Post on 06-Aug-2015
INTRODUCCIÓN
Hemos considerado oportuno dedicar el
artículo de nuestra sección europea en esta
ocasión, a un tema que fue en su día bastan-
te controvertido y muy mediático, y que hoy
día sigue siendo de actualidad y del máximo
interés, por las implicaciones que tiene en
nuestro Derecho interno: nos referimos a la
“Directiva de Servicios” y a su proceso de
transposición en el Derecho interno de los
Estados miembros, de las Regiones y de los
entes locales de la UE.
Para hacerse una idea, la “Directiva de
Servicios” pone en marcha un ambicioso pro-
ceso de liberalización en el ámbito de dos
libertades de la UE: la prestación de servicios
y la de establecimiento. Se trata de ir elimi-
nando los múltiples obstáculos y trabas a
dichas libertades existentes en la actualidad
y ello, a todos los niveles (estatal, autonómi-
co y local).
Es un proceso enormemente complejo,
que en último término, pretende establecer
una nueva forma de entender el papel de los
poderes públicos cuando condicionan el
ejercicio de actividades económicas y actua-
lizar nuestro modelo de intervención pública
en la economía para adaptarlo al modelo
comunitario.
Tras la lectura del artículo que viene a
continuación, estoy segura de que compren-
derán mejor la importancia, el calado y las
implicaciones de la “Directiva de Servicios”.
Victoria Nakoura ha tratado de plasmar de la
manera más didáctica posible una materia
que dista mucho de ser simple.
En cuanto a la sección de “Documenta-
ción” incluimos, en este número, una reciente
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea (TJUE) sobre la fiscalidad del País
vasco, que abre perspectivas muy positivas
acerca de la capacidad de un ente infra-esta-
tal de decidir acerca de su propia fiscalidad
cuando éste goza de la suficiente autonomía
para ello. Así, la Sentencia del TJUE, de 11 de
septiembre de 2008, dictaminó favorable-
mente, a priori, acerca de la capacidad del País
vasco para fijar un impuesto de sociedades
diferente al del resto del Estado español, al
267haciendacanaria
UNIÓN EUROPEA
Sección coordinada por
ISABEL BARRIOS BEL
Técnico
Oficina del Gobierno de Canarias en Bruselas
considerar que goza de suficiente autonomía
en el ejercicio de sus competencias legislati-
vas en materia tributaria. No obstante, el fallo
precisa que es el Tribunal Superior de Justicia
del País Vasco (TSJPV) el que debe determinar
finalmente si Euskadi cumple con todos los
requisitos de autonomía fiscal exigibles.
La sentencia del TJUE responde a la
cuestión prejudicial planteada por el Tribunal
Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV) en
septiembre de 2006. El Tribunal vasco recla-
mó al europeo que aclarara si, de acuerdo con
la legislación de la UE, la fiscalidad vasca
puede ser diferente a la vigente en el resto de
España. Para ello, se basaba en el preceden-
te establecido por la sentencia sobre la fisca-
lidad de las islas Azores, que abría esa posi-
bilidad y determinaba en qué condiciones
pueden los entes distintos a los Estados fijar
sus propios tipos impositivos.
268 haciendacanaria
INTRODUCCIÓN
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
VICTORIA NAKOURA GONZÁLEZ
Cuerpo Superior de Administradores de la Comunidad Autónoma de Canarias,
escala de Administradores Generales
SUMARIO
I. Introducción: contexto, necesidad y orígenes.
II. Contenido de la DS.
A) Ámbito de aplicación
B) Eliminación de los obstáculos jurídicos y administrativos al
desarrollo de las actividades de servicios
1. Libertad de establecimiento de los prestadores
2. Libre prestación de servicios
C) Simplificación administrativa
D) Ventanilla única y procedimientos por vía electrónica
E) Calidad de los servicios
F) Cooperación administrativa
III. La transposición en España.
A) Aspectos organizativos de la transposición
B) Fases de la transposición
C) El ejemplo: las agencias de viajes en Canarias
IV. Conclusiones.
V. Anexo.
269haciendacanaria
I. INTRODUCCIÓN: CONTEXTO, NECESI-
DAD Y ORÍGENES
La Directiva 2006/123/CE del Parla-
mento Europeo y del Consejo, de 12 de
diciembre de 2006, relativa a los servicios en
el mercado interior (en adelante, DS), fue
publicada el 27 de diciembre de 20061 y su
objetivo declarado es el de facilitar la libertad
de establecimiento de los prestadores de ser-
vicios en otros Estados miembros y la libertad
de prestación de servicios entre los Estados
miembros. Esta Directiva también tiene como
objetivo ampliar la posibilidad de elección de
los destinatarios de los servicios y mejorar la
calidad de tales servicios tanto para los con-
sumidores como para las empresas usuarias
de servicios.
Trata por tanto de convertir en una rea-
lidad la libre circulación de servicios, una de
las libertades fundamentales contenidas en
los tratados fundacionales de la Unión, funda-
mentándose en los artículos del Tratado 14
apartado 2, con arreglo al cual el mercado
interior implica un espacio sin fronteras inte-
riores en el que esté garantizada la libre cir-
culación de servicios, 43, que garantiza la
libertad de establecimiento y 49, que estable-
ce la libre prestación de servicios dentro de la
Comunidad.
Hasta aquí el enunciado de qué es y en
qué se fundamenta la DS, que arroja poca luz
sobre las implicaciones de ésta, por lo que
conviene mejor preguntarse ¿qué supone la
DS?
270 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
1 DO L 376 de 27.12.2006
Resumen del contenido:
La Directiva de Servicios pretende eliminar trámites burocráticos, y favorecer el ejerciciode la libertad de prestación de servicios y de establecimiento de prestadores de servicios entreEstados miembros.
Se deberá actualizar el modelo de intervención pública en la economía para adaptarlo almodelo comunitario, de modo que en virtud de la Directiva, cualquier medida de derecho públi-co que someta a autorización, certificación, homologación o licencia, el derecho a prestar servi-cios o a establecerse como prestador de servicios, deberá cumplir con un “triple test”: el régi-men o medida administrativa que condicione la libertad económica: a) no podrá serdiscriminatorio por razón de la nacionalidad, b) tendrá que estar justificado en una “razón impe-riosa de interés general” y c) deberá respetar el principio de proporcionalidad, esto es, que noexista otra medida administrativa menos restrictiva.
En este artículo se pretende dar una visión general del contenido de la Directiva y del pro-ceso de transposición en España, con particular atención a Canarias.
Imaginemos que un arquitecto austria-
co decide instalarse en España con carácter
permanente para prestar aquí sus servicios.
Imaginemos también otra posibilidad: que
decide seguir residiendo en Austria pero pres-
tar servicios en España, bien, por ejemplo,
por vía electrónica (comunicándose con sus
clientes y enviando sus proyectos por mail),
o incluso con una pequeña oficina, pero sin
carácter permanente. Se encontrará con
numerosas dificultades: qué requiere para
una u otra opción, todos los trámites y auto-
rizaciones que deberá obtener de diferentes
administraciones y autoridades, y finalmente
“peregrinar” de un organismo a otro para
cumplimentar todo ello. Pues bien, la DS pre-
tende permitir que el prestador elija entre
establecerse o prestar el servicio sin instalar-
se, y reducir al mínimo todos los procedimien-
tos y autorizaciones que no estén estricta-
mente justificados por razones imperiosas de
interés general, siendo incluso más laxa en el
caso de la prestación transfronteriza sin esta-
blecimiento permanente, evitando así esfuer-
zos innecesarios y disminuyendo costes. Y
además, posibilitar que todos los trámites,
procedimientos y solicitudes de autorización
puedan llevarse a cabo por el prestador, a dis-
tancia y por vía electrónica. Por último, las
autoridades del lugar de establecimiento
informarán a las del Estado miembro donde
se preste el servicio sobre cuestiones puntua-
les relativas al prestador, si pudiera causar un
perjuicio grave para la salud o la seguridad de
las personas o del medio ambiente. Es decir,
nuestro arquitecto austriaco, en pongamos,
Graz, la ciudad donde reside, se dirigiría a un
único portal en Internet donde, a golpe de
clic, se informaría de todos los trámites nece-
sarios que exigen todos los niveles de las dis-
tintas administraciones para operar en
Canarias, solicitaría las correspondientes
autorizaciones (si las hubiera) y ya sabría qué
hacer para empezar a hacer proyectos en
pongamos, en Las Palmas de Gran Canaria.
Pues todo eso, grosso modo, es lo que
supone la DS. Y ello, antes del 28 de diciem-
bre de 2009. Ahí es nada.
Los 4 objetivos formales que pretende la
DS son:
– facilitar la libertad de establecimiento
y la libertad de prestación de servicios
en la UE;
– reforzar los derechos de los destinata-
rios de los servicios en su calidad de
usuarios de dichos servicios;
– fomentar la calidad de los servicios;
– establecer una cooperación adminis-
trativa efectiva entre los Estados
miembros.
En definitiva, “abrir” el mercado de ser-
vicios se supone que permitirá que éste sea
más competitivo, y que el consumidor acceda
a una mayor oferta y de más calidad, que nos
encontremos en definitiva, en un verdadero
mercado interior único de servicios, eliminan-
do las barreras legales y administrativas que
actualmente limitan el desarrollo de activida-
des de servicios entre Estados miembros.
En el marco de la estrategia de Lisboa,
la Comisión respondió con la propuesta de DS
a la petición del Consejo Europeo de elaborar
UNIÓN EUROPEA
271haciendacanaria
una política encaminada a suprimir los obstá-
culos a la libre circulación de los servicios y a
la libertad de establecimiento de los presta-
dores de servicios.
La necesidad de abordar el sector servi-
cios viene motivada por su importancia en la
economía, dado que genera casi el 70 % del
PNB y de los puestos de trabajo y tiene un
considerable potencial de crecimiento y de
creación de empleo, que es el objetivo central
de la estrategia de Lisboa para convertir a la
Unión Europea, de aquí a 2010, en la econo-
mía del conocimiento más competitiva y diná-
mica del mundo.
En la Propuesta de Directiva del Parla-
mento Europeo y del Consejo relativa a los
servicios en el mercado interior2, la Comisión
alude al informe sobre el “Estado del merca-
do interior de servicios”3, en el que hizo inven-
tario de los obstáculos que impiden el desa-
rrollo de las actividades de servicios entre
Estados miembros, observándose estos obs-
táculos en una amplia gama de servicios,
como los servicios de distribución, de oficinas
de empleo, de certificación, de laboratorio, de
construcción, de agencias inmobiliarias, de
artesanía, de turismo, de las profesiones
reguladas, etc., que afectan especialmente a
las PYME -son mayoría en el sector de servi-
cios- al verse desanimadas frente a la com-
plejidad administrativa, llegando a la conclu-
sión de que estos obstáculos se dan
especialmente en dos tipos de situaciones:
– cuando un prestador de un Estado
miembro quiere establecerse en otro
Estado miembro para prestar en él sus
servicios (por ejemplo, puede verse
enfrentado a regímenes de autoriza-
ción demasiado laboriosos, a un exce-
so de trámites administrativos, a
requisitos discriminatorios, a pruebas
económicas, etc.);
– cuando un prestador quiere, a partir
de su Estado miembro de origen, pres-
tar sus servicios en otro Estado miem-
bro, en concreto desplazándose tem-
poralmente a éste último (por
ejemplo, puede verse enfrentado a la
obligación jurídica de establecerse en
dicho Estado miembro o de obtener su
autorización, a la aplicación de nor-
mas sobre las condiciones de ejercicio
o a procedimientos desproporciona-
dos para el desplazamiento de traba-
jadores).
El citado Informe sobre el Estado del
Mercado interior de Servicios también cons-
tató que sólo el 20% del comercio de servi-
cios es intracomunitario.
En respuesta a esa constatación, la
Directiva plantea crear un marco jurídico que
facilite el ejercicio de la libertad de estableci-
miento de los prestadores de servicios en los
Estados miembros, así como la libre circula-
ción de servicios entre Estados miembros.
272 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
2 COM(2004) 2 final, de 13.1.20043 COM(2002) 441 final, 30.7.2002
También se pretende eliminar una serie de
obstáculos jurídicos que impiden la realiza-
ción de un auténtico mercado interior de ser-
vicios y garantizar a los prestadores y a los
destinatarios la seguridad jurídica necesaria
para el ejercicio efectivo de estas dos liberta-
des fundamentales del Tratado.
Un breve apunte sobre su tramitación
obliga a recordar que la propuesta fue presen-
tada en enero de 2004 por el entonces
Comisario de Mercado Interior Fritz Bolken-
stein, lo que hizo que fuera conocida por la opi-
nión pública como “Directiva Bolkenstein”
durante su polémica tramitación que se
extendió durante más de dos años y medio.
Uno de los aspectos más controvertidos
del texto original era el denominado “princi-
pio del país de origen”, que preveía que el
operador sólo estuviese sujeto a la legislación
del estado donde estaba radicado, punto
frontalmente rechazado por sindicatos,
diversos actores sociales de toda la UE, así
como también el Gobierno francés, que temí-
an que ello propiciara una competencia a la
baja entre los distintos Estados miembros en
materia de salarios y condiciones laborales.
En este punto, como se expondrá más
adelante, la DS contempla finalmente la liber-
tad de acceso y prestación de servicios dentro
del territorio comunitario, siempre en función
de las normas del país de acogida en materia
de orden público, seguridad pública, protec-
ción del medio ambiente y salud pública.
Finalmente, el pleno del Parlamento
Europeo aprobó la DS el 15 de noviembre de
2006, siendo publicada el 27 de diciembre y
entrando en vigor al día siguiente. Se trata de
uno de los textos normativos aprobados en
los últimos años más importantes para la
Unión Europea, ya que al tratar de consolidar
la libre circulación de servicios, afecta a un
amplísimo rango de normas en toda la UE.
En tanto que instrumento jurídico, una
de las características a destacar de la DS es
que es una Directiva horizontal. Es decir, fren-
te a liberalizaciones anteriores que se habían
llevado a cabo por sectores (telecomunicacio-
nes, servicios postales, energía), la novedad
en esta ocasión es que se plantea con carác-
ter general, aunque con excepciones, a “cual-
quier actividad económica por cuenta propia
que se preste mediante remuneración”.
Este enfoque transversal se justifica
porque los obstáculos jurídicos que impiden
la realización de un auténtico mercado inte-
rior de servicios son a menudo los mismos en
gran número de sectores de actividad dife-
rentes y tienen numerosas características
comunes.
Al tratarse de una Directiva marco, no
tiene por objeto fijar normas detalladas o
armonizar la totalidad de las normas de los
Estados miembros (EEMM) aplicables a las
actividades de servicios, lo que supondría un
exceso de reglamentación y la uniformización
de las peculiaridades de los sistemas nacio-
nales de regulación de los servicios. Ello no
obstante, en lo que se refiere a las normas de
desarrollo de determinadas disposiciones, la
propuesta remite a las medidas de aplicación
de la Comisión.
Dada la amplitud de disposiciones nor-
mativas a las que afecta, su plazo de transpo-
UNIÓN EUROPEA
273haciendacanaria
sición es también más largo, 3 años, en lugar
de los 2 habituales.
II. CONTENIDO DE LA DS
A) ÁMBITO DE APLICACIÓN
La DS abarca tanto la libertad de esta-
blecimiento como la libertad de prestación de
servicios, y por tanto, consolida y facilita
libertades que ya existían en el Tratado, en
concreto en los artículos 43 y 46 del TCE,
ambos incluidos en el Título III, relativo a la
libre circulación de personas, servicios y capi-
tales.
El artículo 43, que inicia el capítulo 2,
sobre el derecho de establecimiento, dispone:
“En el marco de las disposiciones siguientes,
quedarán prohibidas las restricciones a la liber-
tad de establecimiento de los nacionales de un
Estado miembro en el territorio de otro Estado
miembro. Dicha prohibición se extenderá
igualmente a las restricciones relativas a la
apertura de agencias, sucursales o filiales por
los nacionales de un Estado miembro estable-
cidos en el territorio de otro Estado miembro.
La libertad de establecimiento compren-
derá el acceso a las actividades no asalaria-
das y su ejercicio, así como la constitución y
gestión de empresas y, especialmente, de
sociedades, tal como se definen en el segun-
do párrafo del artículo 48, en las condiciones
fijadas por la legislación del país de estableci-
miento para sus propios nacionales, sin per-
juicio de las disposiciones del capítulo relati-
vo a los capitales.”
Por su parte, el artículo 49, que inicia el
capítulo 3, sobre los servicios, dispone en su
párrafo 1º: “En el marco de las disposiciones
siguientes, quedarán prohibidas las restric-
ciones a la libre prestación de servicios den-
tro de la Comunidad para los nacionales de los
Estados miembros establecidos en un país de
la Comunidad que no sea el del destinatario
de la prestación.”
Respecto a la distinción entre las dos
libertades, libertad de establecimiento, y libre
prestación, la propia DS remite a la jurispru-
dencia del Tribunal de Justicia, según la cual
el concepto de establecimiento implica el
ejercicio efectivo de una actividad económica
a través de un establecimiento fijo durante un
período indefinido4. En los casos en que un
operador se desplaza a otro Estado miembro
para ejercer en él una actividad de servicios,
la distinción de las situaciones que entran en
la libertad de establecimiento y las que entran
en la libre prestación debe hacerse en función
del carácter temporal de la actividad, siendo
el elemento clave, si el agente está o no esta-
blecido en el Estado miembro en que presta
el servicio de que se trate5.
274 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
4 Requisito que se cumple aunque la empresa se constituya por un plazo determinado o arriende las instalaciones desde dondeejerce su actividad, no así cuando se dispone solamente de una dirección postal.
5 Sin embargo, el carácter temporal de la libre prestación de servicios no debe excluir la posibilidad de que el prestador sedote de cierta infraestructura en el Estado miembro en el que presta el servicio (incluida una oficina, un gabinete o un estudio), comoprecisa el considerando 77 de la DS.
El artículo 4 de la DS, consagrado a las
definiciones, conceptúa “servicio” como cual-
quier actividad económica por cuenta propia,
prestada normalmente a cambio de una
remuneración, contemplada en el artículo 50
del Tratado. Éste, por su parte, prevé:
“Con arreglo al presente Tratado, se con-
siderarán como servicios las prestaciones rea-
lizadas normalmente a cambio de una remu-
neración, en la medida en que no se rijan por
las disposiciones relativas a la libre circulación
de mercancías, capitales y personas.
Los servicios comprenderán, en parti-
cular:
a) actividades de carácter industrial
b) actividades de carácter mercantil
c) actividades artesanales
d) actividades propias de las profesio-
nes liberales
Sin perjuicio de las disposiciones del
capítulo relativo al derecho de establecimien-
to, el prestador de un servicio podrá, con
objeto de realizar dicha prestación, ejercer
temporalmente su actividad en el Estado
donde se lleve a cabo la prestación, en las
mismas condiciones que imponga ese Estado
a sus propios nacionales.”
El considerando 33 de la DS, tras adver-
tir de que el concepto “servicio” incluye activi-
dades enormemente variadas y en constante
evolución, contiene un listado no exhaustivo
de las que se encuentran incluidas:
– servicios destinados a las empresas,
como los servicios de asesoramiento
sobre gestión, servicios de certifica-
ción y de ensayo, de mantenimiento,
de mantenimiento de oficinas, servi-
cios de publicidad o relacionados con
la contratación de personal o los ser-
vicios de agentes comerciales.
– servicios destinados tanto a las
empresas como a los consumidores,
como los servicios de asesoramiento
jurídico o fiscal, los servicios relacio-
nados con los inmuebles, como las
agencias inmobiliarias, o con la cons-
trucción, incluidos los servicios de
arquitectos, la distribución, la organi-
zación de ferias o el alquiler de vehícu-
los y las agencias de viajes.
– servicios destinados a los consumido-
res, como los relacionados con el turis-
mo, incluidos los guías turísticos, los
servicios recreativos, los centros
deportivos y los parques de atraccio-
nes, y, en la medida en que no estén
excluidos del ámbito de aplicación de
la Directiva, los servicios a domicilio,
como la ayuda a las personas de edad.
Además precisa, en cuanto a las moda-
lidades de prestación, que estas actividades
pueden constituir al mismo tiempo servicios
que requieren una proximidad entre presta-
dor y destinatario, servicios que implican un
desplazamiento del destinatario o del presta-
dor y servicios que se pueden prestar a dis-
tancia, incluso a través de internet.
El articulado de la DS no aclara mucho
más sobre las actividades expresamente
incluidas en su ámbito de aplicación, siendo
UNIÓN EUROPEA
275haciendacanaria
mucho más prolijo en cuanto a aquellas a las
que no se refiere. Y así, dispone que no trata:
- la liberalización de servicios de interés
económico general (SIEG) reservados a las
entidades públicas o privadas ni la privatiza-
ción de entidades públicas prestadoras de
servicios.
- la abolición de monopolios prestadores
de servicios ni las ayudas concedidas por los
Estados miembros amparadas por normas
comunitarias sobre competencia.
- no afecta a la libertad de los Estados
miembros de definir lo que consideran SIEG,
cómo deben organizarse y financiarse éstos
con arreglo a las normas sobre las ayudas
públicas y a qué obligaciones específicas
deben supeditarse.
- medidas adoptadas a escala comunita-
ria o nacional, respetando el Derecho comu-
nitario, para fomentar la diversidad cultural y
lingüística y garantizar la defensa del pluralis-
mo de los medios de comunicación.
- la normativa de los Estados miembros
en materia de Derecho penal.
- Derecho laboral (cualquier disposición
legal o contractual relativa a las condiciones de
empleo o de trabajo, incluida la salud y segu-
ridad en el trabajo, o las relaciones entre
empleadores y trabajadores, o seguridad
social)
- ejercicio de los derechos fundamenta-
les, derecho a negociar, celebrar y aplicar
convenios colectivos y a emprender acciones
sindicales
Además, el artículo 2 enumera todos los
sectores expresamente excluidos de su ámbi-
to de aplicación:
a) los servicios no económicos de inte-
rés general;
b) los servicios financieros, como los
bancarios, de crédito, de seguros y reasegu-
ros, de pensiones de empleo o individuales,
de valores, de fondos de inversión, de pagos
y asesoría sobre inversión, incluidos los ser-
vicios enumerados en el anexo I de la
Directiva 2006/48/CE;
c) los servicios y redes de comunicacio-
nes electrónicas, así como los recursos y ser-
vicios asociados en lo que se refiere a las
materias que se rigen por las Directivas
2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE,
2002/22/CE y 2002/58/CE;
d) los servicios en el ámbito del trans-
porte, incluidos los servicios portuarios, que
entren dentro del ámbito de aplicación del
título V del Tratado;
e) los servicios de las empresas de tra-
bajo temporal;
f) los servicios sanitarios, prestados o no
en establecimientos sanitarios, independien-
temente de su modo de organización y de
financiación a escala nacional y de su carác-
ter público o privado6;
276 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
6 Nótese sin embargo, que el Considerando 22 aclara que la exclusión sólo se refiere a los servicios sanitarios y farmacéuti-cos cuando estas actividades están reservadas a profesiones reguladas en el Estado miembro en que se presta el servicio.
g) los servicios audiovisuales, incluidos
los servicios cinematográficos, independien-
temente de su modo de producción, distribu-
ción y transmisión, y la radiodifusión;
h) las actividades de juego por dinero
que impliquen apuestas de valor monetario
en juegos de azar, incluidas las loterías, juego
en los casinos y las apuestas;
i) las actividades vinculadas al ejercicio
de la autoridad pública de conformidad con el
artículo 45 del Tratado;
j) los servicios sociales relativos a
vivienda social, atención a los niños y apoyo
a familias y personas necesitadas proporcio-
nados por el Estado, por prestadores encar-
gados por el Estado o por asociaciones de
beneficencia reconocidas por el Estado;
k) los servicios de seguridad privados;
l) los servicios prestados por notarios y
agentes judiciales designados oficialmente.
Aclara finalmente que la DS no se apli-
cará a la fiscalidad7.
Sin embargo, el Ministerio de Economía
y Hacienda ha ido aclarando algunos de estas
exclusiones, y así, en relación con los SIEG,
ha precisado que la DS incluye únicamente
aquellos servicios que se realizan por una
contrapartida económica. Los servicios de
interés general no económicos, como la
administración pública o la educación pública,
que son prestados por el Estado o por entida-
des públicas en el cumplimiento de sus obli-
gaciones con la ciudadanía y sin consideracio-
nes económicas no están incluidos en el
ámbito de aplicación de la DS.
Ahora bien, los servicios de interés
económico general, como servicios posta-
les, electricidad, gas o suministro de agua,
al ser servicios sujetos a ciertas obligacio-
nes establecidas por el sector público pero
que se realizan por una contrapartida eco-
nómica, sí entran dentro del ámbito de apli-
cación de la DS.
Asimismo ha subrayado que puede
haber normativa relacionada con una activi-
dad o ámbito excluido de la DS que pueda
verse afectada por ésta y que por tanto en
principio caiga en su ámbito de aplicación,
como por ejemplo, las autorizaciones de
transporte funerario (que no se ven afectadas
por la exclusión de los servicios de transpor-
te), las autorizaciones para la gestión de resi-
duos sanitarios (no se incluyen en los servi-
cios sanitarios), las autorizaciones para
desarrollar actividades formativas en materia
de prevención de riesgos laborales (sí se ven
afectadas por la DS porque no se incluyen en
la exclusión del derecho laboral), la normati-
va sobre registros de talleres de reparación
de vehículos o las autorizaciones de estacio-
nes de servicio.
En cuanto a la relación de la DS con las
demás disposiciones del derecho comunita-
rio, la Directiva prevé que si surge un conflic-
to con una disposición de otro acto comunita-
rio relativo a aspectos concretos relacionados
UNIÓN EUROPEA
277haciendacanaria
7 Sin embargo, la eliminación de muchos regímenes de autorización conllevará la desaparición de la tasa respectiva.
con el acceso a la actividad de un servicio o su
ejercicio en sectores concretos o en relación
con profesiones concretas, estas otras nor-
mas primarán y se aplicarán a esos sectores
o profesiones concretos.
B) ELIMINACIÓN DE LOS OBSTÁCULOS
JURÍDICOS Y ADMINISTRATIVOS AL
DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES
DE SERVICIOS
La transposición al derecho interno
requiere una mejora de la regulación basada
en tres principios de cumplimiento simultá-
neo: principio de no discriminación, principio
de necesidad y principio de proporcionalidad.
Comoquiera que este ejercicio obliga a
analizar toda la normativa que pueda supo-
ner un obstáculo a la libre prestación de ser-
vicios, ello obliga a tener en cuenta:
– la normativa de todos los niveles de la
Administración: local, autonómica y
estatal
– independientemente del tipo o rango
de norma de que se trate, incluyendo
por tanto incluso las Circulares, que
pudieran fijar requisitos para el desa-
rrollo de actividades económicas
– todos los regímenes de autorización,
requisitos o trámites que se exijan
para acceder a una actividad de servi-
cios o su ejercicio8.
Respecto de este último aspecto, el artí-
culo 4 define “régimen de autorización” como
cualquier procedimiento en virtud del cual el
prestador o el destinatario están obligados a
hacer un trámite ante la autoridad competen-
te para obtener un documento oficial o una
decisión implícita sobre el acceso a una acti-
vidad de servicios o su ejercicio, concepto
desarrollado más ampliamente en el conside-
rando 39 al referirse a todos los procedimien-
tos administrativos mediante los cuales se
conceden autorizaciones, licencias, homolo-
gaciones o concesiones, pero también la obli-
gación, para poder ejercer una actividad, de
estar inscrito en un colegio profesional o en
un registro, en una lista oficial o en una base
de datos, de estar concertado con un organis-
mo o de obtener un carné profesional. La con-
cesión de una autorización puede ser resulta-
do no solo de una decisión formal, sino
también de una decisión implícita derivada,
por ejemplo, del silencio administrativo de la
autoridad competente o del hecho de que el
interesado deba esperar el acuse de recibo de
una declaración para iniciar la actividad en
cuestión o para ejercerla legalmente.
El mismo artículo define “requisito”
como cualquier obligación, prohibición, con-
dición o límite previstos en las disposiciones
legales, reglamentarias o administrativas de
los Estados miembros, o derivados de la juris-
prudencia, de las prácticas administrativas,
de las normas de los colegios profesionales o
de las normas colectivas de asociaciones o de
organismos profesionales (sin incluir sin
278 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
8 Artículo 9 de la DS
embargo las normas derivadas de convenios
colectivos negociados por los interlocutores
sociales).
Las definiciones transcritas dan idea de
la dimensión ambiciosa de la DS que preten-
de se analice cualquier obligación que se exija
para la prestación de un servicio.
Para facilitar la libertad de estableci-
miento, la Directiva prevé:
• la obligación de evaluar la compatibili-
dad de los regímenes de autorización,
basándose en los principios de no dis-
criminación y proporcionalidad, y de
respetar determinados principios rela-
tivos a las condiciones y procedimien-
tos de autorización aplicables a las
actividades de servicios;
• la prohibición de determinados requi-
sitos jurídicos restrictivos que persis-
ten en la legislación de determinados
Estados miembros y que no pueden
justificarse, como las exigencias de
nacionalidad;
• la obligación de evaluar la compatibili-
dad de otros requisitos jurídicos
basándose en los principios de no dis-
criminación y proporcionalidad.
A fin de reforzar la libre prestación de
servicios transfronterizos, la Directiva esta-
blece que los Estados miembros deben
garantizar en su territorio el libre acceso a la
actividad de servicios y su libre ejercicio. El
Estado miembro al que el prestador de servi-
cios se desplace sólo podrá imponer el respe-
to de sus propios requisitos a condición de
que sean no discriminatorios, resulten pro-
porcionados y estén justificados por razones
de orden público, seguridad pública, salud
pública o protección del medio ambiente.
La Directiva también prevé un determi-
nado número de excepciones importantes a
este principio, como por ejemplo en materia
de cualificaciones profesionales, desplaza-
miento de trabajadores y en el caso de los
servicios de interés económico general.
Como se observa, la DS distingue entre
libertad de establecimiento y libre prestación
de servicios, tal como se había avanzado
anteriormente.
1. Libertad de establecimiento de los
prestadores9
El artículo 9 de la DS dispone que los
EEMM sólo podrán supeditar el acceso a una
actividad de servicios y su ejercicio a un régi-
men de autorización cuando se reúnan los
siguientes requisitos:
– no ser discriminatorio.
– que la necesidad del régimen de
autorización esté justificada por una razón
imperiosa de interés general. Las razones
imperiosas de interés general deben aplicar-
se según la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia, y puede seguir evolucionando,
UNIÓN EUROPEA
279haciendacanaria
9 Para la elaboración de este apartado se agradece la claridad de las presentaciones llevadas a cabo por María Fernández Pérez,Vocal Asesor, Secretaría General de Política Económica y Economía Internacional.
abarcando al menos los ámbitos siguientes:
orden público, seguridad pública y salud
pública, en el sentido de los artículos 46 y 55
del Tratado, mantenimiento del orden en la
sociedad, objetivos de política social, pro-
tección de los destinatarios de los servicios,
protección del consumidor, protección de los
trabajadores, incluida su protección social,
bienestar animal, preservación del equilibrio
financiero de los regímenes de seguridad
social, prevención de fraudes, prevención de
la competencia desleal, protección del
medio ambiente y del entorno urbano,
incluida la planificación urbana y rural, pro-
tección de los acreedores, garantía de una
buena administración de justicia, seguridad
vial, protección de la propiedad intelectual e
industrial, objetivos de política cultural,
incluida la salvaguardia de la libertad de
expresión de los diversos componentes (en
especial, los valores sociales, culturales,
religiosos y filosóficos de la sociedad), la
necesidad de garantizar un alto nivel de edu-
cación, mantenimiento de la diversidad de
prensa, fomento de la lengua nacional, con-
servación del patrimonio nacional histórico y
artístico y política veterinaria10.
– Proporcionalidad: que el objetivo per-
seguido no se pueda conseguir mediante una
medida menos restrictiva, en concreto por-
que un control a posteriori se produciría
demasiado tarde para ser realmente eficaz.
En definitiva, se trata de analizar si el
régimen de autorización:
– es discriminatorio: si no lo es, puede
en principio mantenerse. Si es discriminato-
rio, debe modificarse.
– Subsiguientemente, debe analizarse
si el régimen de autorización es necesario: si
no es necesario, debe modificarse para en su
caso, eliminarse o simplificarse. Si se deter-
mina que es necesario, debe realizarse la últi-
ma fase del test.
– Se analiza en ese caso, si es propor-
cionado. Si no lo es, debe modificarse. Si es
proporcionado, puede mantenerse.
Solo en ese caso, es decir, cumplido el
triple test, y excepcionalmente, podrá man-
tenerse un régimen de autorización.
Además, en lo que a la concesión de la
autorización se refiere, los criterios que deli-
miten el ejercicio de la facultad de apreciación
de las autoridades competentes deben
280 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
10 Tal como enumera el considerando 40. En el ámbito nacional, éstas razones han sido condensadas de la siguiente manera(16 en total): “razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, incluidas lassiguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero delrégimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de los servicios y de los trabajadores, las exi-gencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entornourbano, ala sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, al conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y losobjetivos de la política social y cultural”.
garantizar que no se ejerza de forma arbitra-
ria, amén de:
– no ser discriminatorios
– estar justificados por una razón impe-
riosa de interés general
– ser proporcionados a dicho objetivo de
interés general
– ser claros e inequívocos
– ser objetivos
– estar publicados con antelación
– ser transparentes y accesibles.
– no suponer una duplicación de condi-
ciones para la concesión de una autorización,
es decir, las condiciones de concesión de una
autorización para un nuevo establecimiento
no deberán dar lugar a solapamientos con los
requisitos y controles equivalentes o compa-
rables en lo esencial por su finalidad a los que
ya esté sometido el prestador en otro Estado
miembro o en el mismo Estado miembro.
La autorización, como norma, debe ser
válida en todo el territorio nacional, incluso
mediante la creación de agencias, sucursa-
les, filiales u oficinas, salvo que haya una
razón imperiosa de interés general (por
ejemplo, Medio Ambiente) que justifique
una autorización individual para cada esta-
blecimiento o limitada a una parte específi-
ca del territorio11.
En cuanto al procedimiento de conce-
sión de autorización, la DS estipula prolija-
mente que:
– los gastos deben ser razonables y pro-
porcionales a los costes del procedimiento,
sin excederlos.
– la respuesta debe darse en un plazo
razonable y hecho público con antelación, que
solo podrá prorrogarse una sola vez por tiem-
po limitado, de manera motivada.
– el silencio administrativo tendrá ca-
rácter positivo salvo por razón imperiosa de
interés general incluidos los legítimos intere-
ses de terceros.
– a la entrega de la solicitud se entrega-
rá un acuse de recibo que indique el plazo de
respuesta y las vías de recurso.
– la decisión de la autoridad competen-
te debe ser motivada y susceptible de impug-
narse.
– obviamente, los EEMM podrán retirar
las autorizaciones a posteriori si dejan de
cumplirse las condiciones necesarias para la
concesión de la autorización.
La duración de la autorización debe ser
indefinida, salvo que esté justificado por una
razón imperiosa de interés general o que el
número de autorizaciones disponibles sea
limitado por una razón imperiosa de interés
general.
UNIÓN EUROPEA
281haciendacanaria
11Así, por ejemplo, estaría objetivamente justificado exigir una autorización individual para cada implantación de gran super-ficie comercial.
Así, cuando el número de autorizaciones
disponibles para una determinada actividad
esté limitado por la escasez de recursos natu-
rales o de las capacidades técnicas que se pue-
den utilizar, se aplicará un procedimiento de
selección entre los posibles candidatos con:
– garantías de imparcialidad y de trans-
parencia.
– publicidad adecuada del inicio, desa-
rrollo y finalización del procedimiento.
– por una duración limitada y adecuada,
sin procedimiento de renovación automática
ni ventaja para el prestador cesante o perso-
nas vinculadas con él.
Respecto al procedimiento de selección,
los Estados miembros podrán tener en cuen-
ta consideraciones en materia de salud públi-
ca, objetivos de política social, de salud y
seguridad de los trabajadores por cuenta
ajena y por cuenta propia, de protección del
medio ambiente, de conservación del patri-
monio cultural y cualquier otra razón imperio-
sa de interés general de conformidad con el
Derecho comunitario.
Obsérvese por tanto que, si bien debe
tenderse a eliminar los regímenes de autori-
zación, éstos podrán mantenerse siempre y
cuando se cumplan todos los requisitos
expuestos.
En cualquier caso, la sustitución de
autorizaciones por notificaciones o el poder
de ejercer una actividad sin necesidad de
comunicación a una autoridad competente no
impide que la normativa pueda imponer
requisitos a los prestadores.
Es decir, la DS obliga a eliminar en la
medida de lo posible los regímenes de auto-
rización, ya que se opta por el principio de
libre acceso y ejercicio de las actividades de
servicios, exigiéndose en ciertos casos una
notificación o declaración responsable previa.
Ello no significa, no obstante, que el presta-
dor no deba cumplir con ciertos requisitos exi-
gidos por la normativa.
Para regular estos requisitos, la DS dis-
tingue entre requisitos prohibidos y requisitos
a evaluar.
Los requisitos prohibidos, recogidos en
el artículo 14, deberán necesariamente elimi-
narse de la normativa:
1) requisitos discriminatorios basados
directa o indirectamente en la nacio-
nalidad o, en lo que se refiere a las
sociedades, el domicilio social, y,
especialmente, requisito de naciona-
lidad o de residir en territorio nacio-
nal para el prestador, su personal, las
personas que posean capital social o
los miembros de los órganos de ges-
tión y supervisión;
2) prohibición de estar establecido en
varios Estados miembros o de estar
inscrito en los registros o colegios o
asociaciones profesionales de varios
Estados miembros;
3) limitaciones de la libertad del presta-
dor para elegir entre un estableci-
282 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
miento principal o secundario o limi-
taciones de la libertad de elección
entre establecimiento en forma de
agencia, de sucursal o de filial;
4) condiciones de reciprocidad con el
Estado miembro en el que el presta-
dor tenga ya su establecimiento, con
excepción de las previstas en los ins-
trumentos comunitarios en materia
de energía;
5) aplicación, caso por caso, de una
prueba económica consistente en
supeditar la concesión de la autoriza-
ción a que se demuestre la existencia
de una necesidad económica o de una
demanda en el mercado, a que se
evalúen los efectos económicos,
posibles o reales, de la actividad o a
que se haga una apreciación de si la
actividad se ajusta a los objetivos de
programación económica fijados por
la autoridad competente; sin embar-
go, sí se permiten requisitos de plani-
ficación que defiendan razones impe-
riosas de interés general12;
6) intervención directa o indirecta de
competidores, incluso dentro de
órganos consultivos, en la concesión
de autorizaciones (excepto colegios
profesionales y de las asociaciones y
organismos que actúen como autori-
dad competente);
7) obligación de constituir un aval finan-
ciero, de participar en él o de suscri-
bir un seguro con un prestador u
organismo establecido en el territorio
nacional, aunque sí se permite exigir
garantías de un seguro o financieras
como tales, o participación en fondos
colectivos de compensación, por
ejemplo, para miembros de colegios
u organizaciones profesionales;
8) obligación de haber estado inscrito
con carácter previo durante un perío-
do determinado en los registros exis-
tentes en el territorio nacional o de
haber ejercido previamente la activi-
dad durante un período determinado
en dicho territorio.
Por otra parte, la DS recoge una serie de
requisitos que podrán mantenerse, si una vez
evaluados, cumplen con el triple test: no dis-
criminación, necesidad y proporcionalidad.
Estos requisitos “permitidos” eventual-
mente, una vez evaluados positivamente,
están recogidos en el artículo 15:
a) límites cuantitativos o territoriales,
como por ejemplo, límites fijados en función
de la población o de una distancia geográfica
mínima entre prestadores;
b) obligación al prestador de constituir-
se adoptando una forma jurídica particular;
UNIÓN EUROPEA
283haciendacanaria
12 La prohibición de la existencia de este requisito tiene especial relevancia en la normativa aplicable a los establecimientoscomerciales y las licencias y autorizaciones para su apertura. Sin embargo, el considerando 66 precisa a este respecto que “La pro-hibición de pruebas económicas como condición previa para la concesión de una autorización debe aplicarse a las pruebas econó-micas como tales, pero no a los demás requisitos justificados objetivamente por razones imperiosas de interés general, como la pro-tección del entorno urbano, la política social y la salud pública. Esta prohibición no debe afectar al ejercicio de las competencias delas autoridades encargadas de la aplicación del Derecho de competencia.”
c) requisitos relativos a la posesión de
capital de una sociedad;
d) requisitos que sirvan para reservar el
acceso a la correspondiente actividad de ser-
vicios a una serie de prestadores concretos
debido a la índole específica de la actividad;
e) prohibición de disponer de varios
establecimientos en un mismo territorio
nacional;
f) requisitos que obliguen a tener un
número mínimo de empleados;
g) tarifas obligatorias mínimas y/o
máximas que el prestador debe respetar;
h) obligación de que el prestador reali-
ce, junto con su servicio, otros servicios espe-
cíficos.
Vista la necesidad de eliminar, en la
medida de lo posible, los regímenes de auto-
rización, y sustituirlos por el libre acceso, en
su caso junto con el cumplimiento de requisi-
tos, o por declaraciones responsables o noti-
ficaciones, en el ámbito interno español, el
anteproyecto de Ley en España, que se men-
cionará más adelante, propone el siguiente
modelo de menos a más restrictivo, prefirien-
do obviamente lo primero:
1. Principio de libre acceso y ejercicio de
las actividades de servicios
2. Principio de libre acceso y ejercicio de
las actividades de servicios junto con
el cumplimiento de requisitos
3. Régimen de notificación o declaración
responsable
4. Régimen de autorización previa, que,
como se ha visto es excepcional
El cambio de modelo en la libertad de
establecimiento, conllevará la más que pro-
bable necesidad de acometer ciertas refor-
mas en los regímenes sancionadores. En
aquellos casos en que se mantengan los regí-
menes de autorización y la consiguiente auto-
rización previa, se podrá seguir manteniendo
la figura sancionadora de la revocación de la
autorización cuando se compruebe un incum-
plimiento grave.
Sin embargo, en aquellos casos, en que
se haya suprimido la autorización, y se haya
sustituido, por ejemplo, por una notificación
previa, ya no cabe la sanción consistente en
la retirada de la autorización, por lo que habrá
que modificar los correspondientes procedi-
mientos sancionadores, articulando las san-
ciones para adaptarlas a la nueva realidad.
Por otra parte, puede preverse que se produz-
can nuevos incumplimientos que antes no
cabía que se dieran. Esto es así ya que si se
pretenden eliminar los controles exhaustivos
previos, sustituyendo los controles ex ante
por controles ex post, ello podrá dar lugar a
la detección de infracciones que antes no se
daban, por el simple hecho de que la licencia
o autorización solo se otorgaba una vez se
acreditaba el cumplimiento de todos los
requisitos. Ahora sin embargo, podrá comen-
zarse a operar en el mercado en muchos
casos con solo una notificación previa o una
declaración responsable.
Ello podría dar lugar a reflexionar sobre
la conveniencia de reordenar los efectivos de
la Administración para dotar más adecuada-
mente los servicios de inspección.
284 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
Por otra parte, la eliminación de muchos
regímenes de autorización conllevará la de-
saparición de la tasa asociada como conse-
cuencia de la desaparición del hecho imponi-
ble, lo que significará una pérdida de ingresos
para la administración y un aligeramiento de
los costes asociados al inicio de la actividad
empresarial.
2. Libre prestación de servicios
El artículo 16 de la DS garantiza la libre
prestación de servicios para prestadores ya
establecidos en un Estado miembro que quie-
ran ejercer temporalmente una actividad de
servicios en territorio de otro Estado miem-
bro. Para ello, se prohíbe supeditar el acceso
a requisitos que no respeten, de nuevo, los
principios de no discriminación, necesidad y
proporcionalidad.
Aquí, sin embargo, conviene especificar
que en cuanto a las razones imperiosas de
interés general que cabe invocar para justifi-
car la necesidad, solo son 4: salud pública,
orden público, medio ambiente y seguridad
pública.
Esta es una de las diferencias respecto
de la regulación de la libertad de estableci-
miento donde, recuérdese, pueden invocarse
16 razones imperiosas de interés general.
Otra de las diferencias sustanciales
entre la regulación y/o restricciones de la
libertad de establecimiento y la libre presta-
ción es que la primera va ligada a un entorno
geográfico concreto al que pueden afectar
unas condiciones concretas como por ejem-
plo de naturaleza medioambiental, mientras
que la segunda no va ligada a un lugar terri-
torial en concreto, con lo que una vez se acce-
da al territorio de un Estado miembro, ya
puede ejercer en todo él, de modo que, pon-
gamos, una autorización para ejercer en una
Comunidad Autónoma o el acceso al ejercicio
en una de ellas ya habilita para ejercer en
todo el territorio nacional.
Una vez enunciados los principios que
deben regir los requisitos que en su caso se
establezcan, el propio artículo 16 concreta
qué requisitos no podrán imponerse a la libre
prestación de servicios13:
a) obligación de que el prestador esté
establecido en el territorio nacional;
b) obligación de que el prestador obten-
ga una autorización concedida por las autori-
dades competentes nacionales, incluida la
inscripción en un registro o en un colegio o
asociación profesional que exista en el terri-
torio nacional, salvo en los casos previstos en
instrumentos de derecho comunitario;
c) prohibición de que el prestador se
procure en el territorio nacional cierta forma
o tipo de infraestructura, incluida una oficina
o un gabinete,
d) aplicación de un régimen contractual
particular entre el prestador y el destinatario
UNIÓN EUROPEA
285haciendacanaria
13 Se prevé que, a más tardar 28 de diciembre 2011 la Comisión presentará al Parlamento y al Consejo un informe sobre laaplicación de este artículo, en el que examinará la necesidad de proponer medidas de armonización respecto de las actividades deservicios cubiertas por la DS.
que impida o limite la prestación de servicios
con carácter independiente;
e) obligación de que el prestador posea
un documento de identidad específico para el
ejercicio de una actividad de servicios, expe-
dido por las autoridades competentes;
f) requisitos sobre el uso de equipos y
material (excepto los necesarios para la salud
y la seguridad en el trabajo);
g) las restricciones de la libre circulación
de servicios contempladas en el artículo 19
(restricciones prohibidas que no se pueden
imponer a los destinatarios de los servicios).
Sin embargo, sí se pueden imponer
requisitos justificados por razones de orden
público, seguridad pública, salud pública o
protección del medio ambiente y disposicio-
nes en materia de condiciones de empleo,
incluidas las establecidas por convenios
colectivos.
El planteamiento liberalizador contenido
en el artículo 16, tiene no obstante algunas
excepciones.
Por una parte, de acuerdo al artículo 17,
esa libertad no se aplicará:
1) a los SIEG que se presten en otro
Estado miembro, entre otros: los servicios
postales, los servicios del sector eléctrico, los
servicios del sector del gas, los servicios de
distribución y suministro de agua y los servi-
cios de aguas residuales y el tratamiento de
residuos;
2) a las materias que abarca la Directiva
96/71/CE (desplazamiento de trabajadores
efectuado en el marco de una prestación de
servicios);
3) a las materias a las que se refiere la
Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 24 de octubre de 1995, rela-
tiva a la protección de las personas físicas en
lo que respecta al tratamiento de datos per-
sonales y a la libre circulación de estos datos;
4) a las materias a las que se refiere la
Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de
marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio
efectivo de la libre prestación de servicios por
los abogados;
5) a las actividades de cobro de deudas
por vía judicial;
6) a las materias a las que se refiere el
título II de la Directiva 2005/36/CE, incluidos
los requisitos de los Estados miembros en que
se presta el servicio por los que se reserva
una actividad a una determinada profesión;
7) a las materias a las que se refiere el
Reglamento (CEE) nº 1408/71 (regímenes de
seguridad social a los trabajadores por cuen-
ta ajena y a sus familias que se desplazan
dentro de la Comunidad);
8) en relación con los trámites adminis-
trativos relativos a la libre circulación de per-
sonas y su residencia, a las materias regula-
das por la Directiva 2004/38/CE, en la que se
establecen los trámites administrativos de las
autoridades competentes del Estado miem-
bro en el que se presta el servicio que son de
obligatorio cumplimiento por parte de los
beneficiarios;
286 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
9) en relación con los nacionales de ter-
ceros países que se desplazan a otro Estado
miembro en el contexto de la prestación de un
servicio, a la posibilidad de los EEMM de impo-
ner la obligación de visado o de permiso de
residencia o la obligación de presentarse a las
autoridades competentes del Estado miem-
bro en el que se presta el servicio en el
momento de su entrada o posteriormente;
10) a la vigilancia y al control de los tras-
lados de residuos en el interior, a la entrada y
a la salida de la Comunidad Europea
(Reglamento (CEE) nº 259/93);
11) a los derechos de autor y derechos
afines, los derechos contemplados en la
Directiva 87/54/CEE del Consejo, sobre la
protección jurídica de las topografías de los
productos semiconductores y en la Directiva
96/9/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, sobre la protección jurídica de las
bases de datos, y los derechos de propiedad
industrial;
12) a los actos para los que se exija por
ley la intervención de un notario;
13) a los asuntos cubiertos por la Direc-
tiva 2006/43/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 17 de mayo de 2006, relativa
a la auditoría legal de las cuentas anuales y
de las cuentas consolidadas;
14) a la matriculación de vehículos obje-
to de un arrendamiento financiero en otro
Estado miembro;
15) a las disposiciones aplicables a las
obligaciones contractuales y extracontrac-
tuales, incluida la forma de los contratos,
determinadas de conformidad con las normas
del Derecho internacional privado.
Por otra parte, se autoriza expresa-
mente a los EEMM, no obstante el artículo
16, a tomar medidas relativas a la seguridad
de los servicios respecto de un prestador
que tenga su establecimiento en otro Estado
miembro, siempre que reúnan las siguientes
condiciones:
a) las disposiciones nacionales en virtud
de las cuales se toma la medida no
son objeto de armonización comuni-
taria en el ámbito de la seguridad de
los servicios;
b) la medida ofrece al destinatario ma-
yor protección que la que tomaría el
Estado miembro de establecimiento;
c) el Estado miembro de establecimien-
to no ha adoptado medidas o las
medidas que ha adoptado son insufi-
cientes en relación con las contem-
pladas en el artículo 35, apartado 2;
d) la medida es proporcionada.
Salvo las excepciones a la libertad de
prestación enunciadas, el criterio general
será el de analizar la normativa vigente, para
evaluar si:
– distingue o no entre libertad de esta-
blecimiento y libre prestación; en caso
de que no distinga, será necesario
modificar la normativa, introducir esa
distinción, especificando que para
ejercer la actividad (sin estableci-
miento), resulta suficiente, en princi-
UNIÓN EUROPEA
287haciendacanaria
pio, cumplir con los requisitos del país
de origen
– salvo que se exijan requisitos en el
país de la prestación, en cuyo caso
estos deben cumplir los consabidos
tres principios de no discriminación,
necesidad, y proporcionalidad.
Dentro de la libre prestación de servicios
se presta una atención particular a los dere-
chos de los destinatarios de servicios, y así la
DS formaliza el derecho de los destinatarios a
utilizar servicios de otros Estados miembros,
en particular prohibiendo a los EEMM:
– obligar a los destinatarios a obtener
una autorización.
– imponer a los destinatarios limitacio-
nes discriminatorias de las posibilida-
des de concesión de ayudas económi-
cas porque el prestador esté
establecido en otro EM o en función del
lugar de ejecución de la prestación.
Por otra parte, prohíbe la discriminación
instando a los EEMM para que:
– el destinatario no se vea sujeto a
requisitos discriminatorios basados en
su nacionalidad o en su lugar de resi-
dencia.
– las condiciones generales de acceso a
un servicio que el prestador ponga a
disposición del público no contengan
condiciones discriminatorias basadas
en la nacionalidad o el lugar de resi-
dencia del destinatario.
Por último, se prevé que los EEMM posi-
biliten que los destinatarios puedan obtener
en sus EEMM de residencia información clara
y accesible a distancia sobre:
a) requisitos aplicables en los demás
EEMM al acceso a las actividades de servicios
y a su ejercicio, especialmente la información
relacionada con la protección de los consumi-
dores;
b) vías de recurso disponibles en caso de
litigio entre el prestador y el destinatario;
c) datos de las asociaciones u organiza-
ciones que ofrezcan a los prestadores o des-
tinatarios asistencia práctica.
C) SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
Junto con la regulación de la libertad de
establecimiento y la libre prestación de servi-
cios, debe recordarse que una de las líneas en
la que más incide la DS es en la simplificación
administrativa. Se trata por tanto, de moder-
nizar la tramitación administrativa eliminando
los retrasos, costes y efectos disuasorios que
ocasionan, por ejemplo, trámites innecesarios
o excesivamente complejos y costosos, la
duplicación de operaciones, las formalidades
burocráticas en la presentación de documen-
tos, el poder arbitrario de las autoridades
competentes, plazos indeterminados o exce-
sivamente largos, autorizaciones concedidas
con un período de vigencia limitado o gastos y
sanciones desproporcionados. Para ello, se
insiste en que no deben imponerse de forma
generalizada requisitos formales, como la pre-
sentación de documentos originales, copias
compulsadas o una traducción compulsada,
288 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
excepto en aquellos casos en que esté justifi-
cado objetivamente por una razón imperiosa
de interés general, como, por ejemplo, la pro-
tección de los trabajadores, la salud pública,
la protección del medio ambiente o la protec-
ción de los consumidores.
Al respecto, el artículo 5 dispone gené-
ricamente que los EEMM simplificarán los pro-
cedimientos y formalidades aplicables al
acceso a una actividad de servicios y a su
ejercicio, para después precisar que cuando
soliciten a un prestador o a un destinatario
que presente un certificado, justificante o
cualquier otro documento que demuestre el
cumplimiento de un requisito, aceptarán
cualquier documento de otro Estado miembro
que tenga una función equivalente o del que
se desprenda que el requisito en cuestión está
cumplido. Específicamente, en el caso de
documentos de otro Estado miembro, no obli-
garán a presentar el original, una copia com-
pulsada o una traducción compulsada, salvo
en los casos previstos en otros instrumentos
comunitarios o salvo excepción justificada
por una razón imperiosa de interés general,
incluido el orden público y la seguridad14.
Por su parte, la Comisión podrá estable-
cer formularios armonizados a escala comu-
nitaria referentes a certificados, acreditacio-
nes u otros documentos requeridos para el
establecimiento de un prestador.
Conviene detenerse sobre la cuestión
concreta de la presentación de originales o
fotocopias simples, en particular en cuanto a
cual es el concepto a utilizar de “documento
original”, ya que se ha planteado la duda de si
lo previsto en el artículo 5 de la DS es compa-
tible con el artículo 35 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Proce-
dimiento Administrativo Común (LRJPAC),
máxime teniendo en cuenta que la Ad-
ministración General del Estado no ha previs-
to la modificación de ese artículo para adap-
tarlo a la DS.
El citado artículo 35 de la LRJPAC enun-
cia, como uno de los derechos de los ciudada-
nos en sus relaciones con las Adminis-
traciones Públicas: “C) A obtener copia
sellada de los documentos que presenten,
aportándola junto con los originales, así como
a la devolución de éstos, salvo cuando los ori-
ginales deban obrar en el procedimiento”,
mientras que como se ha visto el artículo 5 de
la DS prevé que “…en el caso de documentos
de otro Estado miembro, no obligarán a pre-
sentar el original, una copia compulsada o
una traducción compulsada, salvo…”.
Al respecto, el Grupo de Trabajo para la
Transposición de la DS en España ha entendi-
do15 que la redacción actual del artículo 35 de
la LRJPAC es compatible con el artículo 5.3 de
la DS, ya que la primera incluye un derecho del
ciudadano a que le compulsen los documen-
tos originales presentados, mientras que la
DS, en cambio, establece a la Administración
la obligación de no exigir originales, en las
actividades de prestación de servicios.
UNIÓN EUROPEA
289haciendacanaria
14 Todo ello sin perjuicio de exigir traducciones no juradas de documentos en sus propias lenguas oficiales.15 La consulta originaria fue elaborada por Néstor Puga García, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial,
y posteriormente fue elevada por la Consejería de Economía y Hacienda al Grupo de Trabajo.
Tal interpretación podría llevar a cir-
cunscribir la no exigencia de originales o
copias compulsadas exclusivamente al ámbi-
to del acceso a una actividad de servicios, y
siempre que se tratase de documentos de
otro Estado miembro, lo que a su vez podría
provocar una discriminación en detrimento
de los nacionales, que en su mayor parte,
presentarán documentos del propio Estado
español, la denominada discriminación inver-
sa16. Finalmente, ello podría derivar en la
necesidad o conveniencia de modificar la nor-
mativa para dar las mismas facilidades a los
ciudadanos españoles que presenten docu-
mentos emitidos aquí, como en otros casos
anteriores de discriminación inversa como
consecuencia de la normativa comunitaria17.
Cualquiera que conozca la administra-
ción en España, se habrá hecho inmediata-
mente consciente del cambio de mentalidad
y normativo tan enorme que habría que hacer
para atreverse a plantear ¡en nuestras admi-
nistraciones tan absolutamente garantistas!
la realización de un trámite con una fotocopia
simple, o la acreditación de cualquier requisi-
to con una traducción particular.
Esa situación de discriminación inversa
no llegaría a darse si realmente se aplica el
artículo 6 de la Ley 11/2007, de 22 de junio,
de acceso electrónico de los ciudadanos a los
servicios públicos18 coherentemente con el
espíritu de la DS. Éste reconoce a los ciuda-
danos, entre otros,el derecho a relacionarse
con las Administraciones Públicas utilizando
medios electrónicos para el ejercicio de los
derechos previstos en el artículo 35 de la Ley
30/1992, derechos que podrán ser ejercidos
a partir del 31 de diciembre de 2009.
Por otra parte, un análisis concienzudo
de los trámites a realizar para montar un
negocio en España arrojan un número escan-
daloso de trámites, licencias, autorizaciones,
290 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
16 Que se produce cuando un Estado miembro da un tratamiento distinto a sus propios nacionales respecto de los nacionales de otrosEstados de la Unión o de aquellos nacionales que han ejercitado alguna libertad comunitaria. La discriminación inversa es una anomalíarespecto de la aplicación personal del principio de no discriminación por razón de nacionalidad al darse la paradoja de que el nacional deun Estado puede verse discriminado respecto de un nacional de ese mismo Estado por el simple hecho de que su concreta situación noentre en el ámbito de aplicación del TCE, mientras que la de su compatriota sí entra en dicho ámbito de aplicación. En otras palabras, ladiscriminación inversa implica que un Estado discrimina a sus propios nacionales respecto de sus nacionales o de nacionales de otrosEstados miembros que se amparan en el ejercicio de alguna libertad comunitaria. El Tribunal de Justicia ha considerado que los supues-tos de discriminación inversa sean perfectamente compatibles con el Derecho comunitario en la medida en que exceden de su ámbito deaplicación, pues la razón de ser del mismo principio de no discriminación es la consecución de la libre circulación de factores de produc-ción en todo el territorio comunitario y no la protección de aquellos nacionales que no ejerciten ninguna libertad comunitaria, Joan DavidJaner Torrens, “El ámbito de aplicación personal del principio de no discriminación por razón de nacionalidad: algunas consideracionesen torno a la discriminación inversa”, en Revista de Derecho Comunitario Europeo, Año 7. Núm. 14. (Enero-Abril 2003), pág. 308. Nótese,sin embargo, que el Tribunal de Justicia ha considerado que su respuesta a las peticiones de decisión prejudicial sobre situaciones pura-mente internas pueden ser útiles al órgano jurisdiccional nacional, cuando el Derecho interno obliga a conceder a un nacional los mismosderechos que los nacionales de otros Estados miembros ostentan en virtud del Derecho comunitario en una situación idéntica (sentenciasde 6 de junio de 2000, Angonese, C-281/98, Rec. p. I-4139, apartados 14 y 18, y de 5 de diciembre de 2000, Guimont, C-448/98, Rec. p.I-10663, apartado 23, Asunto C-300/01). El único caso en el que el Tribunal de Justicia no se pronuncia es el supuesto excepcional en queresulte evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no guarda relación alguna con la realidad o con el objeto del liti-gio principal (sentencias Konle, de 1 de junio de 1999, C-302/97, Rec. p. I-3099, apartado 33, Angonese, apartado 18, y Reisch y otros, de5 de marzo de 2002, asuntos acumulados C-515/99, C-519/99 a C-524/99 y C-526/99 a C-540/99, Rec. p. I-2157, apartado 25).
17 La única solución posible para solucionar los problemas que plantea la discriminación inversa es que, tal y como ha señalado elpropio Tribunal de Justicia, ante la existencia de una diferencia de trato en el ámbito interno, el órgano jurisdiccional y los poderes públi-cos adopten, si lo consideran oportuno, todas las medidas dirigidas a eliminar dicha discriminación (Sentencia de 16 de junio de 1994, as.C-132/93 (Steen II), Rec. 1994, pp. I-2715, en p. 1-2724 (FJ 10)), Joan David Janer Torrens, “El ámbito de aplicación personal del princi-pio de no discriminación por razón de nacionalidad: algunas consideraciones en torno a la discriminación inversa”, cit., pág. 317.
18 BOE núm. 150 de 23 de junio de 2007.
tiempo de tramitación, gastos19, etc., que ha
llevado a algún bloguero chistoso a hacerse
eco de lo que había oído a cuento de la imple-
mentación de la DS y de la dificultad de las
administraciones para desenmarañar y orga-
nizar el maremágnum de trámites y normas
necesarios para emprender cualquier tipo de
actividad empresarial o de servicios: “Hasta
ahora hemos dejado que sean los propios ciu-
dadanos los que tengan que investigar, acla-
rar y desenmarañar el laberinto de tramites y
procedimientos necesarios para emprender
las actividades de servicios. Y ahora que nos
hemos puesto las administraciones a hacerlo
nos parece una tarea descomunal…”20.
Pues bien, esa tarea descomunal es la que
se ha pretendido acometer durante la fase de
identificación de la normativa española afecta-
da por la DS, que se expondrá más adelante.
Si el paciente lector ha conseguido lle-
gar hasta aquí, conviene recordar que todo lo
expuesto ya está en vigor. Esto es, indepen-
dientemente, del plazo de 3 años para adop-
tar la normativa ya existente, la nueva nor-
mativa, cualquiera que fuera su rango, que se
haya dictado a partir del 28 de diciembre de
2006 ya debe cumplir con la DS. Ello supone
asumir que todo procedimiento o requisito
regulado se ha hecho simplificándolo al máxi-
mo y cumpliendo con el triple test de no dis-
criminación, necesidad y proporcionalidad, y
que además se pueda realizar por vía electró-
nica….aspectos que todos coincidiremos en
admitir que no se están cumpliendo….
Sí debe destacarse al menos que ya se
ha aprobado el Decreto 48/2009, de 28 de
abril, por el que se establecen en la Adminis-
tración Pública de la Comunidad Autónoma de
Canarias medidas ante la crisis económica y
de simplificación administrativa21.
D) VENTANILLA ÚNICA Y PROCEDI-
MIENTOS POR VÍA ELECTRÓNICA
La DS prevé la creación de ventanillas
únicas en las que un prestador podrá realizar
todos los trámites necesarios para ejercer su
actividad.
Podrán existir una o más en cada Estado
miembro y debe entenderse como un punto
de tramitación virtual y único, y no en el sen-
tido de la LRJPAC, al que estamos acostum-
brados en derecho interno.
Estas ventanillas únicas no deben interfe-
rir en el reparto de competencias entre autori-
dades competentes dentro de cada sistema
nacional, si bien cuando varias autoridades ten-
gan competencias a nivel regional o local, una
de ellas puede hacerse cargo del papel de ven-
tanilla única y de coordinación con las demás.
Pueden estar constituidas por autorida-
des administrativas y por cámaras de comer-
cio o de oficios, colegios profesionales u orga-
nismos privados a los que los Estados
miembros encomienden esta función, y a tra-
vés de ellas deben poder realizarse:
UNIÓN EUROPEA
291haciendacanaria
19 Por ejemplo, el establecimiento de empresas de fontanería está sujeto a regímenes de autorización y el tiempo estimado deobtención de la autorización, según datos de la Agencia de Evaluación y Calidad (Informe sobre Trámites Administrativos para la cre-ación de empresas en España, noviembre de 2007), varía entre 15 y 240 días según la CCAA. Además, en cuanto a los costes para obte-ner las licencias necesarias, se observa que puede llegar a existir una diferencia de más de 2.500 euros entre un municipio y otro (elmenor coste sería de 102,47 euros frente a los 2.673 euros necesarios en otro municipio). Fuente: MEH.
20 Comentario en el foro del blog vozyvoto.es, donde escribe Montaña Merchán, Directora de la División de Proyectos deAdministración Electrónica, Ministerio de Administraciones Públicas, actualmente Ministerio de Política.
21 BOC núm. 89, de 12 de mayo de 2009.
a) todos los procedimientos y trámites
necesarios para acceder a sus actividades de
servicios, en especial las declaraciones, noti-
ficaciones o solicitudes necesarias para la
autorización por parte de las autoridades
competentes, incluidas las solicitudes de ins-
cripción en registros, listas oficiales, bases de
datos o colegios o asociaciones profesionales;
b) las solicitudes de autorización nece-
sarias para el ejercicio de sus actividades de
servicios.
Además, a través de ellas debe poder
accederse a la siguiente información actuali-
zada, a distancia y por vía electrónica, fomen-
tándose su disponibilidad en otras lenguas
comunitarias:
a) los requisitos relativos a procedi-
mientos y trámites necesarios para acceder a
las actividades de servicios y ejercerlas,
incluida la interpretación y aplicación y una
guía práctica
b) los datos de las autoridades compe-
tentes incluidas las competentes en materias
relacionadas con el ejercicio de actividades de
servicios;
c) los medios y condiciones de acceso a
los registros y bases de datos públicos relati-
vos a los prestadores y a los servicios;
d) las vías de recurso en caso de litigio
entre las autoridades competentes y el pres-
tador o el destinatario, o entre un prestador y
un destinatario, o entre prestadores;
e) los datos de las asociaciones u orga-
nizaciones distintas de las autoridades com-
petentes para obtener ayuda práctica.
Insiste la DS en que los EEMM harán lo
necesario para que todos los procedimientos
y trámites relativos al acceso a una actividad
de servicios y a su ejercicio se puedan reali-
zar fácilmente, a distancia y por vía electróni-
ca, a través de la ventanilla única de que se
trate y ante las autoridades competentes.
Aunque esa previsión, obviamente, no se
aplicará a las inspecciones del lugar en que se
presta el servicio o del equipo utilizado por el
prestador ni al examen físico de la capacidad
o de la integridad personal del prestador o del
personal responsable22.
La instauración de la tramitación elec-
trónica entronca, en el ámbito nacional, con
la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios
públicos, ya citada.
E) CALIDAD DE LOS SERVICIOS
Varias son las vías de actuación previs-
tas.
Por una parte, los EEMM deben hacer lo
necesario para que los prestadores pongan a
disposición del destinatario, antes de la cele-
292 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
22 El considerando 53 precisa que la concesión de licencias para determinadas actividades de servicios puede requerir unaentrevista del solicitante con la autoridad competente para evaluar la integridad personal e idoneidad del solicitante para prestar elservicio en cuestión en cuyo caso no cabe cumplir las formalidades mediante medios electrónicos.
bración del contrato o de la prestación del ser-
vicio, la información siguiente:
a) nombre, estatuto y forma jurídica,
dirección geográfica del establecimiento y
datos de contacto
b) en su caso registro mercantil y su
número de inscripción
c) si la actividad está sometida a un régi-
men de autorización, los datos de la autori-
dad competente o de la ventanilla única
d) en caso de que el prestador ejerza
una actividad sujeta al IVA, el número de
identificación
e) caso de profesiones reguladas, cole-
gio profesional u organismo en el que esté
inscrito el prestador, título profesional y
Estado miembro en el que fue otorgado
f) condiciones y cláusulas generales uti-
lizadas por el prestador
g) en su caso, cláusulas contractuales
utilizadas por el prestador sobre la legislación
aplicable al contrato y/o sobre los órganos
judiciales competentes;
h) la existencia de una garantía posven-
ta, de haberla, no impuesta por la ley
i) el precio del servicio, si está fijado pre-
viamente
j) las principales características del ser-
vicio
k) el seguro o garantías previstos por la
DS, y en particular, las señas del asegurador
o del garante y la cobertura geográfica.
Además, suplementariamente, y a peti-
ción del destinatario:
a) precio del servicio o, método para cal-
cularlo o presupuesto detallado
b) en profesiones reguladas, referencia
a las normas profesionales aplicables en el
Estado miembro de establecimiento y los
medios para acceder a ellas
c) la información relativa a sus activida-
des multidisciplinares y medidas adoptadas
para evitar conflictos de intereses
d) los posibles códigos de conducta a
que esté sometido el prestador, dirección
electrónica para consultarlos e idiomas dispo-
nibles
e) información sobre si el prestador está
sometido a un código de conducta o es miem-
bro de una asociación u organización profe-
sional que prevea el recurso a medios extra
judiciales de resolución de litigios.
En cuanto a los seguros y garantías de
responsabilidad profesional, se dispone que
los EEMM podrán hacer lo necesario para que
los prestadores cuyos servicios presenten un
riesgo directo y concreto para la salud o la
seguridad del destinatario o un tercero, o
para la seguridad financiera del destinatario,
suscriban un seguro de responsabilidad pro-
fesional adecuado en relación con la natura-
leza y el alcance del riesgo u ofrezcan una
garantía o acuerdo similar equivalente.
Sin embargo, los EEMM no exigirán
seguro o garantía si el prestador ya está
UNIÓN EUROPEA
293haciendacanaria
cubierto por una garantía equivalente o com-
parable en otro EM en el que ya esté estable-
cido, salvo que la equivalencia sea solo par-
cial, en cuyo caso podrá pedirse una garantía
complementaria.
Además, cuando se exija a los prestado-
res establecidos que suscriban un seguro de
responsabilidad profesional u otra garantía,
se aceptará un certificado emitido por entida-
des de crédito y aseguradoras establecidas en
otro Estado miembro.
En la línea liberalizadora de la DS, deben
suprimirse:
– las prohibiciones totales de realizar
comunicaciones comerciales en el
caso de las profesiones reguladas
– requisitos que obliguen a prestadores
a ejercer exclusivamente una activi-
dad específica o que limiten el ejerci-
cio conjunto o en asociación de distin-
tas actividades23.
F) COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA
Para facilitar el establecimiento y la libre
circulación de los servicios en la UE, la
Directiva establece una obligación vinculante
para los EEMM de cooperar por vía electróni-
ca con las autoridades de otros EEMM para
garantizar un control eficaz de las actividades
de servicio en la Unión y, al mismo tiempo,
evitar una multiplicación de los controles.
Así, el Estado miembro de estableci-
miento deberá facilitar información sobre los
establecidos en su territorio y realizará com-
probaciones, inspecciones e investigaciones
sobre éstos, siempre a solicitud de otro
Estado miembro, debiendo informar de oficio
cuando tenga conocimiento de comporta-
miento o hechos concretos de un prestador
establecido en su territorio que preste servi-
cios en otros EEMM que puedan causar un
perjuicio grave para la salud o la seguridad de
las personas o del medio ambiente.
El Estado miembro en el que se presta el
servicio en caso de desplazamiento del pres-
tador, deberá garantizar que el prestador res-
peta los requisitos aplicables al acceso a una
actividad o a su ejercicio y realizará compro-
baciones, inspecciones e investigaciones
para supervisar el servicio prestado.
Asimismo se crea un mecanismo de
alerta entre EEMM que prevé que cuando un
Estado miembro tenga conocimiento de actos
o circunstancias graves relativos a una activi-
dad de servicios, que puedan ocasionar per-
juicios graves para la salud o la seguridad de
las personas o el medio ambiente en su terri-
torio o en el de otros Estados miembros,
informará al resto de EEMM y a la Comisión.
A solicitud motivada de otro Estado
miembro, los EEMM comunicarán, de confor-
midad con su legislación nacional, y respe-
tando las normas de protección de datos per-
sonales y los derechos de personas
294 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
23 Si bien estos requisitos pueden mantenerse para determinados prestadores, como por ejemplo, aquellos que realicen servi-cios de certificación, acreditación, control técnico…si está justificado para garantizar su independencia e imparcialidad.
condenadas o sancionadas, medidas discipli-
narias o administrativas o condenas penales
y decisiones relativas a insolvencias o quie-
bras fraudulentas adoptadas24 con respecto a
un prestador y que guarden relación directa
con la competencia o la fiabilidad profesional
del mismo.
Por último, se prevé que se establecerá
un sistema electrónico de intercambio de
información entre Estados miembros, indis-
pensable para alcanzar una cooperación
administrativa efectiva entre éstos.
Éste se ha materializado a través del IMI
(Sistema de Información del Mercado Inte-
rior), desarrollado por la Comisión Europea
(Dirección General de Mercado Interior y
Servicios) en colaboración con los EEMM, sis-
tema electrónico de intercambio de informa-
ción, concebido para prestar apoyo a las auto-
ridades competentes del Espacio Económico
Europeo (EEE) que deben intercambiar infor-
mación con sus homólogas de otros Estados
miembros en cumplimiento de las disposicio-
nes de asistencia mutua contempladas en la
legislación sobre el mercado interior25.
Es una herramienta multilingüe que per-
mite verificar la exactitud de la información
acerca del prestador del servicio, facilitando
los intercambios de información entre las
autoridades de los Estados miembros del EEE,
de modo que todas las autoridades registra-
das en el sistema pueden enviar y recibir soli-
citudes, ya sea en calidad de autoridades com-
petentes o de coordinadores del IMI (DIMIC,
SDIMIC y NIMIC –descritos mas adelante-).
Acoge una base de datos que contiene
series de preguntas previamente traducidas
relativas a las disposiciones de asistencia
mutua pertinentes, y otra relativa a las auto-
ridades competentes de todo el EEE que
intervienen en la aplicación cotidiana de la
legislación sobre el mercado interior en los
territorios respectivos, y que debe irse ali-
mentando con las autoridades adicionales
que se vayan registrando.
Los principales agentes del IMI son las
autoridades competentes del EEE que inter-
cambian solicitudes de información a través
del sistema, teniendo el Estado receptor la
obligación de responder a la consulta.
En España se ha propuesto una estruc-
tura con cuatro tipos de coordinadores:
El coordinador nacional del sistema
(NIMIC). El NIMIC es el responsable del des-
pliegue y funcionamiento general del sistema
IMI a nivel nacional y para todas las Directivas
y es la cabeza del esquema de coordinación
propuesto. Con fecha 29 de noviembre de
2007, la CDGAE26 designó al Ministerio de
Administraciones Públicas27 como NIMIC en
España.
UNIÓN EUROPEA
295haciendacanaria
24 Que sean firmes o definitivas, o indicando en su caso si están pendientes.25 El IMI pretende ser un sistema general de apoyo en diversos ámbitos de la legislación sobre el mercado interior, por lo que
se prevé su expansión en el futuro, a la aplicación de otras Directivas, comenzando por la DS.26 Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.27 Actualmente el Ministerio de Administraciones Públicas ha pasado a ser el Ministerio de Política Territorial.
Los Coordinadores delegados en cada
Comunidad Autónoma (SUPERDIMIC) que
son responsables del despliegue de la red IMI
en su Administración para todas las áreas
legislativas y que se relacionan directamen-
te con el NIMIC.
Un coordinador delegado de la
Administración General del Estado para cada
ámbito legislativo o área sectorial determina-
da (por ejemplo: comercio, turismo, medio
ambiente, transporte, educación, etc.) y que
se denominará DIMIC AGE. Este coordinador
se relacionará directamente con el NIMIC en
las cuestiones relativas a las competencias
del NIMIC y será responsable de la identifica-
ción y registro de autoridades competentes
estatales en su área y del correcto funciona-
miento del sistema en su ámbito de compe-
tencias de ejecución.
Por último, puede haber coordinadores
delegados en cada Comunidad Autónoma
para cada área que se denominarían DIMIC
CA. Estos dependerían y se relacionarían
directamente con el SUPERDIMIC de su
Comunidad Autónoma. A principios de
marzo, la NIMIC convocó a todos los SUPER-
DIMIC para definir el diseño en el ámbito
autonómico. Dicho diseño debe ser homogé-
neo entre Comunidades Autónomas (CCAA).
El proyecto piloto del IMI-Servicios ha
comenzado a funcionar en marzo con los
siguientes sectores: sector de la construc-
ción, intermediación inmobiliaria, agencias
de viajes mayoristas y minoristas, guías
turísticos, servicios de catering, veterinarios,
arquitectos y abogados y se prevé que a par-
tir del 29 de diciembre próximo esté plena-
mente operativo.
Por último, la DS establece la obligación
de que cada Estado miembro, al término del
período de transposición (28 de diciembre de
2009) informe a la Comisión sobre los resul-
tados del proceso de evaluación y modifica-
ción de la normativa afectada especificando:
– los regímenes de autorización
– los requisitos permitidos por el artícu-
lo 15 (requisitos supeditados a evalua-
ción)
– los requisitos a los que supedita la libre
prestación de servicios
– las restricciones a la libertad de reali-
zar actividades multidisciplinares
que propone mantener, justificándolos
con arreglo a los criterios establecidos res-
pectivamente en los artículos 9.1, 15.3, 16 y
25.1.
En definitiva los EEMM deberán informar
a la Comisión Europea de la revisión de la
legislación nacional a más tardar el 28 de
diciembre de 2009. Cada Estado tendrá que
especificar los requisitos que propone mante-
ner y justificar tal decisión con arreglo a los
criterios establecidos en los artículos 9.1,
15.3, 25.1 de la Directiva de Servicios. La
Comisión Europea pondrá los informes a dis-
posición de los otros Estados miembros a los
efectos de que éstos, en el plazo de seis
meses, puedan presentar sus observaciones.
Cabe hacer una reflexión final respec-
to al reparto competencial dentro de cada
Estado miembro, señalando el consideran-
do 60 de la DS: “La presente Directiva, y en
296 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
particular las disposiciones referentes a los
regímenes de autorización y al ámbito
territorial de una autorización, no deben
interferir en el reparto de competencias
regionales o locales en los Estados miem-
bros, incluidos los gobiernos autónomos
regionales y locales…”. Sin embargo, como
bien se señala en la memoria justificativa
del Anteproyecto de Ley por la que se modi-
fica la Ley 7/1995, de 6 de abril, de orde-
nación del Turismo de Canarias, esta decla-
ración puede resultar inconsistente
respecto al articulado ya que, en concreto,
el artículo 10.4 de la Directiva dispone que:
“La autorización deberá permitir al presta-
dor acceder a la actividad de servicios o
ejercerla en la totalidad del territorio nacio-
nal, incluido mediante la creación de agen-
cias, sucursales, filiales u oficinas, salvo
que haya una razón imperiosa de interés
general que justifique una autorización
individual para cada establecimiento o una
autorización que se limite a una parte espe-
cífica del territorio”. Esta previsión, prosi-
gue la memoria, puede afectar a las com-
petencias exclusivas de las Comunidades
Autónomas en la medida en que se verán
obligadas a reconocer en sus respectivos
territorios las autorizaciones concedidas
por otras Comunidades Autónomas sobre la
base de unos requisitos y limitaciones esta-
blecidos por éstas, que podrán o no coinci-
dir con los exigidos en la Comunidad
Autónoma receptora que verá así recorta-
da su competencia para ordenar una activi-
dad en su territorio.
III. LA TRANSPOSICIÓN DE LA DS EN
ESPAÑA
En este apartado se pretende dar una
visión general de los aspectos más significati-
vos de la transposición en España, y particu-
larmente en Canarias, que son fundamental-
mente los aspectos organizativos de la
transposición, las diferentes fases de ésta y
las actuaciones de rango normativo que se
han de llevara cabo.
Según datos del Ministerio de Economía
y Hacienda (MEH), a quien corresponde la
coordinación de la transposición en España,
los servicios representan aproximadamente
el 66,7% del PIB y el 66,2% del empleo total,
calculándose que en Canarias representan
alrededor de un 75%, estimándose que en
torno al 40% del gasto medio de los hogares
españoles se destina al sector servicios.
En el ámbito mundial, España es el sexto
exportador mundial de servicios comerciali-
zables.
Sin embargo, el marco regulatorio de
este sector se considera ineficiente, restricti-
vo y poco transparente, lo que tiene una serie
de efectos para al economía española, como
son el escaso avance de la productividad, que
decrece mientras crece en la UE-15 en los
últimos 10 años; un menor potencial de cre-
cimiento, con una menor participación del
sector en el PIB en relación con la UE-15; un
diferencial de inflación persistente con el área
euro y una pérdida de competitividad exterior
con respecto a nuestros socios comerciales28.
UNIÓN EUROPEA
297haciendacanaria
28 Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda.
Por tanto, se insta desde los poderes
públicos a abordar el proceso de transposi-
ción como una oportunidad para flexibilizar y
mejorar nuestra economía, y modernizar y
simplificar la normativa aplicada al acceso y
ejercicio de actividades de servicios, siendo
conscientes de la complejidad que conlleva,
por su carácter horizontal y vertical y por
afectar a todas las administraciones.
A) ASPECTOS ORGANIZATIVOS DE LA
TRANSPOSICIÓN29
Desde el punto de vista de los aspectos
organizativos de la transposición, se ha tra-
bajado en dos niveles, horizontal y vertical.
Así, el 8 de marzo de 2007, la Comisión
Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos crea el Grupo de Trabajo para la
Transposición de la DS, que a su vez presen-
ta el Programa de Trabajo para la transposi-
ción, que fue aprobado el día 26 siguiente.
Este programa de trabajo establece el calen-
dario de actuaciones en relación con:
– la elaboración de la Ley marco o Ley
Paraguas que incorpore los principios
generales de la Directiva de Servicios
y aporte el marco jurídico de referen-
cia más allá del periodo de transposi-
ción.
– el nombramiento de los interlocutores
de cada Ministerio y de las Comu-
nidades Autónomas.
–el proceso de identificación y evalua-
ción por áreas y de modificación nor-
mativa.
Una vez definido que el impulso horizon-
tal corresponde al MEH30, se proceden a
designar interlocutores únicos en cada
Ministerio y en cada Comunidad Autónoma,
en permanente contacto con el MEH y el
Grupo de Trabajo, para coordinar el impulso y
las distintas fases de la transposición31.
Asimismo, se designan coordinares sec-
toriales por áreas temáticas, en el ámbito
estatal, y responsables de área en cada
Comunidad Autónoma32.
De este modo, hay dos niveles de traba-
jo paralelos, de un lado de carácter horizontal
entre el MEH y el Grupo de trabajo y los inter-
locutores únicos de Ministerios y CCAA, que a
su vez, estos últimos, impulsan y coordinan la
transposición en sus respectivas CCAA con los
responsables de área de C.A., y de otro, de
298 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
29 Para la elaboración de este apartado se agradece la claridad de la presentación de Álvaro López Barceló, SubdirectorGeneral Adjunto de Competencia y Regulación Económica, Dirección General de Política Económica, Ministerio de Economía yHacienda.
30 Se consideró oportuno que un ministerio horizontal impulsara la transposición, a pesar de que su normativa prácticamen-te no se ve afectada.
31 En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, esta tarea corresponde a la Viceconsejería de Economía y AsuntosEconómicos con la Unión Europea, de la Consejería de Economía y Hacienda
32 Las áreas temáticas identificadas son 21: administración pública, servicios de agricultura, asuntos sociales, comercio, con-sumo, cultura, deporte, educación, empleo, energía, economía y hacienda, industria, interior, justicia, medio ambiente, salud, sueloy urbanismo, sociedad de la información y comunicaciones, transportes, turismo, vivienda y construcción.
carácter vertical o temático, estableciéndose
reuniones técnicas de carácter sectorial entre
los coordinadores sectoriales de Ministerio y
responsables de área de CCAA33.
B) FASES DE LA TRANSPOSICIÓN
En cuanto al tratamiento de la normati-
va preexistente, que supone el grueso de la
transposición propiamente dicha, se han
establecido 3 fases.
Una primera fase de identificación, en la
que se ha pretendido que cada Ministerio y
cada Comunidad Autónoma identifique toda la
normativa, de cualquier rango, potencialmen-
te afectada por la DS. Esta tarea, se realizó
teniendo en cuenta cada procedimiento,
requisito o trámite para el acceso a una acti-
vidad de servicios que pudiera verse poten-
cialmente afectada por la DS, agrupándolas
en alguna de las 21 áreas temáticas definidas.
Esta fase, que finalizó formalmente el 18 de
abril de 2008, arrojó un resultado de unos
7060 casos identificados, de los cuales solo el
15% son normativa estatal, correspondiendo
278 a Canarias.
Una vez realizada esta primera identifi-
cación, la información fue volcada en SIENA,
una aplicación web al que tienen acceso todos
los interlocutores, coordinadores y responsa-
bles para consultar la identificación realizada,
y que ha permitido seguir introduciendo nue-
vos casos identificados.
La segunda fase ha sido la fase de eva-
luación, cuyos objetivos son eliminar los obs-
táculos que restringen injustificadamente la
puesta en marcha de actividades de servicios,
y la simplificación de todos los procedimien-
tos y trámites. Para ello es necesario aplicar
un enfoque crítico que cuestione las barreras
existentes en lugar de buscar el modo de jus-
tificar, gracias a las excepciones permitidas
por la DS, el mantenimiento de los regímenes
de autorización u otros obstáculos al libre
establecimiento y la libre prestación.
La fase de evaluación ha sido realizada
en SIENA por los interlocutores únicos de los
Ministerios y por los responsables de área de
las CCAA, gracias al cuestionario que va pre-
sentando preguntas que permiten hacer el
triple test explicado anteriormente respecto a
los criterios de no discriminación, necesidad
y proporcionalidad, valorar la necesidad y/o
posibilidad de simplificar los procedimientos,
y perfilar así el tenor de la modificación a rea-
lizar en la normativa.
Durante la fase de evaluación, se han ido
subsumiendo unos trámites en otros, al per-
cibirse que forman parte de un mismo proce-
dimiento, se han ido corrigiendo errores, se
UNIÓN EUROPEA
299haciendacanaria
33 En cuanto al esquema de colaboración en cada Administración nacional (incluyendo los diferentes niveles), y entre las dife-rentes Administraciones de los Estados miembros, teniendo en cuenta los interlocutores únicos de Ministerios y CCAA, coordina-dores sectoriales de Ministerio y responsables de área de CCAA, NIMIC, SUPERDIMICs, DIMICs AGE y DIMICs CA, ….con-viene mantener un cierto sentido del humor y preguntarse si no sería necesario también sacar adelante un cuestionario, guía o similarpara entender este entramado organizativo que puede llegar a ser una maraña incomprensible incluso para aquellos que trabajamosen el tema.
han eliminado procedimientos que en reali-
dad son de competencia estatal, se ha añadi-
do alguno detectado con posterioridad, etc.,
de modo que en este momento hay unos 210
casos identificados por parte de Canarias en
SIENA, y unos 7045 globalmente.
Respecto a las Comunidades Autóno-
mas, la fase de evaluación de la normativa y
procedimientos concluyó formalmente el 28
de enero de 2009, si bien, como se ha indica-
do, posteriormente se ha ido depurando el lis-
tado de casos y finalizando la evaluación en
aquellas áreas en que aún no se había finali-
zado esta labor.
En este momento, las CCAA estamos de
lleno en la fase de modificación normativa,
una vez identificada y evaluada la normativa
afectada por la DS. Por tanto, se está elabo-
rando por parte de cada una de las
Consejerías el articulado que debe modificar
el actualmente vigente.
Para volver posteriormente a la fase de
modificación normativa para la adaptación de
los procedimientos, es necesario plantear
ahora como se van a incorporar al Derecho
interno los principios generales de la DS.
Desde un principio se consideró que lo
más adecuado era elaborar lo que se denomi-
nó una Ley “Paraguas”34, que definiera un
ámbito de aplicación siguiendo lo dispuesto
en la Directiva y que recogiera los principios
básicos contenidos en la misma.
El Consejo de Ministros aprobó el 27 de
marzo el correspondiente Proyecto de Ley
sobre el libre acceso a las actividades de ser-
vicios y su ejercicio (LAEAS), cuyo objeto
declarado es incorporar al ordenamiento jurí-
dico la Directiva, establecer las disposiciones
y principios necesarios para garantizar el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejer-
cicio realizadas en territorio español por pres-
tadores establecidos en España o en cualquier
otro Estado miembro de la Unión Europea,
simplificando los procedimientos y fomentan-
do al mismo tiempo un nivel elevado de cali-
dad en los servicios, promoviendo un marco
regulatorio transparente, predecible y favora-
ble para la actividad económica, impulsando
la modernización de las Administraciones
Públicas para responder a las necesidades de
empresas y consumidores, y garantizando
una mejor protección de los derechos de los
consumidores y usuarios de servicios
Tal y como expresa la disposición final
primera, la ley tiene carácter básico y se dicta
al amparo de lo establecido en el artículo
149.1.1ª, 13ª y 18ª de la Constitución espa-
ñola, y básicamente retoma el contenido de la
DS, ya expuesto, si bien desde el MEH se alega
que la transposición es ambiciosa y en algunos
aspectos, como la calidad de los servicios, va
incluso más allá de lo previsto en la DS, refor-
zando los derechos de los consumidores35.
La disposición final segunda dispone que
mediante esta ley se incorpora parcialmente
al Derecho español la Directiva, de modo que
300 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
34 http://www.meh.es/esES/Areas%20Tematicas /Internacional/Union%20Europea/Paginas/ Anteproyecto .aspx35 Un ejemplo de lo cual sería que el Proyecto de Ley reduce a un mes el plazo de los prestadores para dar respuesta a las recla-
maciones de los destinatarios del servicio sobre el servicio prestado.
como advierte la Exposición de Motivos, para
la mejora del marco regulador del sector ser-
vicios y la transposición de la DS no basta con
el establecimiento, mediante esta ley, de las
disposiciones y los principios generales que
deben regir la regulación actual y futura de las
actividades de servicios. Por el contrario, será
necesario llevar a cabo un ejercicio de evalua-
ción de la normativa reguladora del acceso y
ejercicio de las actividades de servicios con-
forme a los principios y criterios que esta ley
establece y, en su caso, modificar o derogar
esta normativa.
Ese ejercicio es precisamente el que se
está llevando a cabo en la actual fase de
modificación.
En el ámbito estatal se ha optado por
lo que se ha dado a conocer como “Ley
Ómnibus”, una Ley de modificación de
diversas leyes para su adaptación a la Ley
sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio.
Con fecha 27 de marzo de 2009, el ante-
proyecto de Ley de modificación de diversas
leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejer-
cicio36 fue adoptado por el Consejo de
Ministros, para su remisión a los órganos con-
sultivos pertinentes.
En ella se agrupa el articulado de las
modificaciones que hay que realizar sobre
todas las normas con rango de ley de ámbito
estatal.
Por lo que se refiere a las CCAA, algunas
han optado por la misma solución y están
también tramitando una Ley de modificación
de leyes afectadas por la DS, sobre todo en
aquellos casos en que son un gran número.
En Canarias, en el momento actual se calcu-
la que será necesario modificar 12 normas
con rango de Ley, dándose la particularidad
de que 4 de ellas ya están en trámite para su
modificación individualizadamente precisa-
mente por la envergadura de las modificacio-
nes a realizar. Lo mismo sucederá probable-
mente con al menos una más. Por otra parte,
de las restantes, muchas de las modificacio-
nes a operar dependen de la legislación bási-
ca del estado aún en trámite, como se ha
visto, por lo que, respecto del contenido casi
residual de las modificaciones restantes, aún
no se ha decidido si se tramitarán mediante
una ley conjunta, o se modificarán autóno-
mamente.
En cuanto a la normativa de rango infe-
rior a ley, cada Consejería procederá a su
modificación, habiéndose valorado que un
único Decreto por Consejería –por razones
competenciales y porque la modificación
viene motivada por una misma disposición, la
DS– modificara todos los Decretos que deban
ajustarse a la Directiva.
Si bien la DS prevé que las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas
necesarias para dar cumplimiento a lo conte-
nido en ella deben estar en vigor a más tar-
dar el 28 de diciembre de 2009, en España se
ha trazado un calendario más estricto para
UNIÓN EUROPEA
301haciendacanaria
36 http://www.meh.es/esES/Areas%20Tematicas /Internacional/Union%20Europea/Paginas/Ley Ómnibus .aspx
ello, estableciendo que deben estarlo a fina-
les de septiembre, dejando los últimos 3
meses para la elaboración de los informes que
prevé el artículo 39 según el cual los EEMM
deben informar a la Comisión sobre los resul-
tados del proceso de evaluación y modifica-
ción de la normativa afectada especificando
los regímenes de autorización, los requisitos
supeditados a evaluación, los requisitos a los
que supedita la libre prestación de servicios,
y las restricciones a la libertad de realizar acti-
vidades multidisciplinares que propone man-
tener, junto con su justificación.
Como se ha descrito anteriormente,
cada Administración es responsable de la
transposición en su ámbito competencial, y
ese aspecto competencial también tiene sus
consecuencias en cuanto a las responsabili-
dades que pudieran derivarse del incumpli-
miento de la transposición de la DS y del man-
tenimiento de los regímenes de autorización,
que podrían significar la iniciación del proce-
dimiento de infracción previsto en el Tratado.
A este respecto, el Anteproyecto de Ley sobre
el libre acceso y ejercicio de las actividades de
servicio prevé en su disposición adicional
cuarta que las Administraciones Públicas
competentes que incumplan lo dispuesto en
esta ley, dando lugar a que el Reino de España
sea sancionado por las instituciones europe-
as, asumirán, en la parte que les sea imputa-
ble, las responsabilidades que de tal incum-
plimiento se hubieren derivado37.
Por último, cabe hacer una reflexión res-
pecto a la aplicación de la DS en Canarias, pre-
cisamente porque nuestra Comunidad
Autónoma no goza de ningún tratamiento
específico o diferenciado respecto del resto del
territorio comunitario. En algunos foros se ha
blandido la condición de región ultraperiférica
de Canarias38 para intentar hacer valer una
aplicación atenuada de la liberalización que
propugna la DS, especialmente en lo que a
grandes superficies se refiere, dando a enten-
der que para esta región sería más fácil que en
otras justificar el mantenimiento de ciertas
barreras al libre establecimiento o a la libre
prestación. Sin embargo, a diferencia de otras
disposiciones comunitarias, la DS no prevé
una aplicación diferenciada para las regiones
ultraperiféricas, lo que ha llevado a represen-
tantes del MEH y de la Comisión a puntualizar
que estas regiones deberán transponer la DS
igual que el resto. Ello, sin perjuicio de que
algunas de las razones imperiosa de interés
general sean, digamos, más obvias de justifi-
car, al estar ya reconocidas de algún modo,
como por ejemplo, la protección del medio
ambiente en relación con la reducida superfi-
cie, dado que más del 40% de la superficie
terrestre del archipiélago está afectada por
diversas figuras de protección ambiental.
302 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
37 “Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran lo dispuesto en esta ley o en elDerecho comunitario afectado, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones europeas asumirán, en laparte que les sea imputable, las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubieran derivado. La Administración del Estadopodrá compensar dicha deuda contraída por la administración responsable con la Hacienda Pública estatal con las cantidades quedeba transferir a aquella, de acuerdo con el procedimiento regulado en la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,Administrativas y del Orden Social. En todo caso, en el procedimiento de imputación de responsabilidad que se tramite se garanti-zará, la audiencia de la Administración afectada.”
38 Reconocida en el artículo 299 del Tratado, dadas sus características de gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relie-ve y clima adversos y dependencia económica de un reducido número de productos.
C) EL EJEMPLO: LAS AGENCIAS DE VIA-
JES EN CANARIAS39
Sin ánimo de ser exhaustiva en el análi-
sis de la normativa, sí puede resultar aclara-
dor presentar un ejemplo de regulación
inequívocamente afectada por la DS y cuyo
marco normativo debe por tanto modificarse.
Por la relevancia en Canarias del sector
del turismo, conviene prestar atención al caso
de las agencias de viaje, expresamente
incluidas en el ámbito de aplicación de la DS,
haciendo alusión a ellas su considerando 33.
Las orientaciones convenidas en el
ámbito de las reuniones sectoriales sobre la
adaptación de la normativa turística respecto
de las agencias de viaje y el libre estableci-
miento son del siguiente tenor:
• Supresión del régimen de autorización
y sustitución por una comunicación
previa de inicio de actividad y declara-
ción responsable sobre el cumplimien-
to de los requisitos exigibles. Este
principio es aplicable al inicio de la acti-
vidad, a la transmisión del negocio
existente a otro titular y al cierre.
• La exigencia de garantías de respon-
sabilidad contractual (fianza) y extra-
contractual (seguros de responsabili-
dad civil) sólo parece justificable en los
casos en que la agencia efectué activi-
dad de organización y venta de viajes
combinados. No obstante, es un asun-
to que se encuentra en discusión. Lo
que sí debería contemplarse, porque
se ajusta a lo previsto en el artículo 23
de la DS, es la exigencia, en relación
con los viajes combinados, de un
seguro o contrato de asistencia que
garantice el retorno de los viajeros
cuando el organizador incurra en
causa de insolvencia u otras contrarie-
dades de igual naturaleza o conse-
cuencias.
• La inscripción en los registros públicos
administrativos se realizará de oficio
como hasta ahora, pero con base en
los datos de la comunicación y decla-
ración responsable de inicio de activi-
dad, de forma que no condicione el ini-
cio o ejercicio de la actividad.
• Es preciso suprimir la exigencia de
autorización de apertura de sucursales
u oficinas, con base en el principio de
libre ejercicio de la actividad en todo el
territorio nacional.
• Es preciso suprimir cualquiera de los
requisitos prohibidos por la DS (artícu-
lo 14) y el Anteproyecto de Ley (artí-
culo 10 LAEAS).
• En cuanto a los requisitos evaluables,
sólo pueden mantenerse si son justifi-
cados, no discriminatorios y propor-
cionados. Su personalidad puede ser
UNIÓN EUROPEA
303haciendacanaria
39 Se agradece a Lourdes Baute Hernández, de la Consejería de Turismo, la revisión de este apartado.
física o jurídica, y no puede exigirse
que tengan un capital mínimo desem-
bolsado o un número mínimo de esta-
blecimientos.
• Habría, en todo caso, que analizar la
justificación y proporcionalidad de
cualquier otro requisito de los previs-
tos en el artículo 15 de la DS.
• Levantamiento de la exclusividad
(artículo 24 LAEAS sobre actividades
multidisciplinares): no puede mante-
nerse la exclusividad, tanto en relación
con el objeto social de la empresa que
realice actividad de agencia de viajes,
como respecto al local.
• Los prestadores establecidos en otro
Estado miembro que quieran estable-
cerse en España deben también pre-
sentar la declaración responsable de
inicio de actividad. Son válidas las
garantías y seguros profesionales que
ya tengan constituidos y sean equiva-
lentes o comparables en lo esencial
por su finalidad. No obstante, se les
puede exigir que amplíen su garantía
hasta el importe que exige la normati-
va española.
• Se debe de regular separadamente del
régimen de establecimiento, el régi-
men de libre prestación: Es preciso
efectuar las previsiones correspon-
dientes respecto a la libre prestación,
que no requiere establecimiento.
Ello requiere naturalmente la consi-
guiente modificación de la normativa aplica-
ble, en concreto los artículos 47 y 48 de la Ley
de Ordenación del Turismo de Canarias.
Así, el artículo 47 deberá modificarse eli-
minando la exigencia de que la actividad de
intermediación turística se lleve a cabo con
carácter de exclusividad40.
Por otra parte, el artículo 48 deberá
modificarse de modo que se elimine:
– la obligatoriedad de constituirse con
una forma jurídica determinada, que
hasta ahora era de sociedad anónima
o de responsabilidad limitada
– la exigencia de que los intermediarios
turísticos u operadores turísticos que
no estén domiciliados en Canarias
deban designar un representante que
lo esté y se halle, en tal concepto, ins-
crito en el Registro General de empre-
sas, actividades y establecimientos
turísticos
– la obligatoriedad de constituir fianza y
seguro de responsabilidad civil
– la obligatoriedad de capital mínimo.
IV. CONCLUSIONES
– La DS tiene carácter horizontal y afec-
ta, salvo las excepciones previstas en
ella, a cualquier actividad económica
por cuenta propia que se preste
mediante remuneración.
304 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
40 De acuerdo al artículo 25 de la DS.
– Se aplica tanto a prestadores de otro
Estado miembro que se establezcan
en España como a aquellos que lleven
a cabo una prestación de servicios
transfronteriza, con o sin desplaza-
miento.
– La DS ya está en vigor, por lo que la
nueva regulación adoptada tras el 28
de diciembre de 2006 debe cumplir
con los extremos previstos en ella.
– Se debe actualizar el modelo de inter-
vención pública en la economía para
adaptarlo al modelo comunitario.
– Afecta a la normativa de todos los nive-
les de la Administración: local, autonó-
mica y estatal, independientemente
del tipo o rango de norma de que se
trate, y abarca todos los regímenes de
autorización, requisitos o trámites que
se exijan para acceder a una actividad
de servicios o su ejercicio.
– cualquier medida de derecho público
que someta a autorización, certifica-
ción, homologación o licencia, el dere-
cho a prestar servicios o a establecer-
se como prestador de servicios,
deberá satisfacer un “triple test”: el
régimen o medida administrativa que
condicione la libertad económica: a)
no podrá ser discriminatorio por razón
de la nacionalidad, b) tendrá que estar
justificado en una “razón imperiosa de
interés general” y c) deberá respetar
el principio de proporcionalidad, esto
es, que no exista otra medida adminis-
trativa menos restrictiva.
– deberá darse prioridad a sistemas de
control a posteriori frente a las autori-
zaciones previas.
– Las razones imperiosas de interés
general son tasadas: 16 en el caso del
libre establecimiento y 4 en la libre
prestación (salud pública, orden públi-
co, medio ambiente y seguridad públi-
ca).
– La regulación debe distinguir entre
libertad de establecimiento y libre
prestación de servicios.
– La simplificación administrativa se
basa fundamentalmente en 2 elemen-
tos: la creación de ventanillas únicas
en las que un prestador podrá infor-
marse y realizar todos los trámites
necesarios para ejercer su actividad, y
la obligación de posibilitar la realiza-
ción de estos procedimientos por vía
electrónica.
– Se refuerzan los derechos de los con-
sumidores como usuarios de los servi-
cios, al formalizar el derecho de los
destinatarios a utilizar servicios de
otros Estados miembros y al estable-
cer su derecho a obtener información
sobre las normas aplicables a los pres-
tadores, independientemente de su
lugar de establecimiento y de los ser-
vicios ofrecidos por un prestador de
servicios.
– Se pretende la mejora de la calidad de
los servicios, por ejemplo, impulsando
la certificación voluntaria de las activi-
UNIÓN EUROPEA
305haciendacanaria
dades o la elaboración de cartas de
calidad y fomentando la elaboración
de códigos de conducta europeos, en
particular por organismos o asociacio-
nes profesionales.
– Se establece una obligación vinculan-
te para los Estados miembros de coo-
perar con las autoridades de otros
Estados miembros para garantizar un
control eficaz de las actividades de
servicio en la Unión y, al mismo tiem-
po, evitar una multiplicación de los
controles; también se ha creado un
mecanismo de alerta entre Estados
miembros, estableciéndose un siste-
ma electrónico de intercambio de
información entre éstos, indispensa-
ble para alcanzar una cooperación
administrativa efectiva.
– En Canarias aún se está llevando a
cabo la fase de modificación, momen-
to que debe aprovecharse para hacer-
lo de manera ambiciosa, sin caer en un
mantenimiento del status quo justifi-
cando la normativa existente.
– El plazo de transposición finaliza el 28
de diciembre de 2009
306 haciendacanaria
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS
UNIÓN EUROPEA
307haciendacanaria
Por último, y dado lo árido de la mate-
ria expuesta, se propone al lector algo más
ligero, un ejercicio visual conceptual sim-
plemente observando la DS mediante wor-
dle. Ésta es una herramienta gratuita en
Internet que trata un texto dado, formando
imágenes y resaltando las palabras más uti-
lizadas en él. Como se ve en el gráfico, al
formar un gráfico a partir del contenido de
la DS, y obviando las palabras más eviden-
tes como Directiva, servicios o miembro(s),
las palabras de mayor importancia, es decir,
las más repetidas en el texto, son “requisi-
tos”, “autorización”, “establecimiento”,
“prestador”, “información”…lo que debe
orientar en un golpe de vista al legislador y
a la administración en general sobre cuales
son los aspectos sobre los que es necesario
incidir al intentar hacer realidad lo conteni-
do en la DS.
V. ANEXO
Fuente: http://www.wordle.net/