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Cuba: los cambios institucionales que vendrán. 1959-‐2015 www.sinpermiso.info, 5-‐12-‐15
Cuba: los cambios institucionales que vendrán. 1959-‐20151
Introducción
Entre los días 16 y 19 de abril del 2011 se celebró el VI Congreso de Partido Comunista de Cuba (PCC) con el propósito y único punto, de aprobar los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” que pautarán en adelante “la actualización del modelo económico cubano” y más exactamente, la promoción de un nuevo modelo económico, declarado socialista.2
La breve caracterización del socialismo que ofrecen los “Lineamientos” es la de “igualdad de derechos e igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos” la que parece más que insuficiente por lo cual debemos retener las concepciones del socialismo sostenida por el Partido Comunista Cubano a lo largo de numerosos Congresos.3 De hecho, la peculiar experiencia socialista cubana de más de cinco décadas ha sido interpretada como un socialismo de Estado, basado en un amplio consenso popular, cuyas principales realizaciones se han centrado en la defensa de la soberanía nacional, el establecimiento de un menor patrón de desigualdad social, una política social gratuita y universal, el desarrollo económico, la promoción de una cultura solidaria y una proyección internacional anti imperialista, latinoamericanista y tercermundista.
Por otra parte, la tradición marxista ha definido al socialismo como una sociedad de transición hacia una sociedad comunista, caracterizada por el autogobierno, la autogestión de los productores y el desarrollo sostenible,
1 Versión presentada en VII Conferencia Latinoamericana y Caribeña de Ciencias Sociales (CLACSO). Medellín, noviembre, 2015. 2 El actual modelo económico es caracterizado como socialista; el modelo que se promueve también es declarado socialista. El carácter socialista del modelo se fundamenta en la persistencia del carácter estatal de la mayor parte de los medios de producción, la planificación centralizada de la economía y en las prioridades establecidas en la distribución del producto, principalmente, la política social. Obviamente, existe una larga polémica acerca de cuán socialista es un modelo sin considerar su democraticidad económica 3 Cf. Documentos de los cinco anteriores Congresos del Partido Comunista de Cuba y en particular , el Programa del Partido Comunista de Cuba aprobado en el Primer Congreso del PCC, en 1975.
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así como por su vocación internacionalista. Es desde esta perspectiva como deben ser evaluadas las reformas en curso y demás propuestas.
Al refrendar los “Lineamientos”, el VI Congreso concluía unos de los procesos de consulta y debate democrático más extenso, representativos y participativos de la historia revolucionaria cubana. De hecho, el proyecto inicial, sometido a consulta pública e institucional, fue modificado en dos terceras partes y ampliado en más de un tercio de su contenido.
Vistos de conjunto, los “Lineamientos” proponen un programa de medidas tendientes a ajustar macroeconómicamente la economía cubana, elevar su eficiencia, establecer prioridades nacionales, sectoriales y territoriales, desestatizar la estructura de la propiedad y de la gestión económica, implementar un nuevo sistema de dirección y planificación de la economía, autonomizar la esfera empresarial, así como realizar los cambios institucionales correspondientes. Sin embargo, los cambios institucionales propuestos o implicados en estos cambios son muchos más que los previstos en los “Lineamientos” y se enmarcan en el conjunto de los discursos que la Dirección del país ha venido declarando sobre los más diversos temas económicos, políticos, civiles e ideo culturales, antes y después del VI Congreso.
De hecho, el Congreso fue seguido de innumerables actividades partidarias orientadas a la implementación de sus acuerdos, principalmente, la celebración de la Conferencia Nacional del Partido, en enero del 2012. Reuniones del nuevo Comité Central del PCC y de la Asamblea Nacional de PP han refrendado estos acuerdos y examinados aspectos de su implementación.
En este sentido, el propósito de este ensayo es examinar los cambios institucionales acordados o en ciernes, así como aquellos que se estiman necesarios para una reforma del actual orden institucional y que aún no han sido enunciados.
1. La evolución institucional de la Revolución Cubana4
4 En esta exposición seguimos de cerca nuestro ensayo “Desarrollo institucional en el Período Especial: continuidad y cambio”. Incluido en El Espacio y el Límite. Estudios sobre el sistema político cubano. Ruth Casa. La Habana, 2009.
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La Revolución Cubana carece, cinco décadas después, de una historia general que nos sea satisfactoria; también la de muchos de sus procesos particulares. Ello ha hecho muy polémica su interpretación. Tampoco disponemos de una historia institucional acabada.
El orden institucional5 establecido en Cuba desde 1959 y su posterior evolución, ha sido además de una superación del orden anterior, el resultado de un proceso revolucionario de más de cinco décadas. La alta legitimidad que le ha acompañado ha dependido menos del discurso ideológico que del compromiso y la realización de los objetivos definidos históricamente en la cultura del nacionalismo radical y socialista de los cubanos; a saber: la plena independencia nacional; el desarrollo económico, social y cultural del país; la justicia social; y la democracia popular.
Desde 1961, el logro de estos objetivos históricos ha estado identificado con la creación de una sociedad socialista y su correspondiente orden institucional. La permanencia de un poder revolucionario y el apoyo mayoritario de la población al proyecto socialista han dado a la evolución de este orden institucional un rasgo acompasado de cambios y continuidad, de manera que muchas de sus instituciones aparecen presentes en todas las etapas de su desarrollo, así como que los cambios promovidos en él han mantenido la misma orientación.
5 Por institución, entenderemos en su acepción más simple y convencional, aquellas entidades sociales ”instituidas” o establecidas con carácter permanente que realizan funciones relevantes, ya las entendamos como formas orgánicas o como formas normativas de las interrelaciones entre sujetos. Por orden institucional, entenderemos al conjunto ordenado de instituciones, que caracterizan a una sociedad. Este orden es transversal a los sistemas o subsistemas sociales, de manera que se nos muestra segmentado en conjuntos o sub-‐conjuntos de instituciones, correspondiente a los distintos sistemas sociales, tales como: jurídico, político, económico, civil, ideo cultural y familiar. Ello hace que una misma institución pueda formar parte de diferentes sistemas, caso del partido, el Estado, etc. Las instituciones y el orden institucional, son el resultado de procesos socio políticos y por tanto tienen un origen, una evolución y rasgos específicos, derivados de sus circunstancias históricas y tipo de sociedad. De entre estos rasgos se destacan sus estructuras, funciones o roles, sujetos y actores, patrones de comportamiento, desviación institucional, eficacia, etc. Estos rasgos guardan relación con la formación social correspondiente. Vale recordar que no solo los individuos son actores sino también las instituciones que ellos crearon.
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El examen de los cambios ocurridos en la evolución del orden institucional cubano y de sus distintos contextos históricos, nos permite identificar una periodización de ese proceso que en parte coincide con la periodización del proceso más general de la sociedad cubana revolucionada o queda comprendido en ella.6 Una propuesta de esa periodización de la evolución del orden institucional en el decurso revolucionario seria:
1. Períodos de la evolución institucional: (9)
-‐ Período 1959-‐1961. El orden revolucionario. En el cual se suprimen instituciones del orden prerrevolucionario; se redefinen las que quedan y se crean otras nuevas. Surge así el orden institucional de la Revolución en condiciones de continuidad con el orden institucional anterior, llevándolo a su límite.
-‐ Período 1961-‐1965. La construcción socialista. En el cual se crean instituciones relacionadas con el carácter socialista declarado y se sistematiza el orden institucional bajo esa orientación.
-‐ Período 1965-‐1971. “El gran salto”. Durante el cual el orden institucional es objeto de enorme desviación.
-‐ Período 1971-‐1975. Interregno de recuperación institucional. Durante el cual se inicia el estrechamiento de la desviación institucional previa y y se crean alguna nuevas instituciones políticas y económicas relacionadas con las políticas de recuperación. En este período se experimentan y diseñan nuevas instituciones de posterior aplicación.
-‐ Período 1975-‐1985. Modelo soviético. En el cual se produce un rediseño e implementación del orden institucional anterior de inspiración soviética; y se crean al efecto nuevas instituciones. Se crea un nuevo orden institucional y se aminora la desviación.
-‐ Período 1985-‐1990. Rectificación de errores. Durante el cual se redefinen instituciones previas y se crean algunas nuevas instituciones. Se incrementa la desviación.
6 Cf. “Cuba: la izquierda en el gobierno. 1959-‐2006” en Juan Valdés Paz, El Espacio y el límite. Estudios sobre el sistema político cubano. Ruth Casa. La Habana. 2009.
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-‐ Período 1990-‐2002. El “Período Espacial.” En el cual se inicia una lenta reforma institucional como parte de las políticas de recuperación de la crisis de los años noventa; el orden institucional previo es reformado puntualmente aunque preservando la continuidad de la mayor parte de sus instituciones. Se promueve un nuevo orden institucional y se aminora la desviación. -‐ Período 2002-‐2008. Batalla de Ideas. En el cual se eleva la desviación del orden institucional establecido.
-‐ Período 2008-‐2015. “Actualización del modelo”. Durante el cual se define e inicia un proceso de reformas, principalmente en la esfera económica, que da lugar a nuevas instituciones y a un estrechamiento, aunque insuficiente, de la desviación.
En el Cuadro 1 que sigue es posible representarnos el orden institucional existente a comienzo de los años noventa, relacionando las instituciones más relevantes en cada sistema, a saber:
Cuadro 1. Cuba. Instituciones del orden institucional de 1990
Sistemas Organizaciones/ Asociaciones
Estructuras normativas y Procedimientos
Sujetos y Actores
Jurídico -‐Estado-‐Nación -‐Sistema de impartición de justicia. Tribunales. -‐Fiscalía
-‐Constitución -‐Legislación/ Códigos
-‐Magistrados -‐Fiscales -‐Abogados -‐Notarios -‐Funcionariado
Político -‐Partido Comunista de Cuba y su organización juvenil, la UJC. -‐Estado. Órganos nacionales y Locales del Poder Popular. -‐Gobierno. Consejo de Ministro. Gobiernos Locales. -‐Administración Central del Estado. Ministerios y sus Delegaciones territoriales. -‐Institutos Armados: MINFAR y MININT -‐Organizaciones de Masas y
-‐Leyes Orgánicas -‐Estatutos y Reglamentos -‐Rituales
-‐Dirigentes /cuadros -‐Autoridades. -‐Funcionariado -‐Ciudadanos -‐ Miembros y militantes. -‐Voluntariado.
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Asociaciones políticamente priorizadas
Económico -‐Estado/ Gobierno -‐Ministerios e Institutos sectoriales -‐Empresas estatales y Cooperativas campesinas -‐Mercados -‐Banca
-‐Leyes y Reglamentos -‐Estructura de la propiedad y de la gestión -‐Plan. Planificación -‐Relaciones mercantiles. Mercados. -‐Presupuesto del Estado -‐Sistema Tributario
-‐Autoridades. -‐Funcionariado -‐Administradores -‐Vendedores/ compradores -‐Trabajadores -‐Consumidores
Civil -‐Asociaciones libres -‐Organizaciones de Masas (CTC, FMC, ANAP, FEU, FEEM, ANP, CDR, ANC) -‐ONG nacionales e internacionales. Fundaciones. -‐Iglesias, grupos confesionales y francmasónicos.
-‐Leyes y reglamentos. Ley de Asociaciones -‐Estatutos y Reglamentos -‐Doctrinas y Rituales
-‐Grupos de intereses. -‐Autoridades -‐Membresía -‐Sacerdocio. -‐Feligreses y cófrades
Ideo cultural
-‐Estado y sus redes orgánicas de educación, de cultura, de ciencia y de tecnología. -‐Centros educacionales y culturales -‐Organizaciones culturales -‐Asociaciones profesionales -‐Medios de Comunicación de Masas -‐Prensa
-‐Leyes y reglamentos -‐Doctrinas y rituales -‐Discursos -‐Rituales
-‐Autoridades/ funcionariado -‐Profesionales -‐Escritores/ artistas -‐Maestros -‐Académicos: Profesores e investigadores. -‐Personalidades de la cultura -‐Comunicadores
Familiar
-‐Familia nuclear -‐Familia extensa
-‐Código de Familia -‐Relaciones de parentesco
-‐Familiares -‐Familiares en el exterior
En este esquema podemos observar que todas las instituciones existentes al comienzo de los años noventa en los distintos sistemas, con excepción de las iglesias y en parte de la familia, fueron creadas en la etapa revolucionaria. Se trataba pues de un orden institucional sin elemento de continuidad con el orden pre revolucionario y a la vez de una fuerte continuidad con sus primeros periodos, este es el caso de instituciones
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como: el Partido, los Institutos Armados, las Organizaciones de Masas, los “aparatos” ideo-‐culturales, entre las organizaciones; y de las leyes, la planificación, el presupuesto y los rituales,7 entre las instituciones interrelacionadas o procedimentales. Los sujetos y actores surgieron y evolucionaron acorde a los cambios institucionales. De hecho, el orden institucional de esos años se identificaba con el orden social de la Revolución y el Socialismo; sin embargo cabe hacer algunos comentarios a este orden:
• Lo primero, es reconocer la capacidad mostrada por los sucesivos ordenes institucionales de la Revolución en avanzar enormemente sobre cada uno de los objetivos históricos de la nación cubana –independencia, justicia social, desarrollo socioeconómico y democracia popular-‐ y a la vez haber asegurado la supervivencia del régimen revolucionario frente a la hostilidad norteamericana y la dominación internacional del capital
• A través del tiempo, tanto el cambio como la continuidad del orden institucional revela su “núcleo duro” en el predominio del sistema político y de sus instituciones, sobre el resto de los sistemas e instituciones. Así el Partido y el Estado-‐ y más bien una combinación de ambos – aparecen como las instituciones dominantes de todo este ordenamiento, todo el tiempo.
• Para realizar sus objetivos, el orden institucional ha definido y ha debido ejercer, las funciones principales de este ordenamiento, entre las que se incluyen:
- Garantizar la defensa del orden revolucionario y su reproducción en el tiempo.
- Promover el desarrollo material y espiritual del país - Representar los intereses de las mayorías - Propiciar la participación de la población en las esferas
política, económica, civil y cultural
7 Denominamos “rituales” a las prácticas colectivas reiteradas en el tiempo y cada vez más independientes de los objetivos que le dieron origen. Cf. Luciano Gallino, Diccionario de Sociología. FCE. México DF. 1995.
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• Cabe observar que este orden institucional ha sido concebido y diseñado para que la consecución de sus objetivos y sus principales funciones, sean más el efecto del sistema institucional que de sus instituciones por separado. Consecuentemente, las políticas que emanan de estas instituciones o aquellas que las regulan son tributarias de las estrategias generales que a nivel del sistema o del orden institucional se implementan, caso de las estrategias dominantes en cada período de la Revolución; por ejemplo, la identidad nacional, la seguridad del Estado, la política social, etc.
• El orden institucional ha sido una de las fuentes de hegemonía de la Revolución.
2. Evoluciones Si entendemos por desarrollo institucional el proceso de surgimiento y adecuación de las instituciones sociales a los objetivos y funciones atribuidas al sistema por las fuerzas sociales dominantes, veremos que la experiencia cubana muestra en sus primeras tres décadas un sostenido desarrollo institucional de orientación socialista, en las distintas esferas. No obstante, dicho desarrollo se habría visto fuertemente condicionado por la: hostilidad de Estados Unidos – agresiones, bloqueo económico, amenaza militar, etc.-‐ y por la influencia de otras experiencias socialistas; así como por el excesivo peso de las instituciones estatales en el conjunto del sistema.
No obstante los grandes éxitos del orden institucional cubano, a fines de los años ochenta éste presentaba algunas insuficiencias, tales como:
• Diseño piramidal de las entidades organizadas • Alta centralización de la decisión y los recursos • Dispersión institucional y funcional • Estatización y burocratización. • Indefinición de una esfera pública
La oportunidad de superar total o parcial de algunas de estas deficiencias se lograría como efecto de la crisis desencadenada en la sociedad cubana
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a comienzos de la década de los 90s y también, mediante las estrategias necesarias para superarla.
2.1 Desarrollo Institucional en el “Período Especial”
La crisis desatada en la sociedad cubana en la década de los noventa como efecto de los bruscos cambios ocurridos en el sistema internacional, principalmente la disolución de la URSS y del CAME, impuso la necesidad de transformaciones sociales y propició un mayor desarrollo de su orden institucional aunque en condiciones de nuevos desafíos y de escenarios más adversos.
Algunos de estos cambios se originaban en la situación de los años 80s y en las propuestas expresadas por la población en la discusión abierta del “Llamamiento al IV Congreso del PCC”, en 1990. Estas propuestas podemos sintetizarlas como demandas de: descentralización; desburocratización; desestatización; y de mayor participación popular.8 El IV Congreso del PCC celebrado en 1991, ya bajo el impacto de la crisis, acusó recibo de estas demandas subordinándolas a la preservación del poder revolucionario y a las prioridades en los nuevos escenarios de crisis.
Constreñida por las nuevas condiciones, la dirección cubana propició desde comienzo de los noventa, cambios cuidadosos y graduales para enfrentar la crisis y recuperar el crecimiento económico, bajo la consigna de “Salvar la Patria, la Obra de la Revolución y el Socialismo”, con la cual se expresaba las bases del consenso político y un cierto orden de prioridades. Los principales cambios institucionales ocurridos en el llamado desde entonces “Periodo Especial”9, podemos agruparlos entre: los producidos en los años noventa en respuesta a la crisis desatada a comienzo de la década; y los promovidos desde el año 2002 hasta el 2007, como parte de un nuevo modelo de desarrollo, en ciernes. Podemos resumir estos cambios como sigue:
a) Sistema Jurídico. Se promulga una Reforma Constitucional en 1992 que propiciará los cambios posteriores y se actualiza la legislación que refrenda los nuevos cambios. Esta reforma constitucional
8 Cf. “Llamamiento al IV Congreso del Partido Comunista de Cuba”. Granma, La Habana. 1990. 9 Oficialmente, “Período Especial en Tiempos de Paz”
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diversificó las formas de propiedad y de gestión e introdujo cambios en aspectos del sistema político.10
b) Sistema Político. La Administración del Estado fue separada
estructuralmente, en todos los niveles, de los Órganos Representativos del Estado y los Organismos Centrales del Estado fueron racionalizados en número y plantilla.11 Se dio un nuevo desarrollo al Gobierno Local creándole una nueva instancia de coordinación territorial mediante los Consejos Populares.
c) Sistema Económico. Con las Reformas económicas iniciadas en
1993, las formas de propiedad sobre los medios de producción fueron diversificadas y ampliadas con la inclusión de la propiedad privada no agraria, la propiedad mixta originada en la inversión extranjera y la propiedad cooperativa no campesina. Se incrementaron las relaciones mercantiles y se crearon los mercados libres, campesinos, artesanales e industriales. El Plan quedó centrado en las categorías financieras. El Presupuesto siguió siendo el principal instrumento de la política social pero limitado por el déficit planificado y la doble moneda. Se inició una reestructuración del sistema empresarial mediante los llamados “redimensionamiento” y el “perfeccionamiento” de las empresas subsistentes. El sector cooperativo de la agricultura pasó a ser el mayor tenente de tierras y el productor agrícola de más peso. La promoción desde el 2002 de un nuevo modelo, más tarde conocido como “Batalla de Ideas”, dio lugar al acotamiento de las aperturas económicas de los noventa –trabajo por cuenta propia, inversión extranjera, descentralización del comercio exterior, etc.- y desató una dinámica centralizadora, condicionada por el control del fondo de divisas -creación en 2004 de la «Cuenta Única del Estado»
10 Cf. Texto de la Reforma Constitucional de 1992 en ”Constitución de la República de Cuba de 1992”. Editora Política. La Habana, 1993. 11 Cf. Juan Valdés Paz, “El sistema político cubano en los noventa: Continuidad y cambios” en El Espacio y el límite. Estudios sobre el sistema político cubano. Ruth Casa. La Habana. 2009.
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y de la Comisión de Asignación de Divisas- el reordenamiento de la inversión nacional y extranjera directa; la reinserción externa sobre acuerdos políticos, así como la elevación del nivel de decisión. Institucionalmente, esta estrategia dio lugar a la suplantación de facultades del Gobierno y de la Administración Central del Estado, así como a la creación de entidades inorgánicas como el Grupo de Apoyo, el Puesto de Mando Nacional de la Batalla de Ideas, etc.
d) Sistema Civil. En los noventa se incrementaron las asociaciones
civiles y las ONG con vínculos externos. Diversas ONG internacionales elevaron, mediante la cooperación, su participación en el financiamiento y asesoría a aspectos de la política económica y social. Las iglesias incrementaron su base social y actividades, ampliando su visibilidad y reconocimiento político y cultural, así como la canalizando recursos externos. Se produjo un auge del movimiento comunitario, articulado a los Gobiernos Locales.
e) Sistema Ideológico Cultural. Los “aparatos” y actividades de educación, investigación y cultura artístico literaria, se vieron fortalecidos, al igual que los grupos formales e informales de profesionales de estas esferas. Surgieron nuevos sujetos de opinión pública en el sistema.
f) Sistema Familiar. La familia acrecentó su papel en las estrategias de
desarrollo. Los parientes emigrantes elevaron su presencia e incidencia económica, -‐remesas, inversiones, visitas, etc.-‐ en la sociedad cubana.
El examen de estos cambios nos revela la voluntad política presente entonces de propiciar en mayor o menor medida, cambios en el orden institucional cubano, sin hacer de la crisis una coartada para el inmovilismo. Las tendencias al cambio, acelerados en el subperíodos 1994-‐2000, se vieron detenidas –y en algunos casos retraídas-‐ a partir del 2002 con la promoción de una nueva estrategia económica. Visto de
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conjunto, se aprecia que los cambios efectuados fueron más reactivos a las nuevas condiciones que integrados a un nuevo modelo de socialismo.
El orden institucional de este periodo mantuvo la mayor parte de sus instituciones anteriores con leves cambios y no creó ninguna nueva aunque potenció a algunas como el gobierno local, el mercado, el sistema de propiedad, las empresas, las ONG, las iglesias, los aparatos ideo culturales, la opinión pública y la familia.
El orden institucional reformado en los noventa, mantuvo la mayor parte de los rasgos del orden de los ochenta, particularmente en lo referente a la preeminencia de las instituciones del sistema político y a la estatización de las relaciones sociales y por ende, de la vida cotidiana.12
2.2 Contradicciones fundamentales del orden institucional
Desde la perspectiva más general del desarrollo institucional, el orden “reformado” del “Periodo Especial” aun tendría que superar limitaciones de diseño y/o de funcionamiento que en mayor o menor medida afectaban la realización de sus objetivos declarados. Estas limitaciones, transversales a todos los períodos, han sido algunos de los obstáculos internos al desarrollo institucional y social del país y podemos representárnoslos por pares de conceptos contradictorios, el primero de los cuales expresa metas socialistas del desarrollo institucional cubano; y el segundo, rasgos del socialismo real que las estorban, a saber:
• Socialismo/Socialismo de Estado. La transición socialista supone un modelo orientado hacia la autogestión y el autogobierno, es decir, hacia la participación creciente de la ciudadanía en todas las formas de la gestión social. Como ya señalamos, la ideología que acompaña al actual orden institucional cubano tiende a identificar al socialismo con sus instituciones estatales y de hecho, a centrar en ellas todas las relaciones de poder.
12 La mayor parte de la vida cotidiana de la población cubana transcurre en el marco de instituciones estatales y por tanto depende de su funcionamiento.
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Esté excesivo peso no obsta para que se reconozca al Estado como la institución fundamental en la defensa de la nación y el orden revolucionario, entre otras.
• Norma Institucional/Desvío: El orden institucional cubano aparece refrendado jurídicamente mediante profusas normas que establecen las atribuciones, estructuras y funciones de sus instituciones. Pero el funcionamiento real muestra distintos grados de desvío respecto de la norma institucional, afectando su legitimidad y eficiencia, así como tendiendo a la personalización del orden institucional. Este es el caso del sistema jurídico comprometido con poderes discrecionales; del sistema político en el ejercicio de atribuciones por sus distintas instituciones, instancias y actores (Valdés Paz, 1995); del sistema económico rebasado por entidades y conductas ilegales; del sistema civil restringido por la acción estatal; del sistema ideo cultural, con baja expresión de la opinión pública; del sistema familiar, conformado a la familia tradicional; entre otras desviaciones.
• Descentralización/Centralización. Los avances en la descentralización de facultades, de recursos e información, a favor de sectores no estatales o de instancias locales del Estado, han sido más que insuficientes. En gran medida el orden institucional muestra una alta centralización en todos los sistemas sociales lo cual es en parte un efecto de las condiciones ambientales en que se desenvuelven y en parte un efecto de su diseño institucional, así como de la alta centralización del poder político.
• Participación Popular/ Burocratismo. El objetivo sistémico de la participación popular en todos sus momentos y de manera creciente en la toma de decisiones, se ve bloqueado por la tendencia burocrática de las instituciones de cada sistema, entendida ésta no tan solo como un supernumerario de funcionarios y procedimientos, sino como la toma de decisiones sin control democrático. Los avances en la descentralización y racionalización en las instituciones de los sistemas políticos y
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económicos, han sido insuficientes para lograr un mayor retroceso del burocratismo.
• Control democrático /Corrupción. Siguiendo el patrón de todas las sociedades contemporáneas, el orden institucional cubano presenta un incremento constante aunque delimitado de la corrupción, particularmente en las instituciones económicas y en la Administración Pública. Puesto que los controles administrativos son necesarios pero insuficientes se hacen necesarios controles democráticos ciudadanos basados en la “línea de masa”, es decir, en la transparencia de la gestión, la rendición de cuentas, la participación y el ejercicio de la opinión pública.
• Eficiencia/ ineficiencia. El orden institucional y las instituciones de cada sistema deben realizar sus funciones y alcanzar sus objetivos con el uso óptimo de los recursos humanos y materiales a su disposición. En la práctica, más que con la “eficiencia” nos las tenemos que ver con patrones o grados de ineficiencia en el comportamiento de los órdenes institucionales en general y del cubano, en particular. Una mayor eficiencia parece asociada, entre otros, a aspectos como la profesionalidad, la menor discrecionalidad del funcionariado, la competencia y a una mayor incidencia de la crítica social y la opinión pública en el comportamiento de las autoridades e instituciones.
Vale observar cuan importantes fueron los cambios ocurridos en los años noventa para un mayor desarrollo del orden institucional cubano y de avances sobre las dicotomías señaladas. Pero un mayor desarrollo implicaba profundizar en dichos cambios o promover nuevas reformas, en igual sentido socialista, cuya agenda de propuestas para el mediano plazo era entonces:13
Cuadro 2. Propuestas de cambios institucionales en los noventa
Sistemas Reformas
13 Interpretación por el autor de las demandas predominantes en la consulta pública que acompañó a la Convocatoria al IV Congreso del PCC y del estado de opinión prevaleciente en los años noventa.
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Jurídico -‐Perfeccionamiento de los mecanismos de control constitucional.
-‐Un mayor desarrollo legislativo que asegure los derechos ciudadanos y limite los poderes discrecionales de las instituciones y el funcionariado.
-‐Desarrollo de un Estado de Derecho.
Político
-‐Autonomía efectiva de los poderes del Estado, particularmente, de sus Órganos Representativos y de la Administración Pública respecto del Partido, en favor de la función dirigente de éste.
-‐Mayor participación y representatividad de la población en las instituciones políticas.
-‐Mayor desarrollo del Gobierno Local
-‐Perfeccionamiento de la Administración Pública.
Económicos
-‐Creación de un mercado nacional altamente regulado.
-‐Constitución de un sistema empresarial autónomo bajo control, tanto del estado como de la sociedad civil.
-‐Diversificación y ampliación de las formas de gestión y un mayor desarrollo y extensión de las formas cooperativas
-‐Instauración de un modelo de incentivos basado en el trabajo personal como principal fuente de ingreso y en el consumo familiar.
-‐Desarrollo de un sistema impositivo sobre bases progresivas.
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Civil -‐Ampliación y diversificación de las instituciones de la sociedad civil.
-‐Desarrollo del movimiento comunitario.
Ideo-‐cultural -‐Mayor desarrollo autónomo de las instituciones de investigación social.
-‐Institucionalización de la opinión pública
-‐Desarrollar la cultura nacional sobre la base de su historia, de la defensa de la identidad nacional y de la inclusión.
-‐Recuperación hegemónica
Familiar -‐Considerar a la familia como unidad de desarrollo
-‐Mayor participación de las familias en las estrategias públicas de desarrollo y de consumo
-‐Promover estrategias de reunificación familiar.
Los cambios institucionales realizados en los noventa, la superación de sus limitaciones y las propuestas de nuevos cambios, se vieron refrendados y ampliados, por las consultas públicas posteriores del 2007 y del 2010.14 La Dirección política del país pudo discernir mediante dichas consultas las demandas de cambios de mayor consenso y derivar de ella su propia agenda de prioridades, acorde a las condiciones del momento y a sus propias metas.
Cabe advertir que al interior de la sociedad cubana de los noventas como en la actual, existen grupos de intereses, actores políticos y corrientes de pensamiento, ligados al orden institucional “realmente existente” que ponen obstáculos a la voluntad de cambios y en favor de la conservación del régimen establecido. 14 La práctica altamente democrática de las primeras consultas públicas iniciadas en los años setenta y el mecanismo constitucional de consulta pública establecido en 1976, así como las consultas de 1975, 1990, 2007, 2010 y otras más sectoriales, han tenido el mérito de además de expresar momentos participativos de la población, el dotar a la dirección política de una información directa y fidedigna de la demanda social. Sin embargo, el carácter agregado de esa información y el no regreso de su resultado nacional al conocimiento de las bases que la produjeron ha limitado la creación de una opinión pública informada, así como de un consenso expreso sobre la agenda del gobierno.
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3. Cambios institucionales aprobados y esperados Entre el año 2002 y el 2007 algunos de los problemas señalados al orden institucional vigente –caso del desvío funcional respecto a la norma institucional-‐ se vieron agravados, elevándose la demandas popular por las reformas. A la vez, sucesivas recesiones económicas y el empeoramiento de las condiciones económicas internacionales, determinaron la necesidad de “actualizar” o reformar el modelo de transición socialista en general y el económico en particular.15 La Dirección política dio cuenta del estado de la opinión pública pero sobre todo de las manifestaciones de agotamiento del modelo económico, priorizando, entre otras medidas puntuales, la reforma gradual de éste.16 Las propuestas de cambios institucionales de los noventas se vieron así actualizadas con las consultas públicas de los años 2000s y posteriormente, con las nuevas propuestas de reformas económicas sometidas a debate a lo largo del año 2010 mediante un primer proyecto de los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución”, el cual dio lugar a una nueva versión de 313 “Lineamientos”, finalmente aprobados por el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC) y refrendados por la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP), el parlamento cubano, en el año 2011.17 La nueva estrategia económica –y por extensión, la nueva estrategia socialista, aún por definirse-‐ deben expresarse en instituciones normativas y organizacionales que la hagan viable y sustentable.18 De hecho, los “Lineamientos” finalmente aprobados, refrendaban o implicaban cambios institucionales que en su mayor número actualizaban o renovaban
15 Los “Lineamientos” coinciden en parte con las críticas al intervencionismo estatal en los regímenes socialdemócrata de: a) subsidio a personas no necesitadas; b) baja demanda de empleos productivos; c) exceso de gratuidades; d) tensión presupuestaria y presión fiscal; e) déficit presupuestario estructurado; etc. Cf. VV AA, Elementos Básicos de Economía. Un enfoque institucional. Tirant Lo Blanch. Valencia. 2001 16 Cf. Raúl Castro, Discurso de Clausura del VI Congreso del PCC. Granma, del 20 de abril del 2011. 17 Cf. “Información sobre el resultado del debate de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” VI Congreso del Partido Comunista de Cuba. Tabloide. La Habana, mayo de 2011. 18 Una dinámica de desarrollo sustentable ha sido definida como la “que utiliza los recurso naturales con economía y con una política de reposición que sostenga el equilibrio entre explotación de recursos y mantenimiento de un medio ambiente propicio”. Cf. Rafael Torres Acosta, Glosario de Bioética. Publicaciones Acuario. La Habana, 2001.
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instituciones ya existentes y solo en pocos casos proponían nuevas instituciones. Igualmente podríamos decir de las propuestas comprendidas en los discursos de la dirección política. No obstante, la principal renovación institucional consistía, por un lado, en que las instituciones se comportasen acorde a las funciones y fines que le han sido atribuidas; y del otro, en que el mayor peso relativo de una u otra institución en los respectivos subsistemas de la sociedad, tuviesen como efecto una nueva cualidad del orden institucional. En este sentido expondremos a continuación los principales cambios institucionales aprobados, contrastándolos con algunas de las propuestas presentes en el debate público, las que proponen, desde los noventa, cambios socialistas más radicales.19 En esta ocasión limitaremos nuestro examen a los subsistemas económico, jurídico y político, incluyendo referencias a los restantes, a saber:
3.1 Los cambios institucionales de los “Lineamientos” económicos. Como señalamos, las reformas incluidas en los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” aprobados en el VI Congreso del PCC abarcan un conjunto de medidas que podrían agruparse como: de ajuste macroeconómico; desregulatoria; y de cambios estructurales, todas ellas precursoras de un nuevo modelo económico socialista que garantice tanto la “producción de bienestar” como el desarrollo, sobre bases sustentables.20 En este sentido, los cambios institucionales se relacionarían más con estas últimas.
Vistas por separado, la mayor parte de las instituciones económicas concernidas ya existen o han estado vigentes en períodos anteriores. No obstante, su nueva cualidad estaría en el peso que se le otorga a cada una
19 Nos valdremos para resumir los cambios y propuestas de Tablas en las que contrastaremos los “cambios aprobados” con los “cambios esperados”, según el caso. Los “cambios aprobados” se derivan de los documentos y declaraciones oficiales; los “cambios esperados” se infieren por el autor de las consultas públicas del 2007 y 2010, de los debates realizados en las bases del proyecto de “Lineamientos” y del debate en los medios especializados. Los escaques que aparecen vacío en las tablas significan que no se identifican propuestas públicas al respecto. 20 Cf. VV AA, Elementos Básicos de Economía. Un enfoque institucional. Tirant Lo Blanch. Valencia. 2001
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en el nuevo modelo económico y por ende en el nuevo orden institucional. Si examinamos el Cuadro 3 con el cual las resumimos, podemos observar que:
• Se constituye la “Comisión Permanente del Gobierno para la Implementación y Desarrollo” de los “Lineamientos”, en general y de la “conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana”, en particular. Esta Comisión ha dado lugar a diversas subcomisiones encargadas de los correspondientes estudios y propuestas, y de marco de consulta a funcionarios y especialistas.
• La función reguladora del Estado sobre la economía nacional queda
ratificada, mediante un nuevo sistema de dirección y planificación de la economía y un conjunto de sistemas de regulación y asignación de los recursos económicos, los que permitirían al Estado garantizar las prioridades sociopolíticas y los objetivos de desarrollo, así como devolver a las instituciones su autonomía relativa.
• Como uno de estos mecanismos de desarrollo se crean las llamadas Zonas Especiales de Desarrollo (ZDE), pendientes de explicitar sus funciones. A fines del 2013 se aprobó la creación de la Zona Espacial de Desarrollo Mariel con su correspondiente marco regulatorio.
• Quizás el aspecto más novedoso sea el énfasis en el papel atribuido a la institución del contrato como un regulador de las relaciones económicas horizontales y como un mecanismo de exigencia por su cumplimiento.
• El Plan y la planificación centralizada deben recuperar un lugar central en la conducción de la economía pero dando cuenta de actores económicos mucho más diversificados, así como de la ampliación de las relaciones mercantiles. Igualmente, deberá dar lugar a una desarrollo paralelo de la planificación territorial y de la sectorial.
• Las deficiencias del proceso inversionista nacional tiende a hacer de esta actividad una institución diferenciada de la regulación estatal y
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del Plan de la economía. Las medidas para su perfeccionamiento han sido complementada con una nueva Ley de Inversión Extranjera de abril del 2014.
• Quizá el elemento clave de los “Lineamientos” sea la creación de una esfera empresarial realmente autónoma, basada en una diversificación de las formas de propiedad y de gestión, integrada por una diversidad de agentes económicos de mayor o menor peso en los diferentes sectores de la economía. En un primer momento, esta diversificación estará basada en un proceso de desestatización de numerosas actividades económicas.
• De hecho, una mayor diversificación de las formas de propiedad y de gestión supone el surgimiento de un amplio sector no estatal de la economía el cual tendría un enorme impacto en el funcionamiento de cada una de las instituciones del sistema así como en el propio orden institucional del país.
• En el sistema de empresas estatales jugará un papel determinante los llamados Organizaciones Superiores de Dirección Económica (OSDE), una especie de consorcios ramales, en los que se descargarán gran parte de las funciones económicas hasta ahora ejercidas por organizaciones del Estado.
• El Presupuesto del Estado deberá elevar su papel institucional en el Modelo económico y disminuir su déficit a menos del 2 %. La política social continuará siendo una prioridad absoluta del Presupuesto.
• El gasto social, presupuestario o empresarial, en investigación y desarrollo debe tener una expresión en los costos económicos de las empresas.
• Pero sin duda, la institución que marca el nuevo modelo económico
aprobado es el de la ampliación de relaciones mercantiles en un esquema de mercados segmentados y el papel que se les atribuya en la distribución de bienes y servicios. El auge de los mercados
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regulados supondrá una nueva concepción del sistema de dirección y planificación de la economía, así como del modelo de incentivación al trabajo. La libre contratación autorizada de fuerza de trabajo por parte de agentes privados crea las premisas de un mercado laboral formal.
Cuadro 3. Sistema Económico
Concepto Cambios aprobados Cambios esperados Estado. Dirección y regulación.
-‐“Lineamentos”. Implementación: .Creación de la “Comisión Permanente del Gobierno para la Implementación y Desarrollo” .El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana.
-‐Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública.
-‐Diseñar un nuevo Sistema de Dirección y Planificación Económica (SDPE) .Carácter directivo o indicativo por sectores .Complementariedad del mercado .El contrato como mecanismo del Plan
-‐Diseñar un nuevo SDPE en el que se integren todas las formas de la regulación estatal sobre la economía, limitando legalmente la discrecionalidad del funcionariado. -‐El nuevo SDPE debe tener como referente las condiciones de la vida cotidiana de la población. -‐Establecer un nuevo sistema de incentivación al trabajo y la gestión.
-‐Desestatización de actividades económicas
-‐Definición del peso relativo que tendrán las distintas formas de propiedad y de gestión económica en el nuevo Modelo Económico Socialista
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-‐Creación de Zonas Especiales de Desarrollo
-‐Redefinición del “objeto social” de las entidades estatales
Planificación -‐Plan Nacional Económico Social, rector de la economía: .Plan de producción de bienes y Servicios .Plan de inversiones descentralizadas .Política social -‐Planificación de mediano y largo plazo
-‐Rediseño de los sectores de la economía nacional, basado en los Lineamientos, el NSDPE y en la reestructuración de la Organización Central del Estado -‐Garantizar los mecanismos democráticos del proceso de planificación.
-‐Desarrollo de la planificación territorial. Municipalización.
-‐Desarrollo acelerado de la planificación territorial
Finanzas -‐Nuevos Sistemas: .Monetario .Tributario .Arancelario .De Precios .Salarial .De Seguros .De Subsidios
-‐Establecimiento de un sistema financiero “duro”.
-‐Sistema inversionista: .Perfeccionamiento del proceso inversionista .Nueva legislación sobre la inversión extranjera
-‐Definición y legislación de las inversiones en las que se incluirán inversores nacionales
-‐Reforma del Sistema Bancario -‐Nuevo sistema bancario. Crear Bancas especializadas. Banco Agrario
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Esfera empresarial -‐Perfeccionamiento empresarial -‐Autonomía empresarial respecto del Estado
-‐Real autonomía empresarial basada en : .Personalidad jurídica .Autonomía de gestión .Autofinanciamiento .Centro de Planificación y Plan de Empresa .Centro de Contabilidad y de Costo .Código de Ética .Legalidad
-‐Nuevo sistema empresarial integrado por: .Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE) .Empresas estatales, Establecimiento y Unidades .Empresas mixtas o de asociación económica .Cooperativas: agropecuarias y no agropecuarias .Empresas extranjeras .Pymes. Empresas familiares. .Campesinos: propietarios y usufructuarios .Trabajadores por cuenta propia -‐Flexibilización del objeto social de las empresas. -‐Normas de constitución, disolución o de transformación de empresas, acorde a los resultados de su gestión
-‐Política y normas jurídicas para el sistema empresarial cubano en el exterior
-‐En el proceso de desestatización de la economía priorización del cooperativismo como forma de gestión, así como de expresión de una mejor forma de autogestión y autogobierno y por tanto, de socialización.
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-‐Creación de las Organizaciones Superiores de Dirección Económica:
.Supresión de empresas nacionales mediante la constitución de OSDE nacionales y provinciales
.Incorporación a las OSDE de los centros de investigaciones aplicadas que le son afines.
.Delimitación de las funciones y relaciones entre las OSDE con el Consejo de ministro y los OACE
-‐Desarrollo de las industrias locales
-‐Desarrollo cooperativo como una forma de propiedad y autogestión socialista.
-‐Desarrollo cooperativo generalizado como: .la principal modalidad de desestatización; .forma de autogestión y de socialización; .componente de una cultura socialista; .unidad de planificación y de gestión
Esfera presupuestada -‐Presupuesto del Estado: .Presupuestos no deficitarios .Las unidades presupuestadas cumplen funciones estatales .Política social sustentable
-‐Presupuesto participativo en los Municipios -‐Prioridad absoluta de una política social universal e integral: .Pleno empleo .Salud pública .Educación .Seguridad social .Asistencia social .Deporte .Cultura .Vivienda
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.Servicios comunales -‐Lucha frontal contra la pobreza
-‐Fortalecimiento y reestructuración de las actividades de educación y salud, nacional y territorialmente.
-‐Recuperación de la calidad de estos servicios
-‐Racionalización del gasto en investigación y desarrollo(I+D)
-‐Incorporación efectiva de los resultados de la ciencia y la técnica a las actividades económicas y medición de sus impactos.
Mercado -‐Ampliación de las relaciones mercantiles: .Mercado de aprovisionamiento mayorista .Mercados especializados Minoristas -‐Eliminación gradual de la “libreta” -‐Libre contratación de fuerza de trabajo por actores económicos privados
-‐Crear un mercado nacional integrado y regulado. -‐Delimitación de los bienes y servicios que no pasarán por el mercado -‐Supresión del racionamiento con protección a las personas.
Cuadros -‐Política de cuadros -‐Desarrollar un sistema integral de capacitación y recalificación.
-‐Política de cuadros democrática
Desarrollo democrático -‐Las instituciones económicas deberán ser radicalmente democratizadas, atendiendo a: .Garantizar los derechos económicos reconocidos constitucionalmente .Participación efectiva de los productores y consumidores en el proceso de planificación .Control efectivo del Plan y de las políticas económicas por parte de la población. .Debate permanente, público y abierto, sobre las políticas en curso y el cumplimiento del
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Plan .Participación directa de los trabajadores en la gestión económica de sus centros y de control sobre las Empresa y OSDE
Si bien el debate público del Proyectos original de los “Lineamientos” dio lugar a numerosas propuestas incluidas en su versión final –aquel fue modificada en un 60% y se le adicionaron 30 nuevos lineamientos-‐ y la estrategia de reformas obtuvo el consenso generalizado de todos los sectores de la sociedad cubana, esta versión final fue objeto de diversas críticas debido a: cuestiones de forma; omisión de lineamientos propuestos por la opinión pública; comprometimiento con el modelo económico existente; indefinición de las medidas implicadas en cada Lineamiento; la ausencia de salvaguardas socialistas; etc.
Más en general, el conjunto de los Lineamientos, las medidas implicadas en cada uno y su efectiva implementación han dado lugar a diversas corrientes de interpretación de las políticas en curso, todas las cuales se consideran revolucionarias y reformistas y por ende a la izquierda del actual régimen. Tales corrientes son transversales a la sociedad cubana, sus instituciones, funcionariado, grupos civiles y dirigentes. Estas corrientes podrían enumerarse como sigue:
• Convencional. Corriente de inspiración soviética, vinculada a las experiencias de reformas de los años setenta y a las prácticas del socialismo real cubano. En ella predomina una concepción del socialismo como socialismo de Estado. La socialización es entendida como la estatización de las actividades económicas y sociales. La democratización se identifica con la obra de la revolución y con el libre acceso a las provisiones de bienes y servicios. Los principales actores de esta corriente son los actuales dirigentes y el funcionariado en general, así como los sectores de la población dependientes de las políticas públicas.
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Esta corriente convencional considera las reformas como concesiones a las circunstancias presentes y por tanto éstas deben ser limitadas, mínimas y reversibles. Tascan el freno de su implementación, la que debe ser gradual y cuidadosa. Lo fundamental es preservar las atribuciones regulatorias del Estado y el sector estatal de la economía.
• Guevarista. Corriente inspirada en las ideas y práctica del Che Guevara; particularmente, en sus concepciones sobre la construcción del socialismo y el papel de la subjetividad humana en ella. Esta corriente también sostiene la concepción de un socialismo de Estado sin mercado. La socialización, también es entendida como la estatización de las actividades económicas y sociales pero le concede un mayor papel a la participación de los sujetos sociales en los asuntos públicos. La democratización también es vista como el libre acceso a las provisiones públicas de bienes y servicios. Los principales actores de esta corriente son sectores intelectuales y del funcionariado, así como sectores de la población dependientes de las políticas públicas. Esta corriente guevarista también considera las reformas como concesiones a las circunstancias presentes y por tanto deben ser limitadas, mínimas y reversibles, sobre todo en las referentes al incremento de las relaciones mercantiles. Las reformas deben preservar y reforzar las funciones regulatorias del Estado, principalmente las de planificación; y a la vez, limitar los poderes del funcionariado.
• Socialistas Críticos. Corriente influida por las corrientes basistas, libertarias y comunalistas, así como por las críticas históricas al socialismo real. El socialismo es entendido como un proceso ascendente de autogobierno y autogestión de la población y por ende como una retirada efectiva del Estado de los asuntos públicos. El socialismo sería una permanente socialización y democratización de todas las esferas. Los principales actores de esta corriente son sectores intelectuales y profesionales, así como sectores colectivistas de la población.
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• Las medidas de reformas deben transcurrir en un escenario de información abierta, consulta y debate. Deben existir medidas de salvaguarda socialistas en el proceso de reformas, entre ellas, limitando el proceso de privatización en favor de la cooperativización, la acumulación, etc. Las reformas deben producir una menor estatización de la sociedad cubana pero una mayor socialización.
• Socialdemócrata. Corriente inspirada en la socialdemocracia histórica de izquierda y en la experiencia del capitalismo norte europeo. Su concepción del socialismo es el de una economía mixta bajo reglas capitalistas y un Estado benefactor. El Estado se concibe como un proveedor presupuestario de bienes y servicios. La socialización debe estar en función de la mayor eficiencia económica y social. La democratización debe basarse en el perfeccionamiento de los mecanismos de representación, tanto política como social. Esta corriente se sustenta principalmente en sectores del funcionariado administrativo y económico, así como en sectores autogestionarios de la población. La desestatización de la economía debe ser más acelerada y las medidas deben complementarse en una perspectiva sistémica. Las relaciones mercantiles deben generalizarse. Un inevitable mayor patrón de desigualdad debe ser compensado con una política social extensa.
• Socioliberal. Corriente inspirada en el liberalismo social y también en la reforma china. Conciben el socialismo como un socialismo de mercado y por ende competitivo entre las instituciones y las personas. El Estado debe quedar marginado de la esfera económica en la mayor medida posible y a cargo de la provisión de bienes y servicios a sectores vulnerables. La democratización queda limitada a la esfera política y debe ser fundamentalmente representativa y delegativa. Esta corriente se sustenta en sectores del funcionariado económico, agentes económicos privados y sectores profesionales. El sistema económico debes ser desestatizado y desregulado al máximo y abrirse competitivamente al mercado nacional e internacional. Las reformas deben concebirse de manera
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continuada y acorde a la eficiencia requerida. Un inevitable mayor patrón de desigualdad debe ser compensado con una mayor asistencia social focalizada.
Resumiendo, todas estas corrientes manifiestan su acuerdo con la política de reformas en curso pero difieren en las que consideran prioritarias, en el ritmo y alcance de su implementación, en la orientación general del proceso, y sobre todo, en el tipo de sociedad que prefiguran tales reformas.
Corrientes aparte, la expectativa por cambios más radicales en la institucionalidad económica ha parecido basarse en general: en demandas de los años noventa pendientes o no resueltas; y en los “Lineamientos” o en cambios aprobados en éstos que parecen insuficientes o imprecisos. Más en particular, se trata de demandas institucionales relacionadas con ciertas concepciones de una estrategia socialista orientada a una economía fuertemente autogestionaria, a saber:
• Los “Lineamientos” deberán implementarse aceleradamente y en un ambiente de reformas que sostenga el consenso alcanzado en los debates. Ello supone la transparencia del proceso de implementación, la información pública necesaria y el mayor debate social posible de las medidas de mayor impacto en la sociedad.
• La Planificación debe redefinir los sectores de la economía que servirán de base a la nueva institucionalidad económica. Igualmente, deberá demandar una institucionalidad local, jurídica y política, que permita una planificación territorial efectiva, caso de la llamada “municipalización”.
• El Plan de la economía nacional debe tener como referente el patrón de bienes y servicios que acompaña la vida cotidiana de la población y fijar su desarrollo sobre bases de equidad.
• El nuevo modelo económico deberá basarse en un sistema financiero “duro” que racionalice continuamente al sector empresarial y haga viable un sistema de incentivos materiales mínimamente eficaz. El sistema bancario deberá jugar un papel mayor que el atribuido.
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• La llamada “autonomía empresarial”, de cara a la experiencia histórica, debe ser definida y normada taxativamente.
• La institución presupuestaria deberá incluir alguna experiencia
democratizadora como el llamado “Presupuesto Participativo” en los Municipios.
• Las empresas cooperativas y por extensión la cooperativización, ha
de entenderse como la principal modalidad de desestatización, como la forma de autogestión más socializada y como una actividad planificable, además de ser componente inseparable de una cultura socialista. Por todo ello debe centrar la máxima prioridad en el proceso de reforma.
• La política social no puede ser considerada como “un gasto
presupuestario” susceptible de ahorro sino de manera extensa y universal, como el soporte de la igualación y la justicia social de la Revolución, vinculada al excedente económico del país y a las prioridades de su distribución. La lucha contra la pobreza deberá tener prioridad absoluta y un tratamiento tanto universal como focalizado.
• Los resultados de la ciencia y la técnica deben alcanzar una incorporación efectiva a las actividades económicas y expresarse en su eficiencia.
• La extensión de las relaciones mercantiles deben integrarse en
único mercado nacional en cual concurran en igualdad de condiciones todos los actores del sistema. La principal restricción de este mercado será la definición de cuáles bienes y servicios no pasarán por el mercado.
La necesaria supresión de la “Libreta” de racionamiento no deberá verse como una racionalización de los subsidios sino como la abolición de uno de los instrumentos de igualación social empleado
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por la Revolución cuya función deberá ser sustituida y compensada con nuevos y efectivos mecanismos.
• El principal desafío de las reformas económicas y la mayor
indefinición de los “Lineamientos” se refiere a las “salvaguardas socialistas” que debe tener el nuevo modelo económico que se instaure. Por otra parte, un modelo económico que asuma un patrón de mayor desigualdad social deberá acompañarse de un mayor desarrollo de la democracia económica o lo que es lo mismo, de instituciones económicas radicalmente democratizadas. Las instituciones económicas deberán ser radicalmente democratizadas, atendiendo entre otros aspectos a garantizar: los derechos económicos reconocidos constitucionalmente; la participación efectiva de los productores y consumidores en el proceso de planificación; el control efectivo del Plan y de las políticas económicas por parte de la población; el debate permanente, público y abierto, sobre las políticas en curso y el cumplimiento del Plan; la participación directa de los trabajadores en la gestión económica de sus centros; etc.
3.2 Los cambios institucionales del sistema jurídico Si bien los “Lineamientos” y numerosos pronunciamientos han reiterado la necesidad de una reforma de las instituciones y el ordenamiento jurídico del país, acorde a las nuevas condiciones y las medidas económicas en curso, los cambios anunciados, el ritmo de los mismos, así como la percepción de la necesidad de una revisión profunda del ordenamiento legal existente, hace de los cambios en el sistema jurídico una de las principales demandas de la opinión pública.
Ejemplos prácticos como las dificultades que han planteado algunas de las primera medidas económicas promovidas debido a la “maraña” legal –Leyes, Decretos leyes, Resoluciones ministeriales, Reglamentos, disposiciones, etc.-‐ creadas en el tiempo como una restricción generalizada a la iniciativa, gestión y funcionamiento de las personas e instituciones económicas.
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En este sentido, la llamada del los “Lineamientos” y de la Comisión Jurídica creada al efecto, no parecen satisfacer las demandas y expectativas creadas al respecto. Como podemos ver en el Cuadro 4, las definiciones y los cambios decididos contrastan con aquellos esperados, a saber:
• Aunque se ha mencionado en el discurso oficial la eventual necesidad de futuros cambios constitucionales a favor de un nuevo modelo económico, estos no aparecen programados en el corto y mediano plazo.21
• La promoción de nuevas formas de gestión en los “Lineamientos” supone que la estructura de la propiedad establecida con la Reforma Constitucional de 1992 deberá ampliarse más aún, caso de la inclusión de nuevas formas de propiedad privada y cooperativa no agrarias.
• En cambio, se ha dado cuenta de que numerosas leyes y demás
disposiciones legales tendrán que ser sustituida o modificadas como requisitos de las reformas económicas en curso y sus efectos en otros sistemas sociales.
• Se anticipa, como en el caso de la vivienda y los vehículos de propiedad privada, la liberación del traspaso de bienes personales y familiares, mediante compra venta entre privados.
• El papel atribuido en los “Lineamientos” a la institución del contrato como un regulador de las relaciones económicas entre las personas naturales y jurídicas, supone una reelaboración que rescate y actualice la cultura jurídica relacionada con esta institución del tradicional derecho civil cubano. 22
• Particular importancia ha tenido la eliminación en el 2008 del tope máximo salarial, así como la creación de un mercado libre laboral, al autorizarse desde el 2010, la libre contratación de fuerza de trabajo. Ambas medidas y otras concernidas, modificarán potencialmente
21 Cf. Raúl Castro, Informe Central al VI Congreso del PCC. Granma 17 de abril del 2011. 22 Cf. Código Civil, actualizado por la Ley No. 59 de 1987. MINJUS. La Habana, 2003
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todo el modelo de empleo seguido hasta hoy. De hecho, en marzo del 2014 fue aprobado un nuevo Código del Trabajo.
Cuadro 4. Sistema Jurídico
Concepto Cambios aprobados Cambios esperados Constitución de la República de Cuba
-‐Reforma Constitucional acorde a la política del VI congreso del PCC -‐Establecer un sistema de garantías constitucionales
Formas de propiedad -‐Ampliación de las formas de propiedad reconocidas en la Constitución:
.Estatal socialista, de todo el pueblo
.Privada de los agricultores pequeños
.Cooperativa campesina.
.Cooperativa no campesina
.Personal
.De las organizaciones política, de masas y sociales.
.De empresas mixtas, sociedades y asociaciones económicas.
-‐Regulación de los derechos domínicos correspondiente a cada forma de propiedad. -‐Definición de la proporción que tendrá cada forma de propiedad en la estrategia socialista cubana
Legislación y sus Reglamentos -‐Creación del Subgrupo Jurídico de la Comisión Permanente de Implementación y Desarrollo -‐Derogación de Leyes, Resoluciones y Reglamentos -‐Nueva legislación en promulgadas o en proceso sobre: .Propiedad .Gestores económicos
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.Empresas .General de Cooperativas .Municipios .Migración interna y externa -‐Promulgación de un nuevo Código del Trabajo en marzo del 2014. -‐ Nueva Ley de Inversión Extranjera de abril del 2014 -‐Modificación del Decreto Ley No. 259 sobre distribución de tierras en usufructo, mediante la Ley 300 del 2013.
Resoluciones y sus Reglamentos
-‐Derogaciones -‐Desregulación del mercado: .Traspaso de viviendas .Traspaso de vehículos
-‐Derogación generalizada de la legislación que otorga poderes discrecionales a los organismos y funcionarios del Estado sobre la libre iniciativa y movimiento de las personas y de las instituciones sociales.
Contrato -‐El contrato como uno de los principales mecanismos de regulación y responsabilidad económica.
Tribunales -‐Reestructuración del sistemas de tribunales y fiscalía para hacer efectivo la aplicación del derecho económico
Cuadros -‐Política de Cuadros -‐Política de formación de cuadros jurídicos -‐Política de cuadros democrática
Desarrollo democrático -‐Democratización de la formación de normas jurídicas y administrativas: .Información pública .Consulta pública .Control mediante la opinión pública .Plebiscitos -‐Promoción de una cultura
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jurídica en la población
Del lado de los cambios jurídicos esperados, se destaca la percepción de que la lentitud en la producción de las correspondientes reformas jurídicas, así como la resistencia “legal” de la burocracia a la implementación de las medidas ya promulgadas, demandan una radicalización de los cambios jurídicos, principalmente:
• Anticipando una reforma constitucional que le dé al nuevo modelo económico el nivel de legitimidad de que dispuso el modelo promovido en los años setenta. Esta eventual reforma constitucional deberá elevar el componente garantista de la Constitución.
• La diversificación de las formas de propiedad y de posesión de los medios de producción debe acompañarse de la regulación expresa de sus derechos domínicos, de manera que se aseguren las condiciones de incentivación a la actividad económica y por otra parte, los intereses socialistas.
• Las derogaciones de restricciones innecesarias o que sean
obstáculos a las reformas en curso, deben realizarse independientemente de su suplantación por una nueva y más elaborada legislación y a favor de las nuevas condiciones de gestión económica.
• Entre las nuevas leyes deben priorizarse aquellas que fundamentan el nuevo modelo, caso de una Ley de Empresas, Ley de Cooperativas, ley de propiedad y gestión económica, etc.
• Se hace necesaria una radical democratización de la formación y aplicación de las normas jurídicas y administrativas, lo cual supone: una adecuada información pública; consulta pública de las principales legislaciones; incidencia de la opinión pública en el control de la aplicación y eficacia de las normas jurídicas que
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acompañen a las reformas; y sobre todo, la promoción de una cultura jurídica en la población.
• La libre contratación de la fuerza de trabajo por el sector privado modifica profundamente al actual modelo económico al vincular la fuerza de trabajo con el mercado. Ello exigirá una alta regulación por el Estado de estas nuevas relaciones laborales mediante la cual se preserven los derechos laborales y el destino de la plusvalía social.
• La aplicación efectiva del derecho económico exigirá una reestructuración del sistema de tribunales y fiscalía.
3.3 Los cambios institucionales en el sistema político
Aunque los cambios en el sistema político han estado distante de las cambios en curso, los “Lineamientos” y demás pronunciamientos han hecho permanente referencias a cambios en el sistema político, en función de las reformas económicas programadas. Más que cambios decididos para el sistema político, se han enunciado medidas de fortalecimiento de las instituciones políticas existentes y algunos posibles cambios en estudio. Se trataría pues de la actualización del modelo político existente y no de reformas al mismo
El Cuadro 5 nos muestra algunos de los cambios expresamente aprobados, a saber:
• El Partido Comunista de Cuba (PCC), en su carácter de “dirigente supremo de la sociedad y del Estado”, aparece como el principal dirigente del proceso de reformas económicas en curso. De hecho, los “Lineamientos” son un acuerdo del VI Congreso partidario y es parte principal de su base programática en el mediano plazo.
Para cumplimentar su papel conductor de las reformas económicas el PCC inicia un proceso de fortalecimiento de su organización y de sus efectivos militantes. Al efecto, el VI Congreso convocó y celebró una Conferencia Nacional del PCC, institución partidaria nunca utilizada, con la finalidad de avanzar en su particular proceso de
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fortalecimiento orgánico, renovación de sus órganos dirigentes y redefinición de su proyección político ideológica.
Particular importancia ha tenido el énfasis puesto en la separación funcional del Partido y el Estado, principio establecido tradicionalmente y reiterado en múltiples ocasiones, pero nunca realmente aplicado.
• Se constituye en el seno del Gobierno una “Comisión Permanente del Gobierno para la Implementación y Desarrollo” de los “Lineamientos”, la cual funcionará acorde a la estructura funcional y la composición que le han sido definida. Esta Comisión, además de conducir el proceso de implementación de los “Lineamientos” incluyendo el “perfeccionamiento funcional y estructural del gobierno en todos los niveles”, “elaborará la conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana”.
• Se propiciará una mayor descentralización de las estructuras del
Estado y la Administración Pública mediante la territorialización de algunas actividades y estructuras. A la vez se experimentará en las provincias de Artemisa y Mayabeque la separación de funciones entre las Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular y los respectivos Consejos de Administración, así como una nueva estructura funcional de las Provincias, con vista a su posterior generalización.
• La creación de una Contraloría General de la República, «no
comprometida» con el Gobierno y subordinada al Consejo de Estado, ha sido otro paso orientado a la desconcentración del poder y a la delimitación de las funciones estatales, así como a un mayor control efectivo de los órganos representativos del Estado sobre los ejecutivos.
• De trascendental importancia para el futuro del sistema político ha
sido la decisión, aún no legislada, de que el ejercicio de los cargos
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fundamentales del primer nivel de la dirección política y estatal, quedará limitado a dos períodos.
Cuadro 5. Sistema Político
Concepto Cambios aprobados Cambios esperados Partido Comunista de Cuba -‐Ratificación de su carácter “dirigente
del Estado y la sociedad”. -‐Renovación del partido de vanguardia. Fortalecimiento: .VI Congreso del PCC .Comité Central .Buró Político .Secretariado -‐Celebración de la 1a. Conferencia Nacional del PCC.
-‐Nuevo papel del Partido de vanguardia -‐Evolución hacia un Partido de la nación cubana y el socialismo
-‐Separación funcional del Partido y el Estado
-‐Separación radical del Partido y el Estado.
Estado. Poder Popular -‐Control por la Asamblea Nacional de la implementación de los “Lineamientos” aprobados por ella. -‐Realización de experiencias de separación de las funciones de las Asambleas del Poder Popular y de los Consejos de Administración, en las Provincias y Municipios. -‐Creación de una Contraloría General de la República, subordinada al Consejo de Estado
-‐Hacer efectivo el papel dirigente de la Asamblea Nacional del PP, acorde a la definición constitucional de “órgano supremo del poder del Estado”.
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Estado. Gobierno -‐Nuevo Reglamento del Consejo de Ministros -‐Creación de la “Comisión Permanente del Gobierno para la Implementación y Desarrollo”, a cargo de: .Implementación de los “Lineamientos” .Perfeccionamiento funcional de gobierno en todos los niveles .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana.
-‐Conceptualización teórica integral de la estrategia de transición socialista
Estado. Gobiernos locales -‐Territorialización de algunas actividades y estructuras
-‐Municipalización radical de las estructuras funcionales del Estado y el Gobierno
Administración Pública -‐Delimitación de las funciones del Estado y de la Administración Publica en los distintos niveles. -‐Reforma de los Organismos de la Administración Central del Estado. (OACE) -‐Reiteración de la norma institucional de que los Consejos de Administración, provinciales y municipales, cumplen funciones estatales y no de gestión empresarial -‐Registros
-‐Descentralización radical de poderes y recursos.
Institutos Armados -‐Normalización institucional que ponga toda la esfera empresarial no militar, bajo conducción civil
Organizaciones de Masas (OO MM)
-‐ -‐Redefinición del papel de las OO MM en el nuevo modelo económico, en el sistema político y en el marco institucional del país; particularmente, del movimiento sindical.
Cuadros -‐Política de cuadros -‐Limitación de dos períodos en el ejercicio de los cargos fundamentales
-‐Política de cuadros democrática -‐Limitación del tiempo de ejercicio en todos los cargos de dirección ya
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de dirección, políticos y estatales. sean electivos o por designación. -‐Establecer una mayor proporción de cargos de dirección electivos que designados.
Desarrollo democrático -‐Un desarrollo democrático más acelerado a favor del autogobierno. -‐Un desarrollo democrático basado en mayores libertades, mayor representación de las diferencias sociales y mayor participación. -‐Establecimiento de un Estado de Derecho pleno.
A su vez, los cambios políticos esperados van mucho más allá de las exigencias de implementación de los “Lineamientos” y apuntan a una reforma integral del sistema político, tanto en su condición de dirigente del conjunto de los sistemas sociales, como de depositario de la soberanía popular. Podemos resumir algunos de ellos como sigue:
• Se demanda un nuevo papel del Partido basado en: su separación radical del Estado y equidistancia de todos los sistemas sociales; así como su redefinición como un Partido de la nación cubana. Ello implica que el carácter de vanguardia política del Partido sería un efecto del consenso social sobre su desempeño, así como que su separación efectiva del Estado le permitirá impulsar el desarrollo democrático del país.
• De manera semejante, se exige de la Asamblea Nacional el papel dirigente que le asigna la Constitución, en este caso del proceso de reformas económicas, y no el de simple caja de resonancia de medidas ya adoptadas.
• La descentralización de las actividades estatales y económicas se entiende como una territorialización radical que tenga como base el Municipio, aspecto al que regresaremos más adelante.
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• La experimentación en las Provincias de Artemisa y Mayabeque de una nueva estructura funcional basada en la separación del Consejo de Administración de la Asamblea Local del Poder Popular -lo que implica separar la Presidencia del Consejo de la Presidencia de la Asamblea- supone una separación funcional del Gobierno respecto del Estado, la que también deberá expresarse en el nivel nacional.
• La tarea asignada a la “Comisión Permanente del Gobierno para la
Implementación y Desarrollo”, de elaborar una “conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana” deberá enmarcarse en la definición por el PCC de la estrategia de transición socialista cubana, la que deberá diseñarse mediante el más amplio debate intelectual y político de las bases.
• Redefinir el papel de las Organizaciones de Masas (OO.MM)23 en el
nuevo modelo económico, en el sistema político y en el marco institucional del país. Más en general, las OOMM deben dar cuenta de la diversificación y diferenciación de la sociedad cubana, disponer de su autonomía económica, política y civil, así como realizar sus funciones de representación de intereses sectoriales y de promoción de la más amplia participación de los ciudadanos. 24
• Las insuficiencias de la política de cuadros en curso ha dado lugar a
una demanda de su mayor democratización y transparencia. • Más en general, el conjunto de las medidas esperadas se enmarcan
en la demanda de un mayor desarrollo democrático que lo acerque a las metas socialistas del autogobierno, de mayor democraticidad
23 Las Organizaciones de Masas, reconocidas constitucionalmente, son actualmente: Central de Trabajadores de Cuba (CTC) y sus 12 Sindicatos Nacionales; Federación de Mujeres Cubanas (FMC); Comités de Defensa de la Revolución (CDR); Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP); Federación Estudiantil Universitaria (FEU); Federación de Estudiantes de la Enseñanza Media (FEEM); Asociación Nacional de Pioneros de Cuba; y Asociación Nacional de Combatientes (ANC). 24 Por ejemplo, recuérdese que las organizaciones de masas son clave en el sistema político pues son ellas las que integran las comisiones de candidatura y sobre ellas descansa la función de representatividad política y social.
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de las instituciones, así como al establecimiento de un pleno Estado de Derecho.25
• En lo que respecta al sistema civil, se hace necesaria la voluntad política expresa de ampliar la asociatividad de sujetos y actores. Se demanda una nueva Ley de Asociaciones que facilite la representación de la diversidad de intereses existentes en la sociedad cubana, así como su mayor incidencia en el sistema político mediante la constitución de una verdadera opinión pública.
• Más en general se hace necesario y así se reclama, la constitución de una esfera pública abierta y participativa, en la cual se defina el interés común, se debatan las propuestas y decisiones de políticas públicas, se acceda a la información y se desarrolle la necesaria batalla de ideas por el socialismo.
3.4 Otros cambios institucionales en el sistema civil e ideológico cultural El previsible impacto de las medidas comprendidas en los “Lineamientos” sobre la estructura social, la sociedad civil y la esfera ideo-‐cultural, ha sido previsto parcialmente en los lineamientos referidos a la política social y en un mayor papel de la familia como agente de dicha política. No obstante, los impactos esperados necesitarán muchas más medidas de corrección o compensatorias que las enunciadas.
Estos cambios en la estructura social impactarán a todas las instituciones representativas de intereses, particularmente las organizaciones de masas y las asociaciones civiles. Estas deberán dar cuenta en general, de la diversificación de los intereses representados; y en particular, de la multiplicidad de las formas de ocupación emergentes.
En lo que respecta al sistema civil, se hace necesaria la voluntad política expresa de ampliar la asociatividad de sujetos y actores. Se demanda una
25 Por Estado de Derecho entendemos aquella sociedad donde las normas e instituciones –Constitución, leyes, garantías, protección de derechos, legalidad y control de la constitucionalidad, etc.-‐ son creadas sobre base democráticas –mediante órganos representativos o referéndum popular-‐ y a ellas se subordinan en condiciones de igualdad, todas las instituciones y personas, incluido el Estado y su Administración Pública.
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nueva Ley de Asociaciones que facilite la representación de la diversidad de intereses existentes en la sociedad cubana, así como su mayor incidencia en el sistema político mediante la constitución de una verdadera opinión pública.
En lo referente a la esfera ideo cultural las demandas, propuestas y cambios decidido, coinciden en la necesidad de una renovación de esta esfera a los fines de las reformas en curso, la promoción de un nuevo modelo económico y eventualmente, de una nueva estrategia de transición socialista. Al efecto se enfatiza la necesidad de una democratización de los medios, de una renovación de los mensajes y el discurso, así como la promoción de una cultura más favorable a la iniciativa, la creatividad y la responsabilidad moral y material de los actores sociales, individuales o colectivos. En particular, se hace necesaria la renuncia a toda pretensión de instaurar una ideología de Estado.
Más en general se hace necesario y así se reclama, la constitución de una esfera pública abierta y participativa, en la cual se defina el interés común, se debata las propuestas y decisiones de políticas públicas, se acceda a la información y se desarrolle la necesaria batalla de ideas por el socialismo.
3.5 La política de Cuadros
Uno de los más importantes cambios aprobados en los “Lineamientos” y demás pronunciamientos, es el referido a la restauración de la Política de Cuadros, institución que permite la selección, promoción y movimiento de los cuadros, uno de los principales recursos humanos con que cuenta el proceso de reformas. De hecho, una Política de Cuadros y su subsidiaria, la nomenclatura de dirigentes bajo atención del Partido, fue instaurada desde los años setenta en todas las esferas con desiguales resultados, evolucionando desde su burocratización hasta su práctica extinción en años recientes. En su evolución y burocratización jugó en papel determinante la alta proporción de cuadros designados respecto de los elegidos.
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Como se ha observado más arriba, la Política de Cuadros es transversal a todos los sistemas sociales y desde cada uno de ellos es un mecanismo de racionalización en la conformación de la clase dirigente del país. Como tal, debe parecer legitimada ante los dirigidos. En este sentido, los cambios esperados demandan una democratización radical de la Política de Cuadro centrada en: una enérgica promoción de cuadros jóvenes; en una estricta rendición de cuenta antes sus colectivos y la opinión pública; y en un movimiento de cuadros vinculado estrictamente a los resultados de su gestión.26
Un problema particular se refiere a la política de cuadro en apoyo a la municipalización. De hecho, la municipalización en curso muestra una insuficiencia de cuadros. Una descentralización radical supone el traspaso de los recursos humanos y materiales actualmente ubicados en los niveles nacional y provincial hacia los territorios.
Otro, es la existencia de un funcionariado descalificado o inexperto en las prácticas económicas de planificación y control. Se hace necesario acompañar las exigencias de idoneidad con una política de capacitación y recalificación que abarque a todas las esferas.
Por último cabe observar que una Política de Cuadro eficaz debe desenvolverse en el marco de normas institucionales efectivas que: limiten la acumulación de poderes personales, las atribuciones de facultades y la permanencia en los cargo; definan las incompatibilidades de funciones y de intereses; prohíban las prácticas nepotistas, de tráfico de influencias y de secretismo; entre otras. Un importante paso en este sentido ha sido la decisión de que la permanencia en los cargos fundamentales de dirección se limitará a dos períodos. Otro sería elevar la proporción de cargos electivos, en todas las esferas.
4. Territorialización/ Municipalización
26 En el II Pleno del Comité Central del PCC se habló de “la necesidad de ajustar la captación y atención de los cuadros a las circunstancias actuales para incrementar su vínculo con las masas y con ello, eliminar los métodos burocráticos, la falta de creatividad, la tendencia al reunionismo, la pasividad y el conformismo que caracteriza a muchos dirigente…….” Cf. Yaíma Puig, “Celebrado el II Pleno del Comité Central del Partido”. Granma del lunes 1 de agosto del 2011.
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Como antes mencionamos, una de las condiciones que aparece como favorable a la superación de las contradicciones del orden institucional del socialismo cubano, es la urgente implementación de una amplia territorialización de las funciones y estructura de las instituciones económicas, políticas y civiles, de la sociedad nacional.
Apoyada en parte por el discurso oficial,27 esta territorialización se ha identificado como una “municipalización” radical del orden institucional cubano, atendiendo:
• El precedente histórico de una República organizada sobre bases municipalitas.28
• La conveniencia económica y política de suprimir el mayor número de instancias intermediarias posible.
• La dependencia de numerosas actividades económicas de recursos locales, caso de la agricultura, la minería, el turismo, los servicios, etc.
• La necesidad de preservar localmente los recursos naturales y el medio ambiente.
• La necesidad de favorecer la participación de la población en el gobierno de los asuntos de su interés y en el establecimiento de prioridades.
5. Conclusiones provisionales
Desde una perspectiva de conjunto, el balance de las reformas en curso –aprobadas o previsibles-‐ parece orientado a superar la actual crisis económica del país y a suplantar el actual modelo económico por otro que haga a la Revolución Cubana económicamente viable, en las nuevas condiciones internacionales, así como a adecuar las instituciones de las demás esferas a las reformas económicas
27 El presidente Raúl Castro se ha referido numerosas veces a la “municipalización de la agricultura”. 28 Cf. Constitución de la República de Cuba de 1940
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De hecho, tales reformas cuentan con un consenso ampliamente mayoritario de la población. No obstante, parece existir más acuerdo sobre el diagnóstico de la situación de partida y sobre la conveniencia de las medidas aprobadas que sobre la manera de implementarlas. En este sentido, el cómo realizar las reformas se convierte en el mayor desafío de las mismas. Si bien el conjunto de los cambios acordados se enmarcan en las demandas y propuestas levantadas por la opinión pública por las consultas de 1990, 2007 y 2010, más arriba descrita, los cambios esperados proponen una mayor radicalización de los mismos, en sentido socialista. Así vemos que el conjunto de los cambios esperados en las instituciones de los distintos sistemas sociales, suponen versiones más radicales de los cambios aprobados o la complementación de éstos con otros cambios que cualifiquen al nuevo modelo económico como orientado al socialismo y por tanto, enmarcado en un orden institucional que asegure una mayor socialización del poder económico, jurídico, político e ideo cultural. Por otra parte, cabe preguntarnos si los cambios aprobados o los esperados, superarán las contradicciones del orden institucional actual. Al respecto no vale tan solo la intención de los actores sino el efecto real que las nuevas instituciones o el remozamiento de las anteriores tendrán sobre tal orden. Retomando los “pares de conceptos contradictorios” mencionados anteriormente, podemos evaluar dicho alcance como sigue:
• Socialismo/Socialismo de Estado. La desestatización de la economía y la diversificación de las formas de propiedad y de gestión, favorecerá despojar al socialismo cubano de sus fuertes rasgos estatistas pero ello no será suficiente si el nuevo modelo económico no generaliza la autogestión de los trabajadores en las distintas formas de propiedad. Tampoco lo será, si la desestatización de las relaciones sociales no se generaliza a los demás sistemas sociales, principalmente al político, en favor de la auto representación y del auto gobierno.
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Lo anterior plantea un rediseño del sistema político basado en algunas de las premisas republicana y en el ejercicio pleno de la ciudadanía
• Norma Institucional/Desvío: El establecimiento de nuevas instituciones o el diseño de un nuevo orden institucional en Cuba, no garantiza que el comportamiento de los mismos no reproduzca el enorme desvío de la norma institucional que presenta el orden actual. La corrección de estas tendencias necesita de la mayor transparencia sobre su funcionamiento así como de los canales suficientes para que la opinión pública pueda incidir en su corrección. En este sentido, todas las medidas orientadas a elevar la democraticidad de las instituciones en general y de las económicas en particular, son una condición necesaria para cerrar la actual brecha institucional e impedir su reproducción.
• Descentralización/Centralización. Los “Lineamientos” suponen una mayor descentralización del modelo económico, en la medida en que diversifica a los actores económicos, se elevan las relaciones mercantiles en el sistema de dirección y planificación económica, así como territorializan parte del sistema impositivo. No obstante, una mayor descentralización dependerá de un rediseño del Estado que lo haga menos piramidal mediante el incremento de los poderes y autonomía local, así como en la radical transferencia de facultades y recursos a los niveles inferiores de todas las instituciones nacionales.
La descentralización económica a favor de la esfera empresarial no será tal si en el diseño de las empresas se mantiene una organización de gran escala o de agregación de empresas en grandes OSDE29, las que harán impracticable la participación efectiva de los trabajadores en el sector estatal.
• Participación Popular/ Burocratismo. La elevación de la participación popular en el orden institucional cubano, así como su control sobre el comportamiento del funcionariado se verán
29 “Organización Superior de Dirección Económica”
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facilitados con las reformas en curso pero no se resolverán sin una democratización radical de las instituciones, la política de cuadros y los procedimientos administrativos. Tampoco sin el libre ejercicio de la opinión pública. La lucha antiburocrática exige defender abiertamente la auto organización popular, la protección de los derechos ciudadanos, la denuncia pública en los medios, la promoción de procesos contencioso-administrativos contra la mala gestión de entidades y funcionarios gubernamentales, etc. Por otra parte, se demanda que los comportamientos burocráticos no solo deberán tener responsabilidad política y administrativa sino también civil y penal.
• Control democrático /corrupción. Igualmente, controles económicos y políticos más sofisticados y veraces, tendrán que completarse con un extendido control democrático, basado en la transparencia de la gestión, la más estricta rendición de cuentas, la participación de los trabajadores y el ejercicio de la opinión pública, etc. a fin de darle a la lucha contra la corrupción su necesaria ”línea de masas”.
• Eficiencia /ineficiencia. La presunta mayor eficiencia que se alcanzará en el sistema económica como efecto de las reformas en curso, no abarcará a los restantes sistemas ni a todo el orden institucional, si todas las instituciones no disponen de una adecuada medición de su gestión ni de un modelo de incentivos que premie o penaliza sus resultados. Como antes señalamos, en la medición y la atribución de estos incentivos deberá jugar un papel fundamental la competencia, así como una mayor incidencia del debate social y de la opinión pública.
A la superación de todas estas contradicciones también contribuirá el predominio de ciertas corrientes ideológicas. De hecho, el predominio de corrientes estatistas ha favorecido la estructuración de estas contradicciones y ha puesto límites a su superación. Inversamente, la apertura a corrientes ideológicas favorables a la descentralización, la democratización y la ciudadanización de las instituciones, permitirá una
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evolución más favorable del orden institucional cubano. Ello supone la necesaria ampliación de la esfera pública, de un espacio permanente de deliberación pública que vaya más allá de los momentos, definidos centralmente, de consulta.
Finalmente, debemos concluir que el proceso de cambios iniciado con las reformas económicas de los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” ha de verse como un punto de partida para una reforma más completa del orden institucional cubano. De hecho, el Presidente Raúl Castro y otros dirigentes, así como diversos documentos, han dado cuenta de la creación de sendas Comisiones del Gobierno para el estudio y propuesta de: a) el modelo económico a implementar después del 2015, de cuyas propuestas no existe hasta el momento conocimiento público; b) “una creativa conceptualización del socialismo posible en las condiciones de Cuba…”; y c) una nueva reforma constitucional, cosa ya asumida oficialmente.
Algo previsible y en mi opinión muy importante, es que tanto la formulación de los nuevos modelos como la reforma constitucional darán lugar a respectivos escenarios de intensa lucha ideológica entre las distintas corrientes políticas internas y sectores. La normalización de las relaciones diplomáticas entre Cuba y EEUU será un condicionamiento fuerte en esa lucha. En este sentido, la construcción del más amplio consenso sobre dichas propuestas dependerá de la amplitud de un debate social bien informado, así como de los intereses representados en las mismas.
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BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA
Autor Título Edición Castro, Raúl Gallino, Luciano Puig Meneses, Yaíma VV AA VV AA Valdés Paz, Juan
-‐Informe Central al VI Congreso del PCC -‐Discurso de Clausura del VI Congreso del PCC -‐Discurso de Clausura de la Legislatura de la Asamblea Nacional -‐Diccionario de Sociología. -‐“Asumir la planificación como herramienta de trabajo” -‐“Celebrado II Pleno del Comité Central del Partido” “Debatieron los Diputados en las Comisiones trascendentales asuntos de la vida económica y social de la nación”. Elementos Básicos de Economía. Un enfoque institucional. -‐Comentarios al “Proyecto de lineamientos de la política
-‐Granma del 17 de abril del 2011. La Habana. -‐Granma del 20 de abril del 2011. La Habana. -‐Granma del martes 2 de agosto del 2011 -‐FCE. México DF. 1995. -‐Granma del viernes 29 del 2011. -‐Granma del lunes 1 del 2011 Granma del viernes 29 y sábado 30 del 2011 Tirant Lo Blanch. Valencia. 2001 -‐Inédito. La Habana, 21 de diciembre del 2010
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económica y social del Partido y la Revolución” -‐El espacio y el límite. Estudios sobre el sistema político cubano.
-‐Editorial Ruth Casa. La Habana. 2009.
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DOCUMENTACIÓN
Documento Edición -‐Lineamientos de la política económica y social del Partido y la Revolución -‐Información sobre el resultado del Debate de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución. -‐Convocatoria a la Conferencia Nacional del Partido. -‐Directivas contenidas en el discurso pronunciado por el General de Ejército, Raúl Castro Ruz, el 18 de diciembre de 2010 en la clausura de la séptima legislatura de la Asamblea Nacional del Poder Popular. -‐Código Civil, actualizado por la Ley No. 59 de 1987
-‐Documento del VI Congreso del PCC. La Habana. Abril 18 del 2011. -‐Documento del VI Congreso del PCC. La Habana. Mayo del 2011 -‐Documento del VI Congreso del PCC. Granma del miércoles 20 de abril del 2011. La Habana. -‐Información Interna. DO-‐CC del PCC. La Habana, enero del 2011 MINJUS. La Habana, 2003.
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Juan Valdés Paz, sociólogo, politólogo, analista y Premio Nacional de Ciencias Sociales 2014 de Cuba.
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