Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos

México

Antecedentes y Diseño Institucional

Helena García Romero

Instituto Nacional de Ecología

4 de noviembre de 2010

Curso “Diseño e implementación de esquemas de pago por servicios ambientales:

entrenamiento para funcionarios de gobierno”

Orden del día

PSAH en México

1. Antecedentes

2. Programa de Pago por Servicios Ambientales1. Diseño Institucional

1. Financiamiento

2. Diseño de convenios

3. Focalización

4. Pagos

3. PSAH y REDD

50 millones de hectáreas de bosques y selvas en México

1. Antecedentes

-3

-1

0

1

2

3

4

5

Tas

as d

e C

amb

io %

Bosques Selvas Matorral Vegetación hidrófila

Otros tipos de

vegetación

Pastizales naturales

Pastizales inducidos y

cultivados

Cultivos

Tasas de Cambio de Uso del Suelo en México

1993-2000-

Fuente: Velázquez A. et al., 2002

-2

1. Antecedentes

101 de los 282 acuíferos más importantes del país se encuentran sobreexplotados

Límite estatal

Sobreexplotación extremaSobreexplotación moderada

En equilibrio o con margen de extracciónSin información

1. Antecedentes

1. Antecedentes

31% de las localidades del país son de alta y muy alta marginación

1. Antecedentes

Instrumentos de política existentes para la conservación de los bosques:

1.Áreas Naturales Protegidas

2.Silvicultura comunitaria

3.Administración de la oferta de agua (y algo de

demanda)

4.Reforestación

5.Plantaciones comerciales

PSAH opera a partir de 2003 con el objetivo fundamental de:

Evitar la deforestación en zonas importantes para el agua a través de un pago que cubra el costo de oportunidad de los dueños de predios forestales de conservación. Esto ocurre en zonas donde la silvicultura no es competitiva frente a usos agropecuarios.

Dada la misma importancia hidrológica y riesgo de deforestación, el programa debe dar prioridad a los bosques propiedad de hogares en pobreza extrema y marginación.

2. Programa de Pago por Servicios Ambientales

Servicios Hídricos Acuerdo: Mantener el uso del suelo actual forestal durante todo el

periodo en que los pagos o compensaciones están ocurriendo Resultados, no acciones Pago al final del año, al confirmar la conservación

¿A quién se paga? En México 80% de los bosques son propiedad colectiva

(ejidos)1. Individuos2. Colectividad

¿Sanciones? No pago si se deforesto a propósito Pago parcial si fue por causas mayores (incendio/robo)

2. PSA: Diseño de convenios

¿Qué se paga?

¿Cuánto pagar?

1. Revelación de costo de oportunidad (subasta inversa)

2. Precios fijos

¿Cómo calcularlos?

Estimación costos de oportunidad promedio Indice de presión económica a la deforestación

2. PSA: Pagos

-1000 -750 -500 -250 0 250 500 750 1000 1250

.00025

.0005

.00075

.001

.00125

.0015

Densidad

MaízRENTA N(s=282)

-2000 -1000 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

.00005

.0001

.00015

.0002

.00025

.0003

.00035

.0004

.00045

Densidad

FrijolRENTAF N(s=1.22e+003)

-1000 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

.0001

.0002

.0003

.0004

.0005

.0006

.0007

.0008Densidad

BovinosRENTABOV N(s=858)

GANADO

MAIZFRIJOL

PEQUEÑOS RUMIANTES

Fuente: Luis Jaramillo (2003) www.ine.gob.mx

2. PSA: Pagos

Tipo de ecosistema

Pago por hectárea por año

2003-2007 2008-2009

2010Alto y Muy Alto Riesgo

Deforestación

Medio y Bajo Riesgo de

DeforestaciónBosque Mesófilo de Montaña

400 380

800 500Bosque de Coníferas

300270

Selva Alta PerennifoliaSelva Mediana y Selva Baja 400 270Bosque de Encino 300

2. PSA: Pagos

¿Cómo pagar? Presupuesto General

Riesgo de no credibilidad Instrumento fiscal con destino específico

Ventaja de mandar señal a beneficiarios

2. PSA: Financiamiento

•200 millones “apartados” por la LFD provenientes de un cobro a los usuarios del agua (+ presupuesto CONAFOR)

•Administración a través de un fideicomiso (Fondo Forestal Mexicano)

•En 2009 fueron $675,500 millones de pesos (+ gastos operación).

El impacto, efectividad y eficiencia del programa dependen en gran medida de la selección de predios participantes.

Riesg

o

deforestación

Los propietarios de predios tipo 1 no entrarían voluntariamente al programa; el PSA no compensa su costo de oportunidad; requerirían otro tipo de medidas.

Incluir a predios en el área 3 es ineficiente, ya que no se deforestarían, aún sin PSA, porque su costo de oportunidad es negativo.

El reto es entonces focalizar recursos a predios del grupo 2.

Tierra forestalL

2. PSA: Focalización

Dada la restricción presupuestal, ¿cómo elegir los mejores predios?

1. Programa voluntario Autoselección Zonas elegibilidad Difusión

2. Selección interna Criterios de prelación

Se excluye a bosques con rentabilidad de silvicultura Pagar a aquellos bosques con mayor riesgo de ser

deforestados Mayor importancia hidrológica Costo de oportunidad positivo

2. PSA: Focalización

PSAH ocupa un nicho específico dentro del conjunto de programas de la política pública hacia los bosques:

Tipo de bosque Programa

Bosques bajo silvicultura comercial o con fuerte potencial para ello.

PROCYMAF, Cadenas Productivas

Plantaciones comerciales Categoría A3 (ProArbol)

Bosques Degradados, reforestaciones Categoría B1. (ProArbol)

Ni degradados, ni comerciales, pero importantes para las cuencas y los acuíferos y en riesgo de deforestación

PSAH

2. PSA: Focalización

3 periodos:

1. Periodo I (2003-2005): Sistema de asignación ad-hoc

2. Periodo II (2005-2010): Sistema formal de prelación con los criterios objetivos de asignación vía puntaje. Las solicitudes con más puntos serían aprobadas primero y se va en orden descendiente hasta que se agota el presupuesto.

3. Periodo III (2011)

2. PSA: Focalización

Focalización

Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008

2003

Riesgo de deforestación alto

y muy alto

Alta escasez de agua en la cuenca

Comunidades de alta marginación

Acuíferos sobreexplotados

Objetivos de Focalización

Objetivos de Focalización

Comunidades de alta marginación

Alta escasez de agua en la cuenca

Acuíferos sobreexplotados

Riesgo de deforestación alto

y muy alto

2004

Riesgo de deforestación alto

y muy alto

Acuíferos sobreexplotados

Objetivos de Focalización

Comunidades de alta marginación Alta escasez de

agua en la cuenca

2005

Acuíferos sobreexplotados

Objetivos de Focalización

Comunidades de alta marginación

Alta escasez de agua en la cuenca

Riesgo de deforestación alto

y muy alto

2006

Acuíferos sobreexplotados

Objetivos de Focalización

Comunidades de alta marginación

Alta escasez de agua en la cuenca

Riesgo de deforestación alto

y muy alto

2007

Riesgo de deforestación alto y muy alto

Acuíferos sobreexplotados

Objetivos de Focalización

Comunidades de alta marginación

Alta escasez de agua en la cuenca

2008

1. Polígono en zona con riesgo de deforestación muy alto, alto o medio.2. Porcentaje de cobertura forestal mayor a 60%.3. Polígono dentro de acuífero con sobreexplotación.4. Disponibilidad de agua superficial en la cuenca.5. Predio localizado dentro de un Área Natural Protegida (ANP) Federal.6. Predio localizado en ANP municipal, estatal o privada.7. Predio ubicado en una de las “Sesenta Montañas Prioritarias”.8. Predio dentro de las Áreas Promisorias para Servicios Ambientales (APROMSA).9. Predio dentro de las Zonas Estratégicas de Restauración.10. Predio se ubicado en zonas identificados como suelos degradados de acuerdo a

SEMARNAT11. Solicitud y documentación completa en los primeros 20 y 40 días de la

convocatoria.12. No haber recibido algún otro apoyo del programa PROARBOL.13. Constitución de un Comité de Vigilancia Ambiental Participativa (red vigía)

Criterios de focalización 2010

14. Evidencia que muestre disposición de un usuario de los servicios ambientales a pagar por ellos.

15. Agrupación con otros propietario.16. Certificado de adecuado cumplimiento del Programa de Manejo Forestal

Maderable o No Maderable (o certificado forestal nacional o internacional)17. Auditoría técnica preventiva o certificación de buen manejo forestal en proceso18. Ordenamiento territorial aprobado por el o los dueños del predio19. Densidad de Biomasa calculado con el Inventario Nacional Forestal20. Encontrarse en la misma microcuenca que otros polígonos (microcuencas FIRCO)21. Predominancia del ecosistema de Selva Alta Perennifolia22. Polígono en zona de baja producción maderable23. Que el predio se encuentre en un municipios de la Estrategia 100 x 10024. Que el predio se encuentre en un municipio con niveles de marginación alta y muy

alta de acuerdo al índice de CONAPO.25. Presencia de población mayoritariamente indígena 26. Que la solicitud sea realizada por una mujer

Criterios de focalización 2010

Focalización

Los criterios primarios de selección del programa deberían ser riesgo de deforestación y servicios hidrológicos, pero han sido diluidos con otros criterios que deberían ser secundarios.

Ej: en 2008 solo 13.5% de los predios participantes se ubicaron en acuíferos con algún grado de sobreexplotación, mientras que el 86.5% no mostró ninguna sobreexplotación.

El 37% de los predios que han participado o participan en PSAH se localizaron en áreas con riesgo alto o muy alto de deforestación. Bien pero podría ser mejor.

Cuatro de cada cinco pagos son recibidos por núcleos agrarios en alta o muy alta marginalización, independientemente de sus características ambientales.

Actualmente el PSAH está llegando a pocos de los predios prioritarios

Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de los predios participantes.

Focalización

Predios aplicantes

2008

Predios aceptados

2008

% predios aceptados

(733)

Predios rechazados por

insuficiencia presupuestal

Ningún criterio primario 477 63 8.59% 235

1 criterio primario 1081 235 32.06% 345

2 criterios primarios 1030 375 51.16% 167

3 criterios primarios 155 54 7.37% 12

4 criterios primarios 5 1 0.14% 0Nota: Se toman como criterios primarios a Escasez de agua (zonas 1-6 LFD); algún grado de sobreexplotación del acuífero, índice de presión económica a la deforestación: alto y muy alto; y grado de marginación: alto y muy alto.

Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008

Algunos predios con criterios primarios son rechazados en la etapa de selección.

Los criterios primarios han perdido importancia y compiten con criterios no tan relevantes

Focalización

• Para generar sinergias con otros programas y facilitar el trabajo administrativo se han incluido nuevos criterios secundarios, reduciendo la importancia de los criterios primarios.

Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios

2006 2010

Criterios 9 26

Puntaje total 45 106

Fuente: Reglas de Operación ProÁrbol

•Ha aumentado el número de criterios de selección y el puntaje total posible, haciendo el proceso de prelación pierda efectividad hacia los objetivos primarios

Añadir una primera etapa al proceso de selección de predios:

1. Elección de predios de acuerdo a zonas de elegibilidad. Esta etapa determina qué zonas quedan dentro y fuera del

programa2. Prelación de predios de acuerdo a puntaje de criterios

primarios. Esta etapa favorece a los predios que cumplen con las

características alineadas con los objetivos del programa.3. Prelación de predios de acuerdo a criterios

secundarios. Esta etapa toma en cuenta otras características

deseables pero que no son centrales al programa.

Propuesta

Los criterios primarios deben ser:1. Escasez/disponibilidad de agua, y ubicación funcional

del bosque en la cuenca

2. Sobreexplotación de acuíferos

3. Riesgo de deforestación alto y muy alto

4. Alta vulnerabilidad a desastres hidrometeorológicos

5. Grado de marginación alto y muy alto

Propuesta

La mayor parte del país cumple con al menos un criterio primario

Propuesta

Ejemplo de mejora

Predios aplicantes

2008

Selección actual Selección en 2 etapas

Predios aceptados

% predios solicitantes

que son aceptados

Predios aceptados

% predios solicitantes

que son aceptados

Ningún criterio primario 477 63 8.59% 0 0.00%

1 criterio primario 1081 235 32.06% 134 18.28%

2 criterios primarios 1030 375 51.16% 526 71.76%

3 criterios primarios 155 54 7.37% 68 9.28%

4 criterios primarios 5 1 0.14% 5 0.68%Nota: Se toma como criterios primarios a riesgo de deforestación alto y muy alto; disponibilidad de agua zonas 1-6; algún grado de sobreexplotación del acuífero; y grado de marginación alto y muy alto.

Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008

Al separar el proceso de selección en dos etapas mejora la focalización

1. 1a serie: Bosques en 1993/1994 presentes o no en

2000

2. 2a serie: Bosques en 2000 presentes o no en 2007

3. Determinantes de deforestación o degradación de

acuerdo a criterios económicos.

4. Modelo econométrico (probit y probit ordenado) para

obtener el índice de riesgo por pixel de 300mX300m.

Indice de presión económica a la deforestación

Principales variables: Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino,

Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta.

Vegetación primaria o secundaria Altitud, Altitud al cuadrado Pendiente Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos

(250,000 habitantes o más) más cercano Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola) Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica) Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica) Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000 habitantes más

cercano (proxy de huella ecológica) Áreas Naturales Protegidas (ANP) Zonas de precios de maíz blanco y ganado en pie

Indice de presión económica a la deforestación

Indice de presión económica a la deforestaciónPrincipales Variables Signo

Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta.

Vegetación primaria o secundaria

Altitud, Altitud al cuadrado

Pendiente

Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano

Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola)

Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica)

Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica)

Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000 habitantes más cercano (proxy de huella ecológica)

Áreas Naturales Protegidas (ANP)

Zonas de precios de maíz blanco y ganado en pie

Indice de presión económica a la deforestaciónPrincipales Variables Signo

Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta.

+

Vegetación primaria o secundaria +

Altitud, Altitud al cuadrado -

Pendiente -

Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano

+

Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola)

+

Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica) +

Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica) +

Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000 habitantes más cercano (proxy de huella ecológica)

+

Áreas Naturales Protegidas (ANP) -

Zonas de precios de maíz blanco y ganado en pie +

Indice de presión económica a la deforestación

Indice de presión económica a la deforestación

Cambio de uso de suelo

Nivel de Riesgo de Deforestación

Muy Bajo Bajo Medio Alto Muy AltoDeforestación 0,3% 1% 2% 3% 8%Degradación 2% 3% 3% 3% 2%Sin Cambio 96% 94% 92% 90% 86%Regeneración 1% 1% 1% 1% 1%Reforestación 0,3% 1% 1% 1% 2%Falso Cambio 1% 1% 1% 1% 1%Sin información 0,01% 0,01% 0,01% 0,03% 0,07%Total 100% 100% 100% 100% 100%

¿Qué tal es la predicción?

Evaluación

1. ¿Cuáles son los bosques incorporados y qué tan

valiosos son en términos ambientales y sociales?

2. Medir el efecto que han tenido los pagos en reducir la

deforestación en esos sitios.

CONTRAFACTUAL: ¿Qué hubiera pasado sin el

programa?

10-12% se hubieran deforestado

Los deforestados se hubieran deforestado 10% más

17.5 mil hectáreas

PSA dentro de REDD

REDD+: Reduced Emissions from Deforestation and forest Degradation. Incluye conservación, manejo sustentable y mejoramiento de los acervos de carbono.

Dar valor económico al carbono guardado en los bosques para incentivar su conservación y la reducción de emisiones.

Surge en 2005 en la COP11 en Montreal.

Cobra fuerza en 2007 en la COP13 en Bali como un mecanismo de adaptación y mitigación ante el cambio climático.

Estrategia y metas nacionales.

PSA dentro de REDD

¿Qué mecanismo utilizar para transferir recursos entre países? Mercado de carbono Fondo centralizado o regionales

¿Cómo definir qué es lo que se está pagando?

¿Cómo medirlo?

Métrica constante y confiable, replicable entre países.

PSA dentro de REDD

PSA dentro de REDD

Propuesta de México-INE

1. Propuesta descentralizada:

Utilizar el índice de presión económica a la deforestación como base del contrato ex-ante. Puede generarse un contrato por cada predio.

Ej: De acuerdo al índice un predio perdería 10 hectáreas en un año por deforestación. Si no las pierde, se le paga.

PSA dentro de REDD

2. Contabilidad integrada CO2:

La medición se hace a nivel país de acuerdo al efecto neto de los programas de gobierno que incentivan o no la deforestación, medido a través del índice de presión económica a la deforestación.

Beneficios: Fácilmente monitoreable Incentiva la alineación e integración de políticas

gubernamentales Genera apoyo a reformas para evitar

deforestación.

Helena García RomeroInstituto Nacional de EcologíaPeriférico 5000 Col. Insurgentes-CuicuilcoCoyoacán, México, D.FTel. 54246410hgarcia@ine.gob.mx