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�COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
MieMbros de la CoMisión
RodRigo BoteRo
MauRicio cáRdenas
alejandRo gaviRia
aRMando MontenegRo
gaBRiel Rosas
seCretaría téCniCa
HeRnán Rincón
natalia salazaR
seCretario ejeCutivo
caRlos Felipe Reyes
Comisión independiente de Gasto públiCo
boGotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
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Comisión independiente de Gasto públiCo
boGotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
MieMbros de la CoMisión
RodRigo BoteRo
MauRicio cáRdenas
alejandRo gaviRia
aRMando MontenegRo
gaBRiel Rosas
seCretaría téCniCa
HeRnán Rincón
natalia salazaR
seCretario ejeCutivo
caRlos Felipe Reyes
Junio 5, 2007
Dr. Óscar Iván ZuluagaMinistro de Hacienda y Crédito PúblicoBogotá
Señor Ministro,
Adjunto el Informe de la Comisión Independiente de Gasto Público, dentro del plazo y los términos acordados. La Comisión estuvo integrada por Ro-drigo Botero, Mauricio Cárdenas, Alejandro Gaviria, Armando Montenegro y Gabriel Rosas, quienes participaron a título personal y ad honórem. Contó con una Secretaría Técnica, integrada por Hernán Rincón y Natalia Salazar, y una Secretaría Ejecutiva, a cargo de Carlos Felipe Reyes. Fedesarrollo le brindó apoyo logístico y la sede para las reuniones.
La Comisión pudo completar su labor en tres semanas gracias al suministro adecuado y oportuno de la información pertinente por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, el Banco de la República, ISA y ECOPETROL.
Sea ésta la oportunidad para expresar mi reconocimiento y gratitud hacia mis compañeros de Comisión. La manera ejemplar y desinteresada como prestaron sus conocimientos y experiencia a este proyecto hizo posible su culminación. Me complace señalar que las recomendaciones puestas a su consideración tienen carácter unánime.
Una vez cumplida la formalidad de su presentación al Gobierno, el Informe de la Comisión se hará público. Sirvan estas líneas para formular votos por el éxito de su gestión, y para hacerle llegar mis sentimientos de considera-ción y aprecio.
Compatriota y amigo,
Rodrigo Botero
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Comisión independiente de Gasto públiCo
Agradecimientos
Recomendaciones
Introducción
1. Diagnóstico
2. La situación fiscal2.1 Aspectosgenerales2.2 Existeunproblemafiscal2.3 Problemasdediseño2.4 Esnecesariocompletarelajustedelasfinanzaspúblicas
3. Plan de Consolidación Fiscal3.1 Cortoplazo(junio2007-diciembre2008)3.2 Presupuesto20083.3 MedidascomplementariasdelGobiernoNacional3.4 Gobiernosregionales3.5 Otrasmedidas
4. Medidas estructurales4.1 Reflexionesgenerales4.2 Reformasinstitucionales4.3 Víasterritoriales4.4 Exencionestributariasyparafiscales
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aGradeCimientos
LaComisiónagradeceloscomentariosysugerenciasdelassiguientespersonas:
Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoÓscarIvánZuluaga-MinistrodeHaciendayCréditoPúblico
JuanPabloZárate-ViceministroTécnicoJulioTorres-DirectorGeneraldeCréditoPúblicoCarolinaSoto-DirectoraGeneraldePresupuesto
ÓscarFranco-DirectordeImpuestosyAduanasNacionalesAnaLucíaVilla-DirectoradelaDivisióndeApoyoFiscal
LuisErnestoTaborda-AsesordelaDirecciónGeneraldePresupuesto
Banco de la RepúblicaJoséDaríoUribe-GerenteGeneral
LeonardoVillar-CodirectorJuanJoséEchavarría-Codirector
JorgeToro-SubgerenteEstudiosEconómicosIgnacioLozano-InvestigadorGerenciaTécnica
JorgeRamos-JefedeFinanzasPúblicas-EstudiosEconómicosPilarEsguerra-Investigadora-UnidaddeInvestigaciones
AndrésVelasco-Investigador
Departamento Nacional de PlaneaciónCarolinaRentería-DirectoraAndrésEscobar-Subdirector
GabrielPiraquive-DirectordeEstudiosEconómicosFernandoJiménez-DirectordeInversionesPúblicas
EcopetrolJavierGutiérrez-Presidente
AdrianaMarcelaEcheverri-VicepresidenteFinanciera
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ISALuisFernandoAlarcón-Presidente
MaríaInésAgudelo-RepresentantedeColombia,FMICarlosCaballero-DirectorEscueladeGobiernoAlbertoLleras
Camargo-UniversidaddelosAndesJuanMartínCaicedo-Presidente
CámaraColombianadeInfraestructuraAlbertoCarrasquilla-ExMinistrodeHaciendayCréditoPúblico
SergioClavijo-PresidentedeAnifHernandoJoséGómez-PresidenteConsejoPrivadodeCompetitividad
SalomónKalmanovitz-DecanodelaFacultaddeCienciasEconómico-AdministrativasUniversidadJorgeTadeoLozano
JuanMauricioRamírez-VicepresidenteTécnicoConsejoPrivadodeCompetitividad
LasopinionesdelaComisiónsonresponsabilidadexclusivadesusmiembrosynocomprometenalasentidadesypersonasconsultadas.
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reComendaCiones
Corto plazo
n EfectuarunrecorteinmediatodelpresupuestodelaNaciónde$1,5billones.
n Reducirladeudapúblicaen$7,25billonesatravésde:mLaventadelaparticipacióndelaNaciónenISA,equivalentea56%
delcapitaldelaempresa.m LaventaadicionaldeaccionesdeISAGEN,equivalentesa25%desu
capital.mLapuestaenmarchadelprocesodeventadelasaccionesdelaNa-ciónenURRÁyCORELCA.
n IncorporarlassiguientesdirectricesalelaborarelproyectodePresu-puestodelaño2008:m Elincrementoporcentualdelpresupuestodegasto,excluidaslasin-versionesenequiposmilitares,deberásermenoralcrecimientoespe-radodelaeconomía.
mTodoslosincrementosdeingresosenexcesodelosmontospresu-puestadossedestinaránalpagodedeuda.
m Elproductodelaventadeactivosestatalesdeberáincluirsecomouningresodecapitaldestinadoalareduccióndedeuda.
mDestinar losUS$1.700millones de propiedad de laNación en elFAEPareducirelendeudamientoexterno.
n CrearunaGerenciadeProyectosPrivadosenelMinisteriodeHacien-daparaprepararylicitarlosproyectosdeconcesionesdeinfraestruc-tura.
n Conelfinderacionalizarlasfinanzasdelasentidadesterritorales:mDiseñarlosmecanismosfinancierosparamaximizarelaportelocal
paralaconstruccióndelaredsecundariayterciariadecarreterasylossistemasdetransportemasivodepasajeros.
m Incrementarelrecaudodelimpuestopredialruralyurbano.
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n Otrasmedidas:mObjetarlosartículos52,146y169delaLeydelPlanNacionaldeDesarrollo,porinconvenientes.
m Presentarunareformaconstitucionalquepermita la intervencióntemporaldelGobiernoCentralenentidadesterritorialesinsolven-tes, que hayan incumplido los programasde reestructuracióndesuspasivosysusobligacionessociales.
mReducira20%losarancelesdelmaízblanco, lacarnederesydepollo,ylaleche.
mRevisarelprocesodeautorizacióndelasimportacionesparaelimi-narlasrestriccionesadministrativasalcomerciodebienesagrícolas.
Reformas institucionales
n Adoptarunametaanualdesuperávitprimarioestructuralde2%delPIBparaelGobiernoCentraldurantelospróximoscincoaños.
n PrecisarladefinicióndegastopúblicosocialatravésdeunareformaalEstatutoOrgánicodePresupuesto.
n RescatarelpapeldelConsejoSuperiordePolíticaFiscal(CONFIS).
n EliminarlaComisiónInterparlamentariadeCréditoPúblico.
n DefinirelcupoglobaldeendeudamientoquedebeseraprobadoporelCongresoparaquecomprendatantoladeudaexternacomolain-terna.
n DestinarunatercerapartedelosrecursosanualesdelFondoNacionaldeRegalías(FNR)directamentealosdepartamentosparaelmanteni-mientoyexpansióndelaredvialsecundariayterciaria.
n Igualarlassobretasasdelagasolinayeldieselenunnivelde25%.
n Eliminarlosimpuestosaltrabajo,compensandoelimpactofiscaldeestamedidaatravésdelaeliminacióndelasexencionestributarias.
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introduCCión
Esteinformecontieneunmensajeque,sibienestáformuladoenlenguajetécnico,essencillo.SelerecomiendaalGobiernoquehagaunesfuerzodeahorro.Eseahorrodebetomarlaformadeunareducciónenelritmodegas-toparadisminuireldéficitfiscalyreducirelmontodeladeudapública.
Ésteeselmomentoindicadoparaincrementarelahorropúblico.Elen-tornoexternoesfavorable,laeconomíacreceylaconfianzaenelpaíssereflejaenaltosnivelesdeinversiónyconsumodeloshogares.Lasactua-lescondicioneseconómicascorrespondena loquesedenominalafaseexpansivadelciclo.Lasabiduríapopularreconocelaexistenciadelcicloeconómicopormediodeexpresionestalescomovacasgordasyvacasfla-cas,o,unassondecalyotrassondearena.Cuandoloseconomistaspro-ponenunapolíticafiscalanticíclica,estánrecomendandoahorrarduranteperíodosdebonanza,comoprotecciónfrenteaépocasdeadversidad.
El nivel actual de la deuda pública, independientemente de cómo semida,eselevado.LanecesidaddefinanciarelcuantiosodéficitdelGo-biernoNacionalesperjudicialparalaeconomía.Sielfinanciamientoesexterno,acentúalarevaluacióndelpeso.Sielfinanciamientoesinterno,elevalastasasdeinterésdelosTES,locualdeterioraelpatrimoniopen-sionaldeloscolombianos.
Poresemotivo,elritmodecrecimientodelgastopúblico,másbienquelatasadecambio,deberíasereltemacentraldeldebateeconómicona-cional.Enlaactualidad,elGobiernoestáteniendoqueendeudarseparapagarlosinteresesdeladeudavigente.Esoesalgoinconvenientealaluzdelateoríaeconómicaydelasnormasdelamáselementalprudencia.Esuncomportamientofiscalcomparablealdeunafamiliaqueusalatarjetadecréditoparaatenderlospagosdelahipotecadelacasa.
ElmensajedeesteinformealGobiernopuederesumirsedelasiguientemanera.Ahorrarparareducirladeudapública.Ahorrarparamoderarelexcesodedemanda,combatirlainflaciónyatenuarelprocesodereva-
�0 COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
luacióndelpeso.Ahorrarparaaseguraruncrecimientosostenible,gene-rarempleoformalyprotegerelbienestardelasfamiliascolombianas.
1. diaGnóstiCo
Laeconomíacolombianaatraviesaunbuenmomento.Latasadehomi-cidiosylatasadesecuestroshandisminuido1.Losavancesenseguridadhanestimuladolaconfianzadelosagenteseconómicosydeloshogares.Ajuiciodelosempresarios,lasactualescondicioneseconómicasysocio-políticassonfavorables(gráfico1).
LaadopcióndelesquemadeinflaciónobjetivoporpartedelBancodelaRepúblicahapermitido consolidar la tendenciade reducciónde lainflación.Lasreformasdelaúltimadécadahancontribuidoalasosteni-bilidadfiscalyalaestabilidadmacroeconómica2.
1 Entre2002y2006,latasadehomicidiosseredujode66a37porcienmilhabitantes,ylatasadesecuestrosdisminuyóde8,5a1,9porcienmilhabitantes.
Gráfico 1Percepción sobre las condiciones para la inversión
Fuente:EncuestadeOpiniónEmpresarial-Fedesarrollo.
-100
-80
-60
-40
-20
0
20
40
60
Económicas
Políticas
Feb-95
Ago-95
Feb-96
Ago-96
Feb-97
Ago-97
Feb-98
Ago-98
Feb-99
Ago-99
Feb-00
Ago-00
Feb-01
Ago-01
Feb-02
Ago-02
Feb-03
Ago-03
Feb-04
Ago-04
Feb-05
Ago-05
Feb-06
Ago-06
Feb-07
(Balance,%
)
��COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
Elentornointernacionalespositivo.Elcrecimientodelaeconomíamun-dialaunritmode5%estimulólademandaylospreciosdelosproduc-tosbásicos.Losflujosdecapitaleshacialaseconomíasemergenteshanaumentado,comoresultadodelamayorliquidezdelaeconomíamun-dialydelasmejorescondicionesenlospaísesreceptores.
Enlaactualidad,AméricaLatinarecibeel25%delosflujosdirigidosalaseconomíasemergentes.Lascondicionesexternashanimpulsadoelcreci-mientoenlospaíseslatinoamericanos.Durantelosúltimostresaños,latasadecrecimientoeconómicoregionalpromediosuperóel5%.Elvigo-rosocrecimientodelaeconomíavenezolanahageneradounincrementoenlademandaporproductoscolombianos.
Duranteelperíodo2004-06,latasadecrecimientoanualdelPIBcolom-bianofuesuperiora5%,ciframayoraladelatendenciahistórica.Duran-teelmismoperíodo,lainversiónprivadapasóde12%a16%delPIB.Lasmayorestasasdecrecimientoeconómicohanocasionadounincrementoenelpreciodelosactivoscolombianos.Lasaccionesylostítulosdedeu-dapúblicasehanvalorizadoenlosúltimosaños.Lospreciosdelafincaraízsehanrecuperado.
Duranteelperíodocomprendidoentreenerode2003ymayode2007,latasadecambionominaldisminuyó34%.Latendenciadecrecienteseinterrumpió,demaneratransitoria,duranteelprimersemestrede2006.Variaseconomíaslatinoamericanashanexperimentadounfenómenosi-milar.Deenerode2003alafecha,larevaluaciónfuede44%enBrasil,28%enChiley10%enelPerú.
Paraunamejorcomprensióndelacoyunturacambiaria,laatencióndebecentrarseenlatasadecambiorealmásqueenlatasadecambionomi-nal.Lasegundaindicaelprecioalcualsecompranovendendivisas;la
2 Cabríamencionar,entreotras,laLey617de1999,elActoLegislativo01de2001,lasleyes797,819y860de2003,yelActoLegislativo01de2005.
�� COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
primeraindicaelpoderdecompradelamonedanacionalfrenteaunconjuntodemonedasextranjeras.Lacompetitividadde losproductoscolombianosenelexteriorestáasociadaalatasadecambiorealynoalatasanominal.
Latasadecambiorealdisminuyóencercade16%entreenerode2003yabrilde2007.Desdeunaperspectivahistórica,lacoyunturacambiarianopareceofrecermotivosdealarma.Elnivelactualdelatasadecambioreales20%másaltoqueelpromediodel índicedesde1970.Además,ésteseencuentraenlosmismosnivelesanterioresaladevaluacióndecomienzosdelapresentedécada(gráfico2).
Gráfico 2Índice de la tasa de cambio real
Nota:deflactadoporIPP.Fuente:BancodelaRepública.
Lademandaagregadaestácreciendoaunritmosuperioraldelaoferta.Laspresionesdedemanda (así comoalgunos choquesdeoferta)hancausadounincrementoenelnivelgeneraldeprecios.Enelmesdemayo,elaumentoanualdelospreciosfuede6,2%,valorsuperioraltechodelrangoestablecidoporelBancodelaRepúblicaparalametadeinflación(3,5%-4,5%).
60
65
70
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80
85
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Comercionotradicional
Comerciototal
Ene-70
Ene-71
Ene-72
Ene-73
Ene-74
Ene-75
Ene-76
Ene-77
Ene-78
Ene-79
Ene-80
Ene-81
Ene-82
Ene-83
Ene-84
Ene-85
Ene-86
Ene-87
Ene-88
Ene-90
Ene-91
Ene-92
Ene-93
Ene-94
Ene-95
Ene-96
Ene-97
Ene-98
Ene-99
Ene-00
Ene-01
Ene-02
Ene-03
Ene-04
Ene-05
Ene-06
Ene-07
Ene-89
(1994=100)
��COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
Lainsuficienciadeahorrointernosereflejaeneldéficitdecuentacorrien-te:2,1%delPIBen2006.Eltamañodeldéficites inferioralobservadoenotrosperíodosdeexpansión.Lasimportacionesdebienesdecapitalregistranuncrecimientovigoroso.Eldéficitsehafinanciadoenparteim-portanteconinversiónextranjera.Apesardelosfactoresatenuantes,estedesequilibrioesdesfavorableenelcontextoregional.Lamayoríadepaí-sesdeAméricaLatinaexhibeunbalancepositivoenlacuentacorriente.
Elcrecimientodelempleohasidoinferioraldelaeconomía.Latasadecrecimientodelaocupaciónfueinferiorendospuntosporcentualesaladelcrecimientodelproductoduranteelperíodoenero2004-junio2006.Enelmismoperíodo,elporcentajedetrabajadoresformalestuvounin-crementomoderado:lafracciónquecotizaasaludyapensionescreciódospuntosporcentuales.Labrechaenlaformalidadentrelostrabajado-reseducadosylosnoeducadosseamplió.
Elcostodelcapitalhadisminuidodemanerasignificativa,comoresulta-dodelarevaluaciónydelasexencionestributarias3.Encambio,elcostodelamanodeobrasehaincrementado,comoconsecuenciadelaumentodelascontribucionesalaseguridadsocial,delosimpuestosalanómi-naydelsalariomínimoreal4.Elrégimensubsidiadoyotrosprogramasasistenciales,orientadosaproveerprotecciónsociala los trabajadoresinformales,hanampliadosucobertura.Elencarecimientorelativodelempleoformalyelcrecimientodelaprotecciónalosinformalespuedenhabercontribuidoalamenordinámicadelempleoformal.
Apesarde la recuperaciónnotablede la economía colombiana, en elprimersemestrede2007larevaluaciónsehaacentuado,laspresiones
3 LaLey863de2003aprobódemaneratransitoriaunareducciónde30%delainversiónenactivosfijosproductivos.Laley1111de2006aumentóladeduccióna40%ylahizopermanente.
4 LaLey797de2002incrementóendospuntoslascontribucionesalaseguridadsocial,lareformaalaLey100aprobadaen2006incrementóen0,5puntospocentualeslascontribucionessolidariasdelasalud,ylaLey789de2002obligóalasempresasacontrataraprendicessegúneltamañodelanómina.
�� COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
inflacionariashanaumentadoyeldéficitencuentacorrientesehaam-pliado.Deigualmanera,elempleohatenidounadinámicainferioraladelaeconomía.
Elgastopúblicoestácreciendoaunritmoacelerado.LosingresosdelGobiernoNacionalsoninsuficientesparacubrirsusgastos,locualcom-plicaelmanejomacroeconómicoenlasactualescircunstanciasdealtademandaagregada.Esedesequilibriodificultaelprocesodereduccióndelendeudamientopúblico.En2006,elGobiernoNacionaldestinóre-cursosparaelpagodeinteresesdeladeudapúblicaporunvalorequi-valenteal4%delPIB(gráfico3).Enesemismoaño,elGobiernotuvounsuperávitprimariode0,3%delPIB.Estosignificaquefuenecesariorecurrir a endeudamiento adicional para pagar intereses. Ésta es unaprácticapocorecomendable.
Gráfico 3Pago de intereses de deuda del GNC
Fuente:DNPyConfis-MHCP.
LaComisiónconsideraqueunadisminucióndelgastopúblicoreduciríalavulnerabilidaddelaeconomía,almoderar laspresionesinflaciona-rias, bajar losnivelesde endeudamientoy atenuar la revaluación.Laracionalizacióndelgastosocialydesuformadefinanciamientocontri-
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Total
Externa
Interna
(%delPIB)
��COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
buiría,enelmedianoplazo,aacelerarladinámicadelempleoformalyadisminuirlapobreza.
2. la situaCión fisCal
2.1 Aspectos generales
Elanálisisdelasfinanzaspúblicasrequieredefinicionesmetodológicasquesedebenhacerexplícitas.Desdeelpuntodevistamacroeconómico,lasituaciónfiscaldebeevaluarseconbaseenunamedidaqueabarquelatotalidaddelsectorpúblico:elGobiernoNacionalCentral(GNC),lasentidadesterritoriales,laseguridadsocialylasempresasnofinancierasdelEstado.EnColombia,lasfinanzasdelGNCpresentanlosmayoresdesequilibriosfiscalesyconcentran lamayornecesidaddeajuste.Portalmotivo,eldiagnósticoylasrecomendacionesdelaComisiónharánreferenciaalGobiernoNacionalCentralmásbienquealatotalidaddelsectorpúbliconofinanciero(SPNF).
Elsuperávitprimarioeselindicadorapropiadoparaelestudiodelasos-tenibilidadfiscal.Sedefinecomoladiferenciaentrelosingresostotalesylosgastostotales,unavezexcluidoelpagodeinteresessobreladeudapública.Sielsuperávitprimarioespequeño,elGobiernodeberárecurriralendeudamientoparapagarlosintereses.Ladefinicióndelnivelópti-modesuperávitprimariodebetenerencuentatantoelniveldeendeu-damientoexistentecomoeldeseado,asícomolosvaloresesperadosdetasadeinterés,tasadecambioycrecimientoeconómico.Undiagnósticofiscaladecuadodebetenerencuentalosfactorescíclicosqueafectanlosingresosylosgastosdelsectorpúblico.Eldéficitajus-tadoseconocecomoeldéficitestructural.Losingresosfiscalespuedenelevarseenformatransitoriacuandolaeconomíacreceaunatasasupe-riorasutendenciadelargoplazoycuandolospreciosdelosproductosdeexportaciónaumentan.Porlotanto,lamedicióndelasostenibilidadfiscaldebetenerencuentafactoresestructurales.
�� COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTO PÚBLICOBogotá, mayo 20 a junio 5 de 2007
2.2 Existe un problema fiscal
Lasituaciónfiscaldelsectorpúblicohamejoradodemanerasignifica-tivaenloquevacorridodeladécada.Entre2002y2006,eldéficitdelsectorpúblicoconsolidadopasóde3,3%a0,8%delPIB,yeldéficitdelGNC,de7,2%a4,5%.Laevoluciónfavorabledelasfinanzaspúblicashasidoreconocidaporlasentidadesmultilaterales,lasagenciascalificado-rasderiesgoylosmercadosdecapitales.
LaComisiónconsideraque,apesardelosavancesmencionados,lasi-tuaciónfiscalnoestáresuelta.Laevaluacióndelasituaciónfiscaldebetenerencuentalossiguienteselementos:
(i)Elnivelactualdelgastopúblicoeselevado.ElporcentajedegastodelSPNFsobreelPIBasciendea37%.Estacifraes16puntosporcentualessuperioralaobservadaacomienzosdelosnoventay7puntossuperioralpromedioregional(gráfico4).ElporcentajedelosgastosdelGobiernoNacionalCentralsobreelPIBaumentóde10%en1990a22%en2006.
Gráfico 4Colombia y América Latina: consumo general del gobierno/PIB
Fuente:BancoMundial.
25
20
15
10
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0
1960
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2004
(Com
opr
opor
ción
del
PIB)
Colombia
AméricaLatina
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(ii)EldesequilibrioestructuraldelGobiernoNacionalCentralesdelor-dende5%delPIB.Esteporcentajeyaexcluyelosfactorestransitoriosdelosingresosylosgastosdelsectorpúblico5.Enlosdosúltimosañoslasituaciónfiscalhamejoradoencercade0,7%-0,8%delPIBcomoresul-tadodelafaseascendentedelcicloeconómicoydelosmayorespreciosdelosproductosbásicos.
(iii)LadeudabrutadelSPNFesaltaenelcontextoregional.Elnivelactualasciendea52%delPIB.Ladeudapensional,cuyoestimativonoseinclu-yeenlascifrasdelsaldodeladeudafinanciera,llegaa140%delPIB.Lospagosanualesporesteconcepto,concargoalasfinanzasdelGobiernoCentral,semantendránporunadécadaensumascercasal5%delPIB.
(iv)ElserviciodeladeudarepresentaunatercerapartedelpresupuestodelaNación.Losinteresesequivalenal4%delPIB.
(v)Existencontingenciasfiscalesimportantes:demandasdelosdespla-zados,deudasconservidorespúblicos,pensiones territoriales,pleitoscontraelEstadoyreparacióndevíctimas,entreotras.
(vi)Algunosprogramaspúblicospresentanproblemasconsiderablesdeineficienciayfocalización.
2.3 Problemas de diseño
ElEstadocolombianoadolecedeproblemasdediseño.Unprimerpro-blemaes la redundancia.Pormandatoconstitucional, laprovisióndeserviciossocialesdeberealizarsedemaneradescentralizada.PerolaNa-ciónhareasumidovariasresponsabilidadesdecompetenciaregional:lasvíassecundariasyterciarias,eltransporteurbanoylaasistenciasocial(FamiliasenAcción,FamiliasGuardabosques,BancadeOportunidades,AgroIngresoSeguro).
5 ÉstaeslacifrapresentadaporelGobiernoenlosestimativosfiscalesdelPlanNacionaldeDesarrollo.
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Unsegundoproblematienequeverconlosefectosadversosdelaex-pansióndelEstado.ElcrecimientodelRégimenSubsidiadoenSalud,lamayorcoberturadeFamiliasenAcción,asícomolamultiplicacióndeprogramasasistenciales,encabezatantodelaNacióncomodelaregio-nes,hanafectadoadversamenteladinámicadelempleoformal.Nosóloporquelaexpansióndeestosprogramasdisminuyelosincentivosindi-vidualesparalaformalización,sinotambiénporquesufinanciamiento,realizadoenalgunoscasosconimpuestosaltrabajo,aumentaelcostodelempleoformal.
Untercerproblematienequeverconlaproliferacióndeexenciones.Losbeneficios tributarios sehan convertido enunade lasprincipaleshe-rramientasdeestímuloeconómico.Mientras las inversionesenbienespúblicosestratégicos,comolasvíasprimarias,sehanvistoentorpecidaspor problemas administrativos, los descuentos tributarios, otorgadosselectivamente,hantratadodecompensarlasfalenciasdecompetitivi-dad.
Losproblemasmencionadoshancreadocírculosviciosos.ComolaNa-cióndesplazalasregiones,éstastiendenadisminuirsuesfuerzotributa-rio,locualjustificaasuvezlaintervencióndelaNación.Losprogramasasistenciales(financiadosparcialmenteconimpuestosaltrabajo)creaninformalidad.Lamayorinformalidadjustifica,asuturno,elmayorgas-toasistencialdelGobiernoNacionalCentral.Comoelcostodelasexen-cionesdisminuyelasposibilidadesdeinversiónenbienespúblicoses-tratégicos,elsectorprivadodemandaexencionesparapodercompetir.
2.4 Es necesario completar el ajuste de las finanzas públicas
LaComisiónreconocelosavancesalcanzadosenlosúltimosaños.Peroconsideraquenohaymotivosparalacomplacencia.Elprocesodeajustedebecontinuarenformagradualparalograrelsaneamientodefinitivo.Lametadebeserreducirladeudapúblicahastaalcanzarnivelesquenoconstituyanunacargaonerosaparaelsectorprivadoypermitanelma-nejoanticíclicodelapolíticafiscal.
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LaproyeccióndelarelaciónentreladeudayelPIBparaelGNC,conlossupuestosmacroeconómicosdelBancodelaRepúblicaydelMinisteriodeHacienda,indicaqueéstatendráunleveaumentoentre2007y2010.Deacuerdoconlosanálisisdesostenibilidad,seríaprudenteimplemen-tarunapolíticadecontencióngradualdelgasto,paragenerarunsupe-rávitprimarioquepermitareducir larelaciónentre ladeudayelPIBendiezpuntosporcentualesenunperíododediezaños.ElsuperávitprimariodelGNCdeberíaserdelordende2%delPIB.
Lareduccióndelgastopúblicoesdeseabletantodesdeunaperspectivadecortocomodelargoplazo.Enelcortoplazo,alivialaspresionesdedemanda,disminuyelavulnerabilidadantechoquesexternosyfacilitalacoordinacióndelapolíticamacroeconómica.Enellargoplazo,acele-raelcrecimientoeconómicoycontribuyeadisminuirlaprimaderies-gosoberano.Elequilibriofiscaldebeserunobjetivoprioritariodelasautoridades.Lasmedidasrequeridasparaalcanzareseobjetivodebenbuscarlareducciónpermanentedelgasto,asícomoelahorrodelosin-gresosextraordinariosasociadosalcicloeconómico,alaumentodelospreciosdelosproductosbásicosyalaventadeactivospúblicos.
�. plan de ConsolidaCión fisCal
Sindesconocer los avances de los últimos años enmateria de sanea-mientofiscal, elpaísesvulnerablea cambiosenel cicloeconómicooachoquesexternosdediversaíndole.Unapartesignificativadelare-cuperacióndelascuentasfiscalesseexplicaporelimpactotransitoriodelcicloeconómicoydelamejoríaenlostérminosdeintercambio.Noparececonvenienteproyectarlatrayectoriamacroeconómicademedia-noplazosobrelossupuestosdequesemantendráninmodificadaslascondicionesóptimasdelaeconomíamundialydeaccesoalosmercadosinternacionalesdecapital.
Sibienelcrecimientoen2006fuesatisfactorio,losresultadosfiscalesydecuentacorrientecontrastanconlosdeBrasil,Chile,MéxicoyPerú.Comopudoobservarseenelprimersemestredelañopasado,esavulne-
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rabilidadconllevalanecesidaddehacerajustesmayoresalosdepaísescomparableseneventualidadesadversas.
Tantolaprudenciacomolateoríaeconómicarecomiendantomarmedi-dasprecautelativasduranteperíodosdebonanza,paraamortiguarlosefectosdeuneventualdeteriorodelcicloeconómicooelcierredelosmercadosinternacionalesdecapitales.
Las condiciones actuales de la economía exigen una disminución in-mediatadelgastopúblicoparaevitarqueelpesodelajusterecaigaenformaexclusiva sobre el sectorprivado.Sin embargo, laComisiónesconscientedelarigidezylainflexibilidaddelgasto.Dentrodeeseordendeideas,laComisiónrecomiendalaadopcióndelsiguienteplan,elcualcontieneiniciativasdecortoymedianoplazo,asícomopropuestasdenaturalezainstitucional,estructuralylegal.
3.1 Corto plazo (junio 2007-diciembre 2008)
LasComisiónrecomiendaadoptar,enlospróximosdieciochomeses,lassiguientesmedidas:
a)EfectuarunrecorteinmediatodelpresupuestodelaNaciónde$1,5billones,quesetraduzcaenunareducciónefectivadelgasto.Estemon-toparecefactible,alaluzdelainformaciónrecibida.LaComisiónesti-maquereducirelpresupuestoactualde$117billonesenesasumanocomprometelosprincipalesprogramasdelGobierno.AlaComisiónnolecorrespondeasignarlascuotasdereducciónenpartidasespecíficas.Esatareadebeserrealizadaporlasautoridadespresupuestales.
b)Conelfindereducirladeudapúblicaenunacuantíadelordende$7,3billones,laComisiónrecomiendaproseguirenelempeñodedemo-cratizacióndelasempresasestatales,así:
n VenderlaparticipacióndelaNaciónenlapropiedaddeISA,un56%desucapital,quepodríaproducirunmontosuperioralosUS$2.500millones.Ladestinacióndelatotalidaddeestasumaareducirladeu-
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dapúblicaconstituyeunaseñaldefinitivapararecuperarelgradodeinversióndeladeudasoberanacolombiana.Enlapreparacióndeestaventadebentenerseencuentadoscondiciones:(i)Elpaquetemayori-tario,quegarantizaelcontroldelaempresa,debeponerseenventaenformaintegralparamaximizarlosingresosdelEstadoyparaquelaNaciónrecaudelallamadaprimadecontrol;(ii)ElCentrodeDespa-chodelsistemaeléctriconacional(empresaXM)debeaislarsedeISAymantenersebajoelcontroldelEstado.Deestaforma,laventadelaempresanocomprometeríaningúnelementoestratégicodelmanejoenergéticodelpaís.
n Venderaccionesequivalentesa25%delcapitaldeISAGEN,adiciona-lesalprocesoqueestáenmarcha.Seesperaqueestaoperación(quesigueelpatróndecrecientedemocratizaciónaccionariaseguidoporISA)produzcaunasumade$750milmillones.
n PonerenmarchaelprocesodeventadelasaccionesdelaNaciónenlaCentralHidroeléctricadeUrráyCorelca,lascualesdeberíansaliralmercadounavezconcluidalaventadelasaccionesdeISAeISAGEN.
3.2 Presupuesto 2008
a)Se recomiendaadoptar las siguientes reglasalelaborarelproyectoquesepondráaconsideracióndelCongresoelpróximo20dejulio:
n Elincrementoporcentualdelpresupuestodegasto,excluidaslasin-versionesenequiposmilitares,deberásermenoralcrecimientoespe-radodelaeconomía6.
n Todoslosincrementosdeingresosenexcesodelosmontoscontem-pladosenelpresupuestosedestinaránalpagodedeuda,segúnlasprioridadesquefijelaDireccióndeCréditoPúblico.
6 Lasumainicialdelgastoen2007,sobrelacualseestimaráelcrecimientoen2008,debeserlaqueresultedespuésdelrecorterecomendadoenestedocumento.
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b)Elproductodelasventasdeactivosestatalesdeberáincluirsecomouningresodecapitaldestinadoexclusivamentealareduccióndeladeuda.
c)LaLeydelPlandeDesarrollo ordena trasladar laparticipacióndeECOPETROLenelFondodeAhorroyEstabilizaciónPetrolera(FAEP),alMinisteriodeHacienda.LaComisiónrecomiendaquelosUS$1.700millonespertenecientesalaNaciónenesefondoseutilicenensutotali-dadparareducirelendeudamientoexterno.
3.3 Medidas complementarias del Gobierno Nacional LaComisiónexpresasupreocupaciónporelretrasodelosproyectosdeconcesiónparaacometerobrasdeinfraestructuraconaportesdelsectorprivado.Enlascondicionesactualesdelosmercadosfinancieros,espo-siblevincularunvolumenimportantederecursosprivadosaconstruirlaredvialdelpaísyahorrarasíunmontosignificativoderecursospú-blicos.Antelafaltadeproyectosdecalidad,quepermitanavanzarenlasolucióndelosgravescuellosdebotelladeinfraestructura,laComi-siónrecomienda:(i)EncargaraunaGerenciadeProyectosPrivadosenelMinisteriodeHaciendalapreparacióndeproyectosdeconcesionesviales;estaGerenciaprocederáacontratar,enformainmediata,asesoresfinancieros, legalesy técnicosde altonivel,para convocar laprimeralicitaciónantesdefindeaño;(ii)LaGerenciaprepararáylicitaráunpor-tafoliodeproyectosquepermitalamodernizacióndelaredvialdelpaísenlospróximosaños;(iii)ElMinisteriodeTransporteysusentidadesvinculadasdeberáncolaborarenlosaspectosdesucompetenciaeneldiseñoypreparacióndelosproyectos.
3.4 Gobiernos regionales
a)LaComisiónmanifiestasupreocupaciónporelcrecientecostofiscaldeiniciativasdelaNaciónpormediodelascualesasumeelcostodein-versionesque,deacuerdoconlasreformasinstitucionalesdelasúltimasdécadas,deberíanestaracargodelasentidadesterritoriales.LaComisiónrecomiendaquesediseñenalamayorbrevedadlosmecanismosfinancie-
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rosnecesariosparamaximizarelaportelocaleninversionestalescomolaconstruccióndelaredsecundariayterciariadecarreterasylossistemasdetransportemasivodepasajerosenlasprincipalesciudadesdelpaís.
b)LaComisiónrecomiendaincrementarelrecaudodelimpuestopredialruralyurbano,locualrequierelaactualizacióncatastralylaadopcióndeprogramasdeautoavalúo.
c)LaComisiónmanifiestasupreocupaciónporelcostofiscalquesede-rivadelArtículo52delPlanNacionaldeDesarrollo,elcualordenaquelaNaciónotorguegarantías a créditosde losdepartamentos, aunque“noposeansuficientecapacidaddeendeudamiento”.ElmismoartículoestablecequeelGobiernodarárecursosalasentidadesterritorialesparafinanciarvíasterciarias.Estanormapodríafrustrarloslogrosdelpro-cesodesaneamientofiscalterritorialdelosúltimosdiezaños.LaComi-siónrecomiendaqueelGobiernoobjeteesteartículo.
d)OtrosartículosdelPlanNacionaldeDesarrollotambiénatentancontraelsaneamientofiscalterritorial.Porejemplo,elArtículo146,quepermi-tiríaelaumentodelastransferenciasalascontraloríasdepartamentales,yel169,quepermitequesecomprometanvigenciasfuturasenañosdeeleccionesparalosperíodosdelosmandatariosentrantes.LaComisiónrecomiendaqueelGobiernoobjeteestosartículos.
e)LaComisiónrecomiendasometeraconsideracióndelCongresounareformaconstitucionalquepermitalaintervencióntemporaldelGobier-noCentralenentidadesterritorialesinsolventes,quehayanincumpli-dolosprogramasdereestructuracióndesuspasivosysusobligacionessociales.LaintervencióndelaNacióntendríaelobjetodepermitirlesadichasentidadesterritorialesrecuperarsuviabilidadfinancieraeinsti-tucional.Conunanormadeestanaturaleza,semejantealasqueexistenenvariospaísesdelmundo,sepodríaencontrarunasoluciónexpeditaacasoscomoeldeldepartamentodelChocó.Losproyectosquehapre-paradoelMinisteriodeHaciendasobrelamateriaconstituyenunpuntodepartidaparaelestudiodeestareforma.
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3.5 Otras medidas
Conelobjetivodecontribuiraladisminucióndelainflación,laComi-siónrecomiendareducira20%losarancelesdelmaízblanco,delacarnederesydepollo,ydelaleche.Estamedidaconllevaunbeneficioinme-diatoparaloshogares,elcualesaúnmayorparalasfamiliasdemenoresingresos,puestoquedichasfamiliasdedicanunaparteconsiderabledesupresupuestoalconsumodealimentos.Convieneademásrevisarelprocesodeautorizacióndelasimportacionesparaeliminarlasrestric-cionesadministrativasalcomerciodebienesagrícolas.
4. medidas estruCturales
4.1 Reflexiones generales
Lasfinanzaspúblicasestánenelcentrodelprocesodemocrático.Paralaciudadaníaesprioritariosabercómoserágravadayquéusoseharádesuscontribucionesalfisco.Las institucionesfiscalessonparteesencialdeundesarrolloinstitucionalacordeconlosprincipiosdeparticipaciónydivisióndepoderes.Lafaltadeconsensodemocráticoentornoaunpactofiscalsueleconduciraprácticasindeseables.Despuésdeocuparunlugarpreeminenteentrelospaísesdelaregiónporlacalidaddesusins-titucionespresupuestales,Colombianoapareceyaentrelosprimeros.
Las instituciones fiscales deben cumplir con los siguientes objetivos:permitirnivelesdeingresosygastoscompatiblesconelequilibrioma-croeconómico;garantizarunusodelosrecursosacordeconlosplanesdegobiernoyofrecerincentivosalbuenusodedichosrecursos.Además,debentenerpresenteatodoslosactoressocialesysercompatiblesconlasnormasdecomportamiento,lasreglasimplícitasylascostumbres.
Colombiarequiereunpactoderesponsabilidadfiscalque involucreatodoslossectoresdelasociedad,paraacordarunanuevadistribucióndelgastoyparadefinirlasreglasquefijenloslímitesdeparticipacióndelEstadoenlaactividadeconómica.
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Elpaístendráqueasignarleatenciónprioritariaasuestructuratributa-riaenelfuturopróximo.Comopartedelprocesodemodernización,Co-lombiaestáconformandounEstadoBenefactorpormediodedecisionessucesivasde carácter constitucional, legalygubernamental.Pero estepropósitonacionaldebeestarrespaldadoporunesfuerzotributariopro-porcional.Además,serequieremodificarlaestructuratributariaactual.
Al sistema tributario se le han introducido en formadiscrecionalnu-merosasdistorsionesquedeberíanserconsideradascomoungasto.En2006, el costofiscalpor conceptodededuccionesy exenciones al im-puestoderentafuede$3,4billones,equivalentea1%delPIB.
AunquelasmedidasdelargoplazoexcedenlostérminosdereferenciadelaComisión,acontinuaciónsepresentanalgunasrecomendacionesespecíficasparamejorarlacalidaddelapolíticafiscalenColombia.Es-tasrecomendacionesnoconstituyenunprogramadeajusteestructural.
4.2 Reformas institucionales
Metadesuperávitprimario
Variospaíses latinoamericanoshan introducidorestricciones legalesalosnivelesdegasto,déficitodeuda.EnColombia, laLeydeRespon-sabilidadFiscalestableceque“...cadaañoelGobiernoNacionaldeter-minaráparalavigenciafiscalsiguienteunametadesuperávitprimario[...]conelfindegarantizarlasostenibilidaddeladeudayelcrecimientoeconómico”.DichaleyordenalaformulacióndelMarcoFiscaldeMe-dianoPlazo,enelcualsedebenespecificarmetasindicativasparalossuperávitprimariosdelasdiezvigenciasfiscalessiguientes.
Estareglaesinsuficiente.Acambiodesugerirunanormalegaladicio-nal,laComisiónrecomiendaqueseadopteunametaanualdesuperávitprimarioestructuralde2%delPIBparaelGobiernoCentraldurantelospróximoscincoaños,sinperjuiciodequeparaañossubsiguientesesteporcentaje pueda ser incrementado.De cualquier forma, es necesario
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quelametacuenteconunaltogradodeconsensosocialyderespaldopolítico.EnChile,porejemplo,laregladebalanceestructuralnotienecategoríadeleyperosítieneunamplioapoyo.
Gastopúblicosocialyrentasdedestinaciónespecífica
Lasnormasconstitucionalesqueprohíbenreducirporcentualmenteelpresupuestodeinversiónsocialrespectodelgastototal(Artículo350)yautorizanlasrentasdedestinaciónespecíficadestinadasparainversiónsocial (Artículo359)handadoorigena inconsistenciasquedebenserresueltas.ElDecretoLey111de1996contieneunadefinicióndegastosocialampliaeimprecisaqueleconcedealosordenadoresdelgastounenormegradodediscrecionalidadparacontabilizarerogacionespúbli-cas7.Unadefinicióntanampliadelgastosociallerestaefectividadalaprimeradeestasnormasconstitucionalesperofacilitalaaprobaciónderentasdedestinaciónespecífica,concostosparalasostenibilidadyflexi-bilidaddelapolíticafiscal.
Pararesolveresteproblema,laComisiónproponeprecisarladefinicióndegastopúblicosocial,conelfindequereflejelasprioridadesestable-cidasporlapropiaConstituciónensuArtículo366,segúnelcual:“Seráobjetivofundamental[...]lasolucióndelasnecesidadesinsatisfechasdesalud,deeducación,desaneamientoambientalydeaguapotable”.EstareformaalEstatutoOrgánicodePresupuestoprotegeríademaneraefec-tivaelgastosocialyrestringiríalautilizaciónderentasdedestinaciónespecíficaparaelfinanciamientodeactividadesnoprioritarias.
ElpapeldelCONFIS
LaComisiónconsideranecesariorescatarelpapeldelConsejoSuperiordePolíticaFiscal(CONFIS)comoinstanciadecoordinacióndelapolíti-
7 ElDecretoLey111de1996definegastopúblicosocialcomo:“aquelcuyoobjetivoeslasolucióndelasnecesidadesbásicasinsatisfechasdesalud,educación,saneamientoambiental,aguapotable,vivienda,ylastendientesalbienestargeneralyalmejoramientodelacalidaddevidadelapobla-ción,programadostantoenfuncionamientocomoeninversión”.
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cafiscal.Paracoadyuvaralograresteobjetivo,laComisiónrecomiendaque la secretaría técnicadelCONFISseaejercidapordosasesoresdealtonivel,preferiblementeconreconocidaformaciónacadémica.
Deudapública
PormediodelaComisiónInterparlamentariadeCréditoPúblicoelCon-gresoejerceelcontrolpolíticosobrelasoperacionesdecréditodelGo-bierno.En lapráctica, sehaconvertidoenunpretextopara facilitar lainterferenciadeunnúmeroreducidodecongresistasenelprocesopresu-puestal.ElCongresodebeaprobarlostopesdeendeudamientoglobaldelGobierno.ElprocedimientoactualpormediodelcuallaComisiónInter-parlamentariadebeaprobarcadaunadelasoperacionesdecréditonosejustifica.LaComisiónrecomiendaeliminarelmencionadoorganismodelanormatividadformalquegobiernaelmanejodelprespuesto.Asímis-mo,recomiendadefinirelcupoglobaldeendeudamientoquedebeseraprobadoporelCongresoparaquecomprendatantoladeudaexternacomolainterna8.
4.3 Vías territoriales
LaComisiónrecomiendadestinarunatercerapartedelosrecursosanua-lesdelFondoNacionaldeRegalías(FNR)directamentealosdeparta-mentosparaelmantenimientoyexpansióndelaredvialsecundariayterciaria.EstolepermitiríaalaNaciónconcentrarsuesfuerzoenlaredprimaria.Además,seeliminaríalanecesidaddeconcedergarantíasdelaNaciónaloscréditosexternosquecontraiganlosdepartamentosparainfraestructuradetransporte.
LaComisión recomienda tambiénque se igualen las sobretasasde lagasolinayeldieselenunnivelde25%.Deestamanera,losmunicipiosydistritospodráncontarconrecursosdelordende0,4%delPIBparadesarrollarobrasdetransporteurbano.
8 EstoimplicareformarlaLey51de1991.
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4.4 Exenciones tributarias y parafiscales
LaComisiónconsideraconvenienteeliminar los impuestosal trabajo,habidacuentade lanecesidaddedinamizar lageneracióndeempleoformal.Paracompensarel impactofiscaldeestamedida,laComisiónrecomiendaeliminarlasexencionestributarias,enespecialaquellasquetienencomoobjetivosubsidiarlaacumulacióndeactivosfijosproducti-vos.Deestamanera,elpaíslograríauncrecimientomásequilibradoentérminosdeacumulacióndecapitalycreacióndeempleoformal.