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Informalidad y tributación en América Latina: Explorando los nexos para mejorar la equidad
Juan Carlos Gómez Sabaíni
Foro LAC sobre Política Tributaria “Incentivos tributarios e informalidad en
tiempos de consolidación fiscal”
CIAT - CEPAL - BID - OCDE
Bogotá, Colombia, 12 y 13 de julio de 2012
2
Contenido de la presentación
1) La informalidad en la economía. Causas y consecuencias.
2) El tamaño de la economía informal en América Latina.
3) La tributación en AL durante las últimas dos décadas.
4) Relaciones entre la informalidad y el sistema tributario.
5) Respuestas de la política tributaria para atender la
informalidad: regímenes simplificados para pequeños
contribuyentes en AL.
6) Conclusiones y perspectivas
3
1) La informalidad en la economía
Complejidad y amplitud del fenómeno falta de consenso para alcanzar una
definición única sobre la informalidad
En general, la economía informal u “oculta” (Schneider, 2000) incluye toda la
producción legal de bienes y servicios orientados al mercado que son
deliberadamente apartados del control de las autoridades gubernamentales
con la finalidad de evadir alguna de las siguientes obligaciones estipuladas
en el sector formal:
el pago de los impuestos que correspondan,
el pago de contribuciones a la seguridad social,
el cumplimiento de ciertas estándares legales del mercado laboral
(salarios mínimos, jornada laboral, seguridad e higiene, etc.),
el cumplimiento de ciertos procedimientos administrativos
(registración y control de las instituciones estatales).
4
Causas y consecuencias
Principales causas reconocidas en función del enfoque teórico aplicado:
Desde la óptica de “escape” (análisis racional de costo-beneficio) sistema
tributario, marco regulatorio, calidad de los bienes y servicios públicos, etc.
Desde una perspectiva de “exclusión” (factores estructurales de la economía que
impiden el acceso al sector formal) pobreza, marginalidad, desigualdad en la
distribución del ingreso, nivel educativo de los trabajadores, etc.
Independientemente del país analizado, la existencia de un amplio sector
informal posee serias implicancias potenciales para el contexto económico
general y para las políticas públicas en particular, destacándose:
Carencia de las protecciones y regulaciones que se aplican en el sector formal
Asignación ineficiente de recursos y deterioro de la productividad
Provocan una erosión de los ingresos tributarios por la evasión impositiva
Debilitan la confianza en las instituciones públicas
Dificultan la medición estadística de las variables económicas
5
El complejo círculo de interacciones entre distintos
factores
Informalidad Política y
Administración Tributarias
Pequeños Contribuyentes
Gobernanza y legitimidad del
Estado
Evasión Impositiva
6
1) La informalidad en la economía. Causas y consecuencias.
2) El tamaño de la economía informal en América Latina.
3) La tributación en AL durante las últimas dos décadas.
4) Relaciones entre la informalidad y el sistema tributario.
5) Respuestas de la política tributaria para atender la
informalidad: regímenes simplificados para pequeños
contribuyentes en AL.
6) Conclusiones y perspectivas
7
Fuente: Schneider, F. (2012); “The Shadow Economy and Work in the Shadow: What Do We (Not) Know?”, Institute for the Study of Labour (IZA).
17,1
28,0
33,0 33,2
38,940,2
41,1
13,4
27,3
17,1
25,1
36,437,6
34,7
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
Alto Ingreso OECD
Medio Oriente y África del
Norte
Mundo Sudeste Asiático
Europa y Asia Central
África sub-Sahariana
América Latina y Caribe
Promedio simple Promedio ponderado por PIB (2005)
Tamaño de la economía informal - Promedio 1999-2007 (en porcentajes del PIB oficial)
2) El tamaño de la economía informal en América Latina
8
El tamaño de la economía informal en los países de la región ha
disminuido durante los últimos años…
Fuente: Schneider, F. (2012) y Schneider, Buehn y Montenegro (2010).
Nota: Se ordenó a los 18 países de la región según estratos acordes con los niveles promedios de informalidad (1999-2007),
resultando en 3 grupos tomando como criterio que los mismos se ubiquen en un 25% por encima y por debajo del promedio regional.
(1) Promedio simple sin ponderar por el PIB de los países.
(2) Ídem para 25 países, incluye México.
(3) Promedio simple para 162 países.
Rango Promedio Rango Promedio
GRUPO 1
(BOL, PAN, PER)60,0 - 67,1 63,8 54,7 - 63,2 59,3
GRUPO 2
(URU,GUA,HON,SAL,NIC,BRA,
PAR,COL,VEN,ECU,DOM)
32,3 - 50,8 42,1 30,8 - 47,3 39,1
GRUPO 3
(MEX,CRI,ARG,CHI)19,9 - 30,5 25,4 18,6 - 29,0 23,9
América Latina (1) 19,9 - 67,1 42,0 18,6 - 63,2 39,1
OECD (2) 8,7 - 30,5 17,5 8,2 - 29,0 16,7
Promedio mundial (3) 8,7 - 67,8 33,9 8,2 - 63,2 31,7
Países1999-2000 2006-2007
9
Sin embargo, los valores actuales resultan superiores a los
calculados hace veinte años…
Fuente: Schneider, F. (2012); “The Shadow Economy and Work in the Shadow: What Do We (Not) Know?”, Institute for the Study of Labour (IZA).
51,3
57,0
63,8 63,2
59,3
34,9
38,2
42,1 41,539,1
20,523,1
25,4 25,423,9
13,516,0
17,5 17,2 16,7
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
1990-1991 1994-1995 1999-2000 2003-2004 2006-2007
GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3 OECD
La economía informal en América Latina y la OECD (en porcentajes del PIB oficial)
10
Características salientes de la informalidad en los países de AL
Se destaca la heterogeneidad entre países respecto de este fenómeno,
encontrándose en el extremo de mayor informalidad a Bolivia, Panamá y
Perú, mientras que Chile, Argentina, Costa Rica y México aparecen como los
países con economías informales de menor tamaño relativo.
Respecto a los sectores que presentan mayores índices de informalidad, la
agricultura, la construcción, el comercio minorista, el servicio doméstico y,
en algunos casos, el transporte público se ubican por encima del resto
cuando se los ordena según la magnitud de este fenómeno. Estos sectores
suelen concentrar a los grupos de menor educación y menores ingresos y en
varios países de la región representan una parte importante de la estructura
productiva de los mismos.
11
Gran parte de los países de Centroamérica y los países andinos más
pobres son los que presentan escenarios con elevada informalidad y un
nivel de ingresos por habitante comparativamente reducido…
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Schneider (2012) y CEPALSTAT.
AR
BO
BR
CH
CO
CR
EC
SV
GT
HN
MX
NI
PA
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0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000
PIB per cápita (dólares constantes del año 2000)
Tam
añ
o d
e l
a e
co
no
mía
in
form
al
(% d
el
PIB
ofi
cia
l)
Economía informal y PIB per cápita en AL - Año 2007 (en porcentajes del PIB oficial)
12
También se ha observado que la informalidad es mayor en aquellos
países de la región con más inequidad, aún cuando esta relación positiva
sea menos significativa.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Schneider (2012) y SEDLAC (CEDLAS-Banco Mundial).
AR
BO
BR
CH
CO
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GT
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PA
PY
PE
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0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
0,40 0,42 0,44 0,46 0,48 0,50 0,52 0,54 0,56 0,58 0,60
Coeficiente de Gini
Tam
añ
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e l
a e
co
no
mía
in
form
al
(% d
el
PIB
ofi
cia
l)
Economía informal y desigualdad en AL - Año 2007 (en porcentajes del PIB oficial)
13
1) La informalidad en la economía. Causas y consecuencias.
2) El tamaño de la economía informal en América Latina.
3) La tributación en AL durante las últimas dos décadas.
4) Relaciones entre la informalidad y el sistema tributario.
5) Respuestas de la política tributaria para atender la
informalidad: regímenes simplificados para pequeños
contribuyentes en AL.
6) Conclusiones y perspectivas
14
3) La tributación en AL durante las últimas dos décadas. 33,5
13,9
23,7
18,5
22,1
11,7
17,2
10,4
17,0
10,1
15,0
10,9
13,1
13,3
10,8
9,8
8,6
17,3
12,7
8,8
34,2
18,8
33,6
31,8
24,9
22,3
22,1
21,5
19,3
17,9
17,4
17,4
16,3
16,0
14,9
14,1
13,6
13,4
11,3
11,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
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Méxic
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Gu
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1990-1992 2008-2010
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de CEPAL y OECD.
Nota: La cobertura corresponde al gobierno general en los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia y México. Para los demás países, los
datos corresponden al gobierno o administración central.
Ingresos tributarios en los países de América Latina (promedios trienales, en porcentajes del PIB)
15
Estructura tributaria promedio de América Latina
(promedios trienales, en % del total recaudado en 18 países)
24,2
21,4
17,7
14,513,6
3,65,1
35,5
26,2
16,9
9,3
5,9
4,1
2,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
Generales
s/ Bs. y Ss.
Renta y Gcias.
de Capital
Seguridad Social Específicos
s/ Bs. y Ss.
Comercio
Internacional
Propiedad Otros Impuestos
1990-1992 2008-2010
+ 47%
- 60%+ 14%
- 56%
- 36%
- 5%
+ 22%
IVA + ISR = 60% aprox.
16
El nivel de ingresos tributarios (insuficientes para financiar las
necesidades de gasto público) y la estructura tributaria (sesgada hacia la
imposición indirecta) relativizan el impacto redistributivo del sistema
tributario en la mayoría de los países de la región…
Gini pre
impuestos
Concentración
de impuestosKakwani
Gini post
impuestos
Reynolds
Smolensky
(1) (2) (3) = (2) - (1) (4) (5) = (1) - (4)
Ecuador 2004 0.4100 0.5400 0.1300 0.3900 0.0200
Panamá 2003 0.6364 0.7575 0.1211 0.6274 0.0090
Costa Rica 2004 0.5770 0.6192 0.0422 0.5720 0.0050
Argentina 2006 0.4839 0.4904 0.0065 0.4804 0.0035
Uruguay 2006 0.4995 0.5208 0.0213 0.4974 0.0021
Nicaragua 2001 0.5963 0.6313 0.0350 0.5946 0.0017
Chile 2006 0.5581 0.5605 0.0024 0.5576 0.0006
Colombia 2004 0.5370 0.5320 -0.0050 0.5370 0.0000
Honduras 2005 0.5697 0.5609 -0.0088 0.5707 -0.0010
Rep.Dominicana 2004 0.5106 0.4609 -0.0497 0.5126 -0.0020
El Salvador 2006 0.5034 0.4677 -0.0357 0.5109 -0.0075
Guatemala 2000 0.5957 0.5002 -0.0955 0.6034 -0.0077
Perú 2004 0.5350 0.4600 -0.0750 0.5430 -0.0080
Bolivia 2004 0.5560 0.4980 -0.0580 0.5670 -0.0110
Brasil 2003 0.6241 0.4992 -0.1249 0.6552 -0.0311
INDICES
AñoPaís
Fuente: Gómez Sabaíni, Jiménez y Rossignolo (2012); “Imposición a la renta personal y equidad en América Latina: Nuevos desafíos”, CEPAL.
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1) La informalidad en la economía. Causas y consecuencias.
2) El tamaño de la economía informal en América Latina.
3) La tributación en AL durante las últimas dos décadas.
4) Relaciones entre la informalidad y el sistema tributario.
5) Respuestas de la política tributaria para atender la
informalidad: regímenes simplificados para pequeños
contribuyentes en AL.
6) Conclusiones y perspectivas
18
4) Relaciones entre la informalidad y el sistema
tributario
GTHN
SV
CO
PY
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CR
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CH
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AR
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10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0
Recaudación tributaria de IVA (% del PIB - CEPAL)
Tam
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form
al
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er)
1999-2000 2006-2007
Economía informal y recaudación del IVA en América Latina
19
Durante la última década, la disminución de la informalidad
también ha encontrado su correlato en un fortalecimiento de la
recaudación generada por el ISR en todos los países de AL
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20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0
Recaudación tributaria de ISR (% del PIB - CEPAL)
Tam
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(Sc
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1999-2000 2006-2007
Economía informal y recaudación del ISR en América Latina
20
Informalidad laboral y financiamiento de la Seguridad Social en
América Latina - Años 2006-2007
AR
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10,0
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50,0
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70,0
80,0
90,0
100,0
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0Recaudación tributaria por Contribuciones de la Seguridad Social
(% del PIB - CEPAL)
Info
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al, S
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LA
C)
21
La relación positiva entre evasión tributaria e informalidad parece
respetarse entre los países de la región (aún con la escasez de
estimaciones disponibles)
GT
PE
NI
PA
BO
ECRD
CR
SV
UR
CO
AR
MX
CH
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0
Tasa de evasión en el IVA (en porcentajes)
Tam
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no
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form
al (S
ch
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er)
Tamaño de la economía informal y evasión tributaria del IVA en América Latina
Países seleccionados - Años 2006-2007
22
1) La informalidad en la economía. Causas y consecuencias.
2) El tamaño de la economía informal en América Latina.
3) La tributación en AL durante las últimas dos décadas.
4) Relaciones entre la informalidad y el sistema tributario.
5) Respuestas de la política tributaria para atender la
informalidad: regímenes simplificados para pequeños
contribuyentes en AL.
6) Conclusiones y perspectivas
23
5) Respuestas de la política tributaria para atender la
informalidad: regímenes simplificados para pequeños
contribuyentes en AL.
No todas las pequeñas empresas son informales, ni todas las
empresas informales son pequeñas. Lo mismo aplica para las
personas físicas. Pero existe una relación positiva entre la
informalidad y el tamaño de los contribuyentes, de manera tal que
un diseño e implementación adecuados de los impuestos que los
mismos deben pagar pueden resultar cruciales para reducir el grado
de informalidad, la cual en muchos países menoscaba
considerablemente la recaudación tributaria.
Además, los pequeños contribuyentes presentan mayores tasas de
evasión (y enfrentan mayores costos de cumplimiento) que las
empresas más grandes.
24
Características comunes de los regímenes
simplificados (RS) en AL
Presentes en 15 países (en algunos más de un régimen).
Adhesión voluntaria y destinados a personas físicas (en algunos
casos, se combina con personas jurídicas)
Se enfocan principalmente en el IVA y algunos en ISR, y en ARG,
BRA y URU también incluyen contribuciones de la Seguridad Social.
Actividades principales: comercio y prestación de servicios. En
algunos casos, se extienden a la agricultura, transporte, etc.
25
Los RS incluyen a un gran número de contribuyentes pero generan
una recaudación tributaria muy escasa, en muchos casos, menor a
los costos de administración tributaria que implican…
PaísesEn % de la
recaudación totalEn % del PIB
Argentina (1) 1,07 0,34
Bolivia (2) 0,80 0,01
Brasil 6,21 0,97
Chile (2) 0,04 0,01
Ecuador 0,07 0,01
México 0,20 0,02
Paraguay (2) 0,11 0,01
Perú (2) 0,42 0,06
Uruguay 0,04 0,00
Fuente: Fuentes Castro et al. (2011); “Estudio de Evasión Fiscal en el Régimen de Pequeños Contribuyentes”, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
(1)Corresponde al Monotributo impositivo y previsional (AFIP).
(2) En los países marcados se considera la recaudación conjunta de todos los regímenes simplificados en vigencia.
26
Algunos umbrales pueden resultar muy elevados, incentivando el
“enanismo fiscal” de los contribuyentes redundando en mayores
inequidades y una mayor pérdida de recursos tributarios
PaísesTope Máximo
(US$ del año 2011)
Tope Máximo
(en relación al PIB per cápita)
Brasil 152.592 13,9
Perú 131.256 (RUS) - 191.415 (RER) 24,6 (RUS) - 35,9 (RER)
México 148.624 15,9
Argentina 48.760 (servicios) - 73.140 (comercio) 5,36 (servicios) - 8,05 (comercio)
Colombia 60.316 9,7
Ecuador 60.000 14,3
Uruguay 21.745 (Monotributo) - 36.242 (IPE) 1,82 (Monotributo) - 3,03 (IPE)
Bolivia 19.625 (RTS) 10,0 (RTS)
Canadá 121.400 2,8
Reino Unido 114.072 3,2
Estados Unidos 48.000 1,0
Fuente: Fuentes Castro et al. (2011); “Estudio de Evasión Fiscal en el Régimen de Pequeños Contribuyentes”, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
27
Algunas lecciones sobre la tributación simplificada en
la región
Los RS no deben constituir un privilegio sino una simplificación tendiente a
elevar el cumplimiento voluntario. Se debe evitar la “masificación” de los RS
si se pretende hacer más equitativo el sistema tributario.
Tener presente los problemas que acarrean los tratamientos discriminantes
para el diseño de la política y la administración tributaria. La correcta
categorización es fundamental y debe ser priorizada. La continua
actualización de los parámetros objetivos también es necesaria.
La vida útil de los RS debe ser acotada en cuanto a los sistemas y a la
permanencia de los contribuyentes en los mismos. A largo plazo, se deben ir
suprimiendo en la medida que los contribuyentes se vayan incorporando en
el régimen general de tributación.
El nivel de recaudación tributaria potencial no es significativo e involucran
una gran cantidad de contribuyentes, lo cual desincentiva a las
administraciones tributarias para asignar recursos al control específico de
los mismos, fortaleciendo los efectos negativos antes indicados.
28
1) La informalidad en la economía. Causas y consecuencias.
2) El tamaño de la economía informal en América Latina.
3) La tributación en AL durante las últimas dos décadas.
4) Relaciones entre la informalidad y el sistema tributario.
5) Respuestas de la política tributaria para atender la
informalidad: regímenes simplificados para pequeños
contribuyentes en AL.
6) Conclusiones y perspectivas
29
6) Conclusiones y perspectivas
A pesar de la complejidad que reviste, el estudio de la informalidad en la
economía ha cobrado cada vez más relevancia. Y, en ese sentido, aunque se
reconoce que dicho fenómeno responde a múltiples causas y provoca
múltiples consecuencias, el aspecto tributario se erige como uno de los
factores más relevantes a la hora de analizar las características específicas
que el mismo adquiere en los países de América Latina.
A pesar de ser una de las regiones con mayor nivel de informalidad en el
mundo, en la última década se ha observado una tendencia decreciente de la
informalidad en todas las economías latinoamericanas, aún con distintos
grados de importancia, la cual ha estado acompañada de un considerable y
generalizado aumento del monto de ingresos tributarios aportados
fundamentalmente por el IVA y, en menor medida, también por el ISR.
El nivel de informalidad en los países de la región está relacionado con el
grado de desarrollo económico, con las desigualdades socioeconómicas
intrínsecas y con los niveles de evasión tributaria.
30
Conclusiones y perspectivas (cont.)
El nivel de ingresos tributarios en la mayoría de los países de AL se
encuentra muy por debajo de los valores alcanzados por los países
desarrollados. La estructura tributaria se ha concentrado cada vez más en
dos pilares fundamentales (IVA e ISR) y continúa estando mayormente
sesgada hacia la tributación indirecta. Esto resulta en un muy limitado
impacto redistributivo de los sistemas tributarios en América Latina.
Los regímenes simplificados son útiles como solución tributaria contra la
informalidad, pero deben concebirse como un “puente” o paso intermedio y
transitorio para los contribuyentes entre el sector informal y el régimen
general de tributación.
Poner el énfasis en el círculo virtuoso: formalización de contribuyentes
reduce la evasión tributaria y promueve el cumplimiento voluntario mejora
la equidad horizontal y vertical entre contribuyentes fortalece la legitimidad
del Estado aumenta confianza de la ciudadanía en las instituciones
públicas y revaloriza los beneficios de la formalidad.