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TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
COORDINACIÓN DE INFORMACIÓN, DOCUMENTACIÓN Y TRANSPARENCIA
Concurso de Ensayo en materia de Transparencia, Acceso a la información, Archivos y Documentación
NUEVO MODELO DE EVALUACIÓN INTEGRAL SOBRE TRANSPARENCIA ELECTORAL. EL INSTRUMENTO PARA GENERAR CONFIANZA CIUDADANA Y CREDIBILIDAD POLÍTICA EN LAS INSTITUCIONES ELECTORALES.
Seudónimo: Diáfano
C o n t e n i d o
I. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 1 II. ALCANCES DEL MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE TRANSPARENCIA ......... 4
1. Normativa federal en materia de transparencia y acceso a la información ........... 4 2. Normativa federal del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ...... 7 3. Normativa interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en materia de transparencia y acceso a la información ...................................................... 7 4. Normativa federal del Instituto Nacional Electoral ................................................ 9 5. Normativa interna del Instituto Nacional Electoral en materia de transparencia y acceso a la información ............................................................................................... 12
III. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA .......................................................................................................... 15
1. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ....................................... 16 2. Instituto Nacional Electoral ................................................................................ 19
IV. APUNTES PARA UN NUEVO MODELO Y UNA METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN.................................................................................................................. 23
1. ¿Qué se evalúa? ............................................................................................... 24 2. ¿Cómo se evalúa? ............................................................................................. 26 3. ¿Quiénes evalúan? ............................................................................................ 29 4. ¿Cuándo se evalúa? .......................................................................................... 29
V. CONCLUSIONES ................................................................................................. 29
*Documento elaborado en la Ciudad de México, 28 de julio de 2014.
1
NUEVO MODELO DE EVALUACIÓN INTEGRAL SOBRE TRANSPARENCIA ELECTORAL. EL INSTRUMENTO PARA GENERAR CONFIANZAN CIUDADANA Y CREDIBILIDAD POLÍTICA EN LAS INSTITUCIONES ELECTORALES.
“… en la soledad la tentación es más grande.” Carlos Fuertes
I. INTRODUCCIÓN
La reforma constitucional político-electoral publicada el pasado 10 de febrero en el
Diario Oficial de la Federación, es una transformación del sistema electoral
mexicano, ya que actualiza las atribuciones, la naturaleza y los mecanismos de
interacción y coordinación entre las instituciones electorales1. La reforma tiene
implicaciones técnicas para el régimen democrático de las que derivan nuevas
necesidades de transparencia.
Una de las modificaciones más relevantes de la reforma electoral, es que se
modifica la estructura y la distribución de la facultad de organización electoral: la
reforma desaparece al Instituto Federal Electoral y en su lugar crea al Instituto
Nacional Electoral (INE); y la función básica del INE es la de organizar las
elecciones federales, sin embargo, también tiene facultades en al ámbito local.
El 7 de febrero de este año también se publicó la última reforma
constitucional en materia de transparencia donde advertimos al menos dos
modificaciones sustanciales: se establece la autonomía plena del Instituto Federal
de Acceso a la Información (IFAl). Antes de la reforma, este órgano sólo contaba
con autonomía operativa, de gestión y decisión; empero, ahora el IFAI goza de
autonomía técnica plena, pues se le reconoce personalidad jurídica y patrimonio
propios, así como plena capacidad de decisión sobre el derecho de acceso a la
información y protección de datos personales.
La segunda modificación que nos interesa subrayar es que las resoluciones
del IFAI serán definitivas e inatacables para los sujetos obligados, con excepción
del Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, quien podrá impugnar dichas
1 Para los efectos del presente ensayo, entendemos como instituciones públicas electorales, las siguientes: Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Instituto Nacional Electoral, organismos públicos locales de las entidades federativas en materia electoral, Fiscalía Especializada en Atención de Delitos Electorales, partidos políticos, asociaciones políticas, etc.
2
resoluciones por la vía del Recurso de Revisión que será promovido ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, sólo cuando se trate de resoluciones que
por sus alcances pongan en peligro la seguridad nacional. En efecto, a partir de
esta nueva autonomía, las resoluciones de los órganos electorales, quedarán
sujetas a los recursos que los ciudadanos presenten ante el IFAI.
Por ello, el presente documento reivindica el papel que tiene la evaluación
sobre la transparencia, el acceso a la información pública y la protección de
datos personales en el nuevo entorno institucional. Parece obvio pero la
dicotomía entre los conceptos de “democracia” y “transparencia” no siempre ha
sido real y armónica.2 Las últimas reformas constitucionales nos ubican en un
afortunado momento donde la evolución de la democracia electoral y el
perfeccionamiento del sistema de transparencia están concebidos
fundamentalmente para empoderar al ciudadano, ya que la autoridad electoral se
profesionaliza y se hace imparcial a nivel nacional y sobre la transparencia se
fortalece el órgano garante que eventualmente conoce los recursos presentados
por los ciudadanos.
Ahora que se ha re-centralizado el sistema electoral mexicano y se ha
fortalecido el órgano garante de transparencia de la Federación, estimo que es
indispensable construir un nuevo régimen de evaluación nacional para
determinar en qué medida se están cumpliendo las metas de transparencia
asociadas al acceso a la información pública y a la protección de datos personales
en las instituciones electorales, así como las acciones para mejorar la calidad de
la información que se pone a disposición de los ciudadanos.
En este contexto, ¿por qué es necesaria la evaluación de los mecanismos de
transparencia en el ámbito electoral? Es significativo subrayar la importancia de la
evaluación, pues ella es condición sine quo non para retroalimentar a las
autoridades de las instituciones electorales y a la sociedad, a efecto de detectar
fortalezas y debilidades de los procedimientos que implican la ejecución de
2 Una discusión teórica sobre el tema puede consultarse a José Antonio Aguilar Rivera. Transparencia y democracia: claves para un
concierto. Cuadernos de Transparencia, número 10. IFAI. México. 2008. 36 pp.; así como a José Antonio Crespo. Fundamentos Políticos de la Rendición de Cuentas. Serie: Cultura de la Rendición de Cuentas, número 1. ASF. México. s.a. 63 pp.
3
políticas y programas institucionales relativas a un proceso nada sencillo y más
bien colmado de conflictos y de desconfianzas: la renovación de los poderes
legislativo y ejecutivo, a través de elecciones libres, auténticas y periódicas.
Un sistema integral de evaluación nacional sobre la transparencia, el acceso
a la información pública y la protección de datos personales de todas las
instituciones electorales, sirve como instrumento para el mejoramiento que permita
obtener información válida y confiable sobre las acciones específicas y la dirección
en la conducción de los órganos electorales.
La evaluación es útil, si no indispensable, para el adecuado diagnóstico de
los nuevos programas y proyectos derivados de las reformas constitucionales;
también es de gran ayuda para la ejecución de los mismos, para el uso óptimo de
los recursos; así como en la formulación de políticas públicas y planes
institucionales a largo plazo.3
Si la transparencia es la respuesta a la desconfianza política de ciudadanos y
partidos políticos; la evaluación es la herramienta que proporciona la información
para tomar decisiones, fijar responsabilidades, establecer metas, definir criterios y
determinar acciones que lo garanticen; es decir, la evaluación de los mecanismos
de transparencia es uno de los principales instrumentos para fortalecer a la
autoridad electoral y a los partidos políticos. En suma, la evaluación permite
contar con información oportuna y veraz para tomar decisiones y rendir
cuentas4 de la actuación de las entidades electorales.
El presente ensayo analiza el marco normativo en materia de transparencia,
acceso a la información y protección de datos personales en las instituciones
electorales, con objeto de saber si es suficiente para establecer un nuevo sistema
de evaluación nacional en la materia. Después se procede a exponer un
diagnóstico situacional sobre los actuales esfuerzos de evaluación en las
principales instituciones electorales—por la extensión y la naturaleza del presente
3 Ver Manuel Noriega Echeverría. Manual de autoformación indicadores de gestión gubernamental y transparencia. Colección Capacitación a
Distancia, número 6. INFO-DF. México. 2011. 141 pp. 4 De acuerdo con Andreas Schedler. ¿Qué es la rendición de cuentas? Serie Cuadernos de Transparencia. Número 3. IFAI. México. 2008.
Pp. 13-19., “la rendición de cuentas abarca de manera genérica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones.”
4
ensayo, acotamos nuestro análisis al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF) y al INE.
Finalmente, antes de cerrar con algunas conclusiones, sugerimos en este
ensayo los principales elementos para proponer un modelo y una metodología de
evaluación de la transparencia, el acceso a la información y la protección de datos
personales acorde con las necesidades de los organismos electorales.
II. ALCANCES DEL MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE TRANSPARENCIA
Este apartado tiene el objeto de explorar el marco normativo vigente para verificar
si existen las bases legales que sustenten un nuevo sistema nacional de
evaluación en materia de transparencia y acceso a la información de las
instituciones electorales. Antes de proceder a dicho análisis, es importante advertir
que actualmente los entes electorales del país actualizan sus disposiciones
internas, con motivo de las reformas constitucionales en las materias electoral5 y
de transparencia6. Por tal motivo, es posible que algunas conclusiones pierdan
vigencia una vez emitidas las nuevas reglas.
1. Normativa federal en materia de transparencia y acceso a la información: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución) y Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG)7
En virtud que las instituciones electorales se encuentran entre los sujetos
obligados, la Constitución y la LFTAIPG establecen los siguientes parámetros que
de antemano asumo pueden ser la base para diseñar un nuevo sistema nacional
de evaluación:
Máxima publicidad: es un principio sujeto a excepciones por causa de interés
público y, en caso de duda razonable, deberá privilegiarse la publicación de la
5 El 23 de mayo de 2014 se expidieron y publicaron reformas en el Diario Oficial de la Federación, de las siguientes normas federales: Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, Ley General de Partidos Políticos y Ley General en Materia de Delitos Electorales. 6 El Congreso de la Unión deberá expedir, a más tardar el 7 de febrero de 2015, la Ley General del Artículo 6o. de la Constitución, así como
las reformas que correspondan a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, a la Ley Federal de Datos Personales en Posesión de los Particulares, al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y los demás ordenamientos necesarios. 7 Es importante recordar que la LFTAIPG analizada en este ensayo es la versión vigente (publicada el 8 de junio de 2012 en el Diario Oficial
de la Federación).
5
información. El sistema de evaluación permitirá determinar hasta qué punto se
lleva a la práctica la máxima publicidad de la información en posesión de las
instituciones electorales.
Archivo: los sujetos obligados deben documentar todo acto que derive del
ejercicio de sus facultades, competencias o funciones; además, deberán
aplicar los criterios específicos para la dependencia o entidad, en materia de
clasificación y conservación de los documentos administrativos, así como la
organización de archivos. La evaluación hará posible conocer la situación que
guarda los archivos de las instituciones electorales y detectar mejoras para
fortalecer el acceso a la información pública.
Datos personales: la información que se refiere a la vida privada y los datos
personales será protegida por los sujetos obligados. Éstos no podrán difundir,
distribuir o comercializar los datos personales contenidos en los sistemas de
información, desarrollados en el ejercicio de sus funciones, salvo que haya
mediado el consentimiento de los individuos. La evaluación permitirá valorar
los mecanismos que salvaguardan los datos personales, así como el grado de
madurez de los sistemas de gestión institucional para el adecuado ejercicio de
los derechos ARCO8.
Obligaciones de transparencia: los sujetos obligados deberán preservar sus
documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de
los medios electrónicos disponibles, con excepción de la información reservada
o confidencial, la información prevista en el capítulo II de la LFTAIPG relativa a
las “Obligaciones de transparencia”.9 Como veremos más adelante, es de los
pocos rubros donde se han llevado a cabo evaluaciones para verificar si los
entes obligados cumplen con sus compromisos de transparencia.
Sanciones: la inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la
información pública será sancionada en los términos que dispone la LFTAIPG
8 ARCO, son los derechos al Acceso a los datos personales que sobre nosotros detenta el Estado o los particulares, a Rectificarlos cuando no
están puestos al día; Cancelarlos, es decir, pedir su eliminación y supresión cuando éstos ya no son necesarios, y el derecho de Oponernos a la utilización de nuestros datos personales. 9 Los sujetos obligados deben poner a disposición del público y actualizar la información que se lista en el artículo 7 de la LFTAIPG
(estructura orgánica, facultades de cada unidad administrativa, directorio de servidores públicos, remuneración mensual por puesto, y otras 23 obligaciones más).
6
(Título Cuarto. Responsabilidades y Sanciones). Al respecto, la evaluación
arrojará información estadística y cualitativa sobre las sanciones de los
servidores públicos que limiten el derecho constitucional a la información.
Recursos de revisión: el organismo garante respectivo tiene competencia
para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información
pública y la protección de datos personales. También conocerá de los recursos
que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los
organismos autónomos especializados de los estados y el Distrito Federal que
determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la
información, en los términos que establezca la ley. La evaluación será el
instrumento idóneo para generar información comparativa, a efecto de
incentivar las prácticas de innovación y casos exitosos entre las diversas
instituciones electorales.
Información reservada o confidencial: se considera reservada o
confidencial, aquella información que compromete la seguridad nacional, la
seguridad pública o la defensa nacional; así como aquella que causa un serio
perjuicio a la prevención o persecución de los delitos, la impartición de la
justicia, la recaudación de las contribuciones, las estrategias procesales en
procesos judiciales o administrativos mientras las resoluciones no causen
estado. Aquí la evaluación tendrá un papel relevante, ya que a través de ella se
podrá supervisar y controlar los índices de los expedientes clasificados como
reservados o confidenciales.
Estimo que efectivamente existen bases constitucionales y legales para
diseñar un novedoso modelo de evaluación nacional de transparencia y acceso a
la información pública electorales, ya que dichas disposiciones prevén parámetros
asequibles a la evaluación de los distintos ámbitos exclusivos de los sujetos
obligados inmersos en el entorno electoral. Dichos parámetros serán integrados a
mi modelo de evaluación que sugiero más adelante.
7
2. Normativa federal del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación: Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF) y Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME)
La legislación federal del TEPJF se compone por la LOPJF y la LGSMIME. En
ellas detecto un interesante hallazgo: la legislación federal relativa al TEPJF, omite
cualquier disposición sobre transparencia y acceso a la información pública.
Considero esta situación como hallazgo porque no se prevé asociación normativa
entre los procesos y procedimientos de la máxima autoridad jurisdiccional en
materia electoral y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, con
los mecanismos de transparencia y acceso a la información electorales. Las
disposiciones en materia de transparencia existen, por supuesto, pero son
normativas de menor jerarquía (v.g. reglamentos y acuerdos generales aprobados
por el propio TEPJF, los cuales analizaré más adelante).
Alguna de las disposiciones previstas en la LOPJF y la LGSMIME sobre
transparencia, refieren a que las sesiones de resolución jurisdiccional del TEPJF
serán públicas; y que las Salas dictarán sus sentencias en sesión pública.
Así las cosas, para los objetivos del presente ensayo, la normativa federal
del TEPJF ofrece muy pocos elementos como para desarrollar un nuevo sistema
de evaluación nacional para calificar las acciones de transparencia y acceso a la
información pública llevadas a cabo por las instituciones electorales del país. No
obstante, esta situación normativa no constituye en el fondo ningún impedimento
para que en disposiciones internas—mismas que analizo en el siguiente punto—
se emitan reglas que sustenten un nuevo sistema nacional de evaluación.
3. Normativa interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en materia de transparencia y acceso a la información: Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (RITEPJF); Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para la publicidad, transparencia y acceso a la información, a través de su página en internet (Acuerdo del 31 de agosto de 2004); Acuerdo General de la Comisión de Administración que determina las cuotas de reproducción y envío de información, respecto de las solicitudes de acceso a la información y aquellas solicitadas al amparo del artículo 19 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Acuerdo 265/S102 del 11 de noviembre de 2005); y Acuerdo General de Transparencia,
8
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Tribunal Electoral (Acuerdo del 24 de septiembre de 2008)
El RITEPJF prevé disposiciones sobre la estructura orgánica del TEPJF relativas a
la transparencia. Por ejemplo, señala atribuciones para la Dirección General de
Estadística e Información Jurisdiccional, la Coordinación de Información,
Documentación y Transparencia y la Comisión de Administración. Asimismo,
dispone la organización del Archivo Institucional (que se integra con el Archivo
Jurisdiccional y el Archivo Administrativo). Sin embargo, el RITEPJF aporta poco
para nuestros efectos.
El Acuerdo del 31 de agosto de 2004, por su parte, si bien es un documento
breve, su relevancia es tal que va directo al corazón de la transparencia a la que
está obligado el TEPJF, pues determina la publicación electrónica de las
sentencias que dicte la Sala Superior; los autos y proveídos que la Sala Superior
determine, así como los autos de turno de expedientes a los Magistrados;
además, el Acuerdo obliga a la transmisión simultánea, en la página en internet
que tiene el TEPJF, de las sesiones públicas de la Sala Superior.10
Es importante hacer notar que en este Acuerdo tampoco se dicta ninguna
disposición en materia de evaluación. Las previsiones de este acuerdo fueron
adoptadas en la norma que emitió el TEPJF con fecha 24 de septiembre de 2008,
mediante el cual—como veremos en seguida—se fijan reglas específicas en
transparencia, acceso a la Información y protección de datos personales.
Con relación al Acuerdo 265/S102 del 11 de noviembre de 2005, el TEPJF
establece órganos, cuotas, criterios y procedimientos para la reproducción de los
expedientes relativos a los medios de impugnación interpuestos. Nuevamente, no
existe en este Acuerdo obligación alguna relacionada con la evaluación.
Por su parte, el Acuerdo del 24 de septiembre de 2008, relativo a la
transparencia, acceso a la Información y protección de datos personales, es una
disposición que sin duda aporta elementos para construir un nuevo sistema de
10
Es pertinente acotar que las obligaciones citadas en este párrafo son adicionales a las obligaciones de transparencia y acceso a la información pública que establecen la Constitución y la LFTAIPG.
9
evaluación. Entre sus previsiones más sobresalientes, se encuentran obligaciones
de transparencia adicionales a las contenidas en la multicitada LFTAIPG.
En general, el Acuerdo del 24 de septiembre de 2008 adopta el espíritu de
las disposiciones de la Constitución y de la LFTAIPG, en rubros como la
información reservada y confidencial, los datos personales, la administración de
los archivos, o los recursos de revisión.
Incluso vemos mayor detalle en las normas relacionadas con los órganos de
transparencia creadas por el TEPJF. Así, con objeto de brindar un eficaz y debido
cumplimiento del Acuerdo, el TEPJF cuenta con las siguientes instancias: Sala
Superior; Comisión de Administración; Comisión de Transparencia; Comité de
Transparencia y Acceso a la Información; Coordinación de Información,
Documentación y Transparencia; Unidad de Enlace, y Unidades. El Acuerdo
señala, en cada una de ellos, sus respectivas atribuciones.
Con base en la revisión de dicha norma, sin embargo, también detectamos
que no existe ningún mandamiento que obligue al TEPJF para evaluar sus
acciones institucionales en materia de transparencia.11 En este sentido, sugerimos
impulsar modificaciones para introducir en la norma de referencia dispositivos que
no sólo enuncien la realización de una evaluación, sino avanzar claramente en el
diseño mismo de lo que podría ser un nuevo sistema de evaluación.
4. Normativa federal del Instituto Nacional Electoral: Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE); Ley General de Partidos Políticos (LGPP); Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE); Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME)
Con relación al INE, la nueva LGIPE prevé, en cuanto a transparencia, que el
Programa de Resultados Electorales Preliminares tiene como objetivo informar
oportunamente bajo los principios de seguridad, transparencia, confiabilidad,
credibilidad e integridad de los resultados.
Con relación a los partidos políticos, como nuevos entes obligados de
conformidad con la reforma constitucional publicada el 7 de febrero de 2014, la
11
Que la normativa interna del TEPJF no prevea la obligatoriedad para realizar evaluaciones, no significa que el Tribunal carezca de sus instrumentos de evaluación. Como se verá más adelante, el TEPJF tiene documentos de planeación institucionales con indicadores estratégicos de transparencia.
10
LGIPE establece como infracción el incumplimiento de sus obligaciones sobre
transparencia y acceso a la información.
Sobre el tema de evaluación, la LGIPE se enfoca en otros rubros, menos en
aquello que nos interesa. Algunos ejemplos donde se aborda la evaluación es en
los siguientes ámbitos: la evaluación a la que deberán someterse los servidores
públicos que forman parte del Servicio Profesional Electoral Nacional; menciona la
evaluación del organismo público local electoral, para autorizar la delegación de
funciones del INE a favor de dichos organismos; también dice que para integrar
las mesas directivas de casilla, las juntas harán una evaluación imparcial y
objetiva para seleccionar a los ciudadanos que resulten aptos.
Con relación a la LGPP, éste aporta importantes elementos en el tema de
transparencia. Dispone que los partidos políticos deben cumplir con las
obligaciones que la legislación federal les impone. Incluso la LGPP contiene todo
un capítulo relativo a sus obligaciones, he aquí algunas de las más importantes:
Universalidad: toda persona tiene derecho a acceder a la información de los
partidos políticos de conformidad con las normas previstas en el Capítulo IV de
la LGPP y en la legislación en materia de transparencia y acceso a la
información. La evaluación medirá entonces el desempeño de los órganos, los
formatos, los procedimientos y los plazos para desahogar las solicitudes que
se presenten sobre la información de los partidos políticos.
Portales de transparencia: los partidos políticos están obligados a publicar en
su página electrónica, como mínimo, la información especificada como
obligaciones de transparencia en la ley de la materia. De igual forma están
obligados a mantener actualizada la información pública de forma permanente.
La evaluación será el instrumento para determinar el nivel de cumplimiento de
esta obligación.
Información reservada: la información que los partidos políticos proporcionen
al INE y a los organismos públicos locales, o que éste genere respecto a los
mismos, por regla general deberá ser pública y sólo será reservada la
información relativa a los procesos deliberativos de los órganos internos de los
11
partidos políticos, la correspondiente a sus estrategias políticas, la contenida
en todo tipo de encuestas por ellos ordenadas, así como la referida a las
actividades de naturaleza privada, personal o familiar, de sus militantes,
dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular. Cabe
señalar que no se podrá reservar la información relativa al financiamiento
público y privado de los partidos políticos. Para tal efecto, la evaluación
ayudará a calificar hasta qué punto la información reservada de los partido se
ajusta a dichas disposiciones.
Datos personales: los partidos políticos deberán contemplar en sus estatutos
la forma de garantizar la protección de los datos personales de sus militantes,
así como los derechos al acceso, rectificación, cancelación y oposición de
éstos. La evaluación ayudará a dilucidar la calidad y la pertinencia de los
mecanismos de gestión en el ejercicio de estos derechos.
Obligaciones de transparencia: además de la legislación federal respectiva,
se considera información pública de los partidos políticos, la siguiente: padrón
de militantes; plataformas electorales y programas de gobierno; documentos
básicos; convenios de frente, coalición o fusión que celebren, o de
participación electoral que realicen con agrupaciones políticas nacionales;
entre muchas otras obligaciones.
Órganos internos: los partidos políticos deben contemplar un órgano
encargado de cumplir con las obligaciones de transparencia que la
Constitución y las leyes de la materia les imponen. ¿Hasta dónde se empeñan
los partidos en cumplir dicha obligación? La evaluación ofrecerá información
para responder a esta pregunta.
Los parámetros citados serán incorporados en el modelo de evaluación que
sugiero en el capítulo correspondiente del presente ensayo.
Sobre la LGMDE, no hay mucho qué decir, ya que no contiene disposiciones
en materia de transparencia y acceso a la información pública. No obstante,
detectamos un interesante hallazgo: independientemente de las sanciones que
pudieran prever la legislación correspondiente, aquí la alteración de información, la
12
obstrucción o la omisión de las obligaciones de transparencia no son constitutivos
de delito electoral.
En todo caso, con base en una interpretación sistemática de la norma, podría
ser aplicable la LGMDE a la materia de transparencia en tanto que dispone una
serie de sanciones al funcionario partidista o al candidato que se abstenga de
rendir cuentas o de realizar la comprobación de los gastos ordinarios o gastos de
eventos proselitistas de campaña de algún partido político, coalición, agrupación
política nacional o candidato, una vez que hubiese sido legalmente requerido; u
oculte, altere o niegue la información que le sea legalmente requerida por la
autoridad electoral competente.
Con relación a la LGSMIME, como ya lo indicamos previamente, sólo
dispone que las Salas del TEPJF dicten sus sentencias en sesión pública. En
realidad no hay mayor abundamiento sobre el tema que nos ocupa.
En fin, la normativa federal del INE se compone de un conjunto de leyes que
ofrecen disposiciones que contribuyen clara y abiertamente al diseño de un
sistema nacional de evaluación. Sin embargo, también es cierto que ninguna de
las leyes federales analizadas prevé obligaciones para realizar la evaluación de
las instituciones electorales en materia de transparencia y acceso a la información.
5. Normativa interna del Instituto Nacional Electoral en materia de transparencia y acceso a la información: Reglamento del Instituto Nacional Electoral en Materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública (RINEMTAIP); y Reglamento de Sesiones del Órgano Garante de la Transparencia y el Acceso a la Información del Instituto Nacional Electoral (RSOGTAIINE)
En este apartado analizo la normativa interna del INE, el cual cuenta con un marco
legal especializado en transparencia no sólo de reciente aprobación, sino también
de las más completas y especializadas con relación a otras instituciones
electorales del país.
Sobre el RINEMTAIP (que es uno de los reglamentos recientemente
actualizado, ya que el Consejo General del INE aprobó el pasado 2 de julio, el
Acuerdo INE/CG70/2014 por el que se expide la nueva disposición) podemos
señalar que tiene por objeto establecer órganos, criterios y procedimientos
13
institucionales para garantizar a toda persona los derechos fundamentales de
acceso a la información pública y de protección a los datos personales, en
posesión del INE y de los partidos políticos.
En cuanto a la interpretación del RINEMTAIP, además de favorecer el
principio de máxima publicidad consagrado en la legislación federal, el INE
adiciona en el reglamento los siguientes principios: de ámbito limitado de las
excepciones; de gratuidad y mínima formalidad; así como de facilidad de acceso y
de exhaustividad en la búsqueda y entrega de la información.
Con relación a rubros útiles que ofrece el RINEMTAIP para diseñar un nuevo
sistema de evaluación, se subrayan algunas de las más importantes:
Obligaciones de transparencia: además de las obligaciones previstas en la
LFTAIPG, el INE debe poner a disposición del público información adicional.
Por ejemplo, políticas y programas anuales, Calendario Integral del Proceso
Electoral Federal, acuerdos y resoluciones del Consejo General y de los
Consejos Locales y Distritales, orden del día de cada una de las sesiones
públicas de los órganos colegiados del Instituto, informes que presenten los
partidos políticos y las agrupaciones políticas nacionales, organizaciones de
ciudadanos que aspiren a obtener su registro como partido político, etc.
Asimismo, el INE es la autoridad encargada de verificar los portales de los
partidos políticos. Las obligaciones de transparencia que éstos tienen son,
entre muchos otros, poner al público el padrón de afiliados o militantes, los
informes que deban rendir, los convenios de participación con las
organizaciones civiles, los acuerdos y resoluciones que emitan los órganos de
dirección, las aportaciones a las precampañas y campañas electorales.
Información socialmente útil: un concepto valioso que aporta el RINEMTAIP
es la “información socialmente útil” (cartografía electoral; resultados
electorales; legislación electoral local; catálogo de estaciones de radio y de
canales de televisión que participarán en la cobertura, durante los procesos
electorales locales y federales, etc.). Dicho ordenamiento prevé los
procedimientos básicos para gestionar el acceso a la información pública,
14
también denominada “socialmente útil”. Subrayamos el interés que el INE ha
mostrado en materia de evaluación de transparencia, porque se prevé en el
RINEMTAIP que el Comité de Gestión y Publicación Electrónica sea la
instancia que supervise a los órganos responsables en cuanto al cumplimiento
de las obligaciones de transparencia y a la generación de información
socialmente útil. Dicho Comité de Gestión deberá elaborar un informe con la
evaluación del diseño y contenido del portal del INE; de la información
socialmente útil que aporten los órganos responsables; y sobre el contenido,
presentación y usabilidad de los portales de internet de los partidos políticos.
Evaluación de transparencia y acceso a la información pública: de
conformidad con el RINEMTAIP, el Órgano Garante de la Transparencia y el
Acceso a la Información debe ordenar, al menos una vez cada tres años, una
evaluación externa del contenido, presentación y usabilidad del portal del
Instituto y de los portales de los partidos políticos. Es importante subrayar que
es hasta este momento donde una disposición señala clara y explícitamente
una evaluación especializada en materia de transparencia.
Información reservada: el RINEMTAIP estipula los criterios aplicables para la
clasificación y desclasificación de la información del INE, así como los
procedimientos para reservar temporalmente la información. De igual forma,
los partidos políticos podrán clasificar como información temporalmente
reservada, la siguiente: la información relativa a los juicios en curso, de
cualquier naturaleza, en que los partidos políticos sean parte, hasta que se
encuentren en estado de cosa juzgada; la información relativa a los procesos
deliberativos de los órganos internos de los partidos políticos; la
correspondiente a las estrategias políticas y de campañas electorales de los
partidos políticos; y la contenida en todo tipo de encuestas ordenadas por los
partidos políticos. La evaluación en el rubro de la información reservada
permitirá determinar claramente el grado de cumplimiento de estas
disposiciones y el nivel de cumplimiento de la máxima publicidad de la
información pública del INE y de los partidos políticos.
15
En cuanto al RSOGTAIINE (disposición igualmente actualizada el pasado 2
de julio, mediante el Acuerdo INE/CG71/2014) precisa que el Órgano Garante de
la Transparencia y el Acceso a la Información, tiene entre sus funciones la de
proponer la evaluación externa de los portales de internet del INE y de los partidos
políticos. Fuera de esta disposición, el Reglamento citado no ofrece más
elementos que ayuden a construir un modelo de evaluación aplicable para todas
las instancias electorales.
El balance general sobre la normativa interna del INE en materia de
transparencia y acceso a la información pública es que se observa mayor madurez
normativa con relación al TEPJF, pues sin duda se cuenta con instrumentos más
precisos que ofrecen elementos importantes para diseñar un nuevo modelo de
evaluación nacional sobre transparencia electoral.
Además, cabe mencionar, el INE es la única autoridad electoral que debe
regular a los partidos políticos no sólo sobre su registro y sus prerrogativas, sino
también verificar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia que la
legislación federal les impone. Lo cual explica en buena medida que el INE cuente
con normas más completas para regular los procedimientos relativos a la
transparencia y el acceso a la información pública.
En fin, es posible llegar a dos conclusiones sobre el marco legal: 1) existen
bases constitucionales y legales que coadyuvan en el acceso a la información
pública, pues prevén elementos para que todas las instituciones electorales
puedan mejorar sus modelos de evaluación; y 2) las disposiciones normativas
internas de las organizaciones analizadas adolecen de mecanismos integrales y
objetivos de evaluación sobre los esfuerzos institucionales en transparencia.
III. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA
El presente diagnóstico situacional y estratégico es un estudio que tiene como
propósito fundamental conocer los contextos, las condiciones y las circunstancias
que definen la realidad del TEPJF y del INE, con relación a la evaluación en el
16
tema de transparencia electoral. Desarrollo un análisis en las distintas áreas de
oportunidad que vislumbro se puede explorar, con objeto de señalar las pautas
para sugerir un modelo de evaluación institucional.
1. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Fortalezas
Con excepción de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto
plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la
Constitución, el TEPJF es la máxima autoridad jurisdiccional en materia
electoral. Esta situación le otorga al Tribunal una fortaleza excepcional, en
razón que sus determinaciones son definitivas e inatacables y lo que haga en
términos de transparencia es central para su credibilidad y confianza.
El Plan Estratégico Institucional 2010-2016 del TEPJF contiene un modelo de
planeación estratégica de largo plazo que tiene una característica interesante:
el tema de la transparencia, al menos en el papel, está presente en todos los
componentes del Plan. Desde la configuración de la Visión que orienta y da
sentido al rumbo institucional (“Constituirse en un órgano a la vanguardia en la impartición de
justicia electoral mediante esquemas de modernización, eficiencia, transparencia y rendición de
cuentas”); en los Objetivos Estratégicos donde se orientan las prioridades y los
esfuerzos institucionales (“Abrir al máximo de nuestras capacidades la transparencia en beneficio
de la ciudadanía”); así como en las Líneas Estratégicas que trazan la ruta por la
que la organización avanzará para hacer realidad la visión institucional (“Máxima
transparencia”). En este sentido, una de las fortalezas del TEPJF, es que la
transparencia es un tema que guía transversalmente la planeación
institucional. Es un tema que no es temporal ni circunstancial, al contrario, es
un rasgo estructural de su planeación.
Oportunidades
La reforma constitucional electoral afianzó la relación entre los tribunales
electorales locales y el TEPJF. Frente a ello, el TEPJF, como autoridad
jurisdiccional nacional, necesita establecer mecanismos de seguimiento sobre
el funcionamiento de los primeros. Es un área de oportunidad en tanto que la
17
evaluación coadyuva, junto con otros mecanismos, a satisfacer las nuevas
necesidades de coordinación interinstitucional.
El Programa de Evaluación en Materia de Transparencia del TEPJF 2014,
concordante con la última reforma constitucional en materia de transparencia,
propone implementar la evaluación de tres obligaciones: 1) transparencia,
donde se verifica que la información publicada en el portal institucional se
encuentre completa y actualizada; 2) derecho de acceso a la información, que
mide el efectivo funcionamiento de la atención a las solicitudes de información;
y 3) protección de datos personales, donde se califica la gestión de los
procedimientos para el ejercicio de los derechos ARCO. Sin embargo, es
posible avanzar sobre algunas omisiones del modelo: hay ausencia de
indicadores para valorar la calidad de los servicios brindados por el TEPJF en
materia de transparencia; falta en la evaluación la participación de los usuarios
de la información (v.g. ciudadanos o partidos políticos); también brillan por su
ausencia indicadores para evaluar procesos previstos en la legislación federal
respectiva, como la gestión de los archivos institucionales o sobre el
desempeño del órgano garante o su equivalente.
El portal del TEPJF tiene buena calidad. Presenta sus dos estructuras
orgánicas: la administrativa y la jurisdiccional. Publica información completa
sobre las remuneraciones de su personal. También exhibe información amplia
sobre los contratos. El diseño y calidad de su página son altos. Sin embargo,
existen algunos rubros relevantes que no se cubren satisfactoriamente como
son: indicadores estratégicos y sus resultados, así como los informes finales
de las auditorías. Predomina la publicación de datos agregados que no otorgan
elementos suficientes para el análisis en términos de rendición de cuentas.
Debilidades
Después de las últimas reformas constitucionales, ya referidas en este ensayo,
el TEPJF es competente para resolver sobre dos derechos constitucionales
que, en el extremo, pueden emitir resoluciones donde se coloque un derecho
sobre otro: la protección de los derechos político-electorales, por un lado, y el
18
derecho de acceso a la información, por el otro.12 No obstante, ahora que los
partidos políticos son sujetos obligados directos y el IFAI ya tiene competencia
sobre ellos para conocer de sus asuntos en la materia, la tutela de dichos
derechos puede entrar en contradicción y eventualmente enfrentar a dos
autoridades que, en su respectivo ámbito, asuman posturas divergentes.
La última Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas
(ENCUP), edición 2012 y elaborada por la Secretaría de Gobernación, señala
que la confianza en los jueces y en la Suprema Corte de Justicia de la
Federación es de las más bajas (con una calificación de 5.0). Si bien el TEPJF
no figura en la lista de instituciones evaluadas, resulta significativo que el
Poder Judicial, no cuente con la confianza plena de los ciudadanos. El
mejoramiento de los instrumentos de transparencia ayudará lenta pero
inexorablemente a revertir esta tendencia.
La Encuesta “La Cultura Política de los Jóvenes en México”, elaborada por el
Colegio de México en 2012, también es evidencia de la baja confianza que los
jóvenes tienen sobre el TEPJF. Después de la Fiscalía Especializada para la
Atención de Delitos Electorales y del IFE, el TEPJF se ubica en el tercer nivel
de confianza: solo 23% de los jóvenes otorga una gran credibilidad a sus
resoluciones, mientras que 49% tiene dudas sobre su actuación. Asimismo, las
expresiones de desconfianza son muy importantes: 11% desconfía
abiertamente y 13% ignora si puede confiar o no. Con la identificación de áreas
de opacidad y la implementación de mejores mecanismos de rendición de
cuentas (v.g. evaluación del desempeño sobre acceso a la información) el
TEPJF avanzaría en dirección a elevar sus niveles de confianza ciudadana.
Amenazas
Con base en el índice de implementación de la LFTAIPG, el TEPJF recibió una
calificación baja (con 0.689 puntos) de entre los 16 otros sujetos obligados
12
Ejemplos que ilustran esta situación ver Sergio López Ayllón. Democracia y acceso a la información. Colección de cuadernos de divulgación sobre aspectos doctrinarios de la justicia electoral, número 9. TEPJF. México. 2005. 96 pp.
19
evaluados.13 Esto significa que se encuentra debajo del entonces IFE, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, el INFONAVIT y el Consejo de la
Judicatura Federal. Si bien el TEPJF ha sabido aprovechar sus recursos
institucionales en favor del tema de la transparencia, debe aprovechar su
naturaleza como tribunal jurisdiccional para desarrollar en forma amplia su
capacidad reglamentaria en materia, por ejemplo, de clasificación de
información, administración de archivos y emisión de facultades con mayor
amplitud en sus cuerpos colegiados.
El TEPJF, al igual que todo el Poder Judicial, no responden, como los políticos
y legisladores, a los instrumentos democráticos tradicionales. No se trata de
instituciones representativas ni los magistrados y jueces están sujetos a
mecanismos de elección ciudadana. Su función y estructura atienden a una
lógica distinta; esto es, el TEPJF se caracteriza por la independencia y la
autonomía con respecto de los demás poderes establecidos, así como de los
partidos políticos.14 Su capacidad de demostrar (transparentar) esa
independencia dependerá, sin duda, la confianza ciudadana y la legitimidad de
sus decisiones. Sin sólidos mecanismos de evaluación, la transparencia no
puede ser ese elemento estructural en la construcción de la independencia, la
eficiencia y el acceso a la justicia electoral.
2. Instituto Nacional Electoral
Fortalezas
La organización de las elecciones es una función estatal que la realiza
exclusivamente el INE y, eventualmente, puede asumir directamente las
actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos
electorales locales; además, es atribución del INE designar y remover a los
integrantes directivos de los organismos públicos locales. Por lo anterior, la
13
Ver Sergio López-Ayllón y David Arellano Gault (Coords.). Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la ley federal de transparencia y acceso a la información pública gubernamental. Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM. Serie Estudios Jurídicos, Número 103. México. 2008. 131 pp. 14
Cfr. Sergio López-Ayllón. Democracia y acceso a la información. Colección de cuadernos de divulgación sobre aspectos doctrinarios de la justicia electoral, número 9. TEPJF. México. 2005. 96 pp.
20
autoridad electoral nacional debe contar con eficaces mecanismos de
transparencia para garantizar elecciones libres, auténticas y periódicas.
Según el índice de implementación de la LFTAIPG, el entonces IFE recibió la
calificación más alta (con 0.829 puntos) de entre los otros sujetos obligados
evaluados.15 En consecuencia el INE cuenta actualmente con uno de los
mejores diseños institucionales en materia de transparencia, pues tiene una
burocracia especializada y robusta conformada por diversos órganos técnicos,
así como un marco normativo de buena calidad. Incluso, después de siete
años de la primera reforma constitucional en materia de transparencia, la
autoridad electoral no ha dejado de realizar acciones para consolidar un
proceso de cambio institucional y cultural de enorme envergadura, que bien
puede ejemplificarse con la reciente aprobación del reglamento en
transparencia, el cual es uno de los más completos y actualizados16 con
relación a otras instituciones electorales.
Oportunidades
Gracias a la nueva configuración constitucional de las obligaciones de
transparencia de los partidos políticos17, éstos son ahora sujetos obligados
directos. Ello implica que deben rendir cuentas y otorgar información a los
ciudadanos. En ese sentido, el INE debe consolidar mecanismos de evaluación
idóneos para no sólo estandarizar la información de los partidos, sino también
crear un sistema de calificación que permita ofrecer al público una valoración
imparcial sobre la calidad de la transparencia que llevan a cabo dichos
institutos políticos.
El INE no cuenta con un sistema de evaluación integral de transparencia que
involucre la gestión de toda la información pública. Detectamos que en los
últimos cinco años (2009-2013) se llevó a cabo la evaluación de los portales de
15
Ver Sergio López-Ayllón y David Arellano Gault (Coords.). Op Cit.. 16
Como ya lo indicamos previamente, derivado de la última reforma constitucional en materia de transparencia, el Consejo General del INE aprobó el pasado 2 de julio de 2014, el Acuerdo INE/CG70/2014 por el que se expide el Reglamento del Instituto Nacional Electoral en materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública. 17
Ver Jacqueline Peschard. Transparencia y Partidos Políticos. Cuadernos de Transparencia, número 8. IFAI. México. 2008. 52 pp. En esta publicación se puede abordar con mayor detalle el tema de la transparencia en los partidos políticos, sobre todo cuando se relaciona el dinero y las campañas electorales. La autora señala: “el dinero es un instrumento de la competencia por el poder en una democracia y por ello debe verse como un recurso indispensable para una buena práctica política, sin embargo, existen ejemplos de cómo el dinero puede afectar la buena marcha de la vida democrática”.
21
internet de los partidos políticos;18 pero la experiencia muestra que debe
evolucionar este modelo para convertirse en un auténtico sistema de
evaluación que permita diagnosticar—no sólo verificar las obligaciones de
transparencia de los partidos políticos—a todas las áreas del Instituto.
La reforma constitucional en materia electoral modificó la relación entre los
órganos electorales locales y el INE. Frente a ello, el INE, como autoridad
nacional, debe establecer normas y mecanismos para verificar el
funcionamiento de los primeros, así como evaluar las obligaciones de
transparencia y su situación con relación a los cuerpos garantes locales.
Debilidades
El 17 de febrero de 2014, el Comité de Gestión y Publicación Electrónica del
INE aprobó el último procedimiento (metodología) y la cédula a utilizar en la
evaluación de los portales de internet de los partidos políticos. El objetivo
establecido en dicho acuerdo fue evaluar contenido, presentación y usabilidad
de los portales. No obstante, la evaluación sólo refleja de manera cuantitativa
el grado de cumplimiento de los partidos políticos, respecto de la información
que deben difundir; dista de ser una evaluación que mida la calidad y la
veracidad de esa información. Después de analizar la metodología, es posible
asegurar que el modelo de evaluación no mejora los mecanismos de rendición
de cuentas de los partidos políticos—ahora que ya son actores obligados
directos de transparencia—ya que sólo se realiza una verificación semestral de
las obligaciones de transparencia de los partidos políticos publicadas en sus
páginas de Internet.19
Los Informes anuales en materia de Transparencia y Acceso a la Información
del INE sólo dan cuenta de las tareas realizadas por los órganos de
transparencia responsables de dar cumplimiento a los mandatos
constitucionales y legales en materia de derecho a la Información. Sin
18
Para profundizar en las críticas a la evaluación de los portales de transparencia, recomendamos el texto de Ana Elena Fierro Ferráez. Visión general de la rendición de cuentas de autoridades electas en el ordenamiento jurídico mexicano. Serie Temas selectos de Derecho Electoral. Número 19. TEPJF. México. 2011. 50 pp. 19
El lector interesado pueden consultar la Evaluación de los portales de internet de los partidos políticos. Informe Final, elaborado por la Unidad Técnica de Servicios de Información y Documentación. INE. México. Mayo, 2014.
22
embargo, los informes anuales no guardan ninguna relación con el Plan
Estratégico Institucional 2012-2015, documento que señala el marco de
implementación de una nueva cultura de planeación institucional de largo
plazo. Lo anterior significa que la planeación del INE se encuentra disociada de
los programas institucionales en materia de transparencia. Es importante
precisar que los informes anuales responden a un mandato legal y no a un
objetivo estratégico de planeación.
De conformidad con los resultados de la ENCUP, edición 2012, sólo el 33% de
los encuestados percibe que México es una democracia. Ahora bien, según la
misma ENCUP, los encuestados otorgaron una calificación al entonces IFE de
5.5, en una escala de 0 a 10. Para efectos comparativos, la institución mejor
evaluada fue la familia con 7.8 y la peor calificada fue la policía con 4.3. Los
partidos políticos recibieron la penúltima calificación de todo el cuadrante con
4.4. Esta situación muestra una importante desconfianza ciudadana en las
instituciones y para el INE y los órganos electorales locales, se convierte en un
reto mayúsculo por sus atribuciones en el tema de la cultura política y la
participación ciudadana. Sin duda deberán sortear importantes barreras para
ganar credibilidad y confianza en el ejercicio de sus funciones.
Amenazas
El INE y los órganos electorales locales se encuentran sujetos a una doble
subordinación institucional. Por un lado, el IFAI es la instancia que tiene
competencia para conocer, como última instancia, los asuntos del INE
relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos
personales; amen que el IFAI también puede conocer de los recursos de
revisión de los organismos garantes locales que por su interés y trascendencia
así lo ameriten. Por el otro, el Tribunal Electoral le corresponde resolver en
forma definitiva e inatacable, sobre la determinación e imposición de sanciones
por parte del INE a partidos políticos que infrinjan las disposiciones legales
vigentes. En otros términos, las determinaciones del INE están sujetas a las
resoluciones del IFAI en el ámbito administrativo de la transparencia y al
23
Tribunal Electoral en el ámbito jurisdiccional en material electoral. Esta
situación puede poner en riesgo la autonomía del INE.
La aprobación de una legislación federal así como de leyes estatales, implica
que un mismo derecho ciudadano—acceso a información pública—esté
regulado por más de una treintena de ordenamientos jurídicos, donde se
presenta el riesgo que cada uno de ellos establezcan diferentes definiciones,
criterios, conceptos, procedimientos, requisitos, etc. Actualmente, el Estudio
comparativo de los ordenamientos jurídicos locales y el federal, elaborado por
el IFAI, revela la heterogeneidad existentes en alcances, características,
componentes, mecanismos, condiciones, límites y circunstancias que
conforman el panorama nacional que prevalece para el ejercicio del derecho a
la información y a la protección de datos personales en instituciones públicas.20
El Informe país sobre la calidad de la ciudadanía en México, elaborado en
2014 por el entonces IFE, parte de la siguiente hipótesis central:
“la ciudadanía en México atraviesa por un complejo proceso de construcción que se puede caracterizar por su relación de desconfianza en el prójimo y en la autoridad, especialmente en las instituciones encargadas de la procuración de justicia; su desvinculación social en redes que vayan más allá de la familia, los vecinos y algunas asociaciones religiosas; y su desencanto por los resultados que ha tenido la democracia.” P. 19.
Esta descripción perfila claramente una cultura política que dista de ser
democrática,21 lo que limita profunda y sistemáticamente cualquier esfuerzo
para construir un tejido cultural que dé sostén firme a las instituciones
democráticas como el INE.
IV. APUNTES PARA UN NUEVO MODELO Y UNA METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
Con base en el marco normativo vigente y los hallazgos del diagnóstico
previamente expuestos, es posible sugerir el siguiente modelo de evaluación
sobre la transparencia de los órganos electorales.
20
También existen esfuerzos de evaluación en este sentido por parte de la sociedad civil. Por ejemplo, el Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (IMCO) y el Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara (CUCEA-UdG), llevaron a cabo la Auditorías Superiores Locales en México: evaluación de su normatividad, prácticas y transparencia. México. 2013. 151 pp. Ahí se muestra el estado actual de los sistemas de fiscalización superior en las entidades federativas en México. 21
Ver Jacqueline Peschard. La cultura política democrática. Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, número 2. IFE. México.
24
Para tal efecto, el nuevo modelo de evaluación propuesto requiere responder
a cuatro preguntas: ¿Qué se evalúa? Se refiere a los factores de evaluación
utilizados, tales como metas alcanzadas, funciones realizadas, perfiles de
actuación profesional, en fin: todos aquellos elementos que deben cubrir las
instituciones electorales para garantizar el cabal cumplimiento de la legislación en
transparencia y acceso a la información. ¿Cómo se evalúa? Se refiere a las
escalas de medición y a los procedimientos utilizados para emitir un juicio sobre el
desempeño de cada uno de los entes obligados vinculados a la materia electoral.
¿Quiénes evalúan?, es decir, quién es el responsable de emitir el juicio o
calificación. Finalmente ¿Cuándo se evalúa?, que refiere a la periodicidad con la
que se aplica la evaluación. Procedo a desglosar cada una de las respuestas.
1. ¿Qué se evalúa?
El modelo de evaluación propuesto se integra por un elemento cuantitativo y por
un elemento cualitativo. El elemento cuantitativo22 se integrará por indicadores
que medirán lo siguiente:
Cumplimientos de las obligaciones de transparencia. También conocidos como
índices de “transparencia activa”, éstos se basan en medir el cumplimiento de
las instituciones de poner información a disposición del público. Toman por lo
general forma de “checklist” de la lista de obligaciones que establece la
legislación en la materia. Esta es la evaluación más común y generalizada
realizada por el INE, el IFAI y los órganos garantes locales.
Nivel de protección de los datos personales. Aquí el conjunto de indicadores
deben medir los procedimientos para que una persona pueda tener acceso y,
en su caso, solicitar la corrección de sus datos personales que se encuentren
en los sistemas de información de los órganos electorales (ejercicio de los
derechos ARCO). Se trata de una especie de habeas data23 administrativo.
22
La evaluación cuantitativa se refleja en resultados numéricos que nos permiten comparar el resultado obtenido con puntaje máximo para poder evaluar algunos parámetros como el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, el nivel de protección de los datos personales y el desarrollo de la normativa en la materia. 23
Se conoce como habeas data al recurso constitucional en beneficio de todo individuo que permite acceder a un banco de información o registro de datos que incluye referencias informativas sobre sí mismo. De esta forma, el individuo tiene derecho a exigir que se corrijan parte o la totalidad de los datos en caso que éstos le generen algún tipo de perjuicio o que sean erróneos. Cfr. Marcia Muñoz de Alba Medrano. Habeas data. Fuente: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2264/4.pdf [fecha de consulta: 17 de julio de 2014].
25
Desarrollo de las reglas de transparencia y de acceso a la información. En esta
clase de índice se evalúan las disposiciones legales de transparencia y de
acceso. Los índices reflejan el grado de desarrollo regulatorio en cada
organización y se focalizan en aspectos de diseño y no de implementación de
la ley.24
El elemento cualitativo25 será la evaluación de las características que
tienen cada institución para implementar las disposiciones de transparencia. De
acuerdo con la experiencia internacional y nacional, y asumiendo que el principio
de máxima publicidad es una cuestión de diseño institucional, los indicadores para
el modelo de evaluación sugerido, son los siguientes:
Tecnologías de información y comunicación para el acceso a la información.
Conjunto de indicadores que se utilizan en aspectos relacionados a la
implementación del derecho al acceso a la información pública, particularmente
en el ámbito de la comunicación a distancia (actualmente existe el sistema
INFOMEX como instrumentos para solicitar información a los entes obligados,
así como los portales en internet de cada dependencia).26
Calidad institucional. Esta categoría puede incorporar cinco conjuntos de
variables en su construcción. El primer grupo está relacionado con el diseño de
la unidad de enlace, el segundo con el diseño del comité de información y el
tercero con el de la instancia última de decisión. El cuarto grupo de variables
pretende medir el nivel que los valores de la transparencia y el acceso a la
información tienen en la cultura organizacional de la institución.27 Finalmente,
24
Recomendamos revisar el material: El Código de Buenas Prácticas y Alternativas para el Diseño de Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública en México, coordinado por Sergio López Ayllón bajo los sellos del IFAI-UNAM-CIDE. México. 2007. 119 pp. Es una propuesta que expone las mejores prácticas en materia de acceso a la información y protección de datos personales, así como alternativas concretas para el diseño de las leyes de acceso a la información pública en México. 25
La evaluación cualitativa se basa en datos, comportamientos, evidencias, etc, que le permiten al evaluador emitir un juicio. Sus resultados son la apreciación de la calidad, no se mide el cuánto sino el cómo, refleja más un procedimiento, una historia, un comportamiento. 26
Se ofrece consultar el documento elaborado por el IFAI y el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación. Guía para la acción pública. Los sitios web accesibles: una herramienta para el acceso a la información y a la interacción en condiciones de igualdad. México.2011. 62 pp. Ahí se señala lo siguiente: “La incorporación de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación al quehacer gubernamental, así como la difusión de enormes cantidades de información potencialmente útil para las personas a través de páginas de Internet, han ensanchado el espacio público en nuestro país. Esta zona abierta para la participación, para la deliberación e incluso para la crítica ciudadana, representa una conquista en términos de libertades y posibilidades para los individuos.” Otro texto de consulta es la Guía para el Ejercicio del Derecho de Acceso a la Información y el uso de las herramientas electrónicas de acceso a la información en México. Alianza Cívica-IFAI. México. 2009. 149 pp. 27
Para mayor profundidad del tema se recomienda el siguiente material: Sergio López-Ayllón y David Arellano Gault (Coords.). Op cit.
26
el quinto elemento observa el desarrollo en la gestión de los archivos
institucionales.
Índice de información reservada. Los indicadores destinados para este rubro
serán fundamentales para conocer las características de la información
reservada (v.g. unidades administrativas, asuntos reservados, motivaciones de
reserva, plazos de clasificación).
Adicionalmente propongo un sistema de indicadores para los recursos de
revisión, a efecto de medir la eficacia y la eficiencia en la resolución de dichos
recursos por parte de los órganos garantes de cada instancia (incluyendo los
asuntos que reciba el propio IFAI relacionados con los entes electorales
obligados). Lo interesante de estos indicadores es que no hay antecedentes
conocidos de que se hayan incluido en alguna experiencia nacional o local.
Evaluar el sentido de las resoluciones, conocer los plazos empleados por los
órganos garantes para emitir sus resoluciones y calificar el cuadro argumentativo
para sobreseer, confirmar o revocar una respuesta sobre alguna solicitud de
información, serán aspectos que buscarán conocer dichos indicadores. Estimo que
en esta parte de la evaluación, los conceptos de “máxima publicidad” o
“información socialmente útil” tendrán una dimensión más tangible con relación a
los beneficios de la transparencia, pues se podrán medir y cuantificar al asociarse
con índices de confianza institucional.
2. ¿Cómo se evalúa?
Para evaluar los tres tipos de elementos que integrarán el sistema, será necesario
construir un índice de evaluación, de acuerdo con el siguiente planteamiento
algebraico:
Donde:
IE = Índice de Evaluación. ECuan = Evaluación cuantitativa sobre las características de transparencia. ECual = Evaluación cualitativa sobre las características de transparencia. ERec = Evaluación de los recursos de revisión.
27
Cada uno de los componentes del Índice de Evaluación contará con un valor
ponderado (que se determinará según el énfasis deseado para los elemento del
modelo de evaluación) el cual afectará cada uno de los indicadores.
El modelo de evaluación propuesto debe contener un conjunto de
indicadores, de conformidad con las siguientes expresiones:
(∑
) (
∑
) (
∑
)
Donde: ECuan = Evaluación cuantitativa sobre las características de transparencia. OTR = Cumplimientos de las obligaciones de transparencia realizada. OTP = Cumplimientos de las obligaciones de transparencia programada. PDPR = Protección de datos personales realizado. PDPP = Protección de datos personales programado. NVR = Desarrollo de las disposiciones legales de transparencia y de acceso a la información realizada. NVP = Desarrollo de las disposiciones legales de transparencia y de acceso a la información programada. n = número de metas.
(∑
) (
∑
) (
∑
)
Donde: ECual = Evaluación cualitativa sobre las características de transparencia. AIR = Tecnologías de información y comunicación para el acceso a la información realizada. AIP = Tecnologías de información y comunicación para el acceso a la información programada. CIR = Calidad institucional realizada. CIP = Calidad institucional programada. IRR = Información reservada realizada. IRP = Información reservada programada. n = número de metas.
(∑
)
Donde: ERec = Evaluación de los recursos de revisión. RRR = Recursos de revisión realizada. RRP = Recursos de revisión programada. n = número de metas.
El índice se conforma de siete cocientes integrados por indicadores que
facilitarán la medición de las metas en términos de relevancia (que los objetivos de
un proyecto sean congruentes con las necesidades institucionales); impacto
(efectos a largo plazo positivos y negativos); efectividad (qué tanto la intervención
promueve cambios deseables de actitud, conducta o desempeño); eficacia (cómo
28
los recursos se convierten en los productos y resultados esperados); eficiencia
(uso correcto de los recursos, obteniendo los resultados esperados); y
sustentabilidad (continuidad a largo plazo de los beneficios de un proyecto).
Los tres primeros cocientes del Índice son el elemento cuantitativo de la
evaluación: [(∑
) (
∑
) (
∑
)]. Esta fórmula significa que cada una de
las metas se medirá a través de un cociente de lo realizado respecto de lo
programado. Al final cada uno de esos cocientes se suma y se dividen entre el
número de metas.
El elemento cualitativo del Índice se medirán mediante la siguiente fórmula:
[(∑
) (
∑
) (
∑
)]. Con estos tres cocientes se medirán aquellas metas
que impacten a la implementación de las reglas en la legislación respectiva.
Finalmente, el tercer componente del Índice de Evaluación será el relativo a
los recursos de revisión, donde las metas que se formulen deberán calificar la
eficiencia y la eficacia, así como el sentido de las resoluciones que emitan los
distintos entes garantes. La fórmula será la siguiente: (∑
).
Es importante que se establezca un criterio para el número de metas que se
asignarán a cada indicador. Teniendo en cuenta que se buscará definir
indicadores de impacto, que agrupen varias actividades, entonces se podría
establecer un mínimo de tres y un máximo de seis. De esta manera cada meta
tendría un peso significativo lo que generará incentivos para esforzarse en cumplir
con cada una de ellas.
El índice puede tomar valores de cero hasta cuatro, donde cero significa que
no se cumplió con lo programado y cuatro que se superó lo programado. De esta
manera se rompe con el paradigma de la escala convencional y se hace la
comparación del nivel de desempeño de cada institución contra el rendimiento del
grupo y no contra un nivel de desempeño previamente establecido.
29
3. ¿Quiénes evalúan?
En un esquema de 360º, la evaluación permite que una institución sea evaluada
por todo su entorno: órganos directivos, unidades de enlace, órganos garantes,
unidades administrativas y ciudadanos. Puede incluir la evaluación otros agentes
externos como organizaciones no gubernamentales, consultorías especializadas o
instituciones académicas.
Los objetivos de realizar una evaluación de 360º son detectar áreas de
oportunidad de los individuos, del equipo y de la organización; así como
proporcionar información para determinar diagnósticos y necesidades para una
planeación en materia de transparencia de largo plazo.
4. ¿Cuándo se evalúa?
Se propone realizar únicamente una evaluación por año, incluso durante proceso
electoral. Sin embargo, es indispensable diferenciar los ponderadores de los
indicadores de la preparación del proceso electoral con respecto de los
indicadores de realización del mismo, para que, de ser necesario, se pueda hacer
un diagnóstico de ambas evaluaciones por separado.
V. CONCLUSIONES
Dentro de las instituciones públicas electorales, el campo de la evaluación en
transparencia es relativamente nuevo, y los intentos por evaluarlo a nivel
comparado están aún en sus inicios. Como han señalado diversos autores, que
aparecen en el aparato crítico de este ensayo, existe un vacío en la medición de
este tipo de indicadores y su relación con los procesos administrativos.
El objetivo de este ensayo fue desarrollar un estudio no tanto para evaluar el
la implementación de las reformas constitucionales en las materias electoral y de
transparencia. Más allá de la mera implementación, propongo un marco teórico y
metodológico que permita avanzar en la comprensión de las variables que
determinan la aplicación efectiva de las nuevas disposiciones constitucionales en
los diferentes sujetos obligados relacionados con el tema electoral.
30
No hay legislación que prevea un sistema nacional de valuación sobre las
acciones de transparencia y acceso a la información de las instituciones públicas
electorales. Empero, la legislación vigente contiene los parámetros necesarios
para fundamentar y articular un nuevo sistema nacional de evaluación.
El TEPJF muestra un proceso de adaptación normativo que requiere
ajustarse a las nuevas condiciones institucionales. Sin duda el proceso de
adaptación normativa e institucional tiene aún amplias ventanas de oportunidad
para desarrollarse.
El INE muestra el mayor avance en materia de transparencia, seguramente
por las obligaciones legales relacionadas con la transparencia de los partidos
políticos, por la composición colegiada y plural de su máxima autoridad (el
Consejo General), así como por su papel como autoridad administrativa que
históricamente ha organizado los procesos electorales bajo importantes
estándares de transparencia. En este tenor, el principio de “máxima publicidad”
consagrado en la Constitución, se robustece con un nuevo concepto aportado por
el INE: “información socialmente útil”, concepto concebido para fortalecer la
confianza ciudadana sobre su desempeño arbitral.
No obstante lo anterior, los esfuerzos observados en el rubro de la
evaluación en las instituciones electorales son francamente poco relevantes, ya
que no se identifica un modelo de evaluación claro y coherente a nivel
institucional. Los informes y las evaluaciones en materia de transparencia son
documentos con indicadores simples sobre solicitudes de información presentadas
por ciudadanos y, en el mejor de los casos, con indicadores que denominamos de
“transparencia activa” en tanto se basan en mediciones para verificar si los
partidos políticos cumplen con las obligaciones de acceso a la información que les
establece la normativa correspondiente.
A pesar de ser una preocupación generalizada—por iniciativa propia o por
disposición legal—los intentos de evaluación en las instituciones electorales
31
carecen de un sistema de rendición de cuentas28 que funcione adecuadamente.
Para hacerlo, es indispensable entender la información como un recurso
estratégico fundamental para el desarrollo de la democracia, y a la transparencia
como un valor organizacional que permita una transformación cualitativa en la
forma en que se gestionan las atribuciones de las instancias electorales. Entonces
implementar mecanismos de evaluación de transparencia seguramente propiciará
contar con información oportuna y veraz, tanto para tomar decisiones como para
rendir cuentas de la actuación de las instituciones electorales.
Diseñar un modelo de evaluación integral para conformar una “métrica de la
transparencia electoral”29, no sólo constituye una respuesta axiológica a la
necesidad de construir una herramienta que dé cuenta del derecho de acceso a la
información electoral; es sobre todo una revolución administrativa con el objetivo
de consolidar instituciones electorales que, junto con otras instancias, limiten el
poder político de gobernantes y representantes, pues, como ha sucedido en otros
países con democracias más avanzadas, la transparencia ha generado
confianza30 en el electorado y aumentado la posibilidad de que la sociedad
legitime las acciones de gobierno.
En suma, la evaluación integral ayudará a cumplir una de las promesas de la
transparencia: rescatar la confianza ciudadana en las instituciones electorales.
Evitar transitar seriamente por esta vía, nos condenamos a mantener el concepto
de confianza en el discurso, sin sustento real, y dejar lastres culturales y vicios
administrativos que alimentan la simulación que impiden el avance hacia una
verdadera cultura política democrático y participativa.
Para ello, las instituciones electorales deberán acordar convenios de
colaboración y entre ellas con el IFAI para establecer un solo modelo de
evaluación integral y acorde con su función pública, además de consensar y
formalizar la metodología que sustentará a ese modelo.
28
Para profundizar en el concepto, ver Luis Carlos Ugalde. Rendición de cuentas y democracia. El caso de México. Serie Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, número 21. IFE. México. 2002. 61 pp. 29
Parafraseando el término “métrica de la transparencia”, lo adoptamos de la medición nacional encabezada por la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP), instancia integrada por los 33 organismos de acceso a la información pública del país. 30
Recomendamos el siguiente documento que explica cómo la transparencia construye confianza: Alberto Hernández Vaqueiro (Coord.). Transparencia, rendición de cuentas y construcción de confianza en la sociedad y el Estado mexicanos. IFAI-CEMEFI. México. 2006. 176 pp.