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1
MARCO ESTRATEGICO AGRARIO
DIRECTRICES BASICAS
2014 / 2018
DEL CRECIMIENTO ECONOMICO DISOCIADO AL CRECIMIENTO
SOCIALMENTE INCLUSIVO, AMBIENTALMENTE SOSTENIBLE Y
TERRITORIALMENTE INTEGRADOR..
MAG/SIGEST
El Marco Estratgico Agrario (MEA) es un instrumento del sector agropecuario y forestal de Paraguay generado en consulta
con instituciones pblicas, privadas e internacionales que ofrece una visin del desarrollo agrario y rural que se aspira
construir y sirve como referencia respecto a los caminos a transitar para alcanzarlo. El propsito del MEA es que sus
planteamientos y las prioridades que establece sirvan para el diseo de polticas pblicas y la adopcin de medidas orientadas
al desarrollo del sector, as como para la formulacin de programas y proyectos.
Diciembre, 2013
2
i
GUIA DE SIGLAS Y ABREVIACIONES AF Agricultura Familiar
AFD Agencia Financiera de Desarrollo
ALATs Agencias Locales de Asistencia Tcnica/DEAg
ALC Amrica Latina y el Caribe
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BCP Banco Central del Paraguay
BNF Banco Nacional de Fomento
BM Banco Mundial
BTA Bachiller Tcnico Agropecuario
CAH Crdito Agrcola de Habilitacin
CAN Censo Agropecuario Nacional
CAPAINLAC Cmara Paraguaya de Industrias Lcteas
CDA Centro de Desarrollo Agropecuario/DEAg
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CIF Carrera de Ingeniera Forestal/FCA/UNA
DCEA Direccin de Censo y Estadsticas Agropecuarias/MAG
DEA Direccin de Educacin Agraria/MAG
DEAg Direccin de Extensin Agraria/MAG
DGEEC Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos
DGP Direccin General de Planificacin/MAG
EEB Educacin Escolar Bsica
EM Educacin Media
EPH Encuesta Permanente de Hogares
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
FCA Facultad de Ciencias Agrarias/UNA
FEPAMA Federacin Paraguaya de Madereros
FG Fondo Ganadero
FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura
FMI Fondo Monetario Internacional
GTZ Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana
ha Hectreas
I&D Investigacin y desarrollo
IFPRI Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias
IICA Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
INCOOP Instituto Nacional de Cooperativismo
INCUPAR Asociacin de Incubadoras Paraguayas
INDERT Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
INFONA Instituto Forestal Nacional
INTN Instituto Nacional de Tecnologa y Normalizacin
IPCC Panel Intergubernamental para el Cambio Climtico
IPTA Instituto Paraguayo de Tecnologa Agraria
JICA Agencia de Cooperacin Internacional del Japn
ii
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadera
MEA Marco Estratgico Agrario
MEC Ministerio de Educacin y Cultura
MJT Ministerio de Justicia y Trabajo
MM Ministerio de la Mujer
MERCOSUR Mercado Comn del Sur
MOPC Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones
MIC Ministerio de Industria y Comercio
MECID-DAR Mesa de Coordinacin Interinstitucional Departamental para el Desarrollo Agrario y
Rural
OECD Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
OMC Organizacin Mundial del Comercio
ONG Organizacin no gubernamental
PEA Poblacin Econmicamente Activa
PET Poblacin en Edad de Trabajar
PIB Producto Interno Bruto
RENAF Registro Nacional de la Agricultura Familiar
REPAET Red Paraguaya de Articulacin, Educacin y Trabajo
SEAM Secretaria del Ambiente
SENACSA Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal
SENAVE Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas
SIGEST Sistema Integrado de Gestin para el Desarrollo Agropecuario y Rural
SINAFOCAL Sistema Nacional de Formacin y Capacitacin Laboral
SINASIP Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas
SNJ Secretara Nacional de la Juventud
SNPP Servicio Nacional de Promocin Profesional
SISPAP Sistema Institucional del Sector Pblico Agrario del Paraguay
TICs Tecnologas de la informacin y comunicacin
UIP Unin Industrial Paraguaya
UNA Universidad Nacional de Asuncin
US$ Dlar de los Estados Unidos de Amrica
USAID Agencia de los Estados Unidos para la Cooperacin Internacional
USDA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos
VBP Valor Bruto de la Produccin
VMA Viceministerio de Agricultura/MAG
VMG Viceministerio de Ganadera/MAG
iii
PRESENTACIN EL Marco Estratgico Agrario, Directrices Bsicas, MEA 2014/2018, responde al compromiso del
Gobierno Nacional de encarar el proceso de desarrollo del sector agrario y rural de manera
ordenada, transparente y eficiente.
Es un documento de alcance sectorial que involucra al conjunto de instituciones agrarias
propiciando una gestin integrada, estratgica y operativamente consistente, con sentido de
Estado.
El MEA referencia un conjunto de polticas y estrategias para el desarrollo agrario y rural; es una
hoja de ruta diseada con visin de largo plazo, construida a base de consensos en torno a una
orientacin renovada y duradera del proceso de desarrollo sectorial, con proyeccin y enfoque
territorial.
En Paraguay, de base econmica eminentemente agraria y de races sociales y culturales
eminentemente rurales, la agricultura, en sentido amplio, constituye a la vez que motor del
crecimiento econmico, fuente de abastecimiento para el consumo interno y de bienes de
exportacin.
Sin embargo, simultneo al avance de la produccin agraria, los frutos del crecimiento han tenido
efectos limitados en trminos de desarrollo lo que hace que la pobreza sea una realidad
persistente en el pas.
Si bien hoy se reconoce ampliamente que la inseguridad alimentaria que caracteriza a buena parte
de la poblacin se explica ms por las dificultades de acceso de parte de la poblacin a los
alimentos, antes que por una crisis de produccin y oferta, lo que se observa es que los ingresos
de esas personas son insuficientes para abastecer sus necesidades bsicas.
En este contexto, en una visin prospectiva del entorno externo e interno, corresponde al sector
agrario y rural de Paraguay el desempeo de una funcin central en el proceso de desarrollo,
integrndose al mundo mediante una estrategia que busca su insercin econmica de manera
competitiva y abierta a la absorcin del progreso en todas sus dimensiones. Adoptar esta
estrategia implica reconocer que, en el caso de agricultura, se forma parte de uno de los
mercados que presenta las mayores distorsiones dentro del intercambio mundial de bienes y
servicios, y que de modo recurrente, impone no pocas obstrucciones al esfuerzo productivo
nacional.
La definicin de estrategias y polticas estables y duraderas para el desarrollo agrario y rural
adquiere as un carcter central. Si bien la estrategia fija el trayecto general, se requiere de
polticas que permitan adoptar las medidas que sean necesarias para mantener el rumbo decidido
en un esfuerzo incluyente y continuo, compatibilizando el logro de los objetivos de crecimiento,
equidad y sustentabilidad, con los desafos que impone el cambiante y competitivo contexto
mundial. Por ello el MEA para el periodo 2014/2018 incorpora aspectos emergentes relevantes
iv
para el desarrollo sectorial, como el cambio climtico y la gestin de aguas, as como tambin
considera la empleabilidad y el emprendedurismo como elementos relevantes.
Precisamente, el modo como se implementa la estrategia, por medio de las polticas pblicas,
pone en relieve la importancia de los enfoques basados en instrumentos institucionales estables
de gestin. En este sentido, resulta fundamental dar espacio para la formulacin de polticas
generales, que son aquellas que se elaboran o transmiten sin hacer diferencias de los
destinatarios, respondiendo a las demandas de todos los productores sin importar tamao,
localizacin o caractersticas sociales o culturales.
Del mismo modo, en el propsito de avanzar en materia de equidad, el marco de polticas debe
incorporar formulaciones diferenciadas que aborden con la especificidad que sea necesario,
enfoques territoriales en relacin con grupos sociales o productivos determinados o respecto de
servicios especializados y orientados a ciertos y determinados sectores o regiones (extensin
agraria, educacin agrcola, financiamiento, arraigo, riego, entre otras).
En relacin con este enfoque, cabe aqu sealar que el pas como unidad fsica no constituye en
modo alguno un todo homogneo. Por el contrario, el espacio geogrfico nacional resulta de la
suma de reas geogrficas singulares en funcin de sus rasgos ambientales, socio-culturales,
econmicas, e institucionales, caractersticas que perfilan en cada caso, identidades y
potencialidades propias. Fundada en esta premisa, el MEA plantea como lnea estratgica el
desarrollo agrario y rural sostenible bajo enfoque territorial, que apunta, a su vez, a impulsar el
desarrollo nacional a partir de la interioridad del pas, como va eficiente, para integrar
competitividad, participacin, equidad y respeto ambiental.
El MEA as formulado se relaciona directamente con el desafo de conciliar un desempeo agrario
integrador, dinmico, eficiente y competitivo, que deber reflejarse en el aumento sostenido del
producto sectorial, con la consecucin de una mejora significativa de la calidad de vida de las
comunidades rurales, bajo condiciones de compromiso compartido, de racionalidad y prudencia
ambiental.
A partir de esta visin, fortalecer el proceso de gestin renovada para el desarrollo sectorial,
constituye un imperativo tico concurrente a la recuperacin del protagonismo institucional
pblico, con compromiso, transparencia y eficiencia como atributos inexcusables.
Finalmente debe sealarse, que el presente documento resulta del esfuerzo de los tcnicos del
MAG, de los especialistas nacionales cooperantes y del apoyo brindado por IICA y FAO. A todos
ellos, nuestro reconocimiento.
ING. AGR. JORGE GATTINI FERREIRA
MINISTRO DE AGRICULTURA Y GANADERIA
v
ANTECEDENTES
El Marco Estratgico Agrario Directrices Bsicas 2014-2018, aprobado por Resolucin MAG N
83/14, resulta de un proceso de revisin y anlisis prospectivo del escenario agrario actual y en
este contexto, de las definiciones de polticas instituidas por el Gobierno Nacional.
Para la formulacin del documento se acord un plan de trabajo que estableci propsito,
premisas, alcance, metodologa, plan de actividades y el cronograma respectivo.
La implementacin del plan de trabajo estuvo a cargo un equipo integrado por tcnicos del MAG
SIGEST, del Vice Ministerio de Agricultura, del Vice Ministerio de Ganadera y de la Direccin
General de Planificacin del MAG, contndose con el apoyo del IICA y de la FAO, entidades
cooperantes que a travs de expertos externos y locales, colaboraron en el proceso de
formulacin del documento.
El propsito consensuado consisti en actualizar el Marco Estratgico Agrario en tanto
instrumento que define objetivos y lneas de polticas duraderas que referencian, orientan y
articulan planteamientos sectoriales operativos y de gestin para el desarrollo agrario y rural
sostenible.
Es importante sealar que dado el carcter sectorial y dinmico del documento, el mismo fue
presentado y estudiado en sesin plenaria MAG SIGEST efectuada en fecha 17de diciembre del
2013, en la cual, segn Acta Nmero 40/2013, se acord formular aportes en la perspectiva y
competencia de las distintas instituciones, atendiendo as el carcter participativo y de consenso
del mismo.
Como puede entenderse, el Marco, concurre a conferir organicidad y coherencia a la gestin del
desarrollo agrario y rural, referenciando la priorizacin y desarrollo de instrumentos operativos
bajo condiciones de consistencia respecto a los lineamientos sectoriales del Gobierno Nacional.
Finalmente y como cuestin relevante, debe sealarse que el Marco Estratgico Agrario
Directrices Bsicas 2014/2018, constituye la base para la adecuacin institucional sectorial y
reestructuracin del MAG, bajo enfoque de sistema institucional pblico con proyeccin
territorial, proponiendo en este sentido, los fundamentos conceptuales, tcnicos y lineamientos
de diseo a ser considerados al efecto.
MAG/SIGEST
vi
Tabla de contenido GUIA DE SIGLAS Y ABREVIACIONES .................................................................................................. i
PRESENTACIN .............................................................................................................................. iii
ANTECEDENTES...............................................................................................................................v
SECCIN I: PROPSITO Y CONTENIDO ............................................................................................ 1
1. PROPSITO Y ALCANCE DEL MEA ........................................................................................... 1
2. PLANTEAMIENTO ESTRATGICO ............................................................................................ 2
3. PLANTEAMIENTO INSTRUMENTAL Y DESCRIPCIN DE CONTENIDOS ..................................... 5
4. EJES DEL MARCO ESTRATGICO .............................................................................................. 5
5. IMPLEMENTACION ................................................................................................................. 8
SECCIN II: MARCO DE REFERENCIA .............................................................................................. 9
1. EL ESCENARIO AGRARIO. RASGOS Y TENDENCIAS ................................................................... 9
1.1. El entorno regional, Amrica Latina y el Caribe ............................................................... 9
1.2. El pas ........................................................................................................................... 11
2. GESTIN INSTITUCIONAL SECTORIAL .................................................................................... 13
3. PREMISAS............................................................................................................................. 14
3.1. Subsidiariedad .............................................................................................................. 14
3.2. Inclusin social ............................................................................................................. 15
3.3. Enfoque diferenciado ................................................................................................... 15
3.4. Sostenibilidad ambiental y econmica .......................................................................... 15
3.5. Equidad, Gnero y Juventud ......................................................................................... 15
3.6. Seguridad alimentaria ................................................................................................... 15
4. VISIN.................................................................................................................................. 15
5. OBJETIVOS ........................................................................................................................... 16
5.1. General......................................................................................................................... 16
5.2. Especficos .................................................................................................................... 16
6. ESTRATEGIA GENERAL DE IMPLEMENTACION DEL MEA ........................................................ 17
6.1. Definicin y Gestin de Polticas ................................................................................... 17
6.2. Gestin territorial ......................................................................................................... 17
6.3. Coordinacin y participacin......................................................................................... 18
vii
SECCIN III. EJES ESTRATGICOS: OBJETIVOS, LNEAS PROGRAMTICAS Y ESTRATEGIAS DE
IMPLEMENTACION ....................................................................................................................... 19
1. EJE 1. DESARROLLO DE LA COMPETITIVIDAD AGRARIA ......................................................... 19
1.1. Contexto ....................................................................................................................... 19
1.1.1. Entorno general ........................................................................................................ 19
1.1.2. Entorno local ............................................................................................................ 19
1.2. Objetivos ...................................................................................................................... 22
1.2.1. General ..................................................................................................................... 22
1.2.2. Especficos ................................................................................................................ 22
1.3. Lneas programticas .................................................................................................... 23
1.3.1. Investigacin, desarrollo y transferencia de tecnologa ............................................. 23
1.3.2. Gestin de la informacin. ........................................................................................ 23
1.3.3. Sistema nacional de control de sanidad, calidad e inocuidad de la produccin
agraria..23
1.3.4. Cadenas productivas ................................................................................................. 23
1.3.5. Infraestructura productiva y de comunicaciones ....................................................... 24
1.3.6. Gestin de mercados ................................................................................................ 24
1.4. Estrategias de implementacin ..................................................................................... 24
1.4.1. Fortalecimiento de los servicios de generacin y transferencia de tecnologa agraria. 24
1.4.2. Desarrollo de un sistema de informacin .................................................................. 24
1.4.3. Fortalecimiento del sistema nacional de control de calidad sanidad e inocuidad de la
produccin agraria. .................................................................................................................. 25
1.4.4. Generacin y fortalecimiento de cadenas productivas .............................................. 25
1.4.5. Mejoramiento de la infraestructura y los servicios .................................................... 25
1.4.6. Gestin de mercado .................................................................................................. 25
2. EJE 2. DESARROLLO DE LA AGRICULTURA FAMILIAR Y SEGURIDAD ALIMENTARIA ............ 26
2.1. Contexto ....................................................................................................................... 26
2.1.1. Entorno regional ....................................................................................................... 26
2.1.2. Entorno local. ........................................................................................................... 27
2.2. Objetivo........................................................................................................................ 33
2.2.1. General ..................................................................................................................... 33
2.2.2. Especficos ................................................................................................................ 33
viii
2.3. Lneas programticas .................................................................................................... 34
2.3.1. Acceso y ordenamiento de la propiedad agraria ....................................................... 34
2.3.2. Arraigo rural ............................................................................................................. 34
2.3.3. Incremento del ingreso familiar ................................................................................ 34
2.3.4. Uso sostenible de los recursos naturales ................................................................... 34
2.3.5. Participacin y desarrollo .......................................................................................... 35
2.3.6. Produccin de alimentos........................................................................................... 35
2.4. Estrategias de implementacin ..................................................................................... 35
2.4.1. Acceso a la tierra y arraigo rural ................................................................................ 35
2.4.2. Incremento del ingreso familiar ................................................................................ 35
2.4.3. Uso sostenible de los recursos naturales ................................................................... 36
2.4.4. Participacin ............................................................................................................. 36
2.4.5. Produccin de alimentos........................................................................................... 36
3. EJE 3 DESARROLLO FORESTAL SOSTENIBLE Y PROVISION DE SERVICIOS AMBIENTALES ..... 37
3.1. Contexto ....................................................................................................................... 37
3.1.1. Entorno general ........................................................................................................ 37
3.1.2. Entorno local............................................................................................................ 38
3.2. Objetivos ...................................................................................................................... 44
3.2.1. General ..................................................................................................................... 44
3.2.2. Especficos ................................................................................................................ 44
3.3. Lneas programticas .................................................................................................... 44
3.3.1. Marco legal e institucional ....................................................................................... 44
3.3.2. Ordenamiento territorial forestal .............................................................................. 45
3.3.3. Produccin forestal ................................................................................................... 45
3.3.4. Financiamiento e incentivos ...................................................................................... 45
3.3.5. Competitividad ......................................................................................................... 45
3.3.6. Servicios ambientales del bosque.............................................................................. 45
3.4. Estrategias de implementacin ..................................................................................... 46
3.4.1. Fortalecimiento institucional .................................................................................... 46
3.4.2. Ordenamiento territorial forestal .............................................................................. 46
3.4.3. Mejoramiento de la produccin forestal .................................................................. 46
3.4.4. Acceso al financiamiento e incentivos ....................................................................... 46
ix
3.4.5. Fomento de la competitividad .................................................................................. 46
3.4.6. Desarrollo de los servicios ambientales del bosque .................................................. 47
4. EJE 4. DESARROLLO PECUARIO Y GRANJERO ......................................................................... 48
4.1. Contexto ....................................................................................................................... 48
4.1.1. Entorno general ........................................................................................................ 48
4.1.2. Entorno local ............................................................................................................ 49
4.2. Objetivos ...................................................................................................................... 52
4.2.1. General ..................................................................................................................... 52
4.2.2. Especficos ................................................................................................................ 53
4.3. Lneas programticas .................................................................................................... 53
4.3.1. Investigacin, validacin y transferencia de tecnologas. .......................................... 53
4.3.2. Diversificacin productiva y produccin de alimentos ............................................. 53
4.3.3. Calidad y salud animal .............................................................................................. 54
4.4. Estrategia de implementacin ...................................................................................... 54
5. EJE. 5. GESTIN DE RIESGOS ASOCIADA A LA VARIABILIDAD Y EL CAMBIO CLIMATICO. ........ 55
5.1. Contexto ....................................................................................................................... 55
5.1.1. Entorno general ...................................................................................................... 55
5.1.2. Entorno local ........................................................................................................... 56
5.2. Objetivos ...................................................................................................................... 56
5.2.1. General .................................................................................................................... 56
5.2.2. Objetivos especficos .............................................................................................. 57
5.3. Lneas programticas ................................................................................................... 57
5.3.1. Gestin institucional ................................................................................................ 57
5.3.2. Investigacin y transferencia de tecnologa ............................................................... 57
5.3.3. Riego y gestin de recursos hdricos ........................................................................ 57
5.3.4. Desarrollo de capacidades........................................................................................ 57
5.3.5. Acceso a instrumentos de reduccin y mitigacin de riesgos ................................... 58
5.4. Estrategias de implementacin ..................................................................................... 58
5.4.1. Fortalecimiento institucional .................................................................................... 58
5.4.2. Investigacin y transferencia de tecnologa ............................................................... 58
5.4.3. Riego y gestin de recursos hdricos ........................................................................ 58
5.4.4. Desarrollo de capacidades ....................................................................................... 58
x
5.4.5. Acceso a instrumentos de reduccin y mitigacin de riesgos ................................... 58
6. EJE 6: INTEGRACION SOCIAL, EMPLEABILIDAD Y EMPRENDEDURISMO RURAL ...................... 59
6.1. Contexto ....................................................................................................................... 59
6.1.1. Antecedentes y definiciones ..................................................................................... 59
6.1.2. Entorno general ........................................................................................................ 59
6.1.3. Entorno local............................................................................................................ 60
Situacin general del empleo ................................................................................................... 60
Marco legal y fundamentos institucionales............................................................................... 65
6.2. Objetivos ...................................................................................................................... 66
6.2.1. General ..................................................................................................................... 66
6.2.2. Especficos ................................................................................................................ 66
6.3. Lneas programticas .................................................................................................... 66
6.3.1. Instrumentos y programas generales a los ejes estratgicos. .................................... 66
6.3.2. Instrumentos y programas especficos a cada uno de los cinco primeros ejes
estratgicos. ............................................................................................................................ 68
6.4. Estrategias de implementacin .................................................................................... 71
SECCIN IV: ADECUACIN INSTITUCIONAL SECTORIAL Y REINGENIERIA DEL MAG ....................... 72
1. CONTEXTO ........................................................................................................................... 72
1.1. Descripcin de la estructura actual ............................................................................... 73
1.2. Relacion del MAG con las autarquias sectoriales agrarias. ............................................. 74
2. OBJETIVOS DEL REDISEO INSTITUCIONAL ........................................................................... 75
2.1. Objetivo general ........................................................................................................... 75
2.2. Objetivos especficos .................................................................................................... 76
3. COMPONENTES DEL SISTEMA INSTITUCIONAL DEL SECTOR PBLICO AGRARIO DE PARAGUAY
(SISPAP) ....................................................................................................................................... 77
3.1. Ordenamiento de las competencias del MAG y de las autarquas .................................. 78
3.2. Redefinicin de las modalidades de vnculo entre el MAG y las instituciones
autrquicas .............................................................................................................................. 79
3.2.1. Requisitos formales............................................................................................... 79
3.2.2. Requisitos de legitimidad ...................................................................................... 80
3.3. Reingeniera del MAG ................................................................................................... 81
xi
3.4. Enfoque territorial ........................................................................................................ 84
3.5. Fortalecimiento institucional ........................................................................................ 85
3.6. Vnculos con el sector privado ...................................................................................... 85
-------------------------------
1
SECCIN I: PROPSITO Y CONTENIDO
1. PROPSITO Y ALCANCE DEL MEA El propsito del Marco Estratgico Agrario (MEA) es servir como uno de los instrumentos que son
necesarios para lograr el desarrollo del sector agrario y con ello, contribuir a elevar el nivel y
mejorar la calidad de vida de los actores del sector as como de la poblacin paraguaya en su
conjunto.
Es un documento que integra y sintetiza propuestas, proponiendo un marco para ordenar las
estrategias de accin, en un sector marcado por la complejidad de los desafos que se deben
enfrentar.
Es un planteamiento del sector pblico agrario y como tal responde a la motivacin del Estado en
orden a estimular la bsqueda de respuestas con perspectivas de largo plazo, ante una ruralidad
fragmentada, inestable y conflictiva. Por esta razn, la propuesta busca integrar las distintas
dimensiones de la realidad rural, establecer objetivos y lneas directrices que sean
compartidas por los distintos agentes que forman parte del sector agrario y rural de Paraguay.
Plantear objetivos compartidos es un primer paso para lograr establecer compromisos entre
los actores sectoriales, entre ellos y el Estado, para la aplicacin de una estrategia que los integre
de manera participativa. Participar de compromisos para el logro de objetivos comunes constituye
una forma estable de afrontar los desafos del futuro. Es ms, los compromisos solo pueden
asumirse cuando existe un escenario reconocido para el dilogo, entendiendo que de su
propia dinmica surgirn acuerdos que permitirn desactivar, atenuar o conducir de manera
creativa, las situaciones de conflictividad que necesariamente se producen cuando se adoptan
decisiones referidas al uso de recursos, que sern siempre insuficientes para satisfacer el conjunto
de demandas presentes en el sector.
En consecuencia, el esfuerzo para el desarrollo agrario y rural se funda en la construccin de
consensos que habrn de resultar de la participacin y compromiso de los distintos sectores
productivos agrarios y sociales, integrados en una relacin renovada, positiva y cooperante.
En estos trminos, construir una ruralidad moderna armnica y participativa requiere desplegar
un esfuerzo que integre las dimensiones econmicas, sociales y ambientales en la perspectiva
de alcanzar una nueva cultura del desarrollo.
Una conclusin obtenida de la experiencia internacional de los ltimos decenios, es que el
crecimiento constituye un requisito necesario para el desarrollo. Ese crecimiento, en este
sector como en cualquier otro de la economa, est asociado a la inversin productiva; a la
incorporacin de tecnologa; al desarrollo de los recursos humanos y al incremento de la
productividad del trabajo.
2
Tambin es parte del consenso aceptar que el crecimiento redundar en desarrollo si
consigue incorporar dos exigencias adicionales. Una, que cumpla con promover una mejor
distribucin de sus frutos, para la contencin y reduccin sustancial de la pobreza, integrando a
toda la poblacin al desafo del desarrollo. La otra exigencia es que el esfuerzo productivo se
despliegue atendiendo a la necesidad de mantener y mejorar la base de recursos naturales, que
sostiene la produccin agraria. El primer requisito de suficiencia es la equidad social; el segundo es
la sustentabilidad de la produccin.
La conjuncin de estas tres dimensiones: la econmica, la social y la ambiental, proporcionan la
posibilidad de una construccin que siendo sectorial en lo productivo es a la vez cultural en lo
territorial, pues implica un avance en la integracin de dinmicas de participacin de la poblacin
en toda su diversidad y multiculturalidad. De este modo se amplan las fronteras del consenso
social que resulta imprescindible para la aplicacin de una estrategia productiva y rural para el
desarrollo agrario.
Finalmente, la implementacin del MEA debe verse como un proceso sostenido no exento de
dificultades, en la medida que instala en la base misma del complejo agro rural, clave y estratgico
para el desarrollo del pas, vectores de gestin que revisan prcticas y modos de intervencin
fuertemente arraigados, cuyos resultados, claramente perceptible hoy por hoy, confieren a la
propuesta su justificacin y mejor fortaleza.
2. PLANTEAMIENTO ESTRATGICO
El MEA se funda en un enfoque de polticas duraderas o ejes, que integran, como dimensiones
bsicas del proceso de desarrollo agrario y rural, el crecimiento competitivo del producto sectorial,
la inclusin social, la sostenibilidad ambiental y la integracin territorial.
Dentro de este planteamiento, el crecimiento de la produccin, -tanto de la productividad como
de la competitividad agraria- adquiere un contenido diferente en tanto se lo articula al aumento
de las oportunidades laborales agrarias y no agrarias; a la mejora significativa de la calidad de vida
en el medio rural; al cuidado efectivo de la base de los recursos naturales que soporta los
procesos y sistemas productivos, y as mismo, a la movilizacin eficiente del potencial territorial
como singularidades que radican en la base del desarrollo general del pas.
En esta lnea, la competitividad que se promueva y alcance como pas, debe estar acompaada por
aumentos en la productividad de los trabajadores, por incrementos en los rendimientos y
rentabilidad de la produccin de las comunidades de productores y por la insercin respetuosa
de los pueblos indgenas a estas dinmicas.
3
En consecuencia, la competitividad que debe caracterizar el crecimiento de la produccin en los
prximos decenios, debe contemplar desde su propio impulso formas que contribuyan a
disminuir la pobreza, resguardando el logro de objetivos sociales que otorguen solidez y
estabilidad al desarrollo.
La insercin competitiva de los pequeos agricultores en la visin de la estrategia, constituye una
cuestin particularmente relevante y definitoria, lo cual requiere impulsar la articulacin
eficiente de apoyos para lograr el fomento de factores de produccin; con la prestacin de
servicios tcnicos que favorezcan el desarrollo de la productividad, con acceso a servicios sociales
que brinden las bases para ampliar las oportunidades de las familias.
En particular, dentro de las polticas de inclusin social destaca el enfoque de desarrollo territorial
en la perspectiva de lograr una mayor efectividad en la aplicacin de los recursos, un mejor
ordenamiento de las demandas sociales y una mayor oferta de servicios pblicos dirigidos de
manera prioritaria a las poblaciones menos beneficiadas.
El Estado tambin asumir la responsabilidad por orientar y estimular el uso de los recursos
naturales teniendo la debida consideracin por su renovacin y conservacin. Tanto los desafos
del cambio climtico como las grandes interrogantes que se abren respecto de la disponibilidad
recursos naturales en el planeta, agregan una tarea que si bien exige un rol activo del Estado, solo
podr alcanzarse si se cuenta con el compromiso y la conciencia de toda la poblacin.
Cada vez aparecen ms claramente los desafos por mantener las reservas de agua en el planeta,
por la defensa de la biodiversidad ante el avance de la deforestacin y por la reversin del proceso
de la degradacin de los suelos. Todo ello pone en primer plano la necesidad de establecer
polticas de mitigacin o adaptacin ante el cambio climtico o de desarrollo de buenas prcticas
de produccin para defender el patrimonio natural del Paraguay.
4
Fuente. MAG/SIGEST.2010.
Cuadrante 1: Crecimiento sectorial alto, con bajo nivel de pobreza rural. Caracterstica:
Desempeo econmico relativo eficiente con tendencia inclusiva.
Cuadrante 2: Crecimiento sectorial alto, con alto nivel de pobreza rural. Caracterstica:
Desempeo econmico relativo eficiente, con tendencia concentradora.
Cuadrante 3: Crecimiento sectorial bajo, con bajo a medio nivel de pobreza rural.
Caracterstica: Desempeo econmico relativo insuficiente con baja incidencia social
Cuadrante 4: Crecimiento sectorial bajo a medio, con alto nivel de pobreza rural.
Caracterstica: Desempeo econmico relativo insuficiente, con tendencia
concentradora
De la observacin de este diagrama se constata que el sector agrario y rural de Paraguay se
ubicara en el cuadrante C2 y que la propuesta de desarrollo es conducir el desarrollo hacia el C1,
pues se aspira a una combinacin de alta produccin con baja pobreza, inclusin social,
sostenibilidad ambiental y efectos sobre el ingreso familiar.
El sector agrario y rural se conceptualiza como un sistema que se sostiene en los recursos
naturales y que llega a la satisfaccin de necesidades humanas en un ciclo permanente de
produccin y reproduccin. En las actuales condiciones histricas estos procesos se resuelven por
el modo de funcionamiento de los mercados y de las polticas pblicas dentro de una economa
globalizada.
El sector se vincula con la agroindustria, con los mercados y con los consumidores. Por esta
razn, las polticas deben apuntar desde la sostenibilidad de los recursos, el acceso responsable y
equitativo a los factores productivos, al desarrollo de cadenas de produccin y a la disminucin de
Figura 1 El Medio Agrario. Matriz Conceptual de Desarrollo
5
las imperfecciones en el funcionamiento de los mercados internos y externos, buscando la
satisfaccin de los consumidores.
Esta nocin de ciclo, si bien ampla las responsabilidades sectoriales, al mismo tiempo da cuenta
de la complejidad de la agricultura como sector productivo, que requiere de una conceptualizacin
sistmica para que los desafos que se imponen con esta estrategia, se resuelvan de una manera
que contemple los impactos en todos los componentes del sistema agrario y rural.
3. PLANTEAMIENTO INSTRUMENTAL Y DESCRIPCIN DE
CONTENIDOS
El MEA se ordena como un documento que relaciona la formulacin general de objetivos, con el
desarrollo en mayor profundidad de sus componentes a los que denomina ejes y cierra con una
referencia a la redefinicin de los arreglos organizacionales, bajo una concepcin de sistema
institucional con proyeccin territorial que condiciona su implementacin.
Cabe sealar que el conjunto de ejes, se concibe bajo una visin integrada, complementaria y
apuntan a resolver intervenciones esenciales, en un contexto cambiante, dinmico y complejo,
caracterstico de los procesos de desarrollo agrario y rural.
Los primeros cinco ejes se refieren a los aspectos temticamente sustantivos del desarrollo
agrario. El sexto eje, en cambio, reviste una caracterstica transversal que incluye los contenidos
asociados a la empleabilidad y al estmulo a la emprendibilidad de las familias y promueve la
integracin social de la diversidad de actores rurales.
4. EJES DEL MARCO ESTRATGICO
i. El eje competitividad agraria, se refiere a la poltica de tipo general que se espera tenga el
mayor impacto productivo, en funcin a los requerimientos de los mercados, en materia
de precios, calidad y seguridad de los suministros.
Uno de los aspectos que se considera en la evaluacin del nivel de competitividad que
alcanza un pas tiene relacin con la solidez de sus instituciones.
ii. El eje desarrollo de la agricultura familiar y seguridad alimentaria, corresponde a la poltica
diferenciada ms caracterstica de la estrategia agraria y rural. Tiene alto impacto
econmico en el empleo, es muy importante en la produccin de alimentos y en el
abastecimiento del mercado interno. Tambin tiene una gran trascendencia social, puesto
que tiene como sujetos de las polticas a las familias pobres del campo que en cualquier
situacin que se encuentren dentro de la estructura agraria, corresponden al sector social
ms numeroso del pas y donde se aprecia la mayor carencia de oportunidades para su
desarrollo.
6
El eje de la agricultura familiar asimila la nocin de adecuacin de la estructura agraria con
el objetivo de promover una reduccin sustancial de la pobreza y mejorar la calidad de
vida haciendo nfasis en el apoyo a las mujeres rurales.
El acceso a la tierra y la creacin de condiciones adecuadas para el arraigo y la
consolidacin econmica y social de las comunidades rurales de productores familiares,
constituye en este sentido, una cuestin relevante en el escenario agrario actual.
Tambin este eje tiene una dedicacin especial a la seguridad alimentaria que constituye
un objetivo de las polticas que se diseen y con las medidas que se adopten para ampliar
la disponibilidad de alimentos, mejorar el acceso de todos los sectores sociales, lograr la
estabilidad en el consumo de las poblaciones vulnerables e incluso avanzar en una
adecuada utilizacin de los alimentos para disminuir la malnutricin que afecta a gran
parte de la poblacin paraguaya.
Se trata, en consecuencia, de una lnea de accin que se busca asumir con un enfoque
gradual en lo temporal y participativo en lo social. El MEA corresponde a este tipo de
implementacin de polticas y por esto lo incluye en su componente dedicado a la equidad
en el campo.
Por otra parte, se espera que con la especializacin productiva, como resultado del
fortalecimiento de las capacidades de la agricultura familiar, un nmero significativo de
familias productoras de este segmento logre fortalecer y mejorar su insercin en los
mercados.
Al respecto, el nudo que intenta resolver la estrategia no es a cul mercado atiende tal o
cul productor, si no cmo proporcionar condiciones para que los productores accedan a
mercados que funcionen adecuadamente en trminos de regulaciones, precios y
atenuacin de las asimetras de poder en las fases de negociacin de precios y
determinacin de especificaciones tcnicas de los productos.
iii. El eje desarrollo forestal sostenible y provisin de servicios ambientales permite tener
una visin ms exhaustiva de los recursos forestales en el Paraguay. Se trata del impulso
sistemtico por parte del Estado para una actividad que siendo rentable, no ha sido
asumida considerando todas sus potencialidades.
El desarrollo de los servicios ambientales introduce una visin innovadora del bosque
como recurso productivo multidimensional, lo cual implica, la instalacin en el sector
de un mayor compromiso en cuanto a responsabilidad ambiental, aspecto subrayado por
el MEA.
De este modo, el desarrollo forestal est impulsado por la competitividad y por un
adecuado uso de los recursos naturales. En esta relacin entre fomento productivo y uso
racional de los recursos naturales al Estado le cabe un rol primordial de orientacin y
compatibilizacin a travs de las polticas pblicas.
Este desarrollo tiene impactos que se multiplican a medida que se avanza desde la fase
primaria hasta la de industrializacin de la madera que proviene, preferentemente, de
bosques implantados como materia prima de amplia aplicacin y sobre todo porque tiene
alto impacto en la provisin de servicios ambientales.
7
Tambin est fuertemente vinculado con la produccin de agro energa y representa un
desafo respecto a cmo estimular la participacin de la AF, as como de los pueblos
indgenas en el desarrollo de una forestacin racional y a la vez rentable para estos tipos
de productores.
iv. El eje desarrollo pecuario y granjero constituye una especificacin de las polticas
generales referida a la produccin de carne de distintas especies, de lcteos y otros, que
incluye a la Agricultura Familiar como segmento productivo importante.
Los elementos mencionados anteriormente adquieren la misma validez cuando se trata de
produccin pecuaria y granjera. Debe ser competitiva, con bajos costos unitarios, con alta
productividad de la fuerza de trabajo y eficiente en el uso de energas.
v. El eje gestin de riesgos asociada a la variabilidad y al cambio climtico deriva de constatar
la variabilidad climtica, que por sus comportamiento, efectos y proyecciones, requiere
de intervenciones sostenidas orientadas a la reduccin de incertidumbres a travs del
desarrollo de mecanismos de previsin y de mitigacin de riesgos, que al momento
constituyen, ms que opciones tecnolgicas, un nuevo enfoque de gestin productiva
imprescindible para una agricultura renovada, protegida, sostenible y competitiva
vi. El eje integracin social, empleabilidad y emprendedurismo rural instala en una
perspectiva innovadora, de mayor amplitud, los contenidos asociados a la empleabilidad y
al estmulo del emprendedurismo por parte de la poblacin rural. El empleo corresponde
a un resultado del modo cmo se relaciona el trabajo con los dems factores de la
produccin en un modelo en que prima la iniciativa privada. Siendo as, la incorporacin
de tecnologas y el impulso a la innovacin deberan impactar positivamente en el nivel de
salarios. Tambin la calidad de los empleos y el desarrollo de normativas que regulen las
relaciones laborales constituyen formas avanzadas para mejorar la relacin entre
empresarios y trabajadores. Sin duda que la capacitacin y la formacin ms general en la
sociedad paraguaya permitir disponer de una poblacin ms educada y ms eficiente en
el trabajo.
Por otra parte, en la propia educacin y en la cultura que se crea cotidianamente, aparece
la iniciativa privada como una forma de alcanzar el progreso o el xito econmico. Estas
nociones pueden alentar una capacidad de emprender por parte de jvenes y de
pequeos productores que tienden a reconocerse como empresarios, en una sociedad que
est abierta a proporcionar nuevas oportunidades para su poblacin. No est de ms
subrayar que emprender implica incorporar el factor riesgo y que parte de la
responsabilidad del Estado es, al tiempo de invitar, tambin advertir acerca de lo que
significa las decisiones individuales que tienen efecto social.
8
5. IMPLEMENTACION
Finalmente, se incluye la Seccin IV, como elemento condicionante para la implementacin
plena del MEA, la adecuacin institucional sectorial y modernizacin del MAG, en tanto soporte
institucional y de gestin para impulsar los procesos de cambio indispensables para el desarrollo
integral y a largo plazo del sector agrario y rural de Paraguay. La afirmacin que ordena esta
seccin es que la institucionalidad sectorial pblica agraria debe adecuarse para responder a
todas estas exigencias y desafos. Sin duda, el conjunto de instituciones que hoy conforman el
complejo del sector pblico agrario, no rene condiciones de direccin y coordinacin que
permitan garantizar un desarrollo estable y duradero del sector. Por tanto, es necesario avanzar
en la formacin de un sistema institucional del sector pblico agrario de Paraguay, SISPAP a los
efectos del documento, que se describe en sus principales componentes y funcionalidades, en la
seccin respectiva.
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9
SECCIN II: MARCO DE REFERENCIA
1. EL ESCENARIO AGRARIO. RASGOS Y TENDENCIAS
1.1. El entorno regional, Amrica Latina y el Caribe Segn la Oficina Regional de FAO para Amrica Latina y el Caribe1, los pases que liderarn la
expansin econmica de Amrica Latina son Paraguay, que crecer 12% despus de la cada de
1,2% del ao previo, y Panam, que observar un crecimiento de 7,5% respecto a 2012, pese a lo
cual se desacelerar poco ms de 3 puntos. Pases como Paraguay, Bolivia, Hait, Argentina, Brasil
y El Salvador, en tanto, experimentarn crecimientos superiores a los observados en el ao 2012,
mejorando sus condiciones econmicas internas, mientras que todo el resto de la subregin ver
reducida su expansin este ao. (Figura 2).
Figura 2. Crecimiento econmico proyectado para 2013, Amrica Latina
Fuente: FAORLC con datos de CEPAL (2013)2.
Agricultura. Las expectativas para el 2013 apuntaban a una recuperacin importante en la
mayora de los pases de la regin, aunque fuertemente condicionada por la incidencia de factores
climticos y el comportamiento de la demanda internacional, afectada an por la recesin
reciente, originada en los pases desarrollados, y en menor medida, por el comportamiento de los
precios internacionales.
1 FAORLC. Boletn de la Seguridad Alimentaria y Nutricional de Amrica Latina y el Caribe, julio-septiembre 2013. 2 CEPAL, 2013. Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2013.
-1,2
12,5
10,7
7,5
6,3
5,9
5,25,5
5,25,0
5,6
4,6
4,0 4,0 3,9 3,8
5,0
3,8
2,8
3,5
1,9
3,53,3
3,0 3,0 3,0
3,9
3,0 3,0 3,0
5,1
3,0
3,9
2,8
0,9
2,5
1,6
2,0
5,6
1,0
05
10
15
PR
Y
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2012 2013
10
En efecto, la baja en los precios de los principales productos bsicos agrcolas durante el 2009 no
pareciera haber restado mpetu al ciclo productivo de los aos siguientes. La conjuncin de
medidas de polticas anti cclicas y una recuperacin de los precios incentivaron expansiones en la
produccin en el bienio 2010/12 con similar proyeccin para el 2013. La produccin de trigo, maz
y soja ha sido creciente en la regin en los ltimos aos.
Pecuaria. En la regin, el sub sector pecuario ha crecido cerca de un 4% anual en los ltimos aos,
el doble del promedio mundial, por lo cual ALC sigue siendo una regin que produce carne de
vacuno y lcteos en una tasa anual que supera el crecimiento de la demanda mundial por estos
alimentos. A pesar de la relevancia observada en el desempeo reciente, la regin debe hacer
frente simultneamente a tres retos principales: desarrollar su enorme potencial para ampliar las
oportunidades de mercado y satisfacer la creciente demanda mundial de carnes, productos de
granja y lcteos; atender los grandes desafos ambientales que amenazan la dotacin de recursos
naturales para la produccin y, por ltimo, vincular de modo estructural el aumento del
crecimiento econmico interno y las necesidades de desarrollo de la regin.
Si bien existe la tecnologa para aumentar la productividad de modo sostenible, sin degradar los
recursos naturales, la tasa de adopcin de innovaciones en cuanto al manejo ambiental, sigue
siendo insuficiente, debido tanto a aspectos de gestin institucional, como, especficamente, a la
ausencia de polticas ms efectivas.
El crecimiento de la industria pecuaria de ALC se basa en las exportaciones, pero se espera que la
demanda interna de productos de origen animal tambin aumente. Se prev que la demanda de
carnes de vacuno, cerdo y aves de corral aumente con la recuperacin econmica y se reanuden
los flujos de comercio.
A pesar de que el sub sector pecuario contribuye de manera importante a la seguridad alimentaria
y la mitigacin de la pobreza, se requiere importantes reformas polticas e institucionales, as
como inversiones pblicas y privadas, ara que los pequeos agricultores puedan aprovechar las
oportunidades ofrecidas por el crecimiento del mismo. La industria pecuaria en ALC tiene la
oportunidad de crecer para satisfacer los mercados internos y la demanda mundial, pero este
crecimiento no debe realizarse a costa del deterioro ambiental.
Forestal y servicios ambientales. Segn la FAO, la variacin de la cubierta forestal, durante el
perodo 2000-2005 indica que en ALC hubo prdidas de bosques superiores a 300.000 ha/ao,
incrementales a las prdidas por ao registradas en el periodo 1990-2000. Slo la Subregin
Caribea tuvo una ganancia de cubierta forestal de 54.000 ha/ao durante el perodo 2000-2005,
como resultado de programas de reforestacin y recuperacin de reas degradadas. En Amrica
del Sur, con excepcin de Chile y Uruguay, que incrementaron su cubierta forestal, se evidencian
fuertes disminuciones.
La participacin del sub sector forestal en el PIB con mediciones para el 2006, segn la misma
fuente, muestra un promedio de participacin del 2.2% en la subregin del Cono Sur, con un rango
de entre 3,6% en Paraguay a 0,8% en Argentina. En la subregin de pases Andinos, Guayanas y
11
Surinam fue del 1,8%, mientras que en la subregin de Centroamrica y Mxico fue de 1,3%, y
finalmente, en la subregin del Caribe, de 0,4%. Las cifras promedio indican que no es significativa
la participacin del subsector en las economas regionales, pero a nivel pas destacan Guyana
(4,1%), Paraguay (3,6%), Brasil (2,8), Bolivia (2,7%) y Chile (2,6%).
Por otro lado, el impacto cada vez ms evidente y concreto de la contaminacin ambiental y del
cambio climtico, despierta creciente preocupacin de muchos pases dando lugar a la adopcin
de polticas tendientes a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y promover el uso
de energas renovables.
1.2. El pas
La Repblica del Paraguay es un pas con unos 6,6 millones de habitantes, ubicado en el centro de
Amrica del Sur, limitando al norte con Bolivia, al sur y oeste con Argentina y al este con Brasil. Su
territorio de 406.752 km2, no tiene costas sobre el mar y se encuentra dividido en dos regiones
naturales que presentan caractersticas diferenciadas.
Histricamente, la economa paraguaya se bas en la produccin agraria. Esta caracterstica
permanece vigente hasta el presente, sin signos evidentes de un cambio substancial en el futuro
previsible. La contribucin del sector al PIB se mantiene en torno al 27%; en tanto que su
participacin en la ocupacin de la Poblacin Econmicamente Activa, PEA, sigue siendo
significativa, alrededor del 27%, aunque levemente decreciente. En cuanto al ingreso de divisas,
ms del 75% de los ingresos por exportacin de bienes se generan a travs de productos agrarios y
sus derivados.
El Paraguay posee una abundante dotacin de recursos naturales, aunque carece de yacimientos
petrolferos y de minerales slidos, conocidos o explotables comercialmente. El aprovechamiento
de los recursos naturales en actividades agrarias adquiri una significativa expansin en los
ltimos aos, alcanzando, segn el Censo Agropecuario Nacional 2008, CAN, las 31.086.894
hectreas, equivalentes al 76% de la superficie total del pas. Debe sealarse que el potencial de
expansin de la produccin agraria, sigue siendo significativo en las dos grandes regiones que
componen el pas.
La volatilidad es una caracterstica de la economa paraguaya. La tasa de crecimiento del PIB ha
fluctuado entre -3,9 a 13,0% en el periodo 2005 al 2012, denotando un desempeo promedio ms
bien modesto. En este periodo, el pico ms alto se registr en el 2010, cuando la economa
Paraguaya alcanz una de las tasas interanuales histricamente ms elevadas, 13,0%. Al ao
siguiente, el alto crecimiento del ao anterior sufri una desaceleracin, 4,3%, llegando incluso a
revertirse en el ao 2012 retrocediendo en -1,2%, como consecuencia de la disminucin de la
produccin por la sequa que afect al territorio nacional.
Este comportamiento de la economa en su conjunto ha sido el reflejo del desempeo del sector
agrario. En efecto, la produccin agraria, luego de una leve cada en el 2005, experiment un
12
perodo de crecimiento que alcanz un notable nivel de 34% en el 2010, para terminar con una
pronunciada cada de -19%, en el ciclo 2011/2012, arrastrada por los efectos de una severa sequa.
Factores externos (mejora de los precios internacionales) e internos (condiciones climticas
favorables) incidieron en la recuperacin de la produccin sectorial en el ao agrcola 2012/2013.
Estos indicadores revelan la importancia estratgica del sector para la economa nacional.
Tambin dan cuenta que los episodios de crisis econmicas o comportamientos climticos
impactan no solo al sector sino al pas en su conjunto. Por esta razn, la concentracin de la
produccin agropecuaria en granos, particularmente la soja, y carnes puesto que ambos
representan alrededor 2/3 del producto bruto sectorial, sin duda representa un riesgo para la
estrategia de desarrollo del pas.
Otras caractersticas son tanto la gran cantidad de poblacin rural existente en el pas, 40,4%,
siendo esta proporcin, la ms alta del Cono Sur como los l elevados niveles de pobreza rural.
Segn la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) 2011, la poblacin rural concentro la mayor
parte de la pobreza del pas, 44,8% frente a un 23,9% de pobreza urbana. As mismo, la pobreza
extrema pas alcanz 18%, aglutinndose en el rea rural, un 29,6%, frente a un 10% de pobreza
extrema urbana. Al igual que en otros pases, la mayora de los pobres rurales paraguayos
dependen de la agricultura para su subsistencia.
El inserto siguiente resume en trminos generales las caractersticas del sector agrario
Fuente: MAG/SIGEST, 2013
Estas cifras indican que el desafo central que enfrenta el Paraguay es revertir la volatilidad del
crecimiento econmico en un proceso sostenido y estable con efectos estructurales significativos
sobre la reduccin de la pobreza. En este sentido, el sector agrario cuenta con un alto potencial y
ventajas comparativas, para generar condiciones para la inversin de calidad en el sector.
Asimismo, la etapa de la transicin demogrfica por la que atravesar el pas entre los aos 2025 y
Gestin del Desarrollo Sectorial Desempeo Reciente y Rasgos Relevantes
Crecimiento sectorial diferenciador, concentrador y
excluyente.
Elevados niveles de pobreza y migracin rural.
Deterioro ambiental.
Concentracin de tierras.
Conflictividad rural agravada.
Deterioro de la Agricultura Familiar.
Institucionalidad debilitada.
13
2050, abre una ventana de oportunidad generada por el bono demogrfico (el 50% de la poblacin
tiene menos de 24 aos).Para ello, deber prepararse, invirtiendo en el desarrollo de capacidades
en nios y jvenes.
2. GESTIN INSTITUCIONAL SECTORIAL
La dbil consistencia de la institucionalidad pblica para el desarrollo sectorial, constituye una de
las cuestiones claves que explican las caractersticas del proceso agrario paraguayo reciente.
Desde el inicio de los aos noventa el MAG, ha experimentado paulatinamente una involucin
institucional, caracterizada por su desestructuracin orgnica con el consecuente deterioro de su
capacidad de gestin y liderazgo institucional, as como por la progresiva prdida de su capital
humano, a lo que debe sumarse, como factor agravante, los bajos niveles de mantenimiento y
reposicin de los activos institucionales.
Esto ha originado repercusiones negativas en la capacidad institucional de prestacin de servicios
a los agricultores y a la poblacin rural, lo cual se traduce en limitaciones para responder a las
exigencias de una gestin moderna y adecuada a las demandas.
Dicha situacin se agudiz an ms, ante la inexistencia de polticas estables para el sector agrario.
La elevada rotacin de los Ministros del MAG, seal elocuente de deterioro institucional que se
diera en los ltimos aos, se expreso en una secuencia de discontinuas acciones emprendidas por
cada administrador respecto a las propuestas esbozadas por su antecesor, lo cual, en el mejor de
los casos, resultaba en un retraso en la ejecucin de los programas incluyendo, frecuentemente, la
desnaturalizacin de sus contenidos.
Con el objetivo de ser ms eficiente y de implementar una gestin administrativa y tcnica
moderna, se inici en los aos noventa un proceso a travs del cual algunas de las Subsecretaras
de Estado y varias Direcciones fueron separadas del MAG, sin que este proceso visualizara un
marco institucional sectorial integrador, pasando las mismas, a constituirse en instituciones
autrquicas y autnomas, operativamente cerradas y disociadas del conjunto del sector pblico
agrario y rural.
En cuanto al vnculo con el MAG persisten formulaciones normativas ambiguas, carentes de
significado organizacional y lgica funcional, bajo una perspectiva de sistema.
El propsito principal de la iniciativa de reforma de los noventa fue redefinir los roles
institucionales, concentrando la capacidad operativa de la poltica agrcola en rganos ejecutores
autrquicos, suponiendo que la definicin y diseo de las polticas seguir siendo competencia del
MAG, evidente contradiccin cuando que la misma iniciativa haba generado prdida de recursos
institucionales para ello y sobre todo, para el gerenciamiento sectorial ordenador.
14
La creacin de unidades funcionales especializadas autrquicas y autnomas separadas del MAG,
culmino en un complejo institucional sectorial funcionalmente disociado, carente de una visin
compartida del desarrollo, que opera con ausencia de directrices de polticas sectoriales estables.
Adems, no proporciona condiciones para la participacin de los niveles territoriales,
comunidades productoras locales y otros actores agrarios relevantes.
A partir de estas constataciones, las lecciones aprendidas en el periodo reciente, indican que la
adecuacin de la institucionalidad agraria, no debe agotarse en un ejercicio de reingeniera
organizacional del MAG, sino que, con enfoque de sistema sectorial, debe apuntar a la
implantacin de un conjunto normativamente articulado, capaz de definir e implementar con
eficacia nuevos contenidos de polticas, bajo una modalidad de gestin integradora, con
proyeccin y enfoque de gestin territorial desconcentrada y descentralizada.
Fuente. MAG/SIGEST, 2013.
3. PREMISAS
El desarrollo de contenidos del MEA se funda en un conjunto de premisas que se definen
conforme se enuncia a continuacin:
3.1. Subsidiariedad Se reconoce la autonoma de las personas y de las organizaciones que operan en el sector agrario
y rural para establecer sus objetivos y decidir los procesos para alcanzarlos. El Estado disea e
implementa polticas orientadas al bien comn. Se asume que la gestin de la institucionalidad
GESTION INSTITUCIONAL SECTORIAL Limitantes
Carencia de directrices de polticas sectoriales estables y coordinadas.
Fragmentacin e improvisacin estratgica.
Gestin institucional funcionalmente dispersa, carente de una visin
compartida del desarrollo.
Asistencialismo reactivo como mecanismo bsico de respuesta.
Centralismo acentuado y carencia de un enfoque territorial del desarrollo.
Instancia de participacin social generalmente dbil, discontinua y
circunstancial.
Dotacin disminuida de recursos humanos calificados.
Baja capacidad de interlocucin y negociacin
15
pblica para el desarrollo agrario y rural, no se limita a lo oficial, sino se extiende e involucra a
sectores de la sociedad civil.
3.2. Inclusin social Todos los actores vinculados a los procesos de produccin agraria participan efectivamente de los
beneficios del desarrollo agrario y rural.
3.3. Enfoque diferenciado Se asume el carcter heterogneo de la base productiva agraria. As, tipologas bsicas diferentes
de produccin agraria requieren a su vez de polticas de desarrollo tambin diferentes, concebidas
bajo una visin integradora.
3.4. Sostenibilidad ambiental y econmica La produccin agraria se realiza sin sacrificar la base de recursos naturales, a travs de una gestin
eficiente y racional de los mismos. A su vez, la actividad agraria que se realiza con sostenibilidad
ambiental y social es financieramente rentable.
3.5. Equidad, Gnero y Juventud El desarrollo agrario y rural debe brindar oportunidades a todos por igual. Para ello, se busca
jerarquizar y fortalecer la participacin organizada de la mujer en la gestin de las polticas y los
procesos de desarrollo agrario y rural, de modo especial en el rea de seguridad alimentaria, entre
otras. Asimismo, se pondera la generacin de empleos agrarios y no agrarios, as como la
induccin a la mejora de las condiciones de empleabilidad y emprendedurismo de la poblacin
rural joven, como grupo meta. Se apunta a moderar el vaciamiento rural y el deterioro
sociocultural de las comunidades campesinas y pueblos indgenas.
3.6. Seguridad alimentaria Se mantiene una preocupacin constante por proveer acceso fsico y econmico a una
alimentacin nutritiva e inocua para satisfacer necesidades de la poblacin.
Implcitos en las premisas enunciadas se encuentran los siguientes principios rectores:
Institucionalidad; Responsabilidad; Transparencia; Capital Social.
4. VISIN
Al ao 2018, el sector agrario del Paraguay habr incrementado en forma sostenible la produccin
destinada al consumo interno y a la exportacin; mejorado la equidad de la distribucin de los
frutos del crecimiento productivo en el campo; contribuido al arraigo e integrado a las
comunidades productoras y pueblos indgenas a la dinmica del desarrollo.
16
5. OBJETIVOS
5.1. General
Incrementar en forma sostenida la competitividad de la produccin agraria en funcin de las
demandas de mercado, con enfoque de sistemas agroalimentarios y agroindustriales sostenibles,
socialmente incluyentes, equitativos, territorialmente integradores, de modo de satisfacer el
consumo interno de alimentos, as como la demanda del sector externo e impulsando otras
producciones rurales no agrarias generadoras de ingreso y empleo, para contribuir a la reduccin
sustantiva de la pobreza.
5.2. Especficos
Generar las condiciones para que los productores agrarios logren una especializacin
productiva que les permita una insercin competitiva en los mercados, sobre la base de
una combinacin adecuada de mayor productividad y menores costos unitarios, a partir
del desarrollo del capital humano, un manejo sostenible de los recursos naturales y la
incorporacin de innovaciones tecnolgicas.
Mejorar la calidad de vida con reduccin sustantiva de la pobreza en la AF, generando las
condiciones institucionales adecuadas que posibiliten a sus miembros, acceder a los
servicios impulsores del arraigo y del desarrollo, promoviendo la produccin competitiva
de alimentos y de otros rubros comerciales generadores de ingreso, concurrentes a la
insercin equitativa y sostenible del sector en el complejo agroalimentario y
agroindustrial.
Promover la expansin de las plantaciones forestales e impulsar el manejo y
aprovechamiento sostenible de los bosques atendiendo a su carcter estratgico
multifuncional, diversificando e incrementando su contribucin econmica, social y
ambiental.
Promover el incremento de la produccin y productividad pecuaria y granjera con miras a
mejorar la participacin del sector en el abastecimiento del consumo interno y la
satisfaccin de la demanda externa, aumentando los ingresos del productor.
Generar condiciones que contribuyan a la previsibilidad y reduccin de la incertidumbre
en la produccin agraria, promoviendo el acceso de los productores agropecuarios a
instrumentos adecuados para el manejo de riesgos asociados a la variabilidad y al cambio
climtico.
Desarrollo de la capacidad emprendedora y de empleabilidad de la poblacin rural,
basado en la educacin y capacitacin permanente, con nfasis en los jvenes, mujeres y
adultos mayores en: desarrollo y utilizacin de incentivos para la creacin y formalizacin
de empresas; creacin de oportunidades y condiciones de empleabilidad de naturaleza
agraria y no agraria.
17
6. ESTRATEGIA GENERAL DE IMPLEMENTACION DEL MEA
El Marco Estratgico Agrario ofrece un orden de prioridades que refleja una visin de desarrollo de
largo plazo y a la vez aporta con pautas para seleccionar los instrumentos necesarios para actuar
en funcin de los objetivos sealados anteriormente. A continuacin se enuncian tres aspectos
constitutivos de la estrategia a seguir que ponen de manifiesto (i) la importancia de considerar las
polticas agrarias y rurales en el contexto de la poltica nacional, para que interacten de manera
armnica, (ii) el enfoque territorial como mbito desde el cual se originan y procesan las
demandas y se operativizan las polticas, admitiendo las diferencias y utilizando la diversidad de
situaciones como una ventaja que permite flexibilizar las acciones que muchas veces, de manera
necesaria, se programan centralmente, y (iii) el reconocimiento que el sector pblico para hacer
ms eficaces sus polticas debe relacionarse de manera sistemtica con organizaciones y promover
su participacin de tal manera que las acciones a desarrollar dispongan, no solo de la legalidad de
origen, sino que tambin de legitimidad social, por el compromiso que se alcance con los actores
de los sectores y territorios en que se apliquen.
6.1. Definicin y Gestin de Polticas
Impulsar dentro del sector pblico agrario, la internalizacin institucional de las definiciones estratgicas como base para el planeamiento operativo y la asignacin de recursos.
Fortalecer la instalacin del tema agrario, en sus distintas dimensiones, en la agenda de polticas pblicas.
Impulsar la adopcin de medidas que fortalezcan la competitividad y el desarrollo del sector agrario, en los niveles de definicin de las polticas macroeconmicas.
Complementacin y articulacin con las polticas sociales orientadas a la inclusin de la AF, pueblos indgenas y poblacin rural en estado de vulnerabilidad.
Implementar la Reforma Agraria como instrumento para el desarrollo rural.
6.2. Gestin territorial
Visualizar el espacio territorial como mbito de gestin, definiendo contenidos conforme
singularidades y potencial diferenciado.
Articular efectivamente los niveles centrales de gestin con el nivel territorial local, bajo
un enfoque descentralizado, que propicie la participacin organizada de las comunidades
locales, en el esfuerzo del desarrollo, en sus distintas fases y dimensiones.
Fortalecer y crear capacidades de organizacin y gestin al interior de las instancias sub-
nacionales de Gobierno, como factor esencial de viabilidad, proyeccin y sostenibilidad de
los emprendimientos locales de desarrollo.
Impulsar la participacin organizada de la mujer en la los procesos de desarrollo agrario y
rural.
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6.3. Coordinacin y participacin
Implementar arreglos institucionales para la coordinacin y la complementacin
interinstitucional sectorial; la articulacin pblica privada y la participacin social.
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SECCIN III. EJES ESTRATGICOS: OBJETIVOS, LNEAS
PROGRAMTICAS Y ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACION
1. EJE 1. DESARROLLO DE LA COMPETITIVIDAD AGRARIA
1.1. Contexto
1.1.1. Entorno general La nocin de competitividad-pas es definida por el Foro Internacional de Competitividad como el
conjunto de instituciones, directrices, y factores que determinan el nivel de productividad de un
pas.
El trmino competitividad se asocia a la capacidad de los pases de ganar y sostener
participaciones en los diversos mercados de productos y servicios, como proceso que discurre en
un ambiente caracterizado por niveles crecientes de globalizacin econmica y liberalizacin
comercial, resultando en la conformacin de bloques que entran a actuar integrando recursos y
peso negociador.
En este contexto, durante los ltimos 10 aos se ha observado la emergencia dinmica de
nuevos actores econmicos, lo cual ha generando un nuevo escenario para el comercio
internacional agrario, particularmente en lo que respecta al rubro de alimentos.
En efecto, al principio de los aos 2000, Estados Unidos representaba 33% del Producto Interno
Bruto (PIB) mundial, mientras que China e India se encontraban fuera de las 10 primeras
economas del mundo. Durante el ao 2010, China se posicion como la segunda economa ms
grande del mundo en trminos del PIB y Estados Unidos redujo su participacin en el PIB mundial
a 20%, mientras India se ubica como la cuarta mayor economa del mundo.
El incremento en el ingreso per cpita de los pases en desarrollo ms poblados del mundo, China
e India, ejerce presin en el aumento de los precios de la soja y de otros granos utilizados
principalmente para la alimentacin de animales, con el propsito de sustituir la protena de
origen vegetal por protena de origen animal. Esto se da principalmente en China, que ha
incrementado su PIB per cpita de US$ 800 en el ao 2000 a US$ 3.500 a fines del ao 2009.
Actualmente, la poblacin combinada de China e India es de 2.500 millones de habitantes, cerca
del 40% de la poblacin mundial. Ambas economas se encuentran creciendo a tasas anuales
elevadas, y con una fuerte tendencia a la urbanizacin.
1.1.2. Entorno local La competitividad agraria del Paraguay se refiere fundamentalmente al desempeo que tiene
el pas en el mercado de los commodities y concretamente a la competitividad de las empresas y
productores que operan en el pas.
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De acuerdo al reporte del Foro Internacional de Competitividad, en el que se analiza la
competitividad de 133 pases del mundo, Paraguay se encuentra en la posicin 124, que lo ubica
como uno de los pases menos competitivos. Entre las principales debilidades sealadas por el
informe se encuentra el aspecto institucional. Esta informacin es consistente con la que define el
perfil general del pas en el aspecto econmico y social; economa de tamao medio-bajo, baja
renta per cpita e ndice de desarrollo humano insuficiente.
Analizando el valor bruto de produccin (VBP) del sector agrcola registrado por el Banco Central
del Paraguay, se observa un aumento permanente y un substancial cambio en su composicin. En
el ao 1991, el 70% del VBP agrcola fue generado por cultivos propios de la agricultura familiar,
mientras que la soja, el maz, el trigo, el arroz y el girasol, cultivados por el segmento de
productores con fincas medianas y grandes, representaban solo el 30% del VBP agrcola. Hoy esta
composicin ha cambiado como se indica en el cuadro N 1.
Cuadro 1. Valor Bruto de la Produccin. (En miles de Guaranes constantes de 1994)
Rubros Aos
1991 2008*
Soja 365.566.950 17,94% 2.407.199.879 49,05%
Mandioca 390.320.806 19,15% 724.800.000 14,77%
Maz 169.365.459 8,31% 601.351.426 12,25%
Caa Azcar 112.683.640 5,53% 193.999.972 3,95%
Trigo 54.201.433 2,66% 167.200.000 3,41%
Arroz 16.192.659 0,79% 92.124.045 1,88%
Girasol 78.872 0,004% 62.701.899 1,28%
Poroto 35.924.282 1,76% 53.409.929 1,09%
Algodn en rama
493.379.568 24,21% 50.204.242 1,02%
Tabaco 15.391.875 0,76% 28.125.000 0,57%
Man 19.569.887 0,96% 20.699.748 0,42%
Otros 365.534.181 17,93% 506.039.323 10,31%
Total 2.038.209.612 4.907.855.463
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del BCP
Este hecho no puede atribuirse enteramente, ni en todos los casos, a una prdida de
competitividad de todo el segmento de la agricultura familiar. La estructura productiva
agropecuaria es fundamentalmente fragmentada y se caracteriza por ser muy heterognea. Por
consiguiente, debe reconocerse que existen familias cuya ocupacin en la agricultura es marginal y
responde bsicamente a un objetivo de subsistencia, otras que estn involucradas en cadenas de
produccin competitivas, as como tambin grupos significativos de productores familiares que
tienen el potencial de insertarse en los mercados de manera competitiva.
Por otro lado, el pas cuenta con suficiente agua subterrnea y superficial. Sin embargo, la
produccin agraria depende del rgimen de precipitaciones. En este sentido, el desarrollo y
acceso a tecnologas que incorporen el manejo integral del agua constituye un factor de
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mejoramiento de la competitividad, elevando la productividad al tiempo de disminuir riesgos
asociados a fenmenos climticos.
Es conveniente mencionar que en el mbito internacional, la produccin primaria actualmente
presenta un escenario en el cual los pequeos productores agrarios, principalmente de
commodities, abandonan el mercado y que la estructura productiva tiende a conformarse por
superficies mayores de produccin con un menor nmero de productores.
El Paraguay no escapa a esta tendencia mundial. Segn el CAN 2008, en trminos agregados, el
nmero de productores agropecuarios se ha reducido de 307.221 en el ao 1991 a 289.649 en el
ao 2008, mientras que la superficie total dedicada a la produccin agropecuaria se increment en
un 30% en el mismo periodo de tiempo. Paralelamente, el anlisis de la participacin de los
agricultores familiares en la produccin primaria indica que la misma ha disminuido
significativamente, tanto en volumen como en nmero de productores.
El cultivo del algodn, otrora producto tradicional de la agricultura familiar, demuestra esta
situacin. En efecto, entre 1991 y 2008, el nmero de fincas productoras de algodn se redujo de
189.554 a 53.474, disminuyendo la superficie cultivada de 414.961 has a 66.256 has y el volumen
de produccin de 631.738 ton. a 65.666 ton.3
As mismo, en la produccin de tabaco, cuyo cultivo es realizado casi en su totalidad por la
agricultura familiar, el nmero de productores se ha reducido de 7.385 a 2.577 y la produccin de
8.209 ton. a 3.761 ton. entre el periodo censal 1991 y 2008.
No obstante esta situacin, en el Paraguay existen varios casos de productores de pequea escala
que son competitivos a nivel internacional. Uno de los sectores ms ilustrativos actualmente son
los agricultores que producen ssamo, que fue desarrollado principalmente durante los ltimos 10
aos, alcanzando las 100.000 ha en el ciclo 2008/2009.
Finalmente, en el mbito de lo agrario, especialmente, la nocin de competitividad de un pas
tiene, como puede colegirse, una multiplicidad de aristas a ser consideradas en el proceso de
ponderacin y el anlisis explicativo.
3 De acuerdo a informantes calificados, la superficie cultivada de algodn en la ltima zafra 2009/2010 no super las 18 mil hectreas.
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Tal es as que el Paraguay, pas que por un lado es ubicado como uno de los menos competitivos del continente americano, sin embargo, es el 4 exportador mundial de soja posicionndose en el nivel de Estados Unidos, el segundo pas ms competitivo del mundo. Del mismo modo, se encuentra entre los primeros tres mayores pases exportadores de azcar orgnica del mundo y entre los primeros 10 pases exportadores de carne bovina.
1.2. Objetivos
1.2.1. General Generar las condiciones para que los productores agrarios