Post on 20-Oct-2019
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 1
Gasto
Público
Presupuestario
UEC
Unidad de Evaluación y Control
COMISIÓN DE VIGILANCIA DE
LA AUDITORÍA SUPERIOR
DE LA FEDERACIÓN
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 2
Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación
LXI Legislatura. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión
Av. Congreso de la Unión 66, edificio “F” Piso 2
Col. El Parque, Del. Venustiano Carranza
C.P. 15969, México, D.F.
México, Octubre 2011.
La versión electrónica de este documento la puede obtener en el sitio web de
la Unidad de Evaluación y Control:
http://uec.diputados.gob.mx o www.diputados.gob.mx/UEC
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 3
Contenido
Introducción 5
Documento Sectorial 8 Evaluación del Gasto Público
5
8. Evaluación general del gasto público 9
8.1Gasto neto 9
8.2 Gasto Público y PIB 10
8.3 Gasto neto, subejercicios y disponibilidades 11
8.4 Reasignación de recursos presupuestarios 12
8.5 Evaluación específica del gasto público 13
8.5.1 Evaluación general del gasto ejercido en su clasificación
económica
13
8.6 Evaluación del gasto en su clasificación funcional administrativa
14
8.6.1 Panorama general 14
8.6.2 Evaluación de los componentes particulares del gasto neto
total en su clasificación funcional administrativa
15
8.6.2.1 Ramos Autónomos 15
8.6.2.2 Ramos Administrativos 16
8.6.2.3 Ramos Generales 18
8.7 Evaluación del gasto por dependencia pública federal 20
8.7.1 Ramos Autónomos 21
8.7.1 .1 Poder Legislativo 22
8.7.1 .2 Poder Judicial 23
8.7.1 .3 Otros órganos autónomos 24
8.7.2 Ramos Administrativos 25
8.7.2 .1 Presidencia de la República 26
8.7.2 .2 Secretaría de Gobernación 27
8.7.2 .3 Relaciones Exteriores 27
8.7.2 .4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) 27
8.7.2 .5 Secretaría de Economía (SE) 28
8.7.2 .6 Secretaría de Energía 29
8.7.2 .7 Secretaría de Turismo 29
8.7.2 .8 Secretaría de la Función Pública (SFP) 30
8.7.2 .9 SAGARPA 31
8.7.2 .10 Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) 31
8.7.2 .11 Procuraduría General de la República (PGR) 32
8.7.2 .12 Secretaría de Salud 32
8.7.2 .13 Desarrollo Social 33
8.7.2 .14 Defensa Nacional 33
8.7.2 .15 Secretaría de Marina 34
8.7.2 .16 SEMARNAT 34
8.7.2 .17 Secretaría de Educación Pública (SEP) 35
8.7.2 .18 Secretaría de Seguridad Pública 35
8.7.2 .19 Tribunales Agrarios 35
8.7.2 .20 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 35
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 4
8.7.3 Ramos Generales 36
8.7.3.1 Aportaciones a Seguridad Social 37
8.7.3.2 Provisiones Salariales y Económicas 37
8.7.3.3 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS) 37
8.7.3.4 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación
Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos.
8.7.3.5 Otros resultados en ramos generales.
38
8.8 Recomendaciones de fiscalización de la UEC 38
Documento Sectorial 10 Gasto de inversión en el Programa
Nacional de Infraestructura (PNI)
49
9.1Descripción e importancia 51
9.2 Evolución reciente y principales resultados 53
9.3 Avance en las metas del Programa Nacional de Infraestructura,
2007-2010
56
9.4 Inversión estimada y ejercida por sectores 58
9.5 Comportamiento sectorial de la inversión 59
9.5.1 Comunicaciones y Transporte 60
9.5.2 Proyectos carreteros 61
9.5.1.1 Ferrocarriles 63
9.5.1.2 Aeropuertos 64
9.5.1.3 Puertos 66
9.5.1.4 Telecomunicaciones 68
9.5.1.5 Energía 69
9.6 Principales indicadores de desempeño 71
9.7 Expectativas, retos y oportunidades 74
9.7.1 Fuentes de Financiamiento del PNI 75
9.7.1.1 Inversión Presupuestal 75
9.7.1.1 Inversión Presupuestal 75
9.7.1.2 Banca de Desarrollo 76
9.7.1.3 Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) 77
9.7.1.4 Inversión Privada 78
9.7.1.5 Banca Comercial 78
9.7.1.6 Fondos de Pensiones 79
9.8Recomendaciones de fiscalización 80
Anexos 84
Documento Sectorial 10 Disponibilidades Financieras
87
10.1 Descripción e importancia 89
10.2 Evolución reciente y principales resultados 91
10.3 Principales indicadores de desempeño 98
10.4 Expectativas, retos y oportunidades 99
10.5 Recomendaciones de fiscalización 105
Anexos 108
Anexo Especial Reconocimiento de los Riesgos Fiscales en el PEF 20121
112
I. Riesgos macroeconómicos de Corto Plazo 113
II. Riesgos de Largo Plazo y Pasivos Contingentes 115
III. Creación del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero 120
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 5
Introducción
El presupuesto del Sector Público Presupuestario tiene gran trascendencia para la vida económica y social
de una nación en su doble ámbito de acción: a) A nivel macroeconómico, tiene un peso notable en la
actividad económica por su tamaño. Los presupuestos públicos de los países de la OCDE, la organización
a la cual pertenece México indican que rebasan el 33 por ciento del PIB y llegan a alcanzar en algunos
casos el 50 por ciento. Esta dimensión cuantitativa de la actividad estatal, explica por sí misma, la
relevancia del gasto público y su peso en la vida económica del país, b) A nivel microeconómico, el
presupuesto público incide en la redistribución de la riqueza, y en ofertar bienes y servicios que el
mercado no ofrece con la inclusión debida (seguros médicos a adultos mayores, educación masiva, por
citar algunos ejemplos)1. La acción del Estado va más allá de la mera provisión de bienes y servicios no
ofertados por el mercado con la inclusión debida, sino que provee los incentivos para modelar el
desarrollo económico a través de suministrar incentivos regulatorios, derechos de propiedad, y seguridad
pública entre otros. Este documento, que evalúa el ejercicio del gasto del sector público presupuestario en
el 2010, está integrado por tres análisis sectoriales, mismos que se describen a continuación:
Documento sectorial número 8, Evaluación del Gasto Público. Presenta los principales resultados a 2010
del ejercicio del gasto público presupuestario, en dos ámbitos. El primero se analiza el desempeño en lo
general del gasto público, en el segundo ámbito se analiza con detalle el ejercicio del gasto en términos del
apego a lo dispuesto por la H. Cámara de Diputados en el PEF 2010.
Documento sectorial número 10, Programa Nacional de Infraestructura. El mejoramiento del capital
humano y de la infraestructura, constituyen entre otras, una condición sine qua non para garantizar la
capacidad de crecimiento de México; de ahí la relevancia de este documento sectorial, que se enfoca a
evaluar los avances del Programa Nacional de Infraestructura de la presente administración.
Documento sectorial número 11, Disponibilidades Financieras. En diversas revisiones practicadas al
gobierno en los últimos años, la Auditoría Superior de la Federación ha señalado, que el incremento de las
disponibilidades financieras existentes en las figuras de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos
Análogos, para algunas partidas específicas, constituyen formas en las que el gobierno encubre
subejercicios presupuestarios, realizando transferencias de recursos de programas gubernamentales no
ejercidos a dichos fideicomisos.
1 Por lo tanto, podemos señalar, que la acción social del estado se materializa a través del ejercicio del presupuesto público.
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 6
El presente documento, es más ambicioso, pretende analizar las disponibilidades financieras en toda la
administración pública, con resultados relevantes como el siguiente: poco menos de la mitad de los
activos de la banca de desarrollo, se encuentran en la forma de disponibilidades financieras. Este hecho, si
bien dota de seguridad financiera excesiva a la banca de desarrollo, incumple con los fines sociales para
los cuales fueron creados los bancos de desarrollo. Los tres documentos sectoriales que integran este
cuaderno número 3, contienen una sección dedicada a recomendaciones de fiscalización derivadas del
análisis realizado
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 7
Evaluación de la Cuenta Pública 2010
Documento Sectorial 8 Evaluación del Gasto Público
Las recientes investigaciones del impacto del gasto público en el crecimiento económico, se
están enfocando a examinar más que el efecto del agregado total del gasto realizado por el
gobierno, el efecto de las asignaciones intersectoriales de dicho gasto. De esta manera, se
reconoce que hay rubros de gasto público que tienen mayor incidencia positiva en el
crecimiento, que otro tipo de gastos. La inversión en recursos humanos, educación y
capacitación tiene mayor impacto estructural en el crecimiento, que el gasto en infraestructura,
es decir, la inversión en recursos humanos genera mayor elasticidad producto, que el gasto en
infraestructura. Lo anterior, siempre y cuando ese gasto en ambos casos sea aplicado con
eficiencia o por lo menos que reúna en su ejecución una calidad mínima. Puede ocurrir, por
ejemplo, que un elevado gasto de infraestructura bien aplicado tenga mayores efectos en el
producto, que el gasto en recursos humanos con baja calidad educativa. El reconocimiento de
este impacto diferenciado es clave para diseñar efectivas políticas públicas y para elevar la
calidad del gasto público del gobierno.
Las investigaciones sobre las productividades particulares de los distintos componentes del
gasto público, es una tarea central, una condición sine qua non para identificar el potencial
que tienen en el crecimiento económico, el gasto público y en general las políticas públicas.
En este documento examinaremos el comportamiento agregado del gasto público de acuerdo a
los resultados de la Cuenta Pública 2010, con una valoración general, pero señalando
enfáticamente la relevancia de investigar el impacto en el PIB y en el crecimiento económico de
las asignaciones intersectoriales del gasto público.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 8
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 9
8. Evaluación general del gasto
público
8.1 Gasto neto
Durante el 2010 el gasto neto total del sector
público presupuestario ejercido ascendió a 3
billones 355.3 millones de pesos, monto que
superó en 241.2 miles de millones de pesos
el presupuesto autorizado por el Congreso.
Este monto representó un crecimiento en
términos reales de 3.2 por ciento en relación
a 2009. La tasa media de crecimiento real
del gasto neto total promedió 4.7 por ciento
en el período 2001-2010.
De este total destaca el repunte en el 2010
del crecimiento de las participaciones a
estados y municipios. En el año en comento,
se transfirieron por este concepto, 437.3
miles de millones de pesos, es decir, 61.6
miles de millones de pesos más que en el
2009, lo que representó un crecimiento en
términos reales de 11.5 por ciento. Las
ADEFAS, registraron un crecimiento inusual
de 30.0 por ciento en relación a 2010 y en
relación a su tendencia.
Para el 2010, el costo financiero de la deuda
ascendió a 255.8 miles de millones de pesos,
significando una reducción de 6.8 por ciento
respecto del año precedente.
Los subsidios y transferencias a entidades de
control presupuestario directo ascendieron a
286.1 miles de millones de pesos, un monto
superior por si sólo al costo financiero de la
deuda, situación que revela que las
obligaciones financieras del gobierno como
saldo son en principio el doble de lo que
indican el saldo de la deuda pública directa.
Sin embargo, estos subsidios en el 2010
desaceleraron su crecimiento en términos
reales en 1.3 por ciento, un porcentaje de
variación mucho menor que el 8.1 por ciento
reflejado por la tasa media anual de
crecimiento de dichos subsidios en el
periodo 2001-2010.
Cuadro 8.1
T M C
2001-2010 2009-2010
Gasto Neto Total 1/ 1,327.20 1,484.30 1,670.80 1,802.60 1,979.80 2,270.60 2,499.00 2,894.80 3,114.10 3,355.29 4.75 3.23%
Gasto neto total con reforma ISSSTE 3,186.20 n.a n.a
Gasto Primario 1,139.10 1,305.90 1,480.00 1,595.80 1,769.60 2,020.50 2,260.00 2,667.70 2,851.30 3,099.53 5.61 4.15%
Gasto Programable 937.20 1,078.90 1,241.90 1,327.00 1,477.40 1,671.20 1,911.30 2,229.20 2,459.60 2,640.63 6.02 2.86%
Participaciones a Estados y Municipios 196.90 214.90 225.20 239.90 278.90 329.30 332.80 423.50 375.70 437.33 3.26 11.53%
ADEFAS 5.00 12.10 13.00 28.90 13.40 20.00 15.90 15.10 15.90 21.58 11.17 30.04%
Costo f inanciero de la Deuda 188.10 178.40 190.80 206.80 210.20 250.10 239.00 227.10 262.80 255.76 -2.22 -6.76%
Información complementaria
Total 103.10 116.80 138.40 186.50 225.20 241.60 246.30 298.30 290.20 307.50 6.69 1.52%
Aportaciones al ISSSTE 17.70 19.10 20.50 21.80 24.30 19.00 19.10 18.50 19.50 21.40 -3.49 5.16%
Subsidios y Transferencias a Ent. de Control Presupuestario
Directo 85.30 97.70 117.90 164.70 200.90 222.60 227.20 279.80 270.70 286.10 8.09 1.26%
Intereses Compensados 13.20 7.00 5.00 8.20 8.50 14.20 17.60 20.70 10.50 14.32 -4.64 30.70%
2009
Fuente: Elaborado por la UEC con Información de la Cuenta Pública, 2001-2009, SHCP.
20102003 2004 2005 2006 2007 2008
Variaciones reales( %)
GASTO NETO TOTAL
Miles de millones de pesos
2001 2002
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 10
8.2 Gasto Público y PIB
En el 2010, el gasto neto total del sector
público presupuestario significó 25.5 por
ciento del PIB, un porcentaje menor en
0.6 por ciento que el obtenido en el
2009, pero por encima del 22.1 por
ciento del 2003, situación que indica que
el gobierno en la presente administración
ha contado con recursos públicos
crecientes.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
22.11 21.02 21.40 21.87 22.30 23.86 26.10 25.50
GASTO NETO TOTAL (% DEL PIB)
Por otro lado, la dinámica de crecimiento del
gasto público y del PIB, sin considerar los
efectos de desfase, no parecen mostrar una
correlación estrecha entre ambas variables.
En el 2004, el gasto neto total registró una
variación de -1.1 por ciento, mientras que el
PIB creció en 4.1 por ciento. Para el período
2005-2008, el gasto neto creció de forma
más acelerada que el crecimiento del PIB.
Los años 2008-2010 son muy significativos,
en el 2008, el gasto neto tuvo el más alto
crecimiento de la década de 8.6 por ciento,
mientras que el PIB crecía lánguidamente en
1.5 por ciento. En el 2009, a pesar de la
crisis económica, el gasto neto experimentó
un crecimiento real de 3.2 por ciento,
mientras que el PIB se desplomaba
registrando una variación negativa de 6 por
ciento. En el 2010, el crecimiento del PIB
fue superior al crecimiento del gasto, debido
a un rebote de la actividad económica, y al
impulso que le brindó la recuperación de la
actividad económica de Estados Unidos.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 11
Figura 8.2
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
-1.1
5.1
7.2
5.4
8.6
3.2 3.2 4.1 3.2
4.9
3.3
1.5
-6.0
5.5
DINÁMICA DEL GASTO PÚBLICO VERSUS LA DINÁMICA DEL PIB
GASTO NETO TOTAL PIB
8.3 Gasto neto, subejercicios y
disponibilidades
Durante la presente administración, el
gobierno ha enfatizado la aplicación de una
política contra-cíclica a efecto de combatir la
crisis económica de 2009, se ha contado para
ello con un presupuesto creciente en
términos reales.
Sin embargo, la existencia de enormes
disponibilidades en la Administración
Pública revela con la frialdad de los datos,
que el potencial del gasto público se ha
reducido2. Las disponibilidades totales de la
administración pública federal, ascendieron
a 1.1 billones de pesos, 34.1 por ciento del
gasto neto total del sector público, en 2005
representaron el 46.4 por ciento. Debe
indicarse, que durante los últimos diez años,
las disponibilidades existentes bajo la figura
de los fideicomisos, y contratos análogos del
sector público, como proporción del gasto
neto total ha oscilado entre 8.5 por ciento y
2 En el documento sectorial 10 se examina con detalle la situación
de las disponibilidades en la Administración Pública
17.5 por ciento, recursos que por lo general
se mantienen sin ejercer.
Así mismo, las disponibilidades de la banca
de desarrollo representaron 416.9 miles de
millones de pesos, 12.4 por ciento del gasto
neto total, mientras que los organismos de
control directo mantuvieron disponibilidades
en el 2010 que representaron 11.6 por ciento
del gasto neto.
La situación es más grave en la banca de
desarrollo, en el que aproximadamente la
mitad de los activos de todo el sistema
financiero de desarrollo se mantiene
colocada en la forma de disponibilidades sin
que se apliquen en forma de créditos para
impulsar la actividad productiva del país.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 12
Cuadro 8.2
Años
Gasto neto
totalTotal
Fideicomisos
y mandatos
Banca de
Desarrollo
Organismos de
Control Directo
Disponibilidades/
gasto neto total
2005 1,979.8 917.7 301.8 196.7 419.2 46.4
2006 2,270.6 851.4 268.6 194.3 388.5 37.5
2007 2,499.0 990.6 377.4 206.3 406.9 39.6
2008 2,894.8 1,135.4 548.8 213.2 373.4 39.2
2009 3,114.1 1,283.5 416.8 451.0 415.7 41.2
2010 3,355.3 1,143.0 336.0 416.9 390.1 34.1
GASTO NETO TOTAL DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO
Y DISPONIBILIDADES , 2005-2010.
Enero-diciembre
Miles de millones de pesos
Fuente SHCP. Informes de Cuenta Pública e Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública 2001-2010
8.4 Reasignación de recursos
presupuestarios
A partir del 2002, el gobierno incrementó las
reasignaciones presupuestarios de la partida
de gasto Ramo 23 Provisiones Salariales y
Económicas de manera significativa, y a
partir del 2003 a la fecha los recursos
reasignados han excedido en promedio los
100 mil millones de pesos, alcanzando
momentos álgidos como el año 2008, en el
que los recursos reasignados ascendieron a
417.3 miles de millones de pesos. Durante el
2010, se reasignaron 133.6 miles de millones
de pesos.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 13
Figura 8.3
9.6
59.0
104.2
141.2124.1
198.8
135.4
417.3
157.0133.6
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
EJERCICIO PRESUPUESTARIO DEL RAMO 23PROVISIONES SALARIALES Y ECONÓMICAS
EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS REASIGNADOS A OTROS RAMOS Y DEPENDENCIAS -Miles de millones de pesos-
Fuente: Informes de Cuenta Pública e Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, 2001-2010.
8.5 Evaluación específica del gasto público
8.5.1 Evaluación general del gasto ejercido
en su clasificación económica
En el 2003 el gasto corriente del gobierno
ascendió a 1.97 billones de pesos, con un
crecimiento en términos reales de 2.42 por
ciento en relación a 2009, una tasa de
crecimiento menor que su promedio
histórico 2001-2010 que fue de 4.79 por
ciento.
Los rubros de gasto corriente que
representaron crecimientos importantes
fueron; pensiones, que creció 12.52 por
ciento en 2010, una tasa superior a su
tendencia histórica del periodo 2001-2010
que fue de 7.17 por ciento; y el rubro de
Materiales y Suministros que creció en 5.21
por ciento en el 2010, un crecimiento menor
al de su tendencia histórica 2001-2010 que
fue de 8.63 por ciento.
El gasto de capital ascendió a 667.35 miles
de millones de pesos, en el 2010 reflejando
un crecimiento de 4.2 por ciento, una tasa
positiva que sin embargo, fue menor que la
tasa promedio anual 2001-2010 que fue de
10.82 por ciento.
Es importante señalar, que el gasto corriente
como proporción del gasto programable
observó una corrección importante a la baja,
a favor de una corrección al alza del gasto de
capital. En el 2001, el gasto corriente
representaba 83.0 por ciento del gasto
programable, en 2010 significó 74.7 por
ciento. Por su parte, el gasto de capital
significaba en 2001, el 17.0 por ciento del
gasto programable, en el 2010 el porcentaje
se incrementó a 25.3 por ciento.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 14
Cuadro 8.3
TMC 2001-2010 2010-2009
GASTO PROGRAMABLE 937,213.90 1,029,982.50 1,241,853.30 1,326,952.40 1,477,368.10 1,671,174.60 1,911,320.80 2,229,154.60 2,459,609.80 2,640,625.20 6.02 2.86%
Gasto Corriente 778,193.60 874,308.00 1,039,316.00 1,073,695.00 1,197,944.30 1,345,873.80 1,503,489.60 1,694,023.90 1,845,978.00 1,973,276.40 4.79 2.42%
Servicios personales 410,064.80 457,932.10 505,343.70 518,975.30 560,166.00 610,979.10 655,114.10 712,135.00 765,734.50 800,923.30 1.79 0.21%
Conclus ión de la Relación Laboral 16,187.70 7,373.10 3,798.40 11,870.30 1,467.90
-Pens iones 109,403.30 124,756.70 142,622.00 148,010.60 177,100.20 201,571.00 232,069.10 254,207.00 289,124.50 339,552.90 7.17 12.52%
-Materia les y Suminis tros 85,516.90 78,039.40 106,394.80 100,593.10 110,944.30 129,644.30 125,937.00 273,055.40 299,832.90 8.63 5.21%
Servicios Generales 49,615.50 60,335.70 69,802.90 75,475.80 87,965.90 99,092.80 136,049.70
-Gasto de Operación 518,063.60 532,967.20 -1.43%
Subs idios y Transferencias 86,588.60 110,173.20 133,466.50 152,440.30 170,717.10 192,381.30 229,869.50 235,315.70
PIDIREGAS 4,121.00 8,725.70 19,631.20 32,927.50 40,939.90 45,262.60 56,375.40
Otros 32,883.50 34,345.20 45,867.20 37,899.30 46,312.50 55,072.40 66,606.90 492,366.20
Gasto de Capital 159,020.30 155,674.50 202,537.30 253,257.40 279,423.80 325,300.80 407,831.20 535,130.70 613,631.80 667,348.80 10.82 4.20%
Inversión Directa 368,414.30
Inversión Física 144,548.40 152,616.00 187,271.00 220,004.40 246,251.30 285,884.90 340,002.60 472,170.60 502,970.30 8.54 2.06%
Invers ión Financiera 59,055.20 71,571.80 16.12%
Obras Públ icas 72,446.20 72,659.20 78,517.70 56,189.80 80,716.50 89,251.20 97,396.40
Bienes Muebles e Inmuebles 14,043.70 9,992.00 10,588.20 10,051.40 8,687.30 11,985.80 12,419.30
Subs idios y Transferencias 33,764.20 33,129.00 51,151.90 73,047.00 82,565.90 107,815.90 86,252.60
PIDIREGAS 6,002.90 18,265.70 22,193.10 38,150.80 28,378.20 12,733.40 31,124.00 167,452.50
Mantenimiento 11,811.80 7,355.00 12,875.90 14,545.70
Fondos de Estabi l i zación 171,686.50
Desastres Natura les 8,351.50
Otros 18,291.40 18,570.10 24,820.10 30,753.60 38,548.40 51,222.70 98,264.60 20,923.80
Otros de Capital 14,471.90 3,058.50 15,266.30 33,253.00 33,172.50 39,415.90 67,828.60 166,716.40 82,406.00 92,806.70 16.17 7.90%
Subs idios y Transferencias 4,791.70 667.20 11,426.60 896.40 1,504.00 5,192.20 5,052.80 75,394.40 82,406.00 92,806.70 31.35 7.90%
Aportaciones Federa les 91,322.00
Otros 9,680.20 2,391.30 3,839.70 32,356.60 31,668.50 34,223.70 62,775.80
Fuente: Elaborado por la UEC con información de la SHCP Cuenta Pública 2001-2010.
2010Concepto
GASTO PROGRAMABLE EN CLASIFICACIÓN ECONÓMICA
(Millones de Pesos)
Variación real
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
8.6 Evaluación del gasto en su clasificación
funcional administrativa
8.6.1 Panorama general
Para el ejercicio fiscal 2010, el Ejecutivo
Federal ejerció un presupuesto de 3.355
billones de pesos, cantidad mayor a la
aprobada por la Cámara de Diputados en
2009 en 178.9 miles de millones de pesos, es
decir 5.6%. Asimismo, el gasto neto
ejercido representó un incremento de 3.2 en
términos reales respecto de 2009.
Por su parte, el monto global de presupuesto
solicitado a la Cámara por el Ejecutivo para
el gasto programable fue de 3.17 billones de
pesos, inferior en 97.2 miles de millones de
pesos al gasto ejercido en el 2010.
La Cámara aprobó recursos presupuestarios
a los Ramos Autónomos menores a los
solicitados, implicando un recorte de 12.3
por ciento. En lo que corresponde al Ramo
Administrativo, la Cámara le aumentó
recursos en 2.6% respecto de lo solicitado.
En lo que concierne al INEGI, el Instituto
solicitó recursos por 8.765 miles de millones
de pesos, que representaron un incremento
en relación a lo ejercido en 2009, de 44.4 por
ciento.
A nivel general, el gasto ejercido en el rubro
del gasto programable, así como el de sus
componentes fue superior al gasto aprobado
por la Cámara de Diputados, la excepción es
el INEGI que registró un subejercicio
(presupuesto ejercido-programado) de 1.79
por ciento. Asimismo, el gasto programable
ejercido se incrementó en términos reales en
3.2 por ciento en relación a 2009.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 15
Cuadro 8.4
Solicitado
2010 vs
Ejercido
2009
Aprobado
2010 vs
Solicitado
2010
2/1 (%) 3/2 (%) Monto (4-3) 4/3 (%)
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 0.02 0.13% 178,956.00 5.63% 3.23
GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO
FEDERAL 2,296,086.40 2,359,427.42 2,376,915.07 2,474,099.98 2.76% 0.74% 97,184.91 4.09% 3.24
RAMOS AUTÓNOMOS 53,813.50 60,529.9 53,094.90 53,370.68 12.48% -12.28% 275.78 0.52% -4.98
RAMOS ADMINISTRATIVOS 818,425.50 767,692.44 787,505.80 850,537.50 -6.20% 2.58% 63,031.70 8.00% -0.43
RAMOS GENERALES 1,417,775.10 1,522,439.43 1,527,548.69 1,561,583.00 7.38% 0.34% 34,034.31 2.23% 5.53
Instituto Nacional de Estadística y Geografía 6,072.30 8,765.69 8,765.69 8,608.80 44.36% 0.00% -156.89 -1.79% 35.83
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Públ ica , 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Presupuesto
ejercido 2009
(1)
Solicitado a
la Cámara
2010 (2)
Aprobado por
la Cámara
2010 (3)
Ejercido 2010
(4)
Variaciones
Ejercido 2010Vs
Aprobado 2010
(sobrejercicio o
subejercicio)
4
Variación
Real
Ejercido
2009-2010
8.6.2 Evaluación de los componentes
particulares del gasto neto total en su
clasificación funcional administrativa
8.6.2.1 Ramos Autónomos
El gasto global ejercido por los ramos
autónomos para 2010 ascendió a la cantidad
de 53.4 miles de millones de pesos, una
cantidad superior al gasto aprobado por la
Cámara en 0.52 por ciento. En términos
reales el presupuesto ejercido en 2010 se
redujo en 5.0 por ciento en relación a 2009.
Hallazgos relevantes del proceso
presupuestario de los Ramos Autónomos:
presupuesto solicitado versus aprobado
Incrementos relevantes al presupuesto
global solicitado para los ramos autónomos
a ejercer en 2010. Con la excepción de la
Cámara de Diputados, la Auditoría Superior
de la Federación y el IFE, cinco entidades
solicitaron un presupuesto
considerablemente elevado de más de dos
dígitos en relación a su presupuesto ejercido
en el 2009, siendo en orden de importancia
las siguientes: SCJN (38.8%), Judicatura
(28.3%), Cámara de Senadores (26,4%) y
CNDH (10.9%).
Reducción global por la Cámara de
Diputados al incremento presupuestario
solicitado para los órganos autónomos. La
Cámara de Diputados, aprobó un
presupuesto global para los ramos
autónomos en el 2010 de 53.1 miles de
millones de pesos, es decir, 7.4 miles de
millones de pesos menos que lo solicitado.
Al respecto, todas las entidades autónomas
experimentaron recortes con la excepción de
la ASF y la SCJN.
Hallazgos relevantes del proceso
presupuestario ejercido en el 2010 en los
Ramos Autónomos:
Subejercicios importantes.
El único ente que en él 2010 presentó un
subejercicio considerable fue la SCJN, al no
ejercer 1 mil 204.3 millones que significó
porcentualmente un subejercicio de 27.0%
en relación al presupuesto programado en el
PEF.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 16
Sobre ejercicios relevantes.
En este ámbito, la ASF ejerció un
presupuesto de 1 mil 393.7 millones de
pesos, 13.7 por ciento más que lo
programado, por su parte, la Cámara de
Diputados y la Judicatura ejercieron un gasto
de 3.5 por ciento y 3.9 por ciento superior a
lo programado.
Presupuesto real ejercido 2010 respecto a
2009.
En el 2010, destacan las contracciones
presupuestarias en términos reales del IFE (-
30.6%), y la Cámara de Diputados (-10.6%).
Por su parte los entes cuyo presupuesto
ejercido creció de manera importante fueron
la Cámara de Senadores (14.2%), ASF
(5.9%) y Judicatura (4.9%).
Cuadro 8.5
Solicitado 2010
vs Ejercido
2009
Aprobado 2010
vs Solicitado
2010
2/1 (%) 3/2 (%) Monto (4-3) 4/3 (%)
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 0.02 0.13% 178,956.00 5.63% 3.23
RAMOS AUTÓNOMOS 53,813.50 60,529.9 53,094.90 53,370.68 12.48% -12.28% 275.78 0.52% -4.98
Poder Legislativo 9,559.40 10,200.0 9,550 9,918.00 6.70% -6.37% 368.10 3.85% -0.59
Cámara de Diputados 5,271.90 5,153.52 4,753.50 4,921.91 -2.25% -7.76% 168.41 3.54% -10.55
Cámara de Senadores 3,021.70 3,819.95 3,569.90 3,602.42 26.42% -6.55% 32.52 0.91% 14.22
Auditoría Superior de la Federación 1,265.80 1,226.50 1,226.50 1,393.67 -3.10% 0.00% 167.17 13.63% 5.49
Poder Judicial 31,380.00 40,108.57 34,023.6 33,892.2 27.82% -15.17% -131.42 -0.39% 3.48
Suprema Corte de Justicia de la Nación 3,224.30 4,476.18 4,476.20 3,271.82 38.83% 0.00% -1,204.38 -26.91% -2.78
Consejo de la Judicatura Federal 26,222.20 33,637.46 27,637.50 28,715.86 28.28% -17.84% 1,078.36 3.90% 4.92
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1,933.50 1,994.94 1,909.90 1,904.49 3.18% -4.26% -5.41 -0.28% -5.63
Instituto Federal Electoral 11,981.40 9,231.76 8,631.80 8,670.50 -22.95% -6.50% 38.70 0.45% -30.66
Comisión Nacional de los Derechos Humanos 892.70 989.58 889.60 890.00 10.85% -10.10% 0.40 0.04% -4.48
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
Variaciones
Ejercido 2010Vs Aprobado
2010 (sobrejercicio o
subejercicio)
4
Variación Real
Ejercido
2009-2010
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Presupuesto
ejercido 2009
(1)
Solicitado a la
Cámara 2010
(2)
Aprobado por
la Cámara 2010
(3)
Ejercido 2010
(4)
8.6.2.2 Ramos Administrativos
El gasto global ejercido por los ramos
administrativos para 2010 ascendió a la
cantidad de 850.5 miles de millones de
pesos, una cantidad superior al gasto
aprobado por la Cámara en 8.0% por ciento.
Sin embargo, en términos reales el
presupuesto ejercido en 2010 en este rubro
se redujo en 0.4 por ciento en relación a
2009.
Hallazgos relevantes del proceso
presupuestario de los Ramos
Administrativos: presupuesto solicitado
versus aprobado
Incrementos relevantes en el presupuesto
global solicitado para las dependencias de
los ramos administrativos a ejercer en 2010.
Las entidades que solicitaron mayores
recursos presupuestarios respecto al gasto
que ejercieron en 2009, fueron en orden de
importancia: Desarrollo Social (31.6%),
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (13.3%), PGR (11.6%),
Salud (10.4%) y CONACYT (8.6%).
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 17
Decrementos relevantes en el presupuesto
global solicitado para las dependencias de
los ramos administrativos a ejercer en 2010.
Una característica del proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF) formulado en el 2010 en los ramos
administrativos, fue la reducción de recursos
solicitados por muchas dependencias en
relación al presupuesto que ejercieron en el
2009, destacando las siguientes: Consejería
Jurídica de la Presidencia (-78.4%), Turismo
(-51.7%), SFP (-50.6%), Energía (-42.2%),
Presidencia de la República (-31.3%),
Economía (-27.9%), SHCP (-22.1%),
Relaciones Exteriores (-20.7%), Reforma
Agraria (-16.2%), SAGARPA (-10.7%) Y
SEMARNAT (-10.3%).
Reducción presupuestaria por la Cámara de
Diputados en relación al presupuesto
solicitado por las dependencias. Destaca la
reducción del rubro de Energía, en el que el
Ejecutivo solicitó recursos por 38.3 miles de
millones de pesos, y la Cámara aprobó sólo
un presupuesto de 3.7 miles de millones de
pesos una reducción de 91.7 por ciento, no
obstante que en el 2009 se ejercieron
recursos por 66.2 miles de millones de
pesos.
Aumento presupuestario aprobado en el
PEF 2010 en relación al presupuesto
solicitado. Las dependencias más
favorecidas por la Cámara de Diputados con
incrementos presupuestarios en relación a lo
solicitado fueron: Turismo (31.2%), SCT
(30.3%), SAGARPA (20.7%), Reforma
Agraria (18.4%) y SEMARNAT (14.2%).
Hallazgos relevantes del proceso
presupuestario ejercido en el 2010
en los Ramos Administrativos:
Subejercicios.
Las dependencias con mayores recursos no
ejercidos en relación al presupuesto
aprobado en el PEF fueron: SCT (9.6%),
PGR (9.6%), Tribunales Agrarios (9.1%),
Seguridad Pública (6.9%), Reforma Agraria
(4.6%), Desarrollo Social (4.5%), Salud
(3.5%), y SAGARPA (2.3%).
Sobre ejercicios.
Las dependencias que sobrepasaron de
manera importante el presupuesto autorizado
fueron: Secretaría de la Función Pública
(95.5%), Secretaría de Gobernación
(70.6%), Relaciones exteriores (51.3%),
Turismo (38.8%), Presidencia de la
República (37.4%), Defensa Nacional
(20.6%), SHCP (18.6%), Consejería jurídica
(16.4%), y Marina (15.2%). Mención aparte,
es el gasto realizado por la Secretaría de
Energía que incurrió en un sobre-ejerció
respecto del presupuesto autorizado en
1,073.9%, al ejercer recursos por 37.1 miles
de millones de pesos, contando con un
presupuesto autorizado de sólo 3.2 miles de
millones de pesos.
Presupuesto real ejercido 2010 respecto a
2009.
Las dependencias con significativos
crecimientos reales de gasto fueron:
Gobernación (55.1%), Desarrollo Social
(14.6%), Tribunal Federal de Justicia Fiscal
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 18
(13.2%), Relaciones Exteriores (12.1%),
Defensa Nacional (12.1%), SCT (9.6%) y
Marina (8.1%).
Por su parte, las dependencias con
decrecimientos reales importantes en su
gasto ejercido de dos dígitos fueron:
Consejería Jurídica (-77.2%), Energía (-
46.2%), Economía (-18,2%), Turismo
(15.8%), Seguridad Pública (-13.8%),
Tribunales Agrarios (-13.5%), Presidencia
de la República
(-12.2%), SFP (-11.7%)
Cuadro 8.6
Solicitado 2010
vs Ejercido 2009
Aprobado 2010
vs Solicitado
2/1 (%) 3/2 (%) Monto (4-3) 4/3 (%)
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 0.02 0.13% 178,956.00 5.63% 3.23
RAMOS ADMINISTRATIVOS 818,425.50 767,692.44 787,505.80 850,537.50 -6.20% 2.58% 63,031.70 8.00% -0.43
Presidencia de la República 2,515.60 1,727.56 1,677.84 2,305.80 -31.33% -2.88% 627.96 37.43% -12.18
Gobernación 8,822.40 8,640.9 8,370.63 14,279.60 -2.06% -3.13% 5,908.97 70.59% 55.08
Relaciones Exteriores 7,688.50 6,094.5 5,945.4 8,997.70 -20.73% -2.45% 3,052.34 51.34% 12.13
Hacienda y Crédito Público 43,771.20 34,087.18 36,456.30 43,218.70 -22.12% 6.95% 6,762.40 18.55% -5.40
Defensa Nacional 44,956.10 42,531.34 43,632.40 52,596.90 -5.39% 2.59% 8,964.50 20.55% 12.10
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación 68,053.40 60,785.05 73,368.5 71,672.10 -10.68% 20.70% -1,696.35 -2.31% 0.91
Comunicaciones y Transportes 63,486.00 61,587.00 80,262.80 72,586.60 -2.99% 30.32% -7,676.20 -9.56% 9.55
Economía 18,384.40 13,246.13 14,354.74 15,704.80 -27.95% 8.37% 1,350.06 9.40% -18.15
Educación Pública 208,757.50 196,415.60 211,186.20 225,696.40 -5.91% 7.52% 14,510.20 6.87% 3.59
Salud 80,959.30 89,363.66 89,892.90 86,765.60 10.38% 0.59% -3,127.30 -3.48% 2.68
Marina 16,322.00 15,887.1 15,991.90 18,415.70 -2.66% 0.66% 2,423.80 15.16% 8.10
Trabajo y Previsión Social 3,992.60 3,769.43 3,677.9 3,865.00 -5.59% -2.43% 187.13 5.09% -7.25
Reforma Agraria 5,234.50 4,387.56 5,195.12 4,953.80 -16.18% 18.41% -241.32 -4.65% -9.33
Medio Ambiente y Recursos Naturales 45,121.10 40,485.91 46,236.20 48,679.00 -10.27% 14.20% 2,442.80 5.28% 3.37
Procuraduría General de la República 10,833.40 12,090.9 11,781.5 10,651.80 11.61% -2.56% -1,129.67 -9.59% -5.79
Energía 66,195.40 38,251.72 3,163.62 37,139.70 -42.21% -91.73% 33,976.08 1073.96% -46.24
Desarrollo Social 64,000.60 84,243.33 80,176.90 76,560.60 31.63% -4.83% -3,616.30 -4.51% 14.61
Turismo 6,211.80 3,000.8 3,935.8 5,461.80 -51.69% 31.16% 1,526.04 38.77% -15.76
Función Pública 2,649.80 1,310.37 1,248.76 2,441.00 -50.55% -4.70% 1,192.24 95.47% -11.74
Tribunales Agrarios 755.40 775.1 750.67 682.30 2.61% -3.15% -68.37 -9.11% -13.46
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa 1,419.50 1,608.54 1,719.42 1,677.70 13.32% 6.89% -41.72 -2.43% 13.24
Seguridad Pública 33,557.20 31,802.8 32,437.78 30,184.90 -5.23% 2.00% -2,252.88 -6.95% -13.82
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 470.60 101.7 96.10 111.90 -78.39% -5.48% 15.80 16.44% -77.22
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 14,267.20 15,498.5 15,946.60 15,888.10 8.63% 2.89% -58.50 -0.37% 6.70
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Presupuesto
ejercido 2009
(1)
Solicitado a la
Cámara 2010
(2)
Aprobado por la
Cámara 2010
(3)
Ejercido 2010
(4)
Variaciones
Ejercido 2010Vs Aprobado 2010
(sobrejercicio o subejercicio)
4
Variación Real
Ejercido
2008-2009
8.6.2.3 Ramos Generales
El gasto global ejercido por los ramos
generales para 2010 ascendió a la cantidad
de 1 billón 561.6 miles de millones de
pesos, una cantidad superior al gasto
aprobado por la Cámara en 2.2% por ciento.
En términos reales el presupuesto ejercido en
2010 en este rubro se incrementó en 5.5 por
ciento en relación a 2009.
Hallazgos relevantes del proceso
presupuestario de los Ramos
Administrativos: presupuesto
solicitado versus aprobado
Incrementos relevantes en el presupuesto
global solicitado por el Ejecutivo en los
ramos generales a ejercer en 2010. A nivel
global el Poder Ejecutivo solicitó para los
ramos generales un incremento de recursos
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 19
presupuestarios de 7.4 por ciento en relación
a lo ejercido en 2009. Los rubros en los que
se solicitaron mayores recursos
presupuestarios respecto al gasto que
ejercieron en 2009, fueron en orden de
importancia: Previsiones y Aportaciones
para los Sistemas de Educación Básica,
Normal, Tecnológica y de Adultos (59.8%),
ADEFAS (25.6%), y Participaciones a
Entidades Federativas y Municipios
(20.7%).
Decrementos relevantes del presupuesto
global solicitado a la Cámara en los ramos
administrativos a ejercer en 2010. En dos
rubros se solicitaron recursos
presupuestarios sustancialmente menores a
lo que se ejercieron en 2009: Provisiones
Salariales y Económicas que requirió un
presupuesto de 43.2 miles de millones de
pesos, 32.2 por ciento menor a lo ejercido en
2009, y Erogaciones para los Programas de
Apoyo a Ahorradores y Deudores de la
Banca, que solicitó recursos por 13.8 miles
de millones de pesos, 55.7 por ciento
menores a lo que ejerció en 2010.
Modificaciones presupuestarias
efectuadas por la Cámara de
Diputados al Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la
Federación 2010.
Reducciones presupuestarias relevantes
Destaca la reducción en el rubro de las
ADEFAS, el proyecto de PEF enviado por el
Ejecutivo solicitó un monto de 20.0 miles de
millones de pesos, la Cámara aprobó sólo
13.3 miles de millones de pesos, es decir
33.4% menos recursos que lo solicitado.
Incrementos presupuestarios relevantes
Destaca el incremento de recursos en el
rubro Provisiones Económico Salariales, el
proyecto de PEF enviado por el Ejecutivo
solicitó un monto de 43.2 miles de millones
de pesos, la Cámara aprobó un presupuesto
de 65.8 miles de millones de pesos, es decir
52.5% más de recursos que lo solicitado.
Hallazgos relevantes del proceso
presupuestario ejercido en el 2010
en los Ramos Generales:
Subejercicios relevantes.
Fueron dos los rubros en los que el
presupuesto ejercido fue menor al
programado, en un caso el hecho fue
negativo en el otro no. En la partida
Previsiones y Aportaciones para los
Sistemas de Educación Básica, Normal,
Tecnológica y de Adultos, la Cámara aprobó
recursos a ejercer en el 2010 por 43.8 miles
de millones de pesos, al término del año, se
ejercieron sólo 27.2 miles de millones de
pesos, por lo que los recursos no ejercidos
fueron de 16.6 miles de millones de pesos, es
decir 37.9 por ciento menos que lo
programado.
Los recursos programados para el servicio de
la deuda pública y erogaciones concernientes
a su saldo ascendieron a 232.9 miles de
millones de pesos, se ejercieron 216.9 miles
de millones de pesos, es decir 16.0 miles de
millones menos representando una reducción
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 20
en los pagos anuales por este concepto de
6.9 por ciento.
Sobre ejercicios relevantes.
Las partidas que sobrepasaron de manera
importante el presupuesto autorizado fueron
en orden de relevancia: ADEFAS (62%),
Provisiones Salariales y Económicas
(21.7%), y Aportaciones a Seguridad Social
(11.3%).
Presupuesto real ejercido 2010 respecto a
2009.
Las partidas con crecimientos reales de gasto
significativos en el 2010 fueron: ADEFAS
(29.8%), Provisiones Salariales y
Económicas (20.4%), Aportaciones a la
Seguridad Social (12.6%), y Participaciones
a Entidades Federativas y Municipales
(11.5%).
Durante el 2010, se redujeron de manera
sustancial los recursos ejercidos por la
partida Erogaciones para los Programas de
Apoyo a Ahorradores y Deudores de la
Banca que gasto 13.7 miles de millones de
pesos, lo que representó una reducción en
términos reales de 57.7 por ciento respecto
de 2010.
Cuadro 8.7
Solicitado 2010
vs Ejercido
Aprobado 2010
vs Solicitado
2/1 (%) 3/2 (%) Monto (4-3) 4/3 (%)
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 0.02 0.13% 178,956.00 5.63% 3.23
RAMOS GENERALES 1,417,775.10 1,522,439.43 1,527,548.69 1,561,583.00 7.38% 0.34% 34,034.31 2.23% 5.53
Aportaciones a Seguridad Social 281,172.70 287,591.50 296,997.70 330,487.80 2.28% 3.27% 33,490.10 11.28% 12.62
Provisiones Salariales y Económicas 63,773.00 43,239.51 65,822.70 80,116.40 -32.20% 52.23% 14,293.70 21.72% 20.37
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación
Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 26,980.40 43,101.03 43,844.06 27,215.40 59.75% 1.72% -16,628.66 -37.93% -3.35
Deuda Pública 210,662.80 237,910.98 232,910.98 216,873.60 12.93% -2.10% -16,037.38 -6.89% -1.36
Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 375,717.30 453,612.24 441,579.15 437,327.60 20.73% -2.65% -4,251.55 -0.96% 11.52
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 15,925.90 20,000.00 13,323.60 21,580.10 25.58% -33.38% 8,256.50 61.97% 29.83
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios 412,466.60 423,221.71 419,308.04 434,261.30 2.61% -0.92% 14,953.26 3.57% 0.87
Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y
Deudores de la Banca 31,076.40 13,762.45 13,762.45 13,720.80 -55.71% 0.00% -41.65 -0.30% -57.70
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Presupuesto
ejercido 2009
(1)
Solicitado a la
Cámara 2010
(2)
Aprobado por la
Cámara 2010
(3)
Ejercido 2010
(4)
Variaciones
Ejercido 2010Vs Aprobado 2010
(sobrejercicio o subejercicio)
4
Variación Real
Ejercido
2008-2009
8.7 Evaluación del gasto por dependencia
pública federal
En el presente apartado se realiza la revisión
del gasto público de las diferentes
Dependencias Públicas Federales en el año
del 2010. El análisis se realiza atendiendo a
la clasificación administrativa del gasto
público.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 21
Cuadro8.8
Solicitado 2010 vs
Ejercido 2009
Aprobado 2010
vs Solicitado
2/1 (%) 3/2 (%) Monto (4-3) 4/3 (%)
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 0.02 0.13% 178,956.00 5.63% 3.23
GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO FEDERAL 2,296,086.40 2,359,427.42 2,376,915.07 2,474,099.98 2.76% 0.74% 97,184.91 4.09% 3.24
RAMOS AUTÓNOMOS 53,813.50 60,529.9 53,094.90 53,370.68 12.48% -12.28% 275.78 0.52% -4.98
Poder Legislativo 9,559.40 10,200.0 9,550 9,918.00 6.70% -6.37% 368.10 3.85% -0.59
Cámara de Diputados 5,271.90 5,153.52 4,753.50 4,921.91 -2.25% -7.76% 168.41 3.54% -10.55
Cámara de Senadores 3,021.70 3,819.95 3,569.90 3,602.42 26.42% -6.55% 32.52 0.91% 14.22
Auditoría Superior de la Federación 1,265.80 1,226.50 1,226.50 1,393.67 -3.10% 0.00% 167.17 13.63% 5.49
Poder Judicial 31,380.00 40,108.57 34,023.6 33,892.2 27.82% -15.17% -131.42 -0.39% 3.48
Suprema Corte de Justicia de la Nación 3,224.30 4,476.18 4,476.20 3,271.82 38.83% 0.00% -1,204.38 -26.91% -2.78
Consejo de la Judicatura Federal 26,222.20 33,637.46 27,637.50 28,715.86 28.28% -17.84% 1,078.36 3.90% 4.92
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1,933.50 1,994.94 1,909.90 1,904.49 3.18% -4.26% -5.41 -0.28% -5.630.0
Instituto Federal Electoral 11,981.40 9,231.76 8,631.80 8,670.50 -22.95% -6.50% 38.70 0.45% -30.66
Comisión Nacional de los Derechos Humanos 892.70 989.58 889.60 890.00 10.85% -10.10% 0.40 0.04% -4.48
RAMOS ADMINISTRATIVOS 818,425.50 767,692.44 787,505.80 850,537.50 -6.20% 2.58% 63,031.70 8.00% -0.43
Presidencia de la República 2,515.60 1,727.56 1,677.84 2,305.80 -31.33% -2.88% 627.96 37.43% -12.18
Gobernación 8,822.40 8,640.9 8,370.63 14,279.60 -2.06% -3.13% 5,908.97 70.59% 55.08
Relaciones Exteriores 7,688.50 6,094.5 5,945.4 8,997.70 -20.73% -2.45% 3,052.34 51.34% 12.13
Hacienda y Crédito Público 43,771.20 34,087.18 36,456.30 43,218.70 -22.12% 6.95% 6,762.40 18.55% -5.40
Defensa Nacional 44,956.10 42,531.34 43,632.40 52,596.90 -5.39% 2.59% 8,964.50 20.55% 12.10
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación 68,053.40 60,785.05 73,368.5 71,672.10 -10.68% 20.70% -1,696.35 -2.31% 0.91
Comunicaciones y Transportes 63,486.00 61,587.00 80,262.80 72,586.60 -2.99% 30.32% -7,676.20 -9.56% 9.55
Economía 18,384.40 13,246.13 14,354.74 15,704.80 -27.95% 8.37% 1,350.06 9.40% -18.15
Educación Pública 208,757.50 196,415.60 211,186.20 225,696.40 -5.91% 7.52% 14,510.20 6.87% 3.59
Salud 80,959.30 89,363.66 89,892.90 86,765.60 10.38% 0.59% -3,127.30 -3.48% 2.68
Marina 16,322.00 15,887.1 15,991.90 18,415.70 -2.66% 0.66% 2,423.80 15.16% 8.10
Trabajo y Previsión Social 3,992.60 3,769.43 3,677.9 3,865.00 -5.59% -2.43% 187.13 5.09% -7.25
Reforma Agraria 5,234.50 4,387.56 5,195.12 4,953.80 -16.18% 18.41% -241.32 -4.65% -9.33
Medio Ambiente y Recursos Naturales 45,121.10 40,485.91 46,236.20 48,679.00 -10.27% 14.20% 2,442.80 5.28% 3.37
Procuraduría General de la República 10,833.40 12,090.9 11,781.5 10,651.80 11.61% -2.56% -1,129.67 -9.59% -5.79
Energía 66,195.40 38,251.72 3,163.62 37,139.70 -42.21% -91.73% 33,976.08 1073.96% -46.24
Desarrollo Social 64,000.60 84,243.33 80,176.90 76,560.60 31.63% -4.83% -3,616.30 -4.51% 14.61
Turismo 6,211.80 3,000.8 3,935.8 5,461.80 -51.69% 31.16% 1,526.04 38.77% -15.76
Función Pública 2,649.80 1,310.37 1,248.76 2,441.00 -50.55% -4.70% 1,192.24 95.47% -11.74
Tribunales Agrarios 755.40 775.1 750.67 682.30 2.61% -3.15% -68.37 -9.11% -13.46
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 1,419.50 1,608.54 1,719.42 1,677.70 13.32% 6.89% -41.72 -2.43% 13.24
Seguridad Pública 33,557.20 31,802.8 32,437.78 30,184.90 -5.23% 2.00% -2,252.88 -6.95% -13.82
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 470.60 101.7 96.10 111.90 -78.39% -5.48% 15.80 16.44% -77.22
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 14,267.20 15,498.5 15,946.60 15,888.10 8.63% 2.89% -58.50 -0.37% 6.70
RAMOS GENERALES 1,417,775.10 1,522,439.43 1,527,548.69 1,561,583.00 7.38% 0.34% 34,034.31 2.23% 5.53
Aportaciones a Seguridad Social 281,172.70 287,591.50 296,997.70 330,487.80 2.28% 3.27% 33,490.10 11.28% 12.62
Provisiones Salariales y Económicas 63,773.00 43,239.51 65,822.70 80,116.40 -32.20% 52.23% 14,293.70 21.72% 20.37
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 26,980.40 43,101.03 43,844.06 27,215.40 59.75% 1.72% -16,628.66 -37.93% -3.35
Deuda Pública 210,662.80 237,910.98 232,910.98 216,873.60 12.93% -2.10% -16,037.38 -6.89% -1.36
Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 375,717.30 453,612.24 441,579.15 437,327.60 20.73% -2.65% -4,251.55 -0.96% 11.52
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 15,925.90 20,000.00 13,323.60 21,580.10 25.58% -33.38% 8,256.50 61.97% 29.83
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios 412,466.60 423,221.71 419,308.04 434,261.30 2.61% -0.92% 14,953.26 3.57% 0.87
Erogaciones para los Programas de Apoyo a
Ahorradores y Deudores de la Banca 31,076.40 13,762.45 13,762.45 13,720.80 -55.71% 0.00% -41.65 -0.30% -57.70
Instituto nacional de estadística y geografía 6,072.30 8,765.69 8,765.69 8,608.80 44.36% 0.00% -156.89 -1.79% 35.83
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Presupuesto
ejercido 2009
(1)
Solicitado a la
Cámara 2010
(2)
Aprobado por la
Cámara 2010
(3)
Ejercido 2010
(4)
Variaciones
Ejercido 2010Vs Aprobado 2010
(sobrejercicio o subejercicio)
4
Variación Real
Ejercido
2008-2009
8.7.1 Ramos Autónomos
El cuadro 8.9 presenta los resultados del
proceso presupuestario 2009-2010 para las
distintas entidades adscritas en los ramos
autónomos entre las que se encuentran el
Poder Legislativo (Cámara de Diputados,
Cámara de Senadores y Auditoría Superior
de la Federación), El Poder Judicial
(Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Consejo de la Judicatura Federal y Tribunal
Electoral del poder Judicial de la
Federación) y órganos constitucionalmente
autónomos (Instituto Federal Electoral y
Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 22
Cuadro 8.9
Presupuesto
ejercido 2009
Solicitado a la
Cámara 2010
Aprobado por la
Cámara 2010 Ejercido 2010
Sobre o
Subejercicio
Sobre o
Subejercicio %
A B C D F I
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 178,956.00 5.6%
GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO FEDERAL 2,296,086.40 2,359,427.42 2,376,915.07 2,474,099.98 97,184.91 4.1%
RAMOS AUTÓNOMOS 53,813.50 60,529.9 53,094.90 53,370.68 275.78 0.5%
Poder Legislativo 9,559.40 10,200.0 9,550 9,918.00 368.10 3.9%
Cámara de Diputados 5,271.90 5,153.52 4,753.50 4,921.91 168.41 3.5%
Cámara de Senadores 3,021.70 3,819.95 3,569.90 3,602.42 32.52 0.9%
Auditoría Superior de la Federación 1,265.80 1,226.50 1,226.50 1,393.67 167.17 13.6%
Poder Judicial 31,380.00 40,108.57 34,023.6 33,892.2 -131.4 -0.4%
Suprema Corte de Justicia de la Nación 3,224.30 4,476.18 4,476.20 3,271.82 -1,204.38 -26.9%
Consejo de la Judicatura Federal 26,222.20 33,637.46 27,637.50 28,715.86 1,078.36 3.9%
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1,933.50 1,994.94 1,909.90 1,904.49 -5.41 -0.3%
Instituto Federal Electoral 11,981.40 9,231.76 8,631.80 8,670.50 38.70 0.4%
Comisión Nacional de los Derechos Humanos 892.70 989.58 889.60 890.00 0.40 0.0%
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
8.7.1 .1 Poder Legislativo
Cámara de Diputados
El presupuesto aprobado por la Cámara de
Diputados para 2010 ascendió a 4.7 miles de
millones de pesos, y ejerció la cantidad total
de 4.9 miles de millones de pesos, es decir,
una variación de 3.5% entre lo aprobado y lo
ejercido en el año del 2010. Las variaciones
se concentran fundamentalmente en el
capítulo 1000 Servicios Personales, rubro en
el que se ejercieron recursos en 12.0 por
ciento, mayores a los programados. El
capítulo 7000 Inversión Financiera,
Provisiones Económicas, Ayudas, otras
Erogaciones y Pensiones y Jubilaciones,
registró un incremento sustancial de
recursos respecto a lo originalmente
aprobado por 548.0 por ciento, sin embargo
su peso en el presupuesto total de la Cámara
es marginal.
Cámara de Senadores
Durante 2010, la Cámara de Senadores
registró un ligero sobre-ejercicio de 32.5
millones de pesos (0.9 %), en relación a lo
autorizado por el PEF, al ejercer la cantidad
total anual de 3.60 miles de millones de
pesos, por arriba de los 3.57 miles de
millones de pesos que se le había asignado y
aprobado para ejercer.
Analizando más a fondo los conceptos de
gasto administrativo que ejerció la Cámara
de Senadores, vemos que en el concepto en
donde se registró un mayor sobre-ejercicio
en cuanto a lo aprobado originalmente en el
año 2010, se encuentra por segundo año
consecutivo en el Capítulo 6000 “Obras
Públicas”, en el que se realizó un gasto de
851 millones de pesos, es decir, 101
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 23
millones de pesos de más (13.5%) de la
cantidad autorizada originalmente.
Auditoría Superior de la Federación
La ASF recibe ingresos presupuéstales de
varias fuentes, que son: el presupuesto
ordinario aprobado a través del Presupuesto
de Egresos de la Federación (PEF); los
recursos del Programa para la Fiscalización
del Gasto Federalizado (PROFIS); los
Derechos para la Fiscalización Petrolera; y,
otros ingresos por concepto de derechos,
trámites, productos financieros y pagos de la
Cámara de Senadores por custodia y guarda
de las declaraciones patrimoniales.
El presupuesto ordinario aprobado por la
Cámara de Diputados para la Auditoría
Superior para 2010 fue de 1.226 miles de
millones de pesos. El gasto total efectuado
por el órgano técnico de la Cámara, en ese
año, fue de 1.394 miles de millones de
pesos. La diferencia entre el presupuesto
ordinario aprobado y el gasto total anual del
ejercicio fiscal 2010 por el órgano de
fiscalización superior de la Cámara fue de
167.2 millones de pesos. Esto ocurrió porque
la ASF recibió recursos adicionales por
concepto de PROFIS, Derechos para la
Fiscalización Petrolera, productos
financieros y otros ingresos, que
incrementaron sus recursos en el año en
13.6%.
Por capítulos de gasto, el componente
principal de la diferencia entre el
presupuesto ordinario de la ASF y lo
erogado al final de 2010 se originó
fundamentalmente en el incremento de
recursos gastados en el Capitulo 2000
Materiales y Suministros, rubro que recibió
recursos presupuestarios adicionales por
90.4 millones de pesos respecto de lo
autorizado. De un presupuesto original de
125.5 millones pasó a ejercer 215.9 millones
de pesos una variación de 68.9%.
También se registró un sobre-ejercicio entre
lo gastado y lo programado en el capítulo
3000 Servicios Generales de 71.9%, al
ejercer dicha partida 36,2 millones de pesos,
cuando el presupuesto aprobado
originalmente fue de sólo 9.6 millones de
pesos.
8.7.1 .2 Poder Judicial
Suprema Corte de Justicia de la Nación
(SCJN)
El presupuesto original de la SCJN para el
2010 ascendió a 4.47 miles de millones de
pesos, sin embargo en el transcurso del año
experimentó reasignaciones de gasto, que
significaron una reducción presupuestaria de
26.5%. El presupuesto modificado de la
SCJN ascendió a 3.28 miles de millones de
pesos, es decir 1.19 miles de millones de
pesos menos de lo aprobado. El presupuesto
ejercido en el año por la SCJN fue de 3.27
miles de millones de pesos.
Es de llamar la atención que las
reasignaciones de gasto experimentadas por
la SCJN, afectaron todas las partidas de
gasto especialmente el Capitulo 5000 Bienes
Muebles e Inmuebles y el Capítulo 6000
Obras Públicas. El capítulo 5000 tenía un
presupuesto original de 346.5 millones de
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 24
pesos, las reasignaciones de gasto redujeron
ese presupuesto (modificado) a 63.2
millones, siendo la cantidad ejercida de 58.4
millones de pesos. Idéntica suerte corrió el
capítulo de gasto 6000, que inició el año con
un presupuesto autorizado de 353.2 millones
de pesos, las reasignaciones de gasto
redujeron esa cantidad a sólo 79.5 millones,
que fueron los recursos que ejerció.
A nivel de partida de gasto destaca la 7800
Aportaciones a Fideicomisos. Esta partida,
contaba con un presupuesto original de
182.9 millones de pesos, la cual se
incrementó a 197.5 millones de pesos, lo que
representó una variación de 8.0%, monto
que se ejerció en su totalidad.
Consejo de la Judicatura Federal (CJF)
Durante el 2010, el Consejo de la Judicatura
Federal ejerció un presupuesto de 28.7 miles
de millones de pesos, 1.1 mil millones de
pesos (3.9%) más que el programado.
Destacan los movimientos presupuestarios
de los capítulos de gasto 5000 Bienes
Muebles e Inmuebles, y 6000 Obras
Públicas. El primero, inició con un
presupuesto original de 70.6 millones de
pesos, al final del año el presupuesto
modificado ascendió a 135.4 millones de
pesos, y la entidad ejerció recursos por 109.8
millones. En lo que concierne al Capitulo
6000 Obras Publicas, al inicio del año éste
capítulo carecía de presupuesto,
posteriormente se le transfirieron 1.58 miles
de millones de pesos, para terminar
ejerciendo un monto de recursos equivalente
a 1.45 miles de millones de pesos.
Tribunal Federal Electoral del Poder
Judicial (TRIFE)
En 2010, el presupuesto ejercido por
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación por 1.9 miles de millones de
pesos, fue casi idéntico al presupuesto
originalmente autorizado. Lo interesante a
destacar de la aplicación del gasto por la
dependencia, fueron los movimientos
presupuestarios existentes entre capítulos de
gasto.
En el año, se registraron reducciones
presupuestarias en el gasto ejercido respecto
del gasto aprobado en el PEF en los
capítulos 1000 Servicios Personales, y 6000
Obras Públicas de 2.7 y 35.8 por ciento
respectivamente, en contraste se
incrementaron de manera importante el gasto
ejercido en los capítulos 5000 Bienes
Muebles e Inmuebles y 7000 Inversión
Financiera, Provisiones Económicas, ayudas,
otras Erogaciones, y Pensiones, Jubilaciones.
El capitulo 5000, inició con un presupuesto
autorizado de 20.4 millones de pesos y
terminó con un ejercicio de 66.9 millones de
pesos, mientras que el capítulo 7000 inició
con un presupuesto de 7.1 millones de pesos
y finalizó con un presupuesto de 15.3
millones de pesos.
8.7.1 .3 Otros órganos autónomos
Instituto Federal Electoral (IFE)
En 2010, el presupuesto ejercido por el
Instituto Federal Electoral por 8.67 miles de
millones de pesos, fue casi idéntico al
presupuesto originalmente autorizado de
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 25
8.63 miles de millones de pesos. Es de
llamar la atención los movimientos
presupuestarios internos entre capítulos de
gasto. Así, el capítulo de gasto 1000
Servicios Personales, registró un presupuesto
ejercido de 433.0 millones de pesos menor
que el presupuesto autorizado en el PEF.
Esta reducción del capítulo 1000 se tradujo
como contra partida en sobre-ejercicios (en
el gasto realizado en el año respecto del
programado) en otros capítulos de gasto,
distribuidos como sigue: capitulo 7000
Inversión Financiera, Provisiones
Económicas, ayudas, otras Erogaciones, y
Pensiones, Jubilaciones, con un sobre-
ejercicio de 306.6 millones de pesos,
capitulo 3000 Servicios Generales con un
sobre-ejercicio de 107.7 millones de pesos, y
capítulo de gasto 5000 Bienes Muebles e
Inmuebles con un sobre-ejercicio de 45.7
millones de pesos.
Comisión Nacional de los Derechos
Humanos (CNDH).
De acuerdo con los datos de la Cuenta
Pública Federal 2010, el presupuesto
aprobado por la Cámara de Diputados para
esta dependencia ascendió a 899.6 millones
de pesos. El presupuesto ejercido fue de
890.0 millones de pesos, por lo que la
dependencia registró un ligero sobre-
ejercicio presupuestario, en relación al
presupuesto autorizado de 0.04 puntos
porcentuales.
Destaca dentro de los movimientos
presupuestarios internos, el incremento
presupuestario del capitulo de gasto 5000
Bienes Muebles e Inmuebles. Este capitulo
tenia un presupuesto original de 1.3 millones
de pesos, la SHCP le autorizó incrementos
de recursos hasta alcanzar un presupuesto
modificado de 33.4 millones de pesos, del
cual se ejercieron 32.6 millones de pesos.
Este incremento de recursos provino
fundamentalmente de una reducción del
gasto corriente de la dependencia.
Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI)
El presupuesto aprobado por la Cámara de
Diputados en 2010 para esta dependencia
fue de 8.77 miles de millones de pesos. Sin
embargo, mediante reasignaciones de gasto
se redujo su presupuesto a 8.61 miles de
millones de pesos, por lo que dispuso de
156.8 millones de pesos menos que lo
aprobado. La contracción de recursos afectó
a los capítulos de gasto corriente 1000
Servicios Personales y 3000 Servicios
Generales.
8.7.2 Ramos Administrativos
Para el análisis de esta sección, dividimos a
las dependencias públicas en tres grupos en
función de la forma en que se desplegó el
proceso de presupuestación y gasto en el
ejercicio 2010:
a) Dependencias con gasto inercial.
b) Dependencias con subejercicio
c) Dependencias con gasto hibrido.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 26
Primer Grupo: Dependencias con gasto
inercial en exceso de lo dispuesto por la
Cámara de Diputados en el PEF 2010.
Este grupo incluye a las dependencias
públicas que en el Proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federación enviado a la
Cámara de Diputados, el Ejecutivo Federal
en lo general solicita un presupuesto menor a
lo ejercido el año anterior. La Cámara
realiza modificaciones menores al alza o a la
baja, aprobando en lo general un presupuesto
con variaciones menos respecto a lo
solicitado. No obstante ello, cuando las
dependencias ejecutan el presupuesto el
monto gastado es significativamente superior
al solicitado y al aprobado en el PEF. El
cuadro 8.10 muestra las dependencias que
ejercieron gasto inercial al margen de lo
dispuesto por la Cámara.
En este grupo se encuentran: Presidencia de
la República, Secretaría de Gobernación,
Relaciones Exteriores, SHCP, Economía,
Energía, Turismo y Función Pública.
Cuadro 8.10
Presupuesto
ejercido 2009
Solicitado a la
Cámara 2010
Aprobado por la
Cámara 2010 Ejercido 2010
Sobre o
Subejercicio
Sobre o
Subejercicio %
A B C D F I
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 178,956.00 5.6%
GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO FEDERAL 2,296,086.4 2,359,427 2,376,915 2,474,099.98 97,184.91 4.1%
RAMOS ADMINISTRATIVOS 818,425.50 767,692.44 787,505.80 850,537.50 63,031.70 8.0%
Presidencia de la República 2,515.60 1,727.56 1,677.84 2,305.80 627.96 37.4%
Gobernación 8,822.40 8,640.9 8,370.63 14,279.60 5,908.97 70.6%
Relaciones Exteriores 7,688.50 6,094.5 5,945.4 8,997.70 3,052.34 51.3%
Hacienda y Crédito Público 43,771.20 34,087.18 36,456.30 43,218.70 6,762.40 18.5%
Economía 18,384.40 13,246.13 14,354.74 15,704.80 1,350.06 9.4%
Energía 66,195.40 38,251.72 3,163.62 37,139.70 33,976.08 1074.0%
Turismo 6,211.80 3,000.8 3,935.8 5,461.80 1,526.04 38.8%
Función Pública 2,649.80 1,310.37 1,248.76 2,441.00 1,192.24 95.5%
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
8.7.2 .1 Presidencia de la República
El presupuesto solicitado por el Ejecutivo
Federal a la Cámara de Diputados en 2010
para la Presidencia de la República fue de
1.727 miles de millones de pesos, la Cámara
autorizó un presupuesto de 1.677 miles de
millones de pesos, 50 millones menos que lo
solicitado.
Del análisis del ejercicio del gasto público
de la oficina de la Presidencia de la
República en el año 2010, se desprende que
el monto total ejercido por 2.306 miles de
millones de pesos durante ese año excedió el
gasto total aprobado por la Cámara de
Diputados en el decreto del Presupuesto de
Egresos de la Federación, registrando un
sobre-ejercicio de 628 millones de pesos, es
decir 37.4% más de lo aprobado.
Si desglosamos los conceptos y partidas de
gasto administrativo que ejerció la
Presidencia de la República en el año 2009,
encontramos que el sobre-ejercicio se
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 27
concentra en las siguientes partidas de gasto:
1300 Remuneraciones Adicionales y
Especiales, con 133.6 millones de pesos,
2000 Materiales y Suministros con 138
millones de pesos, 3400 Servicios
Comercial, Bancario, Financiero,
Subcontratación de Servicios con Terceros y
Gastos Inherentes, con 73 millones de pesos,
y 3500 Servicios de Mantenimiento con
204.4 millones de pesos.
8.7.2 .2 Secretaría de Gobernación
El presupuesto solicitado por el Ejecutivo
Federal a la Cámara de Diputados en 2010
para la Secretaría de Gobernación fue de
8.641 miles de millones de pesos, la Cámara
autorizó un presupuesto inferior a esa
cantidad en 270 millones de pesos, por lo
que el presupuesto autorizado en el PEF fue
de 8.370.
En el 2010, la Secretaría de Gobernación
ejerció un gasto de 14.28 miles de millones
de pesos, lo que representó un sobre-
ejercicio de 5.909 miles de millones de pesos
(+70.6%) en relación al presupuesto
programado. Este sobre-ejercicio al margen
de lo dispuesto por la Cámara de Diputados,
se debió fundamentalmente a la partida 4000
Subsidios y Transferencias, cuyo exceso de
gasto sobre lo programado fue de 4.665
miles de millones de pesos (+1,359%).
8.7.2 .3 Relaciones Exteriores
El presupuesto solicitado por el Ejecutivo
Federal en el 2010 para la Secretaría de
Relaciones Exteriores fue de 6.094 miles de
millones de pesos, la Cámara autorizó un
presupuesto inferior a esa cantidad en 149
millones de pesos, con un presupuesto
autorizado de 5.945 miles de millones de
pesos.
Relaciones Exteriores contrariando lo
dispuesto por la Cámara de Diputados
ejerció un gasto de 9.0 miles de millones de
pesos, es decir, sobre-ejerció recursos por
3.0 mil millones de pesos mas que lo
dispuesto por el PEF (+51.3%). En este
sobre-ejercicio de gasto destacaron las
partidas 3800 Servicios Oficiales, que
generó 2.379 miles de millones de pesos de
sobre-ejercicio. La partida de gasto 7000
Inversión Financiera, Provisiones
Económicas, Ayudas, otras Erogaciones, y
Pensiones, Jubilaciones y Otras, contribuyó
con un sobre-ejercicio de 164.1 millones de
pesos.
8.7.2 .4 Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP)
El presupuesto solicitado por el Ejecutivo
Federal en el 2010 para la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público fue de 34.087
miles de millones de pesos, la Cámara
autorizó un presupuesto de 36.456 miles de
millones de pesos, superior a lo solicitado en
2.364 miles de millones de pesos.
La SHCP ejerció un presupuesto de 43.218
miles de millones de pesos, con lo que
incurrió en un sobre-ejercicio en contra de lo
dispuesto por la Cámara de Diputados de
6.762 miles de millones de pesos (+18.5%)
en relación a lo programado.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 28
En dos capítulos de gasto se concentró el
sobre-ejercicio de la SHCP; capítulo 7000
Inversión Financiera, Provisiones
Económicas, Ayudas, otras Erogaciones, y
Pensiones, Jubilaciones y Otras que aportó al
sobre-ejercicio de la SHCP la cantidad de
4.769 miles de millones de pesos. El capitulo
3000 Servicios Generales contribuyó con un
sobre-ejercicio de 2.245 miles de millones
de pesos. La reducción de gastos, sobre todo
del capitulo 1000 Servicios Personales
redujo la magnitud del sobre-ejercicio.
Dentro del capitulo de gasto 7000, llama la
atención la partida 7800 Aportaciones a
Fideicomisos y Mandatos, con un sobre-
ejercicio de 2.702 miles de millones de
pesos. Esta partida tenía un presupuesto
original de 350 millones de pesos, la cual se
incrementó mediante transferencias
presupuestarias hasta generar un presupuesto
modificado de 3.44 miles de millones de
pesos, del cual ejerció recursos por 3.052
miles de millones de pesos.
8.7.2 .5 Secretaría de Economía (SE)
El Ejecutivo Federal solicitó un presupuesto
en el 2010 para la Secretaría de Economía de
13.246 miles de millones de pesos, la
Cámara autorizó un presupuesto de 14.354
miles de millones de pesos, un monto
superior a lo solicitado en 1.108 miles de
millones de pesos.
La Secretaría de Economía ejerció un
presupuesto en el 2010 de 15.704 miles de
millones de pesos, con lo que incurrió en un
sobre-ejercicio en contra de lo dispuesto por
la Cámara de Diputados de 1.350 miles de
millones de pesos (+9.4%) en relación a lo
programado.
El sobre-ejercicio de la Secretaría de
Economía se concentró en la partida 7800
Aportaciones a Fideicomisos y Mandatos,
del capítulo 7000 Inversión Financiera,
Provisiones Económicas, Ayudas, otras
Erogaciones, y Pensiones, Jubilaciones y
Otras, con un sobre-ejercicio de 1.209 miles
de millones de pesos. Otros rubros de gasto,
que generaron sobre-ejercicio fueron el
capítulo de gasto 3000 Servicios Generales
con 689.9 millones de pesos, y el capítulo
6000 Obras Públicas con 849.5 millones de
pesos.
La existencia de reducciones presupuestarias
en capítulos de gasto relevantes impidió un
mayor sobre-ejercicio de la SE. Así, el
capitulo de gasto 4000 Subsidios y
Transferencias dispuso de un presupuesto
original de 8.24 miles de millones de pesos,
(más de la mitad del presupuesto anual de la
Secretaría), sin embargo, mediante
transferencias presupuestarias la SHCP
redujo dicho presupuesto, por lo que la
Secretaría terminó ejerciendo en este
capítulo de gasto un presupuesto de 6.892
miles millones de pesos, 16.4 por ciento
menos que lo autorizado.
Es importante que se aclare la
fundamentación de los sobre-ejercicios de la
SE, dado que impactaron negativamente el
presupuesto del capítulo 4000 Subsidios y
Transferencias, el capitulo de gasto clave
para las actividades que fundamentan la
existencia de la SE.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 29
8.7.2 .6 Secretaría de Energía
El Ejecutivo Federal solicitó un presupuesto
en el 2010 para la Secretaría de Energía de
38.25 miles de millones de pesos, la Cámara
autorizó un presupuesto de sólo 3.16 miles
de millones de pesos, un monto
sustantivamente menor al solicitado. Sin
embargo, la Secretaría de Energía ejerció un
presupuesto en el 2010 de 37.14 miles de
millones de pesos, con lo que incurrió en un
sobre-ejercicio (en relación al gasto
programado) en contra de lo dispuesto por la
Cámara de Diputados de 33.98 miles de
millones de pesos (+1,074%).
Tres capítulos de gasto concentraron el
sobre-ejercicio: el capítulo 7000 Inversión
Financiera, Provisiones Económicas,
Ayudas, otras Erogaciones, y Pensiones,
Jubilaciones y Otras, contribuyó al sobre-
ejercicio con 28.465 miles de millones de
pesos (+22,923.4%), el capítulo de gasto
4000 Subsidios y Transferencias, el cual
generó un sobre-ejercicio (presupuestos
ejercido-aprobado) de 4.445 miles de
millones de pesos (+296.4%), y el capítulo
de gasto 3000 Servicios Generales
contribuyó con un sobre-ejercicio de 1.027
miles de millones de pesos (427.6%) .
A nivel de partidas presupuestarias el sobre-
ejercicio del capítulo 7000 se concentró en
dos rubros: La partida 7200 Adquisición de
Valores, que inició el año sin presupuesto, y
la SHCP le autorizó transferencias
presupuestarias por 23.0 miles de millones
de pesos. Asimismo, la partida 7800
Aportaciones a Fideicomisos y Mandatos,
inició con un presupuesto autorizado por la
Cámara de Diputados de 122.7 millones de
pesos, al cual se le transfirieron recursos
que permitieron ejercer un gasto de 5.588
miles de millones de pesos.
Del capítulo 4000, destaca la partida 4300
Transferencias para Apoyo de Programas,
que inició el 2010 sin presupuesto, se le
transfirieron recursos por 5.345 miles de
millones de pesos, mismos que ejerció.
Del capítulo 3000, destaca la partida 3900
Pérdidas del Erario, Gastos por Concepto de
Responsabilidades, Resoluciones Judiciales
y Pago de Liquidaciones, que inició el 2010
sin presupuesto, terminando el año
ejerciendo recursos por 821.6 millones de
pesos.
8.7.2 .7 Secretaría de Turismo
El Ejecutivo Federal solicitó un presupuesto
en el 2010 para la Secretaría de Turismo de
3.0 miles de millones de pesos, la Cámara
autorizó un presupuesto de 3.935 miles de
millones de pesos, que significó un
incremento de recursos por 935 millones de
pesos.
Al final del 2010, la Secretaría de Turismo
ejerció un presupuesto de 5.462 miles de
millones de pesos, con lo que incurrió en un
sobre-ejercicio en contra de lo dispuesto por
la Cámara de Diputados de 1.526 miles de
millones de pesos (+38.8%) en relación a lo
programado.
Esencialmente un capítulo de gasto
concentró el sobre-ejercicio presupuestario
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 30
de la Secretaría de Turismo: el capítulo 3000
Servicios Generales, que contribuyó con
dicho sobre-ejercicio en 1.602 miles de
millones de pesos (+435.8%).
A nivel de partidas presupuestarias el sobre-
ejercicio del capítulo 3000 se concentró en la
partida 3700 Servicios de Comunicación
Social y Publicidad, que inició el año con un
presupuesto de sólo 8.1 millones de pesos,
la SHCP aprobó transferencias
presupuestarias hasta alcanzar un
presupuesto modificado autorizado de 1.318
miles de millones de pesos, mismos que
ejerció en su totalidad.
8.7.2 .8 Secretaría de la Función Pública
(SFP)
El Ejecutivo Federal solicitó un presupuesto
en el 2010 para la Secretaría de la Función
Pública de 1.31 miles de millones de pesos,
la Cámara autorizó un presupuesto de 1.249
miles de millones de pesos que implicó una
reducción presupuestaria de 61 millones de
pesos en relación a lo solicitado.
Al término de 2010, la Secretaría de la
Función Pública ejerció un presupuesto de
2.441 miles de millones de pesos, con lo que
incurrió en un sobre-ejercicio en contra de lo
dispuesto por la Cámara de Diputados de
1.192 miles de millones de pesos (+95.5%)
en relación a lo programado.
Esencialmente fueron dos capítulos de gasto
los que concentraron el sobre-ejercicio
presupuestario de la SFP: el capítulo 7000
Inversión Financiera, Provisiones
Económicas, Ayudas, otras Erogaciones, y
Pensiones, Jubilaciones y Otras, y el capítulo
3000 Servicios Generales. El primero
contribuyó con un sobre-ejercicio (ejercido
menos programado originalmente) de 912.9
millones de pesos (+66.5%). El Segundo
generó un sobre-ejercicio de 310.3 millones
de pesos, porcentualmente de 162.4%.
A nivel de partidas presupuestarias el sobre-
ejercicio del capítulo 7000 se concentró en la
partida, 7800 Aportaciones a Fideicomisos y
Mandatos. Este rubro originalmente no tenía
presupuesto, sin embargo, durante el
transcurso del año, la SHCP le autorizó
transferencias presupuestarias hasta alcanzar
un presupuesto modificado de 913.0
millones de pesos, mismos que ejerció.
En el sobre-ejercicio del capítulo 3000,
destaca la partida 3300 Asesorías,
Consultorías, Servicios Informáticos,
Estudios e Investigaciones y Otros Servicios,
la cual inicio el año con un presupuesto
autorizado de sólo 67.8 millones de pesos,
monto que se incrementó debido a
transferencias presupuestarias autorizadas
por la SHCP que le permitieron ejercer un
presupuesto de 235 millones de pesos, lo que
significó una variación de 246.1 por ciento
entre los recursos ejercidos y los
originalmente programados.
Segundo Grupo: Dependencias a las que la
Cámara les asigna en el PEF mayor
presupuesto al solicitado resultando al
término del año con un subejercicio
presupuestario.
Este segundo grupo, lo integran
dependencias donde el Legislativo, después
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 31
de un proceso de análisis, evaluación y
deliberación, decide incrementar los montos
originalmente propuestos en el proyecto de
presupuesto enviado por el Ejecutivo Federal
para cubrir los temas que se consideran
prioritarios y se deben atender con mayor
énfasis durante el siguiente año fiscal. Sin
embargo, durante el ejercicio del gasto las
dependencias hicieron caso omiso de las
modificaciones que reflejan las prioridades
de la Cámara de Diputados y sub-ejercieron
gran parte de los montos asignados.
8.7.2 .9 SAGARPA
El Ejecutivo Federal solicitó un presupuesto
en el 2010 para SAGARPA de 60.785 miles
de millones de pesos, la Cámara autorizó un
presupuesto más alto de 73.368 miles de
millones de pesos que implicó un incremento
presupuestario de 12.58 miles de millones de
pesos.
Durante 2010, SAGARPA ejerció un
presupuesto de 71.672 miles de millones de
pesos, con lo que incurrió en un sub-
ejercicio de 1.696 miles de millones de
pesos, es decir dicho sub-ejercicio representó
2.3% del presupuesto aprobado.
A nivel de capítulos de gasto, llama la
atención, las reducciones presupuestarias
que con la autorización de la SHCP se
efectuaron en el capítulo 4000 Subsidios y
Transferencias. Este capítulo, inició con un
presupuesto original de 61.24 miles de
millones de pesos, al cual se sustrajeron
recursos mediante reasignaciones de gasto
hasta alcanzar un presupuesto modificado de
58.81 miles de millones de pesos, de esta
manera SAGARPA contó con 2.432 miles
de millones de pesos menos.
Destaca también, la reducción de recursos al
capítulo 6000 Obras Públicas, que fue de
casi la mitad del presupuesto originalmente
autorizado.
En contraste, se incrementaron recursos al
capítulo 3000 Servicios Generales en 898.6
millones de pesos respecto del presupuesto
original. Llama la atención los crecimientos
presupuestarios ejercidos respecto de los
aprobados en el PEF de las siguientes
partidas: 3700 Servicios de Comunicación
Social y Publicidad (409.1%), 3300
Asesorías, Consultorías, Servicios
Informáticos, Estudios e Investigaciones y
Otros Servicios (146.4%), 3900 Pérdidas del
Erario, Gastos por Concepto de
Responsabilidades, Resoluciones Judiciales
y Pago de Liquidaciones (132.1%), y 3800
Servicios Oficiales (14.9%).
8.7.2 .10 Secretaría de Comunicaciones y
Transportes (SCT)
En el 2010 el Ejecutivo Federal solicitó un
presupuesto para Comunicaciones y
Transportes de 61.587 miles de millones de
pesos, la Cámara elevó el presupuesto en
18.676 miles de millones de pesos,
autorizando un presupuesto de 80.263 miles
de millones de pesos que implicó un
incremento presupuestario de 30.3%
respecto a lo solicitado.
SCT ejerció un presupuesto en el 2010 de
72.586 miles de millones de pesos, con lo
que incurrió en un subejercicio en relación al
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 32
presupuesto aprobado por la Cámara de
7.676 miles de millones de pesos, es decir
dicho sub-ejercicio representó 9.6 % del
presupuesto aprobado en el PEF.
A nivel de capítulos de gasto, el subejercicio
de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes en relación al presupuesto
aprobado en el PEF, se explica por el
Capitulo de gasto 6000 Obras Públicas. Este
rubro inició el año con un presupuesto de
59.924 miles de millones de pesos, el cual se
redujo mediante transferencias
presupuestarias, de tal manera que el
presupuesto ejercido en el 2010 por este
capítulo de gasto fue de 50.974 miles de
millones de pesos, 8.949 miles de millones
menor a lo programado, la reducción en
términos porcentuales fue de 14.9%.
Otros movimientos presupuestarios a nivel
de capitulo de gasto que destacan son: 7000
Inversión Financiera, Provisiones
Económicas, Ayudas, Otras Erogaciones, y
Pensiones, Jubilaciones y Otras, y el capítulo
de gasto 8000 Participaciones de Ingresos,
Aportaciones Federales y Gasto Reasignado.
En el capítulo 7000 el presupuesto original
de 613.8 millones de pesos, creció por
reasignaciones de gasto permitiendo alcanzar
un presupuesto ejercido de 2.376 miles de
millones de pesos, 287.1 por ciento más que
lo programado. El capítulo de gasto 8000,
no tenía presupuesto original, y terminó
ejerciendo un gasto de 1.596 miles de
millones de pesos.
8.7.2 .11 Procuraduría General de la
República (PGR)
En el 2010 el Ejecutivo Federal solicitó un
presupuesto para la PGR de 12.09 miles de
millones de pesos, la Cámara aprobó un
presupuesto de 11.782 miles de millones de
pesos, recortando la solicitud en 309
millones de pesos. La institución ejerció un
presupuesto de 10.652 miles de millones de
pesos, lo que implicó un sub-ejercicio de
1.129 miles de millones de pesos en relación
a lo aprobado en el PEF, este último monto
representó 9.6% del presupuesto autorizado.
Las reducciones de gasto se concentraron en
los capítulos 1000 Servicios Personales y
2000 Servicios materiales, que ejercieron un
presupuesto en el 2010 menor en 9.6 y 11.8
por ciento respectivamente en relación a lo
programado.
8.7.2 .12 Secretaría de Salud
El Ejecutivo Federal solicitó un presupuesto
en el 2010 para la Secretaría de Salud de
89.363 miles de millones de pesos, la
Cámara autorizó un presupuesto ligeramente
mayor de 89.892 miles de millones de pesos.
Durante 2010, la Secretaría de Salud ejerció
un presupuesto de 86.765 miles de millones
de pesos, con lo que incurrió en un sub-
ejercicio en relación al presupuesto aprobado
por la Cámara de Diputados de 3.127 miles
de millones de pesos, cantidad que significó
3.5% del presupuesto autorizado en el PEF.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 33
8.7.2 .13 Desarrollo Social
El Ejecutivo Federal solicitó un presupuesto
en el 2010 para la Secretaría de Desarrollo
Social de 84.243 miles de millones de
pesos, la Cámara autorizó un presupuesto de
80.176 miles de millones de pesos, lo que
implicó un recorte de 4.07 miles de millones
de pesos en relación a lo solicitado.
La Secretaría ejerció un presupuesto en el
2010 de 76.56 miles de millones de pesos,
con lo que incurrió en un sub-ejercicio en
relación al presupuesto aprobado por la
Cámara de Diputados de 3.616 miles de
millones de pesos, cantidad que significó
4.5% del presupuesto autorizado en el PEF.
Cuadro 8.11
Presupuesto
ejercido 2009
Solicitado a la
Cámara 2010
Aprobado por la
Cámara 2010 Ejercido 2010
Sobre o
Subejercicio
Sobre o
Subejercicio %
A B C D F I
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 178,956.00 5.6%
GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO FEDERAL 2,296,086.40 2,359,427.42 2,376,915.07 2,474,099.98 97,184.91 4.1%
RAMOS ADMINISTRATIVOS 818,425.50 767,692.44 787,505.80 850,537.50 63,031.70 8.0%
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación 68,053.40 60,785.05 73,368.5 71,672.10 -1,696.35 -2.3%
Comunicaciones y Transportes 63,486.00 61,587.00 80,262.80 72,586.60 -7,676.20 -9.6%
Salud 80,959.30 89,363.66 89,892.90 86,765.60 -3,127.30 -3.5%
Reforma Agraria 5,234.50 4,387.56 5,195.12 4,953.80 -241.32 -4.6%
Procuraduría General de la República 10,833.40 12,090.9 11,781.5 10,651.80 -1,129.67 -9.6%
Desarrollo Social 64,000.60 84,243.33 80,176.90 76,560.60 -3,616.30 -4.5%
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 14,267.20 15,498.5 15,946.60 15,888.10 -58.50 -0.4%
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
Tercer Grupo: Hibrido
En este grupo se clasifican las dependencias
de los ramos administrativos que no tienen
una característica tan específica como los
dos grupos anteriores. Por un lado, tenemos
a las dependencias en las que la Cámara les
autoriza un incremento presupuestario en
relación a lo solicitado y la dependencia
ejerce un gasto todavía mayor. Por otro lado,
tenemos dependencias en las que la Cámara
les autoriza un monto ligeramente menor de
recursos que lo solicitado, y la dependencia
ejerce un gasto todavía menor.
Dependencias con sobre- ejercicio
presupuestario en relación a lo programado
en el PEF
8.7.2 .14 Defensa Nacional
En el 2010 el Ejecutivo Federal solicitó un
presupuesto para la Defensa Nacional de
42.531 miles de millones de pesos, la
Cámara autorizó un presupuesto más
elevado de 43.632 miles de millones que
implicó un incremento presupuestario de
2.6% respecto a lo solicitado.
En el 2010, la Secretaría de la Defensa
Nacional ejerció un presupuesto de 52.597
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 34
miles de millones de pesos, que implicó un
sobre-ejercicio en relación al presupuesto
aprobado por la Cámara de 8.964 miles de
millones de pesos; es decir, dicho sobre-
ejercicio representó 20.5% del presupuesto
aprobado en el PEF.
A nivel de capítulos de gasto, el sobre-
ejercicio de la SEDENA en relación al
presupuesto aprobado en el PEF, se explica
por el Capítulo 7000 Inversión Financiera,
Provisiones Económicas, Ayudas, Otras
Erogaciones, y Pensiones, Jubilaciones y
Otras, capítulo que contribuyó con un sobre-
ejercicio de 4.207 miles de millones de pesos
(1,302 %) por encima del presupuesto
autorizado. Los Capítulos 3000 Servicios
Generales y 2000 Servicios Materiales,
generaron respectivamente en el 2010 un
sobre-ejercicio de 2.322 miles de millones
de pesos y de 1.558 miles de millones de
pesos, excediendo respectivamente en 90.7%
y 37.2 % a lo programado originalmente.
A nivel de partidas presupuestarias destaca
el rubro 7800 Aportaciones a Fideicomisos y
Mandatos, el cual inició el año sin
presupuesto autorizado. La SHCP le autorizó
transferencias de recursos que le
permitieron ejercer un gasto de 4.207 miles
de millones de pesos.
8.7.2 .15 Secretaría de Marina
En el 2010 el Ejecutivo Federal solicitó un
presupuesto para Marina de 15.887 miles de
millones de pesos, la Cámara autorizó un
presupuesto ligeramente más elevado de
15.991 miles de millones que implicó un
incremento presupuestario de 0.7% respecto
a lo solicitado.
En el ejercicio fiscal 2010, la Secretaría de
Marina ejerció un presupuesto de 18.415
miles de millones de pesos, que implicó un
sobre-ejercicio en relación al presupuesto
aprobado por la Cámara de 2.423 miles de
millones de pesos; es decir, dicho sobre-
ejercicio representó una variación positiva
de 15.2% del presupuesto aprobado en el
PEF.
8.7.2 .16 SEMARNAT
En el 2010 el Ejecutivo Federal solicitó un
presupuesto para SEMARNAT de 40.486
miles de millones de pesos, la Cámara elevó
el presupuesto en 5.75 miles de millones de
pesos, autorizando un presupuesto de 46.236
miles de millones, que implicó un
incremento presupuestario de 14.2%
respecto a lo solicitado.
SEMARNAT ejerció un presupuesto en el
2010 de 48.679 miles de millones de pesos,
que implicó un sobre-ejercicio en relación al
presupuesto aprobado por la Cámara de 2.4
miles de millones de pesos; es decir, dicho
sobre-ejercicio representó 5.3% del
presupuesto aprobado en el PEF.
A nivel de capítulos de gasto-partida
destacan los sobre-ejercicios de gasto en
relación al presupuesto aprobado en el PEF
del capítulo de gasto 7000 Inversión
Financiera, Provisiones Económicas,
Ayudas, Otras Erogaciones, y Pensiones,
Jubilaciones y Otras, con un sobre-ejercicio
de 3.633 miles de millones de pesos
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 35
(5,074%), y el capítulo 4000 Subsidios y
Transferencias con un sobre-ejercicio de 3.8
miles de millones de pesos (+20.8%)
8.7.2 .17 Secretaría de Educación Pública
(SEP)
En el 2010 el Ejecutivo Federal solicitó un
presupuesto para la SEP de 196.415 miles
de millones de pesos, la Cámara incrementó
los recursos en 14.51 miles de millones de
pesos, aprobando un presupuesto para la
Secretaría de 211.186 miles de millones de
pesos, que implicó un incremento
presupuestario de 7.5% respecto a lo
solicitado.
La SEP ejerció un presupuesto en el 2010 de
225.696 miles de millones de pesos, que
implicó un sobre-ejercicio en relación al
presupuesto aprobado por la Cámara de
14.510 miles de millones de pesos; es decir,
dicho sobre-ejercicio representó 6.9% del
presupuesto aprobado en el PEF.
Todos los capítulos de gasto de la SEP,
generaron sobre-ejercicio en relación al
presupuesto aprobado en el PEF 2010,
destacando los capítulos 4,000 Subsidios y
Transferencias con un sobre- ejercicio de
9.233 miles de millones de pesos, 1000
Servicios Personales con un sobre-ejercicio
de 2.418 miles de millones de pesos, y 6000
Obra Pública con un sobre-ejercicio de 1.0
mil millones de pesos.
Dependencias con sub- ejercicio
presupuestario en relación a lo programado
en el PEF
8.7.2 .18 Secretaría de Seguridad Pública
En el 2010 el Ejecutivo Federal solicitó un
presupuesto para Seguridad Pública de 31.80
miles de millones de pesos, la Cámara
incrementó los recursos en 635 millones de
pesos, aprobando un presupuesto de 32.44
miles de millones de pesos, que implicó un
incremento presupuestario de 2.0% respecto
a lo solicitado.
La Secretaría de Seguridad Pública ejerció
un presupuesto en el 2010 de 30.18 miles de
millones de pesos, que implicó un sub-
ejercicio en relación al presupuesto aprobado
por la Cámara de 2.25 miles de millones de
pesos; es decir, dicho sub-ejercicio
representó 6.9% del presupuesto aprobado
en el PEF.
8.7.2 .19 Tribunales Agrarios
En el 2010 el Ejecutivo Federal solicitó un
presupuesto para los Tribunales Agrarios de
775.1 millones de pesos, la Cámara redujo
los recursos a 750.7 millones de pesos. En el
2010, la dependencia ejerció un presupuesto
de 682.3de millones de pesos, que implicó
un sub-ejercicio en relación al presupuesto
aprobado por la Cámara de 68.4 millones de
pesos; es decir, dicho sub-ejercicio
representó 9.1% del presupuesto aprobado
en el PEF.
8.7.2 .20 Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa
En el 2010 el Ejecutivo Federal solicitó un
presupuesto para el Tribunal de 1.608 miles
de millones de pesos, la Cámara incrementó
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 36
los recursos en 111 millones de pesos,
aprobando un presupuesto de 1.72 miles de
millones de pesos, que implicó un
incremento presupuestario de 6.9% respecto
a lo solicitado.
Durante 2010, el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal ejerció un presupuesto de 1.678 miles
de millones de pesos, que implicó un sub-
ejercicio en relación al presupuesto aprobado
por la Cámara de 41.7millones de pesos; es
decir, dicho sub-ejercicio representó 2.4%
del presupuesto aprobado en el PEF.
Cuadro 8.12
Presupuesto
ejercido 2009
Solicitado a la
Cámara 2010
Aprobado por la
Cámara 2010 Ejercido 2010
Sobre o
Subejercicio
Sobre o
Subejercicio %
A B C D F I
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 178,956.00 5.6%
GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO FEDERAL 2,296,086.40 2,359,427.42 2,376,915.07 2,474,099.98 97,184.91 4.1%
RAMOS ADMINISTRATIVOS 818,425.50 767,692.44 787,505.80 850,537.50 63,031.70 8.0%
Defensa Nacional 44,956.10 42,531.34 43,632.40 52,596.90 8,964.50 20.5%
Educación Pública 208,757.50 196,415.60 211,186.20 225,696.40 14,510.20 6.9%
Marina 16,322.00 15,887.1 15,991.90 18,415.70 2,423.80 15.2%
Trabajo y Previsión Social 3,992.60 3,769.43 3,677.9 3,865.00 187.13 5.1%
Medio Ambiente y Recursos Naturales 45,121.10 40,485.91 46,236.20 48,679.00 2,442.80 5.3%
Tribunales Agrarios 755.40 775.1 750.67 682.30 -68.37 -9.1%
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 1,419.50 1,608.54 1,719.42 1,677.70 -41.72 -2.4%
Seguridad Pública 33,557.20 31,802.8 32,437.78 30,184.90 -2,252.88 -6.9%
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 470.60 101.7 96.10 111.90 15.80 16.4%
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
8.7.3 Ramos Generales
El cuadro 8.13 presenta los resultados
principales 2009-2010 de las partidas y
conceptos que integran los ramos generales
en relación al proceso presupuestario. En el
cuadro se distinguen los rubros en los que se
incurrieron en fuerte sobre-ejercicio (más de
dos dígitos) y se constata un rubro con fuerte
sub-ejercicio
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 37
Cuadro 8.13
Presupuesto
ejercido 2009
Solicitado a la
Cámara 2010
Aprobado por la
Cámara 2010 Ejercido 2010
Sobre o
Subejercicio
Sobre o
Subejercicio %
A B C D F I
GASTO NETO TOTAL 3,114,065.40 3,172,359.90 3,176,332.00 3,355,288.00 178,956.00 5.6%
GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO FEDERAL 2,296,086.40 2,359,427.42 2,376,915.07 2,474,099.98 97,184.91 4.1%
RAMOS GENERALES 1,417,775.10 1,522,439.43 1,527,548.69 1,561,583.00 34,034.31 2.2%
Aportaciones a Seguridad Social 281,172.70 287,591.50 296,997.70 330,487.80 33,490.10 11.3%
Provisiones Salariales y Económicas 63,773.00 43,239.51 65,822.70 80,116.40 14,293.70 21.7%
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 26,980.40 43,101.03 43,844.06 27,215.40 -16,628.66 -37.9%
Deuda Pública 210,662.80 237,910.98 232,910.98 216,873.60 -16,037.38 -6.9%
Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 375,717.30 453,612.24 441,579.15 437,327.60 -4,251.55 -1.0%
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 15,925.90 20,000.00 13,323.60 21,580.10 8,256.50 62.0%
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios 412,466.60 423,221.71 419,308.04 434,261.30 14,953.26 3.6%
Erogaciones para los Programas de Apoyo a
Ahorradores y Deudores de la Banca 31,076.40 13,762.45 13,762.45 13,720.80 -41.65 -0.3%
Instituto nacional de estadística y geografía 6,072.30 8,765.69 8,765.69 8,608.80 -156.89 -1.8%
COMPARATIVOS GENERALES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION ( Millones de Pesos )
Fuente: SHCP. Informes de Cuenta Pública, 2009-2010. Proyecto de Presupuesto, y Presupuesto 2010. Presupuesto Aprobado, 2010
Partidas pertenecientes al Ramo General
con sobre-ejercicio presupuestario
8.7.3.1 Aportaciones a Seguridad Social
El presupuesto ejercido en el 2010 para el
ramo general Aportaciones a Seguridad
Social ascendió a 330.49 miles de millones
de pesos, que implicó un sobre-ejercicio en
relación al presupuesto autorizado de 33.49
miles de millones de pesos, porcentualmente
el sobre-ejercicio fue de 11.3 por ciento. El
capítulo más representativo en la explicación
del sobre-ejercicio de este ramo es el 4000
Subsidios y Transferencias, que generó un
sobre-ejercicio de 38.53 miles de millones
de pesos.
8.7.3.2 Provisiones Salariales y
Económicas
El presupuesto solicitado en este rubro fue
de 43.24 miles de millones de pesos, la
Cámara de Diputados elevó los recursos a
este ramo general autorizando un
presupuesto de 65.82 miles de millones de
pesos. Sin embargo, este presupuesto se
quedó corto en virtud de que los recursos
ejercidos en el 2008 ascendieron a 80.11
miles de millones de pesos, con lo que se
generó un sobre-ejercicio en relación al
presupuesto autorizado de 14.29 miles de
millones de pesos, es decir 121.7%
8.7.3.3 Adeudos de Ejercicios Fiscales
Anteriores (ADEFAS)
El presupuesto solicitado para el 2010 en
este ramo general fue de 20.0 miles de
millones de pesos, la Cámara de Diputados
redujo en 50 por ciento ese monto, quedando
un presupuesto autorizado de 13.32 miles de
millones de pesos. Sin embargo, el
presupuesto ejercido fue de 21.58 miles de
millones de pesos, con lo que se generó un
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 38
sobre-ejercicio en relación al presupuesto
autorizado de 8.26 miles de millones de
pesos; es decir de 62.0%.
Partidas pertenecientes al Ramo General
con sub-ejercicio presupuestario
8.7.3.4 Previsiones y Aportaciones para los
Sistemas de Educación Básica, Normal,
Tecnológica y de Adultos.
El presupuesto solicitado en el 2010 para
este rubro perteneciente a los ramos
generales ascendió a 43.10 miles de millones
de pesos, el cual fue incrementado por la
Cámara a 43.84 miles de millones de pesos.
Sin embargo, el presupuesto ejercido fue de
27.22 miles de millones de pesos, con lo que
se generó un sub-ejercicio de 16.63 miles de
millones de pesos, es decir del 37.9 por
ciento en relación al presupuesto
programado en el PEF.
8.7.3.5 Otros resultados en ramos
generales.
Se destacan los siguientes resultados:
El ramo Participaciones a Entidades
Federativas y Municipios ejerció
recursos por 437.3 miles de millones
de pesos, que significó un incremento
de 61.6 miles de millones de pesos
respecto al presupuesto ejercido en
2009.
El rubro Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Municipios
ejerció en el 2010 un presupuesto de
434.26 miles de millones de pesos,
con lo que generó un sobre-ejercicio
en relación al presupuesto autorizado
en el PEF de 14.95 miles de millones
de pesos (3.6%). El presupuesto
ejercido en 20010 en este rubro fue
mayor en 21.79 miles de millones de
pesos que el ejercido en 2009.
En el 2010, se pagaron por concepto
de deuda pública 16.04 miles de
millones de pesos menos que los
presupuestados en el PEF
generándose ahorros importantes.
En el 2010, se pagaron por concepto
de Erogaciones para los Programas
de Apoyo a Ahorradores y Deudores
de la Banca 13.76 miles de millones
de pesos, un monto sustantivamente
menor que el ejercido en 2009 el cual
fue de 31.07 miles de millones de
pesos.
8.8 Recomendaciones de fiscalización de la
UEC
De la evaluación de los resultados del Gasto
Público Presupuestario contenidos en el
Informe de Cuenta Pública 2010 y de la
revisión de otros documentos de información
emitidos por el gobierno, se derivan las
siguientes recomendaciones en materia de
fiscalización, rendición de cuentas y
evaluación institucional.
Recomendación 1: Que la CVASF
promueva una iniciativa legislativa para
acotar la discrecionalidad de la SHCP en
las reasignaciones presupuestarias de gasto
al margen del Congreso, en conformidad
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 39
con señalamientos realizados por la ASF en
sus informes de auditoría.
Recomendación 2: Que la Cámara realice
los cambios al marco legal pertinentes para
que la Iniciativa de Ley de Ingresos y el
proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación, incluyan:
a) El monto total de los remanentes
presupuestarios existentes a la fecha de
la elaboración del proyecto de iniciativa
de Ley de Ingresos, con un estimado de
las disponibilidades presupuestarias
para el cierre del año en curso, para que
el Congreso disponga de la información
relevantes de los recursos no ejercidos
en posesión del gobierno que se
encuentran en la forma de recursos
líquidos.
b) Que los recursos reasignados por el
Gobierno y la SHCP a fideicomisos que
finalmente no se ejercieron en el año en
curso no se apliquen a partidas de gasto
sin la aprobación del Congreso3.
Acerca de las Disponibilidades del Sector
Público Presupuestario.
Para el 2010 se determinó que las
disponibilidades del sector público
presupuestario registraron montos elevados
alrededor de 1.1 billones de pesos
distribuidas de la siguiente manera:416.9
miles de millones de pesos para la Banca de
desarrollo, 336.0 miles de millones para los
fideicomisos, mandatos y figuras análogas, y
3 Por su importancia estratégica se repite esta observación emitida
en la Serie: Evaluación de la cuenta Pública 2009. Gasto Público
Presupuestario cuaderno 3-5.
390.1 miles de millones de pesos para los
organismos de control presupuestario
directo.
En diferentes revisiones a programas de
gobierno cuyo gasto se ejerce a través de
fideicomisos, mandatos y figuras análogas,
la Auditoría Superior de la Federación ha
señalado, que una parte importante de la
administración de estos recursos, ha
permitido al gobierno lo siguiente: a) ejercer
el gasto con amplia discrecionalidad
realizando reasignaciones al margen de lo
dispuesto por el Congreso, b) encubrir
subejercicios y, c) cubrir los déficits del
balance financiero del gobierno.
Por las implicaciones de lo anterior se emite
la siguiente recomendación:
Recomendación 3: Que por la relevancia de
las disponibilidades administradas por el
sector público presupuestario, la Cámara de
Diputados realice los cambios al marco
legal para que la ASF pueda fiscalizar por
excepción en tiempo real, la evolución de las
disponibilidades de los fideicomisos,
mandatos y análogos administrados por el
Gobierno Federal en los que ocurran
reasignaciones de recursos presupuestarios
en el ejercicio fiscal correspondiente.
Asimismo, se recomienda una revisión
especial a las disponibilidades existentes en
la banca de desarrollo que para el 2010
significaron 47.5 por ciento del total de
activos, en virtud de que la finalidad de la
banca de desarrollo es promover la
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 40
economía mediante su actividad crediticia y
no la de mantener una cuantiosa liquidez en
sus balances. Se propone incorporar a la
Iniciativa de Ley sobre la Banca de
Desarrollo que se viene trabajando por
diversas fracciones parlamentarias, una
cláusula que limite la existencia de las
disponibilidades que un banco de desarrollo
y de fomento puedan tener a un máximo que
no rebase el 25% del total de activos.
Para el caso de las disponibilidades
existentes en los organismos de control
presupuestario directo se recomienda, que la
ASF informe a la Cámara Diputados sobre
la composición de las disponibilidades, con
especial énfasis en los rubros de inversiones
temporales, y determine la legalidad en el
manejo de las disponibilidades financieras
de estos organismos.
Recomendación 4: Que la ASF inicie una
fiscalización de las dependencias cuyo
ejercicio presupuestario se aleje de manera
sustancial del presupuesto autorizado en el
PEF.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 41
Anexo
Dependencias con gasto inercial con tendencia al sobre-ejercicio presupuestario
Figura 8.4
Figura 8.5
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 42
Figura 8.6
Figura 8.7
Figura 8.8
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 43
Figura 8.9
Figura 8.10
Figura 8.11
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 44
Figura 8.12
Figura 8.13
Figura 8.14
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 45
Figura 8.15
B. Dependencias con gasto inercial con tendencia al sub-ejercicio presupuestario
Figura 8.16
Figura 8.17
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 46
Figura 8.18
C. Recursos presupuestarios reasignados
Cuadro 8.14
TMC 2001-2010 2010-2009
TOTAL 9,642.1 59,005.3 104,011.8 141,210.1 124,083.6 198,841.6 135,415.0 417,331.2 157,027.7 133,563.7 4.25 -18.51%
SHCP 315.6 49,257.2 17,221.6 3,216.3 3,037.6 6,443.5 2,415.9 7,885.8 8,703.9 4,500.0 26.95 -50.46%
SEDENA 81.8 1,301.7 126.5 817.6 705.2 1,189.0 1,298.6 2,294.3 8,028.8 57.30 235.29%
SAGARPA 2,505.8 206.2 2,342.1 6,924.5 2,909.6 493.6 540.2 1,446.1 1,084.1 272.1 -26.16 -75.95%
SCT 1,467.3 732.2 6,557.5 9.1 6,094.4 2,451.5 9,332.2 302.7 1,045.8 403.6 -18.13 -63.02%
SEP 10.4 2,086.8 9,190.3 13,561.1 14,939.6 21,850.0 21,621.0 18,203.2 22,410.9 20,769.8 119.85 -11.20%
SEMARNAT 1,003.6 167.1 2,009.9 1,882.0 119.8 6,268.6 10,659.9 479.7 2,326.6 2,671.2 5.35 10.00%
SENER 0.1 63.6 4,702.3 39,964.8 29,833.3 53,105.4 14,617.0 44,866.0 27,480.4 33,690.0 288.66 17.46%
Ramo 19* - 2,245.6 6,267.9 4,283.4 3,300.0 26,792.1 267,291.3 62,040.6 36,345.1 33.32 -43.87%
Ramo 28 3,353.9 11,000.0 6,698.2 7,422.5 39,601.6 9,649.2 25,604.1 - -
Ramo 33* - 1,575.3 6,876.9 1,989.6 9,386.9 10,939.7 11,620.3 15,981.0 - 1,177.6 -9.23
ADEFAS* - 932.4 5,924.4 18,226.6 6,112.1 6,105.0 3,943.3 10,806.5 10,925.9 8,256.5 23.63 -27.60%
PAFEF - - 13,989.6 32,694.5 29,945.9 37,284.9 - - - -
Otros 903.6 1,738.9 16,627.6 11,633.5 10,164.3 13,592.6 23,034.9 23,166.2 18,715.2 17,449.0 31.30 -10.67%
Nota: Acepción de Ramos
1) Ramo 19 : Aportaciones a la Seguridad Social
CONCEPTO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
2) Ramo 28: Participaciones a Entidades Federativas y M unicipios
3) Ramo 33: Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M unicipios
* Para estas dependencias elcalculo de laTM C se realiza a partir del año 2002
Variación real
EJERCICIO PRESUPUESTARIO DEL RAMO 23
(PROVISIONES SALARIALES Y ECONÓMICAS):
RECURSOS REASIGNADOS A OTROS RAMOS Y DEPENDENCIAS
millones de pesos
Fuente: Elaborado por la UEC con información de Cuenta Pública de la SHCP.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 47
Cuadro 8.15
CONCEPTO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
SHCP 3.3% 83.5% 16.6% 2.3% 2.4% 3.2% 1.8% 1.9% 5.5% 3.4%
SEDENA 0.8% 0.0% 1.3% 0.1% 0.7% 0.4% 0.9% 0.3% 1.5% 6.0%
SAGARPA 26.0% 0.3% 2.3% 4.9% 2.3% 0.2% 0.4% 0.3% 0.7% 0.2%
SCT 15.2% 1.2% 6.3% 0.0% 4.9% 1.2% 6.9% 0.1% 0.7% 0.3%
SEP 0.1% 3.5% 8.8% 9.6% 12.0% 11.0% 16.0% 4.4% 14.3% 15.6%
SEMARNAT 10.4% 0.3% 1.9% 1.3% 0.1% 3.2% 7.9% 0.1% 1.5% 2.0%
SENER 0.0% 0.1% 4.5% 28.3% 24.0% 26.7% 10.8% 10.8% 17.5% 25.2%
Ramo 19* 0.0% 3.8% 6.0% 3.0% 2.7% 0.0% 19.8% 64.0% 39.5% 27.2%
Ramo 28 34.8% 0.0% 10.6% 4.7% 6.0% 19.9% 7.1% 6.1% 0.0% 0.0%
Ramo 33* 0.0% 2.7% 6.6% 1.4% 7.6% 5.5% 8.6% 3.8% 0.0% 0.9%
ADEFAS* 0.0% 1.6% 5.7% 12.9% 4.9% 3.1% 2.9% 2.6% 7.0% 6.2%
PAFEF 0.0% 0.0% 13.5% 23.2% 24.1% 18.8% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Otros 9.4% 2.9% 16.0% 8.2% 8.2% 6.8% 17.0% 5.6% 11.9% 13.1%
Fuente: Elaborado por la UEC con información de Cuenta Pública de la SHCP.
EJERCICIO PRESUPUESTARIO DEL RAMO 23
(PROVISIONES SALARIALES Y ECONÓMICAS):
RECURSOS REASIGNADOS A OTROS RAMOS Y DEPENDENCIAS
(por ciento)
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 48
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 49
Evaluación de la Cuenta Pública 2010
Documento Sectorial 9 Gasto de inversión en el Programa
Nacional de Infraestructura (PNI)
En el periodo 2007-2010, el monto de inversión destinado a infraestructura en el país ascendió a 1,834.4
miles de millones de pesos, cifra que representó 3.7% del PIB. Descontando la inversión en
hidrocarburos, la inversión como proporción del PIB resultante es de sólo 1.2%, lo que es indicativo de
la elevada concentración de la inversión en el sector petrolero y eléctrico. Se ha señalado que para
incrementar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura y resarcir gradualmente los
rezagos, México tendría que estar invirtiendo anualmente aproximadamente 6% del PIB, no obstante, es
evidente que el país requiere una inversión continua de esas proporciones pero deberá enfatizarse
principalmente en aumentar en mayor proporción la inversión en infraestructura no energética y buscar
que fuentes de financiamiento privado se incorporen a los proyectos, es evidente que en el PNI la
participación de la inversión privada es muy inferior a la programada. Se requiere urgentemente
conformar un verdadero Fondo Nacional de Infraestructura, o un Banco Nacional de Infraestructura, con
activos cinco o seis veces superiores a los que dispone el FONADIN, similares a los operados por el
Bandes de Brasil y al Banco Estado de Chile y adicionalmente programar su incremento gradual hasta
que alcance proporciones sustantivas para financiar el tamaño de esos proyectos
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 50
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 51
9.1 Descripción e importancia
El Programa Nacional de Infraestructura 2007-
2012 (PIN), estableció los siguientes objetivos:
― Elevar la cobertura, calidad y competitividad
de la infraestructura del país
― Convertir a México en una de las principales
plataformas logísticas del mundo
― Incrementar el acceso de la población a los
servicios públicos, sobre todo en las zonas con
mayores carencias.
― Promover un desarrollo regional equilibrado,
dando atención especial a las zonas centro, sur
y sureste del país.
― Elevar la generación de empleos permanentes
― Promover el desarrollo sustentable
― Desarrollar la infraestructura necesaria para el
impulso de la actividad turística
El PNI programó una inversión impulsada por
2,777.9 miles de millones de pesos de 2012,
para el periodo 2007-2012, un promedio anual
real de 463 mil millones de pesos. Los
recursos se destinarían en 47.4% al subsector
de hidrocarburos para promover una
producción de petróleo crudo superior a 2.5
millones de barriles diarios, una producción de
gas natural de 5 mil millones de píes cúbicos
diarios y a sostener la capacidad de refinación
por lo menos en 1.4 millones de barriles
diarios.
En electricidad, se destinarían 417 mil
millones de pesos, 15% del total, para
incrementar la capacidad de generación de
electricidad en 9 mil MW.
Al subsector carretero, con 11.3%, se
programó asignarle 315 mil millones de pesos
de 2012, durante todo el periodo, para
construir o modernizar 17.6 miles de
kilómetros de autopistas y caminos rurales.
El otro subsector de relevancia es
Telecomunicaciones, con 11.2% del Total,
recursos que se asignarían para aumentar las
líneas fijas y móviles por cada 100 habitantes
y a incrementar el uso de internet.
Inversión Requerida y Metas Sectoriales Miles de millones de pesos de 2012
Fuente: UEC con información actualizada del PNI.
Sector Inversión % del total
Principales metas 2012
Carreteras 314.9 11.3 Construir o modernizar 17,600 kilómetros de autopistas y caminos rurales.
Ferrocarriles 53.8 1.9 Construir 1,418 kilómetros de vías férreas
Puertos 77.9 2.8 Construir 5 puertos nuevos y ampliar o modernizar 22
Aeropuertos 64.7 2.3 Construir al menos 3 nuevos aeropuertos y ampliar 31
Telecomunicaciones 310.5 11.2 Alcanzar una cobertura de 24 líneas fijas y 78 móviles por cada 100 habitantes. Aumentar el uso de internet a 70 millones de usuarios.
Agua potable y saneamiento
221.6 8.0 Aumentar la cobertura de agua potable a 92% y la de alcantarillado a 88% de la población.
Electricidad 416.9 15.0 Incrementar la capacidad efectiva de generación en 9 mil Megawatts.
Hidrocarburos 1,317.6 47.4 Producción superior a los 2.5 millones de barriles diarios de petróleo (bdp). Producción de gas natural en 5 mil millones de píes cúbicos diarios. Incrementar la capacidad de proceso de crudo a por lo menos 1.4 millones de bdp.
TOTAL 2,777.9 100.0
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 52
Por fuente de financiamiento, la inversión
impulsada en los subsectores no energéticos
se estimó en 1,043.4 miles de millones de
pesos de 2012, monto que sería financiado
en 41.7% con recursos públicos y 58.3% con
recursos privados. Sobresalen
Telecomunicaciones (93.3%) y Puertos
(77.5%), donde se programó una inversión
preferentemente con recursos del sector
privado.
Subsector
Monto % Monto % Monto %
Carreteras 314.9 100 174.5 55.4 140.4 44.6
Ferrocarriles 53.8 100 29.6 55.1 24.2 44.9
Puertos 77.9 100 17.6 22.5 60.3 77.5
Aeropuertos 64.7 100 35.1 54.2 29.6 45.8
Telecomunicaciones 310.5 100 20.8 6.7 289.7 93.3
Agua potable y saneamiento 221.6 100 158.0 71.3 63.6 28.7
Total 1,043.4 100 435.6 41.7 607.8 58.3
Fuente: UEC con información actual izada del PNI.
Total Recursos Públicos Recursos Privados
INVERSIÓN DEL PNI POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2007-2012
Miles de millones de pesos de 2012
Con relación al subsector energía, se estimó
desembolsar 1,735 miles de millones de
pesos de 2012, 417 mil millones para
electricidad y 1,318 miles de millones para
hidrocarburos. El PNI estableció que toda la
inversión sería aportada con recursos
presupuestales. Debe aclararse, que la
inversión financiada de PEMEX y de CFE
de los Proyectos de Infraestructura
Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS),
cuyos recursos son de origen privado, sí
están incluidos solamente que la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes (SCT)
omite señalarlo y sí en cambio indica que
queda excluida la amortización de los
PIDIREGAS.
La inversión privada de PEMEX por 442 mil
millones de pesos de 2012, correspondería a
la inversión de 2007 y 2008 ya que a partir
de 2009 se extingue el mecanismo
PIDIREGA y de 2009 en adelante toda la
inversión del organismo es presupuestal. En
CFE se mantiene el esquema PIDIREGA, en
consecuencia, toda la inversión financiada
por 442 mil millones es de origen privado.
Subsector
Monto % Monto % Monto %
Electricidad 416.9 100 247.9 59.5 169.0 40.5
Hidrocarburos 1,317.6 100 876.0 66.5 441.6 33.5
Total 1,734.5 100 1,123.9 64.8 610.6 35.2
Fuente: UEC con información actual izada de PEMEX, CFE y PNI.
INVERSIÓN DE ENERGÍA POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2007-2012Miles de millones de pesos de 2012
Total Recursos Públicos Recursos Privados
El PNI se diseñó considerando que los
proyectos serían financiados principalmente
con recursos públicos presupuestarios, no
obstante, aun considerando que el subsector
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 53
energía debería ser explotado
exclusivamente por el Estado, se verifica que
más de una tercera parte de la inversión
proviene de fuentes privadas, nacionales y
extranjeras. Es decir, del total de la inversión
programada en el PNI, se estima que
alrededor de 44% se estaría apoyando con
diversos instrumentos financieros privados.
Tanto la banca de desarrollo como el Fondo
Nacional de Infraestructura (FONADIN),
cumplen una función impulsora del crédito
hacia el sector privado debido a que el
crédito directo que otorgan no es tan
relevante. Sí lo es los recursos
presupuestarios y una variedad amplia de
mecanismos de financiamiento privado que
van desde la deuda preferente y subordinada
hasta en alguna parte de los proyectos
financiamiento con capital de riesgo.
Fuentes de Financiamiento
Fuente Objetivo
Vehículo
Inversión presupuestal Desarrollar proyectos de infraestructura con alta rentabilidad social
Transferencias federales
Banca de Desarrollo Fortalecer la estructura de capital de proyectos a través del financiamiento de largo plazo
Financiamiento tradicional Deuda preferente
Fondo Nacional de Infraestructura Alentar la participación privada mediante apoyo financiero
Deuda subordinada Garantías Capital de riesgo Capital subordinado
Inversión Privada: Inversionistas institucionales banca comercial, fondos de capital privado y fondos mezzanine
Apoyar y desarrollar proyectos con atractivos rendimientos de largo plazo
Deuda preferente Deuda subordinada Capital de riesgo
Fondos de Pensiones Financiar proyectos con recursos provenientes de las AFORES
Certificados de Capital de Desarrollo CKDES
9.2 Evolución reciente y principales
resultados
México recuperó dos lugares en el ranking
internacional sobre competitividad de la
infraestructura, al pasar del lugar 68 en 2007
al lugar 66 en 2010, en una muestra de 134
países en 2007 y 142 países en 2010. El
indicador de calidad de la infraestructura por
su parte pasó del lugar 76 al 73, una mejora
de tres posiciones en el mismo periodo;
destacan por reportar una mejor calificación,
infraestructura carretera con nueve lugares,
desarrollo portuario con 19 lugares e
infraestructura ferroviaria y oferta eléctrica
con cuatro posiciones cada uno. En
contraste, transporte aéreo reflejó el rezago
de los proyectos aeroportuarios y los
menores montos de inversión asignados al
perder nuevo posiciones en el ranking
mundial, así también la infraestructura
telefónica también perdió cuatro posiciones.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 54
68
76
66
56
94
72
87
6866
73
55
65
75
68
83
72
Competitividad Infraestructura Calidad carreteraTransporte aéreo Puertos Ferroviaria Oferta eléctrica Líneas telefónicas
2007 2010
MÉXICO: INDICADORES DE COMPETITIVIDAD Y CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA, 2007-2010Lugares en la calificación del Foro Económico Mundial
Fuente: UEC con información del Reporte del Foro Económico Mundial.
México a pesar de los recursos asignados a
través del PNI logró ubicarse en el lugar 66
en el índice de competitividad de la
infraestructura, en 2010, después de Brasil
(64), Uruguay (49), China (44), Chile (41) y
Panamá (38).
1.892.21
2.413.63.62
3.73.983.983.99
4.464.634.674.74
5.015.685.69
5.835.88
6.026.096.15
6.36.336.35
6.71
Angola (140)Nigeria (135)
Tansania (130)India (89)Perú (88)
Costa Rica (83)El Salvador (65)
México (66)Brasil (64)
Uruguay (49)China (44)Chile (41)
Panamá (38)Italia (32)EUA (16)
Japón (15)España (12)Canadá (11)Holanda (7)
Reino Unido (6)Suiza (5)
Francia (4)Singapure (3)Alemania (2)
Hong Kong (1)
INDICE DE COMPETITIVIDAD EN INFRAESTRUCTURA, 2011-2012
Fuente: UEC con datos del Foro Económico Mundial, 2011-2012.
El propio Reporte del Foro Económico
Mundial, muestra la disparidad en el avance
de los subsectores de infraestructura y da
cuenta de en qué segmentos el PNI centró su
atención al destinar mayores montos de
inversión.
De acuerdo con las cifras de la SCT, la
inversión acumulada destinada a financiar el
PNI acumuló 2,535.4 miles de millones de
pesos de 2012, en el periodo 2007-2010, lo
que equivaldría a 91.3% de lo programado
para 2007-2012. Los datos estimados en el
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 55
Federación para 2012 indican que se está
programando una menor inversión real para
infraestructura para 2011 y 2012,
equivalente a 4.6% y 4.3% del PIB,
respectivamente. Con esta tendencia, el PNI
2007-2012 estima el gobierno federal
alcanzaría la meta de inversión y la rebasaría
en 38.9%, es decir, 1,079.7 miles de
millones de pesos más que lo programado
originalmente.
375.6 361.5415.0 449.5
505.5 545.1577.0 612.3 641.7
704.4668.7 653.5
3.1 3.1 3.5 3.6 3.7 3.9 4.1 4.34.8 5.0
4.64.3
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011e 2012e
INVERSIÓN IMPULSADA POR EL SECTOR PÚBLICO FEDERAL EN FLUJO DE EFECTIVO, 2001-20121
Miles de millones de pesos de 2012 Porcentajes del PIB
1/ Excluye amortización de Pidiregas, considera la inversión presupuestaria, la inversión financiada, la inversión física fue ra
de presupuesto (recursos de la entidades de control presupuestario indirecto y el Fondo para la Inversión de PEMEX).e/ Estimación del PEF 2012.Fuente: UEC con información de la SCT y del Presupuesto de Egrasos de la Federación 2012.
Según los datos reportados por la SCT, la
inversión impulsada por el gobierno federal
estaría preferentemente concentrada en
recursos presupuestales, principalmente en
los dos primeros años de inicio del PNI para
después declinar entre 2010 y 2012. La
propia inversión con financiamiento público
tendría una caída como proporción del PIB,
desacelerando el proceso de crecimiento de
la inversión.
PIB
2005 12,961.1 3.2 2,060.8 15.9 505.5 3.9 22.4 324.0 2.5
2006 13,628.6 5.2 2,180.6 16.0 545.1 4.0 22.8 340.7 2.5
2007 14,072.8 3.3 2,378.3 16.9 577.0 4.1 22.4 394.0 2.8
2008 14,240.4 1.2 2,606.0 18.3 612.3 4.3 22.1 441.5 3.1
2009 13,368.3 -6.1 2,767.2 20.7 641.7 4.8 23.1 628.3 4.7
2010 14,088.5 5.4 2,845.9 20.2 704.4 5.0 24.5 676.2 4.8
2011e 14,652.1 4.0 2,738.2 18.7 668.7 4.6 24.9 659.3 4.5
2012e 15,164.9 3.5 2,772.2 18.3 653.5 4.3 23.6 606.6 4.0
e/Estimaciones PEF 2012.
Fuente: UEC con información de los Criterios Generales de Política Económica 2012.
GASTO PROGRAMABLE E INVERSIÓN PÚBLICA IMPULSADAMiles de millones de pesos de 2012
Gastoprogra-mable
Var. %
real
Inversiónimpul-
sada
Inversión física
% delGasto
progra-mable
% del PIB
% del PIB
% del PIB
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 56
Como se verá más adelante, el crecimiento
de la inversión en infraestructura no tiene un
comportamiento homogéneo y el gasto
produce efectos diferenciados cuando se
revisan cada uno de los subsectores que
consideró atender el PNI. Se observa que en
proyectos carreteros, están desfasados en
tiempo algunos que fue importante incluirlos
como premisa para el desarrollo de la
infraestructura de autopistas y caminos
rurales; en proyectos aeroportuarios el
rezago es aun mayor y en puertos el atraso
en la asignación de recursos se reporta en
algunos de los proyectos más importantes.
Por su parte los proyectos de energía traen la
inercia de montos importantes de inversión
privada que fueron financiados con el
esquema PIDIREGA y que lo continúan
haciendo en CFE, aun con ello como podrá
verificarse no hay un impacto significativo
en el aumento de los volúmenes de
producción de hidrocarburos, en la
reconstitución de las reservas petroleras que
continúan disminuyendo y en la capacidad
de refinación que ha sido sustituida por
importación de petrolíferos. En electricidad,
la capacidad de generación de electricidad se
concentra principalmente en los Productores
Independientes (PIE´s), con un alto costo
para la CFE, que adquiere la totalidad de
energía ofertada por los permisionarios
privados; la empresa pública no ha
aumentando en forma significativa la
capacidad de generación eléctrica en los
últimos diez años.
9.3 Avance en las metas del Programa
Nacional de Infraestructura, 2007-
2010
En un ejercicio realizado por la Unidad de
Evaluación y Control, sobre la cuantificación
de los alcances de las metas establecidas por
el PNI, tal como se diseñó en su origen,
utilizando las fuentes de información
primarias de cada subsector, se concluyó que
en 2007-2010 se ejerció una inversión
impulsada de 1,834.4 miles de millones de
pesos de 2012, equivalente a 66% de la meta
programada para todo el periodo, 2007-
2012, por 2,777.9 miles de millones de
pesos.
Cabe señalar, que de acuerdo con la
dinámica mostrada por el ejercicio de la
inversión impulsada hasta 2010, es muy
probable que con la inversión erogada de
2011 se avance en 86.16% en 2007-2011la
meta del PNI.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 57
2001-2006 2007 2008 2009 2010 2011e 2012e 2007-2012e 2007-2010
Total 1,987.5 396.2 443.4 481.8 513.1 558.5 566.0 2,958.9 1,834.4 2,777.9 66.0
Porcentaje del PIB 3.0% 3.1% 3.4% 3.9% 4.2% 4.1% 3.9% 3.8% 3.7% 3.3% -
Comunicaciones y Transp1 620.3 102.6 118.2 119.3 141.3 169.4 164.5 815.4 481.5 821.8 58.6
Telecomunicaciones 327.9 44.0 47.5 40.6 48.7 66.4 64.5 311.7 180.8 310.5 58.2
Transportes 292.3 58.6 70.7 78.8 92.6 103.0 100.0 503.7 300.7 511.3 58.8
Carreteras 188.3 36.8 44.1 58.2 69.6 81.4 79.0 369.1 208.7 314.9 66.3
Ferrocarriles 27.4 10.3 9.4 9.0 10.0 8.9 8.6 56.1 38.6 53.8 71.8
Aeropuertos 27.0 3.5 6.2 3.8 4.7 4.6 4.4 27.1 18.1 64.7 28.0
Puertos 49.8 8.0 11.0 7.9 8.5 8.3 8.0 51.7 35.4 77.9 45.4
Energía21,289.9 261.0 295.1 331.7 334.8 352.6 376.0 1,951.2 1,222.6 1,734.5 70.5
Hidrocarburos 924.8 208.1 234.9 278.3 279.4 294.9 316.0 1,611.7 1,000.8 1,317.6 76.0
Electricidad 365.2 53.0 60.2 53.4 55.4 57.7 60.0 339.5 221.9 416.9 53.2
Sector Hidráulico377.3 32.5 30.1 30.7 36.9 36.5 25.5 192.3 130.3 221.6 58.8
e/ Estimaciones con datos del PEF 2011 y Proyecto de PEF 2012
1/ Deflactados con el INPC.
2/ SCT. Informes de Labores .
3/ Empresas del sector
4/ SHCP. Cuenta de la Hacienda Públ ica Federa l y Presupuesto de Egresos .
Fuente: UEC con información de fuentes ci tadas .
INVERSIÓN IMPULSADA EN INFRAESTRUCTURA
Miles de millones de pesos de 20121
META PNI
2007-2012
% Avance a
2010
respecto a la
Meta PNI
2007-2012
En el periodo 2007-2010, el monto de
inversión destinado a infraestructura en el
país ascendió a 1,834.4 miles de millones de
pesos, cifra que representó 3.7% del PIB.
Descontando la inversión en hidrocarburos, la
inversión como proporción del PIB resultante
es de sólo 1.2%, lo que es indicativo de la
elevada concentración de la inversión en el
sector petrolero y eléctrico. Se ha señalado
que para incrementar la cobertura, calidad y
competitividad de la infraestructura y resarcir
gradualmente los rezagos, México tendría que
estar invirtiendo anualmente
aproximadamente 6% del PIB, no obstante, es
evidente que el país requiere una inversión
continua de esas proporciones pero deberá
enfatizarse principalmente en aumentar en
mayor proporción la inversión en
infraestructura no energética.
Chile invierte poco menos de 5% de su PIB
en infraestructura, sin embargo, tiene
perspectivas de crecimiento promedio anual
de 15.7% de 2011 hasta el año 20154/
. Para
México la perspectiva de crecimiento es de
8% anual en el mismo periodo, lo que
implicaría una inversión de 70.2 miles de
millones de dólares; sin embargo, este
escenario depende de que se establezcan los
mecanismos necesarios para garantizar el
mejor uso posible de los recursos, mejorando
aspectos administrativos y de planeación.5/
En
el informe del Fondo Monetario Internacional
(FMI), sobre “Inversión Pública y Política
Fiscal” se indica que los países de ingreso 4/
Según datos emitidos en el Foro Latinoamericano en Infraestructura. 5/ Estimaciones del Foro Latinoamericano de Liderazgo en Infraestructura, indican que en el periodo 2011-2015 los siguientes países harán inversiones en infraestructura: Brasil 18% (229,000millones de dólares), Colombia 17.6% (33,200 millones de dólares), Chile 15.7% (42,000 millones de dólares), Perú 15% (22,000 millones de dólares), México 8% (70,200 millones de dólares), Argentina 2% (17,900 millones de dólares).
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 58
bajo y medio deberían aumentar al doble el
gasto en infraestructura, incluyendo operación
y mantenimiento6/
. Esto implica que los países
de bajos ingresos tendrían que destinar 5% de
su PIB a infraestructura y los de ingresos
medios alrededor del 7%.
1.5%2.1%
2.5%2.9% 3.2%
4.9%
6.0%
10.0%
Amèrica Latina
Colombia Costa Rica
Promedio Mundial
Mèxico Chile India China
GASTO PROMEDIO EN INFRAESTRUCTURA % DEL PIB 2007-2009
9.4 Inversión estimada y ejercida por
sectores
El monto total de recursos programados en el
PNI 2007-2012, ascendió a 2 billones 778
miles de millones de pesos, a precios de 2012,
y para 2007-2010, el cuarto año del programa,
se invirtieron recursos por 1 billón 876 miles
de millones de pesos, es decir, 67.5% de
avance. Por sector los recursos ejercidos hasta
2010 ascendieron a telecomunicaciones y
transportes 523 miles de millones de pesos,
reportando un avance de 63.6% respecto de la
meta; hidrocarburos y electricidad 1 billón
226 mil millones, 70.5% de la meta; y para el
sector hidráulico 130 miles de millones de
pesos, 58.8% de la meta 2007-2012.
6/
FMI (2008). Inversión Pública y Política Fiscal, Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo.
Los subsectores que mayor avance reportaron
fueron, al cierre de 2010: hidrocarburos
(76%), carreteras (70%), telecomunicaciones
(68%) y ferrocarriles (67.9%). El resto de los
subsectores observaron avances en la
inversión impulsada que no son
proporcionales a los montos de avance que
deberían mostrar sus programas, por diversos
factores, ellos: desarrollo aeroportuario
(28.2%), con varios proyectos sin ejercerse;
desarrollo portuario (45.7%); electricidad
(53.2%) y subsector hidráulico (58.8%).
76%
53.2% 70.2% 68%58.8%
45.7% 28.3% 67.8%
24%
46.8%29.8% 32%
41.2%
54.3% 71.7% 32.2%
Hidrocarburos Electricidad Carreteras Telecomunicaciones Hidráulico Puertos Aeropuertos Ferrocarriles
Por ejercer
Avance 2007-2010
1,317.6
416.9
314.9 310.5
221.6
77.9 64.7 53.8
AVANCE DEL PROGRAMA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA, 2007-2012Miles de millones de pesos de 2012
Fuente: UEC, con información del PPEF 2012, SHCP, INEGI, SCT y empresas de energía.
Un incremento sustancial en la cobertura y
calidad de la infraestructura no se logrará si
sólo se consideran los recursos públicos. Es
indispensable impulsar un mayor
financiamiento de la inversión en
infraestructura con recursos provenientes del
sector privado, con base en el marco jurídico
establecido, las reformas a promover y la
selección de las mejores alternativas para la
realización de cada proyecto. Solamente así
México podrá superar el rezago en la
competitividad de su infraestructura con
relación a otras economías emergentes.
Fuente: Elaborado por la UEC, con datos del Banco Mundial.
Statistics Investment Infrastructure.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 59
9.5 Comportamiento sectorial de la
inversión
Por fuente de financiamiento, el PNI observa
un mayor avance en la inversión pública
(69.3%), resultado de la disponibilidad de
recursos presupuestarios y de la ejecución de
mecanismos de crédito por parte de la banca
de desarrollo y del Fondo Nacional de
Infraestructura (FONADIN). La inversión
total reporta un favorable desempeño al
aumentar a una TMA de 9% en 2007-2010,
ello es producto del alto dinamismo de la
inversión pública misma que tuvo una TMA
de 11.1% en el mismo periodo.
2001-2006 2007 2008 2009 2010 2011e 2012e 2007-2010
TOTAL 1,987.5 396.2 443.4 481.8 513.1 558.5 566.0 1,834.5 2,777.9 66.0
Pública 1,527 321.7 364.5 415.6 441.2 474.6 487.4 1,543.0 2,225.3 69.3
Privada 460 74.5 78.9 66.2 71.8 83.9 78.6 291.4 552.6 52.7
e/ Ci fras estimadas en base a la tendencia de los años anteriores .
Fuente: UEC con información de la SCT del PPEF 2012.
INVERSIÓN IMPULSADA EN EL PROGRAMA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA, 2007-2012Miles de millones de pesos de 2012
META PNI
2007-2012
% Avance a
2010 respecto
a la Meta PNI
2007-2012
Por su parte, la inversión con recursos
privados no ha tenido la respuesta que se
estimó en el PNI, la TMA real reporta un
decrecimiento de 1.2% lo que se refleja en un
lento desembolso de los recursos, como
consecuencia de ello el avance de la inversión
privada en el PNI es de 52.7% en 2007-2010.
En algunos proyectos importantes donde se
esperaba mayor participación privada, los
incentivos del gobierno federal para atraer
recursos privados nos tuvieron el impacto
deseado.
84.1%
80.1%
15.9%
19.9%
2007-2010 META PNI 2007-2012
Total
Privada
Pública
1,834.5
2,777.9
% Avance
66.0
52.7
69.3
AVANCE DE LA INVERSIÓN IMPULSADA PNIMiles de millones de pesos de 2012
Fuente: UEC con información de SCT, SHCP, empresas públicas y PPEF 2012.
La suspensión de proyectos importantes,
argumenta el gobierno federal, se debe a los
efectos que provocó la crisis financiera
internacional de 2008-2009 y que ha
repercutido en una menor disponibilidad de
recursos financieros, principalmente los de
origen privado. El sector público anualmente
cierra cada ejercicio presupuestal con sumas
importantes de liquidez a través de
disponibilidades financieras7, incluidas las de
7 Véase Cuaderno de Disponibilidades del Sector
Público Presupuestario, en la serie de Evaluación de la Cuenta Pública 2010, elaborada por la UEC.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 60
BANOBRAS y las del FONADIN, recursos
que no están ejerciendo en parte por
problemas de viabilidad financiera de los
proyectos o porque el sector privado no está
interesado en participar.
Obsérvese en la siguiente figura, la caída
experimentada por la inversión privada como
proporción de la inversión total, en 2007-
2012, cuando originalmente se programó en el
PNI una participación promedio en todo el
periodo de 20%. Derivado de la recesión
económica de 2009, la inversión privada
reportó el mayor descenso y no se observa
cómo recuperará la estimación del PNI para
2011 y 2012.
81.2%82.2%
86.3% 86% 85% 86.1%
18.8%
17.8%13.7%
14%
15% 13.9%
2007 2008 2009 2010 2011e 2012e
Total
Privada
Pública
Fuente: UEC con información de SCT, SHCP, empresas públicas y PPEF 2012.
AVANCE DE LA INVERSIÓN IMPULSADA PNIMiles de millones de pesos de 2012
396.2443.4
481.8513.1
558.5 566
Por el momento, la suspensión de los
proyectos estratégicos de comunicaciones y
transportes con fuerte participación privada
está incidiendo en la lenta recuperación de la
inversión privada.
9.5.1 Comunicaciones y Transportes
El PNI tiene contemplado erogar 821 mil
millones de pesos de 2012, durante 2007-
2012, con una participación programada de
66.2% de fuentes privadas. No obstante, los
inversionistas privados declinaron su
participación en proyectos de trasportes tan
relevantes como la vía ferroviaria de Punta
Colonet-Mexicali, donde se tenía programada
una inversión de más de 20 mil millones de
pesos; el nuevo aeropuerto de la Riviera Maya
donde se está revalorando el proyecto y se
pretende lanzar una nueva licitación para
buscar participación privada; y, los sistemas 2
y 3 del Tren Suburbano que originalmente se
programó para concluirlo en 2010, con
financiamiento del FONADIN y de origen
privado. En desarrollo portuario de Punta
Colonet, también se encuentra suspendido por
falta de participantes de la iniciativa privada
en espera de una nueva licitación.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 61
2001-2006 2007 2008 2009 2010 2011e 2012e 2007-2010
Telecomunicaciones y
Transportes 620.3 102.6 118.2 119.4 141.3 169.4 164.5 481.5 821.8 58.6
Pública 182 37.5 48.0 62.0 80.1 96.0 93.2 227.5 277.8 81.9
Privada 438 65.2 70.2 57.4 61.2 73.4 71.3 254.0 544.0 46.7
e/ Ci fras estimadas en base a la tendencia de los años anteriores .
Fuente: UEC con información de la SCT
META PNI
2007-2012
% Avance a
2010 respecto
a la Meta PNI
2007-2012
Miles de millones de pesos de 2012
INVERSIÓN IMPULSADA EN EL SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES
Debido a que el gobierno federal no está
provocando una importante atracción de la
inversión privada, tendrá que ampliar el
tamaño y la cobertura de sus instrumentos
financieros, los proyectos concesionados no
siempre han generado la rentabilidad y
productividad que se esperaba. Los proyectos
PIDIREGAS en PEMEX, por ejemplo,
generaron un elevado pasivo y costo
financiero y no produjeron un efecto
significativo en los volúmenes de producción
de hidrocarburos ni en la capacidad de
transformación de petróleo crudo.
El tamaño de la banca de desarrollo es
insuficiente para proyectos donde la banca
comercial no tiene interés en participar; los
recursos del FONADIN, con 150 mil millones
de activos, son también de pequeña magnitud
como para atender los requerimientos
permanentes de infraestructura, aun más, con
disponibilidades financieras que al final de
cada ejercicio fiscal rondan alrededor de 40%
de sus activos.
9.5.2 Proyectos carreteros
El avance de la inversión de los proyectos
carreteros 2007-2010, por 209 mil millones de
pesos de 2012, se concentró principalmente
en una mayor erogación por parte del sector
público que al observarse que los recursos
privados no fluyeron a la velocidad requerida
por los proyectos, el gobierno federal tuvo
que desembolsar sumas mayores a las
programadas. Con ello, la inversión pública
reporta un aumento de 101.2% en el periodo
contra toda la meta del programa y la privada
muestra un avance de tan sólo 23%.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 62
2001-2006 2007 2008 2009 2010 2011e 2012e 2007-2010
Carreteras 188.3 36.8 44.1 58.2 69.6 81.4 79.0 208.7 314.9 66.3
Pública 146.8 30.4 36.4 50.2 59.4 69.5 67.4 176.5 174.5 101.2
Privada 41.6 6.4 7.7 8.0 10.2 11.9 11.6 32.3 140.4 23.0
e/ Ci fras estimadas en base a la tendencia de los años anteriores .
Fuente: UEC con información de la SCT
Miles de millones de pesos de 2012
META PNI
2007-2012
% Avance a
2010 respecto
a la Meta PNI
2007-2012
INVERSIÓN IMPULSADA EN CARRETERAS
Véase cómo estaba programada la
composición de la inversión en el PNI, para
todo el periodo 2007-2012 y cuál es la
composición de la inversión desembolsada a
2010. El gobierno federal tuvo que utilizar
recursos presupuestarios para compensar la
falta de liquidez del sector privado.
84.6% 55.4%
15.4%
44.6%
2007-2010 META PNI 2007-2012
Total
Privada
Pública
314.9
% Avance
66.3
23.0
101.2
AVANCE DE LA INVERSIÓN IMPULSADA CARRETERASMiles de millones de pesos de 2012
Fuente: UEC con información de SCT, SHCP, empresas públicas y PPEF 2012.
208.7
Algunos de los proyectos carreteros más
importantes se han concluido parcialmente y
otros tuvieron que reprogramarse, en tramos
que serán concluidos en 2012 y en 2013. El
proyecto Durango-Mazatlán, de 232 km de
construcción, estaba programado para
concluirse totalmente en 2010 y a la fecha
presenta fallas en algunos tramos que serán
revisadas para entregarse en 2012, se proyectó
una inversión en el PNI de 10.8 miles de
millones de pesos.
El proyecto Nuevo Necaxa-Tihuatlán, por 84
km de construcción y 8 mil millones de pesos,
fue concluido en su primera fase; un segundo
tramo Nuevo Necaxa-Ávila Camacho de 37
km, que fue adjudicado a la empresa ICA, no
será concluido hasta mayo de 2012.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 63
Nombre Entidad Federativa
Monto Total
de Inversión
(Miles de
millones de
pesos)
Esquema de
Financiamiento
Fecha
de inicio
Fecha
de
términoAvance de la obra
Durango - Mazatlán Construcción 12 m. (232 Km.) Durango y Sinaloa 10.8 Aprovechamiento de Activos 2006 2010
Algunos tramos carreteros presentan
fallas, todavía a la mitad de 2011. La
obra carretera incluye 60 túneles y 115
puentes a lo largo de vía. El proyecto
concluirá hasta 2012, anunció la SCT.
Nuevo Necaxa - Tihuatlán Construcción a 12 m. (84.7
Km.)Puebla y Veracruz 8.0 PPS 2007 2010
El segundo tramo Nuevo Necaxa – Ávila
Camacho (36.6km), por un monto de
$6,061 millones de pesos, fue
adjudicado a la empresa ICA y será
concluido en mayo de 2012.
Oaxaca - Salina Cruz Construcción 12 m . (163 km.)Oaxaca 4.0 PPS 2006 2009
Muestra un avance de 50% y se anunció
que podría concluirse en 2011.
Tepic - Villaunión Constricción a 12 m. (152 Km.) Nayarit y Sinaloa 3.0 Concesión 2005 2007 Concluida en 2007 y en operación
Libramiento de Morelia Constricción a 12 m. (53 Km.)Michoacán 4.1 Aprovechamiento de Activos 2009 2011 Concluye en 2011
Arco Norte de la Zona Metropolitana del Valle de
México. Construcción a 4 carriles 222 km.
Edo. De Méx., Hidalgo
y Tlaxcala5.9 Concesión 2006 2009 80% en operación
Principales Proyectos Carreteros del PNI
Varios de los proyectos del sureste presentan
serios retrasos y entre ellos se encuentra el de
Oaxaca-Salina Cruz, con una construcción de
163 km., podría tener un avance mayor al
50% y la SCT anunció que se concluiría en
2011.
9.5.1.1 Ferrocarriles
La inversión en ferrocarriles, en 2007-2010,
ascendió a 38.6 miles de millones de pesos a
precios de 2012, un monto escaso si se
considera el tamaño de las necesidades de
vías férreas y lo poco que se ha construido en
los últimos años para atender la demanda de
carga y de pasajeros y conectar centros de
desarrollo industrial y comercial. No obstante,
este subsector presenta en el gasto de
inversión uno de los mayores avances, 71.8%,
con relación a la meta programada por el PNI
para todo el periodo 2007-2012.
2001-2006 2007 2008 2009 2010 2011e 2012e 2007-2010
Ferrocarriles 27.3 10.3 9.4 8.9 9.9 8.9 8.6 38.6 53.8 71.8
Públ ica 1.4 2.6 2.6 5.0 7.2 6.5 6.3 17.5 29.6 59.1
Privada 25.9 7.7 6.9 3.9 2.7 2.4 2.3 21.1 24.2 87.4
e/ Ci fras estimadas en base a la tendencia de los años anteriores .
Fuente: UEC con información de la SCT del PPEF 2012.
META PNI
2007-2012
% Avance a
2010 respecto
a la Meta PNI
2007-2012
INVERSIÓN IMPULSADA EN FERROCARRILESMiles de millones de pesos de 2012
A diferencia de otros subsectores, es éste los
recursos privados fluyeron con mayor
celeridad, sin embargo, debe observarse que
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 64
los proyectos donde está participando el
sector privado son de bajo monto y riesgo, ya
que tienen asegurada la rentabilidad de la
inversión. La inversión privada tiene una
evolución superior a la meta del PNI y reporta
un avance de 87.4%, mientras que los
recursos presupuestales del gobierno federal
muestran una dinámica menor, 59.1%.
45.4%
55.1%
54.6%
44.9%
2007-2010 META PNI 2007-2012
Total
Privada
Pública
53.8
% Avance
71.8
87.4
59.1
AVANCE DE LA INVERSIÓN IMPULSADA FERROCARRILESMiles de millones de pesos de 2012
Fuente: UEC con información de SCT, SHCP, empresas públicas y PPEF 2012.
38.6
Debe señalarse, que uno de los proyectos de
mayor importancia como lo es la construcción
de la vía ferroviaria para el proyecto
multimodal de 700 km. de Punta Colonet-
Mexicali, en Baja California Norte, con un
costo estimado en el PNI, por 20.9 miles de
millones de pesos, está suspendido cuando se
programó concluirlo en 2012. Los sistemas 2
y 3 del Tren Suburbano que originalmente se
programó para concluirlo en 2010, con
financiamiento del FONADIN y de origen
privado.
Respecto a ferrocarriles, uno de los más
avanzados en la ejecución de recursos, la obra
más importante programada con una inversión
exclusivamente privada de 20.9 miles de
millones de pesos, Punta Colonet-Mexicali
(trasporte multimodal) que originalmente
iniciaría en 2009, se encuentra detenida en la
fase de licitación, ya que fue necesario revisar
el alcance del proyecto y los plazos de su
desarrollo debido a la falta de financiamiento
debido a la crisis de 2008-2009.
En cuanto a los sistemas de ferrocarril
suburbano rutas Martín carrera-Jardines de
Morelos, Chalco-La paz, están en licitación,
siendo que fue programada su finalización en
este año, ambos con montos de inversión de 4
mil millones de pesos.
9.5.1.2 Aeropuertos
Uno de los sectores con mayor rezago en el
PNI es el aeroportuario, ya que a 2010 la
inversión reporta un avance de sólo 28% con
18 mil millones de pesos de un monto
esperado para todo el periodo de 64.7 miles
de millones de pesos. Son varios los
proyectos que presentan atrasos en su
desarrollo y algunos otros están suspendidos o
se encuentran en una nueva etapa de licitación
debido a que los concursantes con cumplieron
con los requisitos de las convocatorias.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 65
2001-2006 2007 2008 2009 2010 2011e 2012e 2007-2010
Aeropuertos 26.9 3.5 6.2 3.7 4.6 4.6 4.4 18.0 64.7 28.0
Públ ica 19.1 1.2 3.7 1.8 2.7 2.6 2.6 9.4 35.1 26.7
Privada 7.8 2.3 2.5 1.9 2.0 1.9 1.9 8.6 29.6 29.3
e/ Ci fras estimadas en base a la tendencia de los años anteriores .
Fuente: UEC con información de la SCT del PPEF 2012.
INVERSIÓN IMPULSADA EN AEROPUERTOSMiles de millones de pesos de 2012
META PNI
2007-2012
% Avance a
2010 respecto
a la Meta PNI
2007-2012
La inversión pública (54.3%) y la privada
(45.7%) se programaron en el PNI en
proporciones más o menos equivalentes, no
obstante, ninguna de las dos ha fluido a la
velocidad estimada. Incluso la pública tiene
un avance menor (26.7%) respecto del avance
de la privada (29.3%) con relación a todo el
periodo, 2007-2010.
52.1%
54.3%48.0%
45.7%
2007-2010 META PNI 2007-2012
Total
Privada
Pública
% Avance
28.0
29.3
26.7
AVANCE DE LA INVERSIÓN IMPULSADA AEROPUERTOSMiles de millones de pesos de 2012
Fuente: UEC con información de SCT, SHCP, empresas públicas y PPEF 2012.
En el PNI contempló 34 proyectos
aeroportuarios, de los cuales 13 eran
ampliaciones, 18 obras complementarias y 3
nuevos aeropuertos. Al respecto, el proyecto
del nuevo aeropuerto de la Riviera Maya se
encuentra suspendido, su monto programado
es de 2 mil millones de pesos, y se buscará
proyectarlo nuevamente en 2011, la obra
estaba estimada para concluirse en 2010.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 66
Nombre Entidad Federativa
Monto Total de
Inversión
(Miles de
millones de
pesos)
Esquema de
Financiamiento
Fecha de
inicio
Fecha de
términoAvance de la obra
Aeropuerto de Ensenada Baja California 2.3 Privada 2008 2011
Ampliación del Aeropuerto de Toluca Edo. De Méx. 2.5 PEF y Privada 2008 2010 Concluida y en operación desde 2009
Nuevo Aeropuerto de la Riviera MayaQuintana Roo 1.9 Privada 2008 2010
Se analiza el relanzamiento este año del
proyecto para la construcción del
aeropuerto de la Riviera Maya
Fuente: Elaborado con información e la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Informe de avances de programas y proyectos de inversión de la SHCP.
Principales Proyectos Aeroportuarios del PNI
Debe destacarse, que la FAA (Administación
Federal de Aviación de USA), degradó a
segunda categoría a México en cuanto a
seguridad de los pasajeros, tecnología y
calidad de la infraestructura aeroportuaria, ya
que la Secretaría de Comunicaciones y
Trasportes, a través de la subsecretaría de
transportes, omitió realizar las acciones
solicitadas por la FAA para ser clasificado
como categoría uno; entre las acciones
solicitadas está el monitoreo de los vuelos
nacionales y la modernización de la
infraestructura. Estar en la segunda división
impide a las líneas aéreas mexicanas ofrecer
nuevos servicios en EU; limita la operación
en algunas terminales aéreas, y los códigos
compartidos con aerolíneas de Estados
Unidos.
9.5.1.3 Puertos
El desarrollo de la infraestructura portuaria
muestra un avance de 45.4%, con relación a la
meta del PNI, y se presenta como uno de los
segmentos de más lento crecimiento de la
inversión, junto con el aeroportuario, al
acumular en 2007-2010, 35.3 miles de
millones de pesos. Se ha observado que existe
una la falta de coordinación al diseñar
iniciativas de infraestructura portuaria. Uno
de los mayores desafíos en el desarrollo de
proyectos de este tipo es la necesidad de
desarrollar un sistema logístico integral capaz
de manejar la carga entre sus puntos de
partida y el punto final.
2001-2006 2007 2008 2009 2010 2011e 2012e 2007-2010
Puertos 49.9 8.0 11.0 7.9 8.4 8.3 8.0 35.3 77.9 45.4
Públ ica 13.7 3.0 4.9 4.6 5.9 5.8 5.6 18.3 17.6 104.2
Privada 36.2 5.0 6.1 3.3 2.5 2.5 2.4 17.0 60.3 28.2
e/ Ci fras estimadas en base a la tendencia de los años anteriores .
Fuente: UEC con información de la SCT
INVERSIÓN IMPULSADA EN PUERTOSMiles de millones de pesos de 2012
META PNI
2007-2012
% Avance a
2010 respecto
a la Meta PNI
2007-2012
El PNI originalmente estimó una
participación privada de 77.4%, para 2007-
2012, como se observa en la figura siguiente
los recursos privados sólo contribuyeron en
48.1% en 2007-2010 lo que es indicativo de la
escasa disponibilidad de las fuentes privadas
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 67
ya sea por lo complejo de los proyectos y sus
dificultades de diseño o por falta de
incentivos para incrementar su participación.
Como resultado, la inversión pública
sobrepasó en 4.2% la meta sexenal del PNI.
51.9% 22.6%
48.1%
77.4%
2007-2010 META PNI 2007-2012
Total
Privada
Pública
77.9
% Avance
45.4
28.2
104.2
AVANCE DE LA INVERSIÓN IMPULSADA PUERTOSMiles de millones de pesos de 2012
Fuente: UEC con información de SCT, SHCP, empresas públicas y PPEF 2012.
35.3
El desarrollo portuario Punta Colonet, el más
importante de todos los proyectos puesto que
tiene una inversión proyectada de 11.2 miles
de millones de pesos, alrededor de 16% de la
meta de inversión total, también está
suspendido. Presenta problemas de
estructuración y de diseño por lo que se está
estudiando la reconfiguración de una nueva
ruta porque, según la SCT, cambiaron las
necesidades de transporte de la ruta. Este
desarrollo se programó concluirlo en 2012 lo
cual bajo estas nuevas condiciones no será
posible.
Otro de los proyectos importantes, el Puerto
de Manzanillo, por una inversión de 1.7 miles
de millones de pesos, se encuentra en una
nueva fase donde se inició en septiembre de
2011 la construcción de la Terminal de
Contenedores II. No obstante, se ha indicado
que el desarrollo de carga está saturado y será
necesaria una obra alternativa en cuatro-cinco
años.
Nombre Entidad Federativa
Monto Total de
Inversión
(Miles de
millones de
pesos)
Esquema de
Financiamiento
Fecha de
inicio
Fecha de
términoAvance de la obra
Desarrollo portuario Punta ColonetBaja California 11.2 Privada 2009 2012
Desfasado y se trabaja en el diseño de la
ruta que tendrá.
Construcción del Puerto de Manzanillo II
Colima 1.7 PEF y Privada 2008 2009
Se inició en septiembre de 2011 la
construcción de la Terminal de
Contenedores II.
Ampliación del puerto de Lázaro Cardenas Michoacán 1.7 Privada 2005 2009
Concluída en enero de 2009 la primera
etapa.
Construcción del nuevo puerto en VeracruzVeracruz 3.7 PEF y Privada 2010 2012
Se anunció su construcción el 28 de julio
de 2010. Presenta un alcance para 2015.
Fuente: Elaborado con información e la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Informe de avances de programas y proyectos de inversión de la SHCP.
Principales Proyectos Portuarios del PNI
La construcción, ampliación y modernización
del Puerto de Veracruz redefinió su proyecto
en 2009 y contempla nuevos alcances para
2015.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 68
9.5.1.4 Telecomunicaciones
La inversión impulsada en Telecomunicacio-
nes presenta un avance a 2010 de 58.2%, con
un monto acumulado de 180.7 miles de
millones de pesos, a precios de 2012, la más
importante del sector Comunicaciones y
Transportes, con 37.6% del monto ejercido en
2007-2010.
2001-2006 2007 2008 2009 2010 2011e 2012e 2007-2010
Telecomunicaciones 327.9 44.0 47.5 40.6 48.7 66.4 64.5 180.7 310.5 58.2
Pública 1.4 0.3 0.4 0.2 4.9 6.6 6.4 5.7 20.8 27.6
Privada 326.4 43.7 47.1 40.3 43.9 59.8 58.1 175.0 289.7 60.4
e/ Ci fras estimadas en base a la tendencia de los años anteriores .
INVERSIÓN IMPULSADA EN TELECOMUNICACIONESMiles de millones de pesos de 2012
META PNI
2007-2012
% Avance a
2010 respecto
a la Meta PNI
2007-2012
A diferencia de otros subsectores en el de
Telecomunicaciones la inversión pública
reporta un lento crecimiento, en 2007-2010
acumuló 5.7 mil millones de pesos,
equivalente a 27.6% de la meta de todo el
periodo del PNI. En contraste, la inversión
privada presenta un importante dinamismo al
observar un avance de 60.4% en el PNI y 175
mil millones ejercidos en 2007-2010.
El subsector de Telecomunicaciones, habrá
que considerarlo por separado en virtud de
que está integrado por segmentos muy
rentables y atractivos para la inversión
privada. Como proporción de la inversión
total, la privada tiene programada en el PNI
una participación de 93.3% para todo el
periodo, es decir, por 289.7 miles de millones
de pesos y muestra un avance de 60.4%. En
telefonía móvil, el número de usuarios se
incrementó de 66.6 millones en 2007 a 91.4
millones en 2010, es decir, un aumento de
36.2%; la densidad telefónica móvil pasó de
62.6 líneas por cada 100 habitantes en 2007 a
81.3 líneas por cada 100 habitantes en 2010,
equivalente a 28.9% de aumento; y, los
usuarios de internet crecieron en esos mismos
años de 22 millones a 35 millones.
3.2% 6.7%
96.8%
93.3%
2007-2010 META PNI 2007-2012
Total
Privada
Pública
310.5
% Avance
58.2
60.4
27.6
AVANCE DE LA INVERSIÓN IMPULSADA TELECOMUNICACIONESMiles de millones de pesos de 2012
Fuente: UEC con información de SCT, SHCP, empresas públicas y PPEF 2012.
180.7
El sector Comunicaciones presenta un
importante dinamismo en los últimos años,
resultado de la rentabilidad y viabilidad que
han resultado los negocios para el sector
privado. Además de la participación de
inversiones del sector privado, las
Telecomunicaciones también se han visto
estimuladas por la contribución del gasto
público federal en Comunicaciones con
relación al PIB que se ubica en los últimos
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 69
años entre 3% y 3.9%. Asimismo, otros
segmentos como el número de suscriptores de
banda ancha, las redes públicas de
telecomunicaciones y el número de
subscriptores en TV restringida son los que
muestran indicadores ascendentes.
9.5.1.5 Energía
La inversión en hidrocarburos reportó un
avance de 76% a 2010 respecto a lo
programado en el PNI para 2007-2012, al
ascender 280 mil millones de pesos. Energía
concentra 62.4% del monto total de la
inversión para todo el periodo del PNI.
Cantarell, Burgos y Aceite Terciario del
Golfo (Chicontepec), incluidos otros
proyectos de reconfiguración, se tiene
previsto ejecuten para 2011 una inversión de
295 mil millones.
La inversión impulsada en la industria
eléctrica, por su parte, fue de 55 mil millones
de pesos en 2010 y se estima aumente a 58
mil millones en 2011. El avance respecto a la
meta del PNI es de 53.2%, lo que se atribuye
al proceso de desaceleración económica de
2009. Debe mencionarse que la meta para
2012 en este sector es incrementar la
cobertura nacional del servicios de
electricidad para alcanzar al 97.5% de la
población, sin embargo, la generación bruta
de energía eléctrica en 2010 fue de 273 mil
GWh, misma que tendrá que ser cubierta
preferentemente con oferta disponible de los
permisionarios privados ya que CFE viene
disminuyendo su ritmo de generación
eléctrica.
La importante dinámica de la inversión en
hidrocarburos y en electricidad, no se ha
reflejado en un mejor desempeño de ambos
subsectores ya que los volúmenes de
producción de hidrocarburos se mantienen a
la baja al pasar de 3.38 millones de barriles
diarios en 2004 a 2.58 millones de barriles
diarios en 2010, es decir, una caída de 23.7%,
principalmente por el descenso en la
producción del activo Cantarell que
disminuyó drásticamente se remanente de
62% del total en 2004 a 20% en 2010; así
también, las reservas probadas de petróleo
crudo no han podido recuperarse y ahora
ascienden a sólo 10.2 mil millones de barriles;
y, por su parte, la capacidad de refinación no
se ha modificado de su cuota histórica de 1.54
millones de barriles diarios.
30.6 24.7 28.7 27.4 22.7 19.1 12.4 21.6 20.7 17.4 23.5
251.5 258
19.7 27.643.1 35.6 57.7
94.4 110.3 105.6130.6 152.2
177.8
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PIDIREGA
No PIDIREGA
.Fuente: PEMEX
50.5
251.5
201.2
151.2
122.7
80.463.171.8
258
169.6
127.2113.5
52.3
INVERSIÓN HISTÓRICA DE PEMEXMiles de millones de pesos
/
En lo que respecta a la Nueva Refinería de
Tula Hidalgo con una inversión programada
de 129 mil millones de pesos, está suspendida
por el momento y no hay nueva fecha para el
proceso de licitación. Aunque PEMEX ha
señalado que el proyecto se mantiene y que la
nueva refinería podría iniciar operaciones en
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 70
2015 o 2016, es un hecho que ante el cierre de
sexenio no parece haber interés por lanzar una
nueva convocatoria. Más aun, PEMEX
continúa analizando opciones para la compra
de una refinería en el extranjero lo que
implicaría muy probablemente cancelar en
definitiva el proyecto.
3,012 3,127 3,177
3,308 3,383 3,333 3,256 3,076
2,792 2,602 2,576
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
VOLUMEN DE PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO CRUDOMiles de barriles diarios
Fuente: UEC con información de los Indicadores Petroleros de PEMEX.
En el subsector eléctrico, aun con los montos
tan elevados de inversión la capacidad de
generación de electricidad del servicio
público (CFE y LFC, ahora sólo CFE),
aumentó 0.9% TMA en los últimos diez años
al pasar de 36.2 miles de MW en 2000 a 39.7
miles de MW en 2010. En contraste, los
Productores Externos de Energía8 la
incrementaron en 17.6% TMA, al pasar de 4.3
miles de MW a 22 miles de MW en esos
mismos años.
8 Productores Independientes, usos propios,
cogeneración, autoabastecimiento y exportación.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 71
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
TOTAL 40.5 42.5 45.6 51.0 53.6 53.8 56.3 59.0 59.6 60.6 61.7 4.3
Servicio Público 36.2 36.9 37.2 36.9 38.4 37.2 37.3 38.4 38.4 39.2 39.7 0.9
Permisionarios 4.3 5.5 8.4 14.1 15.2 16.6 19.0 20.5 21.0 21.4 22.0 17.6
PIE 0.5 1.6 3.9 7.7 8.2 9.3 11.5 12.6 12.7 12.7 13.2 37.8
Usos propios 0.5 0.5 0.6 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 -1.3
Autoabastecimiento 2.2 2.3 2.8 3.1 3.7 3.9 4.1 3.5 3.9 4.2 4.3 7.0
Cogeneración 1.1 1.1 1.1 1.4 1.4 1.5 1.6 2.7 2.7 2.8 2.8 9.7
Exportación 0.0 0.0 0.0 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 0.2
Nota: La capacidad instalada de los permisionarios y su composición en 2010 es estimación propia.
Fuente: UEC con información de Prospectiva del Sector Eléctrico, 2009-2024, SENER.
CAPACIDAD INSTALADA EN EL SECTOR ELÉCTRICO NACIONALMiles de MW
tmca %2000-2010
El margen de reserva operativo (MRO), una
vez descontados el mantenimiento programado,
fallas y degradación, después del año 2000
muestra una tendencia a la alza con tasas que
oscilan entre 15% y 25% en los últimos años.
La SENER atribuye el incremento del margen
de reserva de 2000-2010, principalmente al
menor crecimiento de la demanda de energía
eléctrica lo que se explica, entre otros factores,
por el comportamiento del crecimiento de la
economía. Cuando la economía crece a una
menor tasa que la estimada, generalmente se
observa un menor crecimiento de la demanda
de energía eléctrica9.
Existe el argumento de que la CFE realiza
estimaciones de largo plazo de la demanda con
demasiada anticipación basadas en escenarios
macroeconómicos que posteriormente ajustan
sus metas por debajo de las expectativas10
.
Lo cierto es que también hay una explicación
en los excedentes de capacidad instalada que
anualmente se están incrementando a tasas muy
9 Prospectiva del Sector Eléctrico 2010-2025, SENER.
10 Véase CFE y la Transición Energética. Odón de Buen.
Revista Energía A Debate, Marzo-Abril de 2009.
altas y que en gran medida son producto de un
mayor número de permisos de generación de
electricidad otorgados a permisionarios
privados.
9.6 Principales indicadores de desempeño
Debe reconocerse que México, en el ranking
del Foro Económico Mundial, venía perdiendo
lugares en el índice de competitividad de
infraestructura y que según el reporte de 2011-
2012, recuperó nueve posiciones, no obstante
lo poco favorables que han resultado los
avances del PNI como ya se ha revisado en
anteriores secciones de este reporte.
La inversión impulsada como porcentaje del
PIB se mantiene en órdenes de magnitud
elevados, de 4.8% en 2009 y 5% en 2010,
habría que solicitarle a las áreas
correspondientes que realicen una depuración
de las cifras de cada programa y proyecto y
presenten la información de la inversión
efectiva, esencialmente lo que corresponde a
obra pública, para evitar la incorporación de
partidas que no son propiamente inversión y
seguramente su relación con el PIB se verá
disminuida. Si, según los estándares
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 72
internacionales, para propiciar un efecto
multiplicador de la inversión en el crecimiento
se requiere inversiones a PIB de 6%, entonces
podría concluirse que México ya ingresó a esos
estándares, sin embargo, no es así se requiere
medir la magnitud efectiva de la inversión. Aun
con ello, los rezagos en infraestructura hacen
necesario para el país mayores proporciones de
inversión y no sólo en energía como lo denota
el PNI, que es un renglón donde históricamente
era la única inversión existente.
El concepto de inversión impulsada del PNI,
que es el que se revisa en este reporte, según lo
establecido en el propio diseño del PNI,
también seguramente podría estar
sobreestimando los niveles de inversión con
relación al PIB pero aquí se intentó respetar los
programas y proyectos involucrados en el
programa original. Los diferenciales con
relación al anterior indicador son de 1 punto del
PIB en 2007 como máximo y 0.5 puntos como
mínimo, en los datos estimados de 2011.
El indicador de inversión en energía aparece
con una concentración elevada, no obstante,
en realidad su monto es insuficiente
comparado con las necesidades de inversión
en exploración e investigación de petróleo en
nuevos yacimientos para reconstituir las
reservas y el volumen de producción de
hidrocarburos, así como en la reconfiguración
del sistema nacional de refinación, por
ejemplo. Y, en el sector eléctrico, en el
aumento de la caída capacidad de generación
de energía eléctrica de CFE. Así planteado el
tema, la inversión en infraestructura no
energética no sólo no es insuficiente sino
incapaz para generar un efecto inercial en la
inversión del sector privado y en
consecuencia en el crecimiento económico.
Habrá que preguntarse si los niveles del
ranking de competitividad recuperados en
infraestructura se deben más al desempeño de
la inversión en energía que al resto de los
subsectores, el rezago de la inversión en los
otros segmentos podría ser concluyente.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 73
2007 2008 2009 2010 2011e
Índice Competitividad Infraestructura (lugar mundial) 61 68 69 75 -
Inversión Impulsada/PIB 4.1 4.3 4.8 5.0 4.6
Inversión Impulsada PNI/PIB 3.1 3.4 3.9 4.2 4.1
Inversión Infraestructura Energía/Total 65.9 66.5 68.9 65.3 63.1
Inversión Infraestructura No Energía/Total 34.1 33.5 31.1 34.7 36.9
Inversión Privada PNI/Total PNI 18.8 17.8 13.7 14.0 15.0
Inversión Pública PNI/Total PNI 81.2 82.2 86.3 86.0 85.0
Red carretera (Miles de km) 360.1 364.6 366.8 371.9 372.2
Variación % 0.9 1.2 0.6 1.4 0.1
Autopistas/red de caminos pavimentados 6.2 6.1 6.1 6.1 6.0
Caminos pavimentados/red total 35.1 36.3 37.1 37.2 38.1
Índice de accidentes en carreteras 0.43 0.42 0.39 0.4 0.38
Red Ferroviaria (Miles de km) 26.68 26.7 26.71 26.72 26.74
Variación % 0.1 0.1 0 0 0.1
Nuevos desarrollos aeroportuarios 0 0 1 0 0
Nuevos puertos construidos 0 0 0 0 0
Inversión privada Telecomunicaciones/Total 99.3 99.2 99.3 90.1 90.1
Usuarios totales de telefonía móvil (Millones) 66.6 75.3 83.2 91.4 99.4
Usuarios totales de internet (Millones) 22.1 23.3 28.4 34.9 40.9
Densidad telefónica móvil (Líneas por c/ 100 hab.) 62.6 70.3 77.0 81.3 88.5
Cobertura Nacional Agua Potable 89.9 90.3 90.7 91.3 91.7
Cobertura Nacional Alcantarillado 86.1 86.4 86.8 89.9 90.2
Vol. Importación de gasolinas/consumo 40.7 42.9 41.6 47.2 45.4
Cap. Instalada E. Eléctrica p/c 10 mil personas 5.9 5.9 6.0 6.3 6.2
Capacidad Instalada CFE1/Total 65.3 64.4 64.7 64.3 64.0
Capacidad Instalada Permisionarios2/Total 34.7 35.6 35.3 35.7 36.0
e/ Estimado con datos de PEF.
Fuente: UEC con información del 5 Informe de Gobierno, PPEF 2012, PEMEX y CFE.
INDICADORES DE DESEMPEÑO INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA
Véase también, la tendencia descendente
mostrada por la inversión privada como
porcentaje de la total en 2007-2010.
Seguramente la recesión de 2009 agudizó el
proceso pero ya desde 2008 venía cayendo,
muy probablemente como resultados de la
mala planeación de los proyectos y del
elevado riesgo implícito para el inversionista
privado que pueden representar los proyectos
cuando no se tienen bien identificada la
viabilidad financiera y el diseño tiene que
replantearse porque, según argumenta la SCT,
cambió el escenario de los requerimientos y
los alcances ya no deben ser los mismos.
Se refiere la construcción y modernización
16,500 km. de carretas y caminos, no
obstante, la tasa de cambio anual en la red
total es insignificante, 1.2% en 2008, 0.6% en
2009 y 1.4% en 2010. A ello, hay que
adicionar la muy baja proporción de
autopistas con relación a la red de caminos
pavimentados que no ha cambiado en por lo
menos los últimos cuatro años (6.1%).
Tampoco ha mostrado cambios significativos
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 74
el indicador de caminos pavimentados a red
total, de 35.1% en 2007 a 37.2% en 2010.
Véase también, la red ferroviaria en extensión
de kilómetros que se mantiene intacta desde
1990, 26 mil km. Parece evidente que con ese
rezago en este tipo de infraestructura el país
no tenga especialistas técnicos capacitados en
el diseño y planeación de proyectos de largo
alcance como el suspendido de Punta Colonet
y los reprogramados del Tren Suburbano.
Los nuevos desarrollos aeroportuarios, por su
parte, prácticamente nulo el avance, de cinco
nuevos proyectos a desarrollar por el PNI, en
2007-2012, sólo se reporta uno. Es uno de los
subsectores de Transporte con más bajo
avance en inversión impulsada, tanto en
pública como privada. La construcción del
aeropuerto de la Riviera Maya es uno de los
ejemplos, originalmente programado para
entrar en operación en 2010, a septiembre de
2011 se está iniciando un nuevo proceso para
reprogramarlo.
En desarrollo de proyectos portuarios, los
recursos presupuestales han tenido que suplir
a los privados que a pesar de su importante
participación esperada en el PNI, solo
muestran un avance a 2010 de 28%. El
desarrollo Punta Colonet, de Baja California,
está suspendido debido a que las licitaciones y
convocatorias no han dado los resultados que
se esperaban, la SCT está considerando su
relanzamiento.
El subsector de Telecomunicaciones, habrá
que considerarlo por separado en virtud de
que está integrado por segmentos muy
rentables y atractivos para la inversión
privada. Como proporción de la inversión
total, la privada tiene programada en el PNI
una participación de 93.3% para todo el
periodo, es decir, por 289.7 miles de millones
de pesos y muestra un avance de 60.4%. En
telefonía móvil, el número de usuarios se
incrementó de 66.6 millones en 2007 a 91.4
millones en 2010, es decir, un aumento de
36.2%; la densidad telefónica móvil pasó de
62.6 líneas por cada 100 habitantes en 2007 a
81.3 líneas por cada 100 habitantes en 2010,
equivalente a 28.9% de aumento; y, los
usuarios de internet crecieron en esos mismos
años de 22 millones a 35 millones.
Finalmente, en proyectos hidráulicos, la
Cobertura Nacional de Agua Potable sólo
aumentó 1.4 puntos porcentuales, entre 2007
y 2010, de 89.9% a 91.3%. La Cobertura
Nacional de Alcantarillado mostró un cambio
similar, 1.7 puntos porcentuales, en los
mismos años de 86.1% a 89.9%.
9.7 Expectativas, retos y oportunidades
En esta sección revisaremos, aunque sea de
forma general, la composición y evolución a
2010 de las fuentes de financiamiento del
PNI. Entre ellas, además de las aportaciones
presupuestales e inversión del sector privado,
se incorporan diversos instrumentos
financieros de la banca de desarrollo,
concretamente BANOBRAS, y la
canalización de créditos a los diversos
subsectores del Fondo Nacional de
Infraestructura (FONADIN). Así también, a
partir de 2009 el gobierno federal presenta
una normatividad donde se autoriza a los
Fondos de Pensiones, AFORES, la inversión
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 75
en proyectos de infraestructura hasta por el
8% del total de su portafolio de inversiones.
9.7.1 Fuentes de Financiamiento del PNI
Existen actualmente diversos vehículos
financieros a través de los cuales se canalizan
recursos hacia la inversión en infraestructura,
estos son: inversión presupuestal, inversión
privada, banca de desarrollo, FONADIN,
banca comercial y Fondos de Pensiones.
De un total de 1,835 miles de millones de
pesos de financiamiento a la inversión en
2007-2010, 84.1% correspondió a recursos
públicos, incluidos BANOBRAS y
FONADIN, mientras que el remanente 15.9%
fue financiado con inversión privada, es decir,
291 mil millones de pesos.
El avance de 2007-2010, muestra una menor
contribución de la inversión privada (15.9%)
que la programada para todo el periodo del
PNI (19.9%), lo que ha implicado que el
gobierno federal tenga que aportar mayores
recursos para suplir esos faltantes. Se ha
tenido que recurrir a mayores recursos
presupuestarios para financiar, por ejemplo,
los proyectos de inversión en puertos donde
se esperaba una aportación privada de 77.4%.
9.7.1.1 Inversión Presupuestal
Los recursos por 1,435.8 miles de millones de
pesos, equivalentes a 78.3% del total, fueron
programados en el Presupuesto de Egresos de
la Federación 2007-2010. Los recursos
presupuestarios fueron asignados a todos los
subsectores del PNI, pero sólo si los
asignados a través de los PIDIREGAS en
PEMEX y CFE se consideran públicos
entonces es energético sería el único con
recursos presupuestales. Hasta 2008, cuando
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 76
desaparece el esquema financiero PIDIREGA
en PEMEX, la inversión de esta empresa se
financiaba hasta en alrededor de 90% con
recursos de origen privado y las obras se
concesionaron a proyectos financiados y se
mantenían en propiedad del sector privado
hasta su entrega al gobierno federal.
En CFE, persiste el esquema PIDIREGA y
opera en los mismos términos como lo hizo
con PEMEX y las inversiones son financiadas
con recursos propiedad de permisionarios
privados nacionales y extranjeros, el esquema
está vigente desde 1997.
Dividida la inversión impulsada en energética
y no energética, el financiamiento se
concentra preferentemente en la energética,
67% en 2007-2010. Y en virtud de la
relevancia que tienen los hidrocarburos y la
electricidad, el avance que se reporta en el
PNI a 2010 es de 70.5% en energía y 58.6%
en los segmentos no energéticos.
65.9% 66.5%68.9% 65.3% 63.1% 66.4%
34.1%33.5%
31.1% 34.7%36.9% 33.6%
2007 2008 2009 2010 2011e 2012e
No Energía Energía
TMA2007-2010
9.0%
9.7%
8.7%
396.2443.4
481.8513.1
558.5 566.0
INVERSIÓN IMPULSADA EN INFRAESTRUCTURA ENERGÍA Y NO ENERGÍAMiles de millones de pesos
Fuente: UEC con información de SCT, SHCP Y PPEF 2012.
Existen factores en el país que inhiben la
inversión en infraestructura, y que están
asociados con la capacidad de respuesta y
prioridades de crecimiento del sector público.
La mayor debilidad que presenta al respecto
es su falta de capacidad de crear y gestionar
una cartera de proyectos financiables, que
prioricen aquellos que resultan estratégicos
para el desarrollo del país. Al mismo tiempo,
desalienta la participación del sector privado
al reconocer mayor riesgo en los proyectos.
9.7.1.2 Banca de Desarrollo
En el periodo 2007-2009, Banobras otorgó
crédito directo e impulsado con garantías por
287 mil 617 millones de pesos a proyectos de
infraestructura, debe destacarse que con
información de la SHCP, el crédito directo de
banobras en el periodo revisado ascendió a 22
mil 860 millones de pesos, monto que
equivale al 2% del total de inversión
registrada. De 2006 a 2009 el monto de
recursos impulsados por la banca de
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 77
desarrollo creció a una tasa promedio anual de
25%; sin embargo, de 2008 a 2009 el
financiamiento canalizado cayó 26.7%. En
2009 destinó aproximadamente 138 millones
de pesos a agua y saneamiento, 264.5
millones de pesos a energía y 13,305.5 mdp a
carreteras.
Durante 2010, Banobras otorgó créditos
directos a infraestructura por 38.5 miles de
millones de pesos y los canalizados por el
FONADIN ascendieron 54.7 miles de
millones. Banobras, había acumulado créditos
por 33.7 miles de millones de pesos a junio de
2010 y a junio de 2011 los incrementó a 41
mil millones.
El papel de la Banca de desarrollo en México
se encuentra limitado al financiamiento de
proyectos, sin embargo, resulta indispensable
su participación en la vigilancia de tres
indicadores básicos de desempeño: 1) la
inversión en infraestructura anual por sector,
es decir, debería garantizar un monto anual de
inversión por sector; 2) el rendimiento
operativo de los proyectos de infraestructura;
3) los resultados de la inversión en
infraestructura, tanto en términos financieros
como de competitividad.
Lo anterior con el objetivo de generar
transparencia, mitigar la corrupción y mejorar
drásticamente el apoyo del sector público a
proyectos de infraestructura, que una vez
considerados dignos de crédito puedan ser
desarrollados y promovidos en más países.
9.7.1.3 Fondo Nacional de Infraestructura
(FONADIN)
En febrero de 2008, fue creado el FONADIN
con el fin de facilitar la ejecución de los
recursos del PNI, dar rentabilidad de mercado
a proyectos con alta rentabilidad social, y
para inducir la participación de la iniciativa
privada.
Durante 2008 fueron aprobados por el comité
técnico del Fondo solamente nueve proyectos
por un total de 8 mil millones de pesos, de
los cuales el FONADIN participó con 3.95
miles de millones de pesos. Por lo tanto, se
ejerció tan solo el 9.8% de los 40 mil millones
de pesos de recursos disponibles; ello
ocasionado por la rigidez de las reglas de
operación del fondo, esquemas de
contratación complicados, una ley de obra
pública obsoleta y la falta de estudios de
viabilidad e impacto ambiental entre otros. Al
no ser presupuestados, los recursos del
FONADIN no tienen un calendario de
ejecución, por lo cual su ejercicio comienza
cuando los Comités Técnicos aprueban los
proyectos, y la licitación de proyectos se lleve
a cabo.
En 2009, el FONADIN inició su ejercicio con
59.7 miles de millones de pesos, recursos
transferidos por el extinto FINFRA11/
, de los
cuales 37 mil millones fueron autorizados
para el desarrollo de 41 proyectos (17
11/
El Fondo Nacional de Infraestructura se constituyó con los recursos provenientes del Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y del Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA). En total, los recursos del FONADIN sumaron en un principio 40 mil millones de pesos.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 78
carreteros, 10 de agua y saneamiento, 3 para
transporte urbano, 11 en el rubro de otros), es
decir, se ejerció el 60% de los recursos. Sin
embargo, al cierre de 2009 el Fondo presentó
disponibilidades financieras por 61.2 miles de
millones de pesos, equivalentes a 38% de sus
activos totales. Las metas de financiamiento
las cubrió parcialmente y cerró el ejercicio
fiscal con recursos inactivos que resulta
contradictorio mantener debido a que existen
grandes necesidades de infraestructura en el
país y que debieran estarse financiando con
estos recursos.
En 2010, el FONADIN canalizó mayores
créditos al financiamiento de la inversión en
infraestructura, no obstante, de nueva cuenta
los recursos no fluyeron a la velocidad
esperada y dejaron de financiarse varios
proyectos de alta relevancia como los
aeroportuarios, cuyo rezago en infraestructura
es de los peores calificados a nivel
internacional. El FONADIN, dejó
disponibilidades financieras por 51 mil
millones de pesos.
Diversos factores han ocasionado el retraso en
la aplicación de los recursos disponibles en el
FONADIN, estos problemas propician que,
aún cuando existen los recursos, no sean
canalizados en tiempo y forma, estos
problemas son: 1) Falta de estudios de
viabilidad que agilicen la aprobación de los
proyectos, 2) problemas en materia de
adquisición de derechos de vía y
simplificación de trámites para la obtención
de autorizaciones en materia ambiental, 3)
excesiva regulación en los procedimientos de
contratación, 4) Falta de nuevos esquemas de
financiamiento.
9.7.1.4 Inversión Privada
Originalmente, cuando se diseñó el PNI, el
objetivo fue que todos los sectores, excepto el
energético, se financiaran con 58% de
inversión privada; sin embargo, se observó
que la participación en licitaciones públicas es
cada vez menor. En el periodo 2007-2010, el
15.9% de la inversión en infraestructura ha
sido canalizada por el sector privado.
La inversión privada en infraestructura se ha
visto rezagada, entre otros factores, porque al
gobierno federal se le complica garantizar la
viabilidad de los proyectos, haciendo que el
nivel de riesgo de la inversión privada resulte
sea mayor de lo esperado.
Por lo tanto, la relación debe ser más
equilibrada entre el sector público y privado,
para lo cual el sector privado debe. 1)
Involucrarse más en los proyectos,
asegurando la viabilidad de los proyectos 2)
financiar más proyectos para prestación de
servicios, concesiones, contratos de largo
plazo, y aprovechamiento de activos.
9.7.1.5 Banca Comercial
Durante la crisis, un grupo de bancos12
participó en el financiamiento de
infraestructura.
12
Banorte, BBVA Bancomer, Santander, Interacciones, Mizuho, Calyon y Sumitomo Bank, entre otros.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 79
Proyecto Sector Subsector Características Monto financiado Millones de pesos
Circuito Mexiquense
Transporte Carreteras Longitud 156 km. Concesión a 30 años de una autopista de peaje.
12,223
LNG Manzanillo Petróleo y gas Planta de Regasificación
300 mil m3, Manzanillo, Colima 9,372
Perote Banderilla Transporte Carreteras Longitud 60 km. En Veracruz 5,227 Libramiento Irapuato
Transporte Carreteras Longitud 28 km. En Guanajuato 4,884
El Realito Agua Irrigación Presa: 32 km.-1m3 por segundo 2,323 Universidad de SLP Infraestructura
social Educación Proyecto PPS, 1410 estudiantes
Total 343
34,320
Los bancos están buscando activamente
nuevas oportunidades en Infraestructura, a
2010 estaban participando en 75 proyectos de
licitación, por una inversión de 660 mil
millones de pesos y financiamiento total por
462 mil millones de pesos.
Entre otros, destacan los siguientes:
Proyectos Banca Comercial Carreteras Tuxpan -Tampico, Mitla-Tehuantepec, Cd. Valles
Aeropuertos Rivera Maya Puertos API Lázaro Cárdenas, API Manzanillo Ferrocarriles Sistemas II y III Ciudad de México Agua PTAR Atotonilco, PTAR Agua Prieta, PTAR El Morro, Presa El Zapotillo Infraestructura Social
Hospital Iztapaluca
Electricidad Norte II, Agua Prieta II, Oaxaca II, III y IV, México II y III, Planta Salamanca Petróleo y Gas Refinería Tuxpan , Reconfiguración Salamanca, Gasoducto Tamazunchale y
Etileno XXI.
9.7.1.6 Fondos de Pensiones
La Asociación de Bancos de México13
considera que los Fondos de Pensión
(Afores), constituyen un recurso para
financiar proyectos de infraestructura. Sus
activos ascienden a más de 90 mil millones de
dólares y representan más de 8% del PIB. El
65% de sus activos está invertido en deuda
13
(2009), Sistema Bancario Mexicano. ABM.
gubernamental y 21% en deuda corporativa.
Las Afores han invertido 8,012 millones de
pesos en proyectos de infraestructura.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 80
Proyecto
Sector Patrocinador
Año de término
Rating Cantidad
Total Financiada
Agente Financiero
Tijuana – Mexicali
Transporte Promotora y Administradora de Carreteras
2000 - 845 mdp BBVA Bancomer
México –Toluca Transporte Pinfra 2003 Mx AAA 5 887 mdp BBVA Bancomer
Red Estatal de Autopistas de NL
Transporte Red Estatal de Autopistas de Nuevo León
2004 Mx Aaa 2,640mdp Banorte
Chamapa –La Venta Tepic- Villa Unión Libramiento Toluca
Transporte IDEAL 2008-09 Mx Aaa 10,190 mdp Credit Suisse / Inbursa
Chihuahua Transporte Estado de Chihuahua
2009 Mx AA+ 4,092 mdp Value/ Inbursa
TOTAL 23,760 mdp
Además de la deuda principal, el gobierno
emprendió acciones para permitir a las Afores
invertir en acciones alternativas, incluyendo
proyectos de infraestructura, capital privado y
bienes raíces. A partir de septiembre de 2009,
pueden invertir hasta aproximadamente 8% de
su portafolio en las inversiones alternativas y
las puede realizar a través de los Certificados
de Capital de Desarrollo (CKDES). Las
Afores podrían invertir hasta 86 mil millones
de pesos en este tipo de instrumentos.
Debe considerarse, que buena parte de los
proyectos de infraestructura tienen un alto
componente de riesgo, donde está implícita la
viabilidad financiera y particularmente la
rentabilidad. En varios proyectos importantes
ha quedado claro que los recursos invertidos,
sobre todo con esta fuente de recursos que es
propiedad de los trabajadores
gubernamentales, la exposición al riesgo es
elevada por lo que debe ser cubierta con una
reserva que garantice y de seguridad a la
disponibilidad de los flujos financieros. Los
Fondos de Pensiones no deben invertirse en
proyectos como capital de riesgo y menos aun
en proyectos de dudosa viabilidad financiera.
9.8 Recomendaciones de fiscalización
Varias son las líneas de acción en las que
tendrá que trabajarse desde la óptica de la
fiscalización así como de las propias
propuestas legislativas. En ambos sentidos, se
requiere abordar el diseño y la planeación, los
procesos de concursos y licitaciones, la
asignación y ejecución de los recursos
presupuestarios, la convocatoria para invitar a
inversionistas privados, el financiamiento y la
configuración de instrumentos de crédito y
garantías, la selección de otras fuentes de
financiamiento y la ejecución e
instrumentación del Programa Nacional de
Infraestructura (PNI). De la revisión de los
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 81
distintos perfiles del gasto de inversión
impulsada, se derivan algunas
recomendaciones que podrían ser útiles para
profundizar en una evaluación más
especializada.
Deficiencias en la planeación y diseño de
proyectos. Actualmente la infraestructura se
caracteriza por una planificación de mala
calidad, sobrecostos, pérdidas, proyectos poco
viables y en muchos casos con una elevada
exposición al riesgo. La mayor debilidad tiene
que ver con la capacidad de crear y gestionar
una cartera de proyectos financiables. Sin este
nivel de capacidad, el diseño y la ejecución de
los proyectos se vuelve inviable; por lo tanto
es indispensable la creación de un órgano
técnico, dependiente del sector público, como
una Unidad de Evaluación y Gestión de Obra
Pública, que se encargue de la formulación,
diseño, prospectiva y gestión de trámites de
los proyectos de inversión que sea eficiente en
la supervisión, entre otras del origen y la
gestión de los proyectos y que además
informe de manera oportuna sobre el avance
de los proyectos. Este órgano conformaría un
portafolio de proyectos de probada viabilidad
financiera y social que estarían disponibles
para que los ejecutores instrumenten su
operación.
Concursos y licitaciones mal estructurados.
Un gran número de proyectos carreteros,
ferroviarios, portuarios, aeroportuarios y más,
han experimentando más de un proceso de
licitación y por deficiencias técnicas y
problemas de diseño y definición de fuentes
de financiamiento fueron considerados
desiertos o se cancelaron en muchos de los
casos, se dice, porque los concursantes no
reunieron los requisitos. Se ha confirmado en
múltiples de estos proyectos que el diseño de
ingeniería mostraba deficiencias y que los
planos de construcción no cubrían los
requerimientos previstos, así como los
propios alcances en ocasiones se consideraron
limitados y en ocasiones no cumplían con los
objetivos de las rutas. Muchos de ellos se
redefinieron o están redefiniéndose, con su
consecuente costo financiero y fiscal y las
implicaciones que conlleva la no ejecución en
los tiempos programados. Entre otros, se
encuentran los desarrollos portuario y
ferroviario de Punta Colonet, la construcción
del aeropuerto de la Riviera Maya, la
construcción del Tren Suburbano y otros
desarrollos portuarios.
Asignación y ejecución de recursos
presupuestarios. El ejecutivo federal, requiere
realizar una planeación de mediano plazo de
sus proyectos de inversión en infraestructura.
Tiene flujos crecientes en sus disponibilidades
financieras que son recursos líquidos sin
ejercer, tanto en la banca de desarrollo como
en los fideicomisos, mandatos y actos
jurídicos, sin mencionar las disponibilidades
de las dependencias de control directo que se
financian con subsidios y transferencias. El
Fondo Nacional de Infraestructura
(FONADIN), tiene constituidos activos por
más de 150 mil millones de pesos y nos
insuficientes para financiar un programa de
infraestructura de estas magnitudes, la banca
de desarrollo, BANOBRAS, tiene diversos
instrumentos financieros para infraestructura
que también son insuficientes, en conjunto,
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 82
ambos intermediarios no financian más del
7% del PNI. Se requiere urgentemente
conformar un verdadero Fondo Nacional de
Infraestructura, o un Banco Nacional de
Infraestructura, con activos cinco o seis veces
superiores a los que dispone el FONADIN,
similares a los operados por el Bandes de
Brasil y al Banco Estado de Chile y
adicionalmente programar su incremento
gradual hasta que alcance proporciones
sustantivas para financiar el tamaño de esos
proyectos.
Fondos de Pensiones en Infraestructura. En
2009 se reguló la participación de los Fondos
de Pensiones en proyectos de inversión de
largo plazo del PNI, autorizando a las
AFORES invertir hasta 8% de su portafolio
de inversiones, a través de inversiones en
acciones fuera de índices y mediante la
emisión de Certificados de Capital de
Desarrollo (CKDs), que son Fondos de
Capital Privado que proveen directamente
capital a los proyectos. Entre el último
trimestre de 2009 y el primero de 2010, se
realizaron cinco emisiones de CKDs, en las
cuales las AFORES participaron con más de
1000 millones de dólares14
. La SHCP, ha
señalad que el potencial de las AFORES para
canalizar recursos adicionales a este tipo de
activos es por más de 6,400 millones de
dólares. En consecuencia, se considera
conveniente una extrema supervisión a la
utilización de este tipo de recursos que
aunque son de naturaleza privada son
producto de los trabajadores pensionados y
14
(2010). SHCP. Financiamiento de la Infraestructura en México.
jubilados y debe cuidarse que dichas
inversiones no se constituyan en capital de
riesgo de proyectos mal estructurados o con
deficiencias técnicas que impliquen una
pérdida para los beneficiarios naturales y
propietarios de esos recursos.
Falta de incentivos a la participación
privada. En cuanto a la participación del
sector privado, es indispensable que el
gobierno federal promueva los proyectos bien
estructurados en términos técnicos, jurídicos,
medición del riesgo esperado y la rentabilidad
efectiva esperada con el objeto de darles
viabilidad ante la intención del sector privado
de involucrarse en ellos con capital de riesgo.
La inversión privada se ha visto disminuida
en el PNI desde 2008 y se puede argumentar
que la recesión de 2009 deprimió aun más el
interés privado por exponer sus capitales ante
una expectativa de una extensión más
agudizada de la crisis. Ante ello, debe
mejorarse el entorno normativo e institucional
de la inversión privada en infraestructura,
además de crear instrumentos que reduzcan
los riesgos y se incentive este tipo de
inversión.
Transparencia de la información del PNI. Es
conveniente que las dependencias
responsables de la coordinación del PNI
realicen una evaluación continua de los
avances del Programa, existe información
segmentada de los subsectores pero no hay en
la SCT ni en la SHCP, o en ambas, informes o
reportes integrales que den cuenta de la
evolución del ejercicio de la inversión pública
y privada, así como de la utilización de
instrumentos de financiamiento. Es necesario
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 83
consolidar todas las fuentes financieras
incluidas las de la banca de desarrollo y del
FONADIN y los recursos provenientes de los
Fondos de Pensiones aunque están
financiando en una pequeña proporción al
PNI no dejan de ser trascendentes por la
naturaleza de su constitución. El trabajo de la
fiscalización podría dirigirse, por ejemplo, a
comprobar la cuantificación de los montos
efectivamente invertidos en el Programa, el
origen de los recursos y la inclusión de
proyectos y programas originalmente
incluidos en el PNI y lo podría realizar
mediante auditorías al ejercicio del gasto de
subsectores muestra.
Visión de largo plazo. Se ha observado que en
general, los países que tienen éxito en la
creación de proyectos de infraestructura a
largo plazo, como el caso chileno, han tenido
una visión de cuáles son los proyectos
prioritarios para constituirse en países más
competitivos a nivel global y se han enfocado
en la realización de los mismos15/
. Por lo tanto
es indispensable que en México
se
identifiquen las ventajas competitivas que se
tienen y se desarrollen este tipo de proyectos
y, al mismo tiempo que se revisen y
modifiquen factores que inhiben la realización
de los proyectos como: i) Problemas técnicos
y operativos, por ejemplo, la liberación de los
derechos de vía, los trámites administrativos o
los estudios de impacto ambiental, ii) el
retraso en la aplicación de los recursos
disponibles en el FONADIN, iii) la poca
participación de la Banca de Desarrollo,
15/
Positive infrastructure in Latin America. Prepared for the World
Economic Forum, CG/LA Infrastructure.
limitada a la concesión de créditos cuando
debería otorgar garantías de inversiones y
préstamos de capital intelectual, iv) la falta
de intervención de las ONG, necesarias para
el diseño de proyectos sociales y sustentables
con el medio ambiente.
Exceso de disponibilidades del FONADIN. El
Fondo Nacional de Infraestructura acumuló
disponibilidades financieras a diciembre de
2009 de 61.2 miles de millones de pesos y
51.1 a diciembre de 2010, recursos que no se
canalizan a inversión en infraestructura,
objetivo para el que fue creado el fondo, sino
que son invertidos, entre otros, en valores de
corto plazo16/
. Por lo tanto el FONADIN no
está atendiendo los rezagos en infraestructura
que presenta el país. Por tal motivo, es
recomendable que la Auditoria Superior de la
Federación (ASF) realice una evaluación de
los factores que están impidiendo que el
FONADIN ejerza los recursos totales de su
programa financiero y a su vez defina
propuestas alternativas para que el FONADIN
cumpla con atender cabalmente a su sector
objetivo.
16/ El Informe de la Cuenta Pública 2008, Auditoria al Fideicomiso
Fondo Nacional de Infraestructura, FONADIN, da cuenta de los recursos que opera el fideicomiso y realiza una evaluación de la cartera de proyectos y destaca, entre otros, el rezago preexistente en proyectos carreteros, portuarios y aeroportuarios situación que da origen al exceso de disponibilidades.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 84
Anexos
2007-2010 Comp. % 2007-2012 Comp. % Avance
Presupuesto 1,435.8 78.3 2,023.1 72.8 71.0%
Privado 290.8 15.9 552.6 19.9 52.6%
Banobras 44.6 2.4 76.9 2.8 58.0%
FONADIN 63.4 3.5 125.3 4.5 50.6%
TOTAL 1834.5 100.0 2777.9 100.0 66.0%
Fuente: UEC con información de SCT, SHCP, PPEF 2012, PEMEX y CFE.
AVANCE DEL PNI POR FUENTE DE FINANCIAMIENTOMiles de millones de pesos de 2012
7.56.9
7.8
10.6 10.9 11
13.9
15.6
18.118.6
20.4
3.0
3.13.2
3.3
3.43.3
3.3
3.1
2.8
2.62.6
2.5
2.7
2.9
3.1
3.3
3.5
5
7
9
11
13
15
17
19
21
23
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
INVERSIÓN EN HIDROCARBUROS Y PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO CRUDO
MMD MBD
Fuente: UEC con informaciónde PEMEX.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 85
Inversión Vol. de Prod Crudo Reservas crudo Prod gas natural Cap. Refin.
MMD MBD MMB MMpcd MBD
2000 7.5 3.01 23.7 4.7 1.54
2001 6.9 3.13 22.4 4.5 1.54
2002 7.8 3.18 15.1 4.4 1.54
2003 10.6 3.31 14.1 4.5 1.54
2004 10.9 3.38 12.9 4.6 1.54
2005 11 3.33 11.8 4.8 1.54
2006 13.9 3.26 11.0 5.4 1.54
2007 15.6 3.08 10.5 6.1 1.54
2008 18.1 2.79 10.4 6.9 1.54
2009 18.6 2.60 10.4 7.0 1.54
2010 20.4 2.58 10.2 7.0 1.54
Fuente: UEC con información de PEMEX y SENER.
INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA DE HIDROCARBUROS
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011p
Total 21.5 27.2 30.3 35.2 41.6 41.4 43.6 46.6 52.5 43.3 51.7 56.4 76.5 72.0
Presupuestaria 14.9 18.8 16.4 15.3 20.6 21.6 24.2 21.7 30.3 30.3 31.6 31.8 32.7 35.6
CFE 13.0 15.4 13.3 12.8 17.2 18.0 20.0 17.2 23.2 24.1 26.7 28.3 32.7 35.6
% gasto programable 22.7 22.7 15.3 13.8 16.9 13.7 13.1 9.4 11.9 11.6 9.3 10.8 11.0 10.1
LFC 1.9 3.3 3.1 2.5 3.4 3.7 4.2 4.5 7.1 6.2 4.9 3.5 0.0 0.0
% gasto programable 6.2 12.5 7.5 5.6 6.9 6.9 6.7 6.7 8.9 7.1 4.4 5.0 0.0 0.0
Financiada 6.5 8.4 13.9 19.9 21.0 19.7 19.4 24.9 22.2 13.0 20.1 24.6 43.8 36.4
% inversión total 30.4 30.9 45.9 56.5 50.4 47.7 44.4 53.5 42.3 30.0 38.9 43.6 57.2 50.6
p/ PEF 2011. Flujos anuales de inversión directa y condicionada.
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública y PEF.
INVERSIÓN FÍSICA PRESUPUESTARIA Y FINANCIADAMiles de millones de pesos
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 86
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 87
Evaluación de la Cuenta Pública 2010
Documento Sectorial 10 Disponibilidades Financieras
El sector público presupuestario, sin considerar entidades del gobierno federal, mantiene
anualmente recursos disponibles sin ejercer por más de un tercio del gasto neto total del sector
público. Ese flujo financiero no es destinado al objeto económico y social de las dependencias de
la Administración Pública federal, se mantiene “inmóvil” en cuentas bancarias y en inversiones
financieras de corto plazo. En organismos de control directo como PEMEX, CFE, IMSS e
ISSSTE, las instituciones de banca de desarrollo y los fondos y fideicomisos operan
disponibilidades equivalentes a más de tres puntos del producto nacional y en la banca de
desarrollo algunas instituciones las disponibilidades representan más de la mitad de los activos.
El gobierno federal que instrumentó una política contra-ciclica en 2009 mantuvo congelado
39.5% de sus recursos presupuestarios y se hizo extensivo en 2010 con 34.1%.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 88
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 89
10.1 Descripción e importancia
Las disponibilidades financieras y las
inversiones en valores de corto plazo, que
deben mantenerse en todos los balances
financieros de entidades públicas y privadas
como recursos líquidos para financiar
requerimientos específicos o eventuales, en
el gobierno federal mexicano han llegado a
representar cerca del 40% del gasto neto total
del sector público entre 2005 y 2010. Es
decir, parte importante del erario público que
es presupuestado anualmente para atender
necesidades de gasto público de los diversos
programas de la Administración Pública
Federal se mantienen ociosos como flujos
líquidos en cuentas bancarias y en inversión
en valores de corto plazo al finalizar cada
ejerció anual presupuestal.
La magnitud de estos recursos ascendió a 1
billón 143.0 miles de millones de pesos a
diciembre de 2010 y está constituida por
partidas monetarias líquidas que reportan en
sus balances los organismos de control
directo (34.1%), las instituciones de banca de
desarrollo, incluida la Financiera Rural,
(36.5%) y los 369 fideicomisos, mandatos y
actos jurídicos (29.4%), reportados por la
SHCP.
45.9% 41.5% 41.2% 32.6% 31.7% 34.1%
21.3% 24.5% 20.8% 18.7%
35.5%36.5%
32.7%33.9%
38.0%48.7%
32.8%
29.4%
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fondos y fideicomisos
Banca de desarrollo
Organismos de control directo
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública Federal.
DISPONIBILIDADES E INVERSIONES FINANCIERAS DEL GOBIERNO FEDERALMiles de millones de pesos de 2010
917.7851.4
990.6
1,135.4
1,283.5
1,143.0
Las disponibilidades así integradas,
constituyen un flujo líquido que al cierre de
cada ejercicio fiscal queda sin aplicarse a los
programas y proyectos económicos y sociales
a los que están asignados, cumpliendo
parcialmente el objetivo por el que fueron
creados. La banca de desarrollo, por ejemplo,
dejó recursos sin destinar a sus programas
financieros de fomento y de asistencia
técnica en 2010 por 47.5% de sus activos
totales, una magnitud menor estuvo reflejada
en las entidades de control directo (14.3%)
como PEMEX, CFE, IMSS e ISSTE, no
obstante, en el caso en los fideicomisos y
mandatos la gran mayoría de ellos fueron
creados debido a sobrantes de recursos de las
dependencias de la Administración Pública
Central, denominados bajo los conceptos de
subejercicios y economías y algunos de ellos
como el FONADIN tienen en sus balances
disponibilidades por más del 40% de sus
activos.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 90
Este reporte, tiene como propósito revisar las
magnitudes presupuestales de estos recursos
y su impacto en las finanzas
gubernamentales, la necesidad de
transparentarlos a través de los diversos
instrumentos de la fiscalización superior y
proponer algunas recomendaciones generales
que podrían ser de utilidad para el ejercicio
legislativo de la Cámara de Diputados que
estén dirigidos a establecer límites
cuantitativos y proporcionales al manejo de
disponibilidades, con relación a la magnitud
de sus activos y de otras variables
financieras. Se busca, que las dependencias
ejerzan su gasto autorizado y los recursos
disponibles en sus balances para financiar el
objeto económico y social para el que fueron
creadas.
A continuación se describen los rubros que se
revisan en el presente documento, así como
sus líneas generales normativas. En general,
en los balances las disponibilidades
financieras se integran por los conceptos de
efectivo, caja y bancos y las inversiones
temporales o de inmediata realización,
también conocidas como inversión en valores
de corto plazo. La diferencia positiva entre
presupuesto autorizado y gasto ejercido la
SHCP la tiene conceptuada como economía,
en esencia, constituidas por recursos
ahorrados por las entidades que tienen
conflicto conceptual con los subejercicios,
gasto no ejercido sin justificar. Las
disponibilidades en exceso podrían ser
producto de economías o subejercicios.
Disponibilidades financieras
Son los recursos financieros que las entidades mantienen en caja, depósitos o inversiones, hasta en tanto son aplicados a cubrir su flujo de operación o gasto. Entre otros están los depósitos en cuentas de cheques en moneda nacional y en dólares americanos, los intereses generados son reflejados en resultados y las utilidades o pérdidas por la fluctuación cambiaria se reconocen como parte de los gastos por intereses.
Inversión en valores gubernamentales
Son Valores definidos por el Banco de México, operados por las instituciones de crédito, incluyendo los bonos de regulación monetaria. Aquéllos valores emitidos por las sociedades nacionales de crédito, inscritos en el Registro Nacional de Valores. CETES y UDICETES); BONDES y UDIBONOS; AJUSTABONOS; TESOBONOS; aquéllos a cargo del Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos colocados en el extranjero que sean objeto de negociación en el país (BONOS UMS); títulos emitidos por el IPAB (BONOS DE PROTECCION AL AHORRO); y Pagarés de Indemnización Carretera con aval del Gobierno Federal. Los valores emitidos por y a cargo de las SNC no excederán 20% del saldo de las disponibilidades. No deberá invertirse más de 50% del saldo de las disponibilidades en valores de las SNC inscritas en el Registro Nacional de Valores, ni más del 20% en cada Fideicomiso Emisor.
Economías Los recursos federales que no se hayan destinado oportunamente al apoyo de los programas para los cuales se ministraron, deberán reintegrarse de inmediato a la Tesorería de la Federación, a fin de dar cumplimiento a la norma presupuestal de no mantener fondos ociosos o aplicados en operaciones que originen rendimientos de cualquier clase.
Subsidios y transferencias
Las entidades se abstendrán de solicitar a su coordinadora de sector ministraciones de recursos federales por concepto de subsidios o aportaciones, así como autorización para contratar crédito, cuando cuente con disponibilidades suficientes con las cuales pueda solventar sus necesidades de operación. (Marco regulatorio, 2006)
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 91
La normatividad vigente establece que las
disponibilidades financieras17
de las
entidades paraestatales sean invertidas en las
mejores condiciones de riesgo y rendimiento;
es necesario un manejo transparente; las
normas en México ofrecen seguridad jurídica
a los inversionistas financieros; las entidades
deben tener a su alcance instrumentos
financieros debidamente regulados,
compatibles con el régimen de inversiones de
sus disponibilidades; los instrumentos
colocados en bolsa de valores, emitidos por
los fideicomisos de deuda, tienen como
fuente de repago un patrimonio fiduciario
constituido por valores emitidos por el
Gobierno Federal; y, las SNC han sido un
motor importante para impulsar el desarrollo
nacional, por lo que robustecer sus fuentes de
financiamiento da como resultado mejores
condiciones para que continúen impulsando
los sectores que requieren de su apoyo.
Como se verá más adelante, la normatividad
establece que aquellas dependencias que
cuenten con disponibilidades no podrán
solicitar subsidios y transferencias. Sin
embargo, en varios casos se muestra que
existen dependencias que aún contando con
disponibilidades, incluso en exceso, están
recibiendo apoyos de este tipo por parte del
gobierno federal.
17 (2010) SHCP. Acuerdo por el que se modifica el diverso
por el que se expiden los Lineamientos para el manejo de las
disponibilidades financieras de las entidades paraestatales;
(2006) SHCP. Lineamientos para el manejo de las
disponibilidades financieras de las entidades paraestatales.
10.2 Evolución reciente y principales
resultados
Las disponibilidades financieras, efectivo,
caja, bancos e inversión en valores,
ascendieron a 1.14 billones de pesos en 2010,
10.9% menos en términos reales que el
monto reportado en 2009. Con relación al
gasto neto del gobierno federal han fluctuado
entre 30.8% y 39.5% en los últimos seis
años. Cabe señalar que en los años de la
crisis económica, 2008-2009, donde el
producto interno resultó seriamente afectado
las disponibilidades crecieron a tasas anuales
reales del orden de 14.6% y 13.0%.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 92
917.7 851.4 990.6 1,135.4
1,283.5 1,143.0
2,574.3 2,767.4
2,883.6
3,140.7 3,250.2 3,355.3
2005 2006 2007 2008 2009 2010
DISPONIBILIDADES DEL SECTOR PÚBLICO AJUSTADAS CON EL DEFLACTOR DEL PIBMiles de millones de pesos de 2010
Gasto neto total sector público
disponibilidades financieras
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública y del INEGI.
Esa magnitud de recursos líquidos
disponibles podría explicar el dicho del
gobierno federal sobre el blindaje de la
economía para financiar el impacto de la
recesión. No obstante, como está
demostrado, las disponibilidades aumentaron
más en términos absolutos cuando el PIB
nacional y sectorial se vio más afectado, lo
que indicaría que existe una lógica diferente
a lo que se ha mencionado respecto del
manejo y destino de los recursos líquidos
disponibles.
Nótese en la siguiente imagen el
comportamiento inverso entre las
disponibilidades financieras y la evolución
del PIB. Para atenuar el efecto recesivo de la
crisis, del gobierno federal debió haber
destinado mayores recursos al financiamiento
de la inversión, principalmente a través del
Programa Nacional de Infraestructura, todo
indica que por el contrario las variables del
PIB reportaron un comportamiento
contraccionista.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 93
100.0%105.2% 108.6% 109.9%
103.1%108.7%
100.0%
92.8%
107.9%
123.7%139.9%
124.5%
2005 2006 2007 2008 2009 2010
DISPONIBILIDADES FINANCIERAS Y PRODUCTO INTERNO BRUTOcrecimiento acumulado, 2005=100
Disponibilidades
PIB
Fuente: UEC con datos de la Cuenta Pública y el INEGI.
Con relación a las disponibilidades
financieras de la banca de desarrollo, destaca
el gran crecimiento reportado en los últimos
seis años, en 2005-2010, la TMAC fue de
16.2%. De los dos rubros que integran este
concepto, la inversión en valores de corto
plazo se incrementó a una TMAC de 29% en
el mismo periodo. Debe destacarse, el interés
observado por los instrumentos financieros
con rentabilidad lo que podría ser un
indicador utilizado por los bancos para elegir
entre atender sus segmentos que son
producto de su objeto sectorial en muchos de
los casos con un perfil de riesgo elevado o
dirigir sus recursos a estas inversiones
líquidas, con rendimiento atractivo y de nulo
riesgo.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 TMAC
Total 196.7 194.3 206.3 213.2 451.0 416.9 16.2
Efectivo, caja y bancos 93.7 90.6 97.3 72.0 74.3 49.7 -11.9
inversión en valores 103.0 103.7 109.0 141.1 376.7 367.2 29.0
Bancomext 22.8 39.5 47.7 41.8 77.5 67.5 24.3
Efectivo, caja y bancos 12.9 20.0 22.8 22.2 26.8 10.9 -3.3
inversión en valores 9.9 19.5 24.8 19.5 50.7 56.6 41.8
Banobras 31.3 23.2 21.9 24.4 119.0 102.5 26.7
Efectivo, caja y bancos 18.9 14.4 14.3 10.5 10.1 9.6 -12.6
inversión en valores 12.5 8.8 7.6 13.9 108.9 92.9 49.4
Banjercito 14.4 13.8 14.8 15.5 20.7 20.5 7.3
Efectivo, caja y bancos 3.6 3.7 3.1 4.0 5.8 5.0 6.6
inversión en valores 10.8 10.1 11.7 11.5 14.8 15.5 7.5
Nafin 79.4 79.1 78.7 74.0 171.6 166.2 15.9
Efectivo, caja y bancos 48.9 41.3 46.4 24.4 23.6 16.7 -19.3
inversión en valores 30.6 37.8 32.3 49.6 148.0 149.5 37.4
Bansefi 12.1 13.0 12.8 11.5 11.7 13.5 2.2
Efectivo, caja y bancos 1.4 1.8 1.5 1.5 1.7 1.6 2.3
inversión en valores 10.7 11.2 11.3 10.0 10.0 11.9 2.2
SHF 24.6 14.9 20.9 37.4 41.1 36.4 8.2
Efectivo, caja y bancos 7.9 9.3 8.7 8.5 5.6 5.3 -7.7
inversión en valores 16.6 5.6 12.2 29.0 35.5 31.1 13.3
Financiera Rural 12.1 10.8 9.6 8.6 9.4 10.3 -3.2
Efectivo, caja y bancos 0.1 0.1 0.5 0.9 0.6 0.6 35.8
inversión en valores 12.0 10.7 9.1 7.7 8.8 9.7 -4.1
Fuente: UEC con información de la CNBV.
DISPONIBILIDADES FINANCIERAS DE LA BANCA DE DESARROLLOMiles de millones de pesos de 2010
Obsérvese la preferencia de Bancomext,
Banobras y Nafin por destinar sus recursos
excedentes o sobrantes hacia las inversiones
en valores de corto plazo. Es un hecho que
con la crisis económica de 2008-2009, las
disponibilidades en este tipo de instrumentos
multiplicaron en varias veces los valores
históricos y muy probablemente a costa de
que la banca de desarrollo contrajera el
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 94
crédito de fomento a los sectores que le
corresponde financiar.
Con relación a las entidades de control
directo, sus montos también son elevados al
dejar recursos al final del ejercicio fiscal sin
erogar en programas de inversión en
infraestructura aplicables a PEMEX y CFE y
a seguridad social en IMSS e ISSSTE. Como
se reporta en la tabla siguiente, la TMAC de
las disponibilidades fue de -1.4% en el
periodo 2005-2010 siendo más marcada esta
disminución en PEMEX e ISSSTE. En CFE
e IMSS los aumentos reales promedio son
significativos y se observa por lo menos en la
empresa eléctrica una intención de dirigir los
recursos disponibles hacia inversión en
valores de corto plazo con una determinada
rentabilidad. El importante ascenso de las
disponibilidades con relación al gasto
ejercido de CFE muy probablemente es
resultado de una menor participación del
organismo en la inversión total, pública y
privada, para aumentar la capacidad de
generación de electricidad, donde los
Productores Externos de Energía están
desplazando a la paraestatal.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 TMAC
Total 419.2 388.5 406.9 373.4 415.7 390.1 -1.4
% del gasto neto 36.5 27.9 27.3 21.4 16.6 24.4 -
PEMEX 163.4 230.0 197.3 123.9 166.8 133.6 -4.0
% del gasto neto 56.8 47.2 30.8 15.5 10.9 23.7 -
Efectivo, caja y bancos 60.3 112.5 74.5 65.9 134.6 112.9 13.4
Inversión en valores 103.1 117.5 122.8 58.0 32.1 20.7 -27.5
CFE 15.5 22.1 35.0 53.5 35.0 25.0 10.1
% del gasto neto 6.1 8.3 12.6 15.9 12.0 8.4 -
Efectivo, caja y bancos 9.6 12.9 16.5 22.0 9.0 10.6 2.0
Inversión en valores 5.9 9.1 18.5 31.6 26.1 14.4 19.7
IMSS 114.6 127.6 143.9 154.1 155.0 145.3 4.9
% del gasto neto 29.4 31.2 32.9 34.3 32.6 29.0 -
ISSSTE 125.7 8.9 30.7 42.0 59.0 86.2 -7.3
% del gasto neto 57.2 3.9 22.4 25.7 29.8 37.0 -
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública.
DISPONIBILIDADES FINANCIERAS DE LAS ENTIDADES DE CONTROL DIRECTOMiles de millones de pesos de 2010
Los recursos que PEMEX mantiene líquidos
representan un costo de oportunidad para la
empresa ya que 85% de las disponibilidades
son efectivo o están en cuentas bancarias con
nula o baja rentabilidad. Parte de esos
recursos podrían redituarle un mayor
beneficio si los destina a exploración de
nuevos yacimientos para incrementar las
disminuidas reservas de hidrocarburos o bien
para mantenimiento de las plantas de
refinación cuya capacidad a la baja está
implicando altísimos costos financieros en la
importación de petrolíferos, principalmente
de gasolinas. Las disponibilidades del
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 95
organismo con relación a su gasto ejercido se
incrementaron sensiblemente en 2010 y
aunque los precios de la mezcla mexicana
superaron al estimado en el PEF, los ingresos
excedentes deberían destinarse a nuevos
proyectos de inversión o incluso al repago de
la deuda.
En seguridad social, también los recursos
disponibles de los cierres presupuestales son
elevados lo que se confirma no solo en los
montos sino también en las proporciones con
relación al gasto ejercido, 29% en el IMSS y
37% en el ISSSTE. Es conocido que el
Seguro Social está destinando sumas
importantes de flujos líquidos a inversiones
en valores de corto plazo y que ha
incursionado también en inversiones de
instrumentos bursátiles como ocurrió con la
sofol Metrofinanciera en 2009, donde el
IMSS destino 500 millones de pesos y
resultó involucrada, como intermediario, la
Sociedad Hipotecaria Federal otorgando
avales y garantías. El IMSS, mantiene una
elevada proporción de su gasto en
disponibilidades y no hay una normatividad
que pueda aplicarse para que las
dependencias operen con límites razonables
que podrían ser establecidos mediante una
metodología que evalúe los impactos y
determine esos límites. Los márgenes en el
manejo de las disponibilidades siguen siendo
demasiado laxos y su aplicación demerita a
los programas de seguridad social y resta
importancia al importante déficit de
infraestructura hospitalaria del país.
En lo que respecta a los fideicomisos,
mandatos y actos jurídicos, la cifra no es
menos relevante. Los fideicomisos se
multiplicaron rápidamente en las últimas
administraciones públicas y son resultado de
recursos sobrantes que han experimentado las
dependencias gubernamentales dándole
origen a esta figura. La SHCP señala en su
Informe Trimestral18
que los fideicomisos
públicos no tienen estructura orgánica y no
son considerados entidades paraestatales,
según lo establece la LFPRH. A precios de
2010, el monto de las disponibilidades en
este segmento casi se multiplicó entre 2005 y
2008 al pasar de 302 mil millones de pesos
en el primero a 549 mil millones en el
segundo, el saldo de las disponibilidades
disminuyó en los dos siguientes años pero su
monto se mantiene elevado.
301.8268.6
377.4
548.8
416.8
336.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
DISPONIBILIDADES DE FIDEICOMISOS Y MANDATOSMiles de millones de pesos de 2010
Fuente: UEC, con información de la Cuenta Pública Federal.
La SHCP tiene clasificadas a estas figuras
financieras por grupos temáticos,
concentrándose las mayores disponibilidades
en pensiones, infraestructura pública, apoyos
financieros y estabilización presupuestaria.
En su evolución se observan contrastes: en
los de infraestructura pública su saldo se
18
Anexo XVI, Fideicomisos sin estructura orgánica,
SHCP.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 96
multiplicó de 2005 a 2008 en términos reales,
no obstante, en 2010 su saldo se mantiene
elevado toda vez que no se han ejercido
importantes recursos fiscales que deberían
destinados a los diversos proyectos de
infraestructura; el segmento de las pensiones
reporta un comportamiento volátil cuando su
saldo debería ser ascendente y con vistas a
asegurar el pago de pensiones y jubilaciones
en un periodo de largo plazo y su
composición es heterogénea; los ligados a la
estabilización presupuestaria atiendes
necesidades presupuestarias de corto plazo y
también tienen un desempeño volátil; y los
dos grupos de apoyos financieros y subsidios
mantienen saldos demasiado elevados por lo
que su saldo conjunto es el más elevado de
todos y debería estar agrupado en uno solo.
Grupo Temático
Monto No. FID Monto No. FID Monto No. FID
Fideicomisos, Mandatos y Actos 301.8 661 548.8 353 336.0 369
Estabilización Presupuestaria 28.7 2 147.0 4 49.0 5
Infraestructura Pública 67.6 63 134.1 55 81.7 58
Pensiones 58.9 16 131.8 22 83.8 22
Apoyos Financieros 106.8 164 89.8 122 68.7 130
Subsidios y Apoyos 23.0 390 28.8 109 30.9 113
Prestaciones Laborales 16.8 26 17.1 41 31.9 41
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública Federal.
DISPONIBILIDADES DE FIDEICOMISOS Y MANDATOSMiles de millones de pesos de 2010
2005 2008 2010
No obstante haber disminuido el número de
fideicomisos de 661 en 2005 a 369 en 2010,
el monto comparativamente se incrementó en
34 mil millones de pesos de 2010
concentrándose una proporción mayor de
disponibilidades en un menor número de
fideicomisos. En 2007, los diez fideicomisos
que más disponibilidades financieras
concentraron representaron 56% del total y a
diciembre de 2010 esa proporción se
incrementó a 64%.
Debe destacarse, en el grupo de
infraestructura, el Fondo Nacional de
Infraestructura (FONADIN), cuyas
disponibilidades se mantienen
consecutivamente en montos en torno de los
60 mil millones de pesos entre 2007 y 2010,
equivalentes a 39% de los activos totales del
Fondo. Estos recursos que deberían ser
destinados a financiar diversos proyectos
carreteros, aeroportuarios, turísticos y de
hidrocarburos del programa Nacional de
Infraestructura (PNI), el FONADIN los
invierte en valores de corto plazo y los
mantiene en cuentas bancarias sin un
rendimiento apropiado. El FONADIN, que es
uno de los instrumentos financieros de la
banca de desarrollo para apoyar el PNI,
ejerció recursos en 2009 por un monto de 21
mil 854.1 millones de pesos de una cartera
operativa total por 76 mil 796.6 millones de
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 97
pesos, es decir, sólo ejerció 28.5% de la
cartera total. Dejó recursos sin ejercer, entre
otros, en proyectos carreteros por 21 mil
millones de pesos; ferroviarios por 11.8 miles
de millones de pesos. No obstante, al cierre
de 2010 mantuvo disponibilidades por 51.1
miles de millones de pesos.
Con relación al grupo de pensiones, sobresale
el Fondo de Apoyo para la Reestructuración
de Pensiones (FARP). El Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012 estableció el objetivo
de consolidar un sistema nacional de
pensiones más equitativo y con mayor
cobertura; para lograrlo, la estrategia sería
contribuir a la transformación de los sistemas
pensionarios de reparto que existen en la
actualidad19
. A pesar de ello, estos sistemas
continúan atomizados y poco se ha avanzado
en la consolidación de un sistema nacional y
la mayoría de los fondos creados cuentan con
recursos insuficientes para financiar el gran
pasivo que tienen acumulado, el obstáculo
principal es que no se ha establecido una
fuente financiera sólida para respaldar el
pretendido sistema nacional. Con las
disponibilidades financieras existentes y los
excedentes generados por los ingresos
petroleros podría constituirse un fondo
nacional de pensiones y no mantener esos
recursos inmóviles. El sistema nacional de
pensiones debería concentrar en un solo
fondo todos saldos de pensiones y establecer
lineamientos equivalentes para todos los
trabajadores pensionados del estado.
19
Lineamientos del Fondo para la Reestructuración de
Pensiones (FARP), SHCP.
Entidades 2007 2008 2009
Monto Monto Monto Monto % del total
Fideicomisos2377.4 548.8 416.8 336.0 100.0
FONADIN357.9 64.8 63.9 51.1 15.2
FARP - 69.1 60.7 25.7 7.6
Sistema de Protección Salud 12.0 15.6 20.8 25.0 7.4
FONDEN 15.0 21.0 13.0 22.0 6.5
Sistema Banrural 24.1 23.0 21.8 20.5 6.1
FEIP 66.1 93.1 26.3 19.4 5.8
Ley Aduanera 4.2 14.6 14.5 15.6 4.6
FORTE 13.4 13.3 13.7 12.3 3.7
Fondo de la Financiera Rural 8.5 7.3 8.3 11.6 3.5
Pensiones Banobras 9.7 9.8 9.7 10.4 3.1
Subtotal 210.9 331.7 252.8 213.6 63.6
Otros 166.5 217.1 164.0 122.4 36.4 1/ Suma 369 fideicomisos, mandatos y actos jurídicos a 2010.
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública Federal.
DISPONIBILIDADES DE FIDEICOMISOS Y MANDATOSMiles de millones de pesos de 2010
2010
El Fondo de Estabilización de los Ingresos
Petroleros (FEIP), es otro mecanismo
utilizado para atender desequilibrios de corto
plazo en las finanzas públicas cuando podría
ser dirigido a atender necesidades de recursos
de otros sectores que no cuentan con
capacidad para generarlos o bien para crear
un fondo de desempleo o incluso para el
propio sistema de pensiones que debe
mantenerse al alza en forma permanente20
.
En 2009, cuando el precio observado de la
mezcla mexicana fue inferior al estimado en
el PEF en 12.6 dólares por barril, el gobierno
federal utilizó del fondo petrolero 60 mil
millones de pesos, monto que recuperó en
2010 con la ejecución de la cobertura
petrolera que compró la SHCP. No obstante,
este ingreso no lo incorporó en el balance del
FEIP aun cuando en este año el precio
20
En Chile se creó el Fondo de Reserva para
Pensiones (FRP), donde se asigna una proporción del
PIB anualmente y los recursos no pueden utilizarse
para otros propósitos.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 98
observado de la mezcla fue superior en 12.7
dólares al estimado.
Respecto al Sistema de Protección Social en
Salud, se han hecho diversos tipos de
denuncias desde los consabidos
subejercicios, incumplimiento en los
programas de atención médica y falta de
comprobación de gastos.
Este tipo de figuras financieras, concentran
montos significativos de recursos públicos y
buena parte de ellos no estás siendo
destinados a programas sociales prioritarios y
de la actividad productiva principalmente en
periodos recesivos donde sectores como el
agropecuario, de la industria y servicios están
demandando nuevos proyectos de inversión
para expandir su capacidad de producción y
la creación de una base sólida de
infraestructura.
10.3 Principales indicadores de desempeño
Para observar la magnitud de las
disponibilidades financieras del sector
público presupuestario, baste sólo decir que
son superiores en 1.3 veces a los activos
totales de la banca de desarrollo y que fueron
aun mayores durante la recesión de 2009
cuando representaron 10.3% del producto
nacional. Su TMAC, en 2005-2010, fue de
4.5% pero debe destacarse, sobretodo, el
aumento de las disponibilidades de la banca
de desarrollo que promedió en ese mismo
periodo 16.2%, los fondos y fideicomisos lo
hicieron a un menor ritmo, 2.2%, y los
organismos de control directo
experimentaron una disminución de 1.4%.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 TMACPIB Nominal 12,029.7 12,649.8 13,063.3 13,215.9 12,407.5 13,075.8 1.7
Gasto Neto Total 2,574.3 2,767.4 2,883.6 3,140.7 3,250.2 3,355.3 5.4
% del PIB 21.4 21.9 22.1 23.8 26.2 25.7 -
Activos banca de desarrollo 780.9 592.9 537.1 904.5 886.2 878.3 2.4
% del PIB 6.5 4.7 4.1 6.8 7.1 6.7 -
Disponibilidades sector público1 917.7 851.4 990.6 1,135.4 1,283.5 1,143.0 4.5
% del PIB 7.6 6.7 7.6 8.6 10.3 8.7 -
% del gasto neto 35.7 30.8 34.4 36.2 39.5 34.1 -
Organismos de control directo 419.2 388.5 406.9 373.4 415.7 390.1 1.4-
% del PIB 3.5 3.1 3.1 2.8 3.4 3.0 -
% del gasto neto 16.3 14.0 14.1 11.9 12.8 11.6 -
Banca de desarrollo 196.7 194.3 206.3 213.2 451.0 416.9 16.2
% del PIB 1.6 1.5 1.6 1.6 3.6 3.2 -
% del gasto neto 7.6 7.0 7.2 6.8 13.9 12.4 -
% de los activos 25.2 32.8 38.4 23.6 50.9 47.5 -
Fondos y fideicomisos 301.8 268.6 377.4 548.8 416.8 336.0 2.2
% del PIB 2.5 2.1 2.9 4.2 3.4 2.6 -
% del gasto neto 11.7 9.7 13.1 17.5 12.8 10.0 -
1/ Incluye inversiones en valores de corto plazo.
Fuente: UEC con información de INEGI y de la Cuenta Pública Federal.
INDICADORES DE DESEMPEÑO: DISPONIBILIDADES FINANCIERASMiles de millones de pesos de 2010 y porcentajes
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 99
Debe señalarse que con excepción de los
fideicomisos que reportaron el saldo más
elevado en 2008, 548.8 miles de millones de
pesos de 2010 y 4.2% del PIB, las
disponibilidades de los organismos de control
directo y de la banca de desarrollo tuvieron
un repunte histórico en 2009 al representar
7.0% del producto nacional. Es decir, en un
ejercicio fiscal donde el impacto de la crisis
hizo necesario destinar mayores montos de
financiamiento a impulsar proyectos de
inversión, éstos se mantuvieron en caja, en
cuentas bancarias y en inversiones en valores
de corto plazo.
La banca de desarrollo, por ejemplo, tuvo
recursos inmóviles en 2009 por 3.6% del PIB
y en 2010 los redujo a 3.2%. En 2009, estas
instituciones, tuvieron disponibilidades por
50.9% de sus activos totales y la cartera de
crédito vigente representó sólo 43%; estas
magnitudes no cambiaron sensiblemente en
2010 cuando las disponibilidades
significaron 47.5% de los activos y 45.3% el
crédito vigente.
10.4 Expectativas, retos y oportunidades
Existen otros conceptos presupuestarios que
están asociados a las disponibilidades y que
es conveniente revisar aunque sea
brevemente. En primer término, las
economías del sector público presupuestario
están denominadas así en la Cuenta Pública
Federal, no obstante, es muy probable que
estén sumados los subejercicios y las propias
economías. Estos recursos sobrantes que no
son utilizados en el ejercicio presupuestal
deben ser reintegrados por las entidades a la
Tesorería de la Federación (TESOFE), sin
embargo, cuando las dependencias realizan
acciones sin alterar el cumplimiento de sus
programas generan ahorros que deciden no
regresarlos a la TESOFE. Los subejercicios
pueden producto de incumplimiento de los
programas que generalmente se traducen en
gasto programado no ejercido, en tal
situación las dependencias están obligadas a
reintegrarlos.
Cuando las economías, y los subejercicios,
no son devueltos a la TESOFE en algún
momento del proceso presupuestario se
convierten en disponibilidades de fin de
ejercicio fiscal. Existe un monto en los
organismos de control directo y en los bancos
de desarrollo que se presupuesta como
disponibilidades finales pero durante el
ejercicio del gasto las coordinadoras de
sector pueden tomar la decisión de
incrementarles los montos originales y cerrar
con disponibilidades mayores a las
presupuestadas; esos montos excedentes
además de las economías no deberían tener
ninguna justificación de tipo presupuestal
para verse incrementadas.
De acuerdo con el informe de la Cuenta
Pública, las economías del sector público
presupuestal se concentraron en los
organismos de control directo en más de 70%
del total. Durante 2005-2010, presentaron un
comportamiento volátil al descender en
forma importante en 2010 debido
principalmente a la extinción de Luz y
Fuerza del Centro, en 2009 las economías
habían ascendido a 31.3 miles de millones de
pesos, producto del sector eléctrico. Las
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 100
economías de 2007 por 20.6 miles de
millones de pesos de 2010, se explican
principalmente por los recursos sin ejercer de
prestaciones de servicios de salud de IMSS e
ISSSTE y por los ahorros de electricidad e
hidrocarburos.
2005 2006 2007 2008 2009 2010
TOTAL 17,149.9 23,871.0 22,439.8 6,771.5 35,202.4 5,198.8
GOBIERNO FEDERAL 3,730.9 3,112.3 1,862.0 7,312.3 1,289.0 1,529.5
Hacienda 79.1 610.5 396.6 6,398.7 18.3 393.0
Agua Potable y Alcantarillado 48.9 226.4 57.3 2.4 19.8 346.0
Desarrollo Agropecuario y Forestal 876.4 256.2 115.6 161.8 150.9 250.5
Orden, Seguridad y Justicia 822.2 624.1 473.2 130.6 311.7 241.6
Urbanización, Vivienda y Des. Reg. 189.3 104.3 46.8 165.0 68.4 105.2
Gobernación 237.2 61.8 144.7 55.2 202.9 73.9
Asistencia Social 275.3 8.8 14.8 58.3 97.7 43.0
Administración Pública 20.7 138.9 9.7 8.0 78.8 36.5
Legislación - - - 50.6 111.4 22.0
Educación 0.7 232.7 315.1 49.4 45.7 2.1
Comunicaciones y Transportes 132.1 361.5 40.4 139.4 84.8 1.9
Otros 1,049.2 487.0 247.6 93.0 98.7 13.8
ENT. CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO 13,419.0 20,758.7 20,577.9 540.8- 33,913.4 3,669.3
Función Pública 28.3 29.0 27.3 74.8 0.4 34.7
Salud 8,714.6 10,982.9 9,008.9 4,720.1 2,019.3 480.8
Seguridad Social 3,135.3 6,106.4 1,809.3 8,771.6- 624.6 1,580.7
Vivienda 333.9 70.2 14.4 - - -
Energía 1,131.1 3,551.3 7,764.5 3,435.9 31,259.7 1,573.2
Comunicaciones y Transportes 66.7 18.9 44.7 - - -
Fuente: UEC con información del Informe de la Cuenta Pública Federal.
Millones de pesos de 2010
ECONOMÍAS DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO
Las economías de los ramos del gobierno
federal que ascendieron a 1,530 millones de
pesos en 2010 prácticamente se redujeron a
la mitad de lo que reportaron en términos
reales en 2005. No obstante, es de destacar el
monto por 6,398 millones de recursos
presupuestales no ejercidos en el ramo de
Hacienda en 2008, mismo que la Cuenta
Pública lo reporta como una economía de
gasto, sin especificar los conceptos que lo
originaron.
En 2010, por ramo administrativo del
gobierno federal destacaron Hacienda con
393 millones de pesos, Agua Potable y
Alcantarillado, 346 millones de pesos,
Impartición de Justicia, 234.9 millones,
correspondiendo de este último rama 208
millones al Consejo de la Judicatura Federal.
393.0
346.0
234.9
72.2 72.049.1 43.0 37.7 32.0 21.7
6.4
Hacienda Agua Potable y Alcant.
Impartición de Justicia
Desarrollo Regional
Procesos Electorales
Apoyo Prod. Agrop.
Grupos Vulnerables
Forestal Urbanización Legislación Derechos Humanos
ECONOMÍAS POR RAMOS RELEVANTES DEL GOBIERNO FEDERAL 2010Millones de pesos
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública Federal.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 101
En prácticamente todos los ramos diversas
dependencias de la Administración Pública
reciben recursos a través del capítulo 4000,
denominado subsidios y transferencias, la
normatividad sobre disponibilidades
establece que toda dependencia que cuente
con disponibilidades no podrá recibir
subsidios y transferencias. No obstante,
además de los ramos del gobierno central que
concentraron 700 mil millones de pesos por
este concepto a diciembre de 2010, la banca
de desarrollo y los organismos de control
directo, que acumularon importantes sumas
de disponibilidades, también recibieron
elevados montos de subsidios y
transferencias.
En 2005-2010, los subsidios y transferencias
del gobierno federal sumaron 4.26 billones
de pesos, a precios de 2010; seguridad social
fue el ramo que mayores subsidios recibió al
acumular 1.46 billones de pesos, con 34.3%
del total; le siguió educación al obtener 782.3
miles de millones de pesos, 18.4% del total;
energía 395.1 miles de millones, 9.3% del
total; y, agropecuario 348.9, 8.2% del total,
entre otros.
Debe destacarse, que los organismos de
control presupuestal directo como el IMSS,
ISSSTE, CFE y PEMEX son entidades que al
cierre de cada ejercicio fiscal generan montos
elevados de disponibilidades, pero que
contrario a lo que indica la normatividad
reciben subsidios y transferencias del
gobierno federal. Como se comprueba más
adelante, los subsidios y transferencias
canalizados en varias de las entidades,
incluidos también los bancos de desarrollo,
reciben subsidios para constituir
disponibilidades, es decir, el gobierno federal
transfiere esos recursos a las entidades no
para que los destinen a cumplir su objeto
social o económico sino para que los
acumule y los mantenga invertidos en
cuentas bancarias y en inversiones en valores
de corto plazo.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 102
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2005-2010
Total 650.8 710.1 743.5 760.1 697.5 700.6 4,262.5
Seguridad Social 186.9 201.2 234.7 245.4 284.9 308.1 1,461.2
Educación 135.6 138.8 149.3 139.6 105.4 113.6 782.3
Energía 100.1 97.5 53.6 85.4 52.4 5.9 395.1
Agropecuario 55.2 54.5 61.3 62.5 56.6 58.8 348.9
Salud 39.4 45.8 48.2 51.3 46.1 48.1 278.8
Desarrollo Social 25.9 31.2 42.1 53.1 56.2 64.6 273.1
Medio Ambiente 29.5 33.0 45.3 23.0 21.1 22.7 174.7
Provisiones Salariales - 2.0 36.9 35.0 36.6 40.9 151.4
Hacienda 35.7 41.9 29.3 18.6 12.0 13.5 150.9
Conacyt 9.6 10.5 10.5 12.8 5.8 6.8 55.9
Economía 6.0 7.9 9.4 15.1 9.0 6.9 54.3
Aportaciones a la Educación 10.3 25.7 6.8 2.5 2.5 1.3 49.1
Seguridad Pública 2.9 3.6 6.3 4.0 4.5 1.1 22.2
C. y Transportes 4.2 7.8 3.2 6.9 0.0 0.0 22.1
Reforma Agraria 3.2 3.1 2.8 2.4 2.0 1.7 15.2
Gobernación 1.9 1.7 1.2 0.3 0.3 5.0 10.3
Trabajo 1.9 1.9 1.4 1.8 1.7 1.4 10.2
Otros 2.5 2.0 1.4 0.4 0.4 - 6.7
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública.
SUBSIDIOS Y TRANSFERENCIAS RAMOS PRINCIPALESMillones de pesos de 2010
En desarrollo social, las dos entidades que
más recibieron apoyos gubernamentales,
88.6% entre 2005 y 2010, fueron el IMSS y
el ISSSTE al acumular en ese periodo 1.3
billones de pesos, a precios de 2010, cifra
que es equivalente a 1.2 billones de pesos
que las dos entidades de seguridad social
mantuvieron en disponibilidades financieras,
es decir, en caja, bancos e inversiones en
valores, según información de sus balances.
Dicho de otra manera, el gobierno federal
subsidia al IMSS y al ISSSTE para que
inviertan en CETES, BONDES, UDIBONOS
y otros valores financieros.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2005-2010
Total 186.8 201.2 234.7 245.4 284.8 308.1 1,461.1
IMSS 120.3 127.1 136.9 135.7 152.2 158.0 830.1
ISSSTE 41.3 47.8 71.4 82.3 104.0 118.0 464.9
AFORES 18.1 18.3 19.0 25.6 19.2 29.7 129.9
Otros 7.2 8.0 7.4 1.7 9.5 2.4 36.2
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública.
Miles de millones de pesos de 2010
APORTACIONES A DESARROLLO SOCIAL
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 103
Una situación similar, aunque en menor
proporción, ocurre en el ramo de energía
donde PEMEX y CFE reportaron
disponibilidades en 2005-2010 por 1.2
billones de pesos de 2010 y recibieron
subsidios y transferencias del gobierno
federal por 199 mil millones de pesos. A
diferencia de seguridad social, LFC recibió
transferencias hasta su extinción en 2009
para financiar su operación y pagar la
electricidad que le vendía CFE. Por su parte
CFE, recibe transferencias para financiar su
gasto corriente y su gasto de inversión,
aunque contablemente registra operaciones
compensadas con el derecho que debe pagar
a la SHCP y con los subsidios para financiar
tarifas eléctricas que le debería suministrar el
gobierno federal. PEMEX, así lo reporta la
Cuenta Pública, recibe subsidios y
transferencias para financiar gasto de
inversión. Debe aclarase que las
disponibilidades de fin de ejercicio se
presupuestan anualmente en el PEF lo que
indicaría que estás se obtienen como un
remanente del ejercicio del gasto, no
obstante, no es así porque los subsidios al
IMSS y al ISSSTE también son
presupuestados en el PEF.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2005-2010
Total 100.1 97.5 53.7 85.5 52.4 5.9 395.1
LFC 32.8 40.8 36.0 48.4 33.5 - 191.5
CFE 8.2 - 0.3 0.2 18.9 5.9 33.5
PEMEX 58.3 55.8 16.0 35.4 - - 165.5
Otros 0.9 0.9 1.3 1.5 - - 4.6
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública.
RAMO ENERGÍA: SUBSIDIOS Y APOYOS FISCALESMiles de millones de pesos de 2010
La banca de desarrollo acumuló, en 2005-
2010, 1.7 billones de pesos de 2010 de
disponibilidades con una fuerte
concentración en 2009 y en 2010, lo que
implicaría que no requieren apoyos y
subsidios del gobierno federal. Sin embargo,
los seis bancos más la agencia de desarrollo
denominada Financiera Rural, obtuvieron en
el periodo 34 mil millones de pesos en
subsidios y apoyos fiscales. En la
información de la Cuenta Pública en varios
ejercicios fiscales que los subsidios fueron
aplicados en BANCOMEXT, BANOBRAS,
NAFIN Y SHF para financiar
disponibilidades, nuevamente el gobierno
federal realiza aportaciones para que los
bancos de desarrollo las inviertan en valores
de corto plazo. También, debe señalarse, el
destino de los subsidios se destinan a gastos
corrientes y de operación.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 104
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2005-2010
Total 2,569 8,729 5,809 9,963 2,499 4,655 34,224
SHF - - - - 835 800 1,635
Bancomext 1,950 4,813 310 4,340 - - 11,413
Banobras - - 4,154 - - - 4,154
Banjercito - - - - - - -
Nafin - 3,047 - 3,797 - 1,650 8,494
Financiera Rural 125 508 897 1,336 1,013 1,359 5,238
Bansefi 494 361 448 490 650 846 3,289
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública.
BANCA DE DESARROLLO: SUBSIDIOS Y APOYOS FISCALESMillones de pesos de 2010
Es importante mencionar, que los subsidios
recibidos por la Sociedad Hipotecaria Federal
en 2009 y 2010 por 1,635 millones de pesos
de 2010 fueron utilizados para capitalizar a la
institución después de la pérdida de capital
que sufrió por más de 1,500 millones de
pesos como resultado del rescate realizado a
intermediarios financieros no bancarios
(IFNB) de origen privado. Ello le implicó
que la SHF pusiera el riesgo el índice de
capital exigido en 10% mínimo por el
Acuerdo de Basilea. Para que reconstituyera
su capital y no hacerse acreedora a una
sanción por parte de Basilea, el gobierno
federal tuvo que tomar recursos del erario
federal para reponer el capital de la SHF, es
decir, nuevamente el gobierno federal se vio
inmerso en una operación de rescate de
intermediarios financieros privados.
BANCOMEXT y NAFIN, son los dos
bancos de desarrollo que continúan sin
presentar un potencial claro de crecimiento.
La SHCP ha errado constantemente sus
estrategias para fortalecer el capital de las
dos instituciones y hacerlas autosuficientes,
el proceso de desmantelamiento de las
estructuras implicó que en ambas
instituciones se continúen operando con
portafolios donde predominan clientes y
segmentos de alto riesgo, donde no hay una
estructura de tasas de interés activas asociada
a los niveles de riesgo. Al tomarse la decisión
de atender a la clientela que no es sujeta de
crédito de la banca comercial, ofrecerle
garantías a los clientes que potencialmente
podrían serlo y otorgar créditos y garantías a
segmentos de alto riesgo, ello condujo a que
las instituciones financieras de fomento
eleven demasiado su costo de capital, lo
erosionen constantemente y tengan que ser
subsidiados por el gobierno federal.
BANSEFI y la Financiera Rural, operan
únicamente con subsidios y con donaciones
de organismos nacionales e internacionales.
El primero no genera ingresos debido a que
no intermedia crédito y operaciones que le
provean un rendimiento y la segunda, debido
a que funciona como una agencia de
desarrollo, tiene que recibir aportaciones de
diversas fuentes.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 105
10.5 Recomendaciones de fiscalización
Las disponibilidades financiaras es una
partida presupuestal de gran relevancia como
para no revisar su composición, magnitud,
sus impactos en el presupuesto y asociación
con otros rubros como las economías y los
subsidios y transferencias. El presente
documento se dirigió a analizar las líneas
generales sobre su evolución reciente y la
problemática que enfrentan, queda claro que
lo más trascendente es el tamaño de los
recursos presupuestales que anualmente
dejan de ejercerse en los programas
sustantivos de la Administración Pública
Federal, lo que habrá de corroborase con
revisiones de auditoría más precisas y con
mayor acceso a información que
normalmente no es pública.
Se confirma que en las disponibilidades
financieras de los fideicomisos, mandatos y
actos jurídicos existen varios de estos
instrumentos financieros que justifican su
existencia y operación, no obstante, también
queda claro que aun con ello hay recursos
que injustificadamente me mantienen sin
ejercerse al final de cada ejercicio fiscal.
La fiscalización superior enfrenta un reto
trascendental en la evaluación del
dimensionamiento, evaluación de impacto y
propuestas alternativas para acotar el tamaño
de las de las disponibilidades financieras.
Entre otras, se proponen algunas líneas de
acción que podrían ser retomadas por el
trabajo de la Auditoría Superior de la
Federación.
Fideicomisos, mandatos y actos jurídicos.
Aunque se reporta cierta disminución en las
disponibilidades de este segmento respecto
del total, esa tercera parte del monto total que
corresponde a este segmento deberá ser
revisada por todos los instrumentos de
auditoría que tiene a su alcance la
fiscalización superior. El número de figuras
financieras es muy elevado y tiene que
enfrentar un proceso serio de depuración
buscando que el gobierno federal consolide
únicamente fondos estratégicos que
promuevan la inversión en infraestructura,
incentiven la creación de fuentes de empleo,
sirvan como instrumento contra-cíclico tanto
en el crecimiento productivo como en la
creación de un seguro de desempleo y para la
constitución de una reserva sólida que se
destine a pensiones y jubilaciones. Ese saldo
anual en disponibilidades solo se justifica si
los recursos se destinan a crear cuatro o cinco
fondos de esta índole a nivel nacional.
Para ello, se requiere diseñar e instrumentar
una política de disponibilidades públicas
estratégicas donde se constituyan esos
fondos, se establezca la mecánica
transparente de su financiamiento, se definan
los instrumentos financieros donde se
invertirán los fondos, con una rentabilidad
atractiva para el corto y mediano plazo, y se
señalen los lineamientos y normatividad para
su ejecución.
Organismos de control presupuestal directo.
La fiscalización superior tendrá que revisar el
proceso de constitución de las
disponibilidades, los montos determinados y
su aplicación. En la normatividad que estuvo
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 106
vigente hasta 2006 quedó establecido que los
organismos y empresas públicos que
operaran disponibilidades no podrían recibir
subsidios y transferencias del gobierno
federal. En la reglamentación de 2006
desapareció esta restricción y ahora hasta las
disponibilidades se financian con subsidios,
incluso sin estar presupuestados, cuando se
sabe que los subsidios y apoyos fiscales son
para financiar faltantes de gasto corriente y
de capital. La ASF tendría que revisar los
términos jurídicos de estas disposiciones y
sus implicaciones y evaluar la procedencia de
determinar disponibilidades en base a otro
mecanismo. La ASF, deberá verificar
asimismo que los organismos no estén
invirtiendo en instrumentos bursátiles como
se ha indicado que en el pasado así lo hizo el
IMSS, con las pérdidas consabidas.
Banca de desarrollo. Estas instituciones
también financian disponibilidades con
subsidios, su monto es excesivamente
elevado y tiene implicaciones nocivas sobre
el capital y sobre el crédito. Se recomienda
que la ASF valore su constitución y la
pertinencia de continuar operando con
montos que superan 50% de los activos,
cuando se requiere que estos intermediarios
concentren sus recursos en potenciar el
crecimiento del crédito a las diversas
actividades económicas que les corresponde
apoyar. Los bancos de desarrollo invierten
preferentemente sus disponibilidades en
valores gubernamentales donde tienen
asegurada una rentabilidad fija sin ninguna
exposición al riesgo, lo que propicia que este
tipo de inversiones resulten más atractivas en
virtud de que el tipo de clientela que debe
atender la banca de desarrollo es de alto
riesgo. Debido a que el crédito que canalizan
a las diversas actividades productivas
enfrenta riesgo de recuperación deciden
preferentemente invertir en este tipo de
valores.
Límites a las disponibilidades financieras.
Un terreno fértil de la fiscalización lo
constituye verificar que las dependencias
dejen sin ejercer sumas tan importantes del
presupuesto que anualmente autoriza la
Cámara de Diputados. Un renglón a revisar
son las economías que seguramente en
muchos de los casos pasan a formar parte de
las disponibilidades finales, la SHCP las
tiene denominadas bajo ese concepto pero se
requiere que distinga los subejercicios de las
economías y que se clarifique en qué
términos y que parte de esos recursos deben
de ser reembolsados a la Federación. La parte
crucial la constituye el oneroso monto de las
disponibilidades, es conveniente se valore la
procedencia de proponer al trabajo legislativo
mecanismos para establecer límites técnicos
y operativos a las disponibilidades ya sea
como un porcentaje de los activos o del gasto
presupuestado aplicables a los organismos de
control directo, a los bancos de desarrollo y a
los fideicomisos con estructura y que
reporten periódicamente en sus estados
financieros y en el presupuesto de egresos.
Autorizaciones en el PEF. En conveniente
que en la autorización del PEF se valore la
dimensión de las disponibilidades financieras
y se determine la procedencia de mantenerlas
en los niveles propuestos. Habrá que poner
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 107
atención especial a la forma en cómo se están
constituyendo y su financiamiento y las
proporciones del gasto o de los activos que
están dejando de ejercerse. Un reglón a
revisar con el mayor detalle es el de los
fideicomisos, mandatos y actos para evaluar
en qué medida la SHCP está realizando
esfuerzos para depurar el número de
fideicomisos, integrar y simplificar
operaciones.
Abreviaturas de Fideicomisos, Mandatos y
Actos Jurídicos
FEIP.- Fondo de Estabilización de los
Ingresos Petroleros
FIES.- Fideicomiso para la Infraestructura en
los Estados
FEIEF.- Fondo de Estabilización de los
Ingresos de las Entidades Federativas
FARP.- Fondo de Apoyo para la
Reestructuración de Pensiones
FEIIPEMEX.- Fondo de Estabilización para
la Inversión en Infraestructura de Petróleos
Mexicanos
FONAC.- Fondo de Ahorro Capitalizable de
los Trabajadores al Servicio del Estado
FOLAPE.- Fondo Laboral de Petróleos
Mexicanos
FORTE.- Fondo de Retiro de los
Trabajadores de la Secretaría de Educación
Pública.
FONADIN.- Fondo Nacional de
Infraestructura
FONDEN.- Fondo Nacional de Desastres
Naturales
FOLAPE.- Fondo Laboral de Pemex
FIDEM.- Fideicomiso para Coadyuvar al
Desarrollo de las Entidades federativas y
Municipios
FOCIR.- Fondo de Capitalización e Inversión
del Sector Rural
FOPPII.- Fondo para los Programas y
Proyectos de Inversión en Infraestructura
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 108
Anexos
Anexo 1
Entidades 2007 2008 2009
Monto Monto Monto Monto % del activo
Total 990.6 1,135.4 1,283.5 1,143.0 nd
Organismos de control directo 406.9 373.4 415.7 390.1 14.3
Pemex 197.3 123.9 166.8 133.6 9.6
CFE 35.0 53.5 35.0 25.0 3.0
IMSS 143.9 154.1 155.0 145.3 29.0
ISSSTE 30.7 42.0 59.0 86.2 37.0
Banca de Desarrollo 206.3 213.2 451.0 416.9 47.5
Nafin 78.7 74.0 171.6 166.2 55.6
Banobras 21.9 24.4 119.0 102.5 38.5
Bancomext 47.7 41.8 77.5 67.5 48.0
SHF 20.9 37.4 41.1 36.4 36.7
Banjercito 14.8 15.5 20.7 20.5 59.8
Bansefi 12.8 11.5 11.7 13.5 89.9
Financiera Rural 9.6 8.6 9.4 10.3 40.6
Fideicomisos2377.4 548.8 416.8 336.0 nd
Subtotal 305.7 446.0 374.5 269.0 nd
FONADIN357.9 64.8 63.9 51.1 38.0
FARP - 69.1 60.7 25.7 nd
Sistema de Protección Salud 12.0 15.6 20.8 25.0 nd
FONDEN 15.0 21.0 13.0 22.0 nd
Sistema Banrural 24.1 23.0 21.8 20.5 100.0
FEIP 66.1 93.1 26.3 19.4 100.0
Ley Aduanera 4.2 14.6 14.5 15.6 nd
FORTE 13.4 13.3 13.7 12.3 nd
Fondo de la Financiera Rural 8.5 7.3 8.3 11.6 nd
Pensiones Banobras 9.7 9.8 9.7 10.4 100.0
Pensiones Nafin 8.1 7.5 9.1 9.7 100.0
Pensiones Bancomext 7.4 7.4 7.9 9.3 100.0
Contragarantía Financ Empresarial 2.5 5.3 7.8 8.2 100.0
FEIEF 22.5 32.9 6.5 6.3 nd
Programa Cooperación Energética - 4.9 5.8 5.4 100.0
Proyecto Saneamiento V de México 2.3 4.6 5.4 4.5 100.0
FIDEM - 4.1 4.3 4.0 100.0
Informática Autoridades Aduaneras 4.2 4.7 4.1 3.6 100.0
Laboral Pemex 8.1 5.4 23.6 3.1 100.0
FEIIP439.7 37.3 31.9 1.3 100.0
Ley del ISSSTE - 0.3 15.2 - nd
Otros 71.8 102.7 42.3 67.0 nd1/ Corresponden a las disponibilidades e inversión en valores del balance f inanciero de cada entidad.
2/ Suma 369 f ideicomisos, mandatos y actos jurídicos a 2010.
3/ En 2007 corresponde a la suma de FINFRA FARAC.
4/ En 2007 se refiere a fondos ingresos excedentes Pemex FIEX.
Fuente: Elaborado con información de los balances f inancieros de las entidades y la Cuenta Pública 2010.
2010
DISPONIBILIDADES DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO1
Miles de millones de pesos de 2010
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 109
Anexo 2
Inversión de las disponibilidades en
Sociedades de inversión
Las sociedades de inversión únicamente
podrán ser aquéllas cuyo régimen de
inversión, de acuerdo con su respectivo
prospecto de información, tengan como
activos objeto de inversión exclusivamente
Valores Gubernamentales.
Las sociedades de inversión referidas en este
numeral deberán cumplir con la calificación
mínima establecida en el anexo
Calificaciones mínimas de las sociedades de
inversión. Si se modifica la calificación de
una sociedad de inversión en cuyo capital
invierta una Entidad sus Disponibilidades
Financieras, de manera que dicha calificación
modificada se ubique por debajo de la
requerida conforme a este numeral, las
acciones de dicha sociedad de inversión
deberán venderse con la mayor celeridad
permitida por las circunstancias jurídicas y
de mercado, en un periodo no mayor a los
tres meses contados a partir de la fecha en
que ocurra dicho cambio en la calificación.
Las Entidades que no tengan contratado un
Custodio de sus Disponibilidades Financieras
deberán invertir la totalidad del saldo de
dichas Disponibilidades en acciones
representativas del capital social de las
sociedades de inversión señaladas en este
numeral, sin perjuicio de lo dispuesto en el
inciso c) del numeral 1 del apartado II de los
Lineamientos para el manejo de las
disponibilidades financieras de las entidades
paraestatales de la APF.
La inversión de una misma Entidad en
acciones representativas del capital social de
una sociedad de inversión no podrá exceder
el 30% de los activos totales de esa sociedad
de inversión.
Calificaciones mínimas de sociedades de inversión
Fitch Standard and Poor's Moody's AAA(mex) mxAAA Aaa.mx
Calificaciones mínimas de contraparte para operaciones de reportos
Escala Nacional Fitch Standard and Poor's Moody's Largo Plazo AA(mex) mxAA Aa.mx
Fuente: (2006), SHCP. Lineamientos para el manejo de las disponibilidades financieras de las entidades
paraestatales de la APF.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 110
Anexo 3
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 111
Anexo 4
Sector 2008 2009 2010 Sector 2008 2009 2010
DESARROLLO SOCIAL 53.2 56.2 64.6 SALUD 51.3 46.0 48.1
Programa Oportunidades 19.6 23.2 32.0 C. N. Protección Social 29.9 35.9 41.7
FONHAPO 2.4 2.5 2.6 (Seguro Popular)
Grupos Prioritarios 10.2 13.0 12.5 Infraestructura 3.8 5.2 2.0
Delegaciones Estatales 13.5 15.0 16.2 PROVISIONES SALARIALES 34.9 36.6 40.9
SEGURIDAD SOCIAL 245.4 284.8 308.1 Desarrollo Regional 32.4 27.2 35.6
ISSSTE 82.3 104.0 118.0 Desarrollo Social 0.0 0.0 3.4
IMSS 135.7 152.2 158.0 Fondos Metropolitanos 0.5 6.3 0.0
AFORES/Programación 25.8 19.2 29.7 MEDIO AMBIENTE 23.7 21.2 22.7
EDUCACIÓN 139.6 105.4 113.6 C. N. forestal 6.2 3.5 3.6
Fomento Educativo 25.3 19.4 21.2 Organismos de Cuenca 0.0 0.0 10.9
Educ. Sup. Universitaria 40.7 43.6 40.4 Direcciones Locales 0.1 0.3 6.0
Educ. Med. Superior 9.9 12.4 14.6 Conagua 16.6 16.2 0.0
Oficilalía Mayor 0.0 11.1 15.5 HACIENDA 18.6 12.0 13.5
UNAM/UAM 27.6 0.2 0.2 CONAVI 5.3 5.1 5.8
Educación Básica 10.3 2.2 1.0 Pueblos Indígenas 5.8 5.1 5.7
AGROPECUARIO 62.5 56.7 58.8 Agroasemex 1.1 1.0 1.1
Comercialización Agrop. 25.6 27.3 26.5 ENERGÍA 85.5 52.4 5.9
Ganadería 6.8 5.7 5.9 CFE 0.2 18.9 5.9
Desarrollo Tecnológico 6.6 7.1 7.4 LFC 48.4 33.5 0.0
Proyectos de Inversión 2.3 2.2 3.2 PEMEX 35.4 0.0 0.0
Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública Federal
TRANSFERENCIAS Y SUBSIDIOSMiles de millones de pesos de 2010
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 112
Anexo Especial
Reconocimiento de los Riesgos Fiscales en el PEF 20121
Por primera vez, el gobierno federal presenta en el Presupuesto de Egresos de la Federación de
2012 una relación de los riesgos macroeconómicos y de finanzas públicas en un entorno de corto
y largo plazo. Desde 2004, la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia viene
insistiendo en la necesidad de evaluar los riesgos sistémicos que enfrentan la composición de los
ingresos públicos, el ejercicio del gasto gubernamental, los diversos programas de impacto
económico y social nacional y múltiples pasivos contingentes de mediano plazo. La Auditoría
Superior de la Federación en ejercicios fiscales recientes publicó su documento sobre Áreas de
Opacidad y Riesgo21
donde incorpora una relación amplia de temas que están expuestas a
diversos riegos en el ámbito de la transparencia y la fiscalización. El valor agregado del
documento del PEF es que no solamente enuncia las áreas de riesgo sino que está realizando
pruebas para cuantificar sus implicaciones fiscales de mediano plazo, en este contexto, la
fiscalización superior deberá construir las herramientas técnicas y metodológicas necesarias
para valorar y transparentar las estimaciones de riesgo e incorporar en su agenda áreas no
consideradas por el ejecutivo federal.
En julio de 2010, el gobierno federal dio origen al Consejo de Estabilidad del Sistema
Financiero, instrumento que permitirá identificar los riesgos potenciales a la estabilidad
financiera del país; es presidido por la SHCP.
21
Áreas de Opacidad y Riesgo en el Estado Mexicano. Oportunidades de Mejora, ASF.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 113
En el marco de los esfuerzos para
incrementar la transparencia y la rendición de
cuentas, por primera vez se incluye en la
presentación del paquete económico22
una
descripción detallada de los riesgos que
enfrentan las finanzas públicas en el corto
plazo, así como una descripción y
estimaciones preliminares de los riesgos de
largo plazo, incluyendo algunos pasivos
contingentes. Lo anterior, con el objetivo de
contribuir a un análisis más preciso sobre las
condiciones fiscales en el país.
Relación de riesgos sistémicos de las finanzas públicas
Macroeconómicos de Corto Plazo
De Largo Plazo y Pasivos Contingentes
1. Crecimiento del PIB 1. Pirámide poblacional, Salud y Pensiones 2. Precio del petróleo 2. Banca de desarrollo 3. Plataforma petrolera 3. Seguro de depósitos e IPAB 4. Tasa de interés 4. Empresas paraestatales (PIDIREGAS) 5. Tipo de cambio 5. Desastres naturales
Las estimaciones que se presentan para
diversos rubros corresponden al máximo
pasivo contingente, por lo que su
materialización tiene asociada una
probabilidad muy reducida. Estas
estimaciones se deben tomar como
exposiciones potenciales bajo casos extremos
y lejanos de los escenarios centrales.
Asimismo, se incluyen las acciones de
política que se han llevado a cabo para
minimizar la posibilidad de que estos
escenarios se materialicen.
A nivel internacional, hay una tendencia
hacia una mayor divulgación de información
sobre los riesgos fiscales y diversos países
reportan estimaciones de los mismos. Entre
estos, destacan el “Informe de Pasivos
Contingentes” de la Dirección de
22
Criterios Generales de Política Económica. Proyecto de Presupuesto de Egresos, 2012.
Presupuestos de Chile y el “Budget and
Economic Outlook” de la Oficina de
Presupuesto del Congreso de los Estados
Unidos.
Al igual que como se hace en esta sección,
estos documentos recogen sensibilidades de
las proyecciones fiscales a cambios en el
marco macroeconómico y estimaciones de
los pasivos contingentes de sus gobiernos.
I. Riesgos macroeconómicos de Corto Plazo
En primera instancia es necesario evaluar la
sensibilidad de las finanzas públicas frente a
las diferentes variables del entorno
macroeconómico, dado que su evolución
observada puede ser diferente de la prevista
al momento de la elaboración y aprobación
de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF)
y el Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF).
1. Crecimiento del PIB
Mayor crecimiento económico aumenta los
ingresos públicos al incrementar la
recaudación del ISR-IETU, IVA y otros
impuestos. Asimismo, pueden aumentar los
ingresos netos de las entidades de control
presupuestario directo debido al mayor ritmo
de la actividad económica. Se estima que un
aumento de 50 puntos base en el ritmo de
crecimiento económico con respecto a lo
previsto aumentaría los ingresos tributarios
no petroleros en 7.9 mil millones de pesos.
2. Precio del petróleo
El precio internacional del crudo tiene
efectos sobre las finanzas públicas en varios
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 114
sentidos: un mayor precio aumenta los
ingresos por exportaciones de petróleo pero
incrementa los gastos por importación de
hidrocarburos para Pemex. Se estima que un
aumento de 1 dólar en el precio de la mezcla
mexicana de petróleo genera un incremento
de 4.9 mil millones de pesos en los ingresos,
netos del efecto de las mayores
importaciones.
3. Plataforma petrolera
La extracción de hidrocarburos determina el
nivel de ingresos petroleros a través de los
ingresos por producción de petróleo, y
derechos y aprovechamientos por su
extracción. Se estima que una disminución en
la producción de petróleo de 50 mbd genera
una caída de los ingresos petroleros de 16.2
mil millones de pesos.
4. Tasa de interés
La tasa de interés afecta directamente el
gasto no programable del sector público al
aumentar el pago de intereses de la deuda a
tasa variable y los costos de refinanciamiento
de la deuda que vence. Se estima que un
aumento de 10 puntos base en la tasa de
interés nominal incrementa el costo
financiero del sector público en 1.4 mil
millones de pesos.
5. Tipo de cambio
Los ingresos petroleros en moneda nacional
son sensibles al tipo de cambio del peso con
el dólar estadounidense debido a que una
proporción elevada de los mismos está
asociada a las exportaciones de crudo netas
de importaciones de hidrocarburos. Ello
implica que una apreciación del tipo de
cambio reduce los ingresos petroleros. Por
otro lado, disminuye el servicio de la deuda
denominada en moneda extranjera. Se estima
que una apreciación del tipo de cambio de 10
centavos reduce los ingresos petroleros en
3.7 mil millones de pesos. Dada una
disminución en el costo financiero de 924
millones de pesos, el efecto total es de una
disminución de 2.7 mil millones de pesos en
los recursos disponibles.
Variable de riesgo Monto % del PIB
Total 37,769 0.27
1. Medio punto en el PIB (tributarios) 7,898 0.06
2. Un dólar en el precio del petróleo 4,945 0.03
3. Diez centavos en el tipo de cambio promedio 2,747 0.02
Ingresos 3,671 0.03
Costo Financiero 924 0.01
4. Por 50 mbd de extracción de crudo 16,192 0.11
5. Por 10 puntos base en la tasa de interés 1,392 0.01
Fuente: PEF 2012.
SENSIBILIDAD DE INGRESOS Y EGRESOS EN 2012Millones de pesos
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 115
Las fluctuaciones en las variables
macroeconómicas son las que tienden a tener
un mayor impacto sobre la evolución de las
variables fiscales, pero es oportuno notar que
existen algunos elementos adicionales de
riesgo en el corto plazo aún cuando una
cuantificación precisa de los mismos no sea
posible dada su propia naturaleza.
Por el lado de los ingresos, incluyen por
ejemplo el resultado de resoluciones
judiciales sobre la recaudación de distintos
impuestos, la posibilidad de retrasos en
algunos procesos de licitación por cambios
en las condiciones económicas o por factores
administrativos y legales, así como
condiciones climatológicas adversas que
pueden afectar temporalmente a la
producción de hidrocarburos. Por el lado del
gasto existen factores como contingencias
epidemiológicas o desastres naturales, los
cuales se discuten en mayor detalle más
adelante.
II. Riesgos de Largo Plazo y Pasivos
Contingentes
Las variables macroeconómicas que afectan a
las finanzas públicas en el corto plazo
también son determinantes de su desempeño
en el mediano plazo.
Adicionalmente, existen otros riesgos así
como presiones de gasto determinados por
tendencias de más largo plazo como los
asociados a cambios sociodemográficos, sin
que se prevea un efecto inmediato.
Finalmente, existen pasivos asociados a las
obligaciones contractuales que tiene el Sector
Público Federal a pesar de que por su
naturaleza no constituyen deuda pública del
mismo o que surgen de la ocurrencia de
imprevistos como son los desastres naturales.
La planeación fiscal de mediano plazo debe
considerar la existencia de estos elementos.
1. Pirámide poblacional, Salud y Pensiones
La evolución de la pirámide poblacional en
México llevará a que en el mediano plazo se
acumule una mayor proporción de la
población en la parte media de la pirámide
poblacional, para terminar en el largo plazo
con una mayor proporción de personas en
edad avanzada. Lo anterior genera tanto un
incremento en el gasto esperado en pensiones
y en salud, así como un riesgo dada la
posibilidad de que la pirámide poblacional
evolucione de forma distinta a lo previsto.
Para garantizar la sostenibilidad del sistema
de pensiones, varios de los sistemas con
cuentas de reparto se reformaron para
convertirse en sistemas de cuentas
individuales. Debido a que los recursos para
las cuentas individuales se depositan
gradualmente, esto representa una presión
moderada de gasto para el gobierno. Sin
embargo, las reformas implican presiones de
gasto más importantes durante el proceso de
transición debido a que las pensiones de los
trabajadores que se hayan jubilado o vayan a
jubilarse bajo el viejo sistema no podrán
fondearse con las aportaciones de los nuevos
trabajadores, dado que estas últimas se
destinan a apoyar sus cuentas individuales.
Además del costo de transición, cada sistema
de pensiones tienes riesgos propios. El pasivo
de las pensiones de reparto depende
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 116
Institución Monto % del PIB de 2010
Total 7,907 60.0
IMSS e IMSS-RJP1 2,310 17.7
PEMEX2 661 5.1
CFE3 262 2.0
ISSSTE44,674 35.7
1 Dato 2010, Informe a l Ejecutivo Federa l y a l Congreso de la Unión sobre la
Si tuación Financiera y los Riesgos del IMSS 2010-2011, incluye IMSS como
asegurador y como patrón, y la prima de antigüedad.2 Dato 2010, Estados Financieros Consol idados , Pemex.3 Dato 2010, Estados Financieros CFE.
4 Datos 2009, Resultados de Valuación Actuaria l , ISSSTE.
Fuente: PEF 2012.
PASIVO PENSIONARIOMiles de millones de pesos de 2010
principalmente de: a) el número de
pensionados respecto al número de
trabajadores activos que aún cotizan bajo ese
sistema, b) la edad esperada de retiro de los
trabajadores activos, c) los años de servicio
de los trabajadores activos, y d) la esperanza
de vida promedio. Esto implica que cambios
en el valor esperado de estos parámetros
puede modificar el pasivo pensionario de
forma significativa.
Las instituciones de seguridad social, Pemex
y CFE23
publican el valor presente neto del
pasivo pensionario asociado a los
trabajadores que todavía están en sistemas de
reparto, si bien no son comparables del todo
ya que se publican en diferentes periodos de
tiempo y algunos de los supuestos empleados
pueden diferir entre estimaciones. En los
casos de CFE y Pemex, los pasivos
23
La SHCP no lo indica en el PEF pero debe reconocerse que el pasivo es mucho mayor de lo que se señala, debido a que solo está incluyendo las dependencias con mayor pasivo neto de pensiones. La ASF realizó una auditoría al desempeño sobre el tema donde incorporó una relación extensa de dependencias.
reportados ya están reflejados en sus estados
financieros. Cabe notar que los pasivos se
reportan en términos brutos, sin descontar las
reservas constituidas para cubrir parte del
pasivo.
Las reformas llevadas a cabo en el IMSS,
ISSSTE, CFE, NAFIN y Bancomext, entre
otras instituciones, crean cuentas de retiro
individualizadas para los nuevos
trabajadores. La presión de gasto para el
gobierno asociado a estas cuentas depende
de: a) el número de trabajadores en los
sistemas de pensiones individuales, b) el
porcentaje que el gobierno contribuye a estas
cuentas, y c) el rendimiento de las cuentas,
ya que si es menor a la pensión mínima
garantizada, el gobierno tendrá que aportar la
diferencia.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 117
Los pasivos gubernamentales relacionados a
estas cuentas se tornan más transparentes y
predecibles y el riesgo asociado disminuye
significativamente. Dadas las tasas de retorno
que se han observado, se considera que el
riesgo asociado es reducido.
Los riesgos relacionados al gasto en salud
dependen principalmente de: a) el incremento
en la esperanza de vida, b) la transición
epidemiológica a enfermedades crónicas más
costosas de tratar, c) el incremento en la edad
promedio de la población, y d) la tasa de
crecimiento de los costos médicos,
independientemente de la enfermedad de que
se trate.
Se espera que continúe aumentando la
esperanza de vida en el mediano plazo, lo
cual incrementará el gasto en salud. La
expectativa de vida en México en el 2011 es
de 75.6 de acuerdo a la CONAPO, quien
proyecta que para 2020 llegaría a 77.1 años.
La transición epidemiológica de
enfermedades mayoritariamente infecciosas y
de costos bajos a enfermedades crónicas,
degenerativas, o costosas como son la
diabetes, el Alzheimer y el cáncer,
respectivamente, presenta un incremento en
los gastos en salud difícil de cuantificar,
siendo necesario contar con estimaciones
más precisas en ejercicios futuros.
Con respecto a los pasivos pensionarios, las
reformas hacia cuentas individuales han
reforzado la viabilidad financiera de las
pensiones, reducido el riesgo e incrementado
la movilidad laboral en beneficio de los
trabajadores dado que pueden migrar entre
sectores sin afectar su pensión. Al mismo
tiempo, los cambios que se han llevado a
cabo en materia de ampliar las opciones de
inversión, incrementar la competencia y
mejorar las comisiones de las Afores llevan a
un mayor retorno esperado para las cuentas
individuales. Hacia adelante, se requiere
continuar con el proceso, con reformas a los
sistemas de pensiones de PEMEX y de las
Entidades Federativas.
En materia de salud, está por concluirse el
proceso de expansión en el acceso con objeto
de asegurar que todos los hogares del país
cuenten con servicios de salud. La presión de
gasto asociada a esa expansión ya ha sido
cubierta en buena medida. En el futuro, será
necesario continuar con un proceso continuo
de mejora en la eficiencia de las instituciones
prestadoras de servicios, así como asegurar la
suficiencia de recursos.
2. Banca de desarrollo
El riesgo fiscal radica en el incumplimiento
del servicio de los créditos directos o el
ejercicio de las garantías otorgadas por la
banca de desarrollo. Al mes de julio de 2011
la banca de desarrollo registró una cartera de
crédito directo por 414 mil millones de
pesos, lo que representó 2.9 % del PIB.
La cartera garantizada y las bursatilizaciones
hipotecarias (sin considerar el saldo expuesto
del intermediario) sumaban 108 mil millones
de pesos, equivalentes a 0.8 % del PIB.
No obstante lo anterior, no se contempla que
se materialice un pasivo financiero de esa
magnitud ya que los créditos se encuentran
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 118
respaldados por colateral y reservas. A partir
de las reformas llevadas a cabo entre 2001 y
2003, la banca de desarrollo se rige de
acuerdo a principios prudenciales muy
similares a los de la banca comercial.
El nivel de capitalización de la banca de
desarrollo es de 17.5 % a junio de 2011, por
encima de la banca comercial y más del
doble del mínimo regulatorio. Al cierre del
primer semestre de 2011, la cartera vencida
de la banca de desarrollo fue de 19 mil
millones de pesos, mientras que las
estimaciones por riesgo de crédito fueron de
36 mil millones de pesos, es decir 0.13 % y
0.25 % del PIB, respectivamente. Sin
embargo, las reservas por riesgo de crédito
expresadas como porcentaje de la cartera
vencida fueron de 188.1 %.
3. Seguro de depósitos e IPAB
El riesgo asociado al seguro de depósitos es
el proveniente del financiamiento
contingente en caso de que una institución
sea insolvente. Cuando se determina la
liquidación o concurso mercantil de una
institución de banca múltiple, el IPAB
procede a pagar las obligaciones garantizadas
líquidas y exigibles, a cargo de dicha
institución. El monto total de depósitos a la
vista y a plazo en el sistema es de 2,360 mil
millones de pesos a julio de 2011, lo cual
representa 15.7 % del PIB. Sin embargo, la
exposición del IPAB es significativamente
menor a este número, pues únicamente cubre
hasta un monto máximo de 400 mil UDIs,
equivalentes a cerca de 1.8 millones de pesos
a la fecha24
, por persona física o moral por
institución.
Al igual que en el caso de la banca de
desarrollo, la probabilidad de que se
materialice este pasivo es sumamente
reducida, dado que el sistema bancario
mexicano se encuentra en condiciones
sólidas. A julio de 2011 el Índice de
Capitalización (ICAP) se ubica en 16.7 %
para el sistema25
, más del doble del estándar
internacional. La cartera vencida de la banca
comercial asciende a 61.6 miles de millones
de pesos, que representa 0.4 % del PIB y 2.7
% de la cartera total. Para atender cualquier
eventualidad, las reservas por riesgo de
crédito de la banca comercial ascendían a
110.4 mil millones de pesos a julio de 2011,
lo que representa 0.8 % del PIB y 179.2 % de
la cartera vencida. En el neto, existe un saldo
positivo entre la cartera vencida y las
previsiones por riesgo de crédito. Hacía
adelante, México planea adoptar
anticipadamente las medidas regulatorias del
Basilea III para reforzar aún más el sistema
bancario.
4. Empresas paraestatales
Los pasivos de los Proyectos de
Infraestructura de Largo Plazo (Pidiregas) de
inversión directa ya son considerados dentro
del Saldo Histórico de los Requerimientos
Financieros del Sector Público (SHRFSP) y
constituyen una obligación de pago por parte
de la entidad paraestatal. La inversión
financiada condicionada no implica un
24
Es decir, 4.6 pesos por UDI, valor a septiembre de 2011. 25
Cifras preliminares a julio de 2011.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 119
compromiso inmediato y firme de inversión
por parte de la entidad pública, pero existe la
obligación contractual de la compra de los
bienes y servicios producidos con activos
propiedad de empresas del sector privado,
que fueron construidos bajo especificaciones
técnicas definidas por la entidad contratante.
Bajo ciertas condiciones explícitas en los
contratos, y principalmente asociadas a
incumplimientos de pago o causas de fuerza
mayor, la entidad estaría obligada a adquirir
dichos activos.
A raíz de la reforma energética de 2009, se
estableció que Pemex dejaría de emplear el
esquema de Pidiregas, y que toda la deuda
asociada a ese concepto se convertiría en
deuda pública de la entidad, proceso que ha
concluido. Como se mencionó, el pasivo por
el concepto de Pidiregas de inversión directa
de CFE se incluye en el SHRFSP. La
exposición máxima por el monto contingente
de inversión condicionada es de 98.8 mil
millones de pesos distribuida en un plazo de
aproximadamente 30 años. Sin embargo, este
cálculo supondría que los bienes y activos
adquiridos tienen un valor de cero, por lo que
en la medida que el valor sea positivo la
exposición al riesgo es significativamente
menor. Con objeto de minimizar este riesgo,
se han establecido criterios estrictos para la
evaluación de los proyectos y su rentabilidad.
5. Desastres naturales
De 1971 a 2010 los daños económicos por
desastres naturales fueron en promedio de
12.5 mil millones de pesos de 2011 y de 0.1
% del PIB26
. Este daño económico fue
cubierto tanto por el sector privado, a través
de seguros, como por el sector público. De
1997 a la fecha el Gobierno Federal ha
desembolsado en promedio recursos
equivalentes a 0.1 % del PIB en atención a
desastres naturales. En 2010, se estima que el
costo total para el gobierno federal de la
reconstrucción de infraestructura pública por
los daños causados por los desastres
naturales registrados en ese año ascendió a
0.3 % del PIB.
El Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)
tiene como objetivo atender los efectos de
desastres naturales imprevisibles cuya
magnitud supere la capacidad financiera de
respuesta de las entidades federales. En
consecuencia, el FONDEN resulta un
complemento a los esfuerzos realizados por
el Sistema Nacional de Protección Civil, los
de otras instituciones de prevención y de
apoyo a damnificados, así como los de los
programas normales de las dependencias y
entidades federales relacionados
directamente con la atención de desastres. De
esta forma, el fondo es un mecanismo
financiero para que, en la eventualidad de un
desastre natural severo, apoye a la población
afectada, a la restitución y salvaguarda de
bienes públicos y privados y ayude a mitigar
los daños a los activos productivos y
viviendas.
26 Excluye el terremoto de la Ciudad de México en 1985.
Centro para la Investigación sobre la Epidemiología de los
Desastres (CRED), Universidad Católica de Lovaina.
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 120
El monto aprobado en 2011 para el Fondo de
Desastres Naturales (FONDEN) fue de 10
mil millones de pesos y al inicio de este año
el Fideicomiso FONDEN contaba con
recursos equivalentes a 22 mil de millones de
pesos. Asimismo, la Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria dispone que las
previsiones en el Presupuesto de Egresos de
la Federación para desastres naturales no
podrán ser inferiores a una cantidad
equivalente al 0.4% del Gasto Programable.
Con objeto de complementar al FONDEN, en
junio de 2011 México concluyó exitosamente
la contratación de un seguro contra eventos
catastróficos por 4,800 millones de pesos,
que por sus características es una de las más
grandes colocada por un país emergente. La
cobertura tendrá una vigencia de un año y
busca potenciar los recursos para la atención
de desastres naturales.
Asimismo, en octubre de 2009 se dio la
contratación de un esquema de protección
financiera por 290 millones de dólares con
una vigencia de tres años. Además, la banca
de desarrollo a través de Banobras puso en
operación en 2010 el Programa de Apoyo
Crediticio a Entidades Federativas afectadas
por Desastres Naturales, cuyo objetivo es
canalizar recursos crediticios, de manera
oportuna y bajo condiciones preferenciales, a
estados que se vean afectados por estos
fenómenos con el fin de que puedan llevar a
cabo obras de reconstrucción de
infraestructura.
Estas medidas muestran que México se
encuentra activo en el diseño y uso de
instrumentos financieros novedosos para
reducir la sensibilidad de las finanzas
públicas ante eventos de esta naturaleza.
III. Creación del Consejo de Estabilidad del
Sistema Financiero
La crisis financiera internacional puso de
manifiesto la necesidad de adoptar
mecanismos prudenciales que permitan a las
autoridades financieras identificar, evaluar y
responder a fenómenos de carácter
económico-financiero que pudieran afectar
seriamente al funcionamiento del sistema
financiero en su conjunto y, debido a ello, a
la economía real y al empleo.
Si bien en México los esfuerzos realizados
durante los últimos años para reforzar la
regulación y supervisión del sistema
financiero contribuyeron a que la crisis
financiera internacional no tuviera un
impacto disruptivo sobre el funcionamiento
del sistema, resulta de suma importancia
llevar a cabo una evaluación continua de la
acumulación de fuentes de riesgo sistémico
que puedan afectar la estabilidad del mismo.
Considerando los elementos anteriores, en
julio de 2010 el Ejecutivo Federal creó el
Consejo de Estabilidad del Sistema
Financiero (CESF) como una instancia de
coordinación entre las autoridades en materia
financiera del país. Las funciones principales
del CESF son las siguientes:
― Identificar con oportunidad los
riesgos potenciales a la estabilidad
financiera del país y, previo análisis
de los mismos, recomendar y
Cuadernos de evaluación sectorial de la Cuenta pública 2010
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia 121
coordinar las políticas, medidas y
acciones pertinentes que, en el ámbito
de sus respectivas atribuciones, deban
realizar o implementar las autoridades
que forman parte del Consejo.
― Fungir como órgano de consulta del
Ejecutivo Federal en materia de
estabilidad financiera.
― Elaborar un informe anual sobre el
estado que guarda la estabilidad
financiera del país y sobre los
diagnósticos y demás actividades
realizadas por el Consejo.
En cuanto a su conformación, el Consejo está
presidido por el Secretario de Hacienda y
Crédito Público e integrado por los titulares
del Banco de México, la CNBV, la CNSF, la
CONSAR y el IPAB. También son
integrantes del Consejo el Subsecretario de
Hacienda y Crédito Público y dos
Subgobernadores del Banco de México.
Adicionalmente, existe un Comité Técnico,
responsable de elaborar las propuestas y
recomendaciones relativas a identificar y
reducir los riesgos a la estabilidad financiera,
el cual está integrado por funcionarios de las
dependencias que integran al CESF.
Con la creación y puesta en marcha del
CESF, México se convierte en uno de los
primeros países del mundo en instrumentar
este tipo de mecanismos de coordinación y
en comenzar a hacerlos operativos.
Los trabajos en este aspecto contribuirán a
las mejores prácticas que se desarrollen a
nivel internacional en esta materia.
En marzo de 2011 el CESF presentó su
primer informe anual, el cual contiene un
análisis sobre los riesgos y vulnerabilidades
que pueden afectar al sistema financiero
mexicano, así como una descripción de las
actividades realizadas por el Consejo. El
Informe además presenta los resultados de
una serie de pruebas de estrés, en las que se
analiza el impacto sobre el sistema bancario
de un deterioro en diversas variables
financieras y económicas similar al ocurrido
durante la crisis financiera internacional de
2008-2009.
Estos ejercicios encuentran que aun ante una
situación tan adversa como la observada en la
crisis, el sistema bancario mexicano contaría
con niveles de capitalización ampliamente
superiores al mínimo regulatorio, lo que le
permitiría mantener su operación y preservar
un nivel de solvencia adecuado.
Adicionalmente, el Consejo anunció que
continuará dando un seguimiento puntual a
los factores de riesgo identificados en el
Informe, así como a cualquier otro que sea
identificado en el futuro en el entorno local o
externo y que pudiera tener efectos negativos
sobre la estabilidad financiera del país. Desde
la publicación de su primer informe el
Consejo ha continuado sesionando para
cumplir esta tarea.