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CASO: PROYECTO DE LEY 1142/2016-CR, QUE REGULA LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO (Ejercicio solo para uso académico)
JULIO HARO CARRANZA Y ROBERTO HERNANDEZ DE LA CRUZSECRETARIOS TECNICOS
DEPARTAMENTO DE COMISIONES DEL CONGRESO DE LA REPÙBLICA05 DE JUNIO DE 2017
Centro de Capacitación Parlamentaria
Curso: Análisis Costo Beneficio
Co
nte
nid
o
1. Antecedentes y contexto
2. Problema
3. Definición de objetos normativos
4. Identificación de opciones de política normativa
5. Análisis de impacto normativo y económico
6. Presentación de conclusiones y propuesta normativa
7. Comentarios07/06/2017 ACB 2
Empresa Trabajador
Estado
Estado Empleador
Servidor público
El Estado como juez y parte
a) Relación laboral privada y relación laboral pública
Relación privada
Relación pública
El Estado interviene
para evitar la explotación
El Estado como juez y parte
Modelos del
empleo público
Modelo cerradoModelo Abierto
Tesis estatutaria Tesis contractualista
b) Modelos de la función pública
DERECHO A LA NEGOCIACIÓN
COLECTIVA (Constitución art. 28 y 42)
PRINCIPIO DE PROVISIÓN PRESUPUESTARIA
(Constitución art. 77 y 78)
SERVIDORES PÚBLICOS ESTADO EMPLEADOR
c) Negociación colectiva: dos fuerzas en pugna
NECESIDADES POSIBILIDADES
a). Identificación del problema
1. EL PROBLEMA: Descontento en laadministración pública por faltade regulación de la negociacióncolectiva económica (NCE).
2. CONSECUENCIAS NEGATIVAS SON:a) Pérdida del poder adquisitivo
y mayor conflicto social.b) Estos efectos impiden una
mejor atención del Estado alos ciudadanos que podríanobservarse en la pérdida dela productividad tanto delsector público como privado,y menor capacidad deconsumo del servidorpúblico.
07/06/2017 ACB 8
Población no
afectada; 26,050,000
; 81%
Población afectada;
5,950,000 ; 19%
b). Priorización del problema¿Cuál es la magnitud y la dimensión del problema identificado?Problema de alcance nacional y de carácter urgente en razón a que el Tribunal Constitucional ha dado un plazo máximo que vence en julio de este año (vacation setentiae).
Involucraría a 1´190,000 servidores públicos que si lo multiplicamos por cinco (Promedio de miembros de una familia) afectaría a una población de 5´950,000 que representa el 19% de la población (32 millones aprox.).07/06/2017 ACB 9
c). Causas y efectos del problema
Descontento en la administración pública por falta de regulación NCE
Interés en legislar
Causas
Problema
Efectos
Leyes que prohíben
Conflicto socialPérdida Poder
adquisitivo
Pérdida en
productividad
Pérdida tiempo
tramite
administrativo
Perjudica sector
privado
Menor
capacidad de
consumo
Ley servir, D.L 276 Ley de ppto
Arbitrariedad
del Estado
Pérdida de eficiencia en
el servicio público
Congreso Poder Ejecutivo Falta de atención a
las exigencias de
organismos
sindicales
Problemas
Económicos
y crecimiento
del déficit
Amenazas de
sanciones a
árbitros
Falta de incremento
remunerativos
Eliminación
de facultades
en materia
remunerativa07/06/2017 ACB 10
d) Grupos de interés afectado: ¿Qué grupos de interés deberían incorporarse enel proceso de elaboración y aprobación de la propuesta normativa?
Grupos Interes Problemas percibidos Recursos y mandatos
Servidores de las
entidades públicas
afiliados a sindicatos
Incrementar
remuneraciones
Prohibición por normativa
vigente. Arbitrariedad
estatal: TSC
Normas y sentencia
del Tribunal
Constitucional
Servidores no afiliados
a sindicatos de las
entidades públicas
Incrementar
remuneraciones
No considerados en el
beneficio y sujetos a
discreción estatal.
Arbitrariedad estatal: TSC
Normas y sentencia
del Tribunal
Constitucional
EstadoMeritocracia y eficiencia
de los servicios públicos
Oposición de sindicatos de
la Administración PúblicaRégimen servicio civil
ArbitrosMayor ingreso
profesionales
Arbitrariedad estatal:
amenazas de sanciones
Normas y sentencia
del Tribunal
Constitucional
Sociedad en generalMejorar servicio público y
paz socialAgitación sindical
Normas y sentencia
del Tribunal
Constitucional
Sector privado Mejorar competitividadIneficiencia servicios
públicos
Normas y sentencia
del Tribunal
Constitucional07/06/2017 ACB 11
e) Escenario base: ¿Cómo evolucionará el problema si no se interviene?
1. Se mantiene la disconformidady descontento de los servidorespúblicos incrementándose laineficiencia en la prestación deservicios.
2. Al mantenerse o incrementarsela ineficiencia en la prestaciónde servicios, ello ocasionaconsecuencias negativas en laproductividad del sectorprivado al incrementarse elmayor tiempo en los trámitesadministrativos.
3. Pérdida de capacidadadquisitiva con los efectos enmenor capacidad de consumo.
07/06/2017 ACB 12
a). Justificación de la Intervención del Estado¿Qué se busca alcanzar con la intervención gubernamental?
Satisfacción de los servidores de la administración pública por laexistencia de una regulación normativa racional y equilibrada en susremuneraciones que mejore su bienestar económico y social ypermita contribuir con una mayor eficiencia en la prestación de losservicios públicos con un impacto positivo en sector privado.07/06/2017 ACB 14
b). Identificación de los objetivos: ¿Cuáles son los objetivos generales y específicos de la intervención del Estado en el problema que se busca resolver?
Satisfacción de los servidores de la administración públicapor la existencia de una regulación normativa racional yequilibrada en sus remuneraciones que mejore subienestar económico y social y permita contribuir con unamayor eficiencia en la prestación de los servicios públicoscon un impacto positivo en sector privado.
1. Reducción de
conflictos sociales
2. Incremento del poder
adquisitivo de los servidores
públicos
3. Mayor eficiencia y
productividad en la
prestación de los servicios
públicos
4. Facilitar los trámites
administrativos y mejora de la productividad
en el sector privado.
5. Mayor capacidad de
consumo en el mercado
Objetivo general
Objetivo específicos07/06/2017 ACB 15
¿Qué opciones de política está considerando?
• No hacer nada y mantener la situación actual (escenario base).Pérdida del poder adquisitivo y otros factores negativos.1
• Que en la negociación se indexe al costo de vida y luego unmayor incremento que no debe pasar del 20% del promedioremunerativo mensual y que el plazo de negociación seaanual.
2
• La negociación debe ser cada dos años y considerando unaumento razonable y equilibrado que no afecte la caja fiscal.
• Además el Estado debe reservar un monto para realizaraumento teniendo como base la evaluación del personal(meritocracia).
307/06/2017 ACB 17
a). Análisis de impacto normativo y económico (1/2)
Cuando no se requiere un ACB Si No
¿Es una declaración de interés público o de interés nacional? X
¿Se trata de lineamientos de políticas generales de administración o de comunicaciones? (los impactos no pueden ser claramente identificados)
X
¿Son los impactos regulatorios poco significativos? (no mayores a S/ X millones o Y UIT).
X
¿Contiene la propuesta escenarios preliminares? (no se tiene clara la justificación para que el Estado intervenga con una propuesta normativa y se busca opiniones sobre opciones a desarrollar para una propuesta normativa)
X
¿ Existen una única opción disponible? (el caso de las normas que ya han sido evaluadas o que están en proceso de implementación)
X
Si todas las respuestas son afirmativas, no se requiere un ACB y puede procederse al análisis del impacto de la propuesta en el marco normativo. En caso se estime que los impactos regulatorios son poco significativos, puede elaborarse una matriz de impacto distributivo.
07/06/2017 ACB 19
Cuando se requiere un ACB Si No
¿Es un tema incluido en el Título III Régimen Económico de la Constitución Política del Estado?
X
¿Es una norma con contenido regulatorio? (existe una expectativa de cumplimiento por parte de las empresas y los ciudadanos)
X
¿Se estima que los impactos son significativos? (mayores a S/ X millones o Y UIT)
X
¿Es un tema que tiene impacto en competencia, apertura de mercados, empleo, productividad, inversiones, innovaciones o medio ambiente?
X
¿Exista un número importante de personas afectadas por la propuesta normativa? (el porcentaje podría ser establecido por cada comisión ordinaria, dependiendo del problema identificado)
X
¿Busca la propuesta adecuarse a estándares considerados en tratados internacionales?
X
¿Existen impactos importantes en un sector económico (o varios sectores económicos) o un grupo de interés (o varios grupos de interés) específico(s)?
X
Si alguna de las respuestas es afirmativa, se requiere un ACB y puede procederse a determinar el tipo de ACB a aplicar. Si alguna respuesta fuera negativa, en esos
casos corresponde solo aplicar la matriz de impacto distributivo.
a). Análisis de impacto normativo y económico (2/2)
07/06/2017 ACB 20
b). Análisis del impacto esperado de las opciones de política normativa
1. Impacto en el presupuesto público
2. Impacto en el bienestar en la
sociedad
3. Impacto en la prestación de los servicios públicos
4. Impacto en la competitividad de las empresas del sector
privado
5. Impacto en clima laboral en las
entidades públicas
07/06/2017 ACB 21
c) Análisis del impacto distributivo de las opciones de política normativa. ¿Quiénes serán afectados por el problema y la propuesta normativa o regulatoria? (consumidores, empresas, gobierno, pequeña empresa, etc.
07/06/2017 ACB 22
1. No hacer nada y mantener la situación actual (escenario base)
Grupos Impacto positivo Impacto negativo
Servidores de las
entidades públicas
afiliados a sindicatos
Pérdida del poder
adquisitivo
Servidores no afiliados
a sindicatos de las
entidades públicas
Pérdida del poder
adquisitivo
Estado
Utiliza recursos para
diferentes programas
sociales y proyectos de
inversión
Arbitros
Existe amenaza de sanción
que no le permite ejercer
sus facultades
Sociedad en general Conflicto social
Sector privado
Perdida de competitividad
por ineficiencia
administrativa07/06/2017 ACB 23
2. Que la remuneración promedio se indexe a la inflación más un incremento por negociación colectiva que no debe ser mayor al 20% del promedio remunerativo mensual. A dicho monto hay que adicionar por sobre costo laboral el 50%. El convenio será anual.
07/06/2017 ACB 24
Grupos Impacto positivo Impacto negativo
Servidores de las
entidades públicas
afiliados a sindicatos
Mejora en sus
remuneracionesNinguno
Servidores no afiliados
a sindicatos de las
entidades públicas
Por discrecionalidad del
Estado puede mejora sus
remuneraciones
Ninguno
Estado
Al tener servidores
publicos dignamente
remunerados se mejoría
la eficiencia y atención en
los servicios públicos
Financiar S/. 12,336 millones de
aumento remunerativo, que
incluye: la indexación a la
inflación, un aumento del 20% más
los sobrecostos laborales estimado
en 50% de la remuneración. Esta
cifra representa el 9% del
presupuesto 2017 y que podría
afectar el financiamiento de los
programas sociales y proyectos de
inversión públicos
ArbitrosNo existiría amenazas y
sancionesNinguno
Sociedad en general
Mejor clima social
considerando que
representan cerca del 20%
de la población
Podría afectar programas sociales y
pago de mayor impuesto
Sector privado
Mejora de la
productividad por
eficiencia en la prestación
de los servicios públicos
Podría financiarse con mayores
impuestos que aumentaria la
presión tributaria
3. El aumento debe ser razonable y mesurado, que no afecte irracionalmente la caja fiscal. Además el Estado debe reservar un monto para realizar aumento teniendo como base la evaluación del personal (meritocracia).En la primera negociación debe ser un ajuste hasta el 10% de la remuneración promedio considerando que no hay aumentos de hace muchos años. El 10% se obtiene de acumular la inflación de los 3 últimos años. El convenio tendría una duración de 2 años.
07/06/2017 ACB 25
Grupos Impacto positivo Impacto negativo
Servidores de las
entidades públicas
afiliados a sindicatos
Mejora en sus
remuneracionesNinguno
Servidores no afiliados
a sindicatos de las
entidades públicas
Por discrecionalidad del
Estado puede mejora sus
remuneraciones
Ninguno
Estado
Al tener servidores
publicos dignamente
remunerados se mejoraría
la eficiencia de los
servicios públicos
Financiar S/. 5,229 millones de aumento
remunerativo, que incluye: un
incremento inicial del 10% más los
sobrecostos laborales estimado en 50%
de la remuneración. Esta cifra
representa el 3.6% del presupuesto
2017 y que podría afectar el
financiamiento de los programas
sociales y proyectos de inversión
públicos. Se debería considerar el 7%
para aumento general y 3% para
aumento meritocratico.
ArbitrosNo existiría amenazas y
sancionesNo es considerado en la NCE
Sociedad en general
Mejor clima social
considerando que
representan cerca del 20%
de la población
Podría afectar programas sociales y
pago de mayor impuesto
Sector privado
Mejora de la
productividad por
eficiencia en la prestación
de los servicios públicos
Podría financiarse con mayores
impuestos que aumentaria la presión
tributaria
a). ¿Cuáles fue las opción que alcanzó mayor consenso?
Opción 3
1. Considerar un aumento del 10%
de la remuneración promedio.
2. Del total: 7% es aumento general y
3% por meritocracia.
3. Vigencia del convenio: 2 años.
4. Arbitraje: descartado y se
propone un órgano colegiado (Poder
legislativo, judicial, BCRP, defensoría y
consejo fiscal).
07/06/2017 ACB 27
b). Diferencia de opción 2 con opción 3
Opción 2:
1. Vigencia del convenio: 1 año.
2. En el aspecto económico:
representa inflación más 20%
de negociación (S/. 8,224
millones) (Incluyendo costos
no salariales 50% más
asciende a S/. 12, 336
millones equivalente al 9%
del presupuesto.
3. Toma como base la inflación
(la indexación puede ser un
peligro para la inflación).
4. Arbitraje: Tribunal arbitral de
3 personas que se nombra
por negociadores.
Opción 3:
1. Vigencia del convenio: 2
años.
2. En el aspecto económico:
representa S/. 3,486 millones
(Incluyendo costos no
salariales del 50% más
ascendería a S/. 5,229 y
equivale al 3.6 % del
presupuesto 2017.
3. No toma como referencia la
inflación.
4. Arbitraje: Poderes del estado
(no incluye Poder Ejecutivo) y
entidades técnicas. 07/06/2017 ACB 28
Sobre el arbitraje
Sector privado Sector público
SindicatoArbitroEmpresa SindicatoArbitroEntidad pública
“Arbitro decide sobre ingresos de la empresa”
“¿Arbitro independiente puede decidir sobre ingresos del Estado?”07/06/2017 ACB 29
Comentarios
1. la propuesta legislativa debería venir del Poder Ejecutivo (Iniciativa de gasto)
Opción 3:“S/. 5,229 millones equivalente al 3.6%
del presupuesto”
Opción 2:“S/. 12,336 millones
equivalente al 9% del presupuesto”07/06/2017 ACB 31
Financiamiento: S/. 5,229 millones ó S/. 12,336 millones, modificaría estructura del presupuesto…
2. Programas sociales
003-1426: MIDIS- PROGRAMA NACIONAL CUNA MAS - PNCM 378,350,811
004-1427: MIDIS- FONDO DE COOPERACION PARA EL
DESARROLLO SOCIAL - FONCODES243,764,880
005-1428: MIDIS- PROGRAMA NACIONAL DE APOYO
DIRECTO A LOS MAS POBRES- JUNTOS1,008,100,000
006-1441: MIDIS- PROGRAMA NACIONAL DE ASISTENCIA
SOLIDARIA PENSION 65801,837,646
007-1456: PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACION
ESCOLAR QALI WARMA1,590,026,870
TOTAL 4,022,080,207
Unidad Ejecutora PIA
GASTO CORRIENTE 95,658,432,833 67%
GASTO CAPITAL 34,325,756,141 24%
SERVICIO DE LA DEUDA 12,487,329,571 9%
TOTAL 142,471,518,545 100%
PART. %RUBROS PIA - 2017
1. Gasto de capital
“Trasladar recursos a gasto corriente”07/06/2017 ACB 32
Comentarios
2. Es importante conciliar los efectos de los derechos a lanegociación colectiva con el equilibrio financiero delpresupuesto público. Ambos son necesarios e indispensables ennuestra sociedad.
Principios constitucionales:
Art. 28 CPP Art. 78 CPP
Negociación colectiva económica Equilibrio presupuestal
07/06/2017 ACB 33
Comentarios
3. La meritocracia debe mantenerse a efecto de lograr una mayor eficiencia en los servicios públicos.
07/06/2017 ACB 34