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DE LA PAZ DE WESTFALIA Y LA UNIÓN EUROPEA
MARÍA XIMENA MOLINA BASTIDAS
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVIERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
MAESTRÍA EN RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ D.C
2012
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DE LA PAZ DE WESTFALIA Y LA UNIÓN EUROPEA
MARÍA XIMENA MOLINA BASTIDAS
TESIS PARA OPTAR AL TÍTULO DE MAESTRÍA
DIRECTOR
BENJAMÍN HERRERA
MAGISTER EN ANÁLISIS DE PROBLEMAS POLÍTICOS, ECONÓMICOS E INTERNACIONALES
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVIERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
MAESTRÍA EN RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ D.C
2012
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………….5
1. LA SOBERANÍA NACIONAL ................................................................................... 12 1.1 Antecedentes - Jean Bodin (1576) ............................................................... 12 1.2 Desarrollos teóricos sobre el Estado Moderno .......................................... 14 1.2.1 Hobbes y su Teoría Contractualista-Absolutista ........................................ 15 1.2.2 Locke y su Teoría Contractualista- Democrática ....................................... 19 1.2.3 Rousseau y El Contrato Social ..................................................................... 22 1.3 La Paz de Westfalia ........................................................................................ 25 1.4 Las Teorías de las Relaciones Internacionales ......................................... 28
2. LA CREACIÓN Y EXPANSIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA DELEGACIÓN DE SOBERANÍA .................................................................................... 33
2.1 Proceso de Creación ...................................................................................... 33 2.1.1 Convención de Benelux (1948) y Consejo de Europa (1949) ................. 34 2.1.2 Comunidad Europea del Carbón y del Acero –CECA (1951) .................. 37 2.1.3 Tratados de Roma (1957) y de Bruselas (1965) ........................................ 38 2.1.4 El Acta Única Europea (Luxemburgo) (1987) ............................................ 40 2.1.5 Tratado de la Unión Europea (Maastricht) (1992) ..................................... 42 2.2 Proceso de Expansión ................................................................................... 44 2.2.1 Tratado de Ámsterdam (1997) ...................................................................... 44 2.2.2 Tratado de Niza (2001) .................................................................................. 45 2.2.3 Tratado de Lisboa (2007) .............................................................................. 46 2.3 Estructura de la Unión Europea .................................................................... 50
3. El CONCEPTO DE SOBERANÍA: EL DEBATE A PARTIR DE LA EXPERIENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA ................................................................... 57
3.1 La Nueva Propuesta: La Soberanía Compartida ....................................... 68 4. CASO: LAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA SOBERANÍA COMPARTIDA .......................................... 77 CONCLUSIONES .............................................................................................................. 88 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 92
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INTRODUCCIÓN
Los acelerados y nuevos procesos de cooperación e integración entre los
diferentes actores del Sistema Internacional le han planteado una serie desafíos a
los académicos y principales exponentes de los diferentes enfoques teóricos de
las Relaciones Internacionales, generando nuevos debates, que como afirma Walt
(1998), deben ser abordados en función de diferentes enfoques, de forma que se
pueda lograr una mayor comprensión. Un caso particular es el proceso de
integración económico y político de los países de la Unión Europea que fue, es, y
sigue siendo uno de los mayores desafíos a los enfoques clásicos de las
Relaciones Internacionales. El sistema político global supuestamente ha ido más
allá de la simple interdependencia a una situación de profunda interrelación e
interconexión” (Cohen, 2004, p. 12).1
Es importante entonces abordar algunos de los debates surgidos a partir de este
modelo de integración, autores como Terradas (2007, p. 33) afirman que el
modelo de integración política europea es un modelo en transición que está lejos
aún de adaptarse o mejor de ser explicado por las teorías de las Relaciones
Internacionales, y otros autores como Torres (2010, p.2) aseguran que este
modelo ha tocado fibras extremadamente sensibles.
En los últimos años la Unión Europea ha atravesado diferentes realidades, la
situación económica de Grecia, el debilitamiento del Euro, la petición de ingreso
de Turquía, el alto nivel de desempleo en países como España y las
controversiales políticas sobre inmigrantes en Francia, que entre otros, han puesto
en el ojo del huracán a esta región del mundo, generando especulaciones e
incertidumbre sobre su viabilidad económica y sobre su futuro político. Por tal
razón, es importante analizar qué ha sucedido al interior de la Unión Europea;
1 Traducido por la autora.
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cómo, a través de sus diferentes Tratados, los Estados se han unido e integrado a
tal punto que han llegado a formular y proponer una Constitución y una identidad
europea, situación que se ha dado, como afirma Del Arenal “debido a la
intensificación de las relaciones a través de las fronteras estatales como
consecuencia del comercio, el turismo y las comunicaciones entre otras, se debe
pensar en la existencia de una sociedad mundial más que en una interestatal, en
la cual los Estados han perdido el control de una parte importante de sus atributos
en las Relaciones Internacionales” (2007, p.18).
El enfoque del presente trabajo gira entorno al debate sobre el concepto clásico de
soberanía y a la transformación del mismo frente a la experiencia de la Unión
Europea, visto desde aquellos desarrollos teóricos que plantean una delegación
y/o cesión de ésta por parte de sus Estados miembros. Este es uno de los
debates más controversiales y pretende responder interrogantes como: ¿Han
cedido o no los Estados Europeos parte de su soberanía a la Unión Europea? y si
lo han hecho, ¿sobre qué temas lo han hecho y cómo se puede evidenciar a
través de los Tratados, desde el de Roma hasta el de Lisboa?, ¿se puede hablar
acaso de la transformación y evolución del concepto de soberanía, de una nueva
forma de soberanía supraestatal y compartida?, y por último, ¿necesita la
disciplina de las Relaciones Internacionales el desarrollo de un nuevo enfoque
teórico, o el enfoque del Estado Westfaliano podría explicar estos nuevos
procesos profundos de integración entre los Estados?. Estos interrogantes pueden
ser abordados desde diferentes aspectos y conceptos y por ello se hacen amplios
y complejos, más aún porque la Unión Europea, su forma de organización es un
híbrido que está entre una Organización Internacional y un Estado Federado.
La metodología que se utilizó para el desarrollo del presente trabajo fue la de una
investigación cualitativa, a través de la cual se analizó la forma y los medios de
relación, interacción y de toma e implementación de decisiones entre los Estados
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y las organizaciones supranacionales que los representan y que hacen parte de la
Unión Europea, vistos desde los enfoques clásicos de la formación del Estado, las
teorías de las Relaciones Internacionales, y desde las nuevas aproximaciones
teóricas sobre integración regional y Soberanía Compartida. La investigación
cualitativa fue la más adecuada para este trabajo ya que se concentró en la
dinámica, en la forma como ocurrió el proceso en que se dieron las interacciones.
Lo anterior se realizó a través del proceso de análisis documental, definido por
(Turuguet, 1992, p.1) como la operación intelectual mediante la cual se extrae de
un documento la esencia de su contenido informativo. Se analizó la información
más relevante de los documentos seleccionados y se interpretó su contenido bajo
las connotaciones del concepto de soberanía. Se describieron prácticas o
condiciones predominantes que demostraron la nueva forma de materializar dicho
concepto y así se estableció la diferencia con el significado clásico del mismo.
En primer lugar, se resume la concepción jurídica de soberanía desarrollada por
Jean Bodin, seguida de los postulados clásicos más importantes sobre la teoría
del Estado Moderno (Locke, Hobbes y Rousseau), de las formulaciones de la “Paz
de Westfalia”, que dan origen a los desarrollos sobre el “Estado Westfaliano”, y de
las teorías más importantes de las Relaciones Internacionales y sus posturas
frente al proceso de integración de la Unión Europea. En segundo lugar, y de
forma sintética, se expone el desarrollo del proceso creación y expansión de la
Unión Europea y de la estructura de sus principales organizaciones a la luz de la
delegación de soberanía. Finalmente, y apoyándose en desarrollos teóricos que
aseguran que la Unión Europea significa varios pasos adelante del “Estado
Westfaliano” y en la experiencia de las prácticas de gobierno de la Unión Europea,
se analizan las nuevas concepciones del concepto de soberanía.
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1. LA SOBERANÍA NACIONAL
1.1 Antecedentes - Jean Bodin (1576)
Para hablar de soberanía se debe hablar de “poder”. El concepto de Estado
Moderno está ligado directamente a dicho concepto. Desde el punto de vista de
diferentes autores el concepto de soberanía no se desarrolló entorno alguna teoría
en específico sino entorno a las diferentes situaciones políticas que demandaron
su conceptualización como tal. En el mundo antiguo no existió ningún desarrollo
sobre este concepto, porque como lo menciona Porrúa, en ese mundo no existió
una situación que hiciera oponer el poder del Estado a otros poderes, esto sólo
sucedería hasta la Edad Media “ …de la lucha entre el Imperio Romano
Germánico y la Iglesia; de la lucha del Imperio Romano Germánico con los
Estados Particulares y también con la Iglesia, y de la lucha del poder central del
Estado con el grupo de los grupos sociales internos, como los señores feudales y
las corporaciones, nació la idea de la soberanía” (1994, p. 340).
Durante el siglo XVI se desarrolló la doctrina jurídica entorno al concepto de
Soberanía, y sucedió en primera instancia con el trabajo del jurista Jean Bodin en
su ensayo “Los Seis Libros de la Republica, 1576”. Éste se preocupó por explicar
dos conceptos clave: el de República, como “un recto gobierno de varias familias,
y de los que les es común, con poder soberano”; y el de Soberanía: como “el
poder absoluto y perpetuo de una República”. Dándole, en sus propias palabras,
un fundamento jurídico, universal y absoluto a su tesis del poder estatal soberano,
que pasó del derecho divino al derecho natural. Bodin (1576, Libro 2 cap. II, III y
IV) definió tres tipos de República o de Estado: “la monarquía: cuando la
soberanía reside en una sola persona, sin que participe en ella el resto del pueblo;
la democracia o Estado popular: cuando todo el pueblo o la mayor parte, en
corporación, detenta el poder soberano; y la aristocracia: cuando la menor parte
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del pueblo detenta en corporación la soberanía y ésta dicta la ley al resto del
pueblo, sea en general o particular”.
El poder dejó de ser divino para volverse terrenal, plasmado en la voluntad de los
hombres a través del monarca y del pueblo. Los hombres enajenaban su voluntad
a la del soberano para ser ejercida a través de las leyes: “Puesto que la
conservación de los reinos e imperios, y de todos los pueblos, depende, después
de Dios, de los buenos príncipes y sabios gobernantes, es justo, Monseñor que
cada uno les ayude a conservar su poder, a ejecutar sus santas leyes o a llevar
sus súbditos a la obediencia, mediante máximas y escritos de los que resulte el
bien común de todos en general y de cada uno en particular” (Bodin, 1576, p. 3).
Entonces, el poder sería ejercido por la humanidad y no por Dios, como
mencionan (Rico, 1952, p.37) “es fácil de advertir que cuando en Occidente se
empieza a hablar de la soberanía es para aplicar a los poderes humanos atributos
hasta entonces reservados a Dios”, y Carlyle (1982, p.22) “a mi entender, es
razonable añadir a esto que la concepción de la fuente de toda autoridad política
que los grandes juristas romanos traspasaron a la Edad Media y a la Moderna fue
la de que no hay otra fuente de autoridad política sino la comunidad misma; no la
autoridad de Dios ni la superioridad intrínseca del gobernante , sino la voluntad de
la comunidad”. Bodin (1576, Libro 1 cap. VIII y IX) estableció dos tipos de
soberanía: una soberanía que se expresa a nivel interno con sus súbditos, y otra,
que a nivel externo, se expresa a través de las alianzas con otros príncipes en
una relación del más fuerte con el más débil. Además, también estableció dos
atributos principales: Para Bodin la soberanía es indisoluble e indivisible. (Bodin,
1576, Libro 1 cap. X).
Por lo anterior, la mayor preocupación de Bodin fue explicar cómo el Estado podía
hacerse a un poder soberano, de la misma forma en el que en la Edad Media la
Iglesia o el “Cristianismo” se había hecho a dicho poder.
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Posteriormente se pueden destacar algunos desarrollos que retomaron la tradición
aristotélica como los expuestos por Francisco de Vitoria, El Padre Mariana, y otros
como los planteados por Filmer y Bousset. En 1625 Hugo Grocio, jurista Holandés,
sería uno de los primeros en desarrollar una teoría basada en ideas
contractualistas, fundamentada en el derecho internacional y el poder civil, y en las
que se desatacarían Hobbes, Locke y Rousseau. Para Grocio “Es civil el que
proviene del poder civil. Poder civil es el que está al frente de la ciudad. Y ciudad
es la reunión perfecta de los hombres libres, asociados para gozar de derecho y
utilidad comunes” (1925, p. 60).
1.2 Desarrollos teóricos sobre el Estado Moderno
Las teorías teocráticas en las que el ordenamiento político y el poder es ejercido
por Dios, o sea, de hecho, por hombres considerados directamente en relación
con Dios, pasarán a un segundo plano, dando paso a las teorías contractualistas
que son según autores como Pinzón “todas aquellas teorías políticas que ven el
origen de la sociedad y el fundamento del poder político (el cual será,
progresivamente, llamado protestas, imprium, gobierno, soberanía, Estado) en un
contrato, es decir, en un acuerdo tácito o expreso entre varios individuos, acuerdo
que significará el fin de un estado de naturaleza y el inicio del Estado Social y
Político” (2002, p.62); y como Porrúa “de otro orden de doctrina, del pensamiento
político, entorno a la soberanía, el expuesto por los partidarios del contrato social,
en los que se encuentra una “fundamentación inmanente de la soberanía” (1994,
p. 348).
El contractualismo nació en Europa entre el inicio del siglo XVII y el fin del siglo
XVIII y tuvo dos corrientes: la conocida como el contractualismo absolutista
representada por Hobbes, y el contractualismo democrático representada por
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Locke y Rousseau. Para Hobbes y Locke, el Estado surge necesariamente de la
naturaleza humana, pero para Rousseau, el Estado no tiene su origen en ninguna
ley natural, sino que el origen está en la razón. “Por ello en el nuevo marco de las
leyes naturales la legitimidad del poder se asociará a la idea del contrato,
dependiendo la soberanía para algunos de la monarquía y para otros del pueblo”.
(Miguez, 2009, p.9).
1.2.1 Hobbes y su Teoría Contractualista-Absolutista
Hobbes fue testigo del desarrollo de la política inglesa en sus momentos más
importantes, las guerras civiles del momento al parecer influenciaron sus ideas y
por ende sus obras; fue odiado por los anglicanos porque con sus escritos
pretendía que la iglesia dependiera del rey; el rey debía tener un poder absoluto si
quería lograr la paz. Como lo afirma Marx, citado por Cantor (2006, p. 165), fue
uno de los autores que empezó a ver el Estado con ojos humanos “… y a deducir
sus leyes, de la razón y de la ciencia y no de la teología, un pensador político de la
razón moderna que rescata el derecho al individuo a su propia conservación.”
Su teoría se basa en dos pilares: El estado de naturaleza y el pacto social. En el
Leviatán al referirse al Estado, afirma Hobbes: “El único camino para erigir
semejante poder común, capaz o de defenderlos contra la invasión de los
extranjeros y contra las injurias ajenas, asegurándoles de tal suerte que por su
propia actividad y por los frutos de la tierra puedan nutrirse a sí mismos y vivir
satisfechos, es conferir todo su poder y fortaleza a un hombre o a una asamblea
de hombres, todos los cuales, por pluralidad de votos, puedan reducir sus
voluntades a una voluntad” (1651, p.138).
En su obra “El Ciudadano” (1993), Hobbes, a través de una crítica a Aristóteles,
expone claramente cómo el hombre es un ser interesado que busca su propio
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bien, por lo tanto es un ser egoísta. La igualdad y el egoísmo son a la naturaleza
del hombre y de ahí proviene la inseguridad y de ésta proviene la guerra. En esta
obra, según Cantor (2006, p. 167-172) se destacan varios aspectos: ausencia de
un poder común; inexistencia de leyes y el predominio de la injusticia; el hombre
tiene miedo y temor de la muerte; la razón y las pasiones lo inducen
inexorablemente a buscar la paz; la solución estará en la celebración de un
acuerdo con fundamento en las leyes de la naturaleza. Así, se va formando el
Estado que Hobbes simboliza con el gran Leviatán. En el Leviatán como afirma
Bobbio “además del capítulo sobre la familia y la sociedad patronal, que es común
a todos los Tratados de política de aquel tiempo hay también un capitulo (el XXII)
sobre las sociedades parciales llamadas grecamente systems, de la cuales se
presenta una rica ejemplificación (…) es una teoría del Estado como momento
culminante del espíritu objetivo” (2001, p.80).
“En efecto: gracias al arte se crea ese gran Leviatan que llamamos república o
Estado (en latin civitas) que no es sino un hombre artificial, aunque de mayor
estatura y robustez que el natural para cuya protección y defensa fue instituido;
y en el cual la soberanía es un alma artificial que da vida y movimiento al
cuerpo entero; los magistrados y otros funcionarios de la judicatura y del poder
ejecutivo, nexos artificiales; la, recompensa y el castigo (mediante los cuales
cada nexo y cada miembro vinculado a la sede de la soberanía es inducido a
ejecutar su deber) son los nervios que hacen lo mismo en el cuerpo natural; la
riqueza y la abundancia de todos los miembros particulares constituyen su
potencia; la salaus populi (la salvación del pueblo) son sus negocios; los
consejeros, que informan sobre cuantas cosas precisa conocer, son la
memoria; la equidad y las leyes, una razón y una voluntad artificiales; la
concordia es la salud; la sedición, la enfermedad; la guerra civil, la muerte.”
(Hobbes, 1651, p.11).
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Según Hobbes, el hombre entonces estará dispuesto a renunciar a la libertad en
pro de la paz y la defensa y lo hará a través de un pacto, podrá ser definitiva e
irrevocable, y se hará siempre y cuando reciba otro bien a cambio de ello, “una
persona cuyos actos ha asumido como autora una gran multitud, por pactos
mutuos de unos con otros, a los fines de que pueda usar la fuerza y los medios de
todos ellos, según considere oportuno, para su paz y defensa común. El titular de
esta persona se denomina SOBERANO, y se dice que tiene poder soberano; cada
uno de los que le rodeen es súbdito suyo” (1651, p. 139). En ese poder soberano
Hobbes desarrolla los siguientes derechos y facultades:
⎯ “Quienes ya han instituido una República, estando por lo mismo vinculados
mediante pacto a atribuirse las acciones y juicios de alguien, no pueden
legalmente hacerse un nuevo pacto entre ellos para obedecer a ningún
otro, en ningún aspecto”
⎯ “El derecho de representar a todo se confiere al hecho soberano solo por
pacto de uno con otro y no de él con ninguno de ellos , no puede acontecer
una violación del pacto por parte del soberano, y en consecuencia, ninguno
de sus súbditos puede ser liberado de su sujeción por ninguna pretensión
de expolio”
⎯ “La mayoría ha declarado un soberano por voces de consentimiento, quien
haya disentido debe ahora asentir con el resto”
⎯ “Las acciones de los soberanos no pueden ser acusadas en justicia por el
súbdito”
⎯ “Haga lo que haga el soberano no es punible por el súbdito”
⎯ “El soberano es juez de lo necesario para la paz y defensa de sus súbditos”
⎯ “Corresponde a la soberanía todo el poder de prescribir las leyes”
⎯ “Al soberano pertenece también el derecho de enjuiciamiento y decisión de
controversias”
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⎯ “Es anexo a la soberanía el derecho de hacer la guerra y la paz con otras
naciones”
⎯ “Corresponde a la soberanía la capacidad de elegir todos los consejeros,
ministros, magistrados y funcionarios, tanto en paz como en guerra”
⎯ “Se encomienda al soberano el poder de recompensar con riquezas y
honor, y el de castigar con pena corporal o pecuniaria, o con ignominia, a
todo súbdito con arreglo a la ley previamente hecha por él”
⎯ “Corresponde al soberano expedir las leyes de honor” (1651, p. 140-149)
Resume Cantor: “La República soberana tiene como fines garantizar a los
individuos la paz, la defensa y la seguridad, así como también defenderlos de las
agresiones de otras Repúblicas; por ello es necesario que disponga de poder y
fuerza suficientes para imponer su voluntad omnímoda sobre las voluntades
individuales y las potencias extranjeras; realizando el pacto social el miedo no es
de los hombres entre sí, sino de ellos hacia el Leviatán; por consiguiente la
autoridad se funda en el miedo y no en la confianza de los hombres” (2006, p. 94)
El hombre debe pactar con otros hombres para protegerse contra las agresiones
de sus enemigos, aquellos que desde el extranjero estén interesados en hacerse a
sus propiedades, a su libertad:
“Esto equivale a decir: elegir un hombre o una asamblea de hombres que
represente su personalidad; y que cada uno considere como propio y se
reconozca a sí mismo como autor de cualquier cosa que haga o promueva
quien representa su persona, en aquellas cosas que conciernen a la paz y a
la seguridad comunes; que, además, sometan sus voluntades cada uno a la
voluntad de aquél, y sus juicios a su juicio. Esto es algo más que
consentimiento o concordia; es una unidad real de todo ello en una y la
misma persona, instituida por pacto de cada hombre con los demás, en
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forma tal como si cada uno dijera a todos: autorizo y transfiero a este hombre
o asamblea de hombres mi derecho de gobernarme a mí mismo, con la
condición de que vosotros transferiréis a él vuestro derecho y autorizaréis
todos sus actos de la misma manera. Hecho esto, la multitud así única en
una persona se denomina Estado, en latín civitas. Esta es la generación de
aquel gran Leviatán, o más bien (hablando con más reverencia) de aquel
dios mortal, al cual debemos, bajo el Dios inmortal nuestra paz y nuestra
defensa, porque en virtud de esta autoridad que se confiere por cada hombre
particular, el Estado posee y utiliza tanto poder y fortaleza que por el terror
que inspira es capaz de conformar las voluntades de todos ellos para la paz
en su propio país, y para la mutua ayuda contra sus enemigos, en el
extranjero”. (Hobbes, 1651, p.139).
1.2.2 Locke y su Teoría Contractualista- Democrática
En la propuesta de John Locke, en primer lugar, se rescata su convencimiento al
respecto de la separación del Estado y la Iglesia y, en segundo, de la
conformación y poder de un régimen parlamentario. Para Locke (1662, p. 93), en
su obra “Segundo Tratado Sobre el Gobierno Civil”, el Pacto Civil es el medio a
través del cual deberá organizarse la sociedad política que ostente un poder
político capaz de hacer y administrar las leyes. El poder político es el poder de
hacer las leyes que deben dar al Estado la facultad para hacer uso de la fuerza, en
la forma en que legalmente se permite al Estado hacer la guerra, la de ejercer su
soberanía.
“Considero, pues, que el poder político es el derecho de dictar leyes bajo
pena de muerte, y en consecuencia, de dictar también otras bajo penas
menos graves, a fin de regular y preservar la propiedad, y ampliar la fuerza
de la comunidad en la ejecución de dichas leyes y en la defensa del Estado
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frente a injurias extranjeras. Y todo ello con la única intención de lograr el
bien público” (Locke, 1662, p.35).
Esta instancia es a la que deberán llegar los hombres, teniendo en cuenta, claro
está su estado natural que es un estado de total libertad.
“Es también un estado de igualdad, en el que todo poder y jurisdicción son
recíprocos, y donde nadie los disfruta en mayor medida que los demás.
Nada hay más evidente que el que criaturas de las misma especie y rango,
nacidas todas ellas para disfrutar en conjunto las mismas ventajas naturales
y para hacer uso de las mismas facultades, hayan de ser también iguales
entre sí, sin subordinación de unas a otras, a menos que el amo y señor de
todas ellas, por alguna declaración manifiesta de su voluntad, ponga a una
por encima de otra, y le confiera, mediante un evidente y claro
nombramiento, un derecho indudable de dominio y de soberanía” (Locke,
1662, p.36).
Surgirá entonces de la necesidad de los hombres de gozar de sus propiedades
con seguridad y paz garantizadas. Por eso la necesidad de unirse a una sociedad
política y de establecer leyes:
“Por lo tanto quienesquiera que salgan del estado de naturaleza para
integrarse en una comunidad, debe entenderse que lo hacen entregando a
la mayoría de esa comunidad o a un número más grande que el que la
simple mayoría, sí así lo acuerdan, todo el poder necesario para que la
sociedad alcance esos fines que se buscaban y que los convocaron a
unirse. Esto es lo que acuerdan por el mero hecho de unirse en una
sociedad política, y esto es todo lo que necesita para que se establezca el
pacto entre aquellos individuos que se integran para formar un Estado. Así,
21
lo que origina y de hecho constituye una sociedad política cualquiera, no es
otra cosa que el consentimiento de una pluralidad de hombres libres que
aceptan la regla de la mayoría y que acuerdan unirse e incorporarse a dicha
sociedad. Eso es, y solamente eso, lo que pudo dar origen a los gobiernos
legales del mundo” (Locke, 1662, p. 114).
Locke reconoce tres tipos de poder: el poder legislativo, ejecutivo y judicial. El
poder supremo descansa en el poder legislativo que puede hacer e imponer leyes,
por lo que el tipo de Estado dependerá de él, el único que puede modificarlo es el
pueblo quien es el depositante del poder al gobierno. (1662, Cap. 12)
“Y la primera y fundamental ley natural que ha de gobernar el poder
legislativo mismo, es la preservación de la sociedad y (en la medida en que
ello sea compatible con el bien público) de cada persona que forme parte
de ella. Este poder legislativo no sólo es el poder supremo del Estado, sino
que también es sagrado e inalterable, una vez que está ya en las manos a
la que la comunidad lo haya entregado.” (Locke, 1662, p.140).
En cuanto a las relaciones entre Estados, Locke establece y define “el poder
federativo”, que es el poder al que el autor confiere las facultades del Estado por
fuera del mismo:
“Hay en todo Estado otro poder que podríamos llamar natural, y que
responde al que todo hombre tiene naturalmente antes de entrar en
sociedad. Pues aunque es un Estado los miembros de éste son personas
distintas las unas de la otras y como tales son gobernadas por las leyes de
la sociedad, ocurre, sin embargo, que, en referencia al resto de la
humanidad, constituyen un cuerpo que está, como cada uno de sus
miembros lo estaba antes, en un estado de naturaleza con relación al resto
22
del género humano. De esto proviene el que las controversias que tienen
lugar entre un hombre cualquiera de la sociedad y otros hombres que se
encuentran fuera de ella, sean de la competencia del pueblo; y así, una
injuria cometida contra un miembro del cuerpo político, hace que la
comunidad entera participe en la reparación del daño. De modo que, así
considerada, toda la comunidad viene a ser un solo cuerpo en estado de
naturaleza con respecto a todos los demás Estados o personas que están
fuera de dicha comunidad.
Esto conlleva, por tanto, un poder de hacer la guerra y la paz, de establecer
ligas y alianzas, y de realizar tratos con todas las personas y comunidades
fuera del Estado. A este poder podríamos llamarlo «federativo» si tal
apelativo resulta aceptable. Con tal que se entienda la sustancia de lo que
digo, me resulta indiferente el nombre que queramos darle” (1662, p.151-
152).
Así, según Locke, este poder es referente a “la seguridad y al interés en asuntos
exteriores con respecto a los beneficios o daños que la comunidad pueda recibir
desde fuera”. Por lo anterior, autores como Cantor reconocen la influencia de la
propuesta de Locke en la Declaración de Independencia y posterior Constitución
de los Estados Unidos (2006, p.222).
1.2.3 Rousseau y El Contrato Social
Rousseau es considerado otro representante del contractualismo democrático,
pero a diferencia de Hobbes y Locke arguye que la soberanía radica en el pueblo.
Sobre el estado de naturaleza afirma Rousseau en su obra “El Contrato Social”,
que “de nuestro bienestar y nuestra propia conservación” devienen las reglas del
derecho natural, “todas las reglas del derecho natural; reglas que la razón se ha
visto posteriormente obligada a restablecer sobre otras bases cuando, como
consecuencia de sus desarrollos sucesivos, ha llegado a ahogar a la naturaleza”
23
(1762, libro Primero). Así, identifica este autor dos tipos de desigualdad del
hombre, la natural o física, en la cual el hombre es autosuficiente y no tiene
necesidad de relacionarse y en el que actúa por pasiones, y la moral o política, a
la que se llega debido a la formación de la sociedad civil, debido a la aparición de
la propiedad privada.
Con su teoría de la formación del Estado y su obra el Contrato Social, asegura
Rousseau que “se puede medir un cuerpo político de dos maneras a saber: por la
extensión del territorio y por el número de habitantes, y existe entre ambas
medidas una relación conveniente para dar al Estado su verdadera extensión. Los
hombres son los que hacen el Estado, y el territorio el que alimenta a los hombres”
(1762, p.62).
Sobre la voluntad, sostiene Rousseau, que la voluntad general es el conjunto de
las voluntades individuales que son enajenadas en busca de seguridad y del bien
público común. “Digo pues que no siendo la soberanía sino el ejercicio de la
voluntad general, no puede enajenarse jamás, y el soberano, que no es sino un
ser colectivo, no puede ser representado más que por sí mismo: el poder es
susceptible de ser transmitido, más no la voluntad” (Rousseau, 1762, p. 37).
La “voluntad general” es entonces la que se refiere al interés común, donde el
pueblo es la fuente de dicho poder; que es absoluto, inalienable, indivisible e
infalible (Rousseau, 1762, p.47). Diferentes autores destacan la influencia de
Rousseau en la Revolución Francesa, más exactamente en la declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano.
Posteriormente define el término de soberanía donde deja muy claro su postulado
sobre el contrato de voluntades en busca de un fin último, el bien público y la
seguridad.
24
“¿Qué es propiamente un acto de soberanía? No es, en modo alguno, una
convención del superior con el inferior, sino una convención del cuerpo con
cada uno de sus miembros; convención legítima, porque tiene por base el
contrato social; equitativa, porque es común a todos; útil porque no puede
tener más objeto que el bien general, y sólida porque tiene como garantía la
fuerza pública y el poder supremo” (Rousseau, 1762, p. 45).
Dejando claro los límites del mismo: “De aquí se deduce que el poder soberano,
por muy absoluto, sagrado e inviolable que sea, no excede ni puede exceder, de
los límites de las convenciones generales, y que todo hombre puede disponer
plenamente de lo que por virtud de esas convenciones le han dejado de sus
bienes y de su libertad” (Rousseau, 1762, p.45).
Sobre las formas de gobierno desarrolladas por Rousseau, sostiene Rozo:
“Del estudio de las democracias, a las que considera gobiernos para ángeles
mas no para hombres; de las aristocracias, que analiza en términos de
Platón; de las monarquías que considera por definición imposibles de ser
buenos gobiernos; de los gobiernos mixtos que serían las formas posibles de
gobierno, llega a la gran conclusión, y aquí está su aporte genuino, original y
moderno, de que toda forma de gobierno será buena siempre y cuando
favorezca a la colectividad. Allí donde quiera que haya desarrollo material y
espiritual de los pueblos, habría un buen gobierno. De esa manera elabora la
teoría de la DEMOCRACIA social, o forma de gobierno, en donde no importa
el origen del poder, o su detentador sino lo que haga con el poder. Es decir
que el ejercicio del poder produzca beneficios para el pueblo. Esta es la
democracia real”. (Citado en Pinzón, 2002, p.73).
25
1.3 La Paz de Westfalia
Durante el tiempo en que se dio el desarrollo de los trabajos de los
contractualistas se firmaron los Tratados de Münster y Osnabruck (1648),
conocidos como “La Paz de Westfalia”, que fueron clave para los postulados de
las teorías y para la definición de Estado que aún prima en el actual Sistema
Internacional: el Estado Westfaliano, más específicamente el Estado Territorial
Soberano. Sobre la base de la soberanía westfaliana los principales países
europeos se comprometieron a respetar las fronteras, la territorialidad y la no
intromisión a la fuerza de agentes externos en los asuntos nacionales. La Paz de
Westfalia llegó para darle fin a la guerra de los treinta años librada en Europa
durante los años 1618 y 1648. Las negociaciones duraron aproximadamente 5
años, período durante el cual se suspendieron los enfrentamientos en Münster y
Osnabruck.
Durante dicha guerra se verían implicados casi todos los países europeos de la
época (imperio Sueco, Reino de Francia, Reino de Inglaterra, Reino de Dinamarca
y Noruega, Austria, Baviera, Reino de Irlanda, Reino de Portugal, Zarato Ruso,
Escocia, Sajonia, etc.). La crueldad y constancia de los encuentros bélicos
especialmente en Países Bajos y Alemania, hizo necesaria la búsqueda de otro
camino que no fuera el de la guerra para resolver las diferencias. Antes de la
famosa firma del tratado hubo varios esfuerzos, como los realizados por el papa
Urbano VIII y el rey de Dinamarca Cristian IV. Sin embargo, sería el emperador de
Austria Fernando III quien en 1640 daría los primeros pasos para reanudar las
conversaciones que desembocarían finalmente en los Tratados. El primero estaría
relacionado con los Estados Generales de las Provincias Unidas del País Bajo y
España, y el segundo, con los asuntos entre suecos y alemanes.
26
Como se dijo, la Paz de Westfalia fue suscrita a través de los Tratados de Münster
y Osnabruck firmados en el año de 1648, que contenían una serie de clausulas
ordinarias y extraordinarias de tipo territorial, religiosas y constitucionales. Sobre
los artículos territoriales se destacan el primero y el tercero que dejan muy claro el
tema de la delimitación de las fronteras y de la soberanía:
“I. Primeramente, el dicho Señor Rey declara y reconoce, que los, dichos
Señores Estados Generales de los Países bajos Unidos y las Provincias de
ellos respectivamente, con todos sus Países asociados, Ciudades y Tierras de
su pertenencia, son Estados, Provincias y Países libres y Soberanos, sobre los
cuales, ni sobre sus Países, Ciudades y tierras Asociadas, como se ha
expresado, el dicho Señor Rey no pretende nada, y que al presente, o de aquí
adelante, no pretenderá cosa alguna para sí, sus Herederos y Sucesores; y que
a consecuencia de esto tiene a bien tratar con los dichos Señores Estados
como lo hace al presente, una Paz perpetua con las condiciones escritas y
declaradas aquí abajo.” (Tratado de Münster, 1648, p.28).
III. Cada uno quedará en posesión y gozará efectivamente de los Países,
Ciudades, Plazas, Tierras y señoríos que tiene y posee al presente, sin ser
turbado ni inquietado en ellos, directa ni indirectamente de cualquier manera
que sea; en los que se entiende comprender las Villas, Lugares, Aldeas y País
llano de su dependencia; y consiguientemente toda la Mayria de Bolduc; como
también todos los Señoríos, Ciudades, Castillos, Villas, Lugares, Aldeas y País
llano dependientes de la dicha ciudad y Mayria de Bolduc; la Ciudad y
Marquesado de Bergues-op-zoom; la Ciudad y Baronía de Breda; la Ciudad de
Mastrich y su jurisdicción; como también el condado de Vroonhoff; la ciudad de
Grave y País de Kuyk, Hulst, y Naylia de Hulst y Hulster-Ambacht; y también
Axele-Ambacht, situados en las costas Meridional y Septentrional de la Geula;
como también los Fuertes, ciudades y Plazas que los dichos Señores Estados
27
tienen en Brabante, Flandes y otras partes, quedarán a los dichos Señores,
Estados, con todos y los mismos derechos y partes de Soberanía y
Superioridad, sin exceptuar nada, y todo de la misma manera que los tienen las
Provincias Unidas de los Países Bajos. En inteligencia de que todo lo restante
del país de Waes, exceptuando los dichos, Fuertes, quedarán al dicho Señor
Rey de España. Por lo tocante a los tres cuarteles de la otra parte del Mosa, es
a saber: Falquimont, Dalem y Roleduc, quedarán en el estado en que se hallan
al presente; y en caso de disputa o controversia, se remitirá a la Cámara
“Mipartita” para que decida en ella” (Tratado de Münster, 1648, p.28).
Adicionalmente, también se les reconoció a los Estados el derecho a realizar
alianzas siempre y cuando no atentaran contra la seguridad del emperador o del
imperio. Estos eventos definieron las nuevas reglas de juego de las relaciones
entre los Estados, temas como la delimitación territorial y el poder de los más
fuertes sobre los más débiles; estos empezaron a garantizar un balance de poder
en el Sistema, amparados en el principio de soberanía. Así, en adelante este
acontecimiento fue conocido como el máxime del origen del Estado Moderno, del
Estado soberano: El sistema del Estado Westfaliano, cuyas características aún
priman en el Sistema Internacional.
Según March y Olsen, desde el Estado Westfaliano, “la autonomía del Estado y
soberanía han sido cada vez más comprometidas en áreas fundamentales como
la seguridad, la regulación de capital, la migración, la ecología, la salud, la cultura
y el lenguaje. Las barreras institucionales para la interacción a través de las
fronteras del Estado-nación han sido debilitados o eliminados y ha habido
aumento considerable en el número y la importancia de las instituciones
internacionales, los regímenes, leyes, organizaciones y redes. El principio
westfaliano de no intervención en los asuntos internos ha sido erosionado por las
intervenciones en el nombre de resolución de conflictos, la estabilidad económica,
y los derechos humanos. Curiosamente, el reto ha sido más fuerte en Europa, el
28
lugar de nacimiento del Estado moderno y el orden de Westfalia” (Citados en
Olsen 2005, p. 14).2
Por tal razón, en la disciplina de las Relaciones Internacionales, la Paz de
Westfalia es el referente, el punto de partida del Sistema Internacional porque no
sólo definió la soberanía de los Estados sino que erigió las bases de la igualdad,
la no intervención y la autodeterminación, que más adelante serían validadas por
algunas teorías de las Relaciones Internacionales, como la teoría realista
sistematizada y desarrollada por Morgenthau en su obra “Política entre las
Naciones” (1986).
1.4 Las Teorías de las Relaciones Internacionales
Posteriormente y con el desarrollo de las primeras teorías sobre las Relaciones
Internacionales llegarían las reafirmaciones del concepto de soberanía. Entre las
clásicas encontramos: El “Realismo Clásico”, que se desarrolló gracias a los
aportes, entre otros autores, de Morgenthau (1948), quien afirma que los Estados-
Nación son los “actores racionales”, “soberanos”, referentes principales de las
relaciones internacionales y que son diferenciados en el sistema, que se
caracteriza por la “anarquía”, de acuerdo con sus capacidades de poder. De igual
forma, para Morgenthau el “interés nacional” se define desde y para el bienestar
del mismo Estado, y el único principio moral es el de la “supervivencia nacional”.
En orden de importancia de los aportes hechos a esta teoría por otros autores,
encontramos la adecuación estructural del realismo, conocida como el
“Neorrealismo” o “Realismo Estructural”, que se desarrolló principalmente gracias
a los trabajos de Waltz, y que entre sus postulados más importantes sostiene que:
“el comportamiento de las unidades del sistema (Estados) se explica más en los
constreñimientos estructurales del sistema que en los atributos o características 2 Traducido por la autora.
29
de cada una de ellas la supervivencia es siempre el objetivo central de los
Estados, y el atributo estructural hace que la cooperación entre estos sea difícil de
alcanzar” (1979, p.88-97).
La segunda teoría clásica más representativa de las Relaciones Internacionales,
es el “Liberalismo”. Uno de sus principales exponentes es Andrew Moravcsik
(1997). Su idea central consiste en afirmar que la relación Estado-sociedad es un
factor crucial que configura la acción externa de los Estados. Moravcsik construye
su teoría a partir de tres supuestos: 1. Los actores centrales en la política
internacional son los individuos y los grupos privados, 2. El Estado representa
algún conjunto de la sociedad, sobre la base de cuyos intereses define las
preferencias estatales y la acción internacional, y 3. La conducta de un Estado no
refleja sólo sus preferencias sino la configuración de las preferencias de los demás
Estados vinculados por patrones de interdependencia.
Los planteamientos de Moravcsik parecen más pertinentes para dar explicación y
plantear posiciones claras sobre el proceso de integración de la Unión Europea, ya
que conciben la importancia del individuo y de las preferencias estatales que de
cierta forma permitirá la cooperación con otros Estados en diferentes ámbitos
diferentes al político como pueden ser el social y el económico. Andreatta
identifica dos razones principales para defender la afinidad entre la posición liberal
y la Unión Europea: “su flexibilidad en la cuestión de los actores de la política
internacional, que permite un papel importante a las organizaciones
supranacionales, y su optimismo frente a la cooperación interestatal” (Citado en
Terradas 2007, p.35).
Entre los enfoques más recientes encontramos al “Institucionalismo Liberal
Clásico”, proviene de las teorías funcionalistas y neofuncionalistas de la
integración europea, y sostiene que las relaciones internacionales están reguladas
30
por convenciones, regímenes y organizaciones internacionales. Del dicho
institucionalismo, provino el “Institucionalismo Neoliberal”, que desarrollaría Robert
Keohane (1984) en su obra After Hegemony y que plantea como argumento
central que ‘las variaciones en la institucionalización de la política mundial ejercen
significativo efecto en el comportamiento de los Estados.’ (Keohane, 1993, p.14).
Las instituciones, jugadores clave en este enfoque, son definidas por el mismo
Keohane como “conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y
conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y
configuran las expectativas”. Estas instituciones se dividen en tres categorías:
instituciones internacionales, regímenes internacionales y convenciones, que son
supremamente importantes para alcanzar los procesos de cooperación. Y también
el “Intergubernamentalismo”, que surge de igual forma para tatar de explicar el
proceso de integración de la Unión Europea y que encuentra en el libro de
Moravsick (1993) “Las preferencias y poder en la Comunidad Europea: Un
enfoque liberal intergubernamentalista”, una explicación bastante específica que
sostiene que el proceso de integración parte de los intereses de cada Estado que
son comparados y contrarrestados con los intereses de los otros Estados, lo que
los lleva a decidir sobre una cesión de soberanía a unas entidades
supranacionales para conseguir los objetivos comunes. En este enfoque queda
claro entonces el interés en otros actores internacionales, como son las
instituciones, y el interés en los procesos de cooperación internacional entre
dichos actores y los Estados.
En cuanto al “Constructivismo”, considerado como una meta-teoría de las RI, es
una propuesta alterna que pretende llenar los vacios que las teorías tradicionales
no han podido llenar. Entre los principales autores de esta propuesta se
encuentran Alexander Wendt (1987) y Nicholas Onuf (1989). Para el enfoque
constructivista, el tema de lo subjetivo y los “Factores Ideacionales” son parte
implícita en las relaciones entre Estados, ya que en gran medida determinan las
preferencias racionales de los actores.
31
“El modelo interpretativo del constructivismo incluye una crítica consistente
de dos conceptos clave: interés e identidad. Dicho modelo investiga los
procesos a través de los cuales las identidades y los intereses de los
actores emergen y evolucionan, los asume como categorías plausibles de
construcción en la dinámica socio-política. Demuestra como las prácticas
interpretativas modelan las identidades e intereses de los actores y, por
consiguiente, sus comportamientos”. También otorga un rol importante al
concepto de identidad en la comprensión de los procesos de integración.”
(Dufour, 2009, p.5).
Risse (Citado en Terradas, 2007, p.41) identificó tres formas principales en las
cuales el Constructivismo ha contribuido al entendimiento de la Unión Europea: 1.
Resalta cómo la naturaleza mutuamente constitutiva de la agencia y la estructura
permite un entendimiento más profundo del impacto de la Unión Europea sobre
sus miembros y, en particular, sobre su estatidad; 2. Enfatiza sobre los efectos
constitutivos de las reglas de la Unión Europea y sus políticas que facilitan el
estudio de los caminos en los cuales la membresía de la Unión Europea moldea
los intereses y las identidades de los actores; y 3. Focaliza las prácticas
comunitarias y resalta cómo la Unión Europea es construida discursivamente y
cómo los actores entienden el significado de la integración europea.
Por último, están las Teorías de Integración: “Neofuncionalismo y Federalismo”.
En cuanto al federalismo, entre sus principales representantes encontramos a
Heraud (1968), quien después de la firma del tratado de Roma de la Comunidad
Económica Europea- CEE, hizo importantes aportes al estudio del proceso,
identificando al respecto varios elementos federalistas, entre estos los que llamó
los seis principios del federalismo: autonomía, exacta adecuación, participación,
cooperación, complementariedad y garantías; y a Guevara (2005) quien identificó
32
que el ordenamiento jurídico comunitario está superpuesto al de los Estados, un
importante elemento federalista.
En lo relacionado con el funcionalismo, sus principales postulados fueron
desarrollados por David Mitrany (1975), quien asegura que debido a la
incapacidad del Estado como institución para afrontar nuevas problemáticas
globales, éste se veía obligado a identificar intereses comunes con otros Estados
en los que pudieran aunar esfuerzos para abordar temas y asuntos de carácter
político como la seguridad del Estado y de otra índole como los temas
económicos, lo que lo llevaba finalmente a hacer parte de un proyecto de
cooperación internacional en temas no políticos que de cierta forma serían el
primer paso de una integración diferente que lo empujaría a tratar los temas
políticos.
Posteriormente entraría en escena el neofuncionalismo, que cuenta entre sus
máximos representantes a Ernst Haas, Robert Keohane y Joseph Nye. Entre sus
postulados más importantes el neofuncionalismo de Hass (1964) abordó con
mayor profundidad la relación entre la “integración política” y la “comunidad
política” y un concepto al que denominara “spillover”, que puede traducirse como
desbordamiento, según el cual la experiencia exitosa de un proceso de integración
pasa de un tema a otro, permitiendo una integración más profunda en la medida
en que se incrementan los asuntos de interés, y en el que se encontraría una
posibilidad de lograr una mayor integración entorno a temas políticos, económicos
y de seguridad.
33
2. LA CREACIÓN Y EXPANSIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA DELEGACIÓN DE SOBERANÍA
2.1 Proceso de Creación
Después de la Segunda Guerra Mundial en Europa se pensaba cómo lograr que
catástrofes de tal magnitud no volvieran a suceder. Es en este periodo de tiempo
en donde se ubican realmente los antecedentes de las iniciativas de integración de
los países europeos, países debilitados que por sí solos no lograrían hacer un
contrapeso en la balanza de poder del Sistema Internacional. La Unión Soviética y
los Estados Unidos se convertían en los potenciales protagonistas de la historia
del momento y Europa tenía que hacer algo para recuperarse. Entre la Primera y
Segunda Guerra Mundial se presentaron algunas iniciativas y hechos que dejaron
entrever las intenciones de algunos visionarios europeos, tal es el caso del Conde
Austriaco Coudenhove Kalergi quien en 1923 fundó el Movimiento Pan-Europa y
del Primer Ministro Francés, Aristide Briand, quien en 1929, ante la asamblea de la
Sociedad de Naciones, pronunció un recordado discurso en el que promovió la
idea de una federación de naciones europeas basada en el principio de
“Solidaridad”.
Aunque la mayoría favorecía la integración, tal y como afirma Zambrano “fue un
proceso que tuvieron que asumir, favoreciendo la regionalización económica, por
un lado; mientras que por otro, eran conscientes de que todo avance encaminado
a la integración representaría necesariamente ceder parte de su soberanía, la cual
estaba condenada a desaparecer en beneficio de una institución política y
económica central fuerte que canalizaría un proceso común” (Zambrano, 2000,
p.2)
34
2.1.1 Convención de Benelux (1948) y Consejo de Europa (1949)
Si bien la historia de la Unión Europea tradicionalmente se remonta a la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero-CECA, es importante rescatar los
planteamientos de autores como Zambrano (2000, p. 9) que califica a la
Convención de Benelux como “el laboratorio de la Comunidad”; que a su vez
encuentra su origen en la Unión Económica Belgo- Luxemburguesa –UEBL,
constituida en mayo de 1922.
El Benelux, tenía como antecedentes los diferentes esfuerzos que se vieron
plasmados en la Convención de Oslo (1930) y la Convención de Ouchy (1932), y
los cuales llevaron a que finalmente en enero de 1948 entrara en vigor la
Convención de Benelux que incluía una Convención Monetaria y Aduanera entre
Bélgica, Holanda y Luxemburgo. Dicha Convención contemplaba cuatro etapas,
las cuales según Zambrano (2000, p. 11), marcarían la pauta para lo que sería el
futuro Tratado de Roma; de tal forma que cuando se firmó dicho Tratado, el
Benelux se encontraba en su cuarta fase que incluía la libertad en la circulación de
personas, de bienes y de servicios. Esta iniciativa en principio contemplaba un
lenguaje alrededor del mercado, en especial de los sectores de energía y
transporte.
Por lo anterior, el “Benelux” ha sido y es, según Zambrano “un ejemplo de
integración global, pero sin órganos supranacionales; lo cual, ciertamente ha sido
posible por la reducida dimensión de los tres países, su contigüidad geográfica, su
larga historia común, sus afinidades lingüísticas y su grado homogéneo de
desarrollo” (2000, p. 12),
Por otro lado, El Consejo de Europa es la Organización Internacional más antigua
en cuanto a organizaciones por y para la integración europea. Nació después de la
35
Segunda Guerra Mundial, conocida inicialmente como “Comité Internacional de
Coordinación de Movimientos para la Unidad Europea”, fue fundada en el
Congreso de La Haya el 7 de mayo de 1948. Entre sus objetivos principales
estaban el de mantener la seguridad y lograr la recuperación de las economías de
esa región; también el respeto por los derechos humanos, y el progreso social,
entre otros.
“El Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo (Francia), que ahora cubre
prácticamente todo el continente europeo, con sus 47 países miembros.
Fundada el 5 de mayo de 1949 por 10 países, el Consejo de Europa
pretende desarrollar a lo largo de los principios europeos comunes y
democráticos basados en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y
otros textos de referencia sobre la protección de las personas.” Cuenta con
ocho Instituciones: Comité de Ministros, Secretaria General, Asamblea
Parlamentaria, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el Congreso de
Poderes Locales y regionales, Comisionado para los Derechos Humanos y
la Conferencia de las ONG Internacionales” (“Council of Europe”, 2012).
Sería bajo esta instancia donde por primera vez se entablaría uno de los debates
más prolongados hasta el día de hoy en Europa, y es el que trata sobre la mejor y
más conveniente forma de organización e integración de los Estados para
identificar y alcanzar sus intereses comunes conservando su autonomía y
soberanía. Por un lado, un grupo de países entre los que se encontraban Francia
e Italia consideraban que el Sistema Federalista era el más adecuado, y por el otro
lado, otro grupo entre los que se encontraban Reino Unido e Irlanda, aseguraban
que tales objetivos sólo serían alcanzados a través de la Cooperación
Intergubernamental.
36
Del lado de los defensores del federalismo es importante resaltar a Jean Monnet,
un banquero francés, que se convertiría en el primer Jefe de la Alta Autoridad de
la Comunidad Europa del Carbón y del Acero- CECA, y quien estaría altamente
influenciado por las ideas de Aristide Briand (Primer Ministro Francés),
particularmente por su Memorando sobre la organización de un sistema de Unión
Federal Europea del año 1930.
Monnet sería considerado, junto con Konrad Adenauer (Primer Canciller de la
República Federal Alemana), Robert Schuman (Ministro de Asuntos Exteriores
Francés) y Alcide De Gasperi (Primer Ministro de Italia) como uno de los grandes
padres de la Unión Europa, éste imaginaba una Europa Supranacional: "No habrá
paz en Europa, si los Estados se reconstruyen sobre una base de soberanía
nacional (...) Los países de Europa son demasiado pequeños para asegurar a sus
pueblos la prosperidad y los avances sociales indispensables. Esto supone que
los Estados de Europa se agrupen en una Federación o "entidad europea" que los
convierta en una unidad económica común. (1976, p. 263). Aunque posteriormente
los mismos Schuman y Monnet lamentarían la insistencia en el carácter
“economicista” de la Unión.
Entre los trabajos sobre el sistema federalista más importantes e influyentes en el
pensamiento político de los padres fundadores encontramos los siguientes: Sobre
la Paz perpetua, de Immanuel Kant publicado en 1795, El principio federativo de
Pierre-Joseph Proudhon publicado en 1863, Panaeuropa de Richard Nikolaus
Graf Coudenhove-Kalergi publicado en 1923, El Manifiesto de Ventotene, por una
Europa libre y unida de Altiero Spinelli y Ernesto Rossi, publicado en 1941. Entre
los trabajos posteriores que también serían muy importantes, encontramos el libro
Tendencias del Federalismo: La teoría y la práctica de Carl Joachim Friedrich,
científico y político de Harvard, publicado en 1968 y que trata sobre un nuevo
federalismo. Friedrich (citado en Kincaid, 2005, p.1) afirmaba que “el federalismo
no era, como muchos observadores de entonces creían, una anomalía en la era
37
moderna, sino más bien era un modo de gobierno que se movía a la vanguardia
de la necesidad política y la conveniencia de la segunda mitad del siglo XX”.
Es importante mencionar a otros líderes como Winston Churchill (Primer Ministro
Británico 1946) quine sería recordado por su discurso en la Universidad de Zúrich
(Suiza), sobre la necesidad de la cooperación entre naciones, la necesidad de
poder contar con una “Suerte de Estados Unidos de Europa”, o algo parecido a la
Organización Europea de Cooperación Económica OECE (1948) y que en el año
1960 se convirtió en la OCDE, creada para facilitar la cooperación económica y el
intercambio comercial entre los países de Europa Occidental. Y líderes como
Charles de Gaulle (Presidente de la República de Francia 1958-1969) que creía en
la cooperación más no en la Unión Política y que tenía como objetivo construir lo
que él había denominado “La Europa de las Patrias”, independiente de Estados
Unidos y la URSS.
El Consejo de Europa es un antecedente importante de la integración de Europa,
pero serían otras iniciativas de integración derivadas de otro tipo de necesidades,
como el Benelux, las que realmente explicarían más adelante las verdaderas
bases de la actual Unión Europea.
2.1.2 Comunidad Europea del Carbón y del Acero –CECA (1951)
El Tratado CECA, firmado en París en 1951, reunía a Francia, Alemania, Italia y
los países del Benelux en una Comunidad que tenía por objeto organizar la
libertad de circulación del carbón y del acero y el libre acceso a las fuentes de
producción. Entró en vigor el 24 de julio de 1952 por un periodo limitado de 50
años. El Tratado expiró el 23 de julio de 2002.
Se dividía en cuatro títulos. El primero se refería a la Comunidad, el segundo a las
instituciones de la misma, el tercero a las disposiciones económicas y sociales y el
38
cuarto a las disposiciones generales. Incluía también dos protocolos, uno sobre el
Tribunal de Justicia y otro sobre las relaciones de la CECA con el Consejo de
Europa. Incluía también un convenio que recogía las disposiciones transitorias y
que se refería a la aplicación del Tratado, a las relaciones con los terceros países
y a las medidas generales de protección.
Establecía una Alta Autoridad, una Asamblea, un Consejo de Ministros y un
Tribunal de Justicia. Dotaba a la Comunidad de personalidad jurídica. La Alta
Autoridad Común estaba formada por nueve miembros para un período de seis
años. Era la encargada de supervisar el mercado, las normas de competencia y la
transparencia de los precios. Era un órgano ejecutivo, colegiado e independiente.
Se trataba de una “verdadera instancia supranacional dotada de un poder de
decisión” (“Unión Europea”, 2011). La Alta Autoridad era un ejemplo claro de
delegación de Soberanía por parte de los Estados que conformaban la CECA.
2.1.3 Tratados de Roma (1957) y de Bruselas (1965)
El Tratado de Roma, constitutivo de la Comunidad Económica Europea-CEE, se
firmó en esa ciudad el 25 de marzo de 1957 y entró en vigor el 1 de enero de
1958. Su firma coincidió con la del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
de la Energía Atómica-EURATOM, razón por la cual ambos son conocidos como
los “Tratados de Roma”. Con estos tratados se pretendía formalizar lo que en su
momento se conoció como la “Relación Spaak”, por el Ministro de Asuntos
Exteriores de Bélgica Paul Henri Spaak, quien fuera uno los precursores de dicha
iniciativa. Reunía a Francia, Alemania, Italia y los países del Benelux en una
Comunidad que tenía por objetivo la integración a través de los intercambios con
fines de expansión económica.
39
El Tratado de la CEE constaba de 240 artículos y se estructuraba en seis partes
precedidas de un Preámbulo. La primera parte estaba dedicada a los principios en
los que se basaba la creación de la CEE a través del mercado común, la unión
aduanera y las políticas comunes; la segunda parte se refería a los fundamentos
de la Comunidad e incluía cuatro títulos dedicados respectivamente a la libre
circulación de mercancías, a la agricultura, a la libre circulación de personas,
servicios y capitales y, finalmente, a los transportes; la tercera hacia referencia a la
política de la Comunidad e incluía cuatro títulos relativos a las normas comunes, a
la política económica, a la política social y al Banco Europeo de Inversiones; la
cuarta estaba dedicada a la asociación de los países y territorios de ultramar; la
quinta estaba consagrada a las instituciones de la Comunidad con un título sobre
las disposiciones institucionales y otro sobre las disposiciones financieras; y la
última parte se refería a las disposiciones generales y finales. Establecía
instituciones y mecanismos de toma de decisiones que permitían la expresión a la
vez de los intereses nacionales y de una visión comunitaria. El equilibrio
institucional reposaba en un “triángulo” constituido por el Consejo, la Comisión y el
Parlamento Europeo, pasando así de la Alta Autoridad Común a tres instancias
legítimamente constituidas y que tenían como premisa el trabajo en conjunto.
Por otro lado, el Tratado del EURATOM contaba con 234 artículos distribuidos en
seis títulos y precedidos de un preámbulo. El primer título determinaba las
misiones que el Tratado podía confiar a la Comunidad; el segundo título definía las
disposiciones en favor del progreso en el sector de la energía nuclear (el
desarrollo de la investigación, la difusión de conocimientos, la protección sanitaria,
las inversiones, las empresas comunes, el abastecimiento, el control de seguridad,
el régimen de propiedad, el mercado común nuclear y las relaciones exteriores); el
tercer título se dedicaba a las instituciones de la Comunidad y a las disposiciones
generales; el cuarto título trataba de las disposiciones financieras particulares; el
quinto y el sexto títulos se dedicaban respectivamente a las disposiciones
40
generales y a las disposiciones relativas al periodo inicial (instauración de las
instituciones, primeras disposiciones de aplicación y disposiciones transitorias).
Con los Tratados de Roma se dio el primer paso hacia una Unión Europea capaz
de representar los intereses de los Estados miembros y de la Comunidad, y capaz
de administrar la cesión de soberanía proveniente de los mismos. Como afirma
De Búrca “… Si bien el mercado común era el centro de la misión de la CEE y su
fuerte campo de la actividad política, con el apoyo de la audaz estrategia
interpretativa del Tribunal de Justicia, también hubo, desde el principio, un
proyecto europeo más holístico que iba más allá de la creación de un mercado
único y que preveía la integración gradual político y social de los Estados
miembros” (2003, p.5).
El Tratado de Bruselas, más conocido como Tratado de Fusión fusionó a la CECA,
el EURATOM y la CEE. Se firmó en Bruselas el 8 de abril de 1965 y entró en vigor
el 1 de julio de 1967. Estableció una sola Comisión y un solo Consejo para las tres
Comunidades Europeas y logró un acuerdo a través del cual la Unión Aduanera
entró en vigor, suprimiendo los aranceles entre los países miembros y adoptando
un arancel común para los productos que venían de terceros países. Entre sus
logros más destacados encontramos el fortalecimiento de la Política Agraria
Común-PAC, que establecía mercado único para los productos agrícolas y una
política de solidaridad financiera que se desarrolló a través del Fondo Europeo de
Orientación y Garantía Agrícola-FEOGA. Lo importante de esta fusión fue
realmente la unión de los poderes ejecutivos de las tres Comunidades, situación
que junto con la constitución de un único presupuesto ordinario fortaleció la
capacidad de decisión y de implementación de sus Instituciones.
2.1.4 El Acta Única Europea (Luxemburgo) (1987)
41
En el Acta Única Europea- AUE se hizo una revisión de los Tratados de Roma, se
modificaron las normas de funcionamiento de las instituciones europeas y se
ampliaron las competencias comunitarias, en particular, en el ámbito de la
investigación y el desarrollo, el medio ambiente y la Política Exterior Común. Se
revisó el mecanismo de toma de decisiones para mejorar su eficiencia y elevarlas
a un nivel supranacional: “la aplicación del AUE significó una considerable
profundización en términos de la toma de decisiones supranacionales” (Andersen
y Sitter, 2006, p. 7;). La AUE significó mayores competencias para las
Instituciones de la UE a través de la profundización de la integración en temas
económicos y de la inclusión de nuevos temas tan importantes como el medio
Ambiente y el Desarrollo tecnológico.
“Constituyó las bases para una mayor integración entre los países de la
Comunidad introduciendo tres novedades de gran respiro: La primera,
representada por el paso del mercado común, a través de la constitución
de un espacio sin fronteras internas, en cuyo ámbito pueda desenvolverse la
libre circulación de mercancías, de personas, de servicios y de capitales, a
completarse hasta el año de 1992. La segunda en cambio consiste en la
determinación de nuevas y mayores competencias para la Comunidad, con
la consecuente y ulterior restricción de las soberanías nacionales, en el
ámbito de las materias de ambiente, de la cohesión, de la investigación y del
desarrollo tecnológico. Finalmente, la tercera se extrae de la adopción de
reglas de decisión más eficientes, por parte de los órganos comunitarios,
para superar el problema del voto por unanimidad, adoptado por el
Compromiso de Luxemburgo” Weiler (citado en Mezzetti y Fanotto, 2008, p.
30.)
42
2.1.5 Tratado de la Unión Europea (Maastricht) (1992)
El Tratado de la Unión Europea- TUE marcó una nueva etapa en la integración
europea, puso en marcha la integración política y estableció tres pilares: las
Comunidades Europeas, la Política Exterior y de Seguridad Común-PESC y la
Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal- JAI. Constituyó la ciudadanía
europea, reforzó las competencias del Parlamento Europeo y puso en marcha la
Unión Económica y Monetaria- UEM. Creó un nuevo procedimiento de codecisión
que permitió al Parlamento Europeo adoptar actos conjuntamente con el Consejo
y amplío el recurso al voto por mayoría cualificada para la mayoría de las
decisiones que dependieran de éste. (“La Unión Europea”, 2011).
Éste reflejaba la voluntad de los Estados miembros de ampliar las competencias
comunitarias a ámbitos no económicos, sin embargo y a pesar de que la
integración política significaba un avance significativo, éste permitiría, amparado
en el Artículo No. 5, que los Estados decidieran sobre los temas de los cuales
querían participar, dando cabida a cierta flexibilidad que más adelante sería la
causante de las dudas sobre el ámbito y poder de aplicación de la legislación de la
UE. Algunos casos de lo anteriormente afirmado son: Reino Unido, que no asumió
el compromiso de pasar a la tercera etapa de la UEM, ni tampoco asumió el
Protocolo Social; Suecia, tampoco se adhirió a la UEM; y Dinamarca, obtuvo un
protocolo en el que se dispuso que un referéndum decidiera su grado de
compromiso en la tercera etapa de la UEM. “El Tribunal Supremo danés encontró
el Tratado de Maastricht compatible con la Constitución danesa en la medida en
que la transferencia de poderes soberanos sólo ocurriría a una medida
determinada y limitada.” (Follesdal, 2004, p.4)3. Y Alemania, que dejaría clara su
posición frente a los poderes limitados de las Instituciones de la UE: “los Estados
democráticos miembros de la UE han transferido revocablemente parte limitada
3 Traducido por la autora.
43
de su soberanía a través de un tratado, formando de hecho un orden
constitucional europeo con el fin de lograr mejor sus objetivos mediante una
acción coordinada. El fallo del Tribunal Constitucional alemán sobre la legalidad
del Tratado de Maastricht fue explorado y aceptado bajo dicha salvedad - dentro
de los límites. Así, la autoridad de la Unión es ilegal cuando se superan dichos
límites.” (Follesdal, 2004, p.7).4
Se confirmaron entonces los principios, por un lado, de competencia atribuida: “La
Unión Europea - es una entidad política basada en el principio de la competencia
atribuida, lo que significa que uno de sus artículos de fe, expresado desde el
Tratado de Maastricht en el artículo 5 del Tratado, se especifica que sus
facultades se limitan a las conferidas por los Estados miembros en los Tratados”
(De Búrca, 2003, p.5)5; y por otro lado, de subsidiariedad, que indicaba que
cuando una competencia no fuera exclusiva de la Comunidad, ésta sólo
intervendrá si los objetivos podían realizarse mejor a escala comunitaria que a
nivel nacional. (“Unión Europea”, 2011).
Por lo anterior, si bien con Maastricht se profundizó el proceso de integración,
también se hicieron más fuertes los llamados a una revisión de las atribuciones
que los Estados estaban concediendo a las Instituciones de la Unión Europea.
Pollack (citando en Kassim y Menon, 2004, p.23) sostiene “Los Estados miembros
se preocuparon cada vez más por las ambiciones de la Comisión y su intervención
impugnada en áreas sensibles como la cultura, la educación y la salud pública,
frenando así una serie de iniciativas importantes”6.
Empezó a darse una pugna entre quienes estaban a favor de la mayor cesión de
atribuciones a las Instituciones de la Unión Europea y los que creían que debía
4 Traducido por la autora. 5 Traducido por la autora. 6 Traducido por la autora.
44
delimitarse los poderes de estas para evitar que se tomase atribuciones que los
mismos Estados no le hubiesen concedido bajo previo consentimiento.
2.2 Proceso de Expansión
2.2.1 Tratado de Ámsterdam (1997)
Entre los principales cambios que trajo el Tratado encontramos los relacionados
con el proceso de Codecisión, los asuntos de Justicia y del Interior y de Política
Exterior. Se estableció la mayor recurrencia al procedimiento de codecisión en el
voto para lograr una mayor transparencia en la toma de decisiones:
“En un primer momento, durante cinco años a partir de la entrada en vigor
del nuevo Tratado, el Consejo decidirá por unanimidad sobre las propuestas
presentadas por la Comisión o por los Estados miembros. Consultará al
Parlamento Europeo antes de adoptar ninguna decisión. Después, el
Consejo sólo tomará decisiones a partir de propuestas presentadas por la
Comisión. Sin embargo, la Comisión estará obligada a considerar toda
solicitud de un Estado miembro de que presente una propuesta al Consejo.
Previa consulta al Parlamento Europeo, el Consejo deberá decidir por
unanimidad si se aplica el procedimiento de codecisión, y votará, por mayoría
cualificada, la adopción de medidas en virtud del Título IV, así como la
adaptación de las disposiciones relativas al Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas” (“Unión Europea”, 2011)
Se reforzó la participación del Tribunal de Justicia en los ámbitos de justicia y
asuntos de interior, aunque los Estados miembros conservaron sus prerrogativas
especialmente en el ámbito de la libre circulación de las personas, siguieron
45
teniendo la responsabilidad exclusiva de garantizar el orden público y la
salvaguardia de la seguridad interior: “El Tratado ha desarrollado así entre los
Estados miembros una acción común en el sector de la “cooperación de policía y
judicial en materia penal, previniendo y reprimiendo el racismo y la xenofobia”
(Mezzetti y Fanotto, 2008, p. 32).
Y en materia de Política Exterior, el Tratado introdujo un nuevo instrumento que se
añadió a los ya conocidos Acción Común y Posición Común, el de la Estrategia
Común. Se mantuvo la norma general que sostenía que las decisiones que
dependieran de la PESC se tomarían siempre por unanimidad, sin embargo, los
Estados miembros tenían la posibilidad de recurrir a la abstención constructiva, lo
que significaba que la abstención de un Estado miembro no impediría la
aprobación de una decisión. Por otra parte, si el Estado miembro en cuestión
añadía a su abstención una declaración formal, no estaría obligado a aplicar la
decisión, pero habría de aceptar, con un espíritu de solidaridad mutua, que ésta
fuera vinculante para la Unión en su conjunto. Se abstendría por tanto de cualquier
acción que pudiera entrar en conflicto con la acción de la Unión (“Unión Europea”,
2011).
2.2.2 Tratado de Niza (2001)
Fue acordado en el Consejo Europeo de Niza el 11 de diciembre de 2000 por los
Jefes de Estado y firmado el 26 de febrero de 2001. Su finalidad era la de reformar
las instituciones para que la Unión Europea pudiese funcionar eficientemente. Se
revisaron cuatro ámbitos principales: Tamaño y composición de la Comisión,
ponderación de las votaciones en el Consejo, ampliación de la votación por
mayoría cualificada y cooperaciones reforzadas.
46
Se tomaron medidas de reajuste del peso respectivo de los Estados miembros en
favor de los más poblados. Se modificó la composición de la Comisión: se
reforzaron los poderes del Presidente y se modificó el sistema para su
nombramiento. En cuanto al Sistema Jurisdiccional, se estableció un nuevo
reparto de las competencias entre las dos instancias (Tribunal de Justicia y
Tribunal de Primera Instancia). Por el lado del Parlamento: se amplió el
procedimiento de codecisión y se modificó el número de diputados que
corresponderían a cada Estado miembro y a futuros Estados miembros. Se
estableció la composición y nombramiento de los miembros del Tribunal de
Cuentas, el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones.
(“Unión Europea”, 2011).
Por último, se flexibilizó el sistema de cooperaciones reforzadas (condiciones
menos estrictas, supresión del derecho de veto y ampliación de los ámbitos
concernientes). Se amplió la votación por mayoría cualificada respecto a una
treintena de nuevas disposiciones que entrarían en el ámbito de este
procedimiento de decisión (“Unión Europea”, 2011)
2.2.3 Tratado de Lisboa (2007)
Como antecedente importante de este tratado se debe mencionar “La Declaración
de Laeken”. Un año después del Tratado de Niza, el Consejo Europeo, reunido
en Bélgica, adoptó el 15 de diciembre de 2001 una “Declaración sobre el Futuro
de la Unión Europea”, mejor conocida como “Declaración de Laeken”. La
Declaración convocaba una Convención que reunía a los principales participantes
en el debate sobre el futuro de la Unión. En esta Declaración se planteaban
sesenta preguntas clave sobre el futuro de la Unión, articuladas entorno a cuatro
temas: Reparto y definición de las competencias, simplificación de los Tratados, la
47
arquitectura institucional y el camino hacia una Constitución para los ciudadanos
europeos.
Los trabajos de la Convención llegaron a su término el 10 de julio de 2003. El 18
de junio de 2004 los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros
llegaron a un acuerdo sobre la propuesta de Constitución Europea. La
Constitución fue firmada en Roma el 29 de octubre de 2004; sin embargo, antes
de entrar en vigor, tenía que ser ratificada por cada Estado miembro, cosa que no
sucedió. “El objetivo principal de la Convención era en gran medida al respecto de
las preguntas clave relacionadas con las instituciones, los instrumentos, las
estructuras, la clasificación de los poderes y las competencias, y la personalidad
jurídica, en lugar de en las cuestiones de fondo”. (De Búrca, 2003 p.10).
Ante el fracaso de la ratificación de la Constitución, el 21 de junio de 2007 el
Consejo Europeo de jefes de Estado se reunió en Bruselas para acordar las bases
de un nuevo tratado, de ahí surgió el “Tratado de Lisboa” que fue firmado el 13 de
diciembre de 2007 y que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Éste modificó
los dos principales Tratados: el Tratado de la Unión Europea y el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea, que pasó a llamarse Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Se aumentaron las competencias del Parlamento Europeo, se modificaron los
procedimientos de voto en el Consejo, la iniciativa ciudadana, el carácter
permanente del puesto de Presidente del Consejo Europeo, el nuevo puesto de
Alto Representante para Asuntos Exteriores y el nuevo servicio diplomático de la
Unión Europea. Se suprimió la anterior estructura de pilares y se estableció un
nuevo reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros.
También se simplificaron los procedimientos legislativos y la tipología de los actos
jurídicos. (“Unión Europea”, 2011)
48
En cuanto al proceso de decisiones en el seno del Consejo: Se suprimió el
anterior sistema de ponderación de votos y se estableció una nueva definición de
la mayoría cualificada para la votación de las decisiones; y en cuanto al
Parlamento: se reforzó su poder, el procedimiento legislativo ordinario por el que el
Parlamento dispone de los mismos poderes que el Consejo se amplió a nuevos
ámbitos políticos. De igual forma, El Tratado otorgó mayor relevancia al papel de
los parlamentos nacionales en la Unión Europea, estos ahora podían intervenir en
el procedimiento legislativo ordinario y disponer de un derecho de remisión al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea. (“Unión Europea”, 2011)
El artículo 289 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea hacia
referencia a dos tipos de procedimientos legislativos: el procedimiento legislativo
ordinario y los procedimientos legislativos especiales (sustituyeron a los antiguos
procedimientos de consulta, de cooperación y de dictamen conforme). El
procedimiento legislativo ordinario sustituyó al antiguo procedimiento de
codecisión (la regla de voto en el ámbito del procedimiento legislativo ordinario es
la mayoría cualificada), se le considera el más legítimo desde el punto de vista
democrático. Implica la intervención del Parlamento Europeo como colegislador
junto con el Consejo. “Con el tratado de Lisboa, el procedimiento legislativo
ordinario, en el que participan Consejo, Parlamento y Comisión, pasa a ser la
forma habitual de tomar las decisiones. Esta alianza entre las instituciones permite
que los intereses comunes de la Unión Europea y de sus Estados miembros y
ciudadanos hallen su expresión inequívoca y tangible y así crear la legislación
necesaria para afrontar los retos del futuro” (Šefčovič, 2012).
El Tratado de Lisboa también introdujo las “cláusulas pasarela” para poder aplicar
el procedimiento legislativo ordinario a ámbitos en los que los Tratados habían
previsto un procedimiento legislativo especial. Además, estas cláusulas permiten
49
aplicar la votación por mayoría cualificada a actos que deban ser adoptados por
unanimidad. Existen dos tipos de cláusulas pasarela: la cláusula pasarela general
aplicable a todas las políticas europeas, la activación de esta cláusula debe ser
autorizada por una decisión del Consejo Europeo por unanimidad; y las cláusulas
pasarela específicas para determinadas políticas europeas. (“Unión Europea”,
2011)
De otro lado, el Tratado de Funcionamiento de la UE -TFUE distingue tres tipos de
competencia y contiene una lista no exhaustiva de los ámbitos de aplicación de
cada uno de ellos: 1. Las competencias exclusivas (artículo 3 del TFUE): La Unión
Europea es la única que puede legislar y adoptar actos vinculantes en estos
ámbitos. En consecuencia, el papel de los Estados miembros se limita a su
aplicación, salvo que la Unión los autorice para adoptar solos determinados actos.
2. Las competencias compartidas (artículo 4 del TFUE): La Unión Europea y los
Estados miembros están autorizados a aprobar actos vinculantes en estos
ámbitos. No obstante, los Estados miembros solo pueden ejercer su competencia
en la medida en que la Unión Europea haya determinado no ejercer la suya. 3. Las
competencias de apoyo (artículo 6 del TFUE): La UE solo puede intervenir al
objeto de respaldar, coordinar o completar la acción de los Estados miembros. Por
lo tanto, no dispone de poder legislativo en estos ámbitos y no puede interferir en
el ejercicio de estas competencias reservadas a los Estados miembros. (“Unión
Europea”, 2011)
Así y como afirma Cabrales (2006, p.2) podemos evidenciar como “a través del
proceso de integración que se inició en los años cincuenta, se han creado una
serie de Tratados que a partir de finales de los años ochenta en adelante, se
tornan más políticos como: el Acta Única Europea (1987), El Tratado de Maastricht
(1992), el Tratado de Ámsterdam (1997) y el Tratado de Niza. (2001), pero el más
50
reciente y contundente en cuanto a la integración política se refiere es el Tratado
por el que se establece una Constitución para Europa (2004).
Los poderes, competencias, y capacidad de legislar de las Instituciones de la
Unión Europea se fueron fortaleciendo cada vez más a través de los Tratados,
hasta llegar a Lisboa donde se ve claramente la cesión de soberanía voluntaria
por parte de los Estados entorno a diferentes temas, pero donde también se ven
claros los límites y los alcances que los mismos Estados han establecido para
controlar las decisiones de la Unión Europea. Aún así es clara la delegación de
soberanía en el proceso de expansión de la Unión Europea.
2.3 Estructura de la Unión Europea
En cuanto a la elaboración de la legislación de la Unión Europea es importante
conocer la estructura y funcionamiento de las tres instituciones principales que
participan de dicho proceso: 1. El Parlamento Europeo, que representa a los
ciudadanos de la Unión Europea y es elegido directamente por ellos. 2. El Consejo
de la Unión Europea, que representa a los gobiernos de cada uno de los Estados
miembros; los Estados miembros comparten la Presidencia del Consejo con
carácter rotatorio. 3. La Comisión Europea, representa los intereses de la Unión en
su conjunto. (“Unión Europea”, 2011)
Juntas, las tres instituciones elaboran, mediante el "procedimiento legislativo
ordinario" (antes denominado "codecisión"), las políticas y leyes que se aplican en
toda la Unión Europea. En principio, la Comisión propone nuevas leyes y el
Parlamento y el Consejo las adoptan, a continuación, la Comisión y los Estados
miembros aplican esta legislación y la Comisión vela por que las leyes se cumplan
correctamente. (“Unión Europea”, 2011).
51
El Consejo Europeo. Marca la dirección política general de la Unión Europea,
pero no tiene poder para aprobar leyes. Se reúne durante dos o tres días cada
seis meses como mínimo, con su Presidente a la cabeza. Las reuniones del
Consejo Europeo son esencialmente cumbres en las que los dirigentes de la
Unión Europea se reúnen para decidir sobre prioridades políticas generales e
iniciativas de gran calado. Normalmente suele haber cuatro reuniones al año,
presididas por un Presidente permanente. El actual Presidente y hasta mayo de
2012 del Consejo Europeo es Herman Van Rompuy. (“Unión Europea”, 2011)
Su función es doble: fijar el rumbo y las prioridades políticas generales de la Unión
Europea y tratar las cuestiones complejas o sensibles que no puedan ser resueltas
en el nivel inferior de la cooperación intergubernamental. El Consejo Europeo
decide por consenso, salvo que los Tratados determinen otra cosa. En algunos
casos adopta decisiones por unanimidad o por mayoría cualificada dependiendo
de lo que establezca al respecto el Tratado. Los Presidentes del Consejo Europeo
y la Comisión y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad no emiten su voto. (“Unión Europea”, 2011)
El Parlamento Europeo. Elegidos directamente por los votantes de la Unión
Europea cada cinco años, los diputados al Parlamento Europeo representan a los
ciudadanos. Las funciones principales del Parlamento Europeo son tres: debatir y
aprobar, junto con el Consejo, la legislación de la Unión Europea, someter a
control a otras instituciones de la UE, en especial a la Comisión, para garantizar su
funcionamiento democrático y debatir y adoptar, junto con el Consejo, el
presupuesto de la Unión Europea. (“Unión Europea”, 2011)
Con el Tratado de Lisboa aumentó el número de ámbitos de actuación regulados
por el nuevo procedimiento legislativo ordinario, lo que ha dado al Parlamento más
poder para influir en el contenido de la legislación relativa a aspectos como la
agricultura, la política energética, la inmigración y los fondos de la Unión Europea.
52
Además, se requiere la aprobación del Parlamento para determinadas decisiones
importantes, como permitir que nuevos países entren a formar parte de la UE. El
Parlamento también puede obligar a la Comisión a dimitir durante su mandato.
Esto es lo que se denomina una “moción de censura”. (“Unión Europea”, 2011)
El número de diputados al Parlamento Europeo con los que cuenta cada país es,
en líneas generales, proporcional a su población. El Tratado de Lisboa establece
que ningún país puede tener menos de 6 diputados ni más de 96. Sin embargo, el
Parlamento actual todavía conserva la composición anterior a la entrada en vigor
del Tratado, por lo que el número de diputados será modificado en la próxima
legislatura. Por ejemplo, el número de diputados de Alemania se reducirá de 99 a
96, mientras que el de Malta pasará de 5 a 6.Los diputados al Parlamento
Europeo se agrupan por afinidades políticas, no por nacionalidades. (“Unión
Europea”, 2011)
Consejo de la Unión Europea. También conocido informalmente como Consejo
de la Unión Europea, es el foro donde se reúnen los ministros de los países de la
Unión Europea para adoptar la legislación y coordinar políticas. Aprueba la
legislación, coordina las diversas políticas económicas de los países de la Unión
Europea, firma acuerdos entre la Unión Europea y otros países, aprueba el
presupuesto anual, desarrolla las políticas exterior y de defensa de la Unión
Europea y coordina la cooperación entre los tribunales y las policías de los países
miembros.
El Consejo y el Parlamento comparten la decisión definitiva sobre la legislación de
la Unión Europea propuesta por la Comisión. El Consejo firma acuerdos
internacionales en nombre de la Unión Europea sobre temas tan diversos como
medio ambiente, comercio, desarrollo, productos textiles, pesca, ciencia,
53
tecnología o transporte. Decide junto al Parlamento el dinero que la Unión
Europea puede gastar cada año. (“Unión Europea”, 2011)
No hay miembros como tales, en cada reunión del Consejo cada país envía al
Ministro correspondiente al ámbito del que se debate. Por regla general las
decisiones del Consejo de la Unión Europea se adoptan por mayoría cualificada.
Cuanto mayor es la población de un país, más votos tiene, pero de hecho los
números están ponderados en favor de los países con menor población: Alemania,
Francia, Italia y Reino Unido: 29 votos, España y Polonia: 27 votos, Rumanía: 14
votos, Países Bajos: 13 votos, Bélgica, República Checa, Grecia, Hungría y
Portugal: 12 votos, Austria, Bulgaria y Suecia: 10 votos, Dinamarca, Irlanda,
Lituania, Eslovaquia y Finlandia: 7 votos, Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo y
Eslovenia: 4 votos, Malta: 3 votos; para un total de 345 votos. (“Unión Europea”,
2011)
En las votaciones del Consejo rige la "mayoría cualificada", que se alcanza
cuando una mayoría (a veces incluso dos tercios) de los 27 países de la Unión
Europea votan a favor y se emiten como mínimo 255 votos de los 345 posibles.
Además, un país miembro puede solicitar que se compruebe si la mayoría
representa como mínimo al 62% de la población total, de no ser así, la propuesta
no puede adoptarse. En las votaciones referentes a temas sensibles como:
seguridad, asuntos exteriores o impuestos, las decisiones del Consejo tienen que
adoptarse por unanimidad, esto significa que un solo país puede vetar una
decisión. (“Unión Europea”, 2011)
A partir de 2014 se introducirá un sistema conocido como "doble mayoría", para
que una propuesta se apruebe necesitará el apoyo de dos tipos de mayoría: una
mayoría de países (por lo menos 15) y una mayoría de la población total de la
Unión Europea (los países a favor deberán representar como mínimo al 65% de la
población de la Unión Europea). (“Unión Europea”, 2011)
54
Comisión Europea. La Comisión Europea es una de las principales instituciones
de la Unión Europea. Representa y defiende los intereses del conjunto de la Unión
Europea, elabora propuestas de nueva legislación europea y gestiona la labor
cotidiana de poner en práctica las políticas y hacer uso de los fondos europeos.
Los 27 Comisarios, uno por cada país de la Unión Europea, representan el
liderazgo político de la Comisión durante su mandato de cinco años. El Presidente
atribuye a cada Comisario competencias en ámbitos de actuación específicos.
(“Unión Europea”, 2011)
El Presidente es elegido por el Consejo Europeo, que también designa a los
demás Comisarios de común acuerdo con el Presidente nombrado. El
nombramiento de todos los Comisarios, incluido el Presidente, está sometido a la
aprobación del Parlamento Europeo. En el desempeño de su cargo deben rendir
cuentas al Parlamento, que es el único órgano que puede disolver la Comisión.
(“Unión Europea”, 2011)
La Comisión tiene el "derecho de iniciativa", es decir que puede proponer nueva
legislación para proteger los intereses de la Unión Europea y sus ciudadanos.
Como "guardiana de los Tratados", la Comisión comprueba que todos los países
miembros aplican la legislación de la Unión Europea correctamente. Si considera
que un gobierno nacional no está aplicándola, como primera medida envía una
carta oficial pidiendo que se corrija el problema. En última instancia, la Comisión
remite la cuestión al Tribunal de Justicia, que puede imponer multas y cuyas
decisiones son vinculantes para los países y las instituciones de la Unión Europea.
(“Unión Europea”, 2011). Habla en nombre de todos los países de la UE en
organismos internacionales como la Organización Mundial del Comercio. También
negocia acuerdos internacionales para la Unión Europea, como el Acuerdo de
Cotonou (sobre ayuda y comercio entre la UE y los países en desarrollo de África,
el Caribe y el Pacífico). (“Unión Europea”, 2011)
55
Otras instituciones de la Unión Europea. Otras dos instituciones desempeñan
funciones de gran importancia: el Tribunal de Justicia vela por el cumplimiento de
la legislación europea y el Tribunal de Cuentas controla la financiación de las
actividades de la Unión Europea. (“Unión Europea”, 2011)
Los poderes y responsabilidades de todas estas instituciones se establecen en los
Tratados, que constituyen la base de todas las actividades de la Unión Europea.
Los Tratados también establecen las normas y los procedimientos que deben
seguir las instituciones de la Unión Europea, son acordados por los Jefes de
Estado o de Gobierno de todos los países de la Unión Europea y ratificados por
sus Parlamentos. (“Unión Europea”, 2011)
La Unión Europea cuenta además con otras instituciones y organismos
interinstitucionales que desempeñan funciones especializadas: El Comité
Económico y Social Europeo representa a la sociedad civil, la patronal y los
asalariados. El Comité de las Regiones representa a las autoridades regionales y
locales. El Banco Europeo de Inversiones financia proyectos de inversión de la
Unión Europea y ayuda a las pequeñas empresas a través del Fondo Europeo de
Inversiones. El Banco Central Europeo es responsable de la política monetaria
europea. El Defensor del Pueblo Europeo investiga las denuncias relativas a una
mala gestión por parte de las instituciones y los organismos de la Unión Europea.
El Supervisor Europeo de Protección de Datos protege la intimidad de los datos
personales de los ciudadanos. La Oficina de Publicaciones publica información
sobre la Unión Europea. La Oficina Europea de Selección de Personal contrata al
personal de las instituciones de la Unión Europea y otros organismos. La Escuela
Europea de Administración ofrece formación en ámbitos específicos al personal de
la Unión Europea gran número de agencias especializadas y descentralizadas se
ocupan de una serie de tareas técnicas, científicas y de gestión. El Servicio
Europeo de Acción Exterior (SEAE) asiste a la Alta Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, actualmente Catherine Ashton,
56
que preside el Consejo de Asuntos Exteriores y dirige la Política Exterior y de
Seguridad Común, al tiempo que garantiza la coherencia y la coordinación de la
acción exterior de la Unión Europea. (“Unión Europea”, 2011)
El proceso de creación y expansión de la Unión Europea deja ver cómo a través
del fortalecimiento de sus Instituciones ésta ha fortalecido cada vez más su
capacidad de legislación, de decisión, y de implementación. A la luz de las teorías
de las Relaciones Internaciones este es un proceso que se ha vuelto complejo de
explicar y que por eso mismo ha generado nuevos desarrollos que unen
postulados de diferentes enfoques y que son sobre los cuales se ha soportado la
experiencia de la Unión Europea. “El proceso de integración europea se ha
traducido en un conjunto de instituciones que se basan en una mezcla compleja
de principios supranacionales, transnacionales e intergubernamentales. Es difícil
entender cómo pudo suceder esto voluntariamente, cuando la Unión carece de
importantes condiciones que lo hubiesen permitido, como una identidad colectiva
europea, basada en una lengua y una cultura comunes” (Oddvar, 2012, p.1).7
Las Instituciones de la Unión Europea, el poder que estas ostentan y que ha sido
entregado por los mismos Estados miembros a través de los Tratados ha
generado una serie de responsabilidades compartidas que en temas como el
económico han generado una integración profunda. El Parlamento y la Comisión a
través del Procedimiento Legislativo Ordinario son los encargados de definir y
aprobar las leyes que deben ser cumplidas por todos los Estados miembros de la
Unión Europea. La Unión Europea entonces ha incrementado su poder con el
poder que los Estados miembros le han cedido.
7 Traducido por la autora.
57
3. El CONCEPTO DE SOBERANÍA: EL DEBATE A PARTIR DE LA EXPERIENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA
En pleno siglo XXI, en un mundo cada vez más cosmopolita en el que se habla de
globalización y gobernanza global, y en donde las características tradicionales del
Estado-Nación como las habíamos conocido hasta hace unas décadas, han
empezado a develarse de una forma diferente, y donde las particularidades
culturales y políticas han permeado las fronteras nacionales y se han extendido
más allá de su territorio debido a las diferentes y nuevas formas de integración y
cooperación entre los Estados, algunos autores como Méndez han empezado a
hablar de la crisis del Estado-Nación: “en la era de la globalización las estructuras
del Estado están sometidas a progresivas tensiones, por la envergadura de los
cambios y por la convergencia de una pluralidad de factores, que generan
secuencias de modificaciones estructurales y funcionales en las instituciones”
(2007, p.4); y otros autores como Lechner y Boli, como respuesta a aquellos que
dudan de la capacidad del Estado, han enfocado sus trabajos en las fortalezas y
reivindicación del mismo: “las exigencias a los Estados ciertamente son cada vez
mayores, incluso más de lo que los Estados pueden soportar, pero no es en
absoluto seguro que los Estados son incapaces de hacer frente a sus
responsabilidades como muchos críticos afirman” (2008, p. 221)8. Frente a esta
dualidad lo único cierto es que se necesita cada vez más de una nueva teorización
que explique de una mejor forma la realidad. “en el mundo de hoy es una realidad
que la soberanía estatal es cuestionada por grandes transformaciones en el
ámbito del derecho internacional” (Fossum, 2004, p.29).9
Se ha transformado la noción del Estado Westfaliano y sus características
fundamentales, éstas se han visto contrastadas frente a lo que se podría llamar el
8 Traducido por la autora. 9 Traducido por la autora.
58
“Estado de la Unión Europea”, que son todos y cada uno de los miembros de la
Unión Europea, y que se presentan en conjunto como un actor fuerte capaz de
afrontar los desafíos del mundo de hoy como el crimen organizado, la lucha por la
conservación del medio ambiente y las crisis económicas como la de 2007, cuyas
consecuencias han golpeado de manera importante a gran parte de sus países
miembros. “Es el Estado Nacional, esa gran construcción que caracteriza la
modernidad social, política y jurídica, es el lugar en el que se ha hecho más
evidente el influjo de la globalización contemporánea.” (Cortes y Piedrahita, 2011,
p. 41). Los embates de la globalización han exigido del Estado Westfaliano su
evolución hacia otras esferas más comprensivas del mundo globalizado, de tal
forma que sus atributos fundamentales también se vean permeados por estas
nuevas dinámicas, como ocurre con el concepto de soberanía.
“Aunque muy criticado, el concepto de "soberanía" sigue siendo un
concepto central del pensamiento sobre las relaciones internacionales y el
derecho internacional, en particular. El viejo concepto "westfaliano" en el
contexto del "derecho" de una nación-estado de monopolizar ciertos
ejercicios de poder con respecto a su territorio y a sus ciudadanos ha sido
desacreditado en muchos aspectos, pero sigue siendo apreciado y
amparado por aquellos que mantienen ciertos puntos de vista "realistas" o
que desean evitar (a veces con razón) que las potencias y las autoridades
extranjeras o internacionales interfieran en las decisiones y las actividades
de un gobierno nacional. Además, cuando uno comienza a analizar y
desglosar el concepto de soberanía, rápidamente se hace evidente que
tiene muchas dimensiones. A menudo, sin embargo, el término "soberanía"
se invoca en un contexto o forma diseñados para prevenir y evitar las
críticas o para justificar "infracciones" internacionales de un Estado-nación o
de sus obtentores del poder” (Jackson, 2003, p.3).10
10 Traducido por la autora.
59
Algunos Estados han delegado parte de su soberanía para afrontar en conjunto
problemas que les sería más costoso afrontar solos. En la época originaria de la
Unión Europea fue la recuperación económica y la seguridad de los países
europeos occidentales su principal motivación; pero como todo, las necesidades
fueron aumentando y fueron moviéndose hacia otras áreas de interés. En
concordancia con Akizuki, (2003, p.36) “En materia de soberanía, el abordaje del
debate contemporáneo radica en el argumento entorno de cuánta soberanía debe
delegar un Estado para encarar los riesgos y amenazas que trascienden su
territorio; es decir, amenazas y riesgos regionales y globales”
Podríamos decir, entonces, que es el costo de oportunidad derivado de la
cooperación -un concepto económico sobre los beneficios de elegir hacer una
cosa en lugar de otra- a lo que podríamos atribuir el accionar de los Estados
europeos. Acorde con Messner, “no son los que insisten en más cooperación y en
que se supere la política hegemónica contraria a la unión los que están alejados
de la realidad, sino los defensores del statu quo, quienes se apoyan en una
efímera posición de poder”. (Messner, 2001, p. 62)11. Lo que implica que de una u
otra forma, la soberanía bajo esta nueva concepción, no es ceder poder sino
atribuirse las fortalezas de todos los Estados de la Unión juntos.
El reto entonces para la academia y para las teorías clásicas de la Relaciones
Internacionales no ha sido fácil. La Unión Europea nació como una necesidad, y
como todos los procesos que plantean nuevas formas de cooperación entre los
Estados le planteó a la disciplina de las Relaciones Internacionales un nuevo
desafío. Teóricamente hablando, los enfoques clásicos ya conocidos se
cuestionan al respecto de dónde ubicar a la Unión Europea, pues al parecer no se
puede catalogar en ningún desarrollo conocido hasta el momento. Por tal razón la
11 Traducido por la autora.
60
Unión Europea se ha convertido, desde hace un par de décadas, en el objeto de
estudio de autores como Andersen y Sitter (2006, p. 8), quienes afirman que para
mediados de los noventas, ya se estudiaba a la Unión Europea como un todo,
como un sistema político, buscando dilucidar las relaciones a nivel de sistema y
del sistema con sus Estados constitutivos, así como su nivel de integración.
“La Unión Europea es un sistema de gobernanza muy particular: dispone de
la autoridad necesaria para realizar asignaciones imperativas a la sociedad
bajo forma de políticas públicas y, sin embargo, no existe un Gobierno en
sentido estricto. Indudablemente, a través del Consejo Europeo y del
Consejo de Ministros, los Ejecutivos estatales ejercen una influencia
determinante en el proceso político europeo. A pesar de ello, su peso se ve
contrarrestado, no sólo por las instituciones formalmente responsables de
definir el “interés comunitario” (la Comisión, el PE, el TJCE y, ahora, el
BCE), sino también por la enorme variedad de comités de expertos públicos
y privados, actores y redes subestatales, grupos transnacionales y
empresas multinacionales implicados en el proceso de decisión, dando lugar
a un sistema decisional policéntrico, fragmentado e interdependiente,
caracterizado por la ausencia de jerarquías claras.(…) La UE no constituye
un sistema de gobierno en sentido estricto, sino un complejo entramado de
redes de gobernanza en el que la coordinación interinstitucional,
intergubernamental y multinivel juega un papel fundamental” (Morata, 2002,
p.1).
Así, se encuentra en la literatura de hoy en día un sin número de desarrollos
teóricos que se pueden apreciar de forma resumida en el trabajo de Malamud y
Schmmiter: “a la hora de explicar la integración regional (…) en especial desde
que la UE fue relanzada, a mediados de la década de 1980, con el Acta Única
Europea, se ha vuelto nuevamente el foco de animadas especulaciones teóricas.
No pasa un año sin que alguien proponga una nueva teoría y, lo que es aún más
61
sorprendente, se las ingenie para convencer a algún grupo de académicos a
publicar un volumen colectivo alabando sus virtudes. En los últimos años se han
sucedido (…) el “análisis de los regímenes internacionales”, el “enfoque
regulador”, el “intergubernamentalismo liberal”, el “análisis de redes de políticas
públicas”, la “tesis de la fusión”, la “gobernanza multinivel”, el “institucionalismo”, el
“racionalismo”, el “constructivismo”, el “reflectivismo” y el “posmodernismo”. (2006,
p. 5)
Pero finalmente, de trabajos más recientes como el de Oddvar (2010) se puede
concluir que la soberanía de los países de la Unión Europea se ha transformado a
través de tres instancias: 1. Del incremento de las áreas de interés de la Unión
Europea: “La integración se ha profundizado no sólo en lo que respecta al
comercio, la regulación monetaria y comercial, la pesca y la agricultura, sino
también con respecto a la producción de alimentos, genética y la biotecnología, los
derechos laborales, protección del medio ambiente, la cultura, el turismo, la
inmigración, la policía y asuntos de interior, y ahora también con respecto a la
política exterior y de seguridad” (2010, p. 2); 2. A través de la transformación,
fortalecimiento y mayor democratización de las instituciones y del proceso de toma
de decisiones que pasó del proceso de codecisión a la toma de decisiones
colectivas, y también a lo que se conoce el día de hoy como el Método de
Coordinación Abierta: “Ahora se desataca la diferencia entre el modelo tradicional
del constitucionalismo de la Unión Europea, que se basaba en un sistema
funcionalmente limitado, basado en la liberalización del mercado de arraigadas
normas y administrado por un conjunto de instituciones formales de la Unión
Europea, y la existencia de un denso y complejo sistema de gobernanza multinivel
en todos los ámbitos de la política. Este contraste se ha centrado mediante el
examen de la aparición de la nueva forma de gobierno conocida como el Método
Abierto de Coordinación, en el marco de las actividades de la Convención sobre el
62
Futuro de Europa establecida en el año 2002” (De Burca, 2003, p.31)12; y 3. Por
medio de la elaboración e implementación de políticas a través de métodos como
el de la “Agencificación” y la “Comitología”.
La Unión Europea nació, creció y se fortaleció; poco a poco fue superando el
pluralismo en todos los sentidos, dio inicio con las economías y trascendió luego a
las personas y a la política. Generó un patrón de “europeización” que Según
Bartolini se puede definir como “un proceso de trascendencia del límite de los
Estados nacionales, lo que resulta en un proceso de des-diferenciación de los
sistemas políticos europeos después de cinco siglos de diferenciación progresiva
en los sistemas jurídicos y administrativos, en las prácticas sociales y en los
códigos culturales y lingüísticos, en el desarrollo económico transacciones y
regulaciones del mercado, y en las instituciones sociales y políticas. La
Europeización apunta a un proceso de crecimiento y permeabilidad (o de la
reducción de los límites exteriores de los sistemas territoriales, y en particular de
ese sistema territorial específica representada por el estado nación) (…) se
cambió el lenguaje, y la forma de hacer las cosas buscando siempre las acciones
coordinadas. “la europeización ha producido diferentes efectos, entre ellos: Tendió
a modificar los términos de lo establecido a nivel domestico en cuanto a
"intercambios políticos" se refiere.” (2006, p. 6).13
Este proceso de integración y de “europeización” se dio a través de las
diferencias, por lo que también es importante hablar de una “integración
diferenciada; en la cual se le permitió al Estado escoger los temas que quería
elevar a un supra nivel que pudiera hacer más por resolverlas, en conjunto. Como
lo afirman Andersen y Sitter (pág. 4; 2006)14: “Pensar en los límites de la
integración europea significa abordar dos cuestiones. Una cuestión se refiere a la
12 Traducido por la Autora. 13 Traducido por la Autora. 14 Traducido por la autora.
63
capacidad de los Estados miembros para tomar decisiones conjuntas, las otras
preocupaciones se refieren al impacto de las políticas de tales decisiones a nivel
nacional”, lo que no implica que los Estados pierdan autonomía sobre sus
decisiones más trascendentales sino que pueden elevar a un nivel superior
aquellos asuntos que en su conjunto, la Unión podría resolver de una forma más
expedita.
Pero la integración diferenciada no se aprecia tan solo en las áreas de interés,
también hace distinciones ente los Estados del centro y los de la periferia
(Janning, 2005, p.7). Por ejemplo, los Círculos concéntricos, es un concepto
basado en grupos predefinidos de los Estados miembros centrales y periféricos de
la UE, que prevé reducir los niveles de integración o participación de la periferia.
Es un concepto institucional más que político, puesto que existen bandas que
conectan a los Estados Miembros en todos los niveles de compromiso, y que
también podrían servir para conciliar las implicaciones de la integración
diferenciada. La diferenciación, especialmente en las áreas de seguridad y de
defensa nacional, traerá consigo las estructuras verticales para complementar
también las relaciones horizontales entre los Estados Miembros soberanos. Como
se puede ver, una integración más profunda a través de estructuras diferenciadas
privilegiaría algunos Estados miembros sobre los demás, lo que podría causar en
ciertos casos fragmentación.
De esta forma, no existió una integración homogénea, no existió una sola forma
de entender las relaciones de poder a nivel sistema y de este hacia los Estados,
en algunos temas seguramente y de acuerdo a los intereses y características de
los Estados la integración podrá ser más alineada; en otros, los Estados solo
toman decisiones simbólicas. Como lo afirman Andersen y Sitter, “Cuando la
flexibilidad y las medidas voluntarias sustituyan a los requisitos estrictos, el
resultado es que los Estados están prácticamente animados a seguir su propio
64
camino. Una directiva puede ser incorporada a la legislación nacional, pero no
pretende, en términos de atención, recursos, acciones o sanciones” (2006, p.19).15
El fortalecimiento de las Instituciones como el Parlamento y la Comisión fue y
sigue siendo clave en el proceso de consolidación de la Unión. Como lo afirman
Andersen y Sitter “La cuestión central es cómo establecer y fortalecer la autoridad
y la capacidad de las instituciones de la Unión Europea. No convino nunca exhibir
unas instituciones débiles que tuvieran un impacto menor y tampoco convenía
dejar ver la poca claridad, y fuerza, de algunas políticas comunes, derivadas de la
heterogeneidad y pluralidad de los Estados miembros. Durante las primeras
décadas, después de su creación, la principal preocupación de los países
miembros de la Unión Europea siempre fue lograr la autoridad y la capacidad de
sus instituciones; pero hoy en día, la mayor preocupación es cómo seguir
afrontando la heterogeneida” (2006, p. 6).16
De acuerdo a las reflexiones de Bartolini sobre el pasado y el futuro de la Unión
Europea, sobre la europeización y el proyecto de integración diferenciado
europeo, se debe superar el pasado, se debe encontrar un nuevo enfoque para la
Unión Europea “no se puede discutir sobre modelos para el futuro basados en el
conocimiento generalizado de las ciencias sociales y aprender de la historia
pasada de la formación del estado-nación” (2006, p.25). Se deben redefinir las
características de los atributos del Estado, desde la perspectiva de la Unión
Europea, porque no es lo mismo un Estado fuera que dentro de la Unión.
Tradicionalmente siempre se ha hablado de ciertas características para determinar
el tamaño de los Estados: población, territorio, Producto Interno Bruto (GDP por
sus siglas en ingles) y capacidad militar, pero autores como Thorhallsson,
refiriéndose a la experiencia de la Unión Europea, sostienen que no son 15 Traducido por la autora. 16 Traducido por la autora.
65
suficientes y proponen como nuevas características la capacidad de acción y la
vulnerabilidad. En particular, enmarcadas dentro de una categoría referida al
tamaño de la soberanía “si el Estado puede mantener su soberanía efectiva en su
territorio, su capacidad de mantener una estructura de Estado mínimo y la
presencia a nivel internacional” (2006, p.1).17
Según Thorhallsson (2006, p. 2), en su afán de tratar de construir un marco
conceptual que incluya a la Unión Europea, hay dos cuestiones clave a considerar.
“En primer lugar, ¿qué es lo que incluye determinar el tamaño de los Estados,
nacional e internacional? En segundo lugar, ¿cómo la noción de tamaño de los
Estados determina su comportamiento, tanto internamente como en el sistema
internacional, y más específicamente en las instituciones internacionales como la
Unión Europea? En consecuencia, en el contexto de la Unión Europea, ¿cómo el
concepto de tamaño de los Estados determinan el poder potencial dentro de los
diferentes aspectos de la Unión: sus sectores políticos, diversos procedimientos
de toma de decisiones, las conferencias intergubernamentales y de la Unión, en
general?, ¿relativo a la cooperación informal entre los actores?
Así, identifica Thorhallsson (2006, P. 8), en su trabajo de conceptualización, cinco
variables como son: 1. Tamaño fijo (población y territorio); 2. Tamaño de política
(las capacidades militares y administrativas, así como el grado de cohesión
interna, combinada con el grado en que el Estado mantiene su poder a nivel
externo); 3. Tamaño de la economía (PIB, el tamaño del mercado y el desarrollo);
4. Tamaño de la percepción (cómo los actores internos y externos consideran y
ven al Estado); y 5. Tamaño de preferencia (ambiciones y orden de preferencia de
la élite gobernante y sus ideas sobre el sistema internacional).
17 Traducido por la autora.
66
La segunda categoría reconocida dentro del marco conceptual es el tamaño de la
soberanía, al respecto de la cual Thorhallsson (2006, p.17) expone tres
características principales: En primer lugar, si un Estado puede mantener su
soberanía efectiva en su territorio y si su soberanía es cuestionada por los demás,
en segundo lugar, la capacidad de un Estado de mantener una estructura de
Estado mínimo, y si tiene la estructura necesaria del Estado mínimo requerida
para formar y llevar a cabo las políticas nacionales, y tercero, si el Estado
mantiene la presencia mínima requerida en el plano internacional.
“Por otra parte, en la arena globalizada, las opiniones de actores relevantes
nacionales y extranjeros y su influencia sobre el comportamiento de los
Estados no pueden ser ignorados. Esto se debe a las actitudes de los
grupos de presión y a las empresas que pueden dar forma a la noción del
tamaño de los Estados y su capacidad de acción. Un enfoque teórico
destinado a explicar las acciones de los Estados miembros de la UE dentro
de complicados procesos de decisión de sus instituciones debe tener en
cuenta tanto el aspecto perceptivo como el objetivo principal.” Thorhallsson
(2006, p.28)18
Se requiere entonces un análisis diferente de una de las características del Estado
westfaliano y es la referida a la soberanía territorial, porque los intereses y campos
de acción de la Unión Europea traspasan las fronteras de sus Estados miembros,
son a nivel supranacional. Según Cohen “En el actual orden post-westfaliano es
posible, en otras palabras, concebir la autonomía sin exclusividad territorial” (2004,
p.20).19
Posiblemente la soberanía se debe concebir de una forma articulada “en
consecuencia, la articulación de la soberanía dentro de una comunidad de 18 Traducido por la autora. 19 Traducido por la autora.
67
Estados que decide considerar como iguales es la condición política del derecho
internacional viable y eficaz. En otras palabras, el derecho internacional tiene que
basarse en un conjunto de relaciones políticas entre los Estados a los que se
atribuye la soberanía dentro de un marco común, basado en normas políticas
comunes, que implica el reconocimiento mutuo, el equilibrio y la cooperación
institucionalizada.” (Cohen, 2004, p. 20).20
Debido a estas nuevas características que han dejado ver los Estados de la Unión
Europea se habla de una nueva definición de la soberanía que explique de forma
más eficiente las nuevas formas de gobernanza. “Es importante abordar la
aparición de nuevas formas de gobernanza transnacional que se alega han
sustituido los Estados unitarios, como los actores clave en la política del sistema
mundial. Esto implica una afirmación empírica. Debemos, en primer lugar, dejar de
imaginar el sistema internacional como un sistema de Estados unitarios, entidades
como bolas de billar. Con el fin de percibir sus características estructurales
nuevas, debemos abrir el cuadro negro de la situación y aplicar la idea de la
separación de poderes, hasta ahora restringido a los gobiernos nacionales, a la
escena política mundial. Este cambio conceptual permitirá a los componentes
básicos del nuevo orden mundial salir a la luz: las redes transgubernamentales
horizontales y verticales.” (Cohen, 2004, p. 6)21
No se puede definir la naturaleza del ordenamiento jurídico comunitario de manera
tal que sustente y explique en su totalidad el accionar de la UE, siempre se ha
fundamentado en Tratados y por ende atañería al Derecho Público Internacional,
pero incluso desde el preámbulo del Tratado de la CEE se empezarían a generar
confusiones, si lee con atención se puede inferir que éste va mas allá de tan solo
generar obligaciones a los Estados contrayentes. Entonces la UE es una especie
de híbrido que no puede considerarse como un Estado Europeo en la medida en 20 Traducido por la autora. 21 Traducido por la autora.
68
que no cumple con los elementos para ser considerado como tal, pero que
tampoco cumple con las características de un Tratado Internacional: “en primer
lugar, la estructura formal de la Constitución de la Unión Europea no puede ser
equiparada a la de un Estado, ni sus prácticas de gobierno fácilmente ser
contrastadas con las estructuras administrativas de un Estado.” (De Búrca, 2003,
p.3).22
Entonces y como afirman Mezzetti y Fanotto (2008, p. 39) “se plantea un problema
de método, seguramente diverso de aquel de un Estado, puesto que implica la
fusión de dos modos de operar: de una parte, un procedimiento intergubernativo y
de otra, uno de tipo comunitario”; lo que nos remite nuevamente a la propuesta de
Cohen sobre las redes transgubernamentales, y que asegura que las relaciones
en la Unión Europea deberían ser categorizadas dentro de las redes verticales “las
redes verticales incluyen por ejemplo la relación entre el Tribunal de Justicia
Europeo- TJCE, la Corte Penal Internacional- CPI, y los tribunales de sus
respectivos Estados miembros: “En cada caso, la responsabilidad principal de
hacer cumplir las decisiones de adjudicación recae sobre los jueces de los
Estados miembros (de la Unión Europea o las Naciones Unidas), lo que difiere del
modelo tradicional de la adjudicación del Derecho Internacional, lo que supone
que un tribunal como la Corte de Justicia Internacional -CIJ dictará una sentencia
aplicable a los "Estados", dejando a los Estados su decisión de hacerla cumplir o
ignorarla” (2004, p. 12).
3.1 La Nueva Propuesta: La Soberanía Compartida
En medio del debate sobre la soberanía vista desde la experiencia de la Unión
Europea encontramos nuevas propuestas que aseguran que los Estados que
forman parte de la Unión Europea no se ven representados por el concepto de la 22 Traducido por la autora.
69
soberanía clásica, la Westfaliana; ésta como la hemos conocido y como la
describimos en este trabajo, soportada en territorios soberanos con independencia
jurídica y autónomos no sujetos a la injerencia de autoridades externas, ya no
responde a las características actuales de estos Estados. Los problemas
mundiales como la delincuencia, las crisis económicas y el terrorismo, han
traspasado las fronteras nacionales y no son de fácil manejo por parte de las
estructuras de poder internas de los Estados. Estos asuntos demandan un trabajo
conjunto entre diferentes actores del Sistema Internacional, demandan de la
cooperación, la integración y de otras formas más sofisticadas de gobierno. Se ha
necesitado de un acuerdo voluntario de los Estados para afrontar juntos estos y
otros problemas globales. Se ha invocado y materializado lo que autores como
Krasner definen como la soberanía compartida.
La definición de soberanía compartida de Krasner, se ha usado para explicar
diferentes experiencias entre ellas la de la Unión Europea, para este autor “la
soberanía compartida es aquella en la que los Estados delegan en otros actores o
instituciones externos el manejo de ciertos temas, a través de la intervención de
algunas de sus estructuras de autoridad internas, por un tiempo definido; de forma
que se puedan lograr un mejor manejo de los mismos. (…) Estos acuerdos se
legitiman por los acuerdos firmados por las autoridades nacionales reconocidas.
Los actores nacionales podrían usar su soberanía legal internacional para llegar a
acuerdos que podrían comprometer su soberanía westfaliana, con el objetivo de
mejorar la soberanía nacional” (2004, p.141).23
Así Krasner trata de identificar a través de lo que él cataloga como experiencias
exitosas y no exitosas, los resultados de la libre decisión de los Estados de ir más
allá de su soberanía Westfaliana. “El hecho de que los líderes políticos a menudo
hayan violado su soberanía Westfaliana no significa que hayan sido capaces de
23 Traducido por la autora.
70
crear resultados estables que coincidan con sus objetivos (…) un ejemplo
impresionante de éxito en el mundo contemporáneo ha sido la Unión Europea,
cuyos Estados miembros, como resultado del libre ejercicio de su soberanía legal
internacional, han puesto en peligro su soberanía westfaliana” (2004, p.11).24
Entre las experiencias de la Unión Europea tenemos la firma de los Tratados de
los países miembros de ésta que reflejan un cesión voluntaria de la soberanía de
los Estados entorno a temas como el económico; el hecho de adoptar el euro
como moneda única de la zona euro (que al día de está formada por 17 países de
la Unión) y de ceder el control de la política monetaria al Banco Central Europeo-
BCE es una clara muestra de compartir la capacidad legal y autónoma de los
Estados de decidir sobre su política monetaria. “Dentro de los límites de su
mandato, los órganos rectores del BCE tienen la facultad de adoptar actos
jurídicos vinculantes para el Eurosistema, como orientaciones e instrucciones,
destinados a asegurar que los Bancos Centrales Nacionales ejecuten las
operaciones descentralizadas de forma coherente. Asimismo, y dentro de los
límites establecidos, pueden adoptar reglamentos y decisiones con carácter
vinculante fuera del Eurosistema” (“Unión Europea”, 2012)
Otro tema en que se puede reflejar la cesión de soberanía es el relacionado con la
libre circulación de personas y la ciudadanía europea, el poder conferido por parte
de los Estados a la Unión Europea y que le permite formular políticas al respecto,
ha generado que las competencias en dicha materia se hayan articulado y que
ahora sean compartidas por ambos.
“Es ciudadano europeo cualquier persona que tenga la nacionalidad de un
Estado miembro de la Unión Europea. La ciudadanía de la Unión Europea
complementa la ciudadanía nacional sin sustituirla. La ciudadanía de la
24 Traducido por la autora.
71
Unión Europea, como parte integrante del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, confiere a los nacionales de los Estados miembros una serie
de derechos. Entre ellos se incluye el derecho a apelar al Defensor del
Pueblo Europeo, iniciar propuestas legislativas (iniciativa ciudadana), y
derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y
europeas. Los ciudadanos de la Unión también tienen derecho a la libertad
de circulación y de residencia en todo el territorio de la Unión Europea, así
como a la protección diplomática y consultar por parte de cualquier
Estado miembro fuera de la Unión” (“Unión Europea”, 2012).
Las políticas al respecto de este tema están fundamentadas en el Programa de
Estocolmo que establece un plan de trabajo para el trabajo de la Unión Europea
en el espacio de libertad, seguridad y justicia para el período 2010-2014. Dicho
programa recomienda el desarrollo de una estrategia de seguridad interior para la
Unión Europea dirigida a mejorar la protección de los ciudadanos y a luchar contra
la delincuencia organizada y el terrorismo. La estrategia propende por la mejora de
la cooperación policial y judicial en materia penal, así como por la cooperación en
la gestión de las fronteras, la protección civil y la gestión de catástrofes. La
estrategia de seguridad interior se basa en un planteamiento anticipatorio,
horizontal y transversal con tareas claramente repartidas entre la Unión Europea y
los países que la componen.
Por todo lo anterior, para Krasner, “La Unión Europea es un ejemplo de un arreglo
institucional que ha transgredido las normas convencionales de soberanía con
tanto éxito que apenas se ve como una transgresión en absoluto. Los Estados
miembros de la Unión Europea han usado su soberanía legal internacional, el
derecho a firmar tratados, la creación de instituciones supranacionales y la
72
soberanía de los acuerdos mancomunados comprometiendo así su soberanía
westfaliana” (2004, p.11).25
Otro ejemplo para Krasner son las sentencias del Tribunal Europeo de Justicia que
tienen efecto directo y supremacía en los sistemas jurídicos de los Estados
miembros: “Los Estados miembros de la Unión Europea no son jurídicamente
independientes, pero esta pérdida de independencia es el resultado de los
compromisos libremente elegidos. Para algunas áreas temáticas, tales como la
política comercial, no hay voto por mayoría cualificada, los Estados tendrán que
aceptar una política con la que no estén de acuerdo. Por lo tanto, los Estados
miembros de la Unión Europea no son autónomos, por lo menos en algunas áreas
temáticas en las que no pueden elegir libremente sus políticas” (2004, p.11).26
La cooperación europea que comenzó como una colaboración paso a paso
entorno a temas como el carbón y el acero, fue teniendo cada vez más éxito
trayendo consigo consecuencias políticas. “En términos causales, podemos
concebir la integración más allá del Estado-nación como un proceso donde los
Estados y actores no estatales cooperan en la resolución conjunta de problemas,
en diferentes sitios través de fronteras nacionales en Europa para la resolución de
situaciones problemáticas, creando así una "sociedad transnacional". A medida
que el aumento de las actividades, las normas comunes, normas y mecanismos
de resolución de conflictos - regulación y mecanismos de coordinación – han sido
necesitadas, lo que, a su vez, ha desencadenado procesos reflexivos y auto-
reflexivos que condujeron a la creación de instituciones autorizadas que pudieran
controlar en el nombre de todos. (Oddvar, 2010, p. 10).27
25 Traducido por la autora. 26 Traducido por la autora. 27 Traducido por la autora.
73
La Unión Europea se ha fortalecido y se ha endurecido para superar la
flexibilización y la diferenciación que en un principio la hizo ver débil: “Los países
que eran miembros de la Unión Europea en la época del establecimiento de la
Unión Monetaria podían optar por elegir un camino diferente como lo hizo por
ejemplo el Reino Unido, pero a los nuevos miembros no se les dará esta opción”.
(Krasner, 2004, p.11).
Otros autores, como Filibi, comparten los postulados de Krasner al respecto de la
soberanía compartida. Éste asegura que existe un tipo de soberanía diferente que
rompe claramente el concepto clásico de soberanía: “Estamos asistiendo en
Europa a un nuevo acuerdo político que trata de resolver la tensión entre la vieja
unidad y la diversidad. Probablemente es muy pronto para nombrar a esta nueva
realidad correctamente. Todo lo que uno puede encontrar es algunas palabras que
empiezan con el post, como post-soberanía, post-westfaliano, post-nacionales,
etc. Lo más importante es observar que el concepto de soberanía es poco útil
salvo para fines retóricos (de nuevo, no es menor el poder, pero si se es incapaz
de explicar hoy la esencia de lo que realmente está sucediendo en Europa)” (Filibi,
2007, p.3).28
Para él se requiere de un cambio, una nueva caracterización de la soberanía, en
aras de lograr una aproximación a la realidad de casos particulares como el de la
UE: “En otras palabras, lo que la soberanía compartida realmente implica es abrir
el camino hacia una verdadera transformación estructural del Estado, va mucho
más allá del modelo clásico del Estado-nación” (Filibi, 2007, p.4).29
Pero la idea de una soberanía compartida no es algo nuevo, si bien puede verse
materializado con mayor frecuencia hoy en día en las políticas de la Unión
Europea, esto empezó a gestarse, según Brown y Elles, en Europa Occidental 28 Traducido por la autora. 29 Traducido por la autora.
74
con la idea de Monnet de la soberanía compartida desarrollada no a través de un
análisis teórico, sino de su experiencia: “La soberanía compartida es un medio
para el logro de varios de sus principales objetivos (…) traer una paz duradera y el
fin de las guerras que habían dominado Europa durante dos siglos. (2008, p.31)
“Como una especie de movimiento dialéctico, las dos guerras mundiales
(conocidas también como las guerras civiles europeas) fueron seguidas por
el proceso de integración europea, comenzando a abandonar el sentido
clásico de la soberanía estatal. Como Jean Monnet incansablemente
insistió, en que el núcleo de la integración fue la asunción de un nuevo
concepto: el de supranacionalidad o "soberanía compartida", porque de ahí
en adelante los diferentes estados miembros comenzarían a decidir sobre la
gestión de sus soberanías -dentro de los límites acordados de los tratados-
en una forma común” (Filibi, 2007, p.3)30
De igual forma para Janning este tipo de conceptualización de soberanía no es
nueva, data según desde los orígenes mismos de la Unión Europea: “Las
preocupaciones de los arquitectos y fundadores de la integración de Europa en los
años 1950, 1960 y 1970, se centraron en la creación de instituciones, de sus
fundamentos jurídicos y de su emancipación de la voluntad de los gobiernos. En
un ambiente altamente politizado, el establecimiento de autoridades
supuestamente apolíticas para administrar la “soberanía compartida” se convirtió
en la fórmula ganadora para la reconstrucción de la confianza entre los antiguos
enemigos” (2005, p.3).31
Autores como Ruggie y Jackson han dedicado parte de su trabajo a explicar la
necesidad de hablar de “Soberanía Moderna” afirma Ruggie que con el
Renacimiento apareció una nueva forma de entender el mundo que trajo consigo 30 Traducido por la autora. 31 Traducido por la autora.
75
la soberanía moderna: “Esta revolución en las artes, en primer lugar en las
pinturas, afectó a todos los aspectos de la vida, incluida la política (…) donde
podemos encontrar el verdadero origen de la modernidad y también su salida
política principal, la soberanía moderna” (1993, p. 159)32. Por su lado, Jackson ha
visto una clara necesidad de seguir repensando el concepto básico y las funciones
de soberanía, por una nueva que deje a un lado este concepto fuera de moda, el
del modelo "westfaliano" sugiere sustituir la palabra "soberanía" con la frase
"soberanía moderna” (2003, p.6).
Lo que nos lleva finalmente a la postura de Hass al respecto del gran desafío que
está afrontando el Estado Moderno, o mejor el reconocido Estado Soberano:
“Históricamente, la soberanía se ha asociado con cuatro características
principales: En primer lugar, un Estado soberano es el que goza de la suprema
autoridad política y el monopolio del uso legítimo de la fuerza en su territorio. En
segundo lugar, es capaz de regular los movimientos a través de sus fronteras. En
tercer lugar, puede hacer elecciones de política exterior libremente. Por último, es
reconocido por otros gobiernos como una entidad independiente libre de la
intervención externa. Estos componentes de la soberanía nunca la hicieron
absoluta, pero juntos ofrecían una base fiable para el orden mundial. Lo que es
importante hoy es que cada uno de estos componentes, la autoridad interna,
control de fronteras, la autonomía política, y la no intervención-están siendo
desafiados en una manera sin precedentes”. Hass (citado en Jackson, 2003,
p.7).33
“Aquí hacemos hincapié en que en la Europa actual no hay poder soberano
más completo que el de Europa en su conjunto, es mucho más que una galaxia
de estados nacionales muy diferentes en tamaño, poder y ambición. Pero estos
Estados todavía tienen un poder importante: el reconocimiento como sujetos
32 Traducido por la autora. 33 Traducido por la autora.
76
políticos plenos y completos. Esto es lo que ha revivido los restos de los
antiguos soberanos, no son una potencia menor, esto explica por qué la Unión
Europea no puede olvidarse de estos actores políticos y debe tenerlos
constantemente en cuenta, incluso si no son capaces más que de cumplir con
muchas de sus supuestas obligaciones y objetivos (seguridad, regulación de los
mercados, etc.) La necesidad estructural de cooperar es tan fuerte, que ha
prevalecido sobre la tradición de la soberanía estatal de cuatro siglos de edad.
Los Estados deben compartir ahora sus poderes (no sólo la soberanía),
precisamente para garantizar algunas de las posibilidades reales que les
permitan cumplir con uno de los objetivos de la soberanía: la
autodeterminación” (Filibi, 2007, p. 3).34
La soberanía compartida difiere de la soberanía Westfaliana. Es una nueva
propuesta basada en los desarrollos de Autores como Krasner y Filibi, que
comparten puntos de vistas en algunos de los tantos trabajos que han tratado de
dar una mejor explicación al proceso de integración económico y político de la
Unión Europea, y que parte del hecho de una cesión voluntaria de soberanía de
los Estados miembros de la Unión Europea al Parlamento, el Consejo y la
Comisión europeos con el fin de legislar y actuar en común acuerdo y con el
objetivo de abordar en conjunto ciertas problemáticas.
34 Traducido por la autora.
77
4. CASO: LAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA SOBERANÍA COMPARTIDA
Las nuevas prácticas de gobernar al interior de la Unión Europea son el reto y el
origen de las nuevas distinciones en las maneras de administrar el poder, de hacer
cumplir las decisiones tomadas por las Instituciones de la Unión Europea; estas
prácticas develan la verdadera capacidad de las Instituciones de la Unión Europea
de gobernar, tal y como sostienen Andersen y Sitter, “tanto la Unión Europea
como sus Estados miembros cuentan con Instituciones sólidas que ven las cosas
de una forma diferente, la Unión Europea es un sistema jerárquico que se
compone de unidades heterogéneas, y estas unidades cuentan con arreglos
institucionales sólidos independientes. La Unión Europea representa, pues, un
contexto normativo fuerte, pero al mismo tiempo, los Estados miembros cuentan
con instituciones también muy sólidas que perciben y persiguen objetivos
comunes de manera diferente” (2006, p. 11)35. Lo anterior ha hecho necesario la
creación de una serie de Organismos Interinstitucionales, entre los que
encontramos a los Comités; y de unas Agencias y Órganos descentralizados,
capaces de hacer que las directrices de las Instituciones de la Unión Europea y de
sus Estados miembros estén en concordancia con sus decisiones y legislación.
Dentro de estas prácticas de gobierno encontramos la Nueva Gestión Pública-
NGP, que se encuentra reflejada en el procedimiento de implementación de las
políticas de la UE a través de dos métodos: La Agencificación y la Comitología; y
el Método Abierto de Coordinación-MAC, que es una nueva forma de coordinar
esfuerzos entre los Estados, en aquellos temas en los que la Unión Europea no
puede legislar porque nos son de su competencia.
35 Traducido por la autora.
78
La Agencificación y la Comitologia hacen parte de lo que autores como Scott y
Trubek llaman los rasgos de una nueva forma de gobierno y que radica en “la
participación, el poder compartido, los diferentes niveles de integración, la
diversidad y la descentralización, la deliberación, la flexibilidad y revisabilidad, la
experimentación y el conocimiento (…) el papel central de los comités y de los
órganos nacionales y regionales en la elaboración e implementación de políticas
de la Unión Europea, el surgimiento de las agencias basadas en la información”
(Scott y Trubek, cap.2).36
En cuanto a la Agencificación, ésta pretende una especialización vertical y
horizontal del aparato gubernamental,lo importante de la agencifiación es cómo a
lo largo del eje vertical marca una separación de la política y de la ejecución de la
misma, lo que Egeberg llama hiving-off o separación de activos, separación de las
tareas de regulación, de los departamentos ministeriales a las agencias semi-
independientes.“Si bien el marco legal sigue proviniendo de los órganos
legislativos y los respectivos ministerios, las decisiones sobre los casos
individuales dependen en gran medida de las agencias en sí mismas y de su
experiencia”. (Egeberg, 2007, p.3). 37
“Los Gobiernos como tal son responsables de aplicar la legislación
comunitaria en el ámbito nacional pero en la práctica a menudo esto se ha
entregado a las agencias que se encargan de la ejecución de la política en
general. Precisamente porque estas agencias son, como se muestra, en
gran medida desvinculadas de otros organismos nacionales tanto vertical
como horizontalmente, están expuestas a ser reunidas en las redes
administrativas que trascienden las fronteras nacionales y los niveles de
gobierno” (Egeberg, 2007, p.7).38
36 Traducido por la autora. 37 Traducido por la autora. 38 Traducido por la autora.
79
Actualmente la Unión Europea cuenta con un número importante de agencias
especializadas y descentralizadas en apoyo a los Estados miembros y los
ciudadanos. “Éstas responden a un deseo de descentralización geográfica y a la
necesidad de realizar nuevas tareas de carácter jurídico, técnico o científico”
(“Unión Europea”, 2012) Entre las agencias y organismos reguladores figuran los
siguientes:
a. Agencias sectoriales: Son agencias de políticas, organismos de Derecho
público europeo, con personalidad jurídica propia. Establecidas por
disposiciones de Derecho derivado, llevan a cabo tareas muy concretas de
carácter técnico, científico o de gestión. Las agencias sectoriales son: la
Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER), la
Agencia del GNSS Europeo (GSA), la Agencia de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea (FRA), la Agencia Europea de Control
de la Pesca (EFCA), la Agencia Europea de Medicamentos (EMA), la
Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA), la Agencia Europea de
Seguridad Aérea (EASA), la Agencia Europea de Seguridad de las Redes y
de la Información (ENISA), la Agencia Europea de Seguridad Marítima
(EMSA), la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos
(ECHA), la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en
las fronteras exteriores (FRONTEX), la Agencia Europea para la gestión
operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de
libertad, seguridad y justicia, la Agencia Europea para la Seguridad y la
Salud en el Trabajo (EU-OSHA), la Agencia Ferroviaria Europea: por unos
ferrocarriles seguros y compatibles (ERA), la Autoridad Europea de
Seguridad Alimentaria (EFSA), el Centro de Traducción de los Órganos de
la Unión Europea (CdT), el Centro Europeo para el Desarrollo de la
Formación Profesional (Cedefop), el Centro europeo para la prevención y el
control de las enfermedades (ECDC), la Fundación Europea de Formación
80
(ETF), la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y
de Trabajo (EUROFOUND), el Instituto Europeo de la Igualdad de Género
(EIGE), el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías
(EMCDDA), la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales (CPVO), la
Oficina de Armonización del Mercado Interior (Marcas, Dibujos y Modelos)
(OHIM), la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (en preparación) (EASO) y el
Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas
(ORECE).
Para dar solo un ejemplo de las funciones y alcances de una de las
anteriores, se puede mencionar el caso de la Agencia de Cooperación de
los Reguladores de la Energía (ACER): Ésta contribuye a garantizar el buen
funcionamiento del mercado único europeo del gas y la electricidad. Ayuda
a las autoridades nacionales de reglamentación de toda Europa a ejercer
sus funciones y, cuando hace falta, coordina sus labores. Entre sus
funciones principales están: Complementar y coordinar las labores de las
autoridades nacionales de reglamentación, ayudar a formular las normas
que gobiernan las redes europeas, en casos concretos, cuando es
necesario, toma decisiones vinculantes sobre condiciones generales de
acceso y seguridad operativa de las infraestructuras transfronterizas,
asesorar a las instituciones europeas sobre todo lo relacionado con la
electricidad y el gas natural, supervisar los mercados interiores de la
electricidad y gas natural e informa de sus conclusiones, en estrecha
cooperación con las autoridades nacionales de reglamentación, supervisar
los mercados mayoristas de la energía para descubrir y disuadir de abusos
del mercado.
b. Agencias de Política Común de Seguridad y Defensa: Desempeñan tareas
muy concretas de carácter técnico, científico o de gestión dentro de la
81
Política Común de Seguridad y Defensa. Las agencias son: la Agencia
Europea de Defensa (EDA), el Centro de satélites de la Unión Europea
(EUSC) y el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea
(EUISS).
c. Agencias de cooperación policial y judicial en materia penal: Son un grupo
de agencias creado para ayudar a los Estados miembros a cooperar en la
lucha contra la delincuencia organizada internacional. Estas agencias son:
La Escuela Europea de Policía (CEPOL), la Oficina Europea de Policía
(EUROPOL) y la Unidad de Cooperación Judicial de la Unión Europea
(EUROJUST).
d. Agencias y organismos de Euratom: Estas agencias se crearon para apoyar
los objetivos del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica
(Euratom). En este momento estas agencias son: La Agencia de
Abastecimiento de Euratom (ESA), la Empresa Común Europea para el
ITER y el Desarrollo de la Energía de Fusión.
e. Agencias ejecutivas: Son organizaciones creadas para encomendarles
determinadas tareas relacionadas con la gestión de uno o más programas
comunitarios. Estas agencias se crean para un período de tiempo concreto.
Deben localizarse en la sede de la Comisión Europea (Bruselas o
Luxemburgo). En este momento estas agencias son: La Agencia Ejecutiva
de Competitividad e Innovación (EACI), la Agencia Ejecutiva de
Investigación (REA), la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de
Transporte (TEN-T EA), LA Agencia Ejecutiva de Sanidad y Consumo
(EAHC), la Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural
(EACEA) y la Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación
(ERC).
82
f. Organismos de supervisión financiera: Se crearon tres autoridades para
evitar la acumulación de riesgos que pongan en peligro la estabilidad del
sistema financiero general y son: La Autoridad Bancaria Europea (ABE), la
Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM), la Autoridad Europea
de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) y la Junta Europea de
Riesgo Sistémico (JERS).
g. El Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT): Es un órgano
independiente y descentralizado de la UE que pone en común los mejores
recursos científicos, empresariales y educativos para impulsar la capacidad
de innovación de la Unión. (“Unión Europea”, 2012).
En cuanto a la Comitología, es la forma en que la Comisión está asistida por los
representantes de los Estados miembros de la Unión Europea, esto bajo el
ejercicio de sus competencias de ejecución. Son foros de debate compuestos por
representantes de los Estados miembros y presididos por la Comisión que
permiten a ésta entablar un diálogo con las administraciones nacionales antes de
adoptar medidas de ejecución. De este modo, la Comisión se asegura de que las
medidas se adapten lo mejor posible a la realidad de cada país. Según el Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea, los Estados miembros deben adoptar el
derecho europeo mediante la transposición de los actos jurídicos a su legislación
nacional. De acuerdo con los principios de subsidiariedad y de proximidad, las
decisiones deben adoptarse de la forma más próxima posible a los ciudadanos.
Las relaciones entre la Comisión y estos comités se rigen por modelos
previamente establecidos en una Decisión del Consejo: la denominada Decisión
“Comitología”. Esta Decisión ha sido modificada en varias ocasiones. En 1999,
garantizó al Parlamento Europeo un derecho de control sobre la ejecución de los
83
actos legislativos adoptados mediante el procedimiento de codecisión. Asimismo,
mejoró la transparencia del sistema facilitando al Parlamento y al público el acceso
a los documentos de los comités y obligando a que dichos documentos figuren en
un registro público. En 2006, la Decisión “Comitología” fue modificada de nuevo.
Introdujo una nueva modalidad de ejercitar las competencias de ejecución: el
procedimiento de reglamentación con control.
El Tratado de Lisboa prevé, a partir de ahora, que las relaciones entre la Comisión
y dichos comités se organicen con base a un reglamento adoptado por el
Parlamento Europeo y el Consejo en el marco del procedimiento legislativo
ordinario. Hasta que se dé la adopción de ese reglamento, se seguirá aplicando la
Decisión “Comitología” del Consejo adoptada en 2006.
Los comités pueden clasificarse según la tipología siguiente:
a. Comités consultivos: remiten un dictamen a la Comisión, que procura
tenerlo en cuenta;
b. Comités de gestión: intervienen cuando se trata de medidas de ejecución
relacionadas con la gestión de programas y con implicaciones
presupuestarias;
c. Comités de reglamentación: tienen competencias cuando se trata de
medidas de ejecución relativas a legislación aplicable en toda la Unión
Europea (UE);
d. Comités de reglamentación con control: deben permitir al Consejo y al
Parlamento efectuar un control previo a la adopción de medidas de alcance
general que tengan por objeto modificar elementos no esenciales de un
acto adoptado con arreglo al procedimiento de codecisión.
Lo anterior devela un nuevo sistema de gobierno más complejo, que significa un
sin número de actores interactuando en diferentes niveles “la aparición de un
84
sistema de gobierno, tanto de la Unión Europea y una 'política global' es un indicio
de cambios en los patrones establecidos del orden mundial. Transmite la
sensación de que la política mundial es cada vez más "organizada" y, por tanto,
menos anárquica.” (Jorgensen y Rosamond, 2001, p.22).
Para De Búrca (2003) estas prácticas de gobierno se hacen algo difícil en la
medida en que las competencias y misiones de la Unión Europea son
compartidas entre los diferentes actores e instituciones que actúan en diferentes
momentos como parte de los poderes ejecutivo y como parte de la legislatura,
como administradores y tomadores de decisiones en todo tipo de ámbitos de
actuación, del menor al más importante.
No hay actores administrativos que se distingan claramente de los legislativos que
toman las decisiones, “mientras que las agencias han comenzado a proliferar en
los últimos años, su función se circunscribe deliberadamente y en el marco formal
de las instituciones de toma de decisiones principales de la Comisión y el Consejo;
y la amplia red de servicios y los comités de asesoramiento, “Comitología”
igualmente tejidos en formas complejas en este marco, sin contar con facultades
legales autónomas.” (De Burca, 2003, p.4).39
Lo que es claro es que este sistema de gobierno de la Unión Europea se aleja de
la concepción westfaliana “en términos del orden esto nos lleva lejos del sistema
de la anarquía que se formó con base en el sistema westfaliano clásico. En
términos de unidades implica una multiplicación de números y tipos de actores
significativos en el sistema. En términos de procesos, sugiere que la política
mundial se trata tanto de las relaciones transnacionales, como trans y post-social-
39 Traducido por la autora.
85
territoriales, ya que se trata de formas de interacción inter-nacionales o inter-
gubernamentales” (Jorgensen y Rosamond, 2001, p.22).40
Por otro lado, El MAC es un instrumento para coordinación de políticas que le
permite a la UE actuar en áreas en las que sus Instituciones no pueden legislar.
“El MAC es todavía relativamente nuevo, pero es una forma cada vez más
frecuente de la formulación de políticas. Recibió el título por parte del Consejo
Europeo de Lisboa en el año 2000. Se trata de un enfoque de política que se
adoptó por primera vez en el marco del Tratado de Maastricht en 1993 con el fin
de coordinar las políticas nacionales macroeconómicas” (De Búrca, 2003, p.10).41
Así el MAC es la respuesta de la Unión Europea para lograr una buena
gobernabilidad y fortalecer a la Unión, que ya desde Maastricht se había
formulado.
En ese sentido y cómo afirma Egeberg el desarrollo de la Unión Europea, debido a
su peculiar arquitectura institucional, toma otra dirección diferente a la cooperación
intergubernamental que hemos aprendido a conocer hasta el momento y viene a
desafiar a los gobiernos en una manera sin precedentes (…) los gobiernos
europeos, o más correctamente, parte de los gobiernos nacionales, en el último
par de décadas se han convertido en cierta medida en partes de una especie de
gobierno europeo”. “…debido a los avances institucionales muy particulares, tanto
a nivel europeo como nacional.” (2007, p. 2 -3).42
El MAC está directamente vinculado al Libro Blanco sobre Gobernanza Europea,
presentado por la Comisión Europea en el año 2001 con el fin de impulsar una
amplia dinámica democrática en la Unión. La Comisión inició una profunda
reforma de la gobernanza y propuso cuatro grandes cambios: implicar más a los
40 Traducido por la autora. 41 Traducido por la autora. 42 Traducido por la autora.
86
ciudadanos, definir políticas y legislaciones más eficaces, comprometerse en el
debate sobre la gobernanza mundial y, finalmente, centrar las políticas y las
instituciones en objetivos claros. Rebasó la perspectiva de Europa y contribuyó al
debate sobre la gobernanza mundial. (“Unión Europea”, 2011).
“El MAC se emplea caso por caso. Ofrece un medio de fomentar la
cooperación, intercambiar buenas prácticas y acordar objetivos y
orientaciones comunes para los Estados miembros, a veces con el apoyo de
planes de acción nacionales, como ya ha ocurrido con el empleo y la
exclusión social. Se basa en una evaluación sistemática de los progresos
realizados en la materialización de tales objetivos, lo que permite a los
Estados miembros establecer una comparación entre sus respectivos
esfuerzos y aprender de la experiencia ajena.
En ámbitos como el empleo y la política social o de inmigración, este método
se aplica en paralelo al enfoque legislativo y basado en programas
comunitarios; en otros, aporta un valor añadido a nivel europeo allí donde
existe escaso margen para soluciones legislativas. Tal es el caso, por
ejemplo, de los trabajos realizados a nivel europeo para definir los futuros
objetivos de los sistemas educativos nacionales.
La Comisión ya desempeña una función de coordinación activa y está
dispuesta a seguir haciéndolo en el futuro, pero la utilización de este método
no debe romper el equilibrio institucional ni diluir la realización de los
objetivos comunes escogidos en el Tratado. En particular, no debería excluir
al Parlamento Europeo del proceso de decisión política. El método abierto
de coordinación debería completar, nunca sustituir, la acción comunitaria.
(“El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea”, 2001, p.24).
87
El MAC ha sido catalogado dentro de los estudios de la Gobernanza Multinivel y
en los estudios jurídicos sobre el soft law que son “una fórmula de producción
normativa que se coloca al lado de las formas tradicionales de regulación jurídica y
que en este momento inicial puede caracterizarse a través de las siguientes
especificaciones: responde al esquema del consejo o la recomendación, en vez de
ajustarse al esquema imperativo tradicional; propone y no impone la realización de
conductas; se corresponde con lo que Norberto Bobbio denominaba la función
promocional del Derecho. Este fenómeno del soft law ha cobrado cierta relevancia
en el seno de los estudios no sólo de distintas disciplinas jurídicas -como el
Derecho internacional, el de la Unión Europea, el laboral o el administrativo-, sino
también en la moderna ciencia política e, incluso, en la propia filosofía política. El
soft law es una de las variantes a través de las cuales la globalización que en el
mundo actual caracteriza el devenir de las relaciones sociales, políticas y
económicas muestra su perfil jurídico más característico (Laporta, 2007, p 262).
Debido a la continuidad que la Unión Europea le ha dado a este método, no se le
puede seguir considerando como pasajero, se está consolidando e incluso ya se lo
ha tipificado como un modo de gobernanza. Con el fin de sobrellevar las fuertes
críticas sobre la crisis de gobernabilidad, la Unión Europea le ha dado cada vez
más cabida. “La asignación de la autoridad política y la distribución del poder
dentro de la Unión Europea son más controvertidas que la eficiencia y la
ampliación del ámbito de la gobernanza” (De Wilde, Trenz y Michailidou, 2009, p.
13).43
43 Traducido por la autora.
88
CONCLUSIONES
No es la pérdida de soberanía lo que afrontan los Estados que conforman la Unión
Europea, más sí una cesión voluntaria a unas Instituciones supranacionales como
son el Parlamento, el Consejo y la Comisión europeos y en las cuales se ven
representados los Estados miembros. En este orden de ideas se podría hablar de
una pérdida de soberanía vista desde la perspectiva westfaliana, más no desde
los nuevos desarrollos teóricos como el de soberanía compartida donde se la
conceptualiza de una forma diferente.
En la Unión Europea la cesión de soberanía compartida se evidencia a través del
mejoramiento, reforzamiento y restructuración de los Tratados que han venido
ampliando las áreas de interés, las áreas en las que las Instituciones de la Unión
Europea tienen injerencia y poder de legislación como en los temas económicos y
de seguridad. Esto se puede evidenciar también a través desde otro eje, que es
transversal, y es la mejora en el proceso de toma de decisiones a través del
fortalecimiento de sus Instituciones como el Parlamento y la Comisión, que
pasaron de la cooperación al proceso de codecisión, y posteriormente al proceso
legislativo ordinario mejorado.
Se evidencia una nueva caracterización del concepto de soberanía, que al
compararse con las características clásicas, las westfalianas, evidencian una
notable diferencia. Sin ser la Unión Europea un Estado, el territorio de la Unión
podría corresponder al territorio conformado por todos los Estados miembros y se
podría entonces hacer una análisis sobre los temas de interés de cada uno de
estos y de todos en conjunto.
Al respecto de las teorías del Estado moderno clásicas desarrolladas por Hobbes,
Locke y Rousseau en las cuales se afirma que el individuo cede su libertad y su
89
voluntad a un ente soberano superior con el fin de asegurar la paz y la seguridad,
en la Unión Europea los Estados miembros cedieron, delegaron de forma
voluntaria parte de su soberanía a unas Instituciones supranacionales para
garantizar la paz y la seguridad de Europa. Se puede entonces hacer una
comparación y pensar que así como hace varios años los teóricos del Estado
moderno como Hobbes y Rousseau hablaron de la necesidad del Poder Civil para
dejar el estado de naturaleza que causaba inseguridad, los Estados europeos
cedieron parte de su soberanía para unirse en pro de fomentar la seguridad en la
región, evitar confrontaciones armadas y fortalecer su poderío económico.
No se puede hablar tan solo de una nueva teorización del concepto de soberanía
sino también de una nueva forma de práctica de gobierno derivada de la Unión
Europea y que se demuestra con la Nueva Gestión Pública: la Agencificación y la
Comitología para la implementación de la legislación, y con Método Abierto de
Coordinación para los temas que están fuera de la legislación de la Unión
Europea.
En la Unión Europea se evidencia a lo largo de sus Tratados, métodos mejorados
que intentan fortalecer el funcionamiento, la legislación y el proceso de toma de
decisiones y la mayor injerencia de los Estados e incluso de los ciudadanos en las
Instituciones europeas para hacerlas cada vez más democráticas; en ese orden y
a través del tiempo, hemos visto cómo ese Estado westfaliano soberano descrito
por los clásicos, y que dentro de las teorías de la Relaciones Internacionales se ve
representado en la teoría realista, esas características que lo identificaban,
pueden ser mejor explicadas en el mundo de hoy a través de los nuevos
desarrollos teóricos como las teorías de integración: neo-funcionalismo,
Intergubernamentalismo y neo-federalismo, e incluso el constructivismo. A partir
de éstas se deberán construir los conceptos teóricos que sirvan como base de
unas nuevas características de un nuevo tipo de Estado, con unos atributos
90
redefinidos que redunden en la validación de una soberanía compartida o
soberanía moderna.
Existe la necesidad de desarrollar nuevos enfoques teóricos que vayan más allá
del concepto clásico de la soberanía, si bien existen algunas aproximaciones
como las descritas en este trabajo, todavía son limitadas y con un alcance parcial.
Se debe redefinir el concepto de soberanía, su transformación ha sido clara
gracias al modelo ofrecido por la Unión Europea, sin afectar, claro está la
responsabilidad del Estado como sujeto del derecho internacional.
En los últimos años se han dado importantes cambios en la forma de hacer
política y por ende del poder ejecutivo de las Instituciones europeas. Se puede
hablar de un gobierno europeo y de una nueva forma de gobierno. Ciertamente
hay deferentes niveles de ejecución de la política que hacen de este un sistema
multinivel europeo, que deja ver por un lado las políticas tomadas a nivel de la
Unión Europea y las tomadas a nivel nacional. Se evidencia un juego de pesos y
contrapesos de poder entre las instituciones de la Unión Europea y los gobiernos
de los Estados que parece sano para la permanencia de la Unión Europea. Se
puede hablar de una distribución de poder entre las diferentes instituciones que
conforman la Unión Europea, poder que se ejecuta a través de diferentes
instancias y que en algunas ocasiones se puede ver diluido por el accionar de los
Estados. Una de las cuestiones más importante es garantizar el fortalecimiento de
la democracia en las Instituciones de la Unión Europea de forma tal que no vean
transgredido los derechos de los ciudadanos.
Los Estados deberán superar el miedo al alcance que puedan lograr las
Instituciones de la Unión Europea si quieren avanzar; aunque de seguro lo
seguirán sintiendo en la medida en que sienten que su soberanía se está viendo
afectada. Durante la presidencia de Jacques Delors, (1985 a 1995) se frustraron
91
diferentes iniciativas por el miedo de los Estados de las atribuciones que esta
estaba ostentando.
Es necesario centrar la atención en los estudios sobre estos nuevos tipos de
soberanía que están tratando de explicar las nuevas dinámicas de los Estados-
nación. Mientras esto sucede la Unión Europea nos seguirá mostrando nuevas y
sofisticadas formas de prácticas de gobierno fruto de su necesidad de reinvención
y de mejoramiento, que responda a la expansión hacia el oriente y a la crisis
económica actual.
El debate deberá ser dado entonces al respecto de cómo gobernar, ¿será el MAC
Abierta o la Constitucionalización la respuesta?, o tal vez, como afirma Jackson,
se requiera de una nueva teoría sobre las fuentes del Derecho Internaciona
92
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