DISEÑO APROPIADO DE SUBASTAS PARA ...30 6 El diseño de las subastas de renovables Fuente:...

DISEÑO APROPIADO DE SUBASTAS

PARA RENOVABLES: EXPERIENCIAS

INTERNACIONALES

Pablo del Río González

Instituto de Políticas y Bienes Públicos

Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC)

Webinar, 9 de junio de 2020

ÍNDICE

1. Introducción. Elementos de los marcos de apoyo:

Subastas.

2. ¿Porque nos fijamos en las subastas?

3. ¿Cuales han sido sus problemas?

4. Precondiciones, condiciones de contexto,

objetivos/prioridades y criterios de evaluación

5. El diseño de las subastas de renovables: opciones,

utilización y ventajas y desventajas.

6. Diseños innovadores.

Marcos de apoyo público

• Objetivos.

• 169 países con objetivos de EERR (REN21 2019), 126 aplican políticas y regulaciones (IRENA 2018)

• Condiciones marco.

• Estabilidad regulatoria.

• Contexto de aplicación

• Instrumentos: • Tarifas /primas (FITs/FIPs). • Subastas. • Certificados verdes • Subvenciones a la inversión. • Instrumentos fiscales.

• Elementos de diseño

IRENA (2019). Renewable Energy Auctions. Status and trends beyond price. Preliminary findings.

¿Qué opciones para promover EERR?

Discusión tradicional en la economía ambiental:

instrumentos de precios vs. cantidades

€/MWh

MWh MWh

€/MWh

MgC MgC

Basados en precios Basados en cantidades

-Subastas.

-Certificados verdes

-Tarifas (FITs)

-Primas (FIPs)

¿Cómo FUNCIONAN LAS SUBASTAS de EERR?

– Tres bienes homogéneos (3 * 1 MWh = 3 MWh).

– Cuatro potenciales suministradores que ofrecen 1 MWh:

• Puja 1 = 5€/MWh

1 MWh 2 MWh

3 MWh 4 MWh

5 7 8 9

€/MWh

¿PORQUÉ NOS FIJAMOS EN LAS SUBASTAS?

• Instrumento estrella. Gran difusión

mundial: 106 países en 2019 (6 en 2005)

UE: 19 EEMM

• Alternativa a otros instrumentos:

– Beneficios que se les presuponen

• Legislación europea.

GRAN DIFUSIÓN MUNDIAL

Volumen subastado (2017-2018).

Problemas de remuneración administrativa en el pasado

Problema de la remuneración fijada

administrativamente:

• Problema de información asimétrica.

• Control de cantidades. “Booms”.

•Ausencia de presión competitiva.

Problemas de FITs administrativas en el pasado

Fuente: DEL RÍO P, MIR-ARTIGUES P. (2014). A Cautionary tale: Spain’s solar PV

investment bubble. 2014, International Institute for Sustainable Development.

Ventajas de las subastas

-Mitigan el problema de la información

asimétrica

-Flexibilidad de su diseño,

-Control de costes y cantidades,

-Incentivo a la innovación

Legislación europea

– Directrices de Ayudas de Estado para

la Protección Ambiental y la Energía 2014-2020.

– Nuevo marco normativo: “Paquete

de invierno” (COM2016 860 final).

–Directiva 2018/2001.

–Objetivo de renovables en 2030: 32%

Directiva 2001/2018

Artículo 4 (Sistemas de apoyo a la

electricidad procedente de fuentes

renovables)

4. Los Estados miembros garantizarán que el

apoyo a la electricidad procedente de

fuentes renovables se concede de forma

abierta, transparente, competitiva, rentable

y no discriminatoria.

• “El Plan prevé para el año 2030 una potencia total

instalada en el sector eléctrico de 161 GW. De cara al

despliegue de tecnologías renovables previsto para el

sector eléctrico, el PNIEC, 2021-2030, contempla las

subastas como principal herramienta para el

desarrollo de estas tecnologías, de acuerdo con la

Directiva 2018/2001 relativa al fomento del uso de

energía procedente de fuentes renovables“ (PNIEC,

p.44).

PNIEC 2021-2030

¿Cuáles HAN SIDO SUS PROBLEMAS?

• Infracontratación y underbidding.

-Maldición del ganador.

• Retrasos. ¿Se construyen los proyectos?

• ¿Eficientes dinámicamente?

• Negativos para pequeños actores.

• Baja competencia, altas pujas.

– Infracontratación y underbidding.

India: Japón:

Fuente: IRENA (2019). Renewable Energy Auctions. Status and trends beyond price.

– Retrasos. ¿Se construyen los proyectos?

• Baja competencia, altas pujas.

Alemania

• Exenciones en las Directrices de Ayudas de Estado (art.

– Sólo un limitado número de proyectos o lugares son

elegibles.

– Las subastas dieran lugar a mayores niveles de apoyo.

– Las subastas dieran lugar a bajas tasas de realización

de los proyectos.

– Proyectos pequeños (regla de minimis)

PERO, el éxito de las subastas depende de la elección de los

elementos de diseño.

Algunos problemas…

LAS SUBASTAS COMO ALTERNATIVA

Lo primero:

¿Cuales son las condiciones de contexto?

-Características de la economía y del sector eléctrico.

-Existencia de una cadena de valor local.

Precondiciones para unas subastas exitosas:

• Objetivos de política energética.

• Suficiente competencia. Análisis del mercado.

• Coordinación de procedimientos administrativos,

acceso a red y subasta.

• Subastas simples y transparentes.

LAS SUBASTAS COMO ALTERNATIVA

¿Cuales son los objetivos del gobierno?

¿Incrementar la capacidad instalada renovable?

¿Contener los costes del apoyo?

¿Promover la diversidad de actores?

¿Facilitar la creación de una industria local? ¿Que criterios existen para evaluar la subasta?

-Eficacia

-Eficiencia estática (costes del sistema).

-Minimización costes para los consumidores.

-Eficiencia dinámica

-Diversidad de actores.

-Creación/fomento de industria local.

La importancia del diseño

• Como las subastan están aquí para quedarse, conviene

centrarse en su diseño…

-The devil is in the details.

-Cierta flexibilidad.

• ¿Cuáles son las alternativas?

• No todas las alternativas son igualmente adoptadas.

Los elementos de diseño

Volumen

subastado

Producto

subastado

Tipo de

subasta

Regla de

precio

Criterios de

selección

Calendario /

frecuencia

Neutralidad vs

diversidad

Precalificación

Precios

máximos /

mínimos

Periodo de

realización Penalizaciones

Formato

Tipo de

Elementos de diseño en las subastas

El diseño de las subastas de renovables

Metodología

1) Casos de estudio (AURES, AURES II, IRENA,

USAID, CEER, literatura académica…), bases de

datos, documentos oficiales, consulta a expertos. -67 subastas en 48 países (1990-2019).

-Triangulación

2) Información sobre elementos de diseño adoptados en

cada país.

3) Evaluación del impacto de los elementos de diseño en

el funcionamiento de las subastas según diferentes

criterios.

Fuente: Elaboración propia

Budget

VOLUME TIMING TECH DIVERSITY GEO

DIVERSITY

REMUNERATION

SELECTION

CRITERIA

AUCTIO

FORMAT

Static Dyn. Hybrid PAB Uniform Yes No

AUCTION TYPE PRICING RULES CEILING PRICES

Schedule No schedule

TS TN MT

Geo neutral Geo div

LCRs No LCRs

CAP GEN BUD

FIT fFIP sFIP Other

Elementos de diseño:

-Precio vs. multicriterio

-Calendario.

-Diversidad.

-Precalificaciones.

-Tipo de subasta.

-Tipo de remuneración

-Periodos de realización.

Precio vs. multicriterio: OPCIONES: Precio vs. Multicriterio.

VEN Y DESV:

(+) Sólo precio: menores costes de apoyo, mayor trasparencia y

mayor eficiencia estática.

(+) Multi-criterio: empleo local, desarrollo de cadena de

suministro local.

(-) Inclusión de otros criterios: impone restricciones que

pueden dar lugar a >costes / <transparencia

EJEMPLOS:

Portugal: emplazamientos menos óptimos.

Australia (ACT): adjudicados algunos proyectos de >coste

Sudáfrica: competencia y contribución al desarrollo local

Calendario:

OPCIONES: Calendario/no, frecuentes/no.

VEN Y DESV:

(+) > certidumbre de planificación a largo plazo para

toda la cadena de valor

(+) limita los riesgos y costes de desarrollo del

proyecto.

(+) < posibilidad de pujas agresivas (desesperadas)

(-) < flexibilidad para el gobierno.

Calendario:

EJEMPLOS:

Frecuencia con fechas fijas: CALIFORNIA (alta

participación), BRASIL (cadena de valor eólica

robusta).

Baja frecuencia: POLONIA (underbidding).

Frecuencia irregular: IRLANDA (altos riesgos para

los inversores, costes de financiación).

Ausencia de un calendario: DINAMARCA (baja

participación), Italia (underbidding), R.U. NFFO

(ausencia de un mercado competitivo).

Diversidad: tecnológica

OPCIONES: Específica, multi-tecnológica, neutral

VEN Y DESV:

(+) Neutralidad: > competencia, > eficiencia, < costes del apoyo.

(+) Subastas específicas. < costes indirectos, ¿<costes para el

sistema?, tecnologías con distintos grados de madurez, industria

local.

EJEMPLOS:

Holanda y NFFO: fuerte competencia, baja diversidad

tecnológica.

Alemania: gran competencia en subastas específicas.

Polonia: excesiva fragmentación

Precalificaciones:

•MATERIALES:

•Promotor: Solvencia financiera / experiencia previa

•Proyecto: EIA, análisis del recurso, permisos (conexión…)

•FINANCIERAS (GARANTÍAS)

•Garantía de oferta.

•Garantía de construcción.

•Garantía de fiel cumplimiento.

•Garantía de desmantelamiento.

Precalificaciones:

VEN Y DESV (precalificaciones):

(+) Pujas serias, desincentivan a proyectos con bajas

posibilidades de realización (eficacia), <

underbidding???

(-) desincentivan la participación de actores.

>riesgos/costes

¿¿< competencia (cantidad), > competencia

(calidad)??

Precalificaciones:

DESAFÍO: fijarlas a un nivel adecuado:

Demasiado exigentes: <participación, <competencia,

>pujas, > niveles de apoyo.

Francia, Perú (2009), Uganda.

Demasiado laxas: Ineficacia.

Panamá, Reino Unido (NFFO)

Holanda e Irlanda incrementaron / adoptaron

requisitos por baja eficacia.

Proyectos comunitarios eólica terrestre Alemania

Tipo de subasta:

OPCIONES: estática, dinámica, híbrida

VEN Y DESV:

Dinámica (+): Más información. Menor riesgo

de “la maldición del ganador”.

Estática: (+): mitiga riesgo de colusión,

simplicidad.

EJEMPLOS: Casi todos, estática (simplicidad

para reguladores y participantes).

Tipo de remuneración:

OPCIONES:

FIP sliding (CfD)

FIP fixed

Dukan, M. et al (2019). Effect of auctions on financing conditions for renewable energy. Report of AURES II project.

Tipo de remuneración:

Tres opciones:

FIP fixed

FIP sliding

Diferencias en términos de:

Integración de E-FER en el mercado eléctrico.

Riesgos para los inversores.

Precios máximos:

OPCIONES: Existencia vs. ausencia.

VEN Y DESV:

Limitan el riesgo de altos costes del apoyo.

Relevantes con baja competencia. “Efecto

anclaje”

Desafíos: determinar el nivel.

EJEMPLOS: Demasiado bajos (Polonia, Perú):

ineficacia.

Periodo de realizacion:

OPCIONES: Demasiado largo vs. corto.

CORTO: > riesgos para los inversores, <participación, <

competencia, > pujas

R.U. CfD: periodo corto, < participación

Dinamarca (Anholt): un sólo participante (varios factores).

Brasil: retrasos

LARGO: > riesgos de underbidding, ineficacia:

R.U. NFFO: largo periodo de gracia, incremento en coste

de los materiales.

Polonia: largo periodo, pujas (posiblemente) demasiado

bajas (expectativas de reducciones de costes).

Todos las opciones de diseño tienen sus ventajas e

inconvenientes según el objetivo/criterio considerado.

DEL RÍO, P. Designing auctions for renewable electricity support. Best practices from around the world. Energy for Sustainable

Development 41, 1-13.

Los trade-offs son inevitables….

Fuente: Del Río, P. 2017. Auctions for renewable support in Mexico: instruments and lessons

learnt. Informe del proyecto europeo AURES. Report of the EU-funded AURES project.

Fuente::Del Río, P. 2017. Auctions for renewable support in Mexico: instruments and lessons

learnt. Informe del proyecto europeo AURES. Report of the EU-funded AURES project.

Precalificaciones

Fuente: Kreiss (2017)

¿Existe una forma inequívocamente mejor de diseñar

las subastas?

-Importancia de las condiciones de contexto/ objetivos/

criterios.

-Conflictos entre objetivos/criterios…

-Pero no puede ser puro relativismo…

¿Podemos recomendar la adopción de “mejores

prácticas”?

Diseños innovadores para abordar…

…la integración en red de una gran proporción de

renovables variables y el “valor de la electricidad”

(México, Dubai. Chile).

…el menor coste de las renovables en determinados

lugares (Chile, R.U. Portugal, Polonia).

…la preocupación por la concentración del mercado

(Colombia, Portugal, Polonia).

Diseños innovadores para abordar…

…insuficiente competencia por elevados volúmenes

(ajustes)(Grecia).

…diversidad de actores (Alemania).

…desarrollo de un sector industrial local (Turquía, R.U.)

…mitigar la especulación limitando la transferabilidad de

los derechos (Portugal).

LA INTEGRACIÓN EN EL SISTEMA EN LAS SUBASTAS†

Diseños de subastas para promover la

integración de las VRE*:

1) Basados en proyectos.

2) Basados en cantidades.

3) Basados en ajustes.

4) Basados en precios.

5) Basados en productos.

6) Subastas específicas para tecnologías

gestionables o proyectos híbridos

* Clasificación basada en IRENA (2019). Renewable Energy Auctions. Status and trends beyond price

LA INTEGRACIÓN EN EL SISTEMA EN LAS SUBASTAS

KAZAJISTÁN Dos tipos de subastas:

-Especificación por zonas amplias (2018).

Varias subastas, por tecnologías, zonas y tamaños de

plantas.

• Por ejemplo, la de eólica se dividió en 3 zonas

(norte, sur y oeste) y dos tamaños (instalaciones

grandes y pequeñas).

-Especificación de localización concreta para

construir el proyecto solar (2019).

1) Basados en proyectos.

-Ausencia de neutralidad geográfica.

-O bien se especifica la localización del proyecto

(Uganda y Zambia)

-O bien el off-taker tiene un papel muy importante en la

selección de la localización (en Ghana, el promotor del

proyecto elige el sitio en coordinación con off-taker).

-Subastas específicas a localizaciones concretas:

optimizan la integración en red de las renovables

variables y reducen la carga administrativa para los

promotores de los proyectos.

2) Basados en cantidades.

MEXICO.

Ajustes zonales de las pujas.

-Recompensan o penalizan zonas en las que se necesita nueva

capacidad o donde hay sobrecapacidad.

-La aplicación de un factor de ajuste se utiliza para la evaluación de

la puja (orden de mérito).

-Para cada subasta anual, se define el factor de ajuste aplicable para

cada nodo.

-Las señales zonales en la 1ª S:

-contribuyeron a la localización de proyectos en lugares sin

recursos solares o eólicos excelentes.

-La penalización por localización se redujo en un 95% en la 2ª S

SUDÁFRICA

-Desde 2013: FIT a dos niveles para incentivar que las

plantas gestionables suministraran electricidad en horas

-Se adoptó un multiplicador del 270% de la tarifa base

para las horas pico (entre las 16:30 y las 21:30) en la

BW3 y en la BW3.5, mientras que no se aplica ninguna

tarifa en las horas nocturnas (entre las 22:00 y las 5:00

del día siguiente).

CHILE (Licitación de Suministro 2015/01)

El volumen total de la subasta (12430 GWh), se dividió en 5 bloques:

-Bloque de Suministro nº1. Volumen: 3080 GWh. Suministrará electricidad

desde el 1/1/2021 al 31/12/2040.

- Bloque de Suministro nº2-A. Volumen: 680 GWh. Suministrará electricidad

exclusivamente entre las 00:00 y las 07:59 y entre las 23:00 y las 23:59.

- Bloque de Suministro nº2-B. Volumen: 1000 GWh. Suministrará electricidad

exclusivamente entre las 08:00 y las 17:59.

- Bloque de Suministro nº2-C. Volumen: 520 GWh. Suministrará electricidad

exclusivamente entre las 18:00 y las 22:59.

- Bloque de Suministro nº3. Volumen: 7150 GWh. Suministrará electricidad

entre el 1/1/2022 y el 31/12/2041.

5) Basados en productos

CHILE (Licitación de Suministro 2017/01)

Bloques trimestrales + bloques horarios

Tipo de oferta

(bloque)

Número de

Bloque de

Oferta

Detalles del Bloque Energía total

subastada

(GWh/year)

Horario 1-A 00:00hrs-07:59hrs y

23:00hrs-23:59hrs

1-B 08:00hrs-17:59hrs 778

1-C 18:00hrs-22:59hrs 394

Trimestral 2-A 01 Ene – 31 Mar 125

2-B 01 Abr – 30 Jun 125

2-C 01 Jul – 30 Sep 125

2-D 01 Oct – 31 Dic 125

5) Basados en productos

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