* $ 6 7 2 3 % / , & 2 X Q D Ï 5 Ï Ï · PRESENTACIÓN PorHéctorJuanVillarrealPáez...

I

Análisis de la importancia de vincular el gasto público con las necesidades del Sistema Educativo Nacional, con el propósito de elevar la calidad educativa y darle sostenibilidad al sistema fiscal en beneficio de las generaciones presentes y futuras.

de CALIDADuna EDUCACIÓNGASTO PÚBLICO para

(55) 53.40.86.88 | www.ciep.mxfb:/ciepmx | tw:@ciep.mx

Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C.

ÍNDICE GENERAL

Índice de figuras VIÍndice de cuadros IXPresentación XIIIResumen ejecutivo XV

I El Sistema Educativo Nacional 11 El Sistema Educativo Nacional y su financiamiento público 2

1.1. Definición y estructura del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

1.1.1. Educación básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

1.1.2. Educación media superior . . . . . . . . . . . . . . . 8

1.1.3. Educación superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.1.4. Educación para adultos . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1.1.5. Dimensión del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1.2. Financiamiento público del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

1.2.1. Clasificaciones del gasto público en educación . . . 15

1.2.2. Evolución del gasto educativo . . . . . . . . . . . . . 19

1.2.3. Educación básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

1.2.4. Educación media superior . . . . . . . . . . . . . . . 25

I

Índice general II

1.2.5. Educación superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

1.3. Evolución de la dimensión del SEN y del financiamiento público 30

1.3.1. Evolución de la matrícula en EB, EMS y ES . . . . . . 30

1.4. Las implicaciones en la educación de una población más en-

vejecida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

1.4.1. Transición a una población más escolarizada . . . . 39

1.5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Bibliografía del Capítulo 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

2 La equidad en el Sistema Educativo Nacional 462.1. Educación básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

2.1.1. Inequidad horizontal: matriculados en la EB . . . . . 48

2.1.2. Inequidad vertical: matriculados y no matriculados 50

2.2. Educación media superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

2.2.1. Inequidad horizontal: matriculados en EMS . . . . . 54

2.2.2. Inequidad vertical: jóvenes entre 15 y 17 años, con y

sin acceso a la educación . . . . . . . . . . . . . . . 56

2.3. Educación superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

2.3.1. Inequidad horizontal: matriculados en ES . . . . . . 59

2.3.2. Inequidad vertical: jóvenes entre 18 y 22 años, con y

sin acceso a la educación . . . . . . . . . . . . . . . 59

2.4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Bibliografía del Capítulo 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

II La calidad en el Sistema Educativo Nacional 663 La calidad del Sistema Educativo Nacional 67

3.1. La calidad del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

3.2. Mediciones de la calidad en México . . . . . . . . . . . . . . . . 70

3.2.1. Programa Nacional de Carrera Magisterial . . . . . . 71

3.2.2. Centro Nacional de Evaluación para la Educación

Superior (CENEVAL) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

3.2.3. Trends in Mathematics and Science Study (TIMSS) . 73

Índice general III

3.2.4. Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la

Calidad de la Educación (LLCE) . . . . . . . . . . . . 75

3.2.5. Pruebas de Estándares Nacionales . . . . . . . . . . 75

3.2.6. Programa Internacional para la Evaluación de los

Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés) . . . . . . 77

3.2.7. Exámenes de la Calidad y el Logro Educativos (EXCALE) 78

3.2.8. Evaluación Nacional de Logros Académicos en Cen-

tros Escolares (ENLACE) . . . . . . . . . . . . . . . . 79

3.2.9. Encuesta Internacional sobre Docencia y Aprendi-

zaje (TALIS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

3.2.10.Sistema Nacional de Registro del Servicio Profesio-

nal Docente (SNRSPD) . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

3.2.11. Evaluación de las Condiciones Básicas para la Ense-

ñanza y el Aprendizaje (ECEA) . . . . . . . . . . . . . 83

3.2.12.Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendiza-

jes (PLANEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

3.3. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85


4 Gasto y calidad educativa desde una perspectiva internacional 894.1. Gasto educativo en México y en otros países . . . . . . . . . . 90

4.1.1. Factores que determinan el nivel de gasto educativo 91

4.2. Gasto educativo en términos del Producto Interno Bruto . . . 93

4.2.1. Educación primaria, secundaria y terciaria . . . . . . 95

4.3. Gasto educativo en términos de gasto público total . . . . . . 97

4.4. Gasto público vs. privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

4.5. Gasto educativo por alumno en cada grupo educativo . . . . 102

4.6. Calidad educativa en México y en otros países . . . . . . . . . 105

4.6.1. Definición de calidad educativa . . . . . . . . . . . . 108

4.6.2. Medición de la calidad educativa . . . . . . . . . . . 110

4.6.3. La calidad educativa en otros países . . . . . . . . . 112

4.7. Gasto y calidad educativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

4.8. Comparación: Chile, México, Brasil y Finlandia . . . . . . . . . 119

4.9. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127


Índice general IV

5 Distribución del gasto educativo federalizado 1315.1. Gasto educativo federalizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

5.1.1. Distribución del gasto educativo federalizado . . . . 132

5.1.2. Los fondos educativos . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

5.1.2.1. FONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

5.1.2.2. FAM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

5.1.2.3. FAETA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

5.1.3. Variaciones en el gasto educativo federalizado . . . 135

5.2. El gasto educativo federalizado y su impacto en la calidad

educativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

5.2.1. Previo a las reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

5.2.2. Reformas a la LCF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

5.2.3. Después de las reformas . . . . . . . . . . . . . . . . 139

5.3. Equidad en el gasto educativo básico . . . . . . . . . . . . . . . 143

5.3.1. Distribución del gasto educativo básico por decil . . 143

5.3.2. Ejemplos de la inequidad del gasto educativo en los

estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

5.4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

5.5. Distribución por decil del gasto educativo básico por estado . 148


III Resultados por nivel educativo 1666 Nómina educativa: principal destino del gasto en educaciónbásica 167

6.1. Ruta de gasto público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

6.1.1. Construcción de la RGP en EB . . . . . . . . . . . . . 171

6.1.2. Ejes y componentes del gasto de EB en 2015 . . . . 176

6.2. Ingresos de los maestros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

6.2.1. Estudios sobre salarios e ingresos de los maestros . 184

6.2.2. Brechas en el ingreso de los maestros en México . . 185

6.2.2.1. Metodología y datos . . . . . . . . . . . . . . . . 185

6.2.2.2. Hallazgos en las brechas de ingresos . . . . . . 189

6.3. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Índice general V


7 La inversión educativa en los jóvenes 1977.1. Las características de los jóvenes en México . . . . . . . . . . . 199

7.1.1. El nivel de escolaridad de los jóvenes . . . . . . . . . 203

7.1.2. El nivel de ingreso de los jóvenes y su relación con

su perfil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

7.2. Inversión acumulada en la educación de los jóvenes . . . . . . 206

7.2.1. Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

7.2.2. Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

7.3. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209


IV Modelo de microsimulación 2128 El gasto educativo como inversión del Gobierno Federal 213

8.1. Educación e ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

8.1.1. Descripción estadística . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

8.1.2. Regresiones paramétricas . . . . . . . . . . . . . . . 219

8.1.2.1. Mincer: muestra total . . . . . . . . . . . . . . . 223

8.1.2.2. Mincer: sin escolaridad . . . . . . . . . . . . . . 224

8.1.2.3. Mincer: educación básica . . . . . . . . . . . . . 224

8.1.2.4. Mincer: educación media superior . . . . . . . . 224

8.1.2.5. Mincer: educación superior . . . . . . . . . . . . 225

8.1.2.6. Mincer: resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

8.2. Ciclo de Vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

8.2.1. Ciclo de vida: sin escolaridad . . . . . . . . . . . . . 228

8.2.2. Ciclo de vida: educación básica . . . . . . . . . . . . 228

8.2.3. Ciclo de vida: educación media superior . . . . . . . 229

8.2.4. Ciclo de vida: educación superior . . . . . . . . . . . 229

8.3. Costo de oportunidad de la educación . . . . . . . . . . . . . . 230

8.3.1. Costo de oportunidad del individuo . . . . . . . . . 232

8.3.2. Costo de oportunidad el gobierno . . . . . . . . . . 232

8.4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233


V Reflexiones finales 235Discusiones de política pública 236

ÍNDICE DE FIGURAS

1.1. Marco de referencia sobre la interacción entre los elementos

y resultados del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.2. Dimensión del SEN con financiamiento público . . . . . . . . 12

1.3. Clasificación administrativa del gasto educativo . . . . . . . 17

1.4. Clasificación funcional del gasto educativo . . . . . . . . . . 18

1.5. Evolución del gasto público en términos de PIB y PEF . . . . 22

1.6. Crecimiento de gasto y matrícula con financiamiento público 23

1.7. Alumnos de EB con financiamiento privado y público . . . . 24

1.8. Crecimiento del gasto público y matrícula de EB . . . . . . . 25

1.9. Alumnos de EMS con financiamiento privado y público . . . 26

1.10. Crecimiento del gasto público y matrícula de EMS . . . . . . 28

1.11. Alumnos de ES con financiamiento privado y público . . . . 29

1.12. Crecimiento del gasto público y matrícula de la ES . . . . . . 31

1.13. Evolución cobertura bruta y neta del SEN . . . . . . . . . . . 34

1.14. Evolución cobertura bruta y neta del SEN con financiamiento

público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

VI

Índice de figuras VII

1.15. Transición de la población con edad típica para ser parte del

SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

1.16. Transición de la población con edad típica para ser parte del

SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

1.17. Crecimiento de la población con edad típica para estudiar y

matrícula del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

1.18. Transición del nivel de escolaridad . . . . . . . . . . . . . . . 40

2.1. Pirámide poblacional de EB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

2.2. Matrícula de EB, por deciles de ingreso . . . . . . . . . . . . 50

2.3. Niveles de EB, por deciles de ingreso . . . . . . . . . . . . . . 51

2.4. Población entre 3 y 14 años, con y sin acceso a la educación 52

2.5. Población entre 3 y 14 años, por deciles ingreso, sin acceso

a la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

2.6. Población de 3-5, 6-12 y 12-14 años de edad, sin acceso a la

educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

2.7. Pirámide problacional de EMS . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

2.8. Matrícula de EMS, por deciles de ingreso . . . . . . . . . . . 56

2.9. Población entre 15 y 17 años de edad, por deciles de ingreso,

sin acceso a la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

2.10. Pirámide poblacional de la ES . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

2.11. Matricula de ES, por deciles de ingreso . . . . . . . . . . . . 60

2.12. Población de 18 a 22 años, por deciles de ingreso, sin acceso

a la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

4.1. Gasto en educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

4.2. Tipo de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

4.3. Gasto en instituciones educativas . . . . . . . . . . . . . . . 99

4.4. Gasto público vs. privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

4.5. Educación básica: gasto público vs. privado . . . . . . . . . . 102

4.6. Educación superior: gasto público vs. privado . . . . . . . . . 103

4.7. Gasto por alumno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

4.8. Gasto por alumno por tipo de educación . . . . . . . . . . . 105

4.9. Gasto por alumno: educación básica . . . . . . . . . . . . . . 106

4.10. Gasto por alumno: educación superior . . . . . . . . . . . . 107

Índice de figuras VIII

4.11. Resultados PISA: matemáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

4.12. Resultados PISA: ciencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

4.13. Resultados PISA: lectura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

4.14. Correlación: gasto PIB vs. gasto total . . . . . . . . . . . . . . 116

4.15. Correlación: gasto total vs. resultados PISA . . . . . . . . . . 117

4.16. Correlación: gasto por estudiante vs. resultados PISA . . . . 118

4.17. Correlación: gasto PIB vs. resultados PISA . . . . . . . . . . . 118

4.18. Comparación del gasto entre países . . . . . . . . . . . . . . 120

4.19. Gasto público vs. privado, PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

4.20. Gasto público vs. privado, gasto público . . . . . . . . . . . . 121

4.21. Educación básica: gasto público vs. privado . . . . . . . . . 122

4.22. Educación superior: gasto público vs. privado . . . . . . . . 122

4.23. Gasto sector educativo como porcentaje de gasto total . . . 123

4.24. Gasto sector educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

4.25. Salario de profesores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

4.26. Tiempo de instrucción para estudiantes . . . . . . . . . . . . 125

4.27. Tiempo de instrucción para profesores . . . . . . . . . . . . 126

4.28. Estudiantes por profesor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

4.29. Alumnos por clase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

5.1. Variaciones reales en el gasto educativo por aportaciones

de 2006 a 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

6.1. Clasificación funcional-programática del gasto de EB . . . . 169

6.2. RGP en educación básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

6.3. Ejes de la RGP EB 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

6.4. Componentes de la RGP EB 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . 183

6.5. Brecha no explicada en ingreso laboral entre maestros y

técnicos y profesionales no docentes . . . . . . . . . . . . . 190

6.6. Distribución del ingreso laboral por hora de maestros de

educación básica y otros técnicos y profesionales (después

de matching). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

6.7. Distribución del ingreso laboral por hora de maestros de

educación media superior y superior y otros técnicos y pro-

fesionales (después de matching). . . . . . . . . . . . . . . . 192

6.8. Trayectoria de ingresos laborales de maestros de educación

básica de acuerdo a su experiencia . . . . . . . . . . . . . . . 193

6.9. Trayectoria de ingresos laborales de maestros de educación

básica de acuerdo a su experiencia . . . . . . . . . . . . . . . 194

7.1. Distribución de jóvenes por edades . . . . . . . . . . . . . . 199

7.2. Perfil de jóvenes entre 15 y 24 años de edad . . . . . . . . . 203

7.3. Perfil de jóvenes entre 15 y 24 años de edad: nivel de escola-

ridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

7.4. Perfil de jóvenes entre 15 y 24 años de edad: deciles . . . . . 205

7.5. Gasto acumulado en la educación de los jóvenes . . . . . . . 210

8.1. Pirámide poblacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

8.2. Distribución de las remuneraciones de asalariados . . . . . 218

8.3. Distribución del ingreso mixto . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

8.4. Ciclo de vida: sin escolaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

8.5. Ciclo de vida: educación básica . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

8.6. Ciclo de vida: Educación media . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

8.7. Ciclo de vida: educación superior . . . . . . . . . . . . . . . . 231

ÍNDICE DE CUADROS

1.1. Dimensión del SEN (2015-2016) . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1.2. Programas prioritarios del gasto educativo en PEF 2016 . . . 20

3.1. Resultados TIMSS: Matemáticas (1/2) . . . . . . . . . . . . . . 74

3.2. Resultados TIMSS: Matemáticas (2/2) . . . . . . . . . . . . . . 74

IX

Índice de cuadros X

3.3. Resultados TIMSS: Ciencias Naturales (1/2) . . . . . . . . . . . 74

3.4. Resultados TIMSS: Ciencias Naturales (2/2) . . . . . . . . . . 74

3.5. Resultados SERCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

3.6. Pruebas de Estándares Nacionales: Secundaria . . . . . . . . 77

3.7. Pruebas de Estándares Nacionales: Primaria . . . . . . . . . 77

3.8. Pruebas de Estándares Nacionales: Primaria . . . . . . . . . 79

3.9. Resultados ENLACE: matemáticas . . . . . . . . . . . . . . . 80

3.10. Resultados ENLACE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

3.11. Desempeño Servicio Profesional Docente . . . . . . . . . . . 82

3.12. REsultados PLANEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

4.1. Gasto en educación por países . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

5.1. Gasto en educación a través de Aportaciones Federales . . . 133

5.2. ENLACE Educación básica 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

5.3. ENLACE: educación básica 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

5.4. PLANEA: educación básica 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

5.5. PLANEA: educación media superior 2015 . . . . . . . . . . . . 142

5.6. Gasto educativo a nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . . . 144

5.7. Gasto educativo en Aguascalientes . . . . . . . . . . . . . . . 148

5.8. Gasto educativo en Baja California . . . . . . . . . . . . . . . 149

5.9. Gasto educativo en Baja California Sur . . . . . . . . . . . . . 149

5.10. Gasto educativo en Campeche . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

5.11. Gasto educativo en Coahuila . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

5.12. Gasto educativo en Colima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

5.13. Gasto educativo en Chiapas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

5.14. Gasto educativo en Chihuahua . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

5.15. Gasto educativo en la Ciudad de México . . . . . . . . . . . . 152

5.16. Gasto educativo en Durango . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

5.17. Gasto educativo en Guanajuato . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

5.18. Gasto educativo en Guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

5.19. Gasto educativo en Hidalgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

5.20. Gasto educativo en Jalisco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

5.21. Gasto educativo en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Índice de cuadros XI

5.22. Gasto educativo en Michoacán . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

5.23. Gasto educativo en Morelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

5.24. Gasto educativo en Nayarit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

5.25. Gasto educativo en Nuevo León . . . . . . . . . . . . . . . . 157

5.26. Gasto educativo en Oaxaca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

5.27. Gasto educativo en Puebla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

5.28. Gasto educativo en Querétaro . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

5.29. Gasto educativo en Quintana Roo . . . . . . . . . . . . . . . 159

5.30. Gasto educativo en San Luis Potosí . . . . . . . . . . . . . . . 160

5.31. Gasto educativo en Sinaloa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

5.32. Gasto educativo en Sonora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

5.33. Gasto educativo en Tabasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

5.34. Gasto educativo en Tamaulipas . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

5.35. Gasto educativo en Tlaxcala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

5.36. Gasto educativo en Veracruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

5.37. Gasto educativo en Yucatán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

5.38. Gasto educativo en Zacatecas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

6.1. Programas que integran el eje Servicio Profesional Docente 179

6.2. Programas que integran el eje Alumnos . . . . . . . . . . . . 180

6.3. Programas que integran el eje Infraestructura Física Educativa 1806.4. Programas que integran los ejes con menos presupuesto . . 182

6.5. Maestros y otros técnicos y profesionales, 2014 . . . . . . . . 187

6.6. Características observables de maestros y otros técnicos y

profesionales, 2014 (promedios) . . . . . . . . . . . . . . . . 188

7.1. Número de jóvenes por edades y perfiles . . . . . . . . . . . 200

7.2. Ingresos de empleados (2014) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

8.1. Población por sexo, edad y escolaridad . . . . . . . . . . . . 216

8.2. PIB: cuenta de generación del ingreso . . . . . . . . . . . . . 217

8.3. Remuneración de asalariados por sexo, edad y escolaridad

(porcentaje del PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

8.4. Ingreso mixto por sexo, edad y escolaridad (porcentaje del

PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Índice de cuadros XII

8.5. Ingresos anuales por escolaridad . . . . . . . . . . . . . . . . 221

8.6. Ecuación de Mincer: muestra total . . . . . . . . . . . . . . . 223

8.7. Ecuación de Mincer: sin escolaridad . . . . . . . . . . . . . . 223

8.8. Ecuación de Mincer: educación básica . . . . . . . . . . . . . 224

8.9. Ecuación de Mincer: educación media superior . . . . . . . . 225

8.10. Ecuación Mincer: educación superior . . . . . . . . . . . . . 225

8.11. Resumen: escolaridad e incrementos en el ingreso . . . . . . 226

8.12. Gasto por alumno, según nivel escolar . . . . . . . . . . . . . 227

8.13. Costo de oportunidad: comparativo de ingresos . . . . . . . 231

8.14. Comparativo ISR: sin informalidad . . . . . . . . . . . . . . . 232

8.15. Comparativo ISR: con informalidad . . . . . . . . . . . . . . . 233

PRESENTACIÓNPor Héctor Juan Villarreal Pá[email protected]

El Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. (CIEP) generauna serie de investigaciones durante todo el año, en concordancia con sus líneas

de trabajo. Dichas investigaciones se ven reflejadas en boletines, infografías,

documentos de trabajo, actualizaciones al simulador fiscal—disponible en la

página del centro—, etcétera. Adicionalmente, de forma anual, desarrolla un

reporte in extenso. De esta manera, surge el documento titulado “Gasto públicopara una educación de calidad”.El gasto educativo es la erogaciónmás grande que realiza el gobierno fede-ral, por arriba del 15% del Presupuesto de Egresos de la Federación o alrededorde 3.8% del Producto Interno Bruto. Para contextualizar dicha magnitud, se

puede decir que toda la recaudación, por Impuesto al Valor Agregado, se destina

de manera íntegra al gasto público en educación.

Durante mucho tiempo, los esfuerzos en materia educativa se concentraron

en lograr la cobertura en educación básica. Ahora, las necesidades apuntan a

subir la calidad. Además, la transición demográfica que vive el país tiene fuertes

implicaciones para el Sistema Educativo Nacional.

No menos importante, se debe de revisar la relación que guarda la oferta edu-

cativa con las demandas de la economía. Esto tiene implicaciones directas en

sueldos y bienestar de la población e, indirectamente, en el sistema fiscal. A

XIII

XIV

pesar de que el país discutió una reforma educativa de gran calado, el gasto

público en educación en México se sigue moviendo por inercias.

Actualmente, México atraviesa por una restricción en sus recursos fiscales. Du-

rante los siguientes años, se vislumbra un periodo considerable de austeridad

fiscal. El gasto público en educación va a tener que competir con otras funcio-

nes y compromisos del gobierno: seguridad social, inversión en infraestructura,

servicio de deuda, entre otros. Incluso, se esperan tensiones en la misma com-

posición de los recursos destinados a educación: entre regiones, diferentes

grupos de edad, niveles educativos, por mencionar algunas. Dado lo anterior,

una buena planeación del gasto público en educación se vuelve imperante.

El reporte está integrado por ocho capítulos donde se revisan a profundidad

varios temas. Se comienza explicando en qué consiste el Sistema EducativoNacional, los recursos con los que dispone y la evolución que ha experi-mentado su financiamiento. En estos capítulos, se describe a detalle la cober-tura y se explora cómo se relaciona con la transición demográfica en el país.

También se analiza la equidad—o inequidad—resultante en los niveles supe-

riores de la educación pública, los cuales son atendidos mayoritariamente por

estudiantes que provienen de familias de ingresos altos y mejores condiciones

socioeconómicas.

La segunda parte del reporte se dedica a la calidad educativa. Se discutendefiniciones y, en base a ellas, se comentan las mediciones que existen, que

son muy limitadas. Además de documentar los rezagos en calidad educativa, se

explora la correlación de estos rezagos con el gasto en educación. Lo anterior

da pie a presentar la experiencia internacional, con una muestra de países, en la

problemática. También se discute el panorama a nivel subnacional, explicando

las reglas actuales de financiamiento a los estados.

Gran parte del gasto educativo, en el país, se dedica al pago de la nóminamagisterial. Esto sucede de manera dramática en educación básica. Por mediode varias técnicas econométricas, sugeridas en la literatura especializada, se

analizan los salarios de los profesores en México, comparando aquéllos que

están en el sector público y privado, y se contrastan sus percepciones con las de

otros profesionistas.

La última parte del reporte, se dedica a realizar microsimulaciones fisca-les. El objetivo es estudiar la relación que existe entre niveles educativos ysalarios en México. Posteriormente, se evalúan los efectos de dichos salarios

en el pago de impuestos al ingreso. Esto permite medir los recursos netos que

XV

recibe el gobierno al financiar años adicionales de educación. Esto puede ser

muy relevante, en particular, para los llamados “ninis”, dado que los años de

educación superior terminan siendo los más provechosos desde el punto de

vista fiscal para el gobierno.

Al final del reporte, se presenta una sección de implicaciones de políticapública. La idea fue condensar los hallazgos de varios meses de investigaciónen temáticas que deben de ser discutidas y atendidas.

El reporte digital es complementado por un micrositio:http://gastoeducativo.ciep.mx/.La idea es que éste sea un portal que pueda servir, a los actores interesados,

para difundir los capítulos que componen el reporte y otros documentos. El

portal pudiera tomar “vida propia” en la medida que sus usuarios lo demanden.

En él se incluye una sorpresa, cortesía de los programadores del centro.

El CIEP es una institución sin fines de lucro o agendas partidistas. Busca, por

medio de la investigación rigurosa y con metodologías de frontera, proporcionar

análisis que puedan ser empleados por los actores interesados para mejorar

la economía pública de México. El gasto público en educación es un tema de

primera relevancia; por ende, la importancia de una discusión informada sobre

el asunto.

RESUMEN EJECUTIVOPor el equipo [email protected]

La educación es la prioridad número uno del gobierno federal. Esto se vereflejado en la asignación de recursos públicos que, en el 2016, representará

el 15.2% del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Esto equivale a la

recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

Actualmente, México atraviesa por un período de ajustes al gasto público, deri-

vado de la caída de los ingresos petroleros. Ante este escenario, la búsqueda por

la eficiencia y la eficacia en el uso de los recursos públicos se vuelve imperante.

El documento “Gasto público para una educación de calidad” busca aportarelementos técnicos y sólidos para el debate que se suscita en torno a este tema.

El estudio tiene como objetivo reconocer la importancia de la vinculación del

gasto público con las necesidades del Sistema Educativo Nacional (SEN), con el

propósito de elevar la calidad educativa y darle sostenibilidad al sistema fiscal

en beneficio de las generaciones presentes y futuras.

El reporte se integra por ocho capítulos. En los primeros dos, se explica el SEN y

su financiamiento. Posteriormente, se aborda la discusión sobre la concepción

del término de “calidad” a nivel nacional, pasando a la vinculación de calidad con

los niveles de gasto a nivel internacional y las diferencias a nivel subnacional en

México. Asimismo, se revisan temas relevantes para el SEN actual: los maestros,

los jóvenes y sus implicaciones en los ingresos públicos. Finalmente, se abordan

XVI

XVII

implicaciones de política pública, derivadas de los hallazgos en cada uno de los

capítulos.

1. El financiamientodel SistemaEducativo NacionalCon la reforma educativa en 2013, se reconoce, por primera vez, en el artículo

3ode la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que el Sistema

Educativo Nacional (SEN) está integrado, no únicamente por las instituciones, au-

toridades, organismos autónomos y descentralizados del Estado, sino también

por los alumnos, padres de familia, docentes, planes y programas de estudios,

materiales, infraestructura, el Sistema de Información y Gestión Educativa (SI-

GED) y por la evaluación educativa.

Este reconocimiento de los elementos que integran al SEN, así como la definición

de calidad y lo que se requiere para lograrla, no sólo tiene implicaciones en la

definición, estructura y dimensión del sistema educativo, sino también en los

recursos necesarios para financiarlo.

La educación representa el mayor gasto del gobierno federal (15.2% del PEF)

y, durante los últimos 10 años, ha tenido un incremento real del 29.2%. Sin

embargo, el gasto público no ha sido del todo eficaz en mejorar la equidad

del SEN y tampoco han tenido un impacto significativo en el aprovechamiento

escolar; es decir, en mejorar la calidad educativa.

En este capítulo, se explican tres temas imprescindibles para entender la relación

entre el gasto público y calidad en la educación: el SEN, el gasto educativo y

la transición demográfica. En la primera parte, se presenta la estructura del

sistema; en la segunda, se explica qué es el gasto educativo, su composición

y su distribución; y, finalmente, en la tercera parte, se desarrolla la transición

por la que está atravesando la población mexicana, con sus implicaciones de

incidencia en el número de personas que demandarán educación en el largo

plazo.

2. La equidad en elSistema EducativoNacionalMientras que, en la Educación Básica (EB), se está alcanzando una cobertura

universal y progresiva, en la Educación Media Superior (EMS) y Educación Su-

perior (ES), la cobertura es baja y no equitativa. De acuerdo con la ENIGH 2014,

en EMS, el 39.2% de los jóvenes que pertenecen a la población más pobre no

recibió educación. En lo que respecta a la ES, es el 79.2% de los jóvenes entre 18

y 22 años más pobres quienes no participan en ella. Esto porcentajes se reducen

para los jóvenes que pertenecen a la población más rica, pues sólo el 6.6% y

31.0% no tuvo acceso al SEN.

XVIII

En este capítulo, se concluye que el reto del SEN es acercar a la población más

pobre a los niveles educativos superiores. Para esto, la EMS y ES deben de contar

con los recursos suficientes para elevar su cobertura y mejorar su calidad. No

obstante, el crecimiento real de su gasto en los últimos 10 años ha sido de 1.8%

y 0.2%, incrementos muy inferiores al que ha tenido la EB que, a diferencia de la

EMS y ES, es un grupo educativo que ya está cerca de una cobertura del 100.0%.

México no cuenta con una plataforma de datos sobre las condiciones sociales

y económicas de los estudiantes matriculados en el SEN, los cuales resultan

necesarios para entender la diversidad de la población y, por ende, sus nece-

sidades. De continuar sin datos que permitan analizar la matrícula educativa,

como el conjunto de individuos que representan, las políticas educativas segui-

rán implementando respuestas homogéneas sin impacto real en las diferentes

necesidades.

3. La calidad delSistema EducativoNacionalLa calidad de la educación es un tema recurrente en las agendas de política

pública. En los últimos años, ha sido un tema de debate y distintos mecanismos

han intentado medirla, a pesar de las diferentes interpretaciones que la locución

adjetiva pueda tener. Aunque la evaluación y medición de la calidad educativa

es necesaria para la definición de políticas públicas eficaces, que lleven a la

equidad y al desarrollo del país, en México aún existe una falta de continuidad

en la evaluación que permita formar referentes intertemporales y que permitan

medir la transición de la calidad de la educación en cada uno de los elementos

del SEN.

Este capítulo integra las diferentes mediciones de la calidad educativa que se

han tenido en México. El objetivo es que el lector conozca las modalidades de

medición, sus usos y limitaciones. Al final de capítulo, se hace una reflexión

sobre los cambios que la medición de la calidad ha tenido en México, así como

los impactos que cada uno de ellos ha tenido a través de la historia.

4. Gasto y calidadeducativa desdeuna perspectivainternacionalMéxico es el país de la OCDE que destina mayores recursos a la educación como

proporción del gasto público total (18.4%). Sin embargo, como proporción del

PIB, el gasto representa un porcentaje apenas por encima del promedio de la

OCDE (5.4%) y, en términos de gasto por alumno, México es de los países que

menos recursos destina a cada alumno ($2,819 USD).

En lo que respecta a calidad educativa, el país aún está lejos de los resultados

deseados en pruebas estandarizadas internacionales. Tomando los resultados

XIX

de la prueba PISA, México es el lugar 53 de 65 en matemáticas.

5. El financiamientoy calidad educativaen los estadosEn el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB,

1992), se consideró al maestro como el protagonista de la educación básica. Este

acuerdo moldeó las fórmulas con las cuales se distribuyen recursos entre los

estados por medio del FONE, FAM y FAETA. En 2016, la educación básica recibirá

el 97.2% del gasto educativo por aportaciones. De estos recursos, el 88.9% se

destinarán a servicios personales.

A lo largo de esta sección, se hace una revisión de la distribución de los recursos

públicos al interior del país y de la evidencia que existe en términos de equidad

y calidad en educación. Concluye que, las fórmulas para la distribución de los

recursos entre los estados, no consideran matrícula, ni calidad educativa, ni reza-

go educativo en los estados más pobres. Esta situación ha generado inequidad

entre las entidades federativas y no ha incentivado un mejor desempeño de los

alumnos, principalmente en matemáticas.

6. La nóminaeducativa: principaldestino del gastoen educaciónPara conocer a detalle el financiamiento de cada uno de los elementos del SEN,

es necesario un replanteamiento de la manera en la que el presupuesto público

es presentado. Es decir, e evaluar el efecto que tiene el gasto educativo en

el aprovechamiento de los alumnos y enfocarse en el destino del gasto son

estrategias para conocer si los recursos están siendo utilizados eficientemente.

En este capítulo, primero se implementa una metodología con la cual se vincula

el gasto de EB con los elementos y objetivos del SEN. Se encuentra que, el

principal destino del gasto son los docentes, pues el 87.0% del gasto público

federal en EB es para solventar la nómina educativa. Le siguen las becas con un

4.0% y el mantenimiento y construcción de la infraestructura física con un 3.2%.

Las últimas prioridades del gasto en EB son la evaluación, la educación indígena

y la formación profesional docente, dado que se les asigna el 0.3%, 0.1% y 0.4%

de éste, respectivamente.

Tomando en cuenta que más de $390 mil millones de pesos se destinan al

salario de los docentes (87.0% del gasto en EB pública), es oportuno saber

cuánto ganan los maestros de EB pública en comparación con el resto de las

profesiones en México. Para responder esta interrogante, se llevó a cabo un

segundo análisis, en donde se miden las brechas o diferencias entre los ingresos

salariales de los maestros públicos y de los trabajadores que tienen carrera

técnica o profesional.

XX

Se definen dos grupos que comparten las mismas características en cuanto a

sexo, edad, años de educación, si es jefe del hogar, entre otras. La única dife-

rencia es que un grupo corresponde a maestros y otro a técnicos profesionales

que no se dedican a la docencia, para que con ello se obtengan las diferencias

salariales controlando por las características observables de los individuos.

Los resultados arrojan que el ingreso laboral por hora de los maestros de EB

pública es 32%mayor que el ingreso laboral de otros técnicos y profesionistas

con las mismas características. Con respecto a la EMS y ES pública, los maestros

de estos grupos educativos perciben más recursos con menos tiempo de trabajo,

pues tienen un ingreso laboral por hora 40% mayor que su contraparte. Las

brechas se concentran principalmente en los salarios más bajos y los salarios

más altos de los dos grupos de comparación. Finalmente, los maestros del sector

público muestran mayor estabilidad en sus ingresos a lo largo del tiempo, lo

que podría ser un desincentivo para su competitividad y desempeño.

7. La inversióneducativa en losjóvenesEn 2014, había alrededor de 21.9millones de jóvenes entre 15 y 24 años de edad.

De los cuáles, el 29.7% y 8.4% reportaron ser estudiantes en una escuela pública

o privada, el 34.2% eran empleados, el 6.9% eran empleados y estudiantes y el

20.0% restante, eran “ninis” (ni estudiantes ni empleados).

En este capítulo, se analizaron a estos jóvenes a partir de los cuatro perfiles

mencionados considerando su edad, sexo, nivel de ingreso, ubicación geográfica,

condición de seguridad social y aportación al Impuesto Sobre la Renta (ISR).

Además, con el objetivo de saber cuánto se ha gastado en la educación de cada

uno de ellos, se calculó el gasto acumulado de su trayectoria educativa. En otras

palabras, se calcula cuánto ha gastado el gobierno federal en la educación de

un joven.

Destacando los resultados de los “ninis”, resulta que, conforme avanza la edad,

cada vez son más los jóvenes que no estudian ni trabajan. Ordenando a los jóve-

nes de acuerdo con su nivel de ingreso, el mayor porcentaje de ellos pertenece

a los ingresos medianos. Por el lado del gasto, los recursos públicos que se han

invertido en la educación de los “ninis”—desde su ingreso al SEN hasta el último

año que reportaron haber estudiado—corresponde al 3.6% del PIB 2014.

La deserción escolar y el desempleo juvenil son problemas que no son fáciles

de resolver. Con este capítulo, se busca responder no sólo cuántos son, sino

quiénes son, qué están haciendo los jóvenes y cuánto se ha gastado en su

educación. Responder a estas preguntas significa una mayor comprensión sobre

XXI

la situación actual de los jóvenes y una primera valoración de lo que cuesta

su educación y sobre quiénes empiezan a resarcir dicho gasto al sistema fiscal.

Asimismo, se hace hincapié en la necesidad de innovar los datos del SEN, pues

si se busca mejorar la calidad de la educación, es ineludible tener datos sobre la

trayectoria educativa de los estudiantes.

8. El gastoeducativo comoinversión delgobierno federalEste capítulo tiene como objetivo demostrar que la educación tiene rendimien-

tos crecientes tanto para el estudiante, en forma de ingreso personal, como

para el gobierno federal, en forma de mayor recaudación por concepto del ISR.

Lo anterior, se analiza mediante tres ejercicios: primero, se realizan regresiones

econométricas para estimar el incremento de los ingresos de las personas por

cada año adicional de escolaridad; después, se realiza un costo de oportunidad,

en donde se ilustra lo que las personas y el gobierno dejan de ganar si deci-

den terminar sus estudios en la educación media superior comparado contra

terminar la carrera profesional; y, finalmente, se estima un ciclo de vida para

cada nivel educativo, en donde se muestra un balance fiscal para el gobierno,

dependiendo del nivel de estudios de las personas. El balance es positivo si,

durante su vida, el individuo pagó más ISR de lo que el gobierno federal invirtió

en su educación y es negativo si ocurre lo contrario.

Las regresiones econométricas mostraron los resultados esperados, en donde

entre mayores estudios, mayor es el incremento de los ingresos. Con base en los

datos, en las personas con educación básica, cada año adicional de estudios au-

menta sus ingresos en 9.1%, los ingresos de las personas con escolaridad media

superior aumentan en 9.7% por cada año adicional de estudios y, finalmente,

en las personas con escolaridad superior, aumentan sus ingresos un 20.1% por

cada año adicional de estudios.

En cuanto al costo de oportunidad, los resultados nos dicen que las personas con

estudios profesionales terminados tienen un ingreso mayor en 119% comparado

con las personas que solo tienen terminada la preparatoria. Desde el lado del

gobierno, el ISR pagado por las personas con estudios profesionales terminados

es 519% mayor que el pagado por las personas que solo tienen estudios de

preparatoria terminados.

Se encuentra que, sólo las personas con escolaridad superior pagaron, durante

toda su vida, un ISR mayor a lo que el gobierno invirtió en su educación. Sin

embargo, se reconoce que, estos resultados no necesariamente significan que

invertir en educación básica o media superior sea una mala inversión para el

gobierno, ya que no se están cuantificando otros beneficios, como pueden ser

XXII

aumento en la recaudación del IVA, aumento en la productividad laboral y, por

ende, en el crecimiento económico, entre tantos otros beneficios personales y

sociales.

Gasto público para unaeducación de calidad

info@ciep | @ciepmx | #EduCIEP2016

I.

EL SISTEMA EDUCATIVONACIONAL

1

1.

EL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL Y SUFINANCIAMIENTO PÚBLICO

Por Fiorentina García Miramó[email protected]

Con la reforma educativa de 2013, se reconoce, por primera vez, en el artículo

3ode la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que el

Sistema Educativo Nacional (SEN) está integrado, no únicamente por las institu-

ciones, autoridades, organismos autónomos y descentralizados del Estado. Sino

también por los alumnos, padres de familia, docentes, planes y programasde estudios, materiales, infraestructura, el Sistema de Información y Gestión

Educativa (SIGED) y por la evaluación educativa. También se establece que, lacalidad de la educación debe garantizar el máximo logro de aprendizaje delos educandos y que, para lograrlo, es necesaria la participación activa detodas los elementos que integran el sistema educativo.

Un sistema educativo, como cualquier otro sistema, es una manera de organizar

los distintos elementos que lo integran, con el fin de obtener un resultado

(Pritchett, 2013). Para lograr los resultados esperados, un sistema educativo

necesita de recursos (Fernandez and Rogerson, 2003). Por lo tanto, una reforma

que modifica al sistema educativo también debe verse reflejada en los recursos

que éste necesita. Los recursos y los elementos que integran al SEN debenestar vinculados con el fin de tener mejorar la calidad y equidad de la

2

1.1. Definición y estructura del SEN 3

educación.El 86.7% del sistema educativo es financiado por medio de recursos públicos

y el 13.3% por privados. Esto apunta a que el funcionamiento del SEN de-pende, en gran medida, del gasto público. Lo anterior es resultado de la grandemanda que tiene la educación pública, pues la población matriculada en

una institución pública con financiamiento público asciende a 31.6millones de

personas durante el ciclo escolar 2015-2016. Esto quiere decir que el 25.8% de la

población que habita en México depende de los recursos públicos para recibir

educación escolarizada.

Considerando lo anterior, no es sorprendente que el gasto más importan-te del gobierno federal sea la educación. En el ejercicio fiscal 2016, el 15.2%del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se destinó a ofrecer edu-

cación pública, la cual se imparte por medio del SEN (723,650.3 millones de

pesos (mdp)). Se puede decir que, la educación—además de ser un derecho,

un instrumento para reducir la inequidad y una inversión económica—es unservicio público altamente demandado por los habitantes de este país conun gasto considerable para el gobierno federal.En este capítulo, se explican tres temas imprescindibles para entender la relación

entre gasto público y calidad educativa: el SEN, el gasto educativo y la transición

demográfica. En la primera parte, se presenta la estructura del sistema; en la

segunda, se explica qué es el gasto educativo, su composición y su distribución;

y, finalmente, en la tercera parte, se desarrolla la transición por la que está

atravesando la población mexicana y, por ende, su incidencia en el número de

personas que demandarán educación en el largo plazo.

1.1 Definición y estructura del SENEl artículo 10 de la LGE (2015) enuncia que la educación que impartan el Esta-

do, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con

reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio público.

Los elementos que constituyen el sistema educativo nacional son:

Los educandos, educadores y los padres de familia;

Las autoridades educativas;

Capítulo 1. El Sistema Educativo Nacional y su financiamiento público 4

El Servicio Profesional Docente;

Los planes, programas, métodos y materiales educativos;

Las instituciones educativas del estado y de sus organismos descentrali-

zados;

Las instituciones de los particulares con autorización o con reconocimien-

to de validez oficial de estudios;

Las instituciones de educación superior a las que la ley otorga autonomía;

La evaluación educativa;

El Sistema de Información y Gestión Educativa; y

La infraestructura educativa.

El sistema educativo en México está estructurado en tres tipos o grupos: Edu-

cación Básica (EB), Educación Media Superior (EMS) y Educación Superior (ES)1.

En cada tipo educativo hay niveles, y en éstos, existen distintas modalidades de

servicio.

Además, como parte de la oferta educativa, se encuentran la educación inicial2,

educación especial3, y educación para adultos

4. Dichos servicios están diseñados

1En el capítulo IV de la LGE, se definen los tipos de educación que integran al SEN

2La educación inicial es el servicio educativo que se brinda a niñas y niños menores de seis años

de edad, con el propósito de potencializar su desarrollo integral y armónico en un ambiente

rico en experiencias formativas, educativas y afectivas, lo que les permitirá adquirir habilidades,

hábitos, valores, así como desarrollar su autonomía, creatividad y actitudes necesarias en su

desempeño laboral y social. En los centros de educación inicial se atiende a niños y niñas de 0 a 2

años 11meses y en escuelas de educación preescolar se atienden a pequeños de 3 a 5 años de

edad (Dirección General de Planeación, Programación y Estadística Educativa, 2015)

3La educación especial está destinada a personas con discapacidad, transitoria o definitiva, así

como a aquellas con aptitudes sobresalientes. Atenderá a los educandos de manera adecuada a

sus propias condiciones, con equidad social incluyente y con perspectiva de género (Artículo 41,

LGE.)

4La educación para adultos está destinada a individuos de quince años o más que no hayan

cursado o concluido la educación primaria y secundaria. Se presta a través de servicios de alfabe-

tización, educación primaria y educación secundaria, así como de formación para el trabajo, con

las particularidades adecuadas a dicha población (Artículo 43, LGE). La formación o capacitación

para el trabajo procura la adquisición de conocimientos, habilidades o destrezas que permitan al


para satisfacer necesidades educativas específicas de la población, para quienes

requieren una atención diferente, especializada o flexible (INEE, 2014b).

En cuanto a trayectoria educativa se refiere, la EB abarca tres años de prees-

colar, seis años de primaria y tres de secundaria; la educación media superior

comprende dos años de bachillerato5y la educación superior incluye cuatro

años de licenciatura6. La edad normativa para integrarse al SEN es a los tres

años y, tomando en cuenta el periodo de cada nivel, la edad para abandonar-

lo es a los 22 años7. Esto quiere decir que, si una persona se inscribe a laedad que dicta la ley, sin interrumpir ni reprobar algún grado escolar, elproceso educativo engloba diecinueve años de su vida8.

Es importante mencionar que aunque el sistema considere tres tipos de edu-

cación, únicamente la básica y media superior son obligatorias9. En otras pala-bras, el gobierno no está obligado a impartir ES. Pero al ser la educación—de

cualquier tipo y nivel—un derecho humano y social, el Estado Mexicano sí tiene

la responsabilidad de ofrecer un lugar oportuno y una educación de calidad a

todo joven que, terminada su EMS, tenga el noble y legítimo deseo de tener una

educación profesional (Romualdo López Zárate, 2016).

La educación que imparte el Estado tiene tres modalidades: escolarizada, no es-

colarizada y mixta. La modalidad escolarizada es la que se proporciona mediante

la asistencia a un centro educativo de acuerdo con el calendario oficial y con

individuo desarrollar alguna ocupación u oficio calificados dentro de una actividad productiva de-

mandada en el mercado. Las autoridades competentes establecen procedimientos que permiten

considerar las necesidades, propuestas y opiniones de los diversos sectores productivos a nivel

nacional, local e incluso municipal (Artículo 45, LGE).

5La duración en años de la EMS puede variar de 2 a 5 años dependiendo del tipo de servicio o

modelo educativo que se considere.

6La edad típica para cursar la licenciatura y posgrado depende de la duración del plan de estudios

que se haya cursado en EMSr; así como de la institución, plan de estudios y modalidad educativa.

7De acuerdo al artículo 65 de la LGE, la edad mínima para ingresar a la EB en el nivel preescolar

es de 3 años, cumplidos al 31 de diciembre del año de inicio del ciclo escolar.

8Se considera de los 3 a 22 años por ser el rango de edad que se reporta en las principales

estadísticas educativas emitidas por la SEP (Dirección General de Planeación, Programación y

Estadística Educativa, 2015).

9El artículo 3 de la CPEUM y de la LGE establecen que el Estado está obligado a prestar servicios

educativos de calidad para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria,

la secundaria y la media superior.


ciertos horarios. La modalidad no escolarizada o sistema abierto está destinada

a estudiantes que no asisten a un plantel educativo para su formación. La falta

de presencia es sustituida y, por ello, el grado de apertura y flexibilidad del mo-

delo depende de los recursos didácticos de auto acceso, del equipo electrónico

y de telecomunicaciones, y del personal docente. Por último, la modalidad mixta

es una combinación entre la modalidad escolarizada y la no escolarizada, se

caracteriza por su flexibilidad para cursar el plan de estudios, ya que el alumno

puede asistir o no a la escuela (Dirección General de Planeación, Programación

y Estadística Educativa, 2015).

Lamáxima institución, en términos de autoridad normativa, técnica y pedagógica

para el funcionamiento de la educación, es la Secretaría de Educación Pública

(SEP). Ésta fue creada en 1921 con el propósito de crear condiciones que permitan

asegurar el acceso de todos los mexicanos y las mexicanas a una educación de

calidad, en el nivel y modalidad que la requieran y en el lugar que la demanden

(H. Congreso de la Unión, 1991).

Fiinalmente, de acuerdo con Romualdo López Zárate (2016), Andere (2013) y

Pritchett (2013), un sistema educativo requiere de la autonomía e intervención

de todos los que lo integran, donde los contextos de los estudiantes sean consi-

derados; es decir, un sistema educativo que funcione para y por las personas.

La Figura 6.1 hace referencia a las intervenciones que deben existir en un sistema

educativo para lograr los objetivos de acceso, matriculación, trayectoria continúa,

aprendizaje y terminación. Como se puede notar, los elementos que están

dentro del marco de referencia son los considerados por la LGE, a partir de la

reforma educativa en 2013.

1.1.1 Educaciónbásica La EB está integrada por los niveles de preescolar, primaria y secundaria. De

acuerdo a la LGE, en preescolar, la edad mínima para acceder es de 3 años y

en educación primaria es de 6 años . Por lo tanto, el nivel preescolar se cursa,

idealmente, entre los 3 y 5 años, la primaria entre 6 y 11 años y la secundaria

entre los 12 y 14 años de edad. Sin embargo, las edades ideales o típicas no

restringen la posibilidad de brindar el servicio educativo a los niños que no

cumplan con los rangos de edad esperados (INEE, 2014b).

Tomando en cuenta que, México es un país altamente diversificado a nivel

cultural y étnico, la población indígena conforma un grupo social trascendental


Figura 1.1Marco de referenciasobre la interacciónentre los elementos yresultados del SENFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Jiménez (2016).

en el SEN10. Por esta razón, la LGE establece que la EB, en sus tres niveles, tiene

las adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y

culturales de cada uno de los diversos grupos indígenas, así como de la población

rural dispersa y grupos migratorios (Artículo 38, LGE).

Para cumplir con este artículo, los niveles de preescolar y primaria tienen tres

10Conforme al Censo de Población y Vivienda 2010, el INEGI estimó una población de 15.7millones

de indígenas en México. De los 15.7millones, 6.6millones son hablantes de lengua indígena y 9.1

millones no hablan lengua indígena y 400mil de los hablantes no se consideran indígenas.


tipos de servicio: general11, indígena

12y cursos comunitarios

13. Con respecto

al nivel de secundaria, éste se imparte por medio de cinco tipos de servicios:

general, técnica14, telesecundaria

15, cursos comunitarios

16y para trabajadores

17.En los tres niveles educativos (preescolar, primaria y secundaria), el tipode servicio general es el más amplio en todo el país.

1.1.2 Educaciónmedia superior La EMS comprende el nivel de bachillerato o sus equivalentes. A partir de la

edad típica de EB18y tipo de modalidad de la EMS, los estudiantes, típicamente oidóneamente, cursan la EMS entre los 15 y 17 años de edad.

11La educación que no tiene las adaptaciones requeridas para responder las características

lingüísticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indígenas del país.

12La educación preescolar y primaria indígena, como su nombre lo indica, está dirigida a los niños

y niñas que viven en comunidades indígenas en el país y debe ser impartida por docentes con

conocimientos de la lengua que se habla en cada lugar. La SEP brinda este servicio por medio de

la DGEI (INEE, 2014b).

13La educación que se ofrece en los cursos comunitarios depende del CONAFE. La educación

preescolar comunitaria está dirigida a niños de 3 años cumplidos al 31 de diciembre del año del

ciclo escolar a 5 años 11meses, en localidades rurales e indígenas con un máximo de 29 niños de

estas edades, así como a niños migrantes que residen en campamentos agrícolas o albergues

(INEE, 2014b).

14En las secundarias técnicas, además de proporcionar formación humanística, científica y artística,

se brinda una educación tecnológica básica que permite al alumno participar productivamente

en el desarrollo del país. En este tipo de servicio, el alumno egresado obtiene un diploma que

avala su actividad tecnológica (INEE, 2014b).

15Las telesecundarias atienden preferentemente la demanda educativa de la población que no

tiene acceso a escuelas secundarias generales o técnicas, principalmente en comunidades rurales

o de alta marginación. En este tipo de servicio se utilizan medios electrónicos y de comunicación

(televisión, señal satelital y videos) e idealmente se cuenta con un profesor por grupo (INEE,

2014b).

16La secundaria comunitaria también depende del CONAFE y está dirigida preferentemente a

niños y adolescentes egresados de primarias comunitarias o de localidades rurales e indígenas

con un máximo de 29 alumnos (INEE, 2014b).

17La secundaria para trabajadores, como su nombre lo indica, inicialmente estaba dirigida a

las personas que laboraban y tenían al menos 15 años de edad. A lo largo del tiempo esto ha

cambiado y hoy es posible encontrar estudiantes con menor edad que la señalada. El plan de

estudios de la secundaria para trabajadores no incluye actividades tecnológicas, de educación

física, ni taller. Generalmente se imparte en el turno nocturno, en los inmuebles de las escuelas

secundarias generales (INEE, 2014b).

18En el artículo 65 de la LGE se declara que, la edad mínima para ingresar a la educación básica

en el nivel preescolar es de 3 años y, para el nivel primaria 6 años, cumplidos al 31 de diciembre

del año de inicio del ciclo escolar.


Este grupo educativo se ofrece a través de tres modalidades: bachillerato gene-

ral, bachillerato tecnológico y profesional técnico. El bachillerato general tiene

carácter propedéutico y prepara a los estudiantes en diferentes disciplinas y

ciencias, para que posteriormente puedan cursar sus estudios universitarios.

El bachillerato tecnológico, por su parte, tiene dos propósitos: 1) preparar a los

alumnos para ingresar a la educación superior y 2) capacitarlos para que ten-

gan las habilidades para incorporarse en actividades agropecuarias, pesqueras,

forestales, industriales y de servicios. En cuanto a la última modalidad, la educa-

ción profesional técnica prepara a los alumnos para insertarse en actividades

industriales y de servicios; a diferencia de las otras dos, la educación profesional

técnica es terminal.

De las tres modalidades, el bachillerato general es la más demandada yofrecida. Las instituciones públicas, a nivel nacional, en las que se puede cursaresta modalidad, son los bachilleratos de universidades autónomas, colegios de

bachilleres, preparatorias abiertas, centros de estudios de bachillerato, bachi-

lleratos estatales, entre otros. Las modalidades de tecnológico y profesional

técnico pueden cursarse en el IPN, las instituciones del Gobierno Federal, Cen-

tros de Estudios Científicos y Tecnológicos (CECyTEs), Educación Tecnológica

Industrial, Educación Tecnológica Agropecuaria, entre otros19.

1.1.3 Educaciónsuperior La ES es el último grupo educativo del SEN y es de carácter no obligatorio; está

compuesto por licenciatura y posgrado (especialidad, maestría y doctorado).

Además, incluye la educación normal en todos sus niveles y especialidades.

Las instituciones de educación superior (IES) pueden clasificarse también en

términos de la naturaleza de su oferta educativa y de las funciones que en ellas

se realizan. Con el fin de tener una homologación de las IES, la Asociación Nacio-

nal de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) desarrolló

una clasificación de tipologías en 1999 y, actualmente, es la utilizada por la SEP

(Cruz López and Cruz López, 2008):

1. Subsistema de universidades públicas federales,

2. Subsistema de universidades públicas estatales,

3. Subsistema de educación tecnológica,

19De acuerdo a lo publicado en la página oficial de la Dirección General de Bachillerato, que

pertenece a la SEP (http://www.dgb.sep.gob.mx/02-m1/01-dgb/bachillerato_general.php).


4. Subsistemas de otras instituciones públicas,

5. Universidades tecnológicas públicas,

6. Universidades politécnicas públicas,

7. Subsistema de universidades públicas interculturales,

8. Instituciones particulares,

9. Instituciones de formación docente,

10. Subsistemas de centros públicos de investigación, y

11. Otras instituciones públicas.

La educación normal se imparte en sus opciones de licenciatura en educación

preescolar, primaria, secundaria, educación especial y educación física. Actual-

mente, existen 19 licenciaturas para la formación de docentes de EB que cuentan

con un plan de estudios nacional y que están aprobadas y reconocidas por la

Dirección General de Educación Superior para Profesionales de la Educación

(DGESPE). Para poder ofrecer la modalidad indígena y comunitaria, las escuelas

normales tienen planes de estudios para licenciaturas en educación preescolar

y primaria con enfoque intercultural bilingüe.

Históricamente en México las instituciones encargadas de la formación inicial

de los docentes de EB han sido las escuelas normales. Sin embargo, ante la

formación de la EB obligatoria de los niveles secundaria (1993) y preescolar (los

tres grados en 2011), así como por las modificaciones curriculares de los planes y

programas de estudio, el SEN ha debido apoyarse para la formación de docentes

en las escuelas normales privadas, en la Universidad Pedagógica Nacional (UPN)

y en otras instituciones educativas (IES) (INEE, 2015).

La formación inicial de los docentes para EMS es aún primeriza porque se tienen

pocos datos sobre la formación docente20, la mayoría de la formación inicial

de estos docentes se brinda en IES públicas y privadas (INEE, 2015). En lo que

respecta a educación superior, los docentes son profesionistas con distintos

grados académicos.

20Ana Cecilia Macías Esparza y Ma. Guadalupe Valdés Dávila. (09 de junio de 2014). Reconstrucción

del rol docente de la educación media superior. De enseñante tradicional a enseñante mediador.

Sinéctica, 43, Recuperado de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext\&pid=S1665-109X2014000200013


1.1.4 Educaciónpara adultos La educación para adultos es independiente de cualquier grupo educativo por-

que está diseñada para atender a personas de 15 años omás que no han cursado

o concluido la primaria y secundaria. El Estado ofrece este tipo de educación por

medio de servicios de alfabetización, educación primaria y secundaria, así como

de formación para el trabajo (Artículo 43,LGE).

El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) es el organismo

encargado de acreditar y certificar la EB para adultos y jóvenes de 15 años

y más, que no hayan cursado o concluido dichos estudios. El INEA al estar

descentralizado, es el organismo técnico que acredita la EB proporcionada por

los Institutos Estatales de Educación para Adultos (IEEA) (INEA, 2016).

En cuanto a la formación para el trabajo, la Dirección General de Centros de

Formación para el Trabajo (DGCFT) es la unidad administrativa, adscrita a la SEP,

que norma, opera, coordina, controla y evalúa el servicio de capacitación para y

en el trabajo.

1.1.5 Dimensión delSEN En el ciclo escolar 2015-201621, el SEN tenía 36’392,832millones de alumnos, en un

total de 257,825 escuelas, con 2’066,073 plazas22. Considerando la magnitud de la

población mexicana en el 2016, el 29.8% de la población total estaba matriculada

como estudiante en escuelas con financiamiento público y privado.

Del total de matriculados, el 86.7% (31.5 millones) recibió educación enuna institución confinanciamiento público. Esto quiere decir que, el 25.8%de la población que habita en México depende de los recursos públicos pa-ra recibir educación escolarizada.De los 31.5millones de mexicanos que recibieron educación pública, el 74.0%

cursó la EB, el 12.9% EMS, 8.2% ES y 5.0% capacitación para el trabajo (Ver Figura

1.2). Del total de escuelas y plazas, el 83.2% de las escuelas (257,825 escuelas)

y 78.0% de las plazas (1’612,007) fueron financiadas con recursos públicos (ver

21Cifras preliminares de Estadísticas Continuas del formato 911, SEP-DGPEE.

22Conjunto de individuos adscritos a un centro de trabajo, de acuerdo a la función que realiza

en el mismo. A cada uno se le considera tantas veces como en centros de trabajo esté adscrito.

Las fuentes oficiales de las autoridades educativas definen docentes, lo cual es impreciso, dado

que puede haber personas con más de una plaza. Esto quiere decir que una plaza es el puesto

de trabajo que un docente ocupa por lo tanto, las plazas no tienen edad, sexo, trayectoria. En

esta publicación se hace referencia a plazas cuando se trate de puestos de trabajo y a docentes

cuando se trate de la persona que trabaje como docente.


Figura 1.2Dimensión del SEN confinanciamiento públicoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la Dirección General de Planeación, Programación y Estadís-tica Educativa (2015).

Cuadro 1.1).

Durante el ciclo escolar 2015-2016, en la capacitación para el trabajo fueron 1.8

millones de personas matriculadas, de las cuales, el 84.2% (1.5millones) estaban

en una institución pública. Mientras que en educación especial eran 561,105

alumnos en instituciones con financiamiento público, quiénes representaron el

99.4% del total de alumnos con necesidades educativas especiales.

Como semuestra en la Figura 1.2, entre los tres grupos educativos que componen

el SEN, la EB tiene el mayor porcentaje de los alumnos que reciben educación

pública, siguiéndole la EMS y, por último, la ES.

Estas cifras están determinadas por tres factores, principalmente:

1. El número de personas que tienen la edad típica de estudiar EB, EMS y

ES: la edad típica de EB es de 3 a 14 años, de EMS es de 15 a 17 y de ES se


Tipo y Nivel / Sostenimiento Alumnos Plazas EscuelasTotal Sistema Educativo 36,392,832 2,066,073 257,825Público 31,537,619 1,612,007 214,663

Privado 4,855,213 454,066 43,162

Educación Básica 25,897,636 1,213,568 226,298Público 23,334,603 1,047,536 197,560

Privado 2,563,033 166,032 28,738

Educación Media Superior 4,985,080 422,001 20,383Público 4,057,227 311,757 13,645

Privado 927,853 110,244 6,738

Educación Superior 3,648,945 386,219 5,343Público 2,579,289 229,377 2,180

Privado 1,069,656 156,842 3,163

Capacitación para el Trabajo 1,861,171 44,285 5,801Público 1,566,500 23,337 1,278

Privado 294,671 20,948 4,523

Cuadro 1.1Dimensión del SEN(2015-2016)Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Estadísticas Contínuas del formato 911, SEP-DGPEE.

considera de 18 a 22 años.

2. La obligatoriedad que tiene la EB y EMS: el SEN está obligado a alcanzar

la cobertura universal y por ende, las autoridades tienen el incentivo de

concentrar los esfuerzos y recursos en estos tipos educativos.

3. La transición educativa: mientras más personas logren transitar de EB a

educaciones superiores, más será la demanda por la EMS y ES.


1.2 Financiamiento público del SENCon respecto a los recursos necesarios para el funcionamiento del SEN, existendos tipos de financiamiento: público y privado. Bracho and Zamudio (1997) han

definido que el privado corresponde al gasto que consideran las familias para la

educación de sus miembros. En cuanto al público, es el monto que el Ejecutivo

Federal y el gobierno de cada entidad federativa destinan al financiamiento de

la educación pública y de los servicios educativos.

El gasto público en educación—gasto educativo—es el gasto más importante delgobierno federal. El presupuesto educativo en el ejercicio fiscal 2016 ascendió

a 723,650.3 mdp, los cuales representan el 3.8% del PIB23y el 15.2% del PEF

201624lo que implica que, las acciones para incrementar el acceso a la educación,

mejorar la educación de calidad, entre otras políticas educativas, tienen unmayor margen de recursos que políticas públicas relacionadas con la atención

de las enfermedades, vivienda, justicia, transporte, deuda pública, entre otras.

Así como las familias tienen un presupuesto para ordenar y planificar sus gastos

con base en sus necesidades, el gobierno federal planea un presupuesto, quetiene como nombre Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y, cuando

éste es ejercido se convierte en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal25. De

acuerdo con la SHCP (2016), el PEF es el documento federal donde se describen

la cantidad, la forma de distribución y el destino de los recursos públicos y para

ordenar y planificar los recursos con base en las políticas del Plan Nacional de

Desarrollo (PND)26.

23El PIB correspondiente al año 2016 es el expresado en los Pre- Criterios de Política Económica

de la SHCP.

24Como gasto educativo federal se consideró la Función Educación y los recursos asignados al

Ramo 11 (SEP). Descontando del Ramo 11, el presupuesto etiquetado con la Función Educación

para evitar una doble contabilidad en el cálculo. No se considera gasto estatal ni municipal y

tampoco gasto transferido por apoyos internacionales.

25En el sentido estricto, a partir de este parte del estudio cuando se hace referencia al ejercicio

fiscal 2016, el gasto educativo se denomina como presupuesto. Esto se debe a que el PEF no había

sido ejercido en su totalidad para la fecha en que se realizó este estudio.

26El Plan Nacional de Desarrollo, de acuerdo al artículo 21 de la LP (2015), es el documento en

el que se precisan los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y

sustentable del país. Además contiene las previsiones sobre los recursos que serán asignados a

tales fines, los instrumentos y responsables de su ejecución.

1.2. Financiamiento público del SEN 15

La SEP es la autoridad encargada de coordinar los recursos que se le asignan

por medio del Ramo 11, las previsiones y aportaciones para los sistemas de EB,

normal, tecnológica y de adultos (Ramo 25), las aportaciones federales para las

entidades y municipios y que están etiquetadas con finalidad educativa (Ramo

33), así como el gasto que otras secretarías (Defensa, SAGARPA y Marina) desti-

nan a la educación pública. El gasto educativo considera no sólo lo destinado

a la educación en sus distintos niveles, sino también en otros ámbitos como

capacitación para el trabajo, instrucción para los adultos, recreación, cultura, de-

porte, coordinación de la política de gobierno, ciencia, tecnología e investigación

científica27.

1.2.1 Clasificacionesdel gasto público eneducaciónEl PEF está construido a partir de una estructura programática. Ésta tiene cuatro

clasificaciones principales: económica, administrativa, funcional-programática

y geográfica, las cuáles agrupan los gastos en función de su naturaleza y obje-

to. Con la clasificación económica se puede responder a la pregunta “¿en quése gastan los recursos de la educación pública?”. Para esta clasificación, el pre-supuesto educativo se descompone en dos tipos: gasto corriente (98.0% del

gasto educativo total) y gasto de capital (2.0% del gasto educativo total). En el

primero se agregan todos los recursos que constituyen un acto de consumo;

es decir, que no derivan la creación de riqueza (CEFP, 2015). Por ejemplo, todos

los recursos que se destinan a la contratación de recursos humanos (nómina)

y a la compra de los bienes y pago de servicios educativos, necesarios para el

funcionamiento del SEN. En el segundo son los pagos destinados a la creación

de bienes de capital y a la conservación de los ya existentes, a la adquisición

de bienes inmuebles por parte del gobierno federal, así como todos los que

contribuyan a acrecentar y preservar los activos físicos o financieros del país

(CEFP, 2015).

De acuerdo a su definición, el gasto de capital se puede dividir en dos: gasto de

capital diferente de obra pública y gasto de obra pública. En el gasto de capital

diferente de obra pública están todos los recursos que el gasto educativo destina

a la adquisición de bienes inmuebles por parte de las autoridades educativas

(1.9% del gasto educativo). En gasto de obra pública, son todos los recursos

del gasto educativo para el mantenimiento de la infraestructura existente y

proyectos de infraestructura educativa (0.2% del gasto educativo).

27Como el Estado tiene la obligación de brindar educación, el financiamiento de la educación está

concertado en la ley. El primer ordenamiento sobre este tema está en el artículo 25 de la LGE,

donde se establece que el monto destinado a la educación por parte del Estado y las entidades,

no puede ser menor a ocho por ciento del PIB.


Desde su clasificación administrativa, el gasto educativo se distribuye tomando

en cuenta su organización institucional. Esta clasificación responde a la pregunta“¿quiénes gastan los recursos de la educación pública?”. Como se muestra en laFigura 6.3, en 2016, los estados y municipios (ramo 33) son los responsables

del porcentaje más grande del presupuesto educativo (49.8%), lo que da una

referencia del nivel de descentralización que tiene el financiamiento del SEN.

En segundo lugar está la SEP (ramo 11), la cual está a cargo del 41.9% del presu-

puesto. En tercer lugar con el 6.9% del presupuesto educativo, está la Ciudad de

México (CDMX) y la Secretaría de Gobernación28. Las instituciones con las meno-

res proporciones del presupuesto educativo son el INEE (0.1%) y la Secretaría de

Marina (0.1%).

De acuerdo con Fierro et al. (2009), el SEN está descentralizado y opera de forma

vertical, pues son las instituciones centrales las que deciden el cómo distribuir losrecursos entre las entidades y el para qué los estados deben gastar los recursospúblicos de la educación. El Ejecutivo Federal distribuye, principalmente, los

recursos entre las entidadesmediante dosmecanismos: fórmulas y/o programas

presupuestarios (PPs) que son regidos por lineamientos específicos29.

Con la clasificación geográfica del gasto educativo, se puede identificar “dondese gastan los recursos de la educación pública”. La CDMX es la entidad con másrecursos para la educación pública (33.2%). Le siguen el Estado de México (Edo.

De México) con 6.1% y Veracruz con 4.1% del gasto educativo. Las tres entidades

con menos recursos para la educación pública son Colima (0.6%), Baja California

Sur (0.7%) y Quintana Roo (0.8%).

Conocer el destino del gasto es imprescindible para analizar la eficiencia de

éste en el corto y largo plazo, así como para medir su eficacia en la calidad

educativa. Según Santibañez (2009), los análisis de eficiencia del gasto deben

28La descripción del ramo 25 es “Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de EB, Normal,

Tecnológica y de Adultos”. Las unidades responsables en este ramo son dos: 1) Administración

Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal y 2) Oficialía Mayor. La primera, como su

nombre lo dice, es la encargada de los servicios educativos del D.F (CDMX desde el 2015). La

segunda está a cargo de cinco unidades administrativas en la Secretaría de Gobernación del

Ejecutivo Federal.

29La estructura programática tiene una categoría – Identificador el programa presupuestario - que

clasifica los PPs de acuerdo a los tipos, grupos, modalidades y destino que se le estará otorgando

a los recursos. Una de las clasificaciones es subsidios, la cual está dividida en dos modalidades: 1)

Programas Sujetos a Reglas de Operación (PSROP) y 2) Programas Otros Subsidios. Los PSROP

son aquellos programas con lineamientos que especifican el destino, operación, ejecución y

evaluación de los recursos fiscales del gobierno federal a las entidades federativas.


Figura 1.3Clasificaciónadministrativa del gastoeducativoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2015).

incluir no únicamente la magnitud o montos gastados, sino el destino del gasto.

Una primera aproximación de la relación que existe entre el gasto educativoy su destino es la clasificación funcional-programática (ver Figura 6.4). Esta

clasificación, al igual que las anteriores, está integrada por diferentes categorías

y elementos. Sin embargo, la función y la subfunción son las protagonistas en

este tipo de clasificación porque permiten vincular el gasto educativo con su

destino o actividad.

La función Educación tiene la mayor proporción del presupuesto educativo(94.9%). Se recuerda que el gasto en educativo no sólo se destina a los servicios

educativos sino también a la cultura, recreación, investigación, etc. Como lo

muestra la Figura 6.4, la función Educación está integrada por las subfunciones

EB, EMS, ES, Posgrado, Educación para Adultos y Otros Servicios Educativos.

Además de vincular el gasto con su destino, la clasificación funcional refleja las

prioridades que tiene el SEN, en términos de financiamiento.

Por ejemplo, la EB es la prioridad del presupuesto educativo, pues es la subfun-


Figura 1.4Clasificación funcionaldel gasto educativoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2015).

ción con la mayor cantidad de recursos públicos (60.3% del gasto educativo). Le

siguen la ES (16.3% del gasto educativo), EMS (12.5% del gasto educativo) y otros

servicios educativos (4.0% del gasto educativo)30.

Por el contrario, las funciones que tienen menos prioridad en el presupuesto

30La Subfunción Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes agrega programas presupues-

tarios dirigidos a distintos tipos de educación. Para identificar a qué tipo de educación pertenecen

cada uno de los PPs en la Subfunción Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes es nece-

sario identificar qué unidad responsable está a su cargo. Las unidades responsables (dirección,

universidad, centro, comisión, etc.) son parte de los distintos tipos de educación y por lo tanto,

ellas son las respondables de los programas dirigidos a EB, EMS y/o ES.


son el desarrollo tecnológico (0.001% del gasto educativo), el pago de servicios

científicos y tecnológicos (0.05% del gasto educativo), la función pública (0.05%

del gasto educativo) y deporte y recreación (0.4% del gasto educativo).

La nómina del servicio profesional docente de la EB es el fin para el que sedestinan más recursos. Si se analiza el presupuesto educativo a partir de susPPs, resulta que el mayor porcentaje de los recursos pertece al programa FONEServicios Personales (43.0% del gasto educativo). Este programa presupuestarioes parte del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo

(FONE), que tiene la finalidad de pagar la nómina de los docentes de EB y

gastos de operación31El FONE está conformado por cuatro PPs, incluido el FONE

Servicio Personales. Los recursos públicos destinados a la nómina educativa

–asignados por medio del FONE -ascienden a 354,654.0mdp, que es lo mismo al

49.0% de todo el presupuesto educativo.

La segunda prioridad del gasto son los organismos descentralizados de EMS y

ES, pues el programa Subsidios para organismos descentralizados estatales cuentacon el 10.0% del presupuesto educativo en 2016. Este programa tiene el fin de

contribuir a ampliar la cobertura de los servicios de educación media superior y

superior en los estados. Para ello, el programa entrega recursos federales a las

secretarías de finanzas estatales para que éstas las entreguen a las instituciones

descentralizadas (SEP, 2013).

Son 74 PPs los que integran el presupuesto en 2016 y que representan el 12.7%

del número total de programas que tiene el PEF (ver Cuadro 1.2). A pesar de

la dimensión de los programas, casi el 90.0% del presupuesto educativo se

concentra en 17 de los 74 programas. Por otra parte, son 5 PPs los que no tienen

más del 0.001% del presupuesto educativo. Estos programas, con reducidos por-

centajes del presupuesto, están relacionados con temas de evaluación, equidad

de género educativo, derechos de autor y registro de profesionistas (ver Cuadro

1.2).

1.2.2 Evolución delgasto educativo Dos maneras de medir la importancia que tiene la educación pública, tanto para

la economía como para el gobierno federal, son las proporciones que se destinan

para ella con respecto al PIB y PEF. La primeramedición hace referencia a cuántos

recursos de la economía mexicana se consumen en la educación pública. La

segunda valora cuántos, de los recursos públicos que se determinan cada año

31Correspondiente al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados (artículo 26, LCF).


Programa Monto PorcentajeFONE Servicios Personales 310,938.9 43.9

Subsidios para organismos

descentralizados estatales77,597.3 10.7

Servicios de Educación Superior y

Posgrado45,798.7 6.3

Servicios de Educación Media Superior 35,394.5 4.9

Servicios de educación básica en el D.F. 34,284.3 4.7

PROSPERA Programa de Inclusión Social 29,152.4 4.0

Investigación Científica y Desarrollo

Tecnológico14,558.4 2.0

Programa Nacional de Becas 12,651.8 1.7

FONE Gasto de Operación 12,433.4 1.7

Actividades de apoyo administrativo 12,352.6 1.7

Previsiones salariales y económicas del

Fondo de Aportaciones para la Nómina

Educativa y Gasto Operativo (FONE)

11,586.1 1.6

Escuelas de Tiempo Completo 11,061.4 1.5

FONE Otros de Gasto Corriente 10,749.6 1.5

Desarrollo Cultural 9,015.9 1.25

FONE Fondo de Compensación 8,945.9 1.2

Programa de la Reforma Educativa 7,607.8 1.1

Cuadro 1.2Programas prioritariosdel gasto educativo enPEF 2016Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del PEF 2016.


para cubrir los objetivos definidos en el PND, se gastan en ofrecer educación

pública. En la primera, el gobierno no tiene injerencia directa, pues el nivel del

PIB depende de muchos otros factores, además del gasto público. Con respecto

a la segunda, las decisiones del gobierno federal sí inciden directamente enel tamaño, planeación, destino, tipo de gasto; y por ende, en la proporción del

gasto educativo como proporción del gasto público total.

Como se muestra en la Figura 6.7, si comparamos el crecimiento del gasto en

educación como proporción del PIB y Cuenta Pública32, éste tiene proporciones

diferentes. Como miembro de la OCDE, México es de los países que más gasta

en educación como porcentaje del presupuesto público pero está por debajo

del promedio como porcentaje del PIB.

Durante la última década, el gasto educativo ha oscilado entre los 3.6 y 4.0

puntos porcentuales del PIB. En los primeros años de la reforma educativa (2013,

2014, 2015) fue cuando se destinaronmás recursos para la educación en términos

de PIB (4.0%). En 2014 – un año después de la aprobación de la reforma - el

gasto educativo tuvo un crecimiento real de 2.7% con respecto a 2013.

Como porcentaje de la Cuenta Pública, el gasto educativo muestra una ten-dencia decreciente.Mientas que en 2006, el gasto educativo representaba el16.7% del gasto público total, para 2015, el gasto educativo representó el 14.5%

de la cuenta pública total (ver Figura 6.7). A pesar de que los recursos públicos

para la educación han disminuido como proporción del gasto público total, éstos

no se han visto reducidos en términos reales, con excepción del 2016, dónde

el presupuesto tiene una tasa negativa de 1.8%. La causa detrás de esta tasa

negativa fue los ajustes preventivos que se anunciaron para paquete fiscal 2015

y 2016 (SHCP, 2016; Cámara de Diputados, 2015)

El indicador para asociar gasto con matrícula es el gasto promedio por alumno.Este número es el resultado de asignar -por igual- el gasto público federal

entre la matrícula que tienen las escuelas públicas. Es decir, cuántos pesos del

presupuesto que tiene el gobierno federal para la educación se gastan en un

alumno. Al ser un número promedio, el gasto por alumno no considera los

factores que caracterizan a un alumno y que además conllevan a tener distintoscostos para ofrecer educación. Ejemplos como estos factores están un ingreso

32Para tener una comparación congruente entre los años 2015 y 2016, se utiliza PEF de ambos

ejercicios y no Cuenta Pública, dado que al momento del estudio no se cuenta con Cuenta Pública

del ejercicio 2016.


Figura 1.5Evolución del gastopúblico en términos dePIB y PEFFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de los PEFs 2010-2016.

pobre en el hogar, integrante de una población vulnerable (indígena o migrante),

estudiante de una escuela con infraestructura y materiales precarios, hijo de

padres con nivel de escolaridad bajo, entre otros que modificarían el costo de la

educación33.

Durante el periodo 2006-2014, el gasto público total ha sido ajustado con base

en las variaciones que ha tenido la matrícula escolar. El índice de correlación

entre el crecimiento del gasto total y el crecimiento de la matricula es de 0.7,

lo que indica que, durante el periodo 2006-2014, el gasto público total ha sido

ajustado, principalmente, con base en las variaciones que ha tenido la matrícula

escolar (ver Figura 1.6).

33Aún con esta limitación, el gasto promedio por alumno es un indicador ampliamente utilizado

en los sistemas de indicadores por dos razones: 1) proporcionar una forma de estimar fácilmente

el gasto público en educación en el ámbito nacional 2) contar con una medida comparable de

dicho gasto en el ámbito internacional (INEE, 2014).


Figura 1.6Crecimiento de gasto ymatrícula confinanciamiento públicoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del CONAPO (2015).

Sin embargo, como consecuencia de la reducción del PEF 2016, el gasto pú-blico ha caído negativamente (1.8%), mientras que, la matricula aumentó(0.8%). Esta reducción del gasto educativo total tuvo una consecuencia mayoren el gasto por alumno, pues éste cayó 2.6% en términos reales.

1.2.3 Educaciónbásica En el ciclo escolar 2015-2016, fueron 25.9millones de mexicanos los matriculados

en la EB, quienes representaron el 71.2% del total de alumnos en el SEN y21.2% de la población mexicana. Este porcentaje sitúa a la EB como el grupoeducativo con mayor matriculación, lo cual está directamente relacionado a la

estructura poblacional y a la obligatoriedad que tiene este tipo educativo.

En cuanto al financiamiento, los alumnos de EB dependen en gran medida de

los recursos públicos y esto ha sido un hecho reiterado con el paso del tiempo.

Como se muestra en la Figura 1.7, en el ciclo 2009-2010, el 90.8% de los alumnos

estaban matriculados en escuelas públicas y el 90.2% en escuelas públicas. Para

el ciclo escolar 2015-2016, la proporción de estudiantes en escuelas públicas


Figura 1.7Alumnos de EB confinanciamiento privadoy públicoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la Dirección General de Planeación, Programación y Estadís-tica Educativa (2015).

desciende a 90.1% y la de alumnos en escuelas privadas asciende a 9.9%.

De 2006 a 2016, la matrícula en EB que depende de los recursos públicos creció

2.8%. Aunque, como se observa en la Figura 1.8, las tasas de crecimiento cada

año son decrecientes y, por primera vez en 10 años, la matrícula presenta una

tasa negativa de 0.6 puntos porcentuales en 2016. La EB está cerca de alcanzar

una cobertura universal y por eso, el decrecimiento en su matrícula.

En cuanto al financiamiento, por un lado, el gasto público total en términos

reales muestra que de, 2006 a 2016, aumentó 17.0%. Por otro, el gasto público

por alumno tuvo un crecimiento total de 13.8%. En términos absolutos y reales,

el gasto público por alumno de EB pasó de 16,422.5 pesos en 2006 a 18,689.0

pesos en 201634.

34Para cada año, ee considera el gasto asignado a la subfunción Educación Básica


Figura 1.8Crecimiento del gastopúblico y matrícula deEBFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de las Cuentas Públicas 2006-2015, de la SHCP (2015) y de laDirección General de Planeación, Programación y Estadística Educativa (2015).

La correlación entre el crecimiento del gasto total y el crecimiento de la matrícula

es positiva (0.03); sin embargo, la correlación entre el crecimiento del gasto por

alumno y el de la matrícula es negativa (-0.2). Esta planeación del gasto esineficiente porque no considerara otros costos de la educación relacionadoscon infraestructura, materiales, evaluación, y otros. Es inequitativa porqueasume que todos los alumnos tienen las mismas características; es decir, asume

que el costo para ofrecer educación a un niño o niña indígena es el mismo que

el de un niño o niña que no necesita una educación en su lengua hablada.

1.2.4 Educaciónmedia superior En el ciclo escolar 2015-2016, eran 4, 985, 080mexicanos inscritos en EMS, quienes

representaron el 13.7% de la matrícula total del SEN y el 4.0% de la poblaciónmexicana.Los estudiantes de bachillerato son atendidos en 19,125 planteles educativos:64.5% con sostenimiento público y 35.4% con sostenimiento privado. De losplanteles que reciben recursos públicos, el 11.6% reciben financiamiento del


Figura 1.9Alumnos de EMS confinanciamiento privadoy públicoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

gobierno federal, 80.6% de los gobiernos estatales y 7.7% son instituciones

autónomas. El número de escuelas asciende 422,001 de las cuáles, el 73.8% sonfinanciadas por medio del presupuesto público y 26.1% por privado. Muyparecido a la distribución de las escuelas, el 52.2% de las plazas en el SEN dela educaciónmedia superior está a cargo de los gobiernos estatales, 30.8%del gobierno federal y 17.0% de las instituciones autónomas.

Durante los últimos ocho años, la proporción de los estudiantes que pagan

su educación mediante recursos privados ha incrementado y por el contrario,

la que depende del financiamiento público ha descendido. En la Figura 1.9

se muestra este cambio, cuando en el ciclo escolar 2009-2010, el 17.7% de la

matrícula total estudiaba su bachillerato en instituciones privadas y el 82.0% en

público, para el 2015-2016, el porcentaje de estudiantes en privadas aumenta 0.9

puntos porcentuales y el de públicas se reduce en 0.6 puntos porcentuales (ver

Figura 1.9).

A lo largo de la última década, la matrícula de EMS pública ha aumentado, en


promedio, 3.9% por año. En el 2006, eran 2.9millones de alumnos estudiando

su bachillerato mientras que para 2016, el número de alumnos asciende a 4.0

millones. En lo que respecta a su financiamiento, en la Figura 1.10 se observa

que el crecimiento real de gasto público total ha oscilado entre los 14 y -5 puntos

porcentuales, en términos reales. El recorte más grande, en términos reales,

se presentó en el 2016, cuando el gasto público tiene una tasa de crecimiento

negativa de 4.8%.

El crecimiento real del gasto por alumno ha sido menor que el crecimiento real

del gasto total, cada año. Mientras que el gasto total aumentó, en promedio,

6.4% por año. El gasto por alumno lo hizo en 1.8% al año. La evolución del gasto

por alumno en términos reales muestra que de 2006 a 2016, pasó de $18,849.1 a

$22,255.5 pesos.

Considerando la diferencia entre el aumento de recursos totales y los recur-

sos por alumno, es conveniente conocer la relación que se establece entre el

crecimiento del gasto público y el comportamiento de la matrícula, ya que de

esta forma se sabe si el incremento de los recursos corresponde al incremento

experimentado por la matrícula.

Se calcula la correlación entre ambas tasas de crecimiento, y se obtiene un

coeficiente negativo de 0.38. Esto indica que a lo largo de esta última década,la planeación del gasto de la EMS no ha estado asociada linealmente conel crecimiento de la matrícula. Revisar la planeación del gasto de la EMS esconveniente, pues la matrícula de EMS se ha incrementado. Además para re-ducir la población trabajadora con educación secundaria y elevar aquellaque tiene educación profesional, la EMS es clave para dicha transición ypara cumplir con lo establecido en la Constitución.

1.2.5 Educaciónsuperior Durante el ciclo escolar 2015-2016, los alumnos de la ES fueron 3.6millones de

personas35, quiénes representaban el 10.0% de la población total matriculada en

el SEN y el 3.0% de la población total mexicana. El 90.5% de la matriculacióncorresponde al nivel de licenciatura, el 2.9% a educación normal y el 6.5% a

posgrado.

La educación superior tiene un alto porcentaje dematriculados en institu-

35Esta cantidad de matriculados incluye licenciatura (universitaria, normal y profesional técnico) y

posgrado.


Figura 1.10Crecimiento del gastopúblico y matrícula deEMSFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de las Cuentas Públicas 2006-2015 y de la Dirección General dePlaneación, Programación y Estadística Educativa (2015).

ciones privadas, comparando con los otros dos tipos educativos. El 29.3%de la matricula depende de recursos privados y el 70.7% de públicos. A dife-

rencia de la EMS donde la mayor demanda se concentra en los planteles con

recursos provenientes de los gobiernos estatales, en la educación superior se

concentra en las universidades autónomas (56.5%). La segundamayor demanda

es atendida por medio de recursos estatales (28.4%) y la menor por medio de

recursos federales (15.0%).

A partir del total de escuelas y estudiantes, en el ciclo escolar 2015-2016, por

cada plantel correspondían 338 alumnos, en promedio. Pero esta proporciónaumenta considerablemente para la ES con financiamiento público, puespor cada plantel correspondían, en promedio, 1,183 alumnos. En lo que res-pecta al número de plazas, fueron 386,219 plazas asignadas para ofrecer los

servicios educativos. De las cuáles, el 59.3% están financiadas con recursos

públicos y el 40.6% con privados. Considerando la gran demanda educativa que

enfrentan las universidades autónomas, el 57.0% de los asalariados forman par-

te de la nómina de ellas, 26.1% de los gobiernos estatales y 16.8% del gobierno


Figura 1.11Alumnos de ES confinanciamiento privadoy públicoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la Dirección General de Planeación, Programación y Estadís-tica Educativa (2015).

federal.

Del ciclo escolar 2009-2010 al 2015-2016, la proporción de alumnos en la ES

privada ha tenido un crecimiento negativo de 9 puntos porcentuales. Mientras

que, la proporción en la ES pública ha tenido un crecimiento positivo de 4 puntos

porcentuales (ver Figura 1.11).

De los tres grupos educativos, la ES ha tenido la matrícula con mayor cre-cimiento, la cual se ve reflejada en un mayor número de jóvenes profe-sionistas. De 2006 a 2016, el número de alumnos en universidades públicasaumentó 56.7%. Como se exhibe en la Figura 1.12, en 2007, la tasa de crecimiento

de la matrícula fue de 2.9% y para 2016, es de 4.2%.

Pese a que la matrícula de ES ha sido la que más ha crecido en la última década,

la tasa de crecimiento total del gasto por alumno ha sido la más baja de los tres

grupos educativos. En tanto que los gastos por alumno de EB y EMS crecieron

13.8% y 18.1%, cada año. El gasto por alumno de EMS creció 1.7%, cada año.


El crecimiento del gasto total ha sido mayor que el crecimiento del gasto por

alumno. Mientras el crecimiento del gasto total ha oscilado entre los 14.9 y

-2.0 puntos porcentuales, el crecimiento del gasto por alumno lo ha hecho en

un rango menor, que es entre los 11.7 y -4.2 puntos porcentuales, durante el

periodo 2006-2016. Esta brecha es resultado de la correlación negativa que tiene

el crecimiento del gasto total con el crecimiento de la matrícula, pues existe un

coeficiente negativo de 0.5.

A pesar de que el gasto total se ha incrementado en términos reales, ésteno se ha visto reflejado en mayores recursos por alumno. La planeacióndel gasto de la ES no ha respondido al crecimiento que ha tenido su matrícula

estudiantil.

Actualmente el financiamiento de la ES pública no está del todo claro enla ley (Romualdo López Zárate, 2016). En primer lugar, el Estado al no ser res-ponsable de impartir ES, la excluiría de su carácter gratuito (artículo 7 y 10 de

la LGE). En segundo lugar, en el artículo 25 de la LGE no se establece criterio

alguno para el financiamiento de la ES, a diferencia del que se especifica para la

investigación científica y tecnológica. Finalmente, las entidades y municipios no

tienen obligación para destinar recursos a la educación superior, más allá del

que reciben por parte de la Federación.

1.3 Evolución de la dimensión del SEN y delfinanciamiento público1.3.1 Evolución de lamatrícula en EB,EMS y ES

Para medir el número de alumnos matriculados en cierto grupo educativo,

expresado como el porcentaje de la población en edad de estudiar ese grupo,

se utilizan dos tipos de indicadores:

1. La tasa bruta de cobertura: expresa el número de alumnos matricu-lados en un grupo educativo por cada cien individuos con las edades

típicas para asistir a dicho grupo. Al considerarse a todos los matriculados

(con edades típicas o no) y tomarlos como proporción de la población

que sí está en las edades típicas o idóneas, este indicador puede ser

sobreestimado o subestimado (INEE, 2005).

2. La tasa neta de cobertura: refleja el número de alumnos inscritos conlas edades típicas en cada grupo educativo por cada cien individuos con


Figura 1.12Crecimiento del gastopúblico y matrícula de laESFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de las Cuentas Públicas 2006-2015, del PEF 2016 y de la DirecciónGeneral de Planeación, Programación y Estadística Educativa (2015).

las edades típicas para asistir a dicho grupo (INEE, 2005). El indicador

refleja—de una manera aproximada— qué porcentaje de las personas

con edad de típica de estudiar, recibieron educación escolarizada36

De acuerdo con (Fernández, 2015), los informes oficiales han evidenciado la

carencia de instrumentos confiables para seguir con precisión la cobertura y

trayectoria educativa de todos los estudiantes del SEN. En la mayoría de las

bases de datos publicadas por las autoridades educativas, la matrícula de cada

36El indicador no debe interpretarse literalmente como el porcentaje de la población con edades

normativas inscrita al nivel educativo que teóricamente corresponde, debido a que tanto la

matrícula como la población provienen de fuentes distintas. Por un lado, la matrícula se obtiene

de los registros administrativos de inicio de cursos los cuales sobreestiman el número de alumnos

inscritos al no descontar a aquellos que se inscriben más de una escuela. Por otro lado, los

volúmenes poblacionales se obtienen de las estimaciones elaboradas por el CONAPO las cuales

también están sujetas a error (INEE, 2005)


tipo educativo no está distribuida por edades, lo que dificulta calcular cuántos

matriculados en escuelas públicas están estudiando en el grupo educativo

correspondiente a su edad. Por encima de la falta de desagregación de los datos,

el Estado no cuenta con una encuesta longitudinal de las personas que han

estado y están matriculadas en el SEN; es decir, no existen datos públicos quemidan y expliquen la trayectoria y comportamiento de los estudiantes.A falta de datos públicos precisos, oportunos y significativos, el indicador másutilizado es el de tasa bruta de cobertura, sin embargo, la tasa neta de cobertura

brinda cifras más confiables, si se habla sobre eficacia del sistema educativo.

El INEE (2005) aclara que, a medida que aumentan, tanto la eficacia del SEN,

como la posibilidad de la población a recibir educación, la población escolar

en cada grupo educativo estará mayormente compuesta por generaciones de

alumnos con las edades normativas correspondientes en dicho tipo; es decir, se

tendrá una tasa neta de cobertura más alta.

Si bien la educación es un derecho de las personas que no está limitado a un

periodo determinado de la vida, hacer efectivo ese derecho en la población

que está en su etapa educativa es uno de los primeros pasos para reducir

la inequidad en el acceso a la educación. Para puntualizar esta idea se tieneun escenario con dos niños de 12 años de edad (que sería el momento de

su vida para acceder a la educación secundaria en caso de haber transitado

exitosamente por su educación preescolar y primaria). Uno sí cursa el primer año

de secundaria mientras que el otro no ingresa al SEN hasta dos años después.

Este hecho automáticamente generó una desigualdad entre ambos, pues los

dos años se irán arrastrando hasta la conclusión de la educación superior, bajo

el supuesto de que ambos transiten exitosamente por el SEN.

El derecho a la educación no significa sólo si la persona accedió o no a ella.

Sino también que la persona pueda transitar a los ritmos previstos hasta la

conclusión del SEN, con el objetivo de que esta persona aprenda y desarrolle

sus habilidades cognitivas y socioemocionales (INEE, 2014a).

Los datos disponibles del ciclo escolar 2015-2016 (datos preliminares de la SEP)

muestran que más del 90.0% de los niños y niñas de entre 3 y 14 años de edad

estaban matriculados en el nivel que les correspondía (considerando financia-

miento público y privado). Mientras que, el 59.5% de los jóvenes de entre 15 y 17

años estaban estudiando su bachillerato, que era el nivel correspondiente a su

edad. En lo que concierne a ES, no se tienen datos oficiales de las autoridades

educativas sobre su tasa neta de cobertura, esto puede deberse a que según la

UNESCO Institute for Statistics (2009), este indicador no se considera pertinente


para la educación superior dada la dificultad para determinar el grupo de edad

apropiado, producto de las grandes diferencias en la duración de los programas

ofrecidos a este nivel.

De 2009 a 2016, la tasa neta de cobertura de la EB creció 3.2% y la tasa bruta

creció 2.8%. Lo que apunta a que, un mayor número de niños entre 3 y 14 años

han ingresado al sistema con la edad normativa y han transitado por éste ininte-

rrumpidamente hasta terminar su secundaria. Esta efectiva universalizaciónde la EB varía entre los niveles de preescolar, primaria y secundaria.El bachillerato está aún lejos de tener una efectiva universalización. Comose observa en la Figura 6.5, la tasa neta de cobertura en 2009 era de 49.3% y

en 2016 aumentó a 59.5%. A pesar de este crecimiento, tener una cobertura

neta de 59.5% indica que en el ciclo escolar 2015-2016, el 40.5% restante de los

jóvenes aún no logra tener acceso oportuno a la EMS. En referencia a la tasa

bruta, en 2009 fue de 60.8% y en 2016 pasó a 74.2%, teniendo un crecimiento

de 22.0%.

La EMS es el grupo educativo con la mayor diferencia entre la coberturay neta. Según la UNESCO Institute for Statistics (2009), esta brecha refleja la

matrícula tardía. En el ciclo escolar 2015-2016, la diferencia entre la tasa bruta y

neta es del 14.7, lo que indica que este porcentaje de los alumnos ha reprobado

algún grado, ingresado tardíamente a su EMS o ambas (ver Figura 6.5).

Analizando las tasas de cobertura exclusivamente del SEN con financiamiento

público, el panorama no cambia mucho37y son tres aspectos a resaltar: (ver

Figura 6.6):

1. El 83.9% de la población entre 3 y 14 años asistió a la EB pública, que es

la educación que le corresponde a su edad.

2. De los 4.9millones de personas que reportaron estudiar el bachilleratoen una escuela pública, el 55.2% tenía la edad correspondiente para

estudiar este nivel. Por lo tanto, el 15.9% han repetido un grado escolar o

han interrumpido su educación por un tiempo. Además como se muestra

en la 6.6, el bachillerato público también tiene la mayor brecha entre su

37Como se mencionó, las autoridades educativas no reportan datos precisos de la matrícula por

edades con sostenimiento público; por lo anterior, los datos en la 6.5 fueron calculados con base

en la ENIGH de los años 2010, 2012 y 2014.


Figura 1.13Evolución coberturabruta y neta del SENFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la Dirección General de Planeación, Programación y Estadís-tica Educativa (2015).

cobertura bruta y neta. En otras palabras, es el nivel educativo con lamenor eficacia social, pues la mayoría de las personas no tiene la edadidónea para estar en este nivel.

3. Fueron 2.2 de los 10.8millones de jóvenes de entre 18 y 22 años, los que

estudiaron educación profesional, que es el nivel que les correspondía

(20.2%). Los 8.6millones de jóvenes restantes (79.8%) estaban estudiando

el bachillerato, nivel de EB, o estaban fuera del sistema educativo. Como

se observa en la 6.6, la cobertura neta y bruta se han separado de 2010 a

2014. En 2010, los alumnos de la ES fuera del rango de edad 18 a 22 años

de edad, representaban el 6.9% de la población matriculada y para 2016,este porcentaje asciende a 8.5%. Por una parte, el SEN está lograndomatricular a más alumnos en este grupo educativo, aumento que estárelacionado al crecimiento de la tasa bruta de cobertura. Por otra, eseaumento de cobertura no está traducido en una efectiva universali-zación porque la proporción de alumnos con la edad típica para estudiareste nivel ha estado disminuyendo en las instituciones públicas.

1.4. Las implicaciones en la educación de una población más envejecida 35

Figura 1.14Evolución coberturabruta y neta del SEN confinanciamiento públicoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2010, 2012, 2014).

1.4 Las implicaciones en la educación de unapoblación más envejecidaPara entender la transición de las personas matriculadas en el SEN y su relación

con la distribución del gasto educativo, es necesario observar la distribución dela población que tiene la edad típica para ser un estudiante. La poblaciónen edad de estudiar - edad típica o idónea - se define con base en los rangos

de edad que abarcan cada grupo educativo. De acuerdo a las leyes educativas

(artículo 6, LGE), la edad mínima para ingresar a la EB es a los tres años y,

considerando el número y periodo de los grados, la edad para ingresar a EMS

es a los 15 años. Con respecto a la ES, la Dirección General de Planeación,

Programación y Estadística Educativa (2015) reporta el rango de 18 a 22 (sin


considerar posgrado) para calcular tasa bruta de cobertura38.

De acuerdo a proyecciones del CONAPO, en 2016, eran 44.4millones de personas

con edad típica para estudiar. De las cuáles, el 21.9% eran niños y niñas entre3 y 14 años con la edad correspondiente para estudiar la EB, el 5.5% eranadolescentes entre 15 y 17 años con edad para estudiar la EMS y el 9.0% eranjóvenes entre 18 y 22 años con edad para estudiar su ES.La transición demográfica también incide en la población que demandaeducación. En 2050, el número de personas entre 3 y 22 años de edad se

reduce a 41.5millones. Acompañando a esta reducción, viene un cambio en las

proporciones por edades y será la población de 3 a 14 años la que tendrán el

cambio más grande. De representar el 21.9% de la población en 2016, los niños

y niñas entre 3 y 14 años pasarán a ser el 16.6% de la población en 2050. En

cuanto a los jóvenes entre 15 a 17 y 18 a 22 años de edad, transitaran del 5.5% a

4.1% y del 9.0% a 6.8%, respectivamente (ver Figura 6.9).

Existen diferencias entre el número de personas con la edad de estudiar, las

personas que están estudiando y las personas que están estudiando en escuelas

públicas; es decir que sean alumnos del SEN con financiamiento público. Para

dimensionar esta diferencia, se analiza la población en edad de estudiar que

había en 2014, la cual ascendía a 44.5millones de personas39. En la Figura 6.9

esta población se encuentra distribuida de acuerdo con su condición educativa:

a) ser matriculado(a) en el SEN con sostenimiento público, b) estar sin recibir

educación de ningún tipo o c) ser matriculado en el SEN con sostenimiento

privado. Como se aprecia, la población en edad de estudiar dependía, en su

mayoría, de los recursos públicos para poder recibir educación. De las 44.5

millones de personas,el 68.0% eran estudiantes en escuelas públicas, el7.8% en escuelas privadas y 24.1% no recibieron educación.Del total de niños y niñas entre 3 y 14 años, el 84.3% estaba inscrito en una

escuela pública, 7.3% en una escuela privada y el 8.4% sin recibir educación

alguna. Los niños y niñas entre 3 y 14 representaba el 60.3% de la población

en edad de estudiar y estaban cerca de alcanzar una cobertura universal. En los

38Es importante resaltar que la educación es un derecho y eso implica que la edad no es una

condición para recibir educación. Sin embargo, para tener un referencia más específica sobre de ladimensión y transición de la demanda educativa, se toman los rangos de edades correspondientes

para estudiar la Educación Básica (EB) y Educación Media Superior (EMS) y el considerado por la

SEP para medir la cobertura de la Educación Superior (ES).

39A falta de datos de la matrícula educativa por edades, se utiliza la ENIGH-MCS 2014.


Figura 1.15Transición de lapoblación con edadtípica para ser parte delSENFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del CONAPO (2015).

jóvenes de 15 a 17 años, el 66.2% era parte del SEN público, 8.4% del privado y el

25.2% de ellos no tuvo acceso a la educación. Por último, quiénes en su mayoría

no ejercieron su derecho a la educación, fueron los jóvenes entre 18 y 22 años,

pues el 63.0% de ellos no era estudiante en 2014. Estos jóvenes representaban

el 24.5% de la población en edad de estudiar, y si se suman los alumnos de

18 a 22 años de edad en escuelas privadas y públicas, el 36.9% de ellos recibió

educación.

La probabilidad ser estudiante del SEN con financiamiento púbico dismi-nuye conforme aumenta la edad.Más del 80.0% de los niños y niñas entre 3y 14 ingresan al sistema educativo público pero para quiénes tienen entre 18 y 22

años, el acceso a la educación pública sólo es para el 30.0% de ellos.

Comparando el crecimiento que ha tenido la población en edad de estudiar y

la matrícula del sistema educativo con financiamiento público, tenemos que

del 2010 al 2016, la población creció 0.1% mientras que la matrícula lo hizo en

5.1%. Es decir, cada vez son más personas las que ingresan al SEN y menos


Figura 1.16Transición de lapoblación con edadtípica para ser parte delSENFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del CONAPO (2015).

las personas que tienen la edad típica para estudiar.Si se analiza por grupos educativos y edades correspondientes, durante el perio-

do 2010-2016, resulta que la población en edad para cursar la EB ha tenido un

decrecimiento negativo total de 1.5%. Esto es reflejo de la etapa de transición

demográfica en la que se encuentra México. Tomando en cuenta este decreci-

miento y la cobertura, practicamente, universal que tiene la EB, el crecimiento

total de su matícula fue sólo de 2.8%, que es la tasa de crecimiento más peque-

ña de los tipos educativos que integran el SEN. Por el contrario, las tasas de

matriculación de la EMS y ES han crecido 38.7% y 56.6%, respectivamente (ver

Figura 1.17).

Esto se debe a dos razones:

1. Durante el periodo, las poblaciones en edad de cursar la EMS y ES han

presentado tasas de crecimiento positivas.

2. Ambos tipos educativos (EMS y ES) están lejos de alcanzar sus coberturas

universales.


Figura 1.17Crecimiento de lapoblación con edadtípica para estudiar ymatrícula del SENFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del CONAPO (2015).

México está transitando de una EB ascendente a una EB prácticamente uni-

versal. Aunado a ello, cada vez son más, los jóvenes entre 15 y 22 años quedemandan EMS y ES.

1.4.1 Transición auna población másescolarizadaUna población más escolarizada se traduce en que las nuevas generaciones

alcanzan un nivel educativo mayor que las generaciones anteriores (INEE, 2008).

En la Figura 1.18 se expone una desagregación de la población por nivel de

escolaridad y grupos de edad. Esto permite visualizar las brechas educativasque existen entre las distintas generaciones.

Para la generación de 70 años o más, el 51.9% de las personas apenas alcanzaba

la educación primaria como nivel máximo de estudios. En cambio para las

personas de 40 a 49 años, la primaria deja de ser el nivel de escolaridad que

tiene la mayoría de la gente (2.5%) y aumenta el número de personas con

bachillerato y carrera profesional, pues el 29.8% de la población tiene hasta

educación secundaria, el 14.7% hasta bachillerato y 13.7% hasta educación

profesional.


Figura 1.18Transición del nivel deescolaridadFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

El 2014, el 27.7% de las personas entre 25 y 29 años de edad están logrando

tener un título profesional y el 26.5% tienen hasta bachillerato; por lo tanto, el54.0% de esta generación ha logrado transitar de la EB a la EMS y ES.Las generaciones cada vez más alcanzan un mayor nivel educativo. Sin embar-

go, como lo explican Chusseau et al. (2013) una mayor educación no significa

más equidad debido a que el incremento de la escolaridad ha coincidido con

una mayor inequidad dentro de los países emergentes. Chusseau et al. (2013)

deducen que esta relación podría deberse a unamovilidad intergeneracionalde la educación estancada. Por un lado, el mayor nivel de escolaridad es sóloproducto de sectores privilegiados y este privilegio educativo se transmite gene-

ración tras generación. Por el otro, ciertos sectores de la población siguen siendo

no calificados y esto también se transmite de una generación a la siguiente. Al

no haber no movilidad intergeneracional de la educación, esta inequidad entre

los sectores de la población se mantiene generación tras generación.

De acuerdo con la literatura hay diversas explicaciones a este estancamiento,

como son los costos fijos de la educación, las externalidades negativas de los sec-

1.5. Conclusiones 41

tores educativos, la estructura de los sistemas educativos, la baja escolarización

de las madres, ingreso del hogar, entorno escolar, entre otros. Como primeras

reacciones para entender estas causas, la literatura empírica ha empezado amirar más hacia un análisis individual, como por ejemplo, intentando medir larelación que tienen las características de los hogares con la educación de los

hijos. Esto hace posible entender la movilidad intergeneracional de la educación

y por ende, medir el impacto que tendrían las políticas educativas y el gasto

público para cada tipo de poblacion.

A pesar de la incidencia positiva que podrían tener en la planificación del gasto

en educación y en el diseño de modelos educativos más innovadores, estudios

de este tipo aún no son abordados ni considerados por los hacedores de políticas

educativas en México. Ante la transición demográfica y transición educativa a laque se está enfrentando México, es indispensable que los recursos que necesita

el SEN para su funcionamiento sean vinculados con sus objetivos y necesidades.

1.5 ConclusionesEl SEN ha cambiado, se está transitando de un sistema que tenía como objetivos

la cobertura y la enseñanza, a uno que tiene como propósitos la calidad y el

aprendizaje. Con la reforma educativa de 2013, se hicieron tres cambios en el

SEN: se reconocen otros actores educativos como elementos del SEN, se define

la calidad de la educación y se reconoce que es necesaria la participación activa

de todos los elementos para mejorar la calidad educativa.

A pesar de los cambios que se hicieron en el SEN, el gasto público que se destina

para su funcionamiento, continúa teniendo una planeación inercial que no está

atendiendo las necesidades de la educación.

Primero, inercial porque se ajusta, principalmente, al crecimiento que tiene

la matrícula en la EB, sin considerar otros aspectos que están relacionados a

los elementos del SEN como son la evaluación, la infraestructura, materiales

educativos, la evaluación, la gestión, entre otros.

Segundo, que no atiende las necesidades del SEN porque se basa en el incremen-

to de una matrícula que está por alcanzar la cobertura universal, sin destinar

recursos que incentiven su calidad y equidad.

Finalmente, México está atravesando por una transición demográfica, en la cual


el número de jóvenes se ha incrementado. Esto representa una oportunidad

única del SEN para invertir en capital humano y, para que esto ocurra, la EMS y

ES necesitan los recursos suficientes para asegurar y mejorar la educación de

los jóvenes.

Bibliografía 43

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2.

LA EQUIDAD EN EL SISTEMA EDUCATIVONACIONALPor Fiorentina García Miramó[email protected]

La educación está transitando de un Sistema Educativo Nacional (SEN) cuyasprioridades eran la universalización de la educación básica (EB) y la enseñanza,

hacia uno enfocado en la calidad, que se refleja en el aprendizaje de los estudian-

tes. Por otra parte, la población también está transitando, tanto en aspectosdemográficos, como de escolaridad. Por una parte, cada vez son menos las

personas con edad típica para estudiar y, por otra, las nuevas generaciones

están alcanzando un nivel de escolaridad más alto que sus antecesoras. A pesar

de que estas transiciones han tenido impacto en la manera en que se imparte

la educación, los recursos públicos para ofrecer los servicios educativos han

tenido una planeación inercial y agregada; es decir, el gasto público se haincrementado con base en el aumento de la matrícula total y sin vincularotros aspectos relacionados a la equidad y calidad del SEN.La matrícula escolar y los recursos públicos gastados se han incrementado (INEE,

2014; Attanasio et al., 2012; De Brauw and Hoddinott, 2011). Sin embargo, estos

incrementos no han sido equitativos (Lopez-Acevedo and Salinas, 2000; Mehta

and Villarreal, 2005; Solís, 2010), pues no han tenido un impacto significativo

en el aprovechamiento escolar; es decir, no han mejorado la calidad educativa

46

47

(Santibañez, 2009) ni han tenido efectos en la calidad del capital humano que la

economía demanda (Hanson, 2010; Hanushek and Woessmann, 2012).

En 2016, de acuerdo con proyecciones del CONAPO, la población mexicana ascen-

dió a 121.0millones de personas, de las cuáles, 36.7millones eran estudiantes.

De los 36.7 millones de estudiantes, el 86.7% estaban inscritos en institu-ciones educativas públicas cuyos recursos para financiar su educación prove-nían del Estado. Para ofrecer educación a los alumnos de escuelas públicas—

quiénes representan poco más de un cuarto de la población mexicana—, elgobierno federal destinó el 15.2% del Presupuesto de Egresos de la Fede-ración ($723,650.3mdp). Si se miden las prioridades, a partir de los recursospúblicos, ofrecer servicios educativos es la prioridad del gasto público fe-deral.El objetivo de este capítulo es explicar la inequidad del gasto educativo, tomando

al individuo como eje central. De esta forma, se aprovecha la heterogeneidad quetiene la población en México. Cualquier análisis agregado implica perder in-formación valiosa que ayudaría a entender las diferencias de la poblacióny las inequidades del sistema. Existen tres características que son consistentesen un individuo a través del tiempo: la edad, el nivel de ingreso y el sexo. La edaddetermina el acceso y trayectoria educativa de un individuo y además es una

característica totalmente predecible e identificable. En cuanto al nivel de ingreso,

sirve para ordenar a las personas de acuerdo con su capacidad financiera y,

en este caso, al ser un servicio público, permite identificar quiénes tienen más

probabilidad de demandarlo, dado que sus recursos son limitados.

La inequidad del sistema se analiza de forma vertical y horizontal:

Horizontal: disparidades entre los que están matriculados.

Vertical: disparidades entre los que tienen y no tienen acceso al sistema.

El capítulo tiene tres secciones que hacen referencia a los tres tipos de educación:

Educación Básica (EB), Educación Media Superior (EMS) y Educación Superior (ES).

En cada sección, se hace incluye el monto de su financiamiento y la evolución

que éste ha tenido en los últimos 10 años.

Capítulo 2. La equidad en el Sistema Educativo Nacional 48

2.1 Educación básicaLa participación de los alumnos en EB se dio principalmente en las edades idó-

neas1,2. Como se observa en la Figura 2.1, el grueso de la población se encuentra

entre los 3 y 14 años de edad (95.7%). En lo que respecta al sexo de los alumnos

con edades típicas, el 51.0% eran hombres y 49.0% eran mujeres.

2.1.1 Inequidadhorizontal:matriculados en laEBCon base en los datos reportados por la ENIGH 2014, el número de alumnos

en educación preescolar, primaria y secundaria ascendió a 23.8 millones de

mexicanos. Ordenando esta población en diez deciles3con base en su nivel de

ingreso, resulta que el 13.4% estaban en el decil más pobre (decil I) y 3.2% en el

más rico (decil X).

Si se analiza por niveles educativos, preescolar y primaria son más equitativos

que secundaria. El 14.6% y 14.3% de los matriculados en preescolar y primaria

son pobres; mientras que, en educación secundaria, el porcentaje se reduce a

11.1% (ver Figura 2.3).

En el año 2014, eran 27.1millones de niños y niños tenían entre 3 y 14 años de

edad; es decir, eran personas que estaban en edad de recibir EB. Si se distribuye

el total de los niños y niñas de acuerdo con el nivel de ingreso, el 13.2% de ellos

pertenecía al decil más pobre (decil I) y el 6.0% al decil más rico (decil X). Es decir,

la demanda de los hogares más pobres por EB es siete veces más grande que la

demanda de los hogares más ricos. Esta distribución de la demanda a partir

1Con base en el articulo 65 de la LGE, la edad idónea para mínima para ingresar a la educación

básica en el nivel preescolar es de 3 años, y para nivel primaria 6 años, cumplidos al 31 de

diciembre del año de inicio del ciclo escolar. A partir de los grados que componen la EB, la edad

típica para la EMS es de 15 a 17 años. El rango de edad que considera la SEP para el cálculo de la

tasa de cobertura es de 18 a 22 (sin considerar posgrado).

2Para el análisis de los alumnos con edades idóneas y de sus características socioeconómicas

se utilizaron los datos del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la ENIGH (MCS). Este

proyecto es elaborado por el INEGI con la finalidad de captar la información sociodemográfica,

de vivienda, de ocupación y de ingresos de la ENIGH, además de los temas específicos para la

medición multidimensional de la pobreza.

3Las personas pueden ser agrupadas de acuerdo con los ingresos que perciben. A cada uno

de los grupos se les conoce como deciles, pues en este caso son diez conjuntos ordenados por

rangos de ingreso, por lo que el primer decil está integrado por la décima parte de los hogares

que tienen los menores ingresos y el décimo decil por la décima parte de los hogares que tienen

los mayores ingresos.

2.1. Educación básica 49

Figura 2.1Pirámide poblacional deEBFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

del ingreso sugiere que, la alta proporción de alumnos en escuelas gratui-tas se debe a que los hogares tienen ingresos insuficientes para cubrir loscostos de una educación privada.Vinculando a la población en edad de estudiar con la población matriculada

se puede tener una referencia de cuántos de los que tienen la edad idónea

para estudiar la EB, lo están haciendo. Como se observa en la Figura 2.2, en los

primeros deciles, existe una proporción de alumnos fuera del rango idóneo.

En otras palabras, los alumnos de los deciles pobres no han tenido unatrayectoria ideal dentro del SEN. En cuanto a los deciles más ricos, el nivelde matriculados es inferior a la población entre 3 y 14 años. Es decir, existe un

porcentaje de niños y niñas que provienen de hogares con ingresos altos y que

no son atendidos en las escuelas públicas. Por lo que se infiere que los padres

de estos niños cuentan con los recursos para pagar la EB de sus hijos.


Figura 2.2Matrícula de EB, pordeciles de ingresoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

2.1.2 Inequidadvertical:matriculados y nomatriculadosEl acceso universal a la EB aún no es una realidad para todas las edades.Con base en la ENIGH 2014, eran alrededor de 2.3millones de niños y niñas entre

3 y 14 años sin tener acceso al SEN; quiénes equivalen al 8.4% de la población

entre ese rango de edad. Si dividimos a este grupo de niños y niñas por rangos

de edades típicas para asistir a preescolar, primaria y secundaria como en la

Figura 2.4), se muestra que el mayor porcentaje está en los niños entre 3 y 5

años, le siguen los de 6 a 11 años y finalmente, los de 12 a 14 años de edad.

Para conocer más allá de cuántos de los niños y niñas entre 3 y 14 años de edadreciben EB pública y cuántos no reciben educación de ningún tipo, se distribuye

este grupo poblacional por niveles de ingreso. Primero considerando el rango

de 3 a 14 años como se observa en la Figura 2.5 y después considerando los

tres rangos típicos, como lo muestra la Figura 2.6. Haciendo este análisis se

puede identificar quiénes—pobres o ricos—son los que no tienen acceso al SENy quiénes—otra vez, pobres o ricos—reciben EB pública y además están en el

rango de edad idóneo para cursarla.

A primera vista se tienen dos resultados:

1. El porcentaje de niños y niñas sin recibir educación aumenta conforme

2.1. Educación básica 51

Figura 2.3Niveles de EB, pordeciles de ingresoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

disminuye el ingreso.

2. El porcentaje de niños y niñas que cursaron la EB pública—nivel corres-

pondiente a su edad—disminuye conforme aumenta el ingreso.

En otras palabras, del total de personas entre 3 y 14 años de edad que viven en

hogares con los ingresos más bajos, el 12.7% no tuvo acceso al SEN y el 86.0%

estaba cursando su EB pública. Mientras que en los hogares con los ingresosmás

altos, el 4.2% no recibió educación y el 45.8% recibió EB en escuelas públicas.

Después de analizar quiénes son los que no reciben educación, vale la pena

segmentarlos por rangos de edades, y de esta forma identificar a qué nivel

educativo, los niños y niñas no están asistiendo. Para representar este análisis

está la Figura 2.6, en la cual se aprecia que el rango de edad de 3 a 5 años—edad

típica para cursar preescolar—está por encima de los otros y con una pendiente

negativa más pronunciada.


Figura 2.4Población entre 3 y 14años, con y sin acceso ala educaciónFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

Los niños de 3 a 5 años están por encima del resto porque ellos representanel 76.5% de todos los niños de 3 a 14 años sin recibir educación. En cuanto a

la pendiente negativa más pronunciada, la distribución de los niños por decilesde ingreso indica que el acceso universal está lejos de ser una realidad para los

niños de este grupo de edad y que viven en los hogares más pobres. Es decir,

en el primer decil se concentraron 884,163 niños entre 3 y 5 años y el 31.4% de

ellos no tuvo acceso al SEN en el 2014.

En los que tienen entre 12 y 14 años, eran 887,831 personas en el primer decil

pero el porcentaje que no recibió educación esmenor (14.3%). En lo que respecta

a los niños entre 6 y 11 años, tienen la línea con menos pendiente. Esto se debe

a que del total de niños de 3 a 14 años que no recibieron educación, sólo el 5.7%

corresponde al rango de 6 a 11 años; a pesar de que es el rango más numeroso.

Además, considerando la proporción de estas personas por nivel de ingreso, la

diferencia entre los que tienen más y menos ingresos no es mayor al 3.0%. En el

decil más pobre, el 2.7% no asiste a la escuela comparado con el 0.1% del decil

más rico.

Contrario a los niños entre 6 y 11 años, en quiénes prácticamente la cobertura

2.2. Educación media superior 53

Figura 2.5Población entre 3 y 14años, por decilesingreso, sin acceso a laeducaciónFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

universal es un hecho, los niños de 3 a 5 años están lejos de esa realidad.

Estos niños están en la etapa inicial de su vida, la cual tiene, según Regalia

(2013), el mayor impacto en el desarrollo, define la salud, la personalidad y

la capacidad intelectual de cada niño o niña. Además de la importancia que

tiene la etapa inicial en el desarrollo de las personas, se tiene evidencia que, la

educación preescolar de calidad, es un gasto eficiente para reducir la transmisión

intergeneracional de la pobreza e inequidad (Berlinski et al., 2015; Heckman et al.,

2004).

2.2 Educación media superiorConsiderando que una persona accede a la EMS doce años después de su

ingreso al SEN, es pertinente identificar quiénes lo han logrado a la edad idóneay cuántos no. De esta forma se tendría no sólo el número de estudiantes, sino el

número de estudiantes por edades y sexo.


Figura 2.6Población de 3-5, 6-12 y12-14 años de edad, sinacceso a la educaciónFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

La Figura 2.7 evidencia quemás de lamitad de los alumnos que estudiaron elbachillerato público en 2014, lo hicieron dentro del rango de edad idóneo.Del total de alumnos, el 77.6% eran jóvenes entre 15 y 17 años de edad, el 16.2%

tenía entre 18 y 22 años, el 3.3%más de 22 años y el 2.9%menos de 15 años. En

cuanto al sexo de los alumnos con edad idónea, el 50.6% eran hombres y 49.4%

eran mujeres.

2.2.1 Inequidadhorizontal:matriculados enEMSLa EMS pública está integrada por 4.9millones de alumnos, quiénes no nece-

sariamente están entre el rango de 15 a 17 años de edad. A primera vista, se

observa que la mayor proporción de los alumnos pertenecen a los deciles III, IV,

V, VI, VII. Por un lado, la concentración de la matrícula en estos deciles se debe

a que son los deciles con la mayor cantidad de jóvenes, en ellos se concentra

el 56.0% de los jóvenes entre 15 y 17 años. Por otro lado, el porcentaje de ma-

triculados supera al porcentaje de jóvenes, lo que indica que existen alumnos

que están fuera del rango típico para estudiar la EMS. Una explicación a ello es

la diversidad de modalidades, lo que tiene una repercusión en el rango de edad,

2.2. Educación media superior 55

Figura 2.7Pirámide problacionalde EMSFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

pues puede haber unos que cursen un bachillerato con duración de tres años o

algunos que decidan cursar un profesional técnico con secundaria terminada

que tiene duración de cuatro años o más.

También se observa en la Figura 2.8, que la proporción de matriculados del decil

I (7.4%) es casi la misma que la de matriculados del decil X (6.1%). Esto podría

deberse a dos razones:

1. Las proporciones de jóvenes entre 15 y 17 años en los deciles I y X son pe-

queñas: del total de jóvenes en este rango de edad, el 9.2% se concentra

en el decil más pobre y 6.9% en el decil más rico.

2. La poca absorción que tiene la EMS pública de los jóvenes que pertenecen

a esos deciles: el porcentaje de la población entre 15 y 17 años que se

ubica en los deciles I y X es superior al porcentaje de matriculados. De

esto se puede inferir que, los jóvenes en edad de estudiar la EMS no

lo hicieron o, lo hicieron pero en escuelas con sostenimiento privado.


Figura 2.8Matrícula de EMS, pordeciles de ingresoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

Estudiar su bachillerato en escuelas privadas podría ser más factible para

un joven rico pero muy poco probable para un joven con menos ingresos

2.2.2 Inequidadvertical: jóvenesentre 15 y 17 años,con y sin acceso a laeducación

El no acceso a la EMS, así como su deserción, son problemas del SEN que tienen

múltiples causas y consecuencias. Entre las causas, la literatura identifica la

insuficiencia económica y, por tanto, la búsqueda de empleo (OECD, 2010). Otra

de las causas es la falta de interés de los jóvenes, según una encuesta hecha

por Bentaouet-Kattan (2013), 32.2% dijeron haber dejado el bachillerato por falta

de interés y porque pensaron que el aprendizaje no era útil o de calidad. Entre

las múltiples consecuencias para los jóvenes que no tienen acceso o desertan

de la EMS están, la interrupción de generación de habilidades o competencias

necesarias para su desarrollo socioemocional y cognitivo, peores condiciones

salariales porque no cuentan con una carrera profesional y un mayor riesgo de

caer en adicciones y delincuencia (Hoyos et al., 2016), (Kattan and Székely, 2014).

Para solucionar estos problemas, el Estado ha gastado esfuerzos y recursos. Sin

embargo, como lo explica Tuirán and Muñoz (2010), los resultados muestran un

desarrollo no proyectado e inequitativo, que son producto de la demanda social

2.3. Educación superior 57

heterogénea y de capital humano creciente; así como de las políticas orientadas

a aumentar la escolaridad de la población pero que no han estado acompañadas

de políticas para mejorar la equidad ni la calidad de la EMS.

En el 2014, eran 6.8millones de jóvenes entre 15 y 17 años de edad, de los cuáles,

el 25.1% no tuvo acceso a educación dentro del SEN (1.7millones de los jóvenes).

La Figura 2.9 es el resultado de identificar el porcentaje de jóvenes, en cada decil,

que no asistieron a la escuela y que asistieron con la edad idónea a EMS; es decir,

que han tenido una trayectoria ininterrumpida en sus estudios de preescolar4,

primaria y secundaria.

Del total de los jóvenes con el ingreso más pobre del país, el 39.2% no asistieron

a la escuela y el 44.5% lo hizo en la edad correspondiente. Por otra parte, del

total de jóvenes con el ingreso más rico, el 6.6% no recibieron educación y el

48.2% lo hizo en la edad correspondiente y gratuitamente.

Otra forma de entender esta inequidad es, si existieran 10 jóvenes de 15 a 17

años de edad en México, 9 de ellos serían de los más pobres y 7 de los más ricos.De los 9 más pobres, cuatro estarían matriculados en la EMS y cuatro norecibirían educación de ningún tipo Por el contrario, de los 7más ricos, tresestarían matriculados en la EMS pública y uno no recibiría educación.En los deciles I y II, además de tener un alto porcentaje de jóvenes sin estudiar,

tienen los porcentajes más altos de jóvenes que siguen estudiando algún nivel

de EB. A sus 15 años de edad o más, el 14.3% y 15.1% de los jóvenes de los deciles

I y II aún no completan su EB.

2.3 Educación superiorSiendo la última etapa de la trayectoria educativa de una persona, valela pena preguntarse cuántos llegan a ella a la edad típica. Con base enlos resultados de la ENIGH 2014, del total de alumnos estudiando una carrera

profesional en una institución pública, el 70.4% se ubicaba en el rango de 18 a 22

4A falta de una base de datos sobre trayectoria escolar de los estudiantes junto con sus caracte-

rísticas económicas y sociales, se toma el supuesto de que los jóvenes han cursado su educación

preescolar.


Figura 2.9Población entre 15 y 17años de edad, pordeciles de ingreso, sinacceso a la educaciónFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

años de edad5. Como lo presenta la Figura 2.10, son más hombres que mujeres,

pues el 53.0% son hombres y el 46.9% son mujeres. Baron et al. (2015) tienen

la hipótesis de que las decisiones de las mujeres para continuar sus estudios

hasta nivel profesional pueden ser el producto de roles predeterminados y

condicionados por las normas culturales y tradiciones, en las que influyen no

sólo la situación económica, sino el nivel educativo del jefe del hogar. Sobre la

relación entre la educación del jefe del hogar y el hecho de ser un joven con

acceso a la ES, se discutirá más adelante.

5En esta proporción se considera únicamente universidad, profesional técnico y normal. Se

consideran estas edades según lo considerado en los datos que presenta la SEP en las Estadísticas

continuas del formato 911 (Dirección General de Planeación, Programación y Estadística Educativa,

2015).


Figura 2.10Pirámide poblacional dela ESFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la Dirección General de Planeación, Programación y Estadís-tica Educativa (2015).

2.3.1 Inequidadhorizontal:matriculados en ESLa ES pública se brinda en mayor medida para las personas de los decilesmás altos que para las personas de los deciles más bajos. A diferencia dela EB (ver Figura 2.2), si distribuimos a la población que estudia su carrera

profesional en una institución pública con base en su ingreso, tenemos una

línea con pendiente positiva. Esta pendiente positiva se debe a que el número

de alumnos es mayor conforme aumenta el ingreso. En 2014, el 3.6% de los

matriculados eran del decil I y el 13.7% correspondían al decil X.

2.3.2 Inequidadvertical: jóvenesentre 18 y 22 años,con y sin acceso a laeducación

La edad idónea de la ES no es precisamente de 18 a 22 años de edad debido

a que la ES no es una educación obligatoria y sus diversos planes de estudios

pueden modificar los años de estudios y por ende, la edad de terminación. Sin

embargo, identificar cuántos y quiénes están en edad de acceder a ella (18 años)

y comprender un periodo de cuatro años (hasta los 22 años) significa analizar no

sólo la dimensión de la matrícula sino también la composición de ésta.

Con base en la ENIGH 2014, el total de jóvenes entre 18 y 22 años ascendía a


Figura 2.11Matricula de ES, pordeciles de ingresoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

10.8 millones, quiénes representan el 9.0% de la población mexicana. Si seidentifica a estos jóvenes a partir de su nivel de ingreso y se dividen en 10 deciles

iguales tenemos una distribución como la presentada en la Figura 2.11.

En los primeros deciles (I, II, III, IV y V) se concentran el 47.8% de ellos y en

los últimos deciles (VI, VII, VIII, IX y X) el 52.8%. Pero como se muestra en la

Figura 2.11, el porcentaje de matriculados en los primeros deciles es menor que

el porcentaje de jóvenes y ocurre todo lo contrario para los últimos deciles, en

los cuáles, el porcentaje de matriculados es mayor al porcentaje de jóvenes. De

esto se deriva que:

La ES pública no está captando a un alto porcentaje de jóvenes pobres.

Los matriculados ricos de las universidades públicas son en su mayoría

personas fuera del rango de edad entre 18 y 22 años.

En la Figura 2.12, está la población entre 18 y 22 años distribuida de acuerdo a su

ingreso y condición escolar según la ENIGH 2014. Sin diferenciar por el ingreso


que tenían los jóvenes, las condiciones escolares eran las siguientes:

El 63.0% de los jóvenes no tuvo acceso al sistema educativo.

El 20.2% se encontraba estudiando su carrera profesional en una institu-

ción pública y el 9.0% en una privada.

El 7.7% estaba en la EMS o algún otro nivel inferior con financiamiento

público.

El 0.3% recibió una educación no escolarizada.

Sin embargo, si separamos a los jóvenes de acuerdo a su nivel de ingresoy condición escolar, las diferencias entre ellos se hacen notorias. Por ejem-plo, en el decil I, el 79.2% de los jóvenes no tuvo acceso a la educación de ningún

tipo, el 10.4% cursó su educación profesional y el 8.1% estaba estudiando su EMS

u otro nivel inferior en una escuela pública. Con respecto al 2.3% restante de los

jóvenes del decil I estaban matriculados en una escuela privada o en teniendo

una educación no escolarizada. El decil X, la situación es más favorable, pues

el porcentaje sin recibir educación se reduce en 48.0 puntos porcentuales y el

porcentaje de quiénes estaba cursando su educación profesional aumenta 20.4

puntos porcentuales. Además la proporción de jóvenes en otro nivel educativo

no correspondiente a su edad disminuye en 3.0% y aumenta la proporción de

alumnos de una institución privada o con educación no escolarizada (30.5%)

(ver Figura 2.12).

Los jóvenes en edad de estudiar la ES son la población educativa con lamayor inequidad. Comparando a quiénes no tienen acceso a la educación,son 8 de cada 10 jóvenes pobres contra 3 de cada 10 jóvenes ricos. En cuanto a

los que sí estudian una carrera profesional en el SEN público, son 1 de cada 10

jóvenes pobres contra 3 de cada 10 jóvenes ricos.

Recordando que México se encuentra en una etapa de transición demográfica,

en la cual, los jóvenes representan un dividendo demográfico, porque son quiénesentrarán al máximo de su etapa productiva, es benéfico para la sociedad y

estratégico para la economía, que estén preparados y equipados para los retos

del mercado laboral. Por esta razón, que el 63.0% de ellos esté sin recibir

educación afecta no sólo el presente sino también el futuro. En los próximas

décadas la población dependiente estará creciendo en mayor medida que la

población productiva, y por ello, la educación profesional de quiénes hoy son losjóvenes preparará a los adultos mayores que serán en elmañana.


Figura 2.12Población de 18 a 22años, por deciles deingreso, sin acceso a laeducaciónFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

2.4 ConclusionesEn este capítulo, se analizó la inequidad horizontal y vertical de la educación

básica, media y superior: horizontal, comparando la distribución de la matrícula

a partir de su nivel de ingreso; vertical, comparando cuántos y quiénes de la

población en edad típica tienen y no tienen acceso a la educación.

En la EB, la mayor proporción de alumnos se concentra en los deciles más bajos

(13.4%). Con respecto a la población que no tienen acceso a la educación, son los

niños y niñas entre 3 y 5 años, quiénes estan más lejos de tener una educación

universal. Ordenándolos de acuerdo a su nivel de ingreso, un poco más del

30.0% de ellos no recibe educación, mientras que, el porcentaje se reduce a

15.0%.

En la EMS, la mayor proporción de alumnos se ubica en los deciles centrales.

Esto es resultado de la distribución de los jóvenes entre 15 y 17 años de edad

(personas en edad típica de estudiar el bachillerato), quiénes también se ubican

en dichos deciles. Hablando en términos de inequidad vertical, el 39.2% de los

jóvenes del decil más bajo no tiene acceso al sistema educativo. En el decil más


alto, el 6.6% de los jóvenes no recibió educación.

Finalmente, la ES pública se brinda en mayor medida para las personas de los

deciles más altos que para las personas de los deciles más bajos. Del total de

alumnos, menos del 5.0% pertenece al decil I, mientras que, cerca del 15.0%

pertenece al decil X. Una consecuencia de esta inequidad dentro de los alumnos,

se refleja en un alto porcentaje de jóvenes entre 18 y 22 años de los deciles más

bajos, sin recibir educación. En el decil I, el 79.2% de los jóvenes no tiene acceso

al sistema y este porcentaje se reduce conforme aumenta el ingreso.

La inequidad en la matrícula como en el acceso a la educación, es hablar de

ingreso al SEN. Sin embargo, existen otros niveles de inequidad que están

relacionados con la calidad del SEN, y que se ven reflejada en los resultados

escolares de los alumnos. En las últimas décadas, las interpretaciones sobre la

desigualdad en la educación han pasado de un enfoque unidimensional más

determinista a una visión multidimensional e interactiva.

Bibliografía 64

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II.

LA CALIDAD EN ELSISTEMA EDUCATIVONACIONAL

66

3.

LA CALIDAD DEL SISTEMA EDUCATIVONACIONALPor Sunny Arely Villa Juá[email protected]

La calidad en la educación en México fue reconocida e incorporada, como obli-

gación del Estado, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

el 26 de febrero de 2013. A partir de esta fecha, se establece al Estado (entendido

como la Federación, Estados, el Distrito Federal y los Municipios) como garante

de la calidad en la educación obligatoria (preprimaria, primaria, secundaria y

bachillerato). Para que exista una educación de calidad, es necesario que los

componentes del Sistema Educativo Nacional (SEN) (materiales y métodos edu-

cativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y los docentes y los

directivos) garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos, según

lo establecido en la Constitución.

A partir de que la calidad fue un elemento reconocido en la Constitución, se

modificaron la Ley General de Educación (LGE) y la Ley del Instituto Nacional

de Evaluación de la Educación (LINEE). En la LGE, se entiende como calidad a la

congruencia entre los objetivos, resultados y procesos del sistema educativo,

conforme a las dimensiones de eficacia, eficiencia, pertinencia y equidad. Por su

parte, la LINEE refiere la calidad de la educación a la cualidad del SEN, integrado

por la relevancia, pertinencia, equidad, eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia.

67

Capítulo 3. La calidad del Sistema Educativo Nacional 68

La calidad de la educación es un tema recurrente en las agendas de política

pública a nivel nacional e internacional. En los últimos años, la calidad educativa

ha sido un tema de debate, por lo que distintos mecanismos han intentado

medirla, a pesar de las distintas interpretaciones que la locución adjetiva pueda

tener. El presente capítulo integra las más relevantes acepciones y mediciones

de calidad educativa que se han tenido en México. El objetivo es que el lector

conozca las diferentes modalidades de medición de calidad o de los elementos

del SEN, sus usos y limitaciones. Se hace una revisión sobre los cambios que

la medición que la calidad ha tenido en México, así como los impactos que

cada una de las mediciones han tenido a través de la historia. Finalmente, se

reflexiona sobre los retos de la calidad educativa y sus mediciones en nuestro

país.

3.1 La calidad del SENA pesar de que la Constitución asocia la calidad educativa con el “máximo

logro de aprendizaje de los educandos”, existen distintas acepciones de calidad

educativa. Para tener una educación de calidad, según la UNICEF (2000), es

necesario que exista calidad en los recursos humanos y los materiales con los

que se imparte la educación (insumos de entrada), la calidad de las prácticas de

enseñanza (el proceso de enseñanza) y los resultados (insumos de salida). Así

mismo, se reconoce que la calidad puede ser relativa, por lo que al momento

de estudiar o discutir sobre calidad en educación, siempre hay que considerar

la pregunta ¿calidad para quién? ya que existen diferencias desde la calidad

reflejada en el educando y la calidad en el sistema que proporciona la educación.

Antes de la reforma a la Constitución en 2013, la educación era concebida como

un derecho, que el estado era responsable de proporcionar. Ante una expansión

de los servicios educativos, por intentar ampliar al máximo la cobertura, se

propició un crecimiento del SEN que dejó de lado la atención a la calidad de

servicios e insumos que se estaban otorgando, ya que el objetivo era que

existiera libre acceso a la educación. Asegurar que los niños aprendan y no

simplemente que asistan a la escuela, es una condición necesaria para garantizar

la igualdad de oportunidades (Reimers, 2000). En Latinoamérica, se tiene una

razonable cobertura de los servicios educativos y los educandos asisten a la

escuela, sin embargo las habilidades de los estudiantes son comparables, en

términos de las mediciones internacionales, con los resultados en África Sub-

Sahara (Hanushek and Woessmann, 2012).

3.1. La calidad del SEN 69

La calidad de la educación tiene cuatro características (Aguerrondo, 1993):es compleja y totalizante, es decir, se puede aplicar a cualquier elementoque esté involucrado con la impartición de la educación; es social e históri-camente determinada, lo que significa que depende del tiempo, espacio eideologías que acompañan su concepción; está orientada a cualquier procesode transformación; y, finalmente, se construye como un patrón de controlde la eficiencia del servicio otorgado.Para la OCDE, la calidad de la educación refiere a la garantía de todos los niños

y jóvenes a la adquisición de los conocimientos, habilidades y competencias

interpersonales necesarias para su desarrollo en la vida adulta, para que, con

ello, contribuyan a la economía y la sociedad. Esta definición implica que un ma-

yor nivel de educación traerá mayores ingresos a los individuos y los países, así

como una mejor salud. Por otro lado, implica que las personas sin las aptitudes

necesarias para participar social y económicamente generan mayores costos

a los países en términos de bienestar, salud y seguridad social. Por ende, para

alcanzar la calidad educativa, es preciso que el estado provea a los estudiantes

las herramientas que demanda el mercado laboral.

En el acuerdo de cooperación México-OCDE (Gurría, 2010) para mejorar la calidad

de la educación de las escuelas mexicanas, el gobierno mexicano se compro-

mete a mejorar el desempeño de los estudiantes a través de mejor enseñanza

y mejores escuelas. Para llevar a cabo este acuerdo, se creó un comité de tra-

bajo para la implementación de los mecanismos a desarrollar. Para una mejor

enseñanza se acordó:

Partir de una definición clara de “enseñanza eficaz” en donde se alineen

las expectativas de aprendizaje con lo que el docente debe impartir.

Atraer mejores candidatos docentes

Fortalecer la formación inicial docente

Mejorar la evaluación inicial (selección) docente

Abrir todas las plazas docentes a concurso

Crear períodos de inducción y prueba

Mejorar el desarrollo profesional

Evaluar para ayudar a mejorar


Para tener mejores escuelas se acordó:

Partir de una definición clara de “dirección escolar eficaz” en donde se es-

tablezca el conocimiento esencial, las habilidades y los valores asociados

a los directores de escuelas eficientes.

Profesionalizar la formación y la asignación de plazas a los directores

Fortalecer el liderazgo instruccional en las escuelas

Aumentar la autonomía escolar

Garantizar el financiamiento para todas las escuelas

Fortalecer la participación social

Si bien existen diferencias en la concepción estricta del término “calidad educati-

va”, existe un consenso sobre la necesidad de la evaluación de los elementos

del sistema educativo, que incluye el aprendizaje de los alumnos, los profesores,

materiales e infraestructura, entre otros elementos. Esto, para poder emitir

mejores políticas públicas que eleven el rendimiento de la educación. Además,

las evaluaciones sobre la calidad educativa son una herramienta de apoyo a la

toma de decisiones, la rendición de cuentas, distribución de incentivos, así como

para la participación social y la elección educativa.

3.2 Mediciones de la calidad en MéxicoA pesar de que la evaluación y medición de la calidad educativa es necesaria para

la definición de políticas públicas eficaces, que lleven a la equidad y al desarrollo

del país, en México aún existe falta de continuidad en la evaluación que permita

formar referentes inter-temporales y que permita medir la transición de la

calidad de la educación en cada uno de los elementos del SEN. Desde hace más

de cuatro décadas se han realizado intentos por medir la calidad educativa y

sus componentes. Aunque estos avances son de gran valor, aún hay mucho por

hacer.

Los primeros intentos por evaluar la educación en México datan de 1970, cuando

la Secretaría de Educación Pública (SEP) implementó la recolección, sistematiza-

ción y la actualización de información censal para la construcción de estadísticas

3.2. Mediciones de la calidad en México 71

sobre el SEN. Durante esta época la atención se dirigía hacia el mérito docente,

proporcionando plazas federales y midiendo el aprendizaje de los alumnos.

Aunque se realizaron varios exámenes a alumnos y profesores, éstos no se

hicieron públicos ni existe evidencia de que se hayan vinculado con la toma

de decisiones para la mejora del sistema educativo. En 1990 se estableció una

política educativa en materia de evaluación donde se priorizaban la rendición

de cuentas, el otorgamiento de reconocimientos y la valoración de resultados.

Esto con el fin de sentar las bases legales de la evaluación en la LGE, así como la

evaluación en el aula con la participación de México en evaluaciones internacio-

nales (Mercado Vargas and Mercado Vargas, 2010). Ante la falta de autonomía

de las instituciones evaluadoras, los primeros intentos de evaluación de esta

década no fueron publicados, migrando a la publicación de los resultados de

algunos exámenes realizados a profesores a finales de la década.

A partir del 2000, se marca una nueva era de la evaluación educativa en el país.

Con la transición en el gobierno, también llegó la demanda de información, lo

que impulsó la transparencia y la evaluación. En el 2002, se crea el Instituto

Nacional para la Evaluación de la Educación, con la finalidad de tener una

institución técnica, con considerable autonomía que fuera la encargada de

las evaluaciones educativas a gran escala. Este Instituto se vuelve de carácter

autónomo a partir del 2013 con el objetivo de hacer más transparentes los

resultados obtenidos.

Diversas han sido las pruebas que han intentado medir la calidad de la edu-

cación tanto a nivel nacional como a nivel internacional y entre los distintos

niveles educativos. A continuación, se describen, en orden de aparición, las más

relevantes para el caso mexicano (Tavera and Tagle, 2014).

3.2.1 ProgramaNacional de CarreraMagisterialComo un impulso a la carrera docente y bajo los incentivos de promoción na-

cional, se creó en México la primera evaluación docente en 1992, la cual se

implementaría al año siguiente. Este programa tuvo como objetivo coadyuvar a

elevar la calidad educativa, al reconocer el tiempo y esfuerzo extraordinario que

los docentes en educación básica o pública, afiliados al Sindicato Nacional de

los Trabajadores del Estado (SNTE), dedicaban a la educación y su actualización.

A través de evaluaciones específicas, que incluían la capacitación del docente

y los resultados reflejados en sus alumnos se tenían esquemas de incentivos

para acceder a distintos niveles salariales, donde también se reconocía la expe-

riencia acumulada. Cada cuatro años los participantes, de afiliación voluntaria e

individual, a nivel nacional, podían aspirar a cambiar de categoría dentro de los

parámetros salariales. Este programa estuvo vigente hasta el 2014 cuando fue


su última aplicación

El Programa inició con la participación de 384,697 docentes, para el año 2009

ya se contaba con 774,115 docentes beneficiados. Los incrementos salariales

iban de 25% partiendo de la plaza inicial (A), hasta 200% en el último nivel (E)

(de Pascual Pola, 2009; Murillo et al., 2007). El esquema de evaluación de los

profesores correspondía a un nivel por año, en 2012 primaria, 2013 secundara y

en 2014 educación inicial (comprendida por preescolar y educación especial).

A partir del 2015, este programa es sustituido por el Sistema Nacional de Re-

gistro del Servicio Profesional Docente con el objetivo de beneficiar a quienes

destaquen en la prueba de desempeño y a aquellos que obtengan resultados

sobresalientes en una evaluación adicional determinada por el INEE.

3.2.2 CentroNacional deEvaluación para laEducación Superior(CENEVAL)

El CENEVAL surge como asociación civil sin fines de lucro en 1994, ante la necesi-

dad de una institución independiente que diseñara y aplicara instrumentos de

evaluación de conocimientos, habilidades y competencias de los niveles superio-

res. “Su misión es promover la calidad de la educación mediante evaluaciones

válidas, confiables y pertinentes de los aprendizajes, que contribuyan a la to-

ma de decisiones fundamentadas.” Actualmente, se especializa en 2 tipos de

exámenes: el primero, donde se evalúan las competencias y conocimientos indis-

pensables para ingresar a estudios de posgrado (o nivel superior) y el segundo

donde se evalúa si se ha adquirido la preparación suficiente en los distintos tipos

de licenciatura, para ejercer su profesión (entre ellos los docentes). Además,

el CENEVAL desarrolla y administra otras pruebas, diseñadas a solicitud de los

usuarios, principalmente instituciones educativas y dependencias públicas.

A pesar de que estos exámenes existen desde hace más de 2 décadas y que

de ellos se derivan relevantes investigaciones, no han sido considerados como

fuente oficial para la medición de la calidad de la educación y referente para

la implementación de políticas públicas. El CENEVAL, durante la mayoría las

evaluaciones para medir la calidad de educación, ha fungido como asesor para

el diseño de los exámenes a aplicar.

Las calificaciones que emite el CENEVAL están expresadas en una escala especial

llamada índice CENEVAL, que va de los 700 puntos (calificación más baja) a los

1300 puntos (calificación más alta), su escala se divide en tres: No satisfactorio,

Satisfactorio y Sobresaliente. Sus exámenes de Educación Superior abarcan 40

distintas licenciaturas aunado a los exámenes que acreditan educación secunda-

ria y el bachillerato.


3.2.3 Trends inMathematics andScience Study(TIMSS)A partir de la incorporación de México ante la OCDE, el país se incorporó a

las evaluaciones educativas a gran escala. La primera de ellas fue TIMSS, cuyo

objetivo era medir, comparar y explicar el aprendizaje de las ciencias naturales

y las matemáticas en la educación básica (agrupando los grados en 3 niveles

educativos) y contribuir a redefinir los objetivos curriculares, aunado a modificar

las prácticas de enseñanza en el salón de clase en más de 40 países.

En 1995, esta evaluación fue realizada en México por la International Associa-

tion for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) en coordinación con

la Dirección General de Evaluación (DGE) de la SEP. Aunque existen evaluacio-

nes posteriores, realizadas por la IEA, México no continuó participando. Los

resultados de la prueba realizada en 1995 no fueron incluidos en el reporte, ni

difundidos públicamente entre los tomadores de decisiones. Por su parte, la

DGE, 5 años después, aplicó parte de opción múltiple de la prueba TIMSS, pero

al cambiar la prueba y el muestreo, los resultados ya no fueron directamente

comparables.

El estudio realizado en 1995 fue coordinado para evaluar el logro académico

de estudiantes entre nueve y 13 años en más de 40 países. En la mayoría de

las naciones, se evaluó a escolares de educación básica que se encontraban

cursando el 3o, 4ogrados, y a nivel secundaria se evaluó a estudiantes cursando

7oy 8

ogrados. México participó en ese estudio, con ambas poblaciones, con

una muestra nacional de 45,039 estudiantes, provenientes de las 32 entidades

federativas del país, que se seleccionaron con una metodología de muestreo

que supervisó el equipo del TIMSS.

En 2000, la SEP decidió realizar un estudio similar en el país, utilizando el es-

quema de las evaluaciones de TIMSS. En esta ocasión, la muestra nacional fue

de aproximadamente 10,122 estudiantes. En este segundo estudio, como se

mencionó anteriormente, se aplicaron sólo las preguntas de opción múltiple

que representan el 75% del total del examen por lo que no es directamente

comparable con la prueba del 95.

Los Cuadros 3.2 y 3.4muestran los porcentajes de aciertos de los estudiantes en

las distintas pruebas en ambos años aplicadas. Es interesante observar que los

alumnos de 4ode primaria, fueron los únicos que obtuvieron en promedio más

del 50% de aciertos y sólo en la prueba correspondiente a Ciencias Naturales.


K TIMSS 1995 TIMSS 1995 DGE 2000 DGE 2000Cuadernillo 3

oGrado 4

oGrado 3

oGrado 4

oGrado

Promedio 22.8 38.05 48.38 43.06 53.81

Cuadro 3.1Resultados TIMSS:Matemáticas (1/2)Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Backhoff and Solano (2003).


oGrado 8

oGrado 7

oGrado 8

oGrado

Promedio 32.2 35.13 39.98 37.47 42.12

Cuadro 3.2Resultados TIMSS:Matemáticas (2/2)Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Backhoff and Solano (2003).


oGrado 4

oGrado 3

oGrado 4

oGrado

Promedio 22.2 42.09 52.82 47.07 57.97

Cuadro 3.3Resultados TIMSS:Ciencias Naturales (1/2)Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Backhoff and Solano (2003).


oGrado 8

oGrado 7

oGrado 8

oGrado

Promedio 29.1 42.87 47.63 44.1 48.66

Cuadro 3.4Resultados TIMSS:Ciencias Naturales (2/2)Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Backhoff and Solano (2003).


3.2.4 LaboratorioLatinoamericano deEvaluación de laCalidad de laEducación (LLCE)

El LLCE es un organismo creado en 1994 por la Oficina Regional de Educación

para América Latina y el Caribe (OREALC), perteneciente a la UNESCO. La prueba

creada por el LLCE destaca por ser la primera evaluación a gran escala, a nivel

Latinoamérica, en la cual participa México, en conjunto con otros 12 países.

Su objetivo era medir el rendimiento escolar a través de la evaluación de las

habilidades y competencias en matemática, lenguaje y factores asociados a

la educación (cuestionarios referidos al contexto de los alumnos, la gestión

escolar y las prácticas pedagógicas de los maestros) con la finalidad de dotar de

información útil a los países de la región para formular y ejecutar políticas.

En 1997, en su primera aplicación se realizaron muestras en los alumnos de 3oy

4ode primaria. En la aplicación planeada en el 2002, realizada hasta 2006 y dada

a conocer en 2008 (conocido como el Segundo Estudio Regional Comparativo y

Explicativo (SERCE)), las evaluaciones se aplicaron a los alumnos en 3oy 6

ode

primaria, en 16 países de la región.

La experiencia de 1997 no fue enteramente satisfactoria, al ser el primer estudio

llevado a cabo en la región por lo que los resultados no fueron ampliamente

difundidos ni adoptados para la creación de nuevas políticas públicas. Por otra

parte el SERCE fue una valiosa experiencia para promover la evaluación en

México, aunque los resultados de este estudio tampoco fueron ampliamente

difundidos ni de gran impacto al no tener un estudio al interior de la política

educativa en el país.

En el caso de México, en el SERCE participaron 157 escuelas, 4,753 estudiantes

de 3oy 4,825 de 6

ogrado. Ese año participaron estudiantes de 16 países (Argen-

tina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala,

México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay),

y un estado (Nuevo León, México).

A pesar de que los resultados mostraron bajo desempeño en las pruebas de

lectura y matemáticas tanto para 3ocomo 6

ode primaria, el Cuadro 3.5 de

resultados, muestra que México se logró situar por arriba de la media de los

países analizados.

3.2.5 Pruebas deEstándaresNacionalesA raíz de la reforma a de planes y programas de estudio de primaria y secundaria

llevada a cabo en 1993, surgieron tres años más tarde las “Pruebas de Estándares

Nacionales”. Su objetivo era conocer el grado en que los alumnos alcanzaban los

estándares mínimos establecidos en los programas de español y matemáticas.

Estas pruebas fueron desarrolladas por la DGE entre el año 1998 y hasta el 2003.


Promedio General MéxicoLectura 3

o511.2 543.1

Matemática 3o

507.0 543.1

Lectura 6o

511.4 541.6

Matemática 6o

509.0 554.3Cuadro 3.5Resultados SERCE

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEE (2008a).

Inicialmente, se aplicó una muestra con cobertura nacional a alumnos de 3o, 5o

y 6ode primaria. A partir del 2000, se incluyó en la muestra a los 3 grados de

secundaria. Estas pruebas también fueron utilizadas para medir el desempeño

del Programa Escuela de Calidad (PEC), que entraría en vigor en el ciclo escolar

2001-2002.

Después del año 2003, el INEE fue el encargado de estas pruebas, las cuales,

al querer mejorarlas perdieron continuidad ya que migrarían al modelo de

Exámenes de la Calidad y el Logro Educativos (Excale), que se revisará más

adelante. A pesar de que estas pruebas estuvieron vigentes anualmente, en un

período considerable (1998-2003), no se tomaron en cuenta para el diseño de

políticas públicas que elevaran la calidad educativa; tampoco la difusión de los

resultados a la sociedad se consideró relevante; además se tuvieron diversas

fallas debido a factores técnicos y administrativos por considerarse de gran

escala.

En 2003, la muestra de primaria contempló 3,517 escuelas y la de secundaria

1,199 escuelas. La resolución de las pruebas se planeó para realizarse en cuatro

etapas o sesiones repartidas en dos días de aplicación con la finalidad de no

cansar al alumno. En cada una de ellas se incluyó una sección de Comprensión

de Lectura y una sección de Habilidad Matemática.

Los resultados de 6ogrado de primaria no se pueden comparar con sus similares

de 3ode secundaria y, por lo tanto, son independientes entre sí porque la

estructura en cuanto a contenidos es diferente, al igual que las características

estadísticas de las pruebas. El rango operativo de las pruebas va de 200 a 800

unidades.

Los alumnos de 6ode primaria resultaron con un promedio de 483.19 puntos en


Alumnos 3o secundaria Lectura MatemáticasNúmero de alumnos 37,973 37,973

Resultados Promedio 571.38 459.28

Promedio de aciertos 54.2 48

Cuadro 3.6Pruebas de EstándaresNacionales: SecundariaFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEE (2008b).

Alumnos 6o primaria Lectura MatemáticasNúmero de alumnos 53,129 53,129

Resultados Promedio 483.19 413.59

Promedio de aciertos 49.8 49.4

Cuadro 3.7Pruebas de EstándaresNacionales: PrimariaFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEE (2008b).

la prueba de Lectura y 413.5 en la de matemáticas con un promedio de aciertos

bajo (menor al 50% de las preguntas totales). El caso de los alumnos de 3ode

secundaria no es muy distinto. En promedio obtuvieron 571.3 y 459.2 puntos en

Lectura y Matemáticas respectivamente, así como un promedio de aciertos del

54.2% en la prueba de lectura y 48% en la de matemáticas (ver Cuadros 3.6 y

3.7).

3.2.6 ProgramaInternacional parala Evaluación de losEstudiantes (PISA,por sus siglas eninglés)

PISA es una prueba estandarizada de gran escala desarrollada por la OCDE.

Actualmente, en México, es coordinada con el INEE. El objetivo de esta prueba

es evaluar las habilidades para la vida de los estudiantes de 15 años inscritos en

secundaria o en educación media. Su aplicación es cada 3 años, donde México

participa desde el año 2000 y desde su inicio se incluyen más de 40 países

entre miembros de la OCDE y asociados. La evaluación está enfocada en lectura,

matemáticas y ciencias, con énfasis especial en cada aplicación en una de estas

habilidades, la cual va rotando cada vez.

Otro de los objetivos de PISA es apoyar con los resultados generales las políticas

educativas de cada país, ya que permite conocer el SEN. En este sentido es que,

en 2010, México firmó el Acuerdo de cooperación México-OCDE para mejorar la


calidad de la educación de las escuelas mexicanas. La calidad de la educación

implica algo más que evaluar los resultados de aprendizaje; es por eso que a

partir del 2009, la OCDE ha complementado su diagnóstico sobre el SEN con la

Encuesta Internacional sobre Docencia y Aprendizaje (TALIS), que se desarrollará

más adelante.

En México la última aplicación de la prueba PISA se realizó en mayo del 2015, sin

embargo éstos resultados aún no son públicos. Para términos de comparación

internacional la OCDE, en su documento “Education at Glance 2015”, utiliza los

datos obtenidos de la prueba ejercida en 2012. Estos resultados se muestran

a mayor detalle en el Capítulo 4ode este reporte llamado “Gasto y calidad

educativa desde una perspectiva internacional”.

3.2.7 Exámenes dela Calidad y el LogroEducativos (EXCALE)Ante la necesidad de mejorar las fallas técnicas y administrativas de las pruebas

de “Estándares Nacionales”, nace la prueba EXCALE. Diseñada y aplicada por

el INEE a partir del 2005, de manera anual, por ciclos de 4 años, en 3ode

preescolar, 3ode primaria, 6

ode primaria, 3

ode secundaria, y 3

ode bachillerato.

Su objetivo es medir el logro educativo en su conjunto y apegado a la currículo

escolar. También muestra las diferencias entre estrato o servicio educativo,

entidad federativa, sexo y edad para identificar los factores que pueden afectar

el logro educativo y con ello generar propuestas de mejora al SEN (Backhoff

et al., 2008). A pesar de que el INEE ha tratado de difundir estos resultados a

nivel desagregado, estas pruebas no están diseñadas para evaluar de manera

específica ni a los alumnos ni las escuelas, sino al sistema como un todo, por

lo que no se permite evaluar cada uno de los elementos del SEN por separado

(Rizo, 2007).

Los últimos resultados publicados de la prueba EXCALE publicados corresponden

al ciclo escolar 2012-2013. Se evaluó a alumnos de 6ogrado de primaria. En total,

se evaluaron 50,602 alumnos de 3,964 escuelas. Las asignaturas evaluadas son

Español matemáticas, Ciencias Naturales y, Formación Cívica y Ética.

La figura 3.8muestra los resultados de la prueba por tipo de escuela. Se divide

entre la media nacional, escuelas indígenas, comunitarias, públicas rurales y

urbanas y la educación impartida por el sector privado (Backhoff et al., 2008).

En resumen, los resultados más bajos los obtuvieron en las escuelas de carácter

indigena. En el caso de esta prueba sólo 67.8% de los alumnos evaluados a

nivel nacional demostraron tener el nivel básico de escolaridad. En el caso de

las escuelas indígenas son solamente 27%. Es importante tomar en cuenta las


Materia Nacional Indígena Comunitario Rural público Urbano público PrivadoMatemáticas 502 444 460 484 504 564

Español 518 435 454 486 523 610

Ciencias Naturales* 57 40 46 51 58 70

Cívica y Ética** 67.84 26.97 38.44 56.55 72.59 91.21

Cuadro 3.8Pruebas de EstándaresNacionales: Primaria* Porcentaje de aciertos

** Porcentaje de alumnos que alcanzan el nivel básico

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEE (2008b).

evaluaciones para tomar decisiones de política pública y dirigir los recursos a

donde más falta hacen.

3.2.8 EvaluaciónNacional de LogrosAcadémicos enCentros Escolares(ENLACE)

En 2006, se aplicó por primera vez a los alumnos una prueba, a nivel nacional,

de carácter censal. El objetivo era medir el logro académico de los estudiantes,

acorde a los planes y programas de estudio, con énfasis en los contenidos que

deberá conocer el estudiante para que comprenda mejor los temas que se

abordarán en el siguiente ciclo escolar (español, matemáticas y una materia

adicional, rotativa cada año). Inicialmente, la prueba fue aplicada anualmente

a los alumnos de 3oy 6

ode primaria y 3

ode secundaria; a partir de 2009 se

incluyeron todos los grados de educación secundaria.

Los resultados de ENLACE se desagregan a nivel escuela, grupo, alumno y disci-

plina y éstos son difundidos ampliamente por la SEP y el INEE. Dada la amplia

difusión de los resultados y aceptación de esta prueba tanto por las autoridades,

los docentes y los educandos, éstos han sido utilizados para fines distintos para

los que la prueba fue creada. Ejemplo de ello es la elaboración de rankings,

como elemento para medición en el programa de “Carrera Magisterial”, la ela-

boración de series para vincular el desarrollo docente, entre otras. Lo anterior

puede ocasionar que los involucrados en el aprendizaje de los educandos y

ellos mismos estén enfocando sus esfuerzos en responder correctamente la

prueba más allá de elevar el logro académico acorde a los planes y programas

vigentes. Esto desvirtúa el objetivo de la prueba (Loureiro, 2009). Tratando de

resolver estas áreas de oportunidad en 2015 se migra a la prueba PLANEA, que

se desarrollará más adelante.

Un detalle importante en el análisis de los datos de esta prueba es que los

resultados de diferentes materias o años no son comparables entre sí, ni están


Año Escuelas enlas que seaplicóAlumnosevaluados

Porcentajede alumnoscon nivelesBueno yexcelente

Porcentajede alumnoscon nivelesinsuficiente yElemental2014 14,125 1,028,956 39.3 60.7

2013 13,835 1,012,952 36.3 63.7

2012 13,189 965,144 30.8 69.2

2011 12,755 912,878 24.7 75.3

2010 12,246 884,663 20.3 79.7

Cuadro 3.9Resultados ENLACE:matemáticasFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEE (2014a,b).

expresados exactamente en la misma escala, por lo que técnicamente, los datos

no se deben mezclar.

De 2008 a 2009, en las pruebas de 3ode secundaria se dio un cambio de enfoque

en el contenido evaluado por lo que no son comparables entre sí. Del 2006 a

2008, la prueba evaluó el contenido de los tres años de secundaria, sin embargo,

a partir de 2009 sólo evalúa el ciclo escolar correspondiente al año de la prueba.

En 2013, la prueba se aplicó a 14,098,879 alumnos cumpliendo con el 94.4% de

los estudiantes programados. Fueron 122,608 escuelas primarias y secundarias

implicadas en las 32 entidades federativas (en Oaxaca participaron sólo los

centros administrados por CONAFE). Las asignaturas evaluadas fueron Español,

Matemáticas, así como Formación Cívica y Ética, con preguntas sobre los conte-

nidos de los programas de estudio vigentes. Como se observa en los Cuadros

3.9 y 3.10 en todos los años el porcentaje de alumnos con niveles insuficientes y

elementales son mayores a los estudiantes con niveles bueno y excelentes.

3.2.9 EncuestaInternacional sobreDocencia yAprendizaje (TALIS)Implementada por la OCDE y coordinada en México por la DEGP, a partir del

2009, la encuesta TALIS es la primer encuesta internacional enfocada al entorno

y las condiciones de aprendizaje que se tienen en las escuelas. Su objetivo es

conocer el entorno que rodea a los países para complementar la información

que, por cuestiones de diseño, no se obtiene mediante la prueba PISA; conocer


Asignatura CONAFEl General Indígena Particular Técnica Telesecundaria GlobalEspañol 1-3 487.1 561.1 487.7 491.2 N.A. N.A. 494.5

Español 3-6 456.5 548.4 483.9 609.9 N.A. N.A. 550.7

Matemáticas 1-3 519.8 587.2 520.3 570.5 N.A. N.A. 536.3

Matemáticas 3-6 488.8 582.3 526.9 626.8 N.A. N.A. 583.5

Cívica y Ética 1-3 N.A. 496.3 N.A. 546.2 495.7 493.9 500.0

Cívica y Ética 3-6 N.A. 436.4 N.A. 497.6 457.7 546.5 500.0

Cuadro 3.10Resultados ENLACEFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEE (2014a,b).

las características de los profesores respecto de su desarrollo profesional, creen-

cias y actitudes respecto de la enseñanza, así como del entorno que rodea a los

centros de trabajo y las condiciones de los mismos. Cabe mencionar que esta

encuesta no mide directamente los resultados de la enseñanza y del aprendizaje

de los estudiantes; se enfoca en el resto de las características que abonan al

aprendizaje.

Esta encuesta es levantada a los maestros de secundaria y a los directores de

las escuelas en las que los primeros laboran. En 2009, fecha de la que se tienen

los últimos resultados publicados, participaron 23 países, entre ellos México

encuestando a 200 escuelas y 20maestros por escuela por país. Esta prueba está

planeada para ser levantada cada 5 años (Teaching and Environments, 2009).

En 2009, con el objeto de establecer un sólidomarco estadístico, se seleccionaron

de forma aleatoria alrededor de 200 centros de enseñanza en cada país para

que tomaran parte en el estudio. Cada uno de estos cuestionarios se podía

rellenar aproximadamente en 45minutos, existiendo la posibilidad de hacerlo

sobre papel o de forma electrónica. En total, TALIS entrevistó a una muestra de

unos 90,000 profesores en representación de los más de 2 millones con que

cuentan los países participantes.

3.2.10 SistemaNacional deRegistro delServicio ProfesionalDocente (SNRSPD)

A partir de la reforma educativa de 2013, se reconoce al Servicio Profesional

Docente (SPD), como un elemento esencial del SEN. Aunado a las modificaciones

en la LGE, se crea la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) en el

mismo año. La LGSPD (DOF, 2013) tiene por objeto regular el SPD en la educa-

ción básica y media superior; establecer los perfiles, parámetros e indicadores

del SPD; regular los derechos y obligaciones derivados del SPD, y asegurar la

transparencia y rendición de cuentas en el SPD. Con la finalidad de implementar


Nivel de desempeño Básica Básica (%) EMS EMS (%)Total 103,723 100.00 27,546 100.00

Bueno 42,182 40.67 11,572 42.01

Destacado 8,198 7.90 1,550 5.63

Insuficiente 14,290 13.78 4,754 17.26

Suficiente 39,053 37.65 8,834 32.07

Excelente N.A. N.A. 836 3.03

Cuadro 3.11Desempeño ServicioProfesional DocenteFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEE (2015).

lo establecido en la LGSPD, nace el SNRSPD bajo la tutela de la Coordinación

Nacional del Servicio Profesional Docente, a cargo de la SEP y con el respaldo

del INEE. De tal modo que, a partir del ciclo escolar 2015-2016, los docentes de

educación básica y media superior, son evaluados para el ingreso, promoción,

reconocimiento, permanencia y capacitación continua. Esto con el objetivo de

asegurar, con base en la evaluación, la idoneidad de los conocimientos y capa-

cidades del personal docente y que con ello se contribuya a elevar la calidad

educativa. Además, este esquema sentará las bases para un nuevo esquema de

incentivos (en sustitución del programa Carrera Magisterial) que promueva la

formación docente y dignifique al magisterio. El SNRSPD distribuye a los maes-

tros en siete grados distintos de incentivos económicos (a diferencia de los cinco

anteriores) y cada cuatro años se someterán las pruebas de desempeño para

subir de grado (anteriormente era de carácter voluntario).

En las últimas pruebas reportadas por el sistema (correspondientes a 2015) en-

contramos la distribución expuesta en el Cuadro 3.11. Correspondientes al nivel

de EB fueron 103,723 profesores los que presentaron las pruebas de desempeño,

de los cuales, el 40.67% obtuvieron resultados buenos, seguidos de 37.6% que

resultaron con notas suficientes. Sin embargo, 14,290 profesores (13.7%) salieron

con resultados insuficientes en las pruebas.

Por el lado de EMS, fueron 27,546 los profesores que presentaron la prueba. Al

igual que en EB la mayoría (42%) obtuvieron resultados buenos y en segundo lu-

gar Suficientes (32%). En este caso 3% resultaron excelentes y 5.6% destacados.

En el caso de EMS, el 17.2% (4,754 profesores) de los resultados son clasificados

como Insuficientes.


3.2.11 Evaluación delas CondicionesBásicas para laEnseñanza y elAprendizaje (ECEA)

La ECEA fue diseñada para conocer “la medida en que las escuelas de educación

obligatoria, a nivel nacional, cuentan con las condiciones básicas para su ope-

ración y funcionamiento, tales como infraestructura, mobiliario, materiales de

apoyo educativo, personal, convivencia y organización escolar”, con el propósito

de generar información útil para generar acciones de política pública que me-

joren las condiciones de los planteles. Dado que esta evaluación sólo mide el

estado de los servicios educativos, para mejorar su calidad, de ella no se derivan

resultados de aprendizaje ni de desempeño docente. Su primer aplicación data

del año 2014, bajo la responsabilidad del INEE y se planea replicarla cada 4 años.

ECEA es una evaluación cuatrienal de cada uno de los niveles de la educación

obligatoria, por lo que permite valorar periódicamente las condiciones de trabajo

de las escuelas, a la vez que conocer los avances y retos que se presentan en el

tiempo.

En 2014, participaron todas las entidades federativas con excepción de Oaxaca.

Tiene representatividad para seis tipos de escuela o estratos: generales multi-

grado; generales no multigrado; indígenas multigrado; indígenas no multigrado;

comunitarias (Conafe); particulares o privadas. Analiza recursos y procesos.

El estudio sugiere que, las carencias que se advierten en la operación de las

escuelas públicas, son el resultado de una desatención sistemática de varios

años, producto de políticas educativas que no han atendido con pertinencia y

eficacia las desigualdades sociales y la diversidad sociocultural del país.

En general, se observa que las escuelas que atienden a poblaciones que se

ubican en localidades con mayores niveles de marginación y más aisladas son

las que en mayores proporciones, carecen de espacios adicionales a las aulas

para el desarrollo de actividades académicas. Los resultados obtenidos en esta

evaluación muestran la inequidad y desigualdad en la oferta educativa. Las

escuelas en los contextos más pobres son las que, en mayores proporciones,

tienen condiciones más precarias y ofrecen menor bienestar y oportunidades

de aprendizaje a los estudiantes.

3.2.12 Plan Nacionalpara la Evaluaciónde los Aprendizajes(PLANEA)Con la necesidad demejorar las pruebas EXCALE y ENLACE, nace PLANEA en 2015.

Desarrollada por el INEE, esta evaluación pretende conocer la medida en que

los estudiantes logran el dominio de aprendizajes clave (lenguaje, comunicación

y matemáticas) en distintos momentos de la educación obligatoria (el 3ogrado

de preescolar, el 4oy 6

ode primaria, el 3

ode secundaria y el último grado de

educación media superior.), por lo que no pretende medir el desempeño de


Prueba Pública Indígena Técnica Telesecundaria Comunitaria Privada3ero de primaria Matemáticas 496 N.A. 488 498 452 565

N.A. 3ero de primaria Lenguaje y

comunicación501 N.A. 498 469 458 573

6to de primaria Matemáticas 494 438 N.A. N.A. 478 588

N.A. 6to de primaria Lenguaje y

comunicación494 424 N.A. N.A. 459 603

Cuadro 3.12REsultados PLANEAFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SEP (2015).

los docentes o escuelas, ni otros de los elemento del SEN. La prueba pretende

brindar a la sociedad, información sobre el aprendizaje de los alumnos de

manera contextualizada a los procesos de enseñanza, para que sea utilizada

como herramienta para el monitoreo, planeación, programación y operación del

sistema educativo y sus escuelas, con miras a impactar la política educativa y

mejorar la calidad del sistema educativo.

PLANEA se desagrega en la evaluación de tres elementos clave: la Evaluación del

logro referida al SEN (ELSEN), que mide el logro del aprendizaje de los alumnos

con una periodicidad de cuatro años, rotando el año escolar; la Evaluación del

logro referida a los centros escolares (ELCE), que brinda información contextuali-

zada para la mejora de los procesos de enseñanza para los grados terminales

de primaria, secundaria y educación media superior, aplicándose cada año al

finalizar el ciclo escolar; y la Evaluación diagnostica censal (EDC), que ofrecerá

al docente, de cuarto grado de primaria, información pertinente, oportuna y

contextualizada, anualmente, para la planeación al inicio de cursos a través de

la aplicación de una prueba estandarizada en el grupo, a principios del ciclo

escolar. El ELSEN se aplicará cada cuatro años al finalizar el ciclo escolar. Para

2019 se habrá completado un ciclo de aplicaciones, por lo cual será el momento

indicado para la revisión de la prueba.

Las últimas evaluaciones disponibles son para el ciclo escolar 2014-2015. La

prueba evaluó a 104,204 alumnos de sexto grado de primaria de 3,446 escuelas y,

a 144,517 alumnos de tercer grado de secundaria de 3,529 escuelas. La muestra

fue diseñada para obtener resultados a nivel nacional, por tipo de escuela y por

entidad federativa.

Como se observa en el Cuadro 3.12 las escuelas privadas sobresalen del estándar

seguida de las públicas. Destacan los resultados de las escuelas indígenas debido

a obtener los menores puntajes en las pruebas.


3.3 ConclusionesExisten otro tipo de evaluaciones de la educación adicionales a las aquí mencio-

nadas. Sin embargo, para que una evaluación sea considerada de calidad, debe

de tener cierto rigor conceptual y metodológico; definir y hacer explícitos los

referentes y sus métricas, con lo que se eliminaría cualquier sesgo por defini-

ción; además deberán tener una concepción clara de objetivos a evaluar y una

adecuada difusión de los resultados para el correcto uso de la información que

de ellas se derivan.

A partir de la Reforma Educativa del 2013, el SEN se afirma como el conjunto

de materiales, alumnos, profesores, etc, que, según, la Constitución Mexicana,

la LGE y la LINEE aseguraran el máximo aprendizaje escolar. A pesar de que la

calidad es la meta a alcanzar y que para ello se necesita que todos los elementos

del SEN alcancen ciertos estándares, a la fecha no existe una evaluación integral

que evalue en conjunto y cada uno de los elementos del SEN. Sólo así se podrá

diagnosticar las faltas y los elementos necesarios para alcanzar altos estándares

educativos. Un estudio de la OCDE para México estimó que alrededor de la

mitad de la variación en los puntajes de PISA se debía a las diferencias socio-

económicas entre los alumnos al interior de las escuelas (De Ferranti, 2004) , lo

que refleja que existe una parte de la medición, que no se verá reflejado en los

resultados generales, que debe ser evaluada por otros medios, al interior de las

escuelas para mejores conclusiones de política educativa en cada plantel.

A la fecha, han existido diversos esfuerzos por medir la calidad educativa desde

sus distintas vertientes, midiendo desde el aprendizaje escolar, a los docentes, el

entorno y la calidad de las escuelas. Sin embargo cada una de estas evaluaciones

ha estado desarticulada y con falta de continuidad en el tiempo, en donde se

permita evaluar, bajo una misma perspectiva metodológica cada uno de los

elementos del SEN y en su conjunto. Se necesita una mayor articulación de los

resultados entre las evaluaciones de los distintos componentes del SEN, así co-

mo un blindaje para asegurar la continuidad del rigor metodológico con que las

encuestas, exámenes u otro tipo de evaluación debe ser aplicado. Los recursos

económicos y la infraestructura por si mismas no impactan significativamente

en la calidad educativa; se necesita considerar la forma es que éstos se utilizan

(Santibañez, 2009; Dimmock and Dimmock, 1993; Odden and Busch, 1998), .En-

contrar un punto convergente entre las evaluaciones en el aula, a los profesores

y a gran escala, es imperativo para tener políticas públicas que conlleven a un

mismo objetivo que no diverja de los problemas didácticos en las escuelas. La

calidad de la educación puede ser evaluada desde distintas perspectivas: bajo


estándares mundiales, nacionales, estatales, a nivel escuela, salón de clase e

individuo; es importante que estas perspectivas converjan hacia el máximo

aprendizaje alcanzando o excediendo las necesidades del alumno.

Por otro lado, el hecho de que exista algún tipo de evaluación de calidad edu-

cativa no garantiza que ésta esté bien dirigida. En ocasiones las evaluaciones

han sido utilizadas para otros fines para las que fueron creadas; tal es el caso

de ENLACE que terminó siendo un referente para la premiación docente. Los

riesgos de evaluar recaen principalmente en el mal uso de la información y/o

resultados de las evaluaciones; en la difusión de los resultados; la saturación de

información; la resistencia de autoridades (incluidos el magisterio, padres de

familia y/o alumnos); confusión entre indicadores y fenómenos (entre lo medible

y todos los componentes de la calidad); por mencionar algunos.

Bibliografía 87

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4.

GASTO Y CALIDAD EDUCATIVA DESDEUNA PERSPECTIVA INTERNACIONAL

Por Cecilia Morelos [email protected]

“La educación es uno de los factores que más influye en el avance y progreso

de personas y sociedades” (UNAM, 2012). Además de proveer conocimientos, la

educación enriquece la cultura, el espíritu, los valores y todo aquello que nos

caracteriza como seres humanos. La educación siempre ha sido considerada

importante para el desarrollo, sin embargo ha adquirido mayor relevancia debi-

do a que se han dado profundas transformaciones, motivadas en parte por el

avance de la ciencia y sus aplicaciones, así como por el desarrollo de los medios

y las tecnologías de la información.

La experiencia mundial muestra la existencia de una estrecha correlación entre

el nivel de desarrollo de los países con la fortaleza de sus sistemas educativos

y de investigación científica y tecnológica. Según estudios de la Organización

para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), un año adicional de

escolaridad incrementa el PIB per cápita de un país entre 4 y 7% (OCDE, 2009).

Según el estudio Panorama de la Educación 2015 de la OCDE (2015a), casi todos

los países pertenecientes a esta organización ven la educación primaria y se-

cundaria como vías para el bienestar de los individuos y de la sociedad, tanto,

89

Capítulo 4. Gasto y calidad educativa desde una perspectiva internacional 90

que hacen obligatoria la escolarización por lo menos los primeros 14 años de

formación (otros países hasta 18 años de estudio).

Al ser obligatoria la asistencia escolar, existe un consenso entre los países de

que la educación (especialmente básica) debe ser de acceso libre y gratuito. En

la práctica, muchos países presentan distintas formas de financiamiento de las

instituciones educativas (se basan en fondos públicos o privados, se cobran

tarifas o cuotas a los alumnos, entre otras).

El objetivo de este capítulo es que el lector conozca los distintos niveles de

gasto en educación a nivel internacional, así como las diferentes fuentes de

financiamiento del sector. Dentro del capítulo, se aborda la relación entre cali-

dad y gasto educativo en los países pertenecientes a la OCDE. Finalmente, se

reflexiona sobre el gasto en México y países equiparables en niveles de gasto

(Chile, Brasil, promedio de la OCDE) así como los retos a los que se enfrenta el

sector educativo.

4.1 Gasto educativo en México y en otros paísesLos países invierten en instituciones educativas para impulsar el crecimiento

económico, incentivar la productividad, contribuir al desarrollo personal y social,

reducir inequidad, entre otras. La proporción de los recursos que los países

destinan al sector educación, depende de los distintos esquemas que existen

entre el sector público y el privado. No obstante, el gasto en educación, en su

mayoría proviene de fuentes públicas y suele ser monitoreado por los gobiernos.

El nivel de gasto en educación depende del tamaño de la población en edad

educativa, matrícula, salarios de los maestros, estructura administrativa, capaci-

taciones, materiales e infraestructura que se otorgan. En México a este conjunto

se le conoce como Sistema Educativo Nacional.

En algunos países de la OCDE, las tasas de asistencia escolar en nivel básico y

educación media superior son cercanas al 100%, y los cambios en el número de

estudiantes va de acuerdo con la estructura demográfica. Este no es el caso de

la educación superior y terciaria, ya que parte de la población concentrada en

estos niveles de educación desertan del sistema educativo.

La OCDE realizó una encuesta en 2015 para analizar de mejor manera cómo

se cubrían los gastos en el sector educativo en distintos países. Con base en

4.1. Gasto educativo en México y en otros países 91

este estudio, no se puede llegar a conclusiones definitivas; no obstante, en la

mayoría de los países1participantes—en indicadores financieros—, se observó

que tanto empresas privadas como organizaciones no gubernamentales (ONG’s)

apoyan a financiar instituciones educativas.

En la mayoría de los países de la OCDE, el gasto por parte de empresas privadas y

ONG’s sólo cubre una parte parcial de algún programa educativo. Algunos países

como Canadá, Finlandia, Países Bajos, Suecia y Reino Unido, cuentan con cober-

turas totales por parte de empresas privadas. Por parte de los apoyos otorgados

por las ONG’s los únicos países que en el estudio presentaron apoyos completos

fueron Canadá, Israel, Eslovenia y Suecia. En muchas ocasiones los porcentajes

de apoyos por parte de ONG’s o empresas privadas son estimaciones.

Dado que los recursos son escasos, se debe gastar mejor para alcanzar una edu-

cación de calidad. En una política de gasto educativo debe buscarse el uso de los

recursos de forma eficiente para que éstos impulsen el aprendizaje. Asimismo

de buscar incentivos fiscales para que instituciones privadas y organizaciones

no gubernamentales apoyen a en el sector educativo.

4.1.1 Factores quedeterminan el nivelde gasto educativoLa educación es uno de los objetivos fundamentales de los gobiernos en los

países desarrollados y, el crecimiento que han experimentado la mayoría de los

países de la OCDE en contraposición al escaso avance de otras sociedades se

debe en gran medida a la expansión de la educación. Por ello, el gasto público

en educación suele ser elevado, incluso en aquellos países en donde el papel

del Estado en la economía es pequeño. Sin embargo, a pesar de encontrarse

una amplia literatura económica acerca de los factores que inciden en el gasto

social, existen muchas lagunas en el análisis de los factores determinantes del

gasto público en educación (Molina Morales et al., 2011).

Existen distintos factores que influyen en el nivel de gasto educativo entre los

países. El impacto de los cambios en el entorno económico ha sido considerado

como una variable importante desde el inicio de la investigación en el análisis

de las políticas públicas, de modo que a mayor nivel de desarrollo económico

mayor es el gasto público en un período de tiempo determinado (Wilensky, 2002).

Por supuesto, el entorno económico tiene un impacto relevante en el gasto en

educación, y, a su vez, como lo muestran los estudios de (Nijkamo and Poot,

1Países Bajos no recibe fondos de ONG’s. En el caso de la República de Eslovaquia y Suecia no se

reciben para programas de educación terciaria de ciclos cortos.


2003), la inversión en educación es beneficiosa para el desarrollo económico.

En general, las tasas de empleo y los ingresos aumentan conforme lo hace

el grado de escolaridad y las competencias de la población económicamente

activa; sin embargo, el mercado laboral aún considera el grado académico como

el principal indicador de las capacidades de un trabajador. Según los datos de

la OCDE, en promedio, más del 80% de los adultos con estudios universitarios

tienen empleo, en comparación con aproximadamente el 70% de personas

con educación secundaria o media superior, y con menos del 60% de adultos

sin educación media. Los adultos con estudios universitarios también ganan

aproximadamente 60%más en promedio que los adultos con grado máximo de

educación media.

Uno de los factores más relevantes, en cuanto al presupuesto designado al

sector educativo, es la demografía. Molina Morales et al. (2011) concluyen que,

cuanto mayor es el peso de la población menor de 15 años sobre la población

total, mayor es la partida presupuestaria destinada a educación; sin embargo,

no encuentran un efecto claro en cuanto a la educación terciaria.

Otros factores de gran influencia en el presupuesto designado a este rubro

es el costo de los salarios de los profesores, por ende se convierten en facto-

res el horario educativo y el número de profesores necesarios para la oferta

educativa. Las diferencias entre países en estos distintos factores pueden ex-

plicar las diferencias en el nivel de gasto por estudiante. Del mismo modo, un

nivel dado de gasto puede asociarse con diferentes combinaciones de estos

factores. Sin embargo, algunas de estas opciones no reflejan necesariamente

las decisiones de política sino, más bien, los cambios demográficos, como el

número de estudiantes. Así, por ejemplo, en los países donde la matrícula ha

ido disminuyendo en los últimos años, el número de grupos reduciría también

su tamaño (suponiendo que todos los demás factores se mantienen constantes),

por lo que disminuiría el costo total de la educación.

Existen factores sociales y políticos que pueden influir en la distribución de los

recursos entre los países. Los partidos políticos sostienen distintas preferencias

por el gasto educativo debido a que representan distintos grupos de interés

que constituyen sus bases electorales de apoyo. Por ejemplo, los partidos de

izquierda tienden a tener su base electoral en las clases de menores ingresos y,

por lo tanto, suelen estar más abiertos a la redistribución a través de políticas

sociales y a la educación financiada con fondos públicos, mientras que la base

de los partidos de derecha se encuentra en las clases de ingresos medio y alto,

que tienen interés en minimizar su contribución fiscal. Con respecto a la política

4.2. Gasto educativo en términos del Producto Interno Bruto 93

de educación, podrían estar interesadas en la creación de un mayor número de

instituciones educativas y la participación en ellas de las clases más bajas, pero

no en la creación de un sistema de educación universal (Hibbs, 1977).

En cuanto a las variables institucionales hay algunos estudios que analizan

el impacto del federalismo y la descentralización fiscal en el gasto público en

educación sin llegar a un resultado concluyente. Wagschal and Obinger (2000)

consideran que el federalismo tiene un impacto negativo sobre la política educa-

tiva ya que consideran que es una política más descentralizada que la política

social, donde los niveles locales de gobierno son más reacios a delegar com-

petencias. Asimismo, mencionan que la centralización fiscal y la centralización

de competencias a nivel nacional podrían estar asociadas con el nivel de gasto

en educación superior, debido a que los sectores de crecimiento de la política

educativa -investigación y desarrollo, educación superior, etc.- requieren una

perspectiva internacional, así como un fuerte respaldo financiero que, por lo

general, no está disponible en el nivel local o regional.

4.2 Gasto educativo en términos del ProductoInterno BrutoEl gasto público en educación abarca gastos de instituciones educativas, gastos

de manutención de algunos estudiantes y en ocasiones contabiliza gastos de

otras instituciones que no cubre el gasto privado. Comprende los gastos educati-

vos de las entidades públicas, incluyendo los gastos de la Secretaría o Ministerio

de Educación, los gobiernos locales y regionales, y otros organismos públicos de

evaluación y seguimiento del gasto en este rubro.

Los países de la OCDE difieren en las formas en que se utilizan los fondos públi-

cos destinados a la educación. Estos fondos pueden ser asignados directamente

a las instituciones de educación o pueden ser canalizados a las instituciones a

través de programas de gobierno o por medio de apoyos a los hogares. También

pueden limitarse a la compra de servicios educativos o ser utilizados para apoyar

la educación a través de becas de manutención y hospedaje de los estudiantes.

Las distintas formas de financiamiento de la educación en los países, además

de las fuentes internacionales, se pueden clasificar en tres niveles: gobierno

central (nacional), del gobierno regional (provincia, estado, departamentos, etc.),

y el gobierno local (municipio, distrito, municipio, etc.). Los términos “regional” y

“local” se aplican a los gobiernos cuyas responsabilidades se ejercen dentro de


ciertas subdivisiones geográficas de un país2.

Según el estudio de la OCDE (2015a), en 2012, los países de la OCDE gastaron

en promedio 5.3% de su PIB en instituciones educativas (abarcando desde

educación primaria hasta universitaria).

Los países que sobresalen por el monto de recursos destinados a este rubro

como porcentaje de su PIB en 2012 son, Nueva Zelanda con 6.9%, Colombia con

6.8%, Corea (6.7%), Noruega con 6.5% e Israel (6.5%). Por otro lado, los países

que gastaron menos del 4% de su PIB en instituciones educativas son, Italia

con un gasto de 3.9% de su PIB, República de Eslovaquia con 3.8% y finalmente

Luxemburgo e Indonesia con un gasto equivalente a 3.7% de su PIB.

El gasto de México en educación en el 2012 se encontraba un poco por arriba del

promedio de la OCDE sumando 5.4% del PIB3. México, como todos los países

del estudio, destinó un mayor monto de recursos a educación básica, media y

media superior (3.88% de su PIB), dejando solo el equivalente a 1.33% de su PIB

a las universidades (ver Figura 4.1).

En el 2012, en promedio en los países de la OCDE, dos tercios del gasto en

educación4está enfocado en educación primaria, secundaria y media superior,

mientras que más de un cuarto está enfocado en educación terciaria y 0.1% no

está distribuido en algún nivel específico de educación.

El gasto destinado a distintos niveles educativos se ve influido con la cantidad de

la población en las distintas etapas de vida. La mayoría de los países de la OCDE

designan 47% de los recursos de educación a niveles básicos. En la mayoría

de los casos en los que tienen gastos mayores al promedio como porcentaje

de su PIB usualmente son aquellos en los que tienen mayor proporción de su

población en edades de educación primaria y secundaria.

2No se aplican a los organismos gubernamentales cuyas funciones no son geográficamente

circunscritas.

3Este monto incluye fuentes internacionales de recursos.

4Esta estimación no incluye gasto destinado a guarderías.

4.2. Gasto educativo en términos del Producto Interno Bruto 95

Figura 4.1Gasto en educaciónNota 1 Datos de 2012

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la OCDE (2015a).

4.2.1 Educaciónprimaria,secundaria yterciariaEl gasto en educación primaria y secundaria (sin tomar en cuenta las institucio-

nes técnicas), en todos los países de la OCDE, en 2012 sumó al menos 1.5% del

PIB, y en algunos países su gasto sumó más del 3% de su PIB. Algunos ejemplos

son Australia (3.1%), Brasil (3.5%), Dinamarca (3.5%) y Colombia (3.9%). México

se posicionó en el límite superior con un gasto destinado de 3% de su PIB.

Al gasto en educación terciaria se le dedicó al menos 1% del PIB en 2012 en todos

los países del estudio exceptuando Italia, Brasil (que le dedicaron 0.94% y 0.93%

respectivamente), Indonesia, Sudáfrica y Luxemburgo (0.76%, 0.67% y 0.42%

respectivamente). Los países Corea, Canadá, Chile y Estados Unidos destinaron

más de 2.3% del PIB a este nivel educativo con 2.34%, 2.47%, 2.53% y 2.79%

respectivamente. México se posicionó en el bloque de los paises que dedican

menor porcentaje con 1.33% de su PIB.

El gasto en educación primaria, secundaria, preparatoria, educación media

tecnológica y educación profesional técnica, en promedio de los países de la


Figura 4.2Tipo de gastoNota 1 Datos de 2012


OCDE en 2012, sumó 3.7% del PIB. Nueva Zelanda sobresale dedicando 5% del

PIB a estos niveles de educación. Por otro lado, los países que dedican menos en

proporción del PIB a este rubro educativo son Rusia (2.3% de su PIB), Indonesia

(2.5%), Hungría (2.6% de su PIB), República de Eslovaquia (2.7%), Letonia y

República Checa con 2.8% de su PIB y finalmente Japón con 2.9%. México se

posicionó en el lugar 13 de 37 con lo equivalente a 3.88% de su PIB dedicado a

estos rubros educativos.

El país que destinó mayor gasto en educación terciaria como porcentaje de

su PIB es Estados Unidos con 2.79%. Este país, según el estudio, destinó el

equivalente a 3.63% de su PIB a instituciones de educación básica, media y

media superior. En segundo lugar se posicionó Chile con 2.53% (y 3.59% en

el resto de instituciones educativas), le siguió Canadá con 2.47% dedicado a

educación terciaria y Corea con un gasto equivalente a 2.34% de su PIB (ver

Figura 4.2).

4.3. Gasto educativo en términos de gasto público total 97

4.3 Gasto educativo en términos de gasto públicototalUn país dedica su presupuesto a distintos sectores de la economía según las

prioridades del gobierno y la disponibilidad de recursos. El estudio de la OCDE

analiza el gasto público directo en instituciones educativas, considerando la

ayuda pública a los hogares y otras entidades privadas.

Los países de la OCDE, en promedio, en 2012, gastaron 11.6% del gasto público

total en el sector educativo. El país del estudio que destinó menor porcentaje

de recursos como proporción de su gasto total fue Italia con 7.4% de su pre-

supuesto, muy seguido de Hungría con 7.5%. Por otro lado, el país que mayor

porcentaje de su presupuesto dedicó a la educación en el estudio fue México

con 18.4%5del Presupuesto de Egresos de la Federación. Le acompañó Nueva

Zelanda con 18.4%, seguido de Brasil con 17.2% del presupuesto público.

El promedio de gasto de los países del estudio en educación primaria es de

3.6% de su presupuesto. Los que destinaron menos del 2% de sus recursos

son Alemania (1.4%), Hungría (1.5%), Austria (1.6%), República Checa con 1.7% y

finalmente, la República de Eslovaquia con 1.9%. Los países que destinan mayor

porcentaje de su presupuesto son México con 7.1% de sus recursos públicos e

Israel con 6.1%.

En educación secundaria, en promedio, la OCDE destinó 4.7% de recursos a este

rubro educativo. El rango de porcentaje de presupuesto destinado es de 8.6%

de Brasil, a 3.5% que destinaron en 2012 Japón y España. México se encuentra

entre los países que mayor porcentaje de su presupuesto destinó con 6.4%.

En el sector educativo terciario, el promedio de la OCDE fue dedicarle un 3% del

presupuesto público. Los países que destinaron más del 4% de sus recursos son

México con 4%, Canadá con 4.1%, Suiza con 4.2%, Noruega con 4.6%, Chile con

4.8% y finalmente Nueva Zelanda con 5.2%. Los países que dedicaron menos

porcentaje del presupuesto público en 2012 son Japón y Portugal con 1.8%,

Hungría con 1.7%, Italia 1.6% y Luxemburgo con 1% (ver Figura 4.9).

La proporción del gasto público dedicado al sector educativo entre 2000 y 2012

5Existe diferencia con lo reportado en el primer capítulo de este estudio dado que la OCDE

considera también el gasto en investigación y desarrollo.


ha disminuido en los países de la OCDE, como porcentaje del gasto total. Sin

embargo, ha aumentado en 0.3 puntos porcentuales como proporción del PIB.

En algunos países las caídas son significativas. Por ejemplo, en Estonia este

gasto disminuyó 2.4 puntos porcentuales por concepto de presupuesto público

y 0.5 puntos porcentuales como porcentaje de su PIB. En México se presentó

una caída de 2.2 puntos porcentuales en el gasto en educación como porcentaje

del gasto total, sin embargo, en el mismo periodo se presentó un aumento de

0.8 puntos porcentuales como porcentaje del PIB.

Durante el período 2008-2012 surgió la crisis económica por lo que unos países se

vieron más afectados que otros en cuestión de recursos públicos. Las naciones

de la OCDE aumentaron tanto en destino de recursos como porcentaje del PIB,

como porcentaje del gasto público en 0.2 puntos porcentuales. Los países que

más aumentaron el porcentaje de su gasto en este sector como porcentaje del

gasto total, a pesar de la crisis de este periodo, cuál Corea, Brasil y Suiza con un

aumento de 1.1 puntos porcentuales, Chile con 1.4 puntos porcentuales, Israel con

2 puntos porcentuales, e Islandia con un aumento de 2.8 puntos porcentuales.

En el mismo periodo los países que mayor disminución tuvieron en el destino de

los recursos a este sector son Italia con una disminución de un punto porcentual,

Suecia (-1.5 puntos porcentuales) y Estonia con una disminución de 1.6 puntos

porcentuales.

Mientras que el porcentaje del gasto público dedicado a educación disminuyó

entre 2005 y 2012 entre los países de la OCDE, el porcentaje del gasto en este

sector aumentó como porcentaje del PIB (ver Figura 4.3). Durante el análisis no

debemos perder de vista que existen diferencias demográficas entre los paises

analizados. Estas disparidades tienend a modificar las estructuras de gasto para

cubrir las distintas necesidades.

4.4 Gasto público vs. privadoEl nivel de gasto en el sector educativo parcialmente muestra el grado de com-

promiso que el gobierno tiene en este sector. Naturalmente, fondos públicos van

dirigidos a instituciones públicas, pero en algunos casos una parte significativa

del presupuesto va dirigida a instituciones de educación privadas.

El balance entre financiamiento público o privado de las instituciones es im-

portante dentro de las políticas de los países de la OCDE, especialmente en los

4.4. Gasto público vs. privado 99

Figura 4.3Gasto en institucioneseducativasNota 1 Datos de 2012


niveles más básicos (preescolar) y más avanzados de educación (universidades)

dado que a estos niveles, el financiamiento por parte del gobierno, no suele ser

completo. En estos casos, el financiamiento suele provenir de fuentes privadas,

principalmente el gasto de los hogares, lo que puede derivar en inequidad de

acceso a la educación. El debate más fuerte se centra en la educación terciaria

ya que es el nivel educativo en el que se acentúa la diferencia.

Las implicaciones de que el financiamiento no sea totalmente del gobierno son

que alumnos potenciales se desalienten por la falta de recursos para financiar

su universidad y por ende dejen de asistir a las aulas. Entre los países varía la

política de financiamiento a la educación terciaria. En el caso de la educación

básica, media y media superior, hay un consenso ya que en la mayoría de los

países de la OCDE la asistencia en estos niveles educativos es obligatoria. Por

ende, la provisión de educación de básica a media superior es considerado un

servicio público y suele estar mayormente financiada con recursos públicos.


País % de GastopúblicoMéxico 18.4

Nueva Zelanda 18.4

Brasil 17.2

Chile 16.4

Suiza 15.3

Luxemburgo 8.5

España 8.0

Hungría 7.5

Italia 7.4

Cuadro 4.1Gasto en educación porpaísesFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la OCDE (2015a).

En promedio, los países de la OCDE financiaron en 2012 el 83.5% del gasto en

educación. Del 16.5% restante, 12.8% fue proporcionado por el ingreso de los

hogares y el resto por otras entidades privadas.

El país en el que mayor porcentaje del gasto en educación estuvo financiado por

fondos públicos es Finlandia. En este país el 98.3% del gasto fue proporcionado

por el presupuesto, le sigue Luxemburgo con 97.4%, Suecia con 96.7% y muy

de cerca Austria con 95.7%. El país en el que el sector privado tuvo mayor peso

en 2012 es Chile, ya que el 39.9% del gasto en educación fue suministrado por el

sector privado. Le siguió Corea y Estados Unidos con 33.5% y 31.6% del gasto

en educación respectivamente (ver Figura 4.4).

En los niveles básicos, casi todos los países del estudio financian públicamente la

educación básica. En Chile y Colombia sólo el 78% del gasto en educación básica

provino de fondos públicos, aunque en la mayoría de los países se financió con

más del 90% por fondos públicos; inclusive en Suecia fue del 100% (ver Figura

4.5).

En el nivel terciario, en el financiamiento a la educación, tienen mayor peso las

fuentes privadas. En Corea, a manera de ejemplo, el 70.7% de este nivel educati-

4.4. Gasto público vs. privado 101

Figura 4.4Gasto público vs.privadoNota 1 Datos de 2012


vo provino de fondos privados. En países como Japón, Chile y Estados Unidos, el

sector privado aportó más del 60% de los recursos de este nivel educativo. Mé-

xico se encuentra al mismo nivel que el promedio de los países pertenecientes a

la OCDE, ya que la educación superior (universidades) obtuvieron el 30.3% de

fondos de fuentes privadas6(ver Figura 4.6).

6El gasto privado en este caso incluye todo el gasto en instituciones educativas por parte del

sector privado independientemente si la institución cuenta con subsidios públicos o no.


Figura 4.5Educación básica: gastopúblico vs. privadoNota 1 Datos de 2012


4.5 Gasto educativo por alumno en cada grupoeducativoEl estudio de la OCDE analiza el gasto público anual en las distintas instituciones

educativas por alumno. Este análisis incluye la inversión pública relativa al

tamaño del sistema educativo de acuerdo al gasto por alumno7para el año 2012.

En promedio, los países de la OCDE dedicaron 7,971 dólares de los Estados

Unidos de América (USD), por alumno en el año. El país que dedicó más dólares

por alumno es Noruega con 15,413, seguido de Austria con 12,624 USD por

alumno. El tercer y cuarto lugar lo toman Suecia y Bélgica con 12,198 y 11,430 USD

7En dólares estadounidenses convertidos mediante PPA para el PIB, según el nivel educativo y el

tipo de institución, equivalentes a instituciones de tiempo completo.

4.5. Gasto educativo por alumno en cada grupo educativo 103

Figura 4.6Educación superior:gasto público vs. privadoNota 1 Datos de 2012


por alumno, respectivamente. Entre los países que menos recursos destinaron

por alumno, se encuentran Indonesia con 1,397 USD, Colombia con 2,270 USD

por alumno y México con 2,819 USD, en promedio por alumno al año (ver Figura

4.7).

En este rubro también encontramos diferencias significativas entre lo que dedi-

can los organismos públicos o privados. En todos los países con excepción de

Noruega e Israel, las instituciones de financiamiento público dedican más recur-

sos por alumno que las instituciones privadas. En promedio, las instituciones

educativas de financiamiento público entre los países de la OCDE, dedican 1.9

veces más recursos por alumno que las instituciones con recursos de origen

privado.

El gasto varía a su vez en el nivel de educación. En general, los países dedicanmás

recursos por alumno a un estudiante de nivel terciario que a uno de escolaridad

básica o secundaria. Según el estudio, en 2012 los países de la OCDE, en promedio


Figura 4.7Gasto por alumnoNota 1 Datos de 2012


designaron 8,039USD por alumno de educación básica, a diferencia de 9,223USD

por alumno en nivel terciario. Los países que dedicaron más recursos al nivel

primario que el terciario en el 2012 son Japón, Estados Unidos, Islandia, Corea,

Italia, Chile, Portugal y Letonia. Por otro lado, países como Suecia, Indonesia,

México, Turquía y Finlandia dedicaron alrededor del doble en promedio por

alumno de educación terciaria que a los alumnos de educación básica (ver

Figura 4.9).

A pesar de que México dedica 2.4 veces más en promedio por alumno, se

encuentra muy por debajo del presupuesto promedio asignado por los países

de la OCDE. Mientras que México designó 5,656USD por alumno de educación

superior en promedio en 2012, dedicó solamente 2,320USD anuales por alumno

de educación básica, media y media superior (el promedio de la OCDE es de

9,223 USD por alumno y 8,039 USD por alumno, respectivamente) (ver Figura

4.13).

4.6. Calidad educativa en México y en otros países 105

Figura 4.8Gasto por alumno portipo de educaciónNota 1 Datos de 2012


4.6 Calidad educativa en México y en otros paísesEn la actualidad, bajo una economía cada vez más globalizada y con grandes

desafíos en términos de competitividad, el gasto público en educación debe ser

un elemento activo en el alcance del desarrollo, así como una herramienta para

la intervención del Estado a través del manejo eficiente, oportuno y equilibrado

de las políticas públicas para el ramo de educación. En este sentido, la calidad

de la política educativa es de suma importancia, así como la asignación de gasto

para educación, ya que un mayor gasto no garantiza necesariamente una mayor

calidad y cobertura del servicio educativo por lo que se constituye como un

desafío para el Estado impulsar una planificación estratégica de la educación,

que contribuya directamente al desarrollo.

La OCDE menciona que los gobiernos se han vuelto cada vez más interesados en

la relación entre la cantidad de recursos dedicados a la educación y los resultados


Figura 4.9Gasto por alumno:educación básicaNota 1 Datos de 2012


de aprendizaje de los estudiantes. Los gobiernos tratan de proporcionar más

y mejor educación para sus poblaciones mientras que, al mismo tiempo, se

procura usar los fondos públicos de manera eficiente, sobre todo en momentos

de recortes presupuestarios como el caso mexicano en 2015 y 2016 (OCDE, 2015b).

A pesar de que distintos países pueden tener niveles similares de gasto, éstos

pueden explicarse por decisiones de política pública muy distintas entre ellos.

Esto ayuda a explicar por qué no existe una relación simple entre el gasto total

en la educación y el nivel de rendimiento de los estudiantes. Por ejemplo, los

datos de Education at glance 2015muestran que, en 2012, el nivel de educación

secundaria superior, en Austria y Canadá tenían niveles similares de los costos

salariales de los profesores por estudiante en 2013, por encima de la media. En

Austria, este fue el resultado de la combinación del nivel salarial y el tiempo

de capacitación de los profesores, que era superior a la media. En Canadá, era

sobre todo el resultado de los salarios (ubicado por encima del promedio) y, en

menor medida, del tamaño de la clase estimada (que se situaba por debajo de


Figura 4.10Gasto por alumno:educación superiorNota 1 Datos de 2012


la media) cuyos efectos fueron ligeramente compensados por el tiempo y las

horas de enseñanza.

Las asignaciones relativas presupuestarias de los países a diversos sectores,

como la educación, la salud, la seguridad social y la defensa nacional, no sólo

dependen de las prioridades de los países, sino también de si los mercados, por

sí solos, pueden proporcionar esos servicios de manera adecuada, especialmen-

te en el nivel terciario de Educación. Los mercados pueden dejar de proveer

los servicios si los beneficios públicos son mayores que los beneficios privados;

por tanto, la financiación del gobierno puede ayudar a aumentar el acceso a la

educación terciaria. Sin embargo, la crisis económica ha ejercido presión sobre

los presupuestos públicos en la medida que menos recursos públicos pueden

ser asignados a la educación. Esto, a su vez, puede afectar el acceso a la misma,

o los resultados y la calidad de la educación.

Por otro lado, el gasto más alto no está necesariamente asociado con mejores


resultados o con la calidad de la educación. A pesar del gasto que se ha dado a

este sector dentro de los países de la OCDE, casi una de cada cinco personas de

15 años (estudiantes de países de OCDE) no adquiere las habilidades mínimas

que requiere el sector laboral. Dado esto, aproximadamente el 16% de las

reformas recientes en estos países se centran en garantizar la calidad y equidad

de la educación (Ladd and Loeb, 2013).

Muchos países han dado prioridad a las políticas de apoyo a los estudiantes en

desventaja o escuelas con poblaciones estudiantiles diversas. Los miembros

de la OCDE, se han centrado en la mejora de la calidad y la pertinencia de su

educación y formación profesional (FP) o bien, en la ampliación de sus sistemas

de formación y aprendizaje basadas en el trabajo. Portugal presentó una es-

trategia global de la FP, mientras que Dinamarca y Suecia han reformado sus

programas de FP. Muchos países también introdujeron políticas para asegurar

que los estudiantes puedan encontrar un trabajo o ser aceptados en alguna

institución de educación superior. En línea con estas reformas, se han revisado

los marcos nacionales de calificaciones para aumentar la transparencia en todos

los sistemas educativos.

Un pilar importante de la calidad educativa son los profesores y las instituciones

educativas. El 24%de las reformas del estudio de la OCDE están enfocadas a este

tema teniendo como objetivo principal desarrollar un ambiente de aprendizaje

positivo, así como atraer y retener personal de calidad.

Las políticas relacionadas con los maestros han sido una prioridad: a manera de

ejemplo, Australia creó el Instituto Australiano para la enseñanza y el liderazgo

de la escuela, y los Países Bajos desarrolló un programa específico de maestros;

Francia y Estados Unidos se han concentrado en la mejora de la formación inicial

del profesorado, mientras que Finlandia ha adoptado medidas para crear un

sistema de desarrollo profesional para el personal escolar. Algunos de los países

nórdicos y Japón han reformado sus planes de estudio.

Para guiar los esfuerzos de las reformas implementadas, los sistemas educativos

se basan en la evaluación y valoración. Chile y México, por ejemplo, han buscado

el fortalecimiento de las instituciones de evaluación.

4.6.1 Definición decalidad educativa El concepto de calidad educativa está basado en valores, culturas y tradiciones;

esto provoca que la definición puede ser específica de una determinada nación,

provincia, comunidad, escuela, o individuo. La calidad en la educación es un

fenómeno complejo que se puede interpretar como un sistema, actividad o


proceso, en el que existe interacción entre los actores y resultados (Gospodinov,

2010).

En resumen, la calidad de la educación engloba las condiciones que apoyan

al aprendizaje y es muy común que el concepto de calidad de la educación se

limite a resultados del aprendizaje. La calidad educativa es mucho más que la

suma del programa curricular, la disponibilidad de materiales educativos y los

resultados de las pruebas de rendimiento (American Institutes for Research,

1999).

La educación es un sistema complejo que se ve afectado por distintos contextos

políticos, culturales y económicos. Por ende, la educación de calidad no se basa

en sólo un indicador. Según la Organización de las Naciones Unidas para la

Educación, la Ciencia y la Cultura (UNICEF, 2000), una educación de calidad

incluye:

Buena salud de los alumnos Los estudiantes deben estar bien alimenta-dos, listos para participar en las clases y dispuestos a aprender. Deben de

ser apoyados por sus familias y comunidades.

Ambientes de aprendizaje saludables Deben de existir recursos e insta-laciones adecuadas.

Contenido adecuado El contenido abarcado por las instituciones educati-vas en los planes de estudio deben de ser materiales relevantes para la

adquisición de habilidades básicas, especialmente en áreas de literatura,

aritmética, conocimientos de salud, prevención, nutrición y apoyar valores

como tolerancia a la diversidad, respeto e inclusión.

Métodos de enseñanza dirigidos al estudiante La educación debe incluirprocesos mediante los cuales los profesores usan métodos de enseñan-

za centrados en el alumno. Se debe facilitar el aprendizaje y reducir las

desigualdades.

Resultados vinculados con metas nacionales Se debe buscar que los co-nocimientos, habilidades y actitudes estimulados durante la educación

sean los planteados en las metas nacionales para así lograr una sociedad

más participativa.

Para efectos de comparación internacional de la calidad educativa, se han creado

algunas pruebas con el fin de estandarizar los resultados y poder hacer una

comparación entre los países.


4.6.2 Medición de lacalidad educativa La OCDE realiza un análisis de los países y las distintas métricas, formas de

evaluación y publicación de resultados escolares. El estudio tomó 40 países de

los cuales tres países (Bélgica, Portugal y Estados Unidos) realizaron exámenes

nacionales en nivel primario, 14 reportaron información acerca de exámenes

nacionales en nivel medio8y, 31 países realizaron dichos exámenes en nivel

secundario superior9.

Estas examinaciones tienen distintos objetivos como: mostrar nivel de rendi-

miento para el año más reciente; mostrar el crecimiento del rendimiento de

los estudiantes en comparación con otros grupos o poblaciones de estudiantes

reportados; reportar indicadores de la calidad de la escuela; mostrar la clasifica-

ción de las escuelas; contabilizar el número de estudiantes por certificar/graduar;

la promoción del estudiante / entrada a un gradomás alto; analizar el número de

estudiantes expulsados; tener registro de las decisiones sobre las becas / ayuda

financiera para los estudiantes etc. Los objetivos principales de los exámenes

nacionales en nivel medio superior-que es el rubro en el que mayor número

de países participa- son determinar la matrícula de estudiantes a los que les

corresponde pasar a educación terciaria y certificar a los estudiantes. En cuanto

a uso de las evaluaciones, los tres principales en el nivel secundario inferior

tienen el objetivo de proporcionar a los maestros información de diagnóstico del

estudiante (17 países), evaluar el rendimiento escolar (16 países), y para proveer

a los padres con retroalimentación formativa (14 países).

En el estudio de la OCDE, las evaluaciones nacionales resultaron ser más comu-

nes en el nivel primario (32 países10)- en comparación con nivel medio inferior (29

países) y nivel medio superior (13 países), aunque el número de temas tratados

fue mayor en el nivel medio inferior.

En los países se evalúan diferentes asignaturas como: matemáticas; ciencias

naturales; lectura, escritura y literatura; ciencias sociales; salud y educación

física; tecnología de la comunicación; arte; Religión / Ética / Educación moral, etc,.

Los dos temas más comúnmente incluidos en las evaluaciones nacionales son

la lectura, escritura, literatura y matemáticas. Las evaluaciones dependiendo de

8Bélgica, Dinamarca, Estonia, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Países Bajos, Noruega, Polonia,

Portugal, Turquía, Estados Unidos y Letonia.

9Los países que no reportaron a este nivel alguna evaluación son: Bélgica, Canadá, Islandia, Japón,

México, Suecia, Suiza y Brasil.

10Los países que reportaron que no se hacían estas evaluaciones fueron: Canadá, Grecia, Corea,

Portugal, Escocia, Suiza y Turquía.


la materia tienen distintas temporalidades, aunque la más común es la anual,

también puede ser rotatorias, más de una vez al año, cada dos, tres o más años.

Si bien es común que los países informan de que los exámenes, evaluaciones,

inspecciones de los centros escolares y las autoevaluaciones juegan un papel

importante en la evaluación del rendimiento escolar, estas actividades se utilizan

conmenos frecuencia para evaluar a los maestros y administradores de escuelas.

Existen varias pruebas estandarizadas que se utilizan con el fin de medir la

calidad educativa. Una de las más comunes es el Programa para la EvaluaciónInternacional de Alumnos, PISA por sus siglas en inglés (Program for Internatio-nal Student Assesment). PISA es una evaluación internacional que mide cada

tres años el nivel de los alumnos de 15 años de edad en temas de lectura, mate-

máticas y ciencia. Comenzó en 2000; ésta prueba también incluye mediciones de

competencias generales y transversales, tales como la resolución de problemas.

Por diseño, PISA se enfoca en medir las habilidades que los estudiantes han

adquirido a medida que se acercan al final de la enseñanza obligatoria (National

Center for Education Statistics, 2015).

Existe también un Programa para la Evaluación Internacional de Competenciasde los Adultos (PIAAC, por sus siglas en inglés). Esta evaluación se inició en el 2011y es el indicador más actual de progreso de la nación en alfabetización, cálculo y

resolución de problemas en ambientes tecnológicos. El programa consiste en

un estudio cíclico, a gran escala que se desarrolló auspiciado por la OCDE. El

objetivo de PIAAC es evaluar y comparar las habilidades básicas y la amplia gama

de competencias de los adultos en todo el mundo. La evaluación se centra en las

habilidades cognitivas y el lugar de trabajo necesario para estar a la vanguardia

en el siglo XXI. En concreto, el programa mide las relaciones entre antecedentes

educativos de los individuos, experiencias de trabajo y habilidades, uso de

información y tecnología y las habilidades cognitivas en las áreas de escritura,

cálculo y resolución de problemas(National Center for Education Statistics, 2015).

Existe una prueba internacional enfocada sólo en la lectura, ésta se llama EstudioInternacional de Lectura (PIRLS, por sus siglas en inglés) y es una evaluacióncomparativa internacional que mide el aprendizaje de los estudiantes en la

lectura. Desde 2001, PIRLS se realiza cada 5 años. La prueba mide las tendencias

mundiales en la lectura de alumnos de 4ogrado, así como las prácticas escolares

respecto a la instrucción. Los estudiantes completan una evaluación de lectura y

un cuestionario que aborda actitudes hacia la lectura y sus hábitos.

El aprendizaje de los alumnos tradicionalmente se ha medido a través de encue-


tas y pruebas. Sin embargo se encuentran aún algunos limitantes en las mismas

que hay que tomar en cuenta al momento de la interpretación de los datos. Las

pruebas estandarizadas permiten comparaciones entre escuelas y regiones, sin

embargo, son insensibles a los cambios curriculares, asimismo, esta clase de

pruebas dejan de lado efectos de programas específicos de algunas escuelas

por lo que la información que se obtiene de éstas es sólo una visión acotada de

las actividades escolares. Otro problema es que los exámenes estandarizados,

en la mayoría de los casos, piden a los alumnos contestar con formatos de

opción múltiple, lo que puede subestimar o sobrestimar los conocimientos de

los alumnos (Baker, 1988).

4.6.3 La calidadeducativa en otrospaísesEn respuesta a las necesidades de una prueba analítica en la que se pudieran

comparar los países, la OCDE generó en 1997 el Programa Internacional para la

Evaluación de los Estudiantes (PISA por sus siglas en inglés). El objetivo de esta

prueba PISA es evaluar a estudiantes de 15 años para analizar si los alumnos

han adquirido el conocimiento clave que la organización considera esencial para

la vida laboral (OCDE, 2015b).

Esta prueba se enfoca principalmente en: ciencias, lectura y matemáticas, así

como las capacidades de innovación11. La prueba no se limita a probar si los

estudiantes adquirieron conocimiento, sino busca detectar qué tanto los estu-

diantes pueden extrapolar sus conocimientos y usarlos en campos ajenos a lo

estudiado anteriormente (tanto dentro como fuera del aula).

En la prueba PISA 2012 participaron los 34miembros de la OCDE más 31 países

asociados sumando 65 países evaluados. Los alumnos participantes en la prueba

fueron alrededor de 510,000 de entre 15 y 16 años.

En matemáticas la prueba busca medir la capacidad de un individuo para for-

mular, emplear e interpretar las matemáticas en distintos contextos. Incluye

razonamiento matemático y el uso de conceptos, procedimientos, hechos y

herramientas para describir, explicar y predecir fenómenos.

El país que obtuvo un mayor puntaje fue Shanghái, China con 613 puntos por

alumno en una escala de 0 a 1000. El país que le sigue en esta asignatura es

Singapur con 573 puntos por alumno. Por otro lado, el país con el menor puntaje

en promedio en 2012 fue Perú con 368 puntos. El promedio de la OCDE se situó

11En 2015 este rubro se abordó probando resolución de problemas de forma colaborativa.


Figura 4.11Resultados PISA:matemáticasNota 1 Datos de 2012


en 496 puntos, mientras que México se posicionó en el lugar 53 de la prueba

con 413 puntos por alumno.

La prueba de ciencias busca medir el conocimiento científico de un individuo y

el uso de ese conocimiento para identificar las preguntas, para adquirir nuevos

conocimientos, para explicar los fenómenos científicos y extraer conclusiones

basadas en pruebas acerca de las cuestiones relacionadas con la ciencia; com-

prensión de los rasgos característicos de la ciencia como una forma de cono-

cimiento humano y la investigación; el conocimiento de cómo la ciencia y la

tecnología dan forma a nuestro material, intelectual y entornos culturales; y la

voluntad de participar en cuestiones relacionadas con la ciencia y con sus ideas

de la ciencia.

El país que obtuvo mejor puntaje en este rubro en 2012 fue Shanghái, China

con 580 puntos por país. El país que le sigue en esta asignatura es Hong Kong,

China con 555 puntos por alumno. Por otro lado, el país con el menor puntaje


en 501 puntos, mientras que México se posicionó en el lugar 55 de la prueba con

415 puntos por alumno.


Figura 4.12Resultados PISA: cienciasNota 1 Datos de 2012


La prueba de lectura busca medir la comprensión, el uso, la reflexión y la partici-

pación en textos escritos, con el fin de alcanzar las metas de lectura, desarrollar

el conocimiento y las capacidades del individuo, y de participación en la sociedad.

El país que obtuvo mejor puntaje en este rubro en 2012 fue Shanghái, China

con 570 puntos por país. El país que le sigue en esta asignatura es Hong Kong,

China con 545 puntos por alumno. Por otro lado, el país con el menor puntaje


en 498 puntos, mientras que México se posicionó en el lugar 52 de la prueba

con 424 puntos por alumno.

4.7 Gasto y calidad educativaLos gobiernos analizan muy de cerca la relación entre los recursos destinados a

la educación y los resultados de las pruebas de conocimiento obtenidos por los

alumnos. Esto se debe a que los gobiernos buscan el uso más eficiente de sus

recursos, lo que se refiere a proveer mejor educación mientras que se asegure

la sostenibilidad del sistema educativo.

4.7. Gasto y calidad educativa 115

Figura 4.13Resultados PISA: lecturaNota 1 Datos de 2012


Entre los distintos países analizados en este capítulo, no existe una relación clara

entre gasto y calidad educativa (en este caso representado por resultados en la

prueba PISA). Asimismo, tampoco se encuentra una relación lineal entre gasto

como proporción del gasto público total y el gasto como porcentaje del PIB.

La Figura4.14muestra el diagrama de dispersión del gasto de los países como

porcentaje del PIB, vs. el gasto de los países en educación como porcentaje

del gasto público total. Como se observa en la Figura, la correlación es positiva

(coeficiente de 0.66), sin embargo no es relación uno a uno. Este resultado

implica que el aumentar el gasto en educación como porcentaje del gasto total

no aumentará en la misma proporción el gasto como porcentaje del PIB de cada

país. Por ejemplo, México gastó 18.4% del gasto total en educación -siendo este

país junto con Nueva Zelanda los que más recursos dedicaron como porcentaje

del gasto total- sin embargo, México gastó sólo 4.7% del PIB en este rubro, lo

que lo posiciona en el lugar 21 de gasto como porcentaje del PIB. En cambio,

Nueva Zelanda dedicó 6.1% del PIB en este rubro, lo que lo posiciona en el 3er

país que más porcentaje del PIB dedicó a este rubro.

A manera de ejemplo, también se puede observar a Noruega, que fue el país que

mayores recursos dedicó a educación como porcentaje de su PIB, sin embargo


Figura 4.14Correlación: gasto PIBvs. gasto totalNota 1 Datos de 2012


en términos de gasto público total dedicó el 14.1% (lugar octavo del análisis) (ver

Figura 4.14).

La Figura 4.15muestra el diagrama de dispersión del gasto de los países como

porcentaje del gasto total, vs el resultado de los países la prueba PISA. Como se

observa en la Figura, la correlación es ligeramente negativa (coeficiente de -0.11),

lo que muestra es que a mayor proporción de gasto en educación sobre gasto

total menor es el resultado en las pruebas. Por ejemplo, México es el País que

gastó mayor proporción de su gasto total en educación y se situó en lugar 53 del

total de las pruebas. Por otro lado, Japón dedicó sólo 8.8% de su gasto total y se

encuentra en el segundo lugar de las pruebas PISA. Este indicador no hay que

analizarlo por sí sólo, ya que pudiera prestarse a conclusiones erróneas. Para

una correcta interpretación habría que analizar las diferencias demográficas,

producción, etc.

Es importante tomar en cuenta el gasto por alumno en educación, ya que las

poblaciones a las que se atiende difieren por país (población en edad educativa)

(ver Figura 4.15).

La Figura 4.16muestra los resultados de la prueba PISA por el gasto por estudian-

4.7. Gasto y calidad educativa 117

Figura 4.15Correlación: gasto totalvs. resultados PISANota 1 Datos de 2012


te. En 2012 la correlación es positiva (0.59), a mayor gasto por estudiantese observó un mejor resultado en las pruebas PISA. Algunas excepciones deeste comportamiento fue Suiza, que a pesar de tener un gasto considerable por

estudiante (12,198 USD por alumno por año que lo posiciona en el lugar 3ero

en este rubro), se sitúa en el número 31 en los resultados de las pruebas PISA.

Otro ejemplo es Polonia, que dedicó 5,636 USD por alumno al año (lugar 25) y

se situó en el 6to lugar de las pruebas PISA (ver Figura 4.16).

La Figura 4.17muestra el diagrama de dispersión del gasto de los países como

porcentaje del PIB, vs. resultado de las pruebas PISA de cada país. Como se

observa en la Figura, la correlación es positiva aunque muy pequeña (coeficiente

de 0.06). Este resultado implica que aumentar el gasto en educación como

porcentaje del PIB no aumentará en la misma proporción los resultados de

las pruebas PISA. Por ejemplo, Noruega gastó 7.7% PIB en educación -siendo

este país el que más recursos dedicó como porcentaje del PIB- sin embargo, se

situó en el lugar 21 de resultados de las pruebas PISA. En cambio, Japón dedicó

sólo 3.7% del PIB en este rubro -lo que lo posiciona en el lugar 32 de gasto en

proporción del PIB- y se encuentra en los primeros lugares de la prueba PISA

(ver Figura 4.17).


Figura 4.16Correlación: gasto porestudiante vs. resultadosPISANota 1 Datos de 2012


Figura 4.17Correlación: gasto PIBvs. resultados PISANota 1 Datos de 2012


4.8. Comparación: Chile, México, Brasil y Finlandia 119

Para mejorar la calidad de la educación que ofrecen las escuelas, las políticas

deben centrarse en cambiar las prácticas dentro del aula de clases, el equilibrio

entre actividades internas y externas de las escuelas y plantearse objetivos a

corto, mediano y largo plazo. Los esfuerzos para la solución de problemas de

aprendizaje deben involucrar a los educadores de todos los niveles del sistema,

especialmente a los profesores. El incremento de la calidad de la educación

debería estar basada en recursos y compromiso de la escuela y la comunidad.

4.8 Comparación: Chile, México, Brasil y FinlandiaMéxico es un país que por su composición puede compararse con países como

Chile y Brasil. En esta sección se hablará de ellos aunado a Finlandia y al prome-

dio de la OCDE con fines comparativos, pensando que Finlandia es el marco de

referencia y el promedio de la OCDE el promedio de los países desarrollados. El

análisis se basa en el documento publicado por la OCDE Education at Glance

correspondiente a datos obtenidos en 2012.

En términos de gasto como proporción del PIB de cada nación, Chile es el país

que mayor porcentaje dedica a este rubro con un 6.1%, seguido de Finlandia

(5.8%), Brasil (5.6%) yMéxico (5.4%). Los países de la OCDE en promedio dedican

menor porcentaje de recursos (5.3%) –en proporción a su PIB- que los países

antes expuestos (ver Figura 4.18).

El gasto en educación se divide principalmente en dos vertientes: gasto en

educación en niveles básicos (que incluye educación media, media superior y,

técnica) y, gasto en educación en niveles terciarios (que incluye grado universi-

tario, maestría y doctorado). La siguiente tabla muestra que México dedica un

porcentaje del PIB cercano al presentado por Finlandia en 2012 para educación

Básica (3.88% y 3.94% respectivamente). Sin embargo, hay una diferencia mayor

en educación terciaria (1.33% que dedicó México y 1.85% que dedicó Finlandia).

El promedio de la OCDE fue dedicar 3.70% del PIB a educación en niveles básicos

y 1.55% a niveles superiores (ver Figura 4.19).

El financiamiento de la educación puede tener dos fuentes: puede financiarse

desde la iniciativa privada por medio de gasto de los hogares, empresas y

organizaciones no gubernamentales o bien, ser financiado directamente por

el gobierno. De los países analizados, Brasil se financió totalmente por gasto

público, Finlandia en 98.5% (1.5% proveniente de fuentes privadas), el 85.4%

del gasto en educación en México se financio por recursos públicos, y Chile en


Figura 4.18Comparación del gastoentre paísesNota 1 Datos de 2012


Figura 4.19Gasto público vs.privado, PIBNota 1 Datos de 2012



Figura 4.20Gasto público vs.privado, gasto públicoNota 1 Datos de 2012


un 63.4%, con un apoyo de 36.6% proveniente de fuentes privadas (ver Figura

4.20).

Existe una diferencia en el modo de financiamiento entre educación en nive-

les básicos y terciaria. Como se comentó con anterioridad en este capítulo, a

mayor nivel educativo, suele tener mayor apoyo de fuente privada. A manera

de ejemplo y como se muestra en las Figuras 4.21 4.22 Chile recibió en 2012

lo equivalente a 0.76% de su PIB de fuentes privadas para financiamiento de

educación básica y, 1.48% también de fuentes privadas para financiamiento

de educación en niveles superiores. México es una excepción ya que recibió

recursos equivalentes a 0.45% del PIB (provenientes de fuentes privadas) para

educación básica y 0.35% para educación terciaria.

El gasto público dedicado al sector educativo como proporción del gasto total

en educación aumentó de 2008 a 2012 en la mayoría de los países expuestos

en esta sección. México nuevamente difiere ya que presentó una disminución

en 0.4 puntos porcentuales, lo que indica que aumentó la proporción del gasto

privado en el sector educativo en estos años para el país (ver Figura 4.23).

México sobresale en 2012 en el gasto dirigido a educación en proporción de su


Figura 4.21Educación básica: gastopúblico vs. privadoNota 1 Datos de 2012


Figura 4.22Educación superior:gasto público vs. privadoNota 1 Datos de 2012



Figura 4.23Gasto sector educativocomo porcentaje degasto totalNota 1 Datos de 2012


gasto total con 18.4% de su presupuesto12, le sigue Chile con 16.4%. El promedio

de la OCDE dirigido a este sector se sitúa en 11.6% del gasto total. Sin embargo,

en términos de PIB es Finlandia el que sobrepasa el promedio de la OCDE con

6.1% de su PIB dedicado al sector educativo. En cambio, México se sitúa por

debajo del promedio de los países OCDE (ver Figura 4.24).

Anteriormente se habló de cuatro factores que influyen en el nivel de gasto en

educación en los distintos países. Primeramente se encuentra el salario de los

profesores. Como indica la Figura 4.25 el salario dedicado a los maestros varía

mucho entre países. Mientras que el promedio de la OCDE dedicó 41,864 USD al

año (precios constantes de 2013), países como Chile y México dedican alrededor

de 26,500.

El tiempo de Instrucción (horas por año dedicadas a los estudiantes 4.26) es

otro factor que influye en el presupuesto dedicado al sector. En este rubro, Chile

sobresale con 1,049 horas al año, 255 horas más que el promedio de la OCDE.

México se sitúa muy cerca del promedio con 800 horas año dedicadas en tiempo

12Este porcentaje incluye gasto en investigación y desarrollo.


Figura 4.24Gasto sector educativoNota 1 Datos de 2012


Figura 4.25Salario de profesoresNota 1 Datos de 2012



Figura 4.26Tiempo de instrucciónpara estudiantesNota 1 Datos de 2012


de instrucción.

El tiempo de clases, que los profesores dedican al año, también es un factor

relevante (está muy ligado al salario que perciben los instructores 4.27). En este

rubro también es Chile el país que sobresale de esta muestra con 1,129 horas al

año dedicadas a dar clases. México se encuentra cerca del promedio de la OCDE

con 800 y 772 horas respectivamente. Finlandia, por su parte dedica menos

horas al año en tiempo de clases por profesor, con sólo 677 horas.

La calidad de la educación puede verse influenciada por la atención que reciben

los alumnos de parte de los profesores, asimismo el salario que perciben puede

incrementar a mayor número de estudiantes atendidos por profesor. Es por

estas razones por lo que este indicador cobra relevancia en un análisis inter-

nacional. México atiende aprox. 28 alumnos por cada profesor, mientras que

Finlandia tiene un trato más personalizado con aproximadamente un profesor

por cada 13 alumnos (ver Figura 4.28).

El tamaño del grupo se comporta de forma muy parecida a la tasa profeso-

res/alumno, ya que el tamaño de la clase muchas veces se determina por la

disponibilidad de profesores y la demanda de estudiantes. En este caso, en


Figura 4.27Tiempo de instrucciónpara profesoresNota 1 Datos de 2012


Figura 4.28Estudiantes por profesorNota 1 Datos de 2012



Figura 4.29Alumnos por claseNota 1 Datos de 2012


México los salones en promedio se componen de 27 estudiantes, mientras que

en Finlandia se componen de alrededor de 12 estudiantes por salón (ver Figura

4.29).

4.9 ConclusionesEn conclusión, son varios los factores que influyen en el gasto educativo. Mé-

xico maneja niveles altos de gasto en proporción al total del gasto público. En

términos de PIB, maneja niveles cercanos a otros países latinoamericanos, sin

embargo aún está lejos de los resultados deseados en pruebas estandarizadas

internacionales como los resultados de la prueba PISA.

Las diferencias encontradas entre resultados de aprendizaje y gasto en educa-

ción se deben a los distintos sistemas de educación y administración de recursos

dentro de los países, por lo que no necesariamente mayor gasto en educación

se ve reflejado en mayor calidad educativa.

Dado que la gestión de los sistemas de educación son cada vez más complejos


(el 9% de las reformas en estos temas), algunos países han elaborado visiones

globales de sus sistemas educativos o han redefinido papeles y responsabi-

lidades, ya sea mediante la creación de nuevas instituciones o mediante la

reorganización de acuerdos de gobierno locales.

La reforma educativa sólo puede ser eficaz si las políticas están bien implemen-

tadas. Esto significa que, para apoyar las reformas en la evaluación tiene que

haber un marco coherente en su lugar, con la suficiente capacidad para realizar

e interpretar las evaluaciones en todos los niveles del sistema educativo. De

manera más general, el análisis de las reformas muestra que las políticas más efi-

caces son aquellas que están diseñadas con un enfoque en los estudiantes, en el

aprendizaje, que buscan fomentar la capacidad de los maestros, y comprometer

a todos los interesados.

En la mayoría de los países de la OCDE, los sindicatos de maestros y organi-

zaciones empresariales, en particular, cada vez están más involucrados en la

implementación de políticas. Los sindicatos de maestros están llamando a un

diálogo más estructurado con los gobiernos, mientras que el sector empre-

sarial está dispuesto a establecer relaciones más estrechas con los sistemas

educativos.

El análisis en cuanto a reformas educativas conducido por la OCDE muestra

que una vez que se generan nuevas políticas, hay poco seguimiento. Solamente

10% de las políticas en el estudio han sido evaluadas por su impacto. Los países

tendrían que comenzar a realizar este tipo de evaluaciones de política, ya que no

sólo será rentable en el largo plazo, sino también es esencial para el desarrollo

de políticas educativas más útiles, viables y exitosas.

Habría que analizar con mayor detalle las prácticas de otros países que obtienen

altos puntajes en las pruebas de calidad sin destinar tantos recursos al sector,

para buscar la mayor eficiencia del gasto posible.

Bibliografía 129

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5.

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVOFEDERALIZADO

Por Kristobal Meléndez [email protected]

Una educación de calidad es una herramienta importante para disminuir la

desigualdad y la pobreza entre la sociedad. En la medida en que los trabajadores

están mejor preparados éstos tienen mayor oportunidad de obtener un salario

mejor remunerado. En el capítulo anterior, se analiza el gasto y calidad educativa

desde una perspectiva internacional. En este capítulo, se analiza cómo está

distribuido el gasto educativo entre los estados y cómo afecta ésto a la calidad

educativa en México.

La estructura del capítulo se divide en tres secciones. En la primera sección, se

mencionan los fondos de aportaciones que reciben las entidades federativas

para la educación básica, media superior, superior y de adultos. Se identifica el

monto que cada fondo representa del total de educación; así como cuánto se

distribuye a servicios personales, a inversión o a otros conceptos. Se analizan las

variaciones que el gasto educativo federalizado ha tenido en los últimos 10 años.

En la segunda sección, se señalan los cambios que tuvieron los fondos de

aportaciones, referentes a la educación, en las reformas a la Ley de Coordinación

Fiscal en 2007 y en 2013. A través de correlaciones, se analiza la relación que ha

131

Capítulo 5. Distribución del gasto educativo federalizado 132

tenido la distribución del gasto educativo básico con la calidad educativa antes y

después de dichas reformas. En la tercera sección, se analiza la equidad en la

distribución del gasto educativo básico entre los estados.

5.1 Gasto educativo federalizadoLos estados y municipios tienen derecho a participar en los ingresos que recauda

la Federación. La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) (Cámara de Diputados, 2014)

establece dos tipos de recursos que la Federación entregará cada año a las

entidades federativas: (1) participaciones y (2) aportaciones. La mayoría de losrecursos se asignan a través de la aplicación de un porcentaje a la Recaudación

Federal Participable (RFP). El resto de los recursos se determinan cada año en el

Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Por un lado, las participacionesno están etiquetadas y los estados pueden gastar los recursos soberanamente.

En cambio, las aportaciones son recursos que las entidades federativas recibenpara un fin específico; de este tipo es el gasto educativo federalizado1.En particular, el gasto educativo federalizado da recursos a la educación bási-ca, media superior, superior y de adultos a través de aportaciones (ver Cuadro

5.1). A la educación básica, se da a través del Fondo de Aportaciones para la

Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) y el Fondo de Aportaciones Múlti-

ples (FAM) Infraestructura Educativa. A la educación media superior, se asigna

mediante el FAM Infraestructura Educativa y del Fondo de Aportaciones para la

Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). A la educación superior, se realiza a

través del FAM Infraestructura Educativa. Finalmente, a la educación de adultos,

se otorga mediante el FAETA.

5.1.1 Distribucióndel gasto educativofederalizadoComo se observa en el Cuadro 5.1, el 58.4% de las aportaciones que los estadosrecibirán en 2016, se destinarán al gasto en educación (representa el 1.88%

del PIB). En un análisis por niveles de educación, el gran beneficiario será laeducación básica con un 97.2%. Sólo se destinará un 1.3% a educación mediasuperior, 0.9% a educación superior y 0.6% a educación de adultos.

La mayoría de los recursos que reciben las entidades federativas para educación

se destina a servicios personales. Como se observa en el Cuadro 5.1, este rubro

1Se dice que es federalizado porque los recursos provienen de la Federación.

5.1. Gasto educativo federalizado 133

Millones de pesos, 2016Concepto Variaciónrespectoa 2015 Total Total%respectoal PIB Inversión ServiciosPersonales Otro

APORTACIONES TOTALES 1.09% $616,286.7 3.21% $142,112.2 $372,579.9 $101,594.6EDUCACIÓN 0.81% $360,115.2 1.88% $10,673.6 $316,254.5 $33,187.1Educación Básica 0.77% $349,898.9 1.82% $6,831.1 $310,938.9 $32,128.9FONE 0.75% $343,067.8 1.79% $310,938.9 $32,128.9

FAM Infraestructura Educativa 1.84% $6,831.1 0.04% $6,831.1

Educación Media Superior 3.38% $4,557.5 0.02% $503.4 $3,866.2 $187.9FAM Infraestructura Educativa 1.84% $503.4 0.00% $503.4

FAETA Educación Tecnológica 3.57% $4,054.1 0.02% $3,866.2 $187.9

Educación Superior 1.84% $3,339.1 0.02% $3,339.1FAM Infraestructura Educativa 1.84% $3,339.1 0.02% $ 3,339.1

Educación Adultos 1.21% $2,319.7 0.01% $1,449.4 $870.3FAETA Educación de Adultos 1.21% $2,319.7 0.01% $ 1,449.4 $ 870.3

Cuadro 5.1Gasto en educación através de AportacionesFederalesFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la Cámara de Diputados (2015) y de la SHCP (2014b, 2015).

representará el 87.8% del total del gasto en educación por aportacionesen 2016. En este año, los servicios personales en educación básica serán del

88.9% respecto al total; en educación media superior, serán del 84.8% respecto

del total; en educación de adultos, serán del 62.5% respecto del total; y no habrá

gasto en servicios personales por aportaciones en educación superior.El gasto en inversión será sólo el 3% del total del gasto en educación poraportaciones en 2016. La distribución de la inversión por nivel de educaciónno será homogénea. En 2016, la inversión en educación básica será del 1.9%

respecto al total; en educación media superior, será del 11.1% respecto del total;

en educación superior, será del 100% respecto del total; y no habrá inversión

por aportaciones en educación de adultos (ver Cuadro 5.1).

5.1.2 Los fondoseducativos En 1992, en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica

(ANMEB) (SEP, 1992) se estableció que la educación de calidad debe estaral alcance de toda la población. El pilar del ANMEB es la educación básica.

Modernizando este tipo de educación, de forma indirecta, se estarían mejorando

la educación media superior y superior, porque los alumnos tendrían más y

mejores bases para ingresar a niveles de educación más avanzados.


El ANMEB fue firmado por el presidente de México, los gobernadores de las

entidades federativas y por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educa-

ción. En este Acuerdo Nacional, se considera al maestro como protagonista dela educación (SEP, 1992). Por esta razón, la mayor parte del presupuesto a laeducación por aportaciones se destina a los sueldos de los maestros desde1992.

Se transfirieron las funciones de la educación básica a las entidades federativas

con el objetivo de limitar la burocracia y el centralismo en el sistema educativo.

En el ANMEB, el gobierno federal se compromete a distribuir recursos preferen-

temente a estados con mayores carencias en la educación, así como asignar

recursos a éstos para que puedan elevar la calidad de su educación básica (SEP,

1992).

5.1.2.1 FONE Dado que en el ANMEB se acordó que los estados se encargarían de la educa-

ción básica, en 1993, se creó el Ramo 25, Aportaciones para Educación Básica enlos Estados, obteniendo recursos del PEF. Previamente al Acuerdo Nacional, elgobierno federal administraba la educación básica con recursos del Ramo 11,Educación Pública.En 1998, se creó el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal

(FAEB) como parte del Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativasy Municipios, con recursos transferidos del Ramo 25 para todos los estados;excepto la Ciudad de México, la cual continúa siendo parte del Ramo 25. Los

recursos que recibían los estados dependía el 90% del pago de sueldos del

personal federal descentralizado y el restante 10% de otros gastos de operación.

De 2008 a 2013, como parte de la reforma a la LCF de 2007, los recursos que

recibían los estados dependían del monto del año anterior y de recursos adicio-

nales asignados en el PEF que se distribuían con una ponderación de: un 20%

por aquellas entidades federativas que tuvieron transferencias por alumnos

por debajo del promedio, un 50% por la matrícula de la entidad federativa, un

10% por la calidad educativa y un 20% por el gasto estatal. Desde 2014, como

parte de la reforma a la LCF de 2013, la distribución de recursos depende de los

servicios personales, otros de gasto corriente y por los gastos de operación sin

una ponderación pre-establecida. A partir de 2015, se cambió el nombre a FONE.

5.1.2.2 FAM En 1998, se creó el FAM como parte del Ramo 33, Aportaciones Federales paraEntidades Federativas y Municipios, para darle recursos al Sistema Nacional para

5.1. Gasto educativo federalizado 135

el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y a la educación. En el artículo 39 de

la LCF (Cámara de Diputados, 2014), se establece que el monto de este fondo

se determina en el PEF, para efectos de referencia, por el 0.814% de la RFP. De

este monto, los recursos del FAM Infraestructura Educativa se forman con el

0.43956% de la RFP y el resto es para asistencia social.

Los recursos del FAM Infraestructura Educativa se deben destinar a la construc-

ción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura educativa de educación

básica, media superior y superior (Cámara de Diputados, 2014). Las reglas de

distribución entre las entidades federativas son dadas a conocer cada año por

la Secretaria de Educación Pública (SEP) a más tardar el 31 de enero.

5.1.2.3 FAETA En 1999, se creó el FAETA como parte del Ramo 33, Aportaciones Federales paraEntidades Federativas y Municipios, para continuar con el proceso de descentrali-zación de la educación. En el artículo 43 de la LCF (Cámara de Diputados, 2014),

se establece que el monto de este fondo se determina en el PEF tomando en

cuenta el registro de los planteles, ampliaciones presupuestarias, rezago de alfa-

betización, entre otras. Las reglas de distribución entre las entidades federativas

son dadas a conocer cada año por la SEP a más tardar el 31 de enero.

5.1.3 Variaciones enel gasto educativofederalizadoDado que en el ANMEB, el gobierno federal se comprometió a distribuir recursos

preferentemente a estados con mayores carencias en la educación, así como

asignar recursos a las entidades federativas para que éstas puedan elevar la

calidad de la educación básica (SEP, 1992), es interesante analizar si esto se ha

cumplido o no. A continuación, se muestran los estados con mayores incre-

mentos en gasto educativo federalizado. Más adelante en el capítulo, como

complemento, se analiza la relación que el gasto educativo federalizado tiene

con los niveles de calidad; así como la equidad en dicho gasto.

La distribución de los beneficios del gasto en educación por aportaciones no hasido homogénea entre todas las entidades federativas. Como se observa en la

Figura 5.1, todos los estados tuvieron incrementos reales en su gasto educativo

por aportaciones; con un promedio nacional de 29.45% de 2006 a 2016. En dicho

periodo, Tabasco, Yucatán, Chiapas, Zacatecas y Colima tuvieron incrementos

reales menores al 20%. Sonora, Durango, Veracruz, Michoacán, Nayarit, Jalisco,

Guerrero, San Luis Potosí, Tamaulipas, Baja California, Querétaro y Coahuila

tuvieron aumentos en el gasto educativo por aportaciones entre el 20% y el 30%

real. Sinaloa, Morelos, Guanajuato, Puebla, Campeche, Quintana Roo, Chihuahua

y Oaxaca tuvieron incrementos reales entre el 30% y 40%. Tlaxcala, Nuevo León,


Figura 5.1Variaciones reales en elgasto educativo poraportaciones de 2006 a2016

Estado de México, Hidalgo, Aguascalientes y Baja California Sur tienen aumentos

en el gasto educativo por aportaciones mayores al 40% real.

5.2 El gasto educativo federalizado y su impactoen la calidad educativaEn el artículo 3

ode la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

se señala que los alumnos de educación básica y media superior tienen el

derecho de recibir educación de calidad y que ésta se determina con el máximo

aprovechamiento que tengan los estudiantes.

5.2.1 Previo a lasreformas Antes de la reforma a la LCF de 2007, la distribución de recursos entre los estados

para la educación básica dependía del número de maestros. No se consideraba

el número de alumnos, ni el desempeño de éstos para la asignación de recursos.

Ante esta situación, a continuación se analiza si hay una injerencia del gasto

educativo federalizado en la calidad educativa. Esto se refiere a analizar si los

estados que más recursos reciben para la educación básica tienen o no alumnos

con un mayor aprovechamiento educativo.

5.2. El gasto educativo federalizado y su impacto en la calidad educativa 137

Como se observa en el Cuadro 5.2, hay correlación negativa entre el gasto

educativo básico per cápita y el porcentaje de alumnos que obtuvieron un

desempeño insuficiente tanto para matemáticas como para español en 2006.

Aunque hay una correlación positiva entre el gasto educativo básico per cápita

y el porcentaje de alumnos que obtuvieron un excelente desempeño, ésta es

menor. Las correlaciones son mayores con el desempeño en español compa-

rado con el desempeño en matemáticas. De esta forma, se muestra que entremás recursos se destinaron por alumno en educación básica en 2006, losestudiantes tuvieron un mejor desempeño; principalmente, en español.El gasto educativo básico per cápita no era homogéneo entre los estados en

2006. Per cápita, la Ciudad de México recibía el triple que el Estado de México.

Había una amplia dispersión en los recursos que se daban a los estados; pues

la asignación no era por matricula sino por el número de maestros. Estado de

México, Puebla, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León y Chiapas fueron las entidades

federativas que menos gasto educativo básico per cápita tuvieron en 2006. En

cambio, la Ciudad de México, Baja California Sur, Colima, Campeche, Nayarit y

Zacatecas fueron los estados más beneficiados en este sentido.

5.2.2 Reformas a laLCF Los principales objetivos de la reforma a la LCF en 2007 eran que las entidades

federativas tuvieran una mayor recaudación local y un mayor crecimiento eco-

nómico (CEFP, 2007). En el ANMEB, se identificó a la educación como uno de

los principales factores que inciden en el desarrollo y crecimiento económico

del país (SEP, 1992). En ese sentido, el FAEB se incluyó en la reforma a la LCF de

20072.

En el artículo 27 de la LCF (Cámara de Diputados, 2014), se establece que el

monto del FONE (antes FAEB) se determina en el PEF considerando el número

de plazas registradas, los incrementos presupuestarios, la creación de nuevas

plazas y el gasto operativo. Hasta 2007, la distribución de recursos por el FONE

dependía el 90% del pago de la plantilla del personal federal descentralizado y

el 10% de otros gastos de operación.

La reforma a la LCF de 2007modificó las reglas de distribución del FAEB. De 2008

a 2013, la distribución de recursos dependía de la distribución del año anterior,

como un componente fijo, y de un componente variable que estuvo conformado

en un 20% por aquellas entidades federativas que tuvieron transferencias por

2FAM y FAETA no sufrieron cambios en las reformas a la LCF en 2007 y 2013.


Matemáticas EspañolEntidad Insuficiente Excelente Insuficiente Excelente Gasto educativobásico per cápitaCiudad de México 7.91% 0.61% 7.34% 0.78% $25,649.9

Baja California Sur 23.94% 0.95% 19.87% 1.35% $24,590.3

Colima 27.00% 0.91% 24.65% 0.63% $21,478.0

Campeche 30.07% 0.78% 31.29% 0.57% $20,972.3

Nayarit 45.97% 0.72% 46.49% 0.49% $19,530.8

Zacatecas 14.25% 0.96% 15.03% 0.55% $17,819.1

Durango 45.09% 0.78% 45.83% 0.48% $17,121.8

Quintana Roo 39.65% 0.45% 39.36% 0.58% $16,277.3

Tamaulipas 24.95% 1.13% 23.71% 0.98% $15,938.4

Guerrero 43.60% 0.54% 44.63% 0.31% $15,535.1

Hidalgo 38.23% 0.54% 36.59% 0.46% $15,317.3

Morelos 23.48% 0.58% 23.72% 0.45% $15,201.1

Coahuila 19.50% 0.94% 20.65% 0.95% $15,153.2

Oaxaca 43.92% 0.38% 41.29% 0.07% $14,950.7

San Luis Potosí 37.26% 0.56% 35.30% 0.47% $14,651.4

Tlaxcala 32.29% 0.85% 34.21% 0.62% $14,544.9

Baja California 29.21% 0.58% 28.06% 0.70% $14,498.4

Aguascalientes 21.61% 0.95% 21.19% 1.00% $14,317.4

Michoacán 39.55% 1.01% 38.63% 0.53% $14,231.8

Sonora 33.51% 1.13% 33.33% 0.73% $14,023.4

Yucatán 38.02% 0.37% 36.25% 0.38% $13,361.3

Sinaloa 33.72% 0.75% 33.63% 0.46% $13,277.3

Veracruz 37.37% 0.52% 33.64% 0.42% $12,945.5

Querétaro 29.63% 0.50% 29.72% 0.49% $12,705.3

Tabasco 38.55% 0.37% 37.26% 0.37% $12,627.8

Chihuahua 43.57% 0.73% 44.71% 0.62% $12,196.2

Chiapas 34.87% 0.92% 38.31% 0.43% $11,920.6

Nuevo León 22.71% 1.33% 23.09% 0.89% $11,566.6

Jalisco 41.21% 0.80% 43.16% 0.61% $10,166.9

Guanajuato 21.75% 1.20% 21.26% 0.96% $9,560.1

Puebla 35.71% 0.72% 36.10% 0.44% $9,551.4

México 35.27% 0.52% 33.27% 0.43% $8,533.9

Cuadro 5.2ENLACE Educaciónbásica 2006Nota 1 El coeficiente de correlación entre el gasto educativo básico per cápita y el porcentaje de alumnos con insu-

ficiente en matemáticas es de -0.3448.

Nota 2 El coeficiente de correlación entre el gasto educativo básico per cápita y el porcentaje de alumnos con exce-

lente en matemáticas es de 0.0147.

Nota 3 El coeficiente de correlación entre el gasto educativo básico per cápita y el porcentaje de alumnos con insu-

ficiente en español es de -0.3751.


lente en español es de 0.2948.

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SEP (2014); SHCP (2006).


alumnos inferiores al promedio; de un 50% de la matricula de los estados; de

un 10% de la calidad educativa; y de un 20% del gasto estal. De esta forma, la

distribución de recursos dependía, en parte, por el número de alumnos.

En la reforma a la LCF de 2013 (SHCP, 2013b) se cambiaron nuevamente las

reglas de distribución del FAEB. A partir de 2014, la distribución depende de los

servicios personales, otros de gasto corriente y por los gastos de operación sin

ponderación alguna. De esta forma, nuevamente, los recursos se distribuyen

dependiendo del número de maestros y no del número de alumnos.

5.2.3 Después delas reformas El cambio de reglas para asignar recursos a la educación básica tuvo impacto

en la calidad educativa en 2013. Como se observa en los Cuadros 5.2 y 5.3, los

niveles de correlación disminuyeron entre el gasto educativo básico per cápita

y el desempeño insuficiente de los alumnos en 2013 respecto a 2006. A su vez,

hubo un incremento en el coeficiente de correlación entre el gasto educativo

básico per cápita y el porcentaje de alumnos que obtuvieron un desempeño

excelente en matemáticas. De esta forma, se muestra que si las fórmulas de

distribución del FONE (antes FAEB) incluyen calidad educativa, los alumnos

pueden tener un mejor desempeño en matemáticas. Como se observa en los

Cuadros 5.2 y 5.3, los avances en el porcentaje de alumnos que tuvieron un

desempeño excelente en matemáticas fueron bastante considerables (12.5 veces

mejor desempeño en 2013 que en 2006). También hubo avance en el porcentaje

de alumnos que tuvieron un desempeño excelente en español (4.9 veces mejor

desempeño en 2013 que en 2006).

Después de la reforma de 2013 a la LCF, nuevamente se distribuyen recursos

entre los estados dependiendo del número de maestros. Esta situación afectó la

calidad educativa. Como se observa en los Cuadros 5.3 y 5.4, hubo un retroceso

del 69% en el porcentaje de alumnos que tuvieron un desempeño excelente

en matemáticas en 2015 respecto a 2013. Sin embargo, continuó el progreso en

calidad educativa referente a español. Se duplicó el porcentaje de alumnos que

tuvieron un desempeño excelente en español en 2015 respecto a 2013.

Como se observa en los Cuadros 5.4 y 5.5, el gasto educativo media superior

per cápita fue muy inferior al gasto educativo básico per cápita en 2015. Sin

embargo, la calidad educativa fue mayor en educación media superior que en

educación básica. Además, como se observa en el Cuadro 5.5, hay correlación

negativa entre el gasto educativo media superior per cápita y el porcentaje de

alumnos que tuvieron un desempeño excelente tanto en matemáticas como en

lenguaje y comunicación. De esta forma, la distribución de recursos entre los


Matemáticas EspañolEntidad Insuficiente Excelente Insuficiente Excelente Gasto educativobásico per cápitaCiudad de México 31.19% 12.61% 26.63% 5.84% $32,843.9

Campeche 31.15% 13.12% 30.31% 4.83% $21,642.4


Colima 37.85% 5.91% 34.57% 2.23% $20,672.3

Nayarit 38.97% 7.79% 39.69% 1.65% $18,896.6

Durango 38.88% 9.54% 40.04% 2.75% $18,379.6

Zacatecas 31.11% 11.48% 30.77% 2.99% $17,822.4

Guerrero 36.20% 15.50% 39.14% 4.87% $16,529.9

Tamaulipas 39.24% 7.69% 32.87% 2.64% $16,490.4

Oaxaca 54.40% 1.70% 53.26% 0.20% $16,456.3

Morelos 38.65% 8.31% 36.48% 2.59% $16,004.6

Tlaxcala 34.17% 11.21% 32.55% 3.94% $15,809.3

Hidalgo 28.77% 11.59% 27.48% 3.39% $15,759.6

Michoacán 45.17% 9.59% 45.48% 3.84% $15,529.6

Quintana Roo 42.33% 8.12% 39.25% 2.73% $15,519.2

Coahuila 39.45% 6.64% 35.32% 1.85% $15,474.1

San Luis Potosí 36.61% 5.99% 32.77% 1.47% $15,325.0

Baja California 34.22% 7.31% 29.31% 2.22% $15,302.6

Aguascalientes 37.41% 5.87% 34.95% 1.71% $15,099.6

Yucatán 37.94% 7.72% 30.29% 3.25% $15,098.3

Sinaloa 33.49% 9.26% 33.36% 1.99% $15,063.4

Sonora 30.29% 14.01% 28.89% 4.56% $14,754.7

Veracruz 32.71% 8.24% 30.37% 2.30% $14,206.5

Chihuahua 38.80% 10.46% 38.41% 3.16% $13,985.5

Tabasco 32.35% 14.12% 30.68% 4.32% $13,799.0

Querétaro 37.11% 5.01% 33.73% 1.27% $13,168.5

Nuevo León 36.28% 9.72% 34.17% 3.33% $12,884.5

Chiapas 30.39% 20.59% 33.87% 7.04% $12,613.7

Guanajuato 35.18% 6.84% 32.16% 2.01% $12,110.0

Puebla 32.13% 9.49% 31.53% 2.64% $12,083.3

Jalisco 37.69% 7.71% 38.11% 1.83% $11,991.0

México 32.14% 8.33% 28.77% 2.27% $11,354.2

Cuadro 5.3ENLACE: educaciónbásica 2013Nota 1 El coeficiente de correlación entre el gasto educativo básico per cápita y el porcentaje de alumnos con insu-





ficiente en español es de -0.1259.


lente en español es de 0.2854.

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SEP (2014); SHCP (2013a).


Matemáticas Lenguaje y comunicaciónEntidad Insuficiente Excelente Insuficiente Excelente Gasto educativobásico per cápitaCiudad de México 57% 5.2% 20.5% 11.5% $32,451.7

Campeche 69.1% 2.6% 31.9% 5.2% $28,346.8


Colima 58.8% 4.8% 27.6% 7.5% $23,861.0

Nayarit 70% 2% 33% 4.8% $22,779.9

Durango 64.2% 3.1% 30.7% 5.1% $20,985.6

Guerrero 76.9% 1.3% 44.5% 3.1% $20,372.4

Morelos 69.7% 2.2% 28.7% 5.4% $20,250.0

Aguascalientes 62.1% 3.8% 26% 6.2% $19,966.5

Tlaxcala 68% 2.3% 29.7% 5.6% $19,906.5

Tamaulipas 68.6% 2.6% 28.6% 6.6% $19,809.8

Hidalgo 63.1% 2.9% 27.7% 5.3% $19,419.9

Zacatecas 62.1% 3% 30.9% 5.7% $19,383.7

San Luis Potosí 65.9% 2.2% 30.2% 5.8% $18,937.5

Coahuila 68.1% 2.8% 28.5% 6.3% $18,377.3

Quintana Roo 66.8% 2.5% 23.3% 6.4% $18,355.3

Sinaloa 66.6% 2.9% 33.8% 5% $17,714.3

Veracruz 64.9% 2.5% 28.5% 4.7% $16,514.4

Chihuahua 68.3% 2.7% 31.9% 5.1% $15,697.2

Querétaro 57.6% 4.1% 23.7% 8% $15,083.3

Baja California 67.3% 3.3% 27% 6.7% $14,982.7

Yucatán 64.9% 3.4% 28.1% 6.4% $14,728.9

Nuevo León 64.9% 4.2% 29.4% 7% $14,470.4

Sonora 75.1% 2% 39.1% 4.2% $14,348.0

Tabasco 80.2% 1.3% 44.8% 2.4% $13,477.4

Guanajuato 62.5% 3.6% 29.6% 5.9% $12,083.2

Puebla 54.5% 5.2% 23.3% 7.8% $11,971.2

Jalisco 64.7% 3.2% 28.2% 6.2% $11,935.9

México 67.1% 2.2% 26.2% 5.9% $11,264.1

Cuadro 5.4PLANEA: educaciónbásica 2015Nota 1 No se incluyen a Chiapas, Michoacán y Oaxaca porque no se aplicó la prueba en esos estados.Nota 2 El coeficiente de correlación entre el gasto educativo básico per cápita y el porcentaje de alumnos con insu-





ficiente en lenguaje y comunicación es de -0.1148.


lente en lenguaje y comunicación es de 0.2503.



Matemáticas Lenguaje y comunicaciónEntidad Insuficiente Excelente Insuficiente Excelente Gasto educativomedia superiorper cápitaSonora 43.55% 11.19% 39.80% 14.36% $2,226.8

Quintana Roo 58.66% 3.47% 50.29% 7.60% $2,109.9

Coahuila 53.89% 3.41% 43.51% 10.32% $2,092.5

Nuevo León 63.99% 1.54% 49.89% 6.77% $1,947.4

Colima 59.56% 2.99% 48.59% 11.57% $1,893.0

Sinaloa 72.43% 1.80% 66.21% 4.94% $1,861.1

Tamaulipas 57.04% 5.55% 45.07% 9.90% $1,714.4

Yucatán 57.07% 3.20% 47.19% 7.52% $1,667.1

Guanajuato 53.09% 3.26% 42.72% 8.52% $1,649.4

Michoacán 67.66% 2.01% 61.86% 4.05% $1,579.3

México 56.90% 2.99% 46.45% 8.33% $1,559.1

Nayarit 63.73% 3.71% 52.95% 7.49% $1,546.6

Aguascalientes 58.53% 2.33% 45.55% 7.79% $1,500.9

Campeche 61.79% 1.99% 51.05% 6.19% $1,372.3

Chihuahua 50.81% 4.17% 41.50% 11.88% $1,290.4

Morelos 60.03% 2.09% 54.85% 5.60% $1,279.9

Baja California 44.47% 6.74% 32.59% 14.78% $1,248.8


Tabasco 66.62% 2.98% 61.31% 4.75% $1,238.3

Jalisco 51.86% 4.67% 40.47% 11.03% $1,113.5

Guerrero 71.39% 2.08% 64.59% 4.60% $1,109.6

Veracruz 51.48% 6.42% 42.13% 11.15% $986.8

San Luis Potosí 54.57% 5.90% 43.71% 10.84% $948.7

Tlaxcala 65.98% 1.87% 57.08% 4.53% $928.0

Querétaro 53.57% 2.89% 45.30% 8.21% $902.4

Chiapas 65.79% 4.61% 65.25% 4.84% $879.4

Puebla 42.57% 8.14% 31.70% 15.40% $812.5

Zacatecas 51.42% 7.13% 48.71% 8.14% $731.0

Hidalgo 57.19% 4.76% 45.26% 8.93% $727.6

Durango 37.24% 9.89% 31.24% 16.47% $645.3

Oaxaca 56.63% 4.46% 47.36% 8.43% $120.6

Ciudad de México 38.30% 4.26% 8.70% 21.74% $39.9

Nacional 56.00% 4.60% 47.35% 9.12% $1,158.6

Cuadro 5.5PLANEA: educaciónmedia superior 2015Nota 1 El coeficiente de correlación entre el gasto educativo básico per cápita y el porcentaje de alumnos con insu-

ficiente en matemáticas es de 0.3120.


lente en matemáticas es de -0.1976.


ficiente en lenguaje y comunicación es de 0.3404.


lente en lenguaje y comunicación es de -0.2959.


5.3. Equidad en el gasto educativo básico 143

estados por nivel de educación tampoco toma en cuenta la calidad educativa.

Ciudad de México, Oaxaca, Durango, Hidalgo y Zacatecas son los estados con

menor gasto educativo media superior per cápita. En cambio, Sonora, Quintana

Roo, Coahuila, Nuevo León, Colima y Sinaloa son los mayores beneficiados.

5.3 Equidad en el gasto educativo básicoLa distribución del gasto educativo básico per cápita no es homogénea en-tre los estados porque no hay fórmulas de distribución en el FONE que fo-menten igualdad de recursos para todos los alumnos de las distintas entidades

federativas. En cambio, en el ANMEB se decidió que el maestro sería protagonis-

ta y que se le daría prioridad a los estados con mayores carencias en educación

básica (SEP, 1992).

El gasto educativo federalizado básico tampoco tiene un impacto homogéneo

entre los distintos deciles3de cada entidad federativa. A continuación, se pre-

senta un análisis de incidencia que muestra las distribuciones más regresivas4

y las más progresivas5del gasto educativo básico por aportaciones entre los

estados.

5.3.1 Distribucióndel gasto educativobásico por decilComo se observa en el Cuadro 5.6, en los primeros deciles hay más alumnos

de educación básica y de adultos que en los últimos deciles. En el decil I hay

4.5 veces más alumnos de educación básica que en el decil X. En el decil I hay

5.2 veces más alumnos de educación de adultos que en el decil X. Esto significa

que los más pobres tienen mayores requerimientos de educación básica y de

adultos.

3Los deciles se obtienen ordenando a la población de menor a mayor monto de recursos eco-

nómicos, dividiéndolos en 10 grupos del mismo tamaño cada uno. Es decir, el decil I representa

el 10% de la población con menores recursos y el decil X el 10% de la población con mayores

recursos.

4Se considera una distribución regresiva si un estado con mayores necesidades recibe menor

gasto educativo per cápita o si un estado con menores necesidades recibe mayor gasto educativo

per cápita.

5Se considera una distribución progresiva si un estado con mayores necesidades recibe mayor

gasto educativo per cápita o si un estado con menores necesidades recibe menor gasto educativo

per cápita.


Decil Alumnos de 3 a 14años 2014 Porcentaje gastoFONE y FAM 2015Alumnos de 15años en adelante2014

Porcentaje gastoFAETA 2015I 3,157,082 $52,934.4 133,788 $315.2

II 3,091,074 $51,869.4 172,670 $396.9

III 2,903,375 $48,555.3 135,261 $303.9

IV 2,796,746 $47,597.5 116,986 $278.6

V 2,612,628 $44,279.8 117,179 $277.4

VI 2,309,459 $40,528.0 126,101 $293.0

VII 2,027,478 $35,034.6 75,213 $181.0

VIII 1,750,122 $31,252.9 68,001 $157.4

IX 1,420,154 $26,535.8 50,297 $127.3

X 703,134 $12,646.6 25,759 $62.7

Total 22,771,252 $391,234.3 1,021,255 $ 2,393.3Cuadro 5.6Gasto educativo a nivelnacional

Nota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.

Nota 3 Gasto en millones de pesos de 2016.

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de CONEVAL (2015); SHCP (2014a).

Como se observa en la sección 5.5, Aguascalientes, Baja California Sur, Campe-

che, Coahuila, Colima, Ciudad de México, Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoa-

cán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa,

Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas reciben recursos en una proporción

del gasto educativo por aportaciones superior a la proporción de alumnos; lo

que implica que, por alumno, estos estados reciben más recursos para edu-

cación básica a través de aportaciones. En cambio, Baja California, Chiapas,Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Nuevo León, Puebla, Sonora,

Tabasco y Yucatán reciben recursos en una proporción del gasto educativo a

través de aportaciones inferior a la proporción de alumnos; lo que implica que,

por alumno, estos estados reciben menos recursos para educación básica poraportaciones.Con una distribución progresiva, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca,

San Luis Potosí, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas tienen una alta proporción de

alumnos en deciles de bajo nivel de ingreso y reciben un mayor gasto por

alumno que otros estados. A su vez, Baja California, Chihuahua, Jalisco, Nuevo

León, Sonora y Tabasco tienen una baja proporción de alumnos en deciles de

5.3. Equidad en el gasto educativo básico 145

bajo nivel de ingreso y reciben un menor gasto por alumno que otras entidades

federativas (ver sección 5.5).

Con una distribución regresiva, como se observa en la sección 5.5, Chiapas,

Guanajuato, Estado de México, Puebla y Yucatán tienen una alta proporción

de alumnos en deciles de bajo nivel de ingreso y reciben un menor gasto por

alumno que otros estados. A su vez, Aguascalientes, Baja California Sur, Campe-

che, Coahuila, Colima, Ciudad de México, Durango, Nayarit, Querétaro, Quintana

Roo, Sinaloa y Tamaulipas tienen una baja proporción de alumnos en deciles de

bajo nivel de ingreso y reciben un mayor gasto por alumno que otras entidades

federativas (ver sección 5.5).

5.3.2 Ejemplos de lainequidad del gastoeducativo en losestadosGuerrero recibe el 4.47% del gasto educativo básico por FONE y FAM y el 3.67%

del gasto del FAETA para adultos. Sin embargo, tiene el 9.36% y 5.52% del total

de alumnos en los deciles I y II respectivamente en educación básica de 3 a 14

años. Además de tener el 8.04% del total de alumnos en el decil I en educación

básica para adultos (ver sección 5.5).

Oaxaca recibe el 4.77% del gasto educativo básico a través de FONE y FAM y el

5.30% del gasto del FAETA para adultos. Sin embargo, tiene el 13.21% y 6.02%

del total de alumnos en los deciles I y II respectivamente en educación básica

de 3 a 14 años. Además de tener el 14.35% y 7.46% del total de alumnos en los

deciles I y II respectivamente en educación básica para adultos (ver sección 5.5).

Veracruz recibe el 6.56% del gasto educativo básico por FONE y FAM. Sin embar-

go, tiene el 10.33%, 9.77% y 7.45% del total de alumnos en los deciles I, II y III

respectivamente en educación básica de 3 a 14 años (ver sección 5.5).

Chiapas recibe el 4.20% del gasto educativo básico por FONE y FAM y el 6.73%

del gasto del FAETA para adultos. Sin embargo, tiene el 12.79% y 6.41% del total

de alumnos en los deciles I y II respectivamente en educación básica de 3 a 14

años. Además de tener el 20.05% y 11.56% del total de alumnos en los deciles I y

II respectivamente en educación básica para adultos (ver sección 5.5).

Puebla recibe el 4.06% del gasto educativo básico a través de FONE y FAM y el

4.69% del gasto del FAETA para adultos. Sin embargo, tiene el 6.04%, 5.70% y

5.06% del total de alumnos en los deciles I, II y III respectivamente en educación

básica de 3 a 14 años. Además de tener el 6.24% y 6.91% del total de alumnos en

los deciles I y III respectivamente en educación básica para adultos (ver sección

5.5).


Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Puebla y Veracruz son ejemplos de distribución

regresiva. Estas entidades federativas tienen una alta proporción de alumnos

en situación de pobreza y la distribución del gasto educativo básico entre los

estados no considera esta situación. De esta manera, la distribución del gasto

educativo básico no ayuda a disminuir la desigualdad de oportunidades en estos

estados.

Jalisco recibe el 4.59% del gasto educativo básico por FONE y FAM y el 4.29% del

gasto del FAETA para adultos. Sin embargo, tiene el 7.18%, 5.37% y 7.19% del

total de alumnos en los deciles VIII, IX y X respectivamente en educación básica

de 3 a 14 años. Además, tiene el 7.91%, 6.80% y 9.24% del total de alumnos en

los deciles VIII, IX y X respectivamente en educación básica para adultos (ver

sección 5.5).

Nuevo León recibe el 3.35% del gasto educativo básico a través de FONE y FAM

y no cuenta con presupuesto del FAETA. Sin embargo, tiene el 6.34%, 7.19%,

6.73% y 7.39% del total de alumnos de los deciles VII, VIII, IX y X respectivamente

en educación básica de 3 a 14 años. Además, tiene el 2.97% del total de alumnos

en educación básica para adultos (ver sección 5.5).

Coahuila recibe el 4.56% del gasto del FAETA para adultos. Sin embargo, tiene el

6.23%, 6.22%, 6.98%, 11.16% y 14.77% del total de alumnos en los deciles VI, VII,

VIII, IX y X respectivamente en educación básica para adultos (ver sección 5.5).

Jalisco, Nuevo León y Coahuila (en educación de adultos) son ejemplos de distri-

bución progresiva. Estas entidades federativas tienen una alta proporción de

alumnos en los deciles más altos de nivel de ingreso y reciben un menor gasto

por alumno que otras entidades federativas. De esta manera, se puede distri-

buir mayor gasto educativo básico para aquellos estados que tienen mayores

necesidades.

5.4 ConclusionesEn 1992, en el ANMEB se consideró al maestro como protagonista de la educación.

Esta situación ha afectado el monto de recursos que se destina a servicios

personales (87.8% del total del gasto en educación), relegando la inversión en

infraestructura educativa (3% del total del gasto en educación). Además, antes y

después de las reformas a la LCF de 2007 y 2013, las fórmulas de distribución de

recursos entre los estados para la educación básica a través de aportaciones se


han basado en el número de maestros en vez de considerar la calidad educativa

o el número de alumnos.

El gasto educativo básico per cápita tiene un impacto en la calidad educativa,

principalmente en el desempeño de los alumnos en español. La dispersión del

gasto educativo básico per cápita es considerable. En 2006, cada alumno de la

Ciudad de México recibía el triple que un alumno del Estado de México. En 2015,

esta diferencia se redujo a 2.88 veces. Sin embargo, continúa siendo importante

ya que dicho gasto repercute en el desempeño de los estudiantes.

La distribución del gasto educativo básico no es homogéneo entre las entidades

federativas. Baja California, Chiapas, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Estado de

México, Nuevo León, Puebla, Sonora, Tabasco y Yucatán reciben recursos en una

proporción del gasto educativo a través de aportaciones inferior a la proporción

de alumnos. En cambio, Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila,

Colima, Ciudad de México, Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos,

Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tamaulipas,

Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas reciben recursos en una proporción del gasto

educativo por aportaciones superior a la proporción de alumnos.


5.5 Distribución por decil del gasto educativobásico por estado


Porcentaje gastoFAETA 2015I 12,278 0.48% 0 0.00%

II 32,728 1.30% 937 1.19%

III 26,866 1.14% 743 1.23%

IV 31,634 1.37% 1,883 3.40%

V 29,970 1.40% 537 0.97%

VI 34,554 1.76% 561 0.96%

VII 22,041 1.30% 1,400 3.89%

VIII 25,666 1.69% 777 2.48%

IX 21,388 1.66% 187 0.74%

X 14,720 2.40% 356 2.85%

Total 251,845 1.33% 7,381 1.55%

Cuadro 5.7Gasto educativo enAguascalientesNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del CONEVAL (2015) y de la SHCP (2014a).

5.5. Distribución por decil del gasto educativo básico por estado 149



II 39,207 1.20% 1,005 0.63%

III 61,937 2.02% 2,233 1.83%

IV 63,835 2.13% 2,129 1.90%

V 76,120 2.72% 5,122 4.60%

VI 78,823 3.08% 3,940 3.35%

VII 80,935 3.66% 5,154 7.09%

VIII 60,241 3.05% 4,024 6.36%

IX 75,502 4.51% 988 1.93%

X 40,506 5.08% 1,758 6.98%

Total 595,118 2.41% 26,847 2.79%

Cuadro 5.8Gasto educativo en BajaCaliforniaNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 12,978 0.64% 223 0.35%

III 9,463 0.50% 472 0.98%

IV 16,127 0.87% 777 1.75%

V 13,616 0.79% 341 0.77%

VI 18,252 1.16% 440 0.94%

VII 17,105 1.25% 638 2.21%

VIII 21,283 1.75% 574 2.29%

IX 13,853 1.34% 923 4.55%

X 11,603 2.35% 0 0.00%

Total 141,847 0.93% 4,515 1.18%

Cuadro 5.9Gasto educativo en BajaCalifornia SurNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




Porcentaje gastoFAETA 2015I 21,376 1.13% 1,538 2.51%

II 24,921 1.35% 1,816 2.35%

III 19,333 1.12% 1,204 2.04%

IV 15,332 0.91% 1,244 2.30%

V 17,558 1.11% 874 1.62%

VI 15,832 1.10% 1,743 3.06%

VII 16,142 1.29% 382 1.09%

VIII 14,832 1.33% 360 1.18%

IX 15,725 1.66% 810 3.27%

X 9,772 2.17% 417 3.42%

Total 170,823 1.23% 10,388 2.23%

Cuadro 5.10Gasto educativo enCampecheNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 51,172 1.90% 2,239 3.46%

III 43,413 1.73% 434 0.87%

IV 62,594 2.54% 1,962 4.32%

V 53,246 2.32% 1,381 3.05%

VI 60,514 2.88% 2,978 6.23%

VII 71,892 3.96% 1,838 6.22%

VIII 70,820 4.37% 1,793 6.98%

IX 63,925 4.65% 2,319 11.16%

X 22,931 3.50% 1,511 14.77%

Total 539,431 2.66% 17,822 4.56%

Cuadro 5.11Gasto educativo enCoahuilaNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 13,883 0.63% 1,703 1.32%

III 13,950 0.68% 1,194 1.21%

IV 16,256 0.81% 1,300 1.44%

V 16,311 0.87% 1,000 1.11%

VI 17,666 1.03% 1,798 1.89%

VII 15,295 1.03% 1,348 2.29%

VIII 14,125 1.07% 482 0.94%

IX 12,193 1.08% 559 1.35%

X 7,644 1.43% 223 1.10%

Total 131,631 0.79% 10,082 1.30%

Cuadro 5.12Gasto educativo enColimaNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 256,105 6.41% 20,961 11.56%

III 147,819 3.95% 8,517 6.13%

IV 106,298 2.90% 5,517 4.34%

V 66,812 1.96% 5,596 4.42%

VI 48,941 1.57% 1,239 0.93%

VII 42,593 1.58% 2,847 3.44%

VIII 42,417 1.76% 0 0.00%

IX 25,523 1.25% 0 0.00%

X 8,216 0.84% 0 0.00%

Total 1,266,468 4.20% 73,546 6.73%

Cuadro 5.13Gasto educativo enChiapasNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 68,446 2.17% 2,449 1.65%

III 75,438 2.55% 1,445 1.27%

IV 72,058 2.49% 3,732 3.59%

V 89,304 3.31% 1,035 1.00%

VI 51,538 2.09% 3,168 2.90%

VII 64,278 3.01% 0 0.00%

VIII 78,245 4.11% 5,731 9.76%

IX 73,096 4.53% 1,963 4.13%

X 34,520 4.48% 2,644 11.31%

Total 672,077 2.82% 24,835 2.78%

Cuadro 5.14Gasto educativo enChihuahuaNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 95,698 6.84% 3,910 2.07%

III 118,138 9.02% 5,085 3.52%

IV 158,898 12.37% 4,636 3.50%

V 157,324 13.17% 7,799 5.91%

VI 175,882 16.08% 9,195 6.60%

VII 121,240 12.83% 4,521 5.25%

VIII 140,074 16.61% 4,898 6.54%

IX 139,812 19.53% 6,752 11.15%

X 43,670 12.80% 1,378 4.62%

Total 1,187,082 11.25% 48,174 4.23%

Cuadro 5.15Gasto educativo en laCiudad de MéxicoNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.

Nota 3 La Ciudad de México recibe recursos del Ramo 25.





II 43,702 1.71% 2,228 3.56%

III 47,422 1.98% 1,635 3.41%

IV 54,676 2.33% 1,544 3.52%

V 41,858 1.92% 475 1.09%

VI 43,315 2.17% 499 1.08%

VII 33,895 1.96% 838 2.94%

VIII 34,757 2.26% 312 1.26%

IX 18,549 1.42% 498 2.48%

X 14,707 2.36% 0 0.00%

Total 379,112 1.96% 9,018 2.39%

Cuadro 5.16Gasto educativo enDurangoNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 168,657 4.04% 9,379 3.62%

III 177,018 4.53% 9,872 4.98%

IV 184,338 4.82% 14,384 7.91%

V 154,396 4.34% 4,044 2.23%

VI 129,985 3.99% 10,519 5.50%

VII 99,753 3.54% 5,153 4.36%

VIII 83,074 3.31% 4,849 4.72%

IX 38,577 1.81% 1,477 1.78%

X 29,252 2.88% 0 0.00%

Total 1,172,879 3.73% 64,756 4.15%

Cuadro 5.17Gasto educativo enGuanajuatoNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 138,136 5.52% 8,418 4.16%

III 101,297 4.32% 7,153 4.62%

IV 84,379 3.67% 3,298 2.32%

V 64,951 3.04% 2,725 1.93%

VI 65,154 3.33% 2,086 1.40%

VII 54,575 3.23% 4,492 4.87%

VIII 39,633 2.63% 2,074 2.59%

IX 45,747 3.57% 1,547 2.39%

X 11,675 1.91% 0 0.00%

Total 844,484 4.47% 44,703 3.67%

Cuadro 5.18Gasto educativo enGuerreroNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 93,142 3.78% 5,424 4.12%

III 78,144 3.39% 3,639 3.61%

IV 67,831 3.00% 1,475 1.60%

V 51,797 2.46% 3,017 3.28%

VI 53,192 2.76% 2,122 2.18%

VII 40,532 2.43% 2,961 4.93%

VIII 24,249 1.63% 2,137 4.10%

IX 28,700 2.28% 171 0.41%

X 13,181 2.19% 419 2.02%

Total 553,238 2.97% 23,077 2.91%

Cuadro 5.19Gasto educativo enHidalgoNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 119,628 2.90% 9,341 4.21%

III 133,173 3.45% 7,340 4.32%

IV 176,341 4.67% 1,440 0.92%

V 173,633 4.94% 5,563 3.59%

VI 193,625 6.02% 11,701 7.15%

VII 185,430 6.67% 4,819 4.76%

VIII 178,092 7.18% 6,961 7.91%

IX 113,118 5.37% 4,838 6.80%

X 72,208 7.19% 3,236 9.24%

Total 1,427,246 4.59% 57,403 4.29%

Cuadro 5.20Gasto educativo enJaliscoNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 416,448 9.06% 11,372 4.68%

III 512,428 11.91% 19,466 10.47%

IV 473,434 11.23% 13,412 7.87%

V 492,398 12.55% 10,632 6.27%

VI 327,944 9.13% 17,818 9.94%

VII 293,970 9.47% 11,581 10.46%

VIII 161,858 5.84% 0 0.00%

IX 123,456 5.25% 2,318 2.98%

X 43,647 3.89% 0 0.00%

Total 3,102,371 8.95% 88,673 6.06%

Cuadro 5.21Gasto educativo enMéxicoNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 165,415 5.62% 20,404 6.03%

III 131,442 4.77% 10,504 4.06%

IV 138,441 5.12% 7,377 3.11%

V 120,969 4.81% 6,353 2.69%

VI 74,605 3.24% 2,649 1.06%

VII 60,405 3.04% 4,461 2.89%

VIII 39,475 2.23% 1,331 0.99%

IX 55,656 3.69% 3,054 2.81%

X 17,748 2.47% 1,835 3.44%

Total 928,637 4.18% 72,189 3.54%

Cuadro 5.22Gasto educativo enMichoacánNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 60,038 2.30% 1,737 1.71%

III 68,135 2.79% 3,782 4.86%

IV 47,761 1.99% 1,208 1.69%

V 38,411 1.72% 1,719 2.42%

VI 37,942 1.86% 1,475 1.97%

VII 29,183 1.65% 0 0.00%

VIII 16,635 1.06% 1,418 3.52%

IX 15,260 1.14% 294 0.90%

X 6,102 0.96% 0 0.00%

Total 349,027 1.77% 13,394 2.19%

Cuadro 5.23Gasto educativo enMorelosNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 22,226 0.97% 951 1.51%

III 22,757 1.06% 376 0.78%

IV 24,305 1.16% 562 1.27%

V 25,887 1.32% 1,157 2.63%

VI 24,116 1.35% 1,091 2.35%

VII 24,140 1.56% 717 2.50%

VIII 26,089 1.89% 601 2.41%

IX 22,021 1.88% 713 3.53%

X 11,658 2.09% 188 1.89%

Total 239,699 1.39% 7,681 2.03%

Cuadro 5.24Gasto educativo enNayaritNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 34,795 1.05% 3,290 0.00%

III 42,878 1.38% 0 0.00%

IV 56,125 1.85% 1,699 0.00%

V 90,668 3.20% 4,753 0.00%

VI 120,684 4.66% 3,342 0.00%

VII 142,023 6.34% 2,268 0.00%

VIII 143,532 7.19% 7,513 0.00%

IX 114,120 6.73% 4,289 0.00%

X 59,694 7.39% 1,574 0.00%

Total 838,576 3.35% 30,323 0.00%

Cuadro 5.25Gasto educativo enNuevo LeónNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.

Nota 3 Nuevo León no recibe recursos del FAETA.





II 148,834 6.02% 8,083 7.46%

III 100,135 4.32% 3,840 4.63%

IV 65,255 2.87% 2,130 2.80%

V 61,429 2.91% 2,002 2.65%

VI 53,885 2.79% 2,761 3.45%

VII 46,052 2.76% 1,963 3.98%

VIII 25,315 1.70% 468 1.09%

IX 39,191 3.10% 431 1.24%

X 16,183 2.68% 607 3.55%

Total 889,778 4.77% 34,621 5.30%

Cuadro 5.26Gasto educativo enOaxacaNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 239,223 5.70% 6,070 3.25%

III 198,734 5.06% 9,871 6.91%

IV 156,760 4.07% 5,948 4.54%

V 132,902 3.71% 9,046 6.94%

VI 128,020 3.90% 4,285 3.11%

VII 73,581 2.59% 4,226 4.97%

VIII 63,328 2.50% 2,665 3.60%

IX 24,505 1.14% 870 1.45%

X 11,193 1.09% 516 1.75%

Total 1,287,238 4.06% 52,742 4.69%

Cuadro 5.27Gasto educativo enPueblaNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 37,344 1.24% 3,422 2.30%

III 39,528 1.40% 3,216 2.83%

IV 58,342 2.11% 3,345 3.21%

V 38,135 1.48% 2,307 2.22%

VI 39,625 1.68% 2,425 2.21%

VII 32,118 1.58% 1,747 2.58%

VIII 25,073 1.38% 2,006 3.40%

IX 24,056 1.56% 2,644 5.55%

X 9,180 1.25% 0 0.00%

Total 336,450 1.48% 22,478 2.51%

Cuadro 5.28Gasto educativo enQuerétaroNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 26,546 0.89% 1,207 0.93%

III 21,295 0.76% 1,138 1.14%

IV 30,561 1.12% 2,117 2.32%

V 40,705 1.60% 1,962 2.16%

VI 36,083 1.55% 1,231 1.28%

VII 31,754 1.58% 1,382 2.33%

VIII 31,407 1.75% 1,073 2.08%

IX 32,358 2.13% 1,175 2.81%

X 10,307 1.42% 1,192 5.80%

Total 290,714 1.30% 13,670 1.74%

Cuadro 5.29Gasto educativo enQuintana RooNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 87,342 3.32% 7,930 3.53%

III 83,249 3.38% 5,510 3.20%

IV 60,791 2.52% 4,468 2.83%

V 50,538 2.25% 4,971 3.16%

VI 54,603 2.65% 2,042 1.23%

VII 52,286 2.94% 2,868 2.80%

VIII 36,768 2.32% 1,680 1.88%

IX 27,436 2.04% 442 0.61%

X 13,312 2.07% 455 1.28%

Total 565,508 2.85% 36,574 2.70%

Cuadro 5.30Gasto educativo en SanLuis PotosíNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 54,616 1.99% 2,465 2.22%

III 70,781 2.76% 1,504 1.77%

IV 74,996 2.98% 1,426 1.83%

V 71,317 3.05% 2,853 3.67%

VI 57,248 2.67% 3,880 4.73%

VII 48,848 2.64% 1,826 3.60%

VIII 42,583 2.58% 2,006 4.55%

IX 33,836 2.41% 716 2.01%

X 28,064 4.20% 0 0.00%

Total 517,113 2.50% 19,688 2.94%

Cuadro 5.31Gasto educativo enSinaloaNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 39,730 1.13% 1,658 1.59%

III 60,699 1.84% 1,054 1.32%

IV 50,652 1.57% 1,246 1.70%

V 76,268 2.53% 5,047 6.93%

VI 60,949 2.21% 1,403 1.82%

VII 45,613 1.91% 1,617 3.40%

VIII 68,465 3.22% 2,720 6.59%

IX 57,705 3.20% 1,964 5.88%

X 38,719 4.50% 516 3.14%

Total 527,731 1.98% 17,728 2.82%

Cuadro 5.32Gasto educativo enSonoraNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 72,987 2.03% 3,287 3.62%

III 66,114 1.96% 897 1.29%

IV 68,587 2.08% 2,396 3.76%

V 59,603 1.94% 1,842 2.90%

VI 50,163 1.78% 2,030 3.03%

VII 39,072 1.61% 986 2.38%

VIII 35,161 1.62% 718 1.99%

IX 23,022 1.25% 1,677 5.76%

X 16,862 1.92% 335 2.34%

Total 485,124 1.79% 15,446 2.82%

Cuadro 5.33Gasto educativo enTabascoNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 77,707 2.96% 2,988 2.49%

III 80,962 3.30% 1,210 1.32%

IV 75,491 3.14% 5,185 6.16%

V 73,104 3.26% 3,733 4.45%

VI 73,120 3.57% 2,097 2.37%

VII 71,438 4.03% 454 0.83%

VIII 62,045 3.93% 1,170 2.46%

IX 40,042 2.98% 1,985 5.16%

X 28,622 4.47% 1,098 5.80%

Total 629,901 3.18% 19,920 2.75%

Cuadro 5.34Gasto educativo enTamaulipasNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 42,455 1.59% 1,400 1.72%

III 53,031 2.12% 1,134 1.82%

IV 34,824 1.42% 838 1.46%

V 30,096 1.32% 1,521 2.67%

VI 29,135 1.39% 1,435 2.38%

VII 14,350 0.79% 296 0.80%

VIII 11,321 0.70% 0 0.00%

IX 10,679 0.78% 0 0.00%

X 3,588 0.55% 0 0.00%

Total 264,249 1.31% 7,493 1.52%

Cuadro 5.35Gasto educativo enTlaxcalaNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.





II 285,831 9.77% 19,499 7.93%

III 204,196 7.45% 12,553 6.66%

IV 187,991 7.00% 11,446 6.63%

V 126,890 5.08% 10,855 6.31%

VI 82,937 3.63% 19,019 10.47%

VII 96,187 4.87% 460 0.41%

VIII 76,509 4.34% 6,353 6.51%

IX 44,868 3.00% 2,891 3.66%

X 33,116 4.64% 4,895 12.60%

Total 1,446,958 6.56% 100,126 6.75%

Cuadro 5.36Gasto educativo enVeracruzNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.




II 66,965 1.85% 3,235 1.77%

III 46,177 1.37% 5,354 3.82%

IV 44,963 1.36% 5,165 4.02%

V 44,630 1.45% 4,520 3.54%

VI 44,635 1.58% 3,439 2.55%

VII 37,540 1.54% 1,375 1.65%

VIII 37,225 1.71% 1,307 1.80%

IX 21,311 1.15% 1,306 2.23%

X 10,546 1.20% 606 2.10%

Total 405,473 1.49% 30,296 2.75%

Cuadro 5.37Gasto educativo enYucatánNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.


Bibliografía 164



II 54,169 2.13% 3,639 2.98%

III 47,423 1.99% 2,886 3.09%

IV 36,870 1.58% 1,697 1.98%

V 31,782 1.46% 2,397 2.81%

VI 26,492 1.33% 1,690 1.88%

VII 23,212 1.35% 595 1.07%

VIII 19,825 1.29% 0 0.00%

IX 24,924 1.92% 496 1.27%

X 9,988 1.61% 0 0.00%

Total 333,424 1.74% 15,666 2.13%

Cuadro 5.38Gasto educativo enZacatecasNota 1 El gasto de FONE y FAM es para educación básica.Nota 2 El gasto de FAETA es para educación de adultos.


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SEP (2016). Plan nacional para la evaluación de los aprendizajes (planea). Dispo-

nible en http://www.planea.sep.gob.mx/. Ingresado el 13 de abril de 2016.

SHCP (2006). Acuerdo por el que se dan a conocer a los gobiernos de las entida-

des federativas, la distribución y calendarización para la ministración durante

el ejercicio fiscal de 2006, de los recursos correspondientes al ramo 33 aporta-

ciones federales para entidades federativas y municipios, a que se refiere el

capítulo v de la ley de coordinación fiscal. diario oficial de la federación. Dispo-

nible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2107970&fecha=30/01/2006. Ingresado el 13 de abril de 2016.

SHCP (2013a). Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las

entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración

durante el ejercicio fiscal 2013, de los recursos correspondientes a los ramos

generales 28 participaciones a entidades federativas y municipios, y 33 apor-

taciones federales para entidades federativas y municipios. diario oficial de

la federación. Disponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5284922&fecha=17/01/2013. Ingresado el 13 de abril de 2016.

SHCP (2013b). Decreto por el que se reforman y adicionan diversas dispo-

siciones de la ley de coordinación fiscal y de la ley general de contabilidad

gubernamental. diario oficial de la federación. Disponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5324940&fecha=09/12/2013. Ingresado el 13de abril de 2016.

SHCP (2014a). Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las

entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración

durante el ejercicio fiscal 2015, de los recursos correspondientes a los ramos

generales 28 participaciones a entidades federativas y municipios, y 33 apor-

taciones federales para entidades federativas y municipios. diario oficial de

la federación. Disponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5376981&fecha=23/12/2014. Ingresado el 13 de abril de 2016.

SHCP (2014b). Desglose del paquete económico para el año 2015. Disponible

en http://www.hacienda.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/ppef2015/index.html. Ingresado el 13 de abril de 2016.

SHCP (2015). Propuesta del paquete económico para el año 2016. Dispo-

nible en http://www.shcp.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/ppef2016/index.html. Ingresado el 13 de abril de 2016.



III.

RESULTADOS PORNIVEL EDUCATIVO

166

6.

NÓMINA EDUCATIVA: PRINCIPALDESTINO DEL GASTO EN EDUCACIÓNBÁSICA

Por Alejandra Macías Sá[email protected]

y Fiorentina García Miramó[email protected]

La educación básica es la principal prioridad del gasto educativo. Los recur-sos públicos federales para financiar la educación básica (EB) representaron el

63.5% del presupuesto educativo en 2015, lo que equivale al 2.6% del Producto

Interno Bruto (PIB) 2015. Esta cantidad de recursos es razonable si se consideran

tres aspectos: 1) la matrícula de la EB pública representó el 65.0% de matrícula

total del Sistema Educativo Nacional (SEN), 2) la EB es una educación de carácter

obligatorio; es decir, el Estado tiene la responsabilidad de impartirla y 3) la EB

está cerca de alcanzar la cobertura universal (96.6% en el ciclo escolar 2014-2015).

El fin de gastar en educación pública, es tener una educación de calidad para

167

Capítulo 6. Nómina educativa: principal destino del gasto en educación básica 168

todos los mexicanos1. Si bien la EB es la prioridad del gasto educativo, la calidad

de ésta no ha sido la esperada. Con base en los resultados de PISA 2012, menos

del 1.0% de los alumnos mexicanos de 15 años logra alcanzar los niveles de

competencia más altos en matemáticas, y acorde con los resultados de PLANEA

2015, el 60.5% y 49.5% de los alumnos se encuentran en el nivel IV (escala de I a

IV, siendo IV el peor) de aprendizaje en Matemáticas y Lenguaje y Comunicación.Esto apunta a que, el sólo hecho de gastar no implica tener una educaciónde calidad (Tirado Segura, 2005).Analizar el efecto del gasto educativo en la calidad es un asunto complicado

(Santibañez, 2009). La mayor parte de la literatura no ha encontrado una rela-

ción sistémica entre mayores recursos gastados en el SEN con mejoras en los

resultados de los alumnos en evaluaciones internacionales (Hanushek, 2003). En

el caso de México, según lo señala Santibañez (2009), no hay evidencia rigurosa

que permita medir el efecto directo del gasto (por ejemplo gasto por alumno,

o el efecto del gasto local) en la calidad de la educación. Sin embargo, una for-

ma de medir el impacto del gasto público en los elementos que integranel sistema es una forma indirecta de evaluar el efecto del gasto educativoen la calidad del SEN.El primer paso para medir el impacto del gasto público en los elementos que

integran al sistema educativo es identificar su destino. La estructura programáticadel Presupuesto de Egresos de la Federación – documento donde se asigna y

distribuye el gasto educativo- tiene una clasificación funcional-programática,

por medio de la cual se puede responder a la pregunta ¿en qué se gasta elpresupuesto?.Con esta clasificación se puede ordenar el gasto acorde con su objeto; es decir,acorde con las compras, pagos y erogaciones que se hicieron con los recursos

públicos de la educación. En la Figura 6.1 semuestra que el 79.5%del gasto de EB

son recursos gastados en las entidades (aportaciones). Estos recursos públicos

son los que el gobierno federal entrega a los estados para que éstos puedan

ofrecer servicios públicos y se distribuyen mediante fórmulas enunciadas en

la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). El 10.7% de los recursos de la educación se

gastan en subsidios y subvenciones. Programas presupuestarios (PPs) como

Programa Nacional de Becas, PROSPERA Programa de Inclusión Social, Programa

1En el artículo 3

ode la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece el

derecho a la educación para todas las las personas. Además es, La tercera meta del Plan Nacional

de Desarrollo (PND) es “México con Educación de Calidad”.

169

Figura 6.1Clasificaciónfuncional-programáticadel gasto de EBFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2014).

para la Inclusión Social (PIEE), entre otros. Existen otros 24 objetos de gasto que

tienen menos del 0.6% del gasto educativo que tienen que ver con mobiliario,

alimentos y utensilios, combustibles, servicios de arrendamiento, etcétera.

Tomando los resultados de la clasificación funcional, se percibe que no está

vinculada con elementos del sistema educativo nacional. Los objetos de gasto

son útiles para un análisis contable y de rendición de cuentas del gasto pero no

para conocer el destino del gasto, desde una perspectiva educativa.

Uno de los rubros al que típicamente en América Latina se dirigen más recursos

monetarios del presupuesto es al pago de salarios y prestaciones de los maes-

tros, principalmente porque se argumenta que los maestros son la clave para

que la calidad de la educación mejore, así como el aprendizaje de los alumnos,

por tanto, se pretende generar incentivos económicos para que los docentes se

preparen y capaciten cada vez mejor.

Este capítulo tiene como objetivo identificar, primero, los destinos del gasto


de Educación Básica en México con base en la metodología de Ruta de Gasto

Público (RGP)2, la cual será explicada en la Sección 6.1. Posteriormente, en la

Sección 6.2, se lleva a cabo el análisis para estimar las brechas o diferencias

de ingresos entre los maestros que imparten clases en escuelas públicas y un

grupo de trabajadores con características similares.

6.1 Ruta de gasto públicoAnte la falta de vinculación del gasto educativo con el Sistema Nacional Educativo

(SEN), en la primera parte de este capítulo, se implementa una metodología

diseñada por el CIEP que tiene como nombre “Ruta de Gasto Público” (RGP) y

como objetivo el vincular, por medio de la estructura programática, el gasto

educativo con los elementos y objetivos del SEN.

De acuerdo con el Barr (1980), el vínculo entre los objetivos/elementos del

sistema de educación y el presupuesto es fundamental para lograr la eficacia

en el gasto, así como para mejorar la rendición de cuentas presupuestaria y

educativa. La RGP es una herramienta para crear dicho vínculo porque traduce

los programas presupuestarios en ejes. El presupuesto ya no es únicamente un

conjunto de categorías – económica, administrativa, geográfica y programática -,

es también un conjunto de elementos del SEN, acciones y objetivos; es decir, la

RGP traduce el gasto público en un lenguaje educativo.

De acuerdo con el artículo 10 de la LGE (2015), los elementos que constituyen al

sistema educativo nacional son:

los educandos, educadores y padres de familia;

las autoridades educativas;

el Servicio Profesional Docente;

los planes, programas, métodos y materiales educativos;

las instituciones educativas del estado y de sus organismos descentraliza-

dos;

2Este proyecto se llevó a cabo junto con el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

(INEE).

6.1. Ruta de gasto público 171

las instituciones de los particulares con autorización o con reconocimiento

de validez oficial de estudios;

las instituciones de educación superior a las que la ley otorga autonomía;

la evaluación educativa;

el Sistema de Información y Gestión Educativa, y

la infraestructura educativa.

En cuanto a los objetivos del SEN, éstos están definidos por las diferentes

políticas educativas relacionadas con el modelo educativo; inclusión y equidad;

infraestructura; promoción de lenguas indígenas; desarrollo de habilidades

tecnológicas y más.

En la RGP, los objetivos y elementos del SEN pasan a ser ejes y componentes.Por medio de los cuáles se puede responder a la pregunta ¿para qué objetivoo elemento educativo se gastó el presupuesto? El PEF 2015 se toma comoreferencia, pero la metodología de la RGP puede ser aplicada para cualquier

año.

6.1.1 Construcciónde la RGP en EB Como ya se señaló, la estructura programática no está diseñada para vincular el

gasto con su destino, desde una perspectiva educativa. Pero sus clasificaciones,

elementos y categorías son herramientas para lograr hacerlo, además de que

permiten tener una paridad del gasto a través de los años. Una de las categorías

clave para implementar la RGP es el identificador de programa. Esta categoríaclasifica a los Programas Presupuestarios (PPs) de acuerdo con los tipos, grupos,

modalidades y destino que se les está otorgando a los recursos.

Una de las clasificaciones dentro de la categoría de identificador de programa

es subsidios, la cual está dividida en dos modalidades: 1) Programas Sujetos aReglas de Operación (PSROP) y 2) Programas Otros Subsidios. Los PSROP sonaquellos programas con lineamientos que especifican el destino, operación, eje-

cución y evaluación de los recursos fiscales del gobierno federal a beneficiarios.

Estos recursos son subsidios o transferencias, las cuales pueden ser en efectivo

o en especie, o bien mediante la prestación de servicios. Ante lo anterior, losPSROP deben corresponder invariablemente a una política pública especí-fica que dé sustento a su aplicación y delimite el ámbito de su acción. Porlo tanto, los PSROP son fundamentales en la RGP.


Son seis las actividades de la RGP que se tienen que llevar a cabo para identificar

el destino del gasto, en este caso del presupuesto de la EB:

1. Elegir la política pública a analizar: Brindar educación básica de calidada todos los niños, niñas y adolescentes (NNA).

2. Identificar en la estructura programática, la finalidad que tiene lapolítica pública a analizar: La finalidad de brindar Educación Básica esel desarrollo social.

3. Definir la Función en la Finalidad Desarrollo Social, la cual identifi-ca las acciones, estrategias y programas del gobierno federal parabrindar servicios de EB: En la Función Educación están los programaspresupuestarios cuyo objetivo es brindar EB.

4. Determinar cuáles son la (s) Subfunción (es), dentro de la Funciónque agrupan el presupuesto para llevar a cabo las políticas públicas:Las subfunciones para llevar a cabo las políticas de educación básica con

la Subfunción Educación Básica y la Subfunción Otros Servicios Educativos

y Actividades3.

5. Delimitar los ejes de la RGP. Estos ejes responden a la pregunta ¿paraqué se gasta el presupuesto a analizar?: En la RGP aplicada en la educación

básica se definen los ejes a partir de los elementos y objetivos del SEN.

La RGP delinea diez ejes, con sus respectivos componentes4. A partir de

los cuáles se distribuye el gasto:

Alumnos: incluye los PPs que tienen el objetivo de generar incen-tivos para que la educación sea una elección redituable para los

NNA.

a. Componente: Becas

Autoridades educativas: incluye los PPs que otorgan recursos pa-ra la operación central, implementación, apoyo administrativo y

presupuestario de los PPs.

3Para tener un análisis más asertivo, la Subfunción Otros Servicios Educativos y Actividades

Inherentes es considerada por la RGP porque agrupa programas que están dirigidos a atender la

educación básica y que no son parte de la Subfunción Educación Básica.

4Estos ejes son definidos con base en los elementos del SEN (Art. 10, LGE) y de los objetivos

establecidos en el Programa Sectorial de Educación 2013-2018.


a. Componente: Apoyo administrativo.

b. Componente: Gastos operativos.

El componente apoyo administrativo se refiere a los PPs para el

proceso presupuestario, para mejorar la eficiencia institucional y

para los gastos asignados a las Autoridades Educativas Estatales

(AEE) y Autoridades Educativas Locales (AEL). El componente gastos

de operación se refiere a la asignación central (secretarías) para la

implementación, operación, administración y seguimiento de los

PSROP.

Currículo nacional: agrega los PPs que tienen la finalidad de crear,modificar, adaptar y mejorar los planes y modelos educativos.

a. Componente: Planes educativos.

b. Componente: Modelos educativos.

El componente planes educativos se refiere al programa “Diseño y

aplicación de la política educativa” y a los apoyos financieros que

los PSROP otorgan a las escuelas para la implementación de planes

educativos. El componente modelos educativos se refiere al gasto

del programa “Normar los servicios educativos”.

Diversidad lingüística, social y cultural: considera a todos los PPscon el objetivo de atender la diversidad lingüística, social y cultural

(ejemplo: educación con modalidad indígenas o educación para

discapacitados); así como promover la enseñanza de un segundo

idioma.

a. Componente: Idioma inglés.

b. Componente: Promoción de las lenguas indígenas.

El componente idioma inglés se refiere al gasto del Programa Na-

cional de inglés en Educación Básica y a los apoyos financieros que

los PSROP destinan a las escuelas para la enseñanza de un segun-

do idioma. El componente promoción de las lenguas indígenas se

refiere a los apoyos financieros que los PSROP destinan para la

conservación de las lenguas indígenas.

Evaluación: tiene todos los PPs relacionados al seguimiento, evalua-ción y normatividad de la política educativa.


a. Componente: Información, seguimiento y fomento de la evalua-

ción.

b. Componente: Normatividad.

El componente información, seguimiento y fomento de la evalua-

ción considera los gastos de los PPs a cargo del INEE y los PPs:

Evaluaciones confiables de la calidad educativa y difusión oportuna

de sus resultados; Sistema de Información y Gestión Educativa y

Evaluaciones confiables de la calidad educativa y difusión opor-

tuna de sus resultados. Además, los apoyos financieros que las

ROP destinan para la evaluación interna/externa de los PPSROP.

El componente normatividad se refiere al programa Normar los

servicios educativos y al presupuesto de la Unidad de Normatividad

y Política Educativa en el ramo 11 y ramo 42.

6. Formación profesional docente: contempla los PPs que tienencomo objetivo la formación integral, capacitación y actualización

académica de los docentes.

a. Componente: Capacitación.

Infraestructura física: reúne a los PPs para la construcción, recons-trucción, mantenimiento y equipamiento de la infraestructura física

educativa.

a. Componente: Construcción, reconstrucción.

b. Componente: Mantenimiento, equipamiento.

El componente construcción, reconstrucción corresponde al presu-

puesto del FAM y al presupuesto de los PPs con la modalidad de

proyectos de inversión. El componente mantenimiento-habilitación

hace referencia a los apoyos financieros que las ROP asignan para

el mantenimiento, equipamiento y rehabilitación de los planteles

educativos.

Materiales educativos: contiene todos los PPs para la edición, pro-ducción, distribución de libros y otros materiales educativos.

a. Componente: Libros de texto.

b. Componente: Software y materiales educativos complementa-

rios.


El componente libros de texto corresponde al presupuesto de los

PPs que están a cargo de la Comisión Nacional de Libros de Texto

Gratuitos. También al de los recursos que los PSROP destinan para

que las escuelas adquieran otros materiales educativos, software y

hardware.

Servicio profesional docente: concentra los PPs que tienen comoobjetivo la permanencia de los docentes en el servicio público

educativo a través de remuneraciones y apoyos económicos5.

a. Componente: Nómina educativa.

Vinculación con la comunidad y gestión escolar: contiene todos losPPs que tienen la finalidad de promover la autonomía de gestión

de las escuelas; así como, la participación de las comunidades

escolares.

a. Componente: Autonomía de gestión.

6. Utilizando la estructura analítica de los PPs6, dividir los programasen dos grupos:Programas Sujetos a Reglas de Operación (PSROP): en la Subfun-

ción Educación Básica son ocho programas, mientras que en la

Subfunción Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes

no hay PSROP que atiendan la educación básica. Para distribuir el

presupuesto de cada PSROP entre los ejes y componentes de la

5Antes de la reforma educativa (2013), el Servicio Profesional Docente no estaba institucionalizado.

Sin embargo, en términos de presupuesto, no es posible identificar los recursos para el ingreso,

promoción o ingreso de los docentes. Por lo tanto, este eje concentra únicamente los programas

presupuestarios para la nómina educativa y gastos operativos. Para años anteriores al 2015, se

mantiene el nombre del eje “Servicio Profesional Docente” pero es importante resaltar que aún

no era reconocido como tal.

6Cada programa presupuestario tiene un identificador, según su naturaleza. Los identificadores

son: Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), Aportaciones a la seguridad social, Apoyo

a la función pública y al mejoramiento de la gestión, Apoyo al proceso presupuestario y para

mejorar la eficiencia institucional, Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de

la banca, Desastres Naturales, Específicos, Funciones de las Fuerzas Armadas, Gasto Federalizado,

Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional, Operaciones ajenas, Otros Subsidios,

Participaciones a entidades federativas y municipios, Pensiones y jubilaciones, Planeación, segui-

miento y evaluación de políticas públicas, Prestación de Servicios Públicos, Promoción y fomento,

Provisión de Bienes Públicos, Proyectos de Inversión, Regulación y supervisión, y Sujetos a Reglas

de Operación.


RGP se deben revisar los tipos de apoyos y montos y a partir de

ello, precisar qué porcentaje del presupuesto de cada programa se

destina a cada eje/componente.

Programas Sin Reglas de Operación (PPs sin ROP): en la Subfunción

Educación Básica son 21 programas sin ROP y en la Subfunción

Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes son 14 progra-

mas. Esta actividad consiste en revisar si existen otros lineamientos

que puedan ayudar a determinar que eje atiende el/los programa

(s). En caso de no existir otros lineamientos, se identifican las uni-

dades responsables7. Las unidades responsables determinan los

elementos y objetivos que son atendidos por los programas que

tienen a su cargo. Por lo tanto, el presupuesto de el/los programa(s)

es agregado en el eje que atiende la unidad responsable.

Tener el presupuesto de EB desagregado en ejes, es repensar la lógica actualde la estructura programática para tener un presupuesto comprensible ytransparente, no sólo para los especialistas en la materia presupuestaria, sino

para todos los mexicanos, pues los recursos son públicos y la educación es un

derecho universal.

6.1.2 Ejes ycomponentes delgasto de EB en 2015En el PEF 2015, el gasto de EB ascendió a 459,133.1mdp distribuido entre 41 PPs

(67.8% de la Función Educación, 9.8% del PEF y 2.5% del PIB 2015). La Figura 6.3

muestra el porcentaje que se destinó a cada eje de la RGP con respecto al total

del gasto considerado por la RGP para EB. El principal destino del gasto esel Servicio Profesional Docente; es decir, todos los recursos destinados parallevar a cabo las actividades y mecanismos para el ingreso, la promoción, el

reconocimiento y la permanencia en el servicio público educativo.

Los PPs que destinan recursos para este eje son los que semuestran en el cuadro

6.1. El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo

7Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal, Comisión Nacional de

Libros de Textos Gratuitos, Consejo Nacional de Fomento Educativo, Coordinación Nacional de

Servicio Profesional Docente, Dirección General de Desarrollo de la Gestión e Innovación Educa-

tiva, Dirección General de Materiales e Información Educativa, Dirección General de Educación

Indígena, Dirección General de Materiales e Información Educativa, Dirección General de Progra-

mación y Presupuesto “A”, Dirección General de Televisión Educativa, Jefatura del Estado Mayor

de la Defensa Nacional, Oficialía Mayor, Subsecretaría de Educación Básica, Unidad de Evaluación

del Sistema Educativo Nacional, Unidad de Información y Fomento de la Cultura de la Evaluación,

Unidad de Normatividad y Política Educativa, Unidad de Política y Control Presupuestario.


Figura 6.2RGP en educaciónbásicaNota 1 La actividad 7 no se incluye en este capítulo.

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del PEF 2015.


Figura 6.3Ejes de la RGP EB 2015Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2014).

(FONE) tiene 4 PPs, los cuáles están en el Ramo 33; es decir, son recursos que el

gobierno federal distribuye entre las entidades mediante fórmulas establecidas

en la LCF. Además de estos 4 PPs, existen otros dos programas, uno que es

Previsiones para el FONE y que se encuentra en el Ramo 25; es decir, recursos

a cargo del Distrito Federal. El otro es Previsión para el FONE, en el Ramo 23 y

que, también se otorgan a las entidades y municipios para el pago de la nómina

educativa y gasto operativo.

El segundo eje con mayor presupuesto es Alumnos (4.0%), en el cual se agregantodos los programas que destinan recursos para el otorgamiento de becas.

Con base en la información del cuadro 6.2, el 97.3% del gasto destinado a

becas proviene del PROSPERA. El 2.7% restante proviene de cuatro PPs. El

tercer eje con mayor margen de recursos es Infraestructura física educativa(3.2%). Los tres programas que destinan más recursos a este eje son FAM

Infraestructura Educativa Básica, Programa de la Reforma Educativa y Escuelas

Dignas. El primero de ellos, es un fondo que el gobierno federal distribuye

entre los estados y que, a partir de 2015 y por medio del Secretaría de Hacienda


Programa Ramo Unidad responsable PEF 2015 (%)FONE Fondo de Compensación 33

Dirección General de Programación y

Presupuesto .A"8,676.9 2.2

FONE Gasto de Operación 33Dirección General de Programación y


FONE Otros de Gasto Corriente 33Dirección General de Programación y


FONE Servicios Personales 33Dirección General de Programación y


Prestación de servicios de educación

básica en el D.F.25

Administración Federal de Servicios

Educativos en el Distrito Federal32,386.7 8.2

Prestación de Servicios de Educación

Inicial y Básica Comunitaria11 Consejo Nacional de Fomento Educativo 4,477.7 1.1

Previsión para el Fondo de Aportaciones

para la Nómina Educativa y Gasto

Operativo

23.00Unidad de Política y Control

Presupuestario8,587.7 2.2

Programa Escuelas de Tiempo Completo 11Dirección General de Desarrollo de la

Gestión e Innovación Educativa7,250.2 1.8

Previsiones salariales y económicas del

Fondo de Aportaciones para la Nómina

Educativa y Gasto Operativo (FONE)

25 Oficialía Mayor 10,134.6 2.6

Total 393,162.7 100.0

Cuadro 6.1Programas que integranel eje ServicioProfesional DocenteFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del PEF 2015.

y Crédito Público (SHCP). (2003), las entidades y la Ciudad de México (CDMX)

cederán el 25.0% de los recursos que reciban del FAM cada año para que dichos

recursos sean usados a través de instrumentos financieros llamados Certificados

de Infraestructura Financiera con el objetivo de incrementar los recursos para

construir y mejorar la infraestructura educativa.

Los ejes para los que los PPs destinan menos presupuesto son Evaluación,Diversidad lingüística, social y cultural, Formación profesional docente (ver cuadro6.3). En cuanto a los recursos que se destinan a la evaluación de la educación, son

9 PPs, de los cuáles, cinco están a cargo del Instituto Nacional para la Evaluación

de la Educación. El programa Evaluaciones confiables de la calidad educativa

y difusión oportuna de los resultados aportó el 25.8% del presupuesto del eje.

Este programa asigna los recursos para llevar a cabo las pruebas PLANEA.

En el eje Diversidad lingüística, social y cultural se encuentran los recursos quese destinan para la enseñanza del idioma inglés (54.5% del gasto en el eje) y

para la promoción de las lenguas indígenas (45.5% del gasto en el eje). Como

último en eje en importancia de recursos está la Formación profesional docente,


Programa Ramo Unidad responsable PEF 2015 (%)Becas para la población atendida por el

sector educativo25

Administración Federal de Servicios

Educativos en el Distrito Federal158.3 0.9

Programa de Becas para los hijos del

Personal de las Fuerza Armadas en activo7

Jefatura del Estado Mayor de la Defensa

Nacional60.0 0.3

Programa Nacional de Becas 11 Consejo Nacional de Fomento Educativo 152.1 0.8

Programa Nacional de Becas 11 Dirección General de Educación Indígena 124.8 0.7

PROSPERA Programa de Inclusión Social 11 Oficialía Mayor 18,093.7 97.3

Programa de Becas de nivel secundaria

para los hijos del personal de las Fuerzas

Armadas en Activo.

11 Dirección General de Recursos Humanos 8.8 0.0

Total 18,597.7 100.0Cuadro 6.2Programas que integranel eje Alumnos

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del PEF 2015.

Programa Ramo Unidad responsable PEF 2015 (%)FAM Infraestructura Educativa Básica 33

Dirección General de Programación y


Programa de la Reforma Educativa 11Dirección General de Desarrollo de la


Programa de la Reforma Educativa 11Dirección General de Desarrollo de la


Proyectos de infraestructura social del

sector educativo11 Consejo Nacional de Fomento Educativo 871.9 5.8

Programa para la Inclusión y la Equidad

Educativa (PIEE)11 Subsecretaría de Educación Básica 50.8 0.3

Escuelas Dignas 11Instituto Nacional de la Infraestructura

Física Educativa3,330.0 22.3

Total 14,926.7 100.0

Cuadro 6.3Programas que integranel eje InfraestructuraFísica EducativaFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del PEF 2015.


y está integrado por un solo programa, el cuál es Programa para el DesarrolloProfesional Docente. A partir de la reforma educativa de 2013, se fusionaronalgunos programas que anteriormente destinaban recursos para la formación

docente. Sin embargo, con el objetivo de evitar duplicidades del gasto, después

de la reforma, todos los recursos que tienen este destino se concentran en un

único programa presupuestario. Sería importante analizar si esta fusión permite

una mejor eficiencia de los recursos pero eso es otro tema.

Una revisión efectiva de los destinos del gasto en EB requiere de clasifica-cionesmás concretas entre las políticas educativas y el PEF, clasificacionesque vayan más allá de términos contables y presupuestarios. Al aplicar laRGP en el gasto de educación básica no solamente se hace un diagnóstico delos recursos, también se hace una evaluación de éstos. Un diagnóstico porquela estructura programática permite conocer, a través de sus clasificaciones, las

condiciones del gasto. Mientras que una evaluación porque la RGP es resultado

de traducir las acciones en indicadores específicos (ejes de la RGP). Tener el gasto

de educación básica distribuido entre ejes y componentes de la RGP significa

tener un gasto más comprensible, específico y coherente con los objetivos y

elementos del Sistema Educativo Nacional.

En la Figura 6.4 se muestran los componentes de la RGP EB 2015. En lo que

respecta a los ejes que tienen un componente (Servicio Profesional Docente,

Alumnos y currículo nacional), es resultado del tipo de PPS que los integran. Al

ser programas sin tener reglas de operación u otro tipo de lineamientos que

permitan desagregar su destino en más componentes, el presupuesto total del

eje queda intacto.

El principal destino del gasto es y ha sido por mucho años, el pago de la nómina

educativa (Lopez-Acevedo, 2004). Esto puede entenderse dado que, el ofrecer

un servicio implica un costo considerable por el capital humano que se requiere.

Además en lo que se refiere a calidad, la evidencia global apunta a que los

profesores son el factor crítico para la calidad de la educación (Bruns and Luque,

2014).

Las discusiones alrededor de los recursos que se gastan en el pago salarial del

actor clave para tener y mejorar la calidad educativa radica en que si estos re-

cursos son la forma más eficiente y efectiva de i) atraer a los mejores profesores

al mercado de la EB pública y ii) incentivar a los maestros para que se capaciten

y formen continuamente.


Eje Programa Ramo (PEF 2015)Evaluación

Evaluación del Sistema Educativo

Nacional42 297.27

EvaluaciónInformación y Fomento de la Cultura de la

Evaluación42 59.84

Evaluación Normatividad y Política Educativa 42 68.93

Formación profesional

docente

Programa para el Desarrollo Profesional

Docente11 183.29

Diversidad lingüística, social y

cultural

Programa de Fortalecimiento de la

Calidad en Educación Básica11 243.10


cultural

Programa para la Inclusión y la Equidad

Educativa (PIEE)11 97.75

Evaluación Programa de la Reforma Educativa 11 148.83

EvaluaciónCoordinación de la Política Nacional de

Evaluación Educativa42 30.56

Evaluación

Coordinación del Sistema Nacional de

Evaluación Educativa, Planeación y

Comunicación Social

42 55.68

Evaluación

Evaluaciones confiables de la calidad

educativa y difusión oportuna de sus

resultados

11 353.66


cultural

Fortalecimiento a la educación y la cultura

indígena11 104.93

Evaluación Normar los servicios educativos 11 59.53





EvaluaciónSistema de Información y Gestión

Educativa11 10.60

Total 18,597.7

Cuadro 6.4Programas que integranlos ejes con menospresupuestoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del PEF 2015.

6.2. Ingresos de los maestros 183

Figura 6.4Componentes de la RGPEB 2015Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2014).

6.2 Ingresos de los maestrosDe acuerdo a la sección anterior, se identificó que los recursos que se gastan en

la nómina educativa acaparan más de 85% del presupuesto de educación básica.

Sin embargo, no se conoce cómo se traduce este presupuesto a nómina educati-

va a salarios o ingresos de los maestros, es decir, ¿los maestros ganan más o

menos que otras personas con características similares? ¿cómo se comportan

los ingresos de acuerdo a los años de experiencia de los maestros? ¿Cómo afecta

el nivel salarial a la vida laboral de los maestros y qué implicaciones podrían

tener para el tipo de enseñanza que imparten?.

Esta sección pretende analizar el nivel de ingresos de los maestros del sector

público, principalmente aquellos de educación básica, comparándolo con grupos

de trabajadores que cuentan con características individuales similares.


6.2.1 Estudios sobresalarios e ingresosde los maestrosSe han llevado a cabo muchos estudios sobre los salarios o ingresos laborales

de los maestros, analizando si éstos son mayores o menores del resto de los tra-

bajadores en un país. La gran mayoría de los estudios se basan en encuestas de

hogares que se utilizan para estimar ecuaciones de ingreso de ? o descomposi-ciones de Blinder-Oaxaca. Los resultados en varios países no son determinantes

y tampoco en México, ya que no existe evidencia empírica que muestre que los

maestros reciben salarios mayores o menores a los de un grupo comparativo de

trabajadores. Las diferencias en los resultados de diversos análisis dependen de

qué grupo de comparación se utiliza y de qué método econométrico se aplica.

Adicionalmente, otros dos elementos influyen en los resultados: Primero, el uso

del ingreso promedio no toma en cuenta la heterogeneidad que existe dentro

de un país (género y geográficamente) o dentro de grupos específicos. Segundo,

las ecuaciones de Mincer y la descomposición de Blinder-Oaxaca no restringen

las comparaciones a grupos con características similares (Mizala et al., 2014)

El análisis de Lopez-Acevedo (2004), el cual toma a los grupos de maestros de pri-

maria, secundaria, media superior y universidad de escuelas públicas y privadas

y los compara con grupos de trabajadores agrícolas y de otras actividades. En

este ejercicio se comparan los promedios de horas trabajadas y de ingreso labo-

ral, entre otras medidas. Los autores concluyen que, en general, los maestros de

cualquier nivel trabajan menos horas que los trabajadores de los otros grupos;

que los maestros que trabajan en el sector público ganan más que aquellos

que se desenvuelven en las escuelas privadas, además enfrentan mayor incer-

tidumbre sobre la duración de su trabajo; que el ingreso laboral por hora de

los maestros es mucho mayor que el ingreso laboral de los otros trabajadores.

Asimismo, el ingreso laboral mensual de los maestros es al menos 25%mayor

que el ingreso laboral mensual de los demás trabajadores. Por tanto, cuando un

maestro se incorpora a la enseñanza pública, también recibe la protección del

sindicato, no solo a su puesto, si no al flujo de su ingreso a través del tiempo.

Lo anterior indica que el salario no es un factor crucial para contar y retener a

mejores maestros en las escuelas públicas.

El estudio de Lopez-Acevedo (2004) hace comparaciones de promedios de dos

grupos que no son homogéneos, es decir no toma en cuenta las diferencias que

pueden tener los individuos dentro de cada grupo del estudio y que pueden

presentar sesgos por variables no observables.

En Ñopo (2008), se propone una metodología alterna a la descomposición de

Blinder-Oaxaca (BO) para explicar las brechas del ingreso por género. Argumen-

ta que es posible que la descomposición tenga un problema de especificación

porque existen diferencias en los soportes de las distribuciones empíricas de las


características observables de hombres y mujeres. Por tanto, BO estima ecua-

ciones de ingreso para todas las mujeres y hombres sin restringir los grupos a

aquellos individuos con características observables iguales. El autor propone

el uso de matching8para analizar la diferencia en los ingresos en los soportes

y para proveer información sobre la distribución de las diferencias no explica-

das. Esta técnica estadística es ampliamente utilizada a partir de 1983, con la

introducción del propensity score matching, para estimar los efectos causales

en diseños experimentales y no experimentales (evaluación) (Ñopo, 2008).

Con base en la metodología propuesta en Ñopo (2008), Mizala et al. (2014) llevan

a cabo el análisis de la diferencia en salarios entre maestros y otro grupo de

trabajadores con características similares en trece países de América Latina

durante un periodo de 10 años (1997 y 2007). México no forma parte de este

análisis. Los resultados arrojan que los maestros ganan menos que el grupo de

comparación para ambos años en estudio, aunque las brechas disminuyen en el

tiempo. Las brechas o diferencias en el ingreso van decreciendo conforme se

incluyen otras variables de control, como por ejemplo, la brecha disminuye si

los individuos son mujeres y jóvenes. Por otro lado, los maestros ganan menos

que otros técnicos y profesionales en los deciles más altos de la distribución del

ingreso, sin embargo, en los deciles bajos (el primer tercio de la distribución)

tienen ingresos similares o más altos que el grupo de comparación. Lo anterior

muestra que se paga un solo nivel de salario a los maestros sin importar el

esfuerzo o las habilidades de los mismos, atrayendo a la profesión docente

a aquellos individuos con preferencias por la estabilidad y la seguridad en el

trabajo.

6.2.2 Brechas en elingreso de losmaestros en MéxicoDado lo anterior, en este capítulo se lleva a cabo el análisis de la diferencia en

el ingreso laboral de los maestros con otros técnicos y profesionales utilizando

la metodología de matching para México con la información de la Encuesta

Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares 2014 (INEGI, 2014).

6.2.2.1 Metodología ydatos El matching para este ejercicio se hace a través del comando cem de Stata

(Coersened Exact Matching) el cual es un método que mejora la estimación

de los efectos causales reduciendo los desbalances en las covariables entre

8Es una técnica estadística que se utiliza para obtener el efecto de una intervención comparado el

grupo tratamiento contra el grupo control. El objetivo es encontrar para una observación tratada,

una o varias observaciones no tratadas con características observables similares para poder

estimar el efecto de la intervención en el grupo tratamiento.


los grupos tratamiento y control, y que simplifica primero la información de

las variables independientes y la ordena por estratos, posteriormente hace

un match o pareamiento exacto. El match exacto simple, por lo general arroja

grupos bien balaceados pero con pocas observaciones. La metodología del cem

asegura que los grupos estén balanceados otorgando información sobre las

ponderaciones de las observaciones de tratamiento o control que se incluyen

en cada estrato.

Con la finalidad de obtener la brecha en el ingreso laboral entre maestros y

otros técnicos y profesionales, se define la siguiente ecuación, la cual se estima

posteriormente a haber llevado a cabo el matching.

yij = α+ tijβ + µi + εij (6.1)

En la cual yij se refiere al logaritmo del ingreso laboral del individuo i en eltrabajo j; tij es una variable dummy que toma el valor de “1” si el individuo i esmaestro en su trabajo j y “0” si es otro tipo de técnico o profesional; Mu es laheterogeneidad individual no observada y epsilon es el término de error.La ENIGH 2014 contiene información sobre el ingreso de los individuos, clasifica

su tipo de actividad o trabajo, así como de la empresa en la que laboran, por

tanto, es posible identificar quiénes sonmaestros en escuelas públicas y privadas

y quienes pertenecen al mismo grupo de técnicos y profesionales, pero que

no se dedican a la docencia y que también prestan sus servicios en empresas

públicas (gobierno) o privadas. Asimismo, la Encuesta contiene información

sobre características individuales que se usarán como controles para realizar el

matching e identificar a los grupos que comparten las mismas características

cuya única diferencia sea si son maestros o no. En este caso, solamente se

utiliza la información del año 2014, es decir se analiza la fotografía de las brechas

del ingreso entre grupos comparables para ese año, sin tomar en cuenta la

evaluación de las mismas en años anteriores.

En 2014, la población ascendía a 120,089,882 individuos de los cuales 43.9%

era población económicamente activa (52.6 millones de personas). Del total

de personas que trabajaban, se seleccionaron a los individuos que pertenecen

al grupo de técnicos y profesionistas del Catálogo del sistema Nacional de

Clasificaciones de Ocupaciones (SINCO 2011)9, dentro del cual se encuentran

9Catálogo que utiliza el INEGI para clasificar las ocupaciones en la ENIGH 2014.


los maestros de educación básica y de educación media superior y superior.

El cuadro 1 muestra que de los 52.6 millones de trabajadores, 7.7 millones

(14.6%) pertenecen a la categoría de técnicos y profesionales. Asimismo, del

total de trabajadores, 2.1% son maestros de primaria y secundaria, mientras que

0.8% son maestros de educación media superior y superior; y 11.7 son técnicos

profesionales que no se dedican a la docencia. Ahora, del total de maestros de

educación básica, 78% laboran en el sector público; de los maestros de media

superior y superior, 54.3% laboran en escuelas públicas y de los 6.1 millones

de profesionales no docentes, 25% se encuentran laborando en dependencias

públicas (1.5millones).

Total% respecto atodos lostrabajadores delpaís

Sector Público % respecto a lacolumna total

Maestros de educación básica 1,080,782 2.1 845,118 78.2

Maestros de educación media

superior y superior438,903 0.8 238,353 54.3

Técnicos y profesionales no

docentes6,185,809 11.7 1,549,725 25.1

Técnicos y profesionales (total) 7,705,494 14.6 2,633,196 34.2

Cuadro 6.5Maestros y otrostécnicos y profesionales,2014Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014) .

Por otro lado, las variables que se utilizan para llevar a cabo el matching son

características individuales como el sexo, la edad, la escolaridad, si el individuo

es jefe del hogar, si en el hogar hay niños de 0 a 12 años o adultos mayores

65 años, si existe otra persona que recibe un ingreso dentro del hogar y si el

individuo tiene un segundo empleo. Se agrega la variable dicotómica para indicar

si el individuo labora en el sector público para obtener la brecha de los salarios

en este sector. El cuadro 2muestra las estadísticas descriptivas de las variables

control en cada uno de los grupos que serán utilizados en el análisis. Se observa

que la mayoría de los docentes de educación básica son mujeres con 63.6%

del total y 36.4% de hombres. Los maestros de preparatoria y universitarios,

así como los técnicos profesionales no docentes mantienen una proporción

más equilibrada entre hombres y mujeres. El promedio de edad de los tres

grupos es similar ubicándose en 38 años para los maestros de básica y técnicos

profesionales no docentes, mientras que los maestros de media superior y

superior son tres años más grandes en promedio. En cuanto a la escolaridad,


tampoco divergemucho, las personas que no se dedican a la docencia presentan

4 años menos de escolaridad y los maestros de educación básica uno menos

que los maestros de educación media superior y superior. No obstante todos

los grupos se ubican en el nivel de preparatoria o universidad no terminada. Por

arriba del 40% de los individuos habitan en hogares con dependientes menores

de 13 años, mientras que por debajo del 15% comparte su hogar con adultos

mayores. Una gran mayoría, sin importar al grupo que pertenezcan, reportan

tener un ingreso extra al suyo en el hogar, además los maestros indican tener

un segundo empleo más que los técnicos profesionales no docentes.

Característica Observable Maestros deeducaciónbásicaMaestros deeducaciónmedia superiory superior

Otros técnicos yprofesionalesno docentesHombre 36.4% 56.2% 48.1%

Mujer 63.6% 43.8% 51.9%

Edad 38.79 42.2 38.4

Años de escolaridad 19.1 20.5 16.6

Jefe del hogar 36.8% 40.5% 41.1%

Menores (0-12 años) 52.3% 42.4% 47.7%

Mayores (>65 años) 11.5% 8.3% 14.2%

Otro ingreso en el hogar 86.6% 89.7% 83.7%

Segundo trabajo 13.4% 17.4% 9.8%

Cuadro 6.6Característicasobservables de maestrosy otros técnicos yprofesionales, 2014(promedios)Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014).

Por último, la variable de ingreso que se utiliza en este análisis es el logaritmo del

ingreso laboral por hora de los individuos, esto es, la suma del salario, comisio-

nes, pago por horas extra, bonos, vacaciones, utilidades y aguinaldo, convertido

a ingreso por hora tomando que un mes tiene 4.3 semanas (Mizala et al., 2014) y

las horas trabajadas reportadas en la ENIGH 2014. En términos de ingreso laboral

mensual, los maestros de educación básica presentan, en promedio, $9,055.8;

los maestros de educación media superior y superior $11,296; y los técnicos y

profesionales que no se dedican a la docencia $4,272.


6.2.2.2 Hallazgos en lasbrechas de ingresos Las brechas originales, es decir, la resultantes de comparar los grupos de maes-

tros con otros técnicos profesionales que no se dedican a la educación sin

controlar por características observables (matching) son 46% para maestros de

educación básica y 64% para maestros de educación media superior y supe-

rior. Esto quiere decir que los maestros de primaria y secundaria de escuelas

públicas ganan 46%más que sus contrapartes y los maestros de preparatorias,

bachilleratos y universidades públicas tienen un salario laboral 64%mayor que

los técnicos profesionales que no dan clases. En la Figura 6.5, se observa cómo

cambia esta brecha o diferencia al ir pareando las observaciones con base en las

características individuales descritas anteriormente. Así, la diferencia en ingresos

entre maestros de educación básica y otros técnicos profesionales que laboran

fuera de las escuelas mantiene el nivel de la brecha original si se hace el mat-

ching por sexo y edad, pero ésta cae cuando se incorpora el nivel de escolaridad

de las personas. La diferencia sigue disminuyendo al incorporar información

sobre la existencia de niños, adultos mayores en el hogar y si es el jefe del

mismo. Si el individuo tiene otro trabajo, la brecha en ingresos crece, pero si ésta

persona labora en el sector público, la diferencia se ubica en 32.9%, lo que quie-

re decir que los maestros de educación básica pública reciben un ingresolaboral 32.9% mayor que los técnicos y profesionales que se encuentranen el grupo de comparación después de haber realizado el matching.En cuanto a los maestros de educación media superior y superior, la brecha

empieza en 64%mostrando una caída hasta 45.6% al incluir en el matching la

escolaridad de las personas. El hecho de que en el hogar habiten niños, hace que

la brecha caiga aún más a 38%, pero la presencia de adultos mayores la hace

crecer de nuevo. Al final del matching, los maestros de educación mediasuperior y superior de escuelas públicas tienen un ingreso laboral 40.2%mayor a los técnicos y profesionales comparables.Una de las ventajas que ofrece realizar el análisis de las diferencias en los

ingresos a través de la metodología de matching es que es posible observar la

distribución de las brechas. En este caso, las Figuras 6.6 y 6.7muestran cómo

se distribuyen los ingresos laborales por percentiles para los dos grupos que

se están comparando después de controlar por las características observables

(matching). En el caso de los maestros de educación básica, se puede ver que la

diferencia positiva a favor de los maestros de escuelas públicas empieza en el

percentil 2-3 y termina alrededor del percentil 95. Es decir, casi para todos los

deciles los maestros de educación básica que laboran en el sector público ganan

más que el grupo de comparación. En los percentiles más bajos y en los más

altos, se puede ver que el grupo de otros técnicos profesionales no docentes del

sector público presentan mayores ingresos laborales.


Figura 6.5Brecha no explicada eningreso laboral entremaestros y técnicos yprofesionales nodocentesFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014).

En el caso de los maestros de media superior y superior de escuelas públicas,

solamente en el extremo derecho de la distribución, los técnicos y profesionales

no docentes que trabajan en el sector público generan ingresos mayores que

los maestros de preparatoria y universidades. Por tanto, desde el percentil uno

hasta alrededor del noventa la brecha entre salarios de maestros y el grupo de

comparación es evidente, siendo más grande la diferencia entre el percentil 15 y

el 50.

Finalmente, otro análisis es observar la evolución del ingreso no laboral por hora

en cada uno de los grupos de comparación después de haber controlado por

variables observables (matching) para así vislumbrar qué grupo de trabajadores

tiene los ingresos más altos en qué parte de su vida productiva y laboral. Lo

anterior es útil ya que existe la hipótesis de que los maestros enfrentan menos

incertidumbre en cuanto a la permanencia en sus puestos de trabajo, además

de contar con ingresos y prestaciones laborales estables (Lopez-Acevedo, 2004).

La Figura 6.9 presenta cómo va aumentando el ingreso laboral por hora (en


Figura 6.6Distribución del ingresolaboral por hora demaestros de educaciónbásica y otros técnicos yprofesionales (despuésde matching).Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014).

logaritmo) conforme aumentan los años de experiencia para cada grupo: (1)

maestros de educación básica del sector público; (2) maestros de educación bá-

sica del sector privado; (3) otros técnicos y profesionistas no docentes del sector

público; y (4) otros técnicos y profesionistas no docentes del sector privado. Se

observa que los maestros de educación básica del sector privado tienen mayor

ingreso comparado con el resto de los grupos, para cualquier cantidad de años

de experiencia, mientras que los maestros del mismo nivel educativo del sector

privado cuentan con un ingreso menor al inicio de sus carreras y aumenta hasta

ser mayor que aquel que ganan otros técnicos y profesionales que laboran en el

sector privado fuera de la docencia. De acuerdo a la información de la ENIGH

2014, trabajar como maestro de educación básica en el sector público asegura

un ingreso en aumento y estable a lo largo de la vida productiva, lo anterior

de se debe, muy probablemente, a que al ser maestro en escuelas públicas

te incorporas a un sindicato que no sólo vela por el puesto de trabajo de los

maestros, sino también por el nivel salarial de los mismos, asegurando así que al

final de la vida productiva reciban una pensión. Cabe mencionar que el ingreso

laboral incluye el salario recibido por un trabajo, pero también cualquier ingreso


Figura 6.7Distribución del ingresolaboral por hora demaestros de educaciónmedia superior ysuperior y otros técnicosy profesionales (despuésde matching).Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014).

extra como aguinaldo y bonos, entre otros.

En el caso de los maestros que se dedican a dar clases en escuelas preparatorias

o bachilleratos y universidades, los que se encuentran en el sector público

empiezan recibiendo un ingreso menor que aquellos que se incorporan al sector

privado, pero mayor a cualquier otro técnico profesional no docente, ya sea

que labore en el sector público o privado. Sin embargo, al transcurrir los años

de experiencia, el crecimiento del ingreso laboral de los maestros en escuelas

públicas es constante y con más de 15 años de experiencia supera al ingreso

recibido por los maestros de escuelas privadas. La explicación es la misma, el

pertenecer a un sindicato hace que los maestros conserven su puesto de trabajo,

su nivel salarial y el derecho a una pensión. Estos resultados se han encontrado

en otros países como se expone en Mizala et al. (2014), lo que se relaciona con la

existencia de pocos incentivos para que los maestros mejoren en la forma de

dar clases y relacionarse con en la manera en cómo aprenden sus alumnos para

con ello tener impactos en el aprendizaje de los mismos.


Figura 6.8Trayectoria de ingresoslaborales de maestrosde educación básica deacuerdo a suexperienciaFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014).

6.3 ConclusionesEl Presupuesto de Egresos de la Federación no permite vincular de manera excta

los recursos gastados con los objetivos de la SEN. La clasificación funcional del

gasto indica que 79.5% del presupuesto se dirige a los estados para otorgar los

servicios educativos, pero ésto no explica a qué rubro de los servicios educativos,

ni a qué objetivo del SEN contribuye. Por tanto, el CIEP diseñó una metodología

(RGP) que permite seguir una ruta para identificar los destinos del gasto de

acuerdo a ejes y componentes que corresponden a los objetivos y elementos del

SEN. La RGP arroja que 85.6% del presupuesto de Educación Básica se destina a

servicio profesional docente,seguido por 4% se destina al alumno a través de

becas y 3.2% a infraestructura educativa. Cabe mencionar que solamente 0.04%

de los recursos tiene como objetivo al formación profesional docente.

Existe una tendencia a pensar que en América Latina los maestros reciben

ingresos bajos por su trabajo comparados con aquellos ingresos recibidos por


Figura 6.9Trayectoria de ingresoslaborales de maestrosde educación básica deacuerdo a suexperienciaFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014).

trabajadores no docentes. Si bien es cierto para algunos países como Bolivia,

Honduras o El Salvador, no es la realidad de otros países como Brasil, Chile

o Paraguay (Mizala et al., 2014). Para México, los resultados del análisis de las

brechas entre los ingresos laborales de los maestros, tanto de educación básica,

como de media superior y superior, a través de la metodología de matching,

arroja que los maestros de ambos niveles del sector público tienen mejores

salarios y prestaciones que el grupo de comparación compuesto por técnicos

y profesionales que comparten las mismas características individuales que los

maestros, la única diferencia entre ambos grupos es que unos son maestros

en escuelas públicas y otros no. Las diferencias no explicadas de los ingresos

laborales indican que los maestros de educación básica pública ganan 32.9%

que los técnicos profesionales que trabajan en sector público. Los maestros

de educación media superior y superior de escuelas públicas reciben salarios y

prestaciones 40.2%mayores que los trabajadores del grupo de comparación.

Adicionalmente, las brechas no explicadas a favor de los maestros se observan

a lo largo de toda la distribución del ingreso total (por percentiles), solamente


en la cola derecha, es decir en los percentiles más altos (<90) es posible ver que

la brecha se revierte a favor de los técnicos y profesionales del sector público.

Finalmente, la trayectoria del ingreso laboral a lo largo de los años de experiencia

muestra que los maestros del sector público, en los dos niveles estudiados,

presentan tendencia a que el ingreso aumente constantemente y en mayor

magnitud con el tiempo en comparación con los ingresos de los técnicos y

profesionales con quienes se les compara. Este hallazgo confirma la hipótesis

de que los maestros enfrentan menor incertidumbre laboral y de ingresos en su

vida profesional, además, tiene la certeza de que al final de ella recibirán una

pensión. Lo anterior se vincula con el hecho de que el salario no constituye un

instrumento válido para generar los incentivos correctos y suficientes para que

los maestros mejoren su manera de enseñar y su involucramiento con la manera

en que los alumnos aprenden. Por tanto, será importante seguir analizando si

el gasto en nomina educativa es eficiente para lograr los objetivos del SEN, así

como buscar herramientas y políticas que generen el mejor aprendizaje de los

alumnos.

Bibliografía 196

Bibliografía del Capítulo 6Barr, R. H. (1980). Financial accounting for local and state school systems.

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7.

LA INVERSIÓN EDUCATIVA EN LOSJÓVENES

Por Fiorentina García Miramó[email protected]

y Alejandra Macías Sá[email protected]

En México existen 21.5millones de personas que tienen entre 15 y 24 años de

edad. Es decir, el 19.0% de la población que habita en México son jóvenes. Dado

que a partir de esta edad, ya son personas que forman parte de la Población Eco-

nómicamente Activo (PEA), los jóvenes distribuyen su tiempo en los siguientes

cuatro perfiles:

1. estudiar y ser parte del Sistema Educativo Nacional,

2. trabajar,

3. estudiar y trabajar, o

4. ni estudiar ni trabajar.

Del total de jóvenes en 2014, el 30.1% son estudiantes, el 34.2% son empleados,el 6.9% son estudiantes y empleados y el 20.4% son ninis; es decir, ni estudian ni

197

Capítulo 7. La inversión educativa en los jóvenes 198

trabajan1.

A pesar de que en ese punto del tiempo (2014), no todos eran estudiantes, hubo

un periodo en que lo fueron2y para recibir educación, el Estado o sus hogares

invirtieron recursos para financiarla. En otras palabras, independientemente de

lo que hagan los jóvenes (estudien, trabajen, ambas o ninguna), la población

ha invertido en su educación, a través de los impuestos que se gastan en la

provisión pública del Sistema Educativo Nacional (SEN).

Este capítulo tiene el objetivo de valorizar la educación desde dos perspec-tivas: desde la ganancia de los jóvenes y desde el gasto público. Es decir,calcular cuántos recursos públicos se han gastado en la educación de los jóve-

nes y cuánto ellos están obteniendo como retorno. Para esto se establecen 4

perfiles: los jóvenes que deciden ser estudiantes de escuelas públicas, empleados,empleados y estudiantes de escuelas públicas o no estudiar ni trabajar (ninis). Ade-más de estimar el gasto público acumulado en la educación de cada joven, seidentifica quiénes son, a partir de su edad, nivel de escolaridad y del ingreso. De

esta forma, se busca contribuir al análisis de la juventud en el aspecto educativo

y laboral, con una perspectiva de finanzas públicas. Es importante tener en

cuenta las limitaciones existentes para medir y comparar a los jóvenes y su

trayectoria educativa. Actualmente, México carece de una base de datos pública,

que explique la trayectoria educativa de las personas. Esto conlleva a no poder

saber a qué edad entraron y/o salieron del SEN y tampoco se puede identificar

quiénes han recibido educación pública y por cuánto tiempo. Por lo tanto, se

toma como supuesto que los jóvenes entraron a la edad de 5 años al SEN con

financiamiento público y que han tenido una trayectoria idónea3.

El capítulo se divide en tres secciones. En la primera se presentan la distribución

de los jóvenes por edades, escolaridad e ingreso; En la segunda sección se

explica la metodología utilizada para calcular el gasto educativo acumulado

de cada perfil, así como los hallazgos encontrados; y en la tercera sección se

muestra el gasto público de cada uno de los perfiles en términos de PIB 2014.

1A los jóvenes que, en Latinoamérica, comúnmente los llaman ninis (Hoyos et al., 2016)

2Únicamente el 0.9% de ellos tiene cero años de escolaridad; es decir, nunca asistieron a la

escuela.

3un año de preescolar, seis de primaria, tres de secundaria, tres años de bachillerato y seis años

de carrera universitaria (incluido posgrado). Por lo tanto, son 10 años de EB, 3 años de EMS y 6

años de ES.

7.1. Las características de los jóvenes en México 199

Figura 7.1Distribución de jóvenespor edadesNota 1 Datos de 2012

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014).

7.1 Las características de los jóvenes en MéxicoDe acuerdo a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH

2014), en México hay 21.6millones de jóvenes entre 15 y 24 años de edad. Como

se muestra en la Figura 7.1, el 43.3% de los jóvenes tienen entre 15 y 18 años de

edad, quiénes se se encuentran en la edad de cursar la educaciónmedia superior.

El resto, el 56.7%, están entre los 20 y 24 años de edad, concentrándose más

en los primeros dos años. Distribuirlos por edades permite entender quiénes

tienen más probabilidad de ser estudiantes o empleados.

Al identificar a los 21.6millones de jóvenes mexicanos de acuerdo con la distribu-

ción de su tiempo, resulta que el 30.1% son estudiantes en una escuela pública,


Edad Estudiantes Empleados Estudiantes yEmpelados Ninis TotalPerfil 1 Perfil 2 Perfil 3 Perfil 4

15 1,515,241 182,795 192,351 248,391 175,498

16 1,293,956 267,655 193,341 294,591 204,008

17 1,082,728 408,187 215,806 315,689 208,704

18 697,251 649,006 176,743 547,278 250,429

19 481,835 772,508 129,676 470,636 202,485

20 450,055 965,853 147,528 524,911 244,838

21 355,424 840,898 124,953 442,581 170,768

22 312,494 1,044,365 139,595 519,207 149,892

23 181,689 1,086,862 94,087 525,078 124,375

24 115,707 1,143,011 72,153 498,885 84,040

Total 6,486,380 7,361,140 1,486,233 4,387,247 1,815,037

Cuadro 7.1Número de jóvenes poredades y perfilesFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014).

34.2% son empleados4, 6.9% son estudiantes y empleados y 20.4% son ninis

(Ver Cuadro 7.1).

Rastrear qué actividad realizan los jóvenes y a qué edad la realizan, permite in-

terpretar su transición del sistema educativo al mercado laboral. El que un joven

entre 15 y 18 años sea empleado, significa que decidió abandonar la escuela

antes de concluir su bachillerato, que es el equivalente a su Educación Media

Superior (EMS). De acuerdo con Kattan and Székely (2014), de cada 100 estudian-

tes que entran a la escuela primaria en México, solamente 46 completarán la

4Se identificó a los jóvenes como empleados a partir de la variable trabajo mp. La cual distinguea la población de 12 años o más de acuerdo con el desempeño de una actividad económica

en el periodo de referencia (mes anterior), que permite clasificarla como parte de la Población

Económicamente Activa (PEA) o como parte de la Población No Económicamente Activa (PNEA)

(INEGI, 2014).


Edad Empleados con EMS terminada Empleados con ES terminada DiferenciaJóvenes Ingreso laboral Jóvenes Ingreso laboral15 1,515,241 182,795 192,351 248,391 175,498

16 1,293,956 267,655 193,341 294,591 204,008

17 1,082,728 408,187 215,806 315,689 208,704

18 697,251 649,006 176,743 547,278 250,429

19 481,835 772,508 129,676 470,636 202,485

20 450,055 965,853 147,528 524,911 244,838

21 355,424 840,898 124,953 442,581 170,768

22 312,494 1,044,365 139,595 519,207 149,892

23 181,689 1,086,862 94,087 525,078 124,375

24 115,707 1,143,011 72,153 498,885 84,040

Total 6,486,380 7,361,140 1,486,233 4,387,247 1,815,037

Cuadro 7.2Ingresos de empleados(2014)Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI (2014).

escuela media superior. Como se observa en la Figura 7.2, el porcentaje más

alto de jóvenes estudiantes corresponde a aquellos que tienen 15 años (65.5%),pero éste disminuye conforme la edad aumenta. Para los que tienen 18 años –

edad para estudiar su carrera profesional el porcentaje de jóvenes estudiantes sereduce a 30.0%.

Las consecuencias de no terminar el bachillerato son de varios tipos: académicas,

financieras, entre otras5. Si un joven no concluye este nivel, no puede acceder

a la educación superior, lo cual afecta su ingreso laboral6. De acuerdo con el

Cuadro 7.2, un joven empleado que tienen ES gana, en promedio, 30,286.4 pesosmás al año que un joven con EMS. Para futuras investigaciones sería importante

analizar la desigualdad que existe en los salarios de los jóvenes con carrera

terminada.

5Existen otras implicaciones para los jóvenes que, por algún motivo, salen del sistema educativo.

Por ejemplo, de salud, cultural, ingreso, etc, que por motivos de simplificación no se abordan en

este estudio.

6En este documento se utiliza ingreso y salario de manera indistinta.


Analizando a los jóvenes que estudian y trabajan, se puede observar que existeuna mayor proporción de ellos entre 15 y 18 años (de 8 a 10%) 7.3. Un joven

de 15 años que estudia y trabaja, gana, en promedio, 736.2 pesos mensuales y

uno con 24 años de edad gana, en promedio, 6,584.9 pesos. Estas cantidades

podrían ser una referencia del costo que representa continuar estudiando y

adquirir mayor experiencia.

Finalmente, el número de jóvenes ninis incrementa conforme la edad aumenta.Hay cuatro etapas en los que se debe poner atención, pues el número de ninis

incrementa considerablemente. A los 16 años cuando los jóvenes debieran estar

por terminar su EMS, a los 18 cuando debieran estar cursando su ES y a los 22 y

23 años edad, etapa en la que debieran estar terminando su carrera profesional

e insertándose de tiempo completo en el mercado laboral. Esto indica que elabandono prematuro del sistema educativo, es decir, antes de terminarsu EMS y el ingreso tardío en la fuerza laboral son, probablemente, losdeterminantes más significativos para que un joven sea NINI7.De acuerdo con Hoyos et al. (2016), el fenómeno de los ninis no sólo se explica

por el abandono escolar. Estar en la escuela es una condición necesaria, pero

no suficiente, para lograr insertarse exitosamente en el mercado laboral. Para

ingresar al mercado laboral, es necesario que el sistema educativo, provea

a los jóvenes de la región, de ciertas habilidades que, inclusive, algunos de

los que concluyen la educación media, no tienen. La evidencia muestra que,

sólo el 5.0% de los jóvenes que abandonan el sistema educativo regresará a

las aulas. Por esto es importante que los jóvenes NINI tengan las habilidadesmínimas necesarias para obtener un empleo. Según Nicole (2015), las habilidades

inadecuadas, la calidad de las mismas, y las disparidades entre la educación

y las habilidades que los empleadores demandan, se han convertido en las

preocupaciones principales de la política educativa.

Además de la pronta deserción del sistema educativo, los ninis con 24 años deedad deben ser tema de atención para las políticas laborales y de juventud. De

acuerdo con KalenKosKi (2016), jóvenes profesionistas que no pueden encontrar

empleos bien remunerados, tienen costos que son absorbidos por sus familias y

por la sociedad. Una entrada tardía en el mercado laboral, reduce el ingreso de

por vida y genera desventajas de capacitación y actualización de conocimientos

en los jóvenes que no estudian ni trabajan.

7Para poder tener evidencia sobre las causas de ser un joven NINI es necesario realizar más

investigación al respecto.


Figura 7.2Perfil de jóvenes entre 15y 24 años de edadNota 1 Datos de 2012


7.1.1 El nivel deescolaridad de losjóvenesLos factores que inciden en los jóvenes para transitar del sistema educativo al

mercado laboral o viceversa abarcan aspectos familiares e individuales, comu-

nitarios y macroeconómicos. Uno de los factores individuales, es la valoración

de la educación, es decir, el que un joven reconozca que la educación es una

inversión para el resto de su vida (Hoyos et al., 2016).

De acuerdo con los perfiles, establecidos al inicio de este documento, los estu-diantes de escuelas privadas y los jóvenes que estudian y trabajan tienen nivelesmás altos de escolaridad que el resto. De los 1.4millones de jóvenes que estudiany trabajan, 19.8% tienen hasta ES, 52.0% cuenta con EMS y 27.7% estudió sola-mente educación básica (EB). Por otra parte, los jóvenes ninis tienen los nivelesmás bajos de escolaridad, 2.7% de ellos nunca ha tenido acceso al sistema

educativo y 60.2% tiene la EB como nivel de escolaridad máximo (ver Figura 7.3).

También se puede observar que, la fuerza laboral que representan los jóvenes


Figura 7.3Perfil de jóvenes entre 15y 24 años de edad: nivelde escolaridadNota 1 Datos de 2012


se compone, principalmente, de personas que tienen hasta EMS (56%) y sólo

9.4% tiene una carrera profesional. Esto puede dar una idea del tipo de trabajos

que ocupan los jóvenes en México: empleos que demandan habilidades técnicas

o vocacionales.

7.1.2 El nivel deingreso de losjóvenes y surelación con superfil

Ser empleado o NINI a edades tempranas está asociado con la condición depobreza. Por el contrario, ser estudiante en escuela pública o estudiante y empleadoestá ligado con mejores ingresos. En la Figura 7.4, se ordena, con base en su

ingreso, a los 21.5 millones de jóvenes en diez deciles. En el decil I están los

jóvenes más pobres y en el decil X los más ricos.

Como se observa en la Figura 7.4, de los jóvenes más pobres, sólo 20.4% son

estudiantes en una escuela pública y 1.9% en una privada; 35.9% son emplea-

dos, 3.4% son estudiantes y empleados y la mayoría de ellos son ninis (38.4%).

Por el contrario, en el decil X, más de 60% son estudiantes (en escuelas públi-


Figura 7.4Perfil de jóvenes entre 15y 24 años de edad:decilesNota 1 Datos de 2012


cas o privadas), mientras que 22.0% de ellos son empleados; existe el mismo

porcentaje de estudiantes y empleados, como de ninis (8.6%).Lamayor propensión a caer en la condición nini entre jóvenes de hogares pobres,

aunado a el efecto negativo que esto tiene sobre sus ingresos futuros, muestra

que el fenómeno de los ninis es uno de los mecanismos a través del cual se

transmite la desigualdad del ingreso y la pobreza, de generación en generación

Hoyos et al. (2016).

Como resultado del periodo de transición demográfica8por el que atraviesa

México, la proporción de jóvenes (personas potencialmente productivas) es

mayor que la de personas dependientes (personas clasificadas como inactivas

en el mercado laboral). Cuando ocurre esto, se dice que la población tiene un

8Véase Capítulo 1.


bono demográfico, porque son más las personas que producen riqueza quelas que dependen de ella. El bono demográfico es una oportunidad única para

invertir en los jóvenes, indica Saad et al. (2012), pues se invierte en crecimiento

económico y en un sistema fiscal sostenible para cuando la población envejezca.

Sin embargo, si 40.0% de los jóvenes más pobres estén sin estudiar ni trabajar,

significa no aprovechar esa oportunidad.

7.2 Inversión acumulada en la educación de losjóvenes7.2.1 Metodología La provisión de educación, como responsabilidad del Estado, es una inversión

financiada con el pago de impuestos de todos los mexicanos. Por tal motivo, es

relevante conocer cuanto el gobierno está destinando a cada uno de los perfiles,

analizados en este capítulo. Para realizar este cálculo, se toma a la ENIGH 2014

como base para identificar y catalogar por perfiles a los jóvenes, considerando

que en México no se cuenta con un reporte reciente sobre la trayectoria educati-

va de ninguna generación, es decir, no se tienen datos longitudinales públicos,

que sigan una generación a lo largo de su educación. Por tanto, se toman lossiguientes supuestos:

La matrícula considerada para obtener el gasto por alumno de cada año

y en cada grupo educativo se obtuvo de las estadísticas reportadas con el

Formato 911, de la SEP y DGPPYEE.

El financiamiento, desde su primer año de preescolar (5 años) hasta el

último nivel de educación aprobado que reportan, estuvo a cargo del

gobierno federal.

Los años de escolaridad tienen la siguiente estructura: un año de prees-

colar, seis de primaria, tres de secundaria, tres años de bachillerato y seis

años de carrera universitaria (incluido posgrado). Por lo tanto, son 10 años

de EB, 3 años de EMS y 6 años de ES.

Como gasto público del gobierno federal, se considera la Función Educa-

ción reportada en el PEF de cada ejercicio fiscal. Esta Función se encuentra

dividida en subfunciones, Educación Básica, Educación Media Superior y

Educación Superior y otras.

7.2. Inversión acumulada en la educación de los jóvenes 207

Para el periodo 1990-1999 se considera el promedio de los porcentajes

asignados a EB de los años posteriores, que corresponde a 60.3% del

gasto público en educación.

Las cantidades se deflactan a precios de 2016. El deflactor fue construido

con base en la Cuentas Nacionales reportadas por el INEGI, BIE.

La metodología consistió en:

1. Calcular el gasto por alumno de cada año durante el periodo 1990-2014.

De esta forma se obtiene, el monto que el gobierno federal gasto por

alumno de EB, de EMS y de ES.

2. Las cantidades se convierten de términos corrientes a reales, utilizando

el deflactor del PIB a precios de 2016.

3. Utilizando la ENIGH 2014, se identifican a los jóvenes que tienen entre 15 y

24 años de edad.

4. Se dividen a los jóvenes de acuerdo con sus actividades; es decir, jóvenes

que estudian (escuelas públicas y privadas), que trabajan, que no estudian

y que no trabajan.

5. Con el objetivo de evitar duplicidades, los jóvenes se dividen en cinco

perfiles excluyentes:

jóvenes que únicamente estudian en una escuela con sostenimien-

to público,

jóvenes que únicamente trabajan,

jóvenes que estudian y trabajan,

jóvenes que no estudian y tampoco trabajan (ninis), y

jóvenes que únicamente estudian en una escuela con sostenimien-

to privado.

6. Para calcular el gasto por alumno acumulado hasta su último nivel apro-

bado (sin considerar a quiénes reportaron ser estudiantes de escuelas

privadas) se empleó el comando foreach en el paquete econométricoSTATA13.7. Finalmente, se agrega el gasto acumulado de cada joven de acuerdo con

el perfil al que pertenece.


Empleando esta metodología se puede tener un costo aproximado, de la educa-

ción de los jóvenes que son estudiantes, que son empleados, que son estudiantes yempleados, que ni son estudiantes ni empleados (ninis).

7.2.2 Resultados El Estado y las personas invierten en educación, principalmente, por 5 razones

(Spring, 2000; Psacharopoulos and Patrinos*, 2004; Becker, 1962; Auten and

Carroll, 1999; Hanushek and Wößmann, 2007):

la educación es un derecho,

mayor educación tiene una mejor rentabilidad (salarios/ingresos más

altos),

las personas adquieren y desarrollan sus habilidades cognitivas y socio-

emocionales,

los mercados son más productivos, y

los gobiernos pueden incrementar sus ingresos fiscales.

Para el gobierno federal, la educación representa el gasto más importantede su presupuesto. En el 2015, el gasto representó el 15.2% del PEF (3.8%del PIB), lo que equivale casi a toda la recaudación del Impuesto del ValorAgregado (IVA) de ese año (3.9% del PIB).El financiamiento de la educación en México es principalmente público. Casi

87.0% de los alumnos en 2014 estudiaban en escuelas públicas, y este panorama

no ha variado en los último años.

Que un estudiante decida abandonar su educación, antes de tener las sufi-

cientes habilidades técnicas que demandan los empleos de calidad, significa

que el Estado invirtió en una educación que no será aprovechada al máximoen términos de rentabilidad. Esto tiene implicaciones, no sólo para los indivi-duos, sino para toda la sociedad. Cuando los jóvenes no participan plenamente

en la fuerza laboral o son ninis, los gobiernos renuncian a ingresos fiscalesy además incurren en el costo de seguridad social, desempleo y pérdida deproductividad. Por otro lado, las empresas corren el riesgo de perder a unageneración de consumidores, mientras que en conjunto contribuye a la transmi-

sión intergeneracional de la pobreza, violencia, y otros costos sociales (Nicole,

2015). En la Figura 7.5 se muestra el gasto incurrido en educación de cada uno


de los perfiles en diferentes edades. Sumando el gasto durante toda la vida de

cada uno de los jóvenes, a partir de su perfil, se tiene que, el gobierno federal

ha gastado (en términos de PIB 2014):

1. 6.8% del PIB en la educación de los jóvenes estudiantes,

2. 6.3% del PIB en la educación de los jóvenes empleados,

3. 1.6% del PIB en la educación de los jóvenes que estudian y trabajan, y

4. 3.6% del PIB en la educación de los jóvenes ninis.

Resulta que se ha gastado más en la educación de los jóvenes estudiantes(30.1%) y en los empleados (34.2%). También se puede observar que ambaslíneas están en direcciones opuestas: en los estudiantes, el gasto público va

disminuyendo conforme a la edad; mientras que en los empleados, el gasto va

incrementando de acuerdo a la edad. El hecho de que el gasto en los estudiantes

vaya disminuyendo con la edad, es el resultado de la deserción escolar, a mayor

edad menos estudiantes y por lo tanto, menos gasto. En los empleados, el

disparo del gasto en edades más adultas es resultado de que, mientras más

años e educación tenga un joven, más caro es financiar su educación.

Después de los estudiantes y de los empleados, se encuentra el gasto en losninis, el cual asciende a 3.6% del PIB invertido en 4.4millones de jóvenes ninisque existen en México. Considerando lo que señala Hoyos et al. (2016), que sólo

5.0% de los jóvenes de este grupo regresará al sistema educativo, se puedeinferir que estos recursos públicos no tendrán los retornos esperados enla economía ni en el sistema fiscal.

7.3 ConclusionesEncontrar soluciones efectivas a la deserción escolar temprana y al desempleo

juvenil no son tareas sencillas (Hoyos et al., 2016; Nicole, 2015). Las causas de

estos problemas requieren una gran cantidad de esfuerzos del sistema educativo

nacional, de los mercados laborales y de las políticas salariales que el Estado

determine.

Un factor central en México, es la falta de satisfacción con la educación dada a

nivel media superior. En 2012, según datos de la Encuesta Nacional de Deserción


Figura 7.5Gasto acumulado en laeducación de los jóvenesNota 1 Datos de 2012

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de INEGI (2014).

en la EducaciónMedia Superior, el 42%de los jóvenes en EMS dijeron pensar que

la educación no era útil para encontrar un trabajo. Por un lado, los jóvenes deben

de saber cuáles podrían ser los rendimientos de estudiar EMS y ES en su vida

laboral. Por otro, el gobierno federal debe aportar los recursos necesarios para

incrementar la cobertura y calidad de estos tipos educativos. Con este capítulo se

buscó dar un primer análisis sobre la inversión que se destina a la educación de

los jóvenes, dividiéndolos a partir de su perfil estudiantes, empleados, empleadosy estudiantes y ni estudiantes ni empleados. Para el momento demográfico enel que México se encuentra, los jóvenes son clave para un mayor crecimiento

económico y para la sostenibilidad del sistema fiscal.

Bibliografía 211

Bibliografía del Capítulo 7Auten, G. and Carroll, R. (1999). The effect of income taxes on household income.Review of economics and statistics, 81(4):681–693.Becker, G. S. (1962). Investment in human capital: A theoretical analysis. Thejournal of political economy, pages 9–49.Hanushek, E. A. and Wößmann, L. (2007). The role of education quality for

economic growth. World Bank Policy Research Working Paper, (4122).Hoyos, R. d., Rogers, H., and Székely, M. (2016). Ninis en américa latina: 20

millones de jóvenes en búsqueda de oportunidades.

INEGI (2014). Módulo de condiciones socioeconómicas 2014. Dispo-


KalenKosKi, C. M. (2016). The effects of minimum wages on youth employment

and income. IZA World of Labor.Kattan, R. B. and Székely, M. (2014). Dropout in upper secondary education

in mexico: patterns, consequences and possible causes. World Bank PolicyResearch Working Paper, (7083).Nicole, G. (2015). Toward solutions for youth employment. Solutions 4 YouthEmployment.Psacharopoulos, G. and Patrinos*, H. A. (2004). Returns to investment in educa-

tion: a further update. Education economics, 12(2):111–134.Saad, P. M., Miller, T., Holz, M., and Martínez, C. (2012). Juventud y bono demo-

gráfico en iberoamérica.

Spring, J. (2000). The universal right to education: Justification, definition, andguidelines. Routledge.



IV.

MODELO DEMICROSIMULACIÓN

212

8.

EL GASTO EDUCATIVO COMO INVERSIÓNDEL GOBIERNO FEDERALPor Adrián García Gó[email protected]

y Ricardo Cantú Calderó[email protected]

La educación, a nivel nacional, es gratuita en los niveles básico y media su-

perior, según lo dicta el artículo 3ode la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos y, por lo tanto, el Estado está obligado a otorgarla sin exigir

remuneración alguna a cambio.

Sin embargo, además del desarrollo personal y del bienestar social que la educa-

ción misma genera, el Estado se ve beneficiado de forma directa y cuantificable

por dicha actividad:mediante la mayor generación de impuestos por partede aquellos individuos que entran al mercado laboral, tras haber termina-do su desarrollo académico. Es decir, entremás y mejor educación, mayorserá el nivel de productividad de la persona, así como su remuneración laboral

y, en concordancia, el pago de impuestos que éste entregará al fisco. Asimismo,

entre mayor sea el nivel educativo, mayor probabilidad habrá de que el individuo

entre al sector formal de la economía.

Bajo esta lógica, el presente capítulo analizará, a continuación, el vínculo de

213

Capítulo 8. El gasto educativo como inversión del Gobierno Federal 214

la educación con los ingresos laborales percibidos por los individuos y, por

ende, con el pago de impuestos que estos mismos enteran al sistema fiscal

mexicano. De esta forma, se concluirá si el gasto educativo y los resultados que

éstos tienen en los ingresos de los individuos son redituables para el Estado.

El objetivo central es determinar cuándo, cuánto y por quiénes se recupera lainversión educativa, cuantificando los beneficios o utilidades para el sectorpúblico a manera de impuestos.

El análisis está enfocado en los impuestos al ingreso, ya que, aunque puede exis-

tir una relación directa entre nivel de educación y consumo, los datos disponibles

están agregados por hogar y no por individuo. Debido a esto, bastaría que el

nivel de educación y de ingresos de un sólo individuo del hogar sea alto para que

todo el hogar suba su nivel de consumo, sin importar la escolaridad del resto de

los individuos que conforman el hogar. Debido a lo anterior, el análisis referente

a los rendimientos gubernamentales estará basado en el Impuesto Sobre la

Renta (ISR), el cuál es el principal impuesto al ingreso. Es importante mencionar

que, aunque como se menciona, este analisis esta enfocado en el ISR, éste no

es el único beneficio que el gobierno puede obtener. Entre otros beneficios se

encuentran mayor recaudación por concepto de ingresos al consumo, mayor

productividad laboral y mayor formalidad.

8.1 Educación e ingresosUtilizando los datos del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta

Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH-MCS) 2014, generados y

publicados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la Figura

8.1muestra a la población mexicana, dividida por sexo, edad y su máximo nivel

de estudios aprobados. De ésta, se obtiene la información presentada en el

Cuadro 8.1 y resumida a continuación:

El 71% de las personas en México tienen educación básica o menos.

Particularmente, esta cifra se concentra entre los niños menores a 17

años (31%)—que aún no terminan su formación—y por los adultos entre

los 18 y los 64 años de edad (34%).

El 17% de la población tiene educación media superior. Su mayor con-

centración está entre las personas entre los 18 y los 64 años de edad

(15%).

8.1. Educación e ingresos 215

Figura 8.1Pirámide poblacionalFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

El restante 11% de los individuos tienen educación superior o más. De

igual forma, su mayor concentración está entre las personas entre los 18

y los 64 años de edad (11%).

Los hombres y las mujeres tienen, relativamente, el mismo nivel educativo,

en los términos aquí presentados.

8.1.1 Descripciónestadística Acorde con el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), generado y publicado por

el INEGI, y utilizando la cuenta de generación del ingreso, el Producto InternoBruto (PIB) se divide en 4 subcuentas (ver Cuadro 8.2): la remuneraciones


Edades Hombres Mujeres TotalBásica o menos

0-17 15.940% 15.150% 31.090%18-64 15.913% 18.013% 33.926%

65 y más 2.856% 3.558% 6.414%Total 34.709% 36.721% 71.430%

Media Superior0-17 1.020% 1.028% 2.048%18-64 7.006% 7.654% 14.660%

65 y más 0.148% 0.292% 0.440%Total 8.174% 8.974% 17.148%

Superior o más0-17 0.000% 0.000% 0.000%18-64 5.556% 5.461% 11.017%

65 y más 0.260% 0.147% 0.407%Total 5.816% 5.608% 11.424%TOTAL 48.699% 51.303% 100.002%

Cuadro 8.1Población por sexo,edad y escolaridadNota 1 Las cifras pueden no sumar 100% debido al redondeo.

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

de asalariados1, el ingreso mixto2, los impuestos sobre la producción y losproductos3 y el excedente bruto de operación4.

1Siendo la retribución total, en dinero y/o en especie, que una unidad económica paga a los

asalariados por la contraprestación del trabajo realizado durante el período contable.

2Representando el excedente derivado de las actividades productivas de una empresa no consti-

tuida en sociedad perteneciente a un hogar.

3Significando los pagos obligatorios, sin contrapartida, que las unidades institucionales hacen al

Gobierno Federal, y que gravan una unidad de un determinado bien o servicio, la propiedad o el

uso de tierras o terrenos, los edificios u otros activos utilizados en la producción y los que recaen

sobre la remuneración pagada a los asalariados.

4Denotando el valor agregado menos las remuneraciones de asalariados por pagar, menos los

impuestos sobre la producción por pagar más los subsidios por cobrar.


Concepto TamañoRemuneraciones de asalariados 27.4%

Ingreso mixto 19.5%

Impuestos sobre la producción y los productos 5.9%

Excedente bruto de operación 47.3%

Total 100.0%Cuadro 8.2PIB: cuenta degeneración del ingreso

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, BIE (2014).

De las subcuentas anteriores, únicamente las remuneraciones de asalariadosy el ingreso mixto son las que están vinculadas con el trabajo laboral e indi-vidual; y en conjunto representan el 46.817% del PIB. Por lo tanto, el vínculoentre educación e ingresos sólo se puede hacer a través de éstas, donde laproductividad de la persona está presente y puede ser identificada. En contraste,

el excedente bruto de operación está relacionado con los rendimientos delcapital de las empresas y sociedades y, por consiguiente, no captura el trabajo

laboral e individual.

De manera similar a lo presentado anteriormente, las Figuras 8.2 y 8.3muestran

la distribución y concentración de las remuneraciones de asalariados y delingreso mixto, respectivamente, por sexo, edad y su máximo nivel de estudiosaprobados. De éstas, se obtiene la información presentada en los Cuadros 8.3 y

8.4 y resumidas a continuación:

Los hombres entre 18 y 64 años de edad con educación superior o más

son los que más concentran las remuneraciones de asalariados (10%).Le siguen los hombres también entre 18 y 64 años de edad con educa-

ción básica o menos (5%). Si consideramos el número de personas en

cada grupo antes mencionado (6% y 16%, respectivamente), la diferencia

salarial entre ambos es de 5.2 veces.

De igual forma, los hombres entre 18 y 64 años de edad con educación

superior o más son los que más concentran el ingreso mixto (7%). Lesiguen los hombres también entre 18 y 64 años de edad con educación

básica o menos (5%). Si consideramos el número de personas en cada


Figura 8.2Distribución de lasremuneraciones deasalariadosFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

grupo antes mencionado (6% y 16%, respectivamente), la diferencia de

ingresos entre ambos es de 4.3 veces.

Los hombres concentran en mayor medida, tanto las remuneracionesde asalariados (20%), como el ingreso mixto (15%), que las mujeres. Siconsideramos el número de personas de cada sexo (49% y 51%, respecti-

vamente), la diferencia de ingresos entre ambos es de 2.7 veces para el

primero y de 3.7 veces para el segundo.

Por lo tanto, existe una relación directa entre el nivel educativo y el nivel de

ingresos de las personas (ver Cuadro 8.5). De esta forma, bajo un análisis de

equilibrio parcial, un aumento en la educación de la población, no sólo sería

beneficioso para ellos mismos, sino también para el Gobierno, puesto que

recibiría mayores recursos, tales como el ISR o el IVA. El primero, el ISR, por estar

anclado con el nivel salarial; el segundo, el IVA, porque entre mayores ingresos,

mayor es el consumo del individuo y del hogar.


Figura 8.3Distribución del ingresomixtoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

8.1.2 Regresionesparamétricas La ecuación 8.1 fue diseñada por Mincer (1974), con el objetivo de medir la ren-

tabilidad de la educación de los individuos. La ecuación de Mincer estima, por

mínimos cuadrados ordinarios, un modelo semilogarítmico. En dicha ecuación

se toma, como variable dependiente, el ingreso laboral, y, como variables de-

pendientes, los años de escolaridad, la experiencia laboral y el cuadrado de la

experiencia laboral. Es importante mencionar que la ecuación minceriana de

ingreso está construida bajo los supuestos neoclásicos del funcionamiento del

mercado laboral: las empresas conocen la productividad marginal de los trabaja-

dores, y la competencia hace que los salarios dependan de dicha productividad.

La ecuación se rige bajo las siguientes hipótesis:

Los costos de la inversión en educación son unicamente los costos de

oportunidad, es decir, el ingreso que deja de percibirse al decidir estudiar

en vez de trabajar.

La permanencia en el mercado laboral de los individuos es continua e

independiente del nivel de estudios.



0-17 0.131% 0.054% 0.185%18-64 5.304% 1.716% 7.020%

65 y más 0.391% 0.130% 0.521%Total 5.826% 1.900% 7.726%

Media Superior0-17 0.023% 0.010% 0.033%18-64 3.591% 1.728% 5.319%

65 y más 0.074% 0.044% 0.118%Total 3.688% 1.782% 5.470%

Superior o más0-17 0.000% 0.000% 0.000%18-64 9.652% 3.951% 13.603%

65 y más 0.469% 0.088% 0.557%Total 10.121% 4.039% 14.160%TOTAL 19.635% 7.721% 27.356%

Cuadro 8.3Remuneración deasalariados por sexo,edad y escolaridad(porcentaje del PIB)Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

Los individuos comienzan a trabajar al momento de terminar los estudios.

y toma la siguiente forma:

Ingresos = α+ β1 ∗ Esc+ β2 ∗ Exp+ β3 ∗ Exp2 (8.1)

Siendo:

Ingresos los ingresos subordinados más los ingresos mixtos por hora, enlogaritmo natural. Se utilizan los ingresos por hora para estandarizar

todas las observaciones de la muestra y que sean comparables entre

ellas.



0-17 0.022% 0.010% 0.032%18-64 4.815% 2.306% 7.121%

65 y más 0.646% 0.196% 0.842%Total 5.483% 2.512% 7.995%

Media Superior0-17 0.002% 0.003% 0.005%18-64 1.901% 0.832% 2.733%

65 y más 0.080% 0.019% 0.099%Total 1.983% 0.854% 2.837%

Superior o más0-17 0.000% 0.000% 0.000%18-64 7.308% 0.943% 8.251%

65 y más 0.353% 0.025% 0.378%Total 7.661% 0.968% 8.629%TOTAL 15.127% 4.334% 19.461%

Cuadro 8.4Ingreso mixto por sexo,edad y escolaridad(porcentaje del PIB)Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

Escolaridad Remuneraciones deasalariados Ingreso mixtoSin escolaridad $3,089 $8,079

Básica $17,914 $17,588

Media Superior $45,732 $23,718

Superior $156,499 $94,668

Posgrado $412,660 $259,349

Promedio $39,213 $27,896

Cuadro 8.5Ingresos anuales porescolaridadFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, BIE (2014).


Esc los años de educación formal terminados. Esta variable fue construi-da utilizando información de la ENIGH-MCS 2014,

5y fue dividida en 4

categorías: sin escolaridad, educación básica (primaria y secundaria), edu-

cación media superior (preparatoria o técnica comercial) y superior (nivel

licenciatura y posgrado).

Exp los años trabajados. Para estimar esta variable asumimos que las per-sonas entran al mercado laboral al momento de terminar sus estudios

y que inician sus estudios a los 5 años, por lo que los años trabajados

serían igual a la edad menos los años de estudio menos 5.

Al asumir que las hipótesis anteriores se cumplen, el coeficiente de la variable

años de estudios se interpreta como la tasa de rendimiento por un año adicional

de estudios. El coeficiente de la variable experiencia laboral se interpreta como

la tasa de rendimiento de un año adicional de trabajo. Se espera que éstos dos

coeficientes sean positivos, ya que a mayores estudios y mayor experiencia

laboral, el ingreso debe de aumentar. La ecuación incluye la experiencia laboral

al cuadrado para probar la relación cuadrática entre la experiencia laboral

y los ingresos. Debido a esto, se espera que el coeficiente de esta variable

sea negativo, lo que nos indicaría que la función es cóncava con relación a la

experienca aboral. Esto nos dice que, conforme se adquiere más experiencia

laboral, el ingreso crece, pero conforme la gente se hace mas vieja, los ingresos

aumentan a tasas decrecientes, hasta que llegan a un punto en el que empiezan

a decrecer, debido a, por ejemplo, la jubilación.

En el análisis se realizaron 5 regresiones en total. Esto es importante debido a

que nos muestra el rendimiento, tanto de un año de escolaridad adicional como

de un año de experencia laboral adicional, por cada nivel de estudios. Esto nos va

a permitir compararlos entre ellos y observar si existen diferencias significativas

entre el incremento en los ingresos que un año adicional de estudios de cada

nivel educativo genera. El Cuadro 8.6muestra los resultados de la regresión de

la ecuación 8.1, utilizando la ENIGH-MCS 2014 y toda la población encuestada. En

5La ENIGH-MCS 2014 incluye las variables nivel aprobado y grado aprobado. Nivel aprobado

toma valores de 0 a 9, siendo 0 ninguno; 1, preescolar; 2, primaria; 3, secundaria; 4, preparatoria

ó bachillerato; 5, normal; 6, técnica ó comercial; 7, profesional; 8, maestría; y, 9, doctorado. La

variable grado aprobado toma valores de 1 a 6. Utilizando estas dos variables se construyo la

variable Esc al sumar los años correspondientes de nivel aprobado más grado aprobado. Porejemplo, si una persona tiene como nivel aprobado "2", y grado aprobado "1", esto nos indica que

esta persona tiene estudios terminados hasta primero de secundaria, por lo que, la variable Esc,tomaría un valor de 8 (1 año de preescolar + 6 de primaria + 1 de secundaria).


Variable Coeficiente Intervalo deconfianza 95%Años Escolaridad 0.1384 0.1348— 0.1420

Experiencia Laboral 0.0483 0.0460— 0.0506

Experiencia Laboral2

-0.0004 -0.0004— -0.0003

Constante 1.1036 1.0480— 1.1592

Cuadro 8.6Ecuación de Mincer:muestra totalFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

Variable Coeficiente Intervalo deconfianza 95%Años Escolaridad N/A N/A



-0.0004 -0.0006— -0.0002

Constante 1.5314 1.1269— 1.9358

Cuadro 8.7Ecuación de Mincer: sinescolaridadFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

particular, los Cuadros 8.7, 8.8, 8.9 y 8.10 despliegan estos resultados para cada

nivel de escolaridad.

8.1.2.1 Mincer: muestratotal La muestra total del Cuadro 8.6 está conformada por 76,021 observaciones. El

signo positivo en los coeficientes de años de escolaridad y de experiencia laboral

indican que un año adicional de cualquiera de estas dos variables aumentan el

ingreso de los individuos. En la muestra total, los años de escolaridad tienen un

impacto mayor, aumentando 13.8% el ingreso por año de escolaridad adicional,

que la experiencia laboral, la cual aumenta el ingreso en un 4.8% por año

adicional.





-0.0004 -0.0005— -0.0004

Constante 1.5123 1.4367— 1.5879

Cuadro 8.8Ecuación de Mincer:educación básicaFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

8.1.2.2 Mincer: sinescolaridad Los resultados del Cuadro 8.7, para las personas sin escolaridad, conformada

por una submuestra de 3,237 observaciones, muestran los signos esperados.

Es decir, un signo positivo para la experiencia laboral, lo que nos indica que,

a mayor experiencia, mayor ingreso; y un signo negativo para la experiencia

laboral al cuadrado, lo que indica que dichos incrementos, en cierto punto, van

a hacerse decrecientes. Los años de escolaridad tienen un coeficiente de cero,

debido a que se están incluyendo únicamente a las personas sin estudios. La

interpretación de los resultados nos indica que, por cada año de experiencia

laboral, una persona sin escolaridad incrementa su ingreso por hora en un4.9%, cifra muy similar a la observada en la muestra total.

8.1.2.3 Mincer: educaciónbásica Al igual que en el caso de las personas sin escolaridad, los resultados del Cuadro

8.8muestran los signos esperados, en donde un año adicional de escolaridad y

de experiencia laboral impactan positivamente los ingresos por hora de quie-

nes caen dentro de la clasificación de educación básica, conformada por una

submuestra de 43,675 observaciones. De acuerdo a los resultados, un año deescolaridad adicional tiene un impacto mayor que un año de experiencialaboral en el ingreso obtenido, aumentándolos 9.1% y 4.8%, respectiva-mente.

8.1.2.4 Mincer: educaciónmedia superior La submuestra que caen dentro de la categoría de educación media superior

del Cuadro 8.9 está compuesta por 16,785 observaciones. Al igual que en la

categoría de educación básica, los resultados muestran que, tanto la escolaridad

como la experiencia laboral, tienen un impacto positivo en el ingreso de los

individuos. Como en el caso de educación básica, los años de escolaridad tienen

un mayor impacto que los años de experiencia laboral; aunque, en el caso de la





-0.0009 -0.0011— -0.0008

Constante 1.4137 1.1798— 1.6475

Cuadro 8.9Ecuación de Mincer:educación mediasuperiorFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).



Experiencia Laboral -0.0009 -0.0013— -0.0005

Constante 0.1053 -0.3002— 0.5107

Cuadro 8.10Ecuación Mincer:educación superiorFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

educación media superior, ambos coeficientes son mayores que los presenta-

dos en educación básica. En esta categoría, un año de escolaridad adicionalaumenta 9.7% el ingreso por hora, mientras que un año de experiencialaboral adicional lo aumenta en 6.8%. Al compararlo con la muestra total, seobserva que el impacto del año de escolaridad es menor. Sin embargo, el de

experiencia laboral aumenta considerablemente.

8.1.2.5 Mincer: educaciónsuperior La submuestra de educación superior del Cuadro 8.10 está conformada por

12,324 observaciones, es la que presenta mayores retornos, tanto para la escola-

ridad, como para la experiencia laboral. Un año de escolaridad adicional paralas personas que caen dentro de esta categoría, aumenta sus ingresos enun 20.1%,mientras que un año de experiencia laboral adicional lo hace en6.8%.


Escolaridad Incremento por añoescolar adicionalBásica 9.1%

Media Superior 9.7%

Superior 20.1%

Cuadro 8.11Resumen: escolaridad eincrementos en elingresoFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

8.1.2.6 Mincer: resumen Los resultados anteriormente mostrados muestran que los retornos a la educa-

ción son cada vez mayores conforme se tiene mayor escolaridad (ver Cuadro

8.11). El retorno para las personas con educación superior da un brinco importan-

te, por lo que se confirma que permanecer en la escuela hasta tener educación

superior no es solo una decisión favorable para quien lo hace, ya que estos gran-

des incrementos en el ingreso se verán traducidos también en mayores ingresos

para el Gobierno mediante el ISR recaudado. Es importante hacer énfasis en que

este análisis solo considera el ISR, y no la recaudación adicional por concepto de

impuestos al consumo u otros beneficios que la educación traería al país.

8.2 Ciclo de VidaEsta sección complementa la información presentada anteriormente, presentan-

do los datos en forma de un “ciclo de vida” en donde se estima lo que el Estado

invierte en educación por persona y lo que dicha persona retribuye al Estado

durante su vida en forma de ISR6.

Para realizar esto, primero se estimó lo que el estado invierte en educación

por alumno. La información del gasto federal por alumno fue tomada de la

Secretaría de Educación Pública (SEP). Debido a que la información del ingreso y,

por ende, del ISR, es de 2014, y la información del gasto federal en educación

por alumno es por ciclo escolar, se utilizó un promedio de los ciclos 2013-2014 y

2014-2015. El gasto anual obtenido por alumno es el siguiente:

6Los números mostrados en esta sección son a pesos reales de 2014.

8.2. Ciclo de Vida 227

Educación Gasto Anualpor AlumnoBásica $17,360

Media Superior $31,891

Superior $71,450

Cuadro 8.12Gasto por alumno,según nivel escolarFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SEP (2014, 2015).

Una vez obtenido el gasto anual por alumno, el cuál varía dependiendo de los

años estudiados7, se utilizó la información del ISR a pagar en ese año por cada

individuo. Con la información del gasto en educación y del ISR pagado por indivi-

duo en el año, se generó el ciclo de vida mediante estimaciones no paramétricas.

Se generó un ciclo de vida para cada uno de los niveles de escolaridad que

se han venido analizando: sin escolaridad, educación básica, educación media

superior y educación superior.

El ciclo de vida nos muestra cuanto tiempo tarda el individuo promedio, de

acuerdo a su nivel de escolaridad, en devolver al estado, en forma de ISR, la

inversión que se hizo en él. El ciclo de vida se calcula utilizando la base de datos

de la ENIGH-MCS 2014. Para el cálculo, se toma, para cada nivel de escolaridad,

el ISR promedio pagado por los individuos de cada edad, independientemente

de los años de experiencia laboral. De esta manera, se obtiene un monto de ISR8

promedio por edad de cada nivel educativo, los cuáles al sumar el promedio de

cada edad nos da una aproximación del ISR total pagado durante la vida de un

individuo. Al valor de ISR obtenido se le resta el gasto en educación por parte

del estado, y, de esta manera, se obtiene el saldo final para el gobierno. Para

ilustrar de una manera más simple el cálculo, haremos un ejemplo con numeros

ficticios en donde solo existen personas con educación básica y de 20, 21 y 22

años de edad. Supongamos que el ISR promedio pagado de las personas de

20 años es de $1,000 pesos, el de 21 de $1,500 pesos y el ISR promedio de las

personas de 22 años es de $2,000 pesos. En este caso, el ISR de un individuo

7Por ejemplo, si un individuo cuenta con 6 años de escolaridad básica y 2 de media superior, la

inversión del Estado en la educación de ese individuo sería (17,360 * 6) + (31,891 * 2).

8El ISR fue estimado usando datos de la ENIGH -MCS 2014 y la ley vigente del Impuesto Sobre la

Renta en 2014.


Figura 8.4Ciclo de vida: sinescolaridadFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

promedio durante su vida es de $4,500 pesos. Si asumimos que la inversion en

educación por parte del estado en este caso es de $4,000, el saldo final para el

estado sería de $500.

8.2.1 Ciclo de vida:sin escolaridad Debido a que es el ciclo de vida para personas sin escolaridad, no existe una

inversión en educación por parte del estado. La gráfica nos muestra que, a

lo largo de su vida, un individuo sin escolaridad llegaría a pagar poco más de

$20,000 pesos de ISR. Esto si asumimos que viviría más de 90 años. Si tomamos

en cuenta la esperanza de vida del mexicano, que de acuerdo a datos del INEGI

es de 74.7 años, el ISR que pagaría en su vida sería de aproximadamente $16,000

pesos.

8.2.2 Ciclo de vida:educación básica Para las personas con educación básica, la inversión que el estado realiza en una

persona que termina la secundaria es de aproximadamente $150,000 pesos. La

persona promedio con educación básica no alcanzaría a regresar esta inversión

8.2. Ciclo de Vida 229

Figura 8.5Ciclo de vida: educaciónbásicaFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

al Estado durante su vida. El saldo negativo para el Estado, a los 74.7 años del

individuo, sería de aproximadamente $45,000 pesos.

8.2.3 Ciclo de vida:educación mediasuperiorLa inversión realizada por el estado para las personas con educación media

superior es de hasta $250,000 pesos. Una vez más, el individuo promedio no

alcanza a pagar dicha inversión al estado en forma de ISR. El saldo promedio

para el estado, a los 74.7 años de vida de el individuo, es de aproximadamente

menos $90,000 pesos.

8.2.4 Ciclo de vida:educación superior La historia es diferente para las personas con educación superior. Aunque la

inversión realizada por el estado es muchomayor, pudiendo llegar a ser de hasta

más de $600,000 pesos, en este caso, la inversión si es recuperada por el estado,

en forma de ISR. A la edad de 74.7 años, el saldo promedio de las personas

con educación superior es de aproximadamente $200,000 pesos. Esta cantidad

compensa, por un amplio margen, la pérdida por persona para el Estado en


Figura 8.6Ciclo de vida: EducaciónmediaFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

educación básica y media superior.

8.3 Costo de oportunidad de la educaciónDe acuerdo a lo mostrado en la sección anterior, los rendimientos de la edu-

cación van en aumento conforme se tiene un mayor nivel de estudios. Esto es

especialmente evidente cuando los estudiantes dan el salto de educación media

superior a educación superior.

Con el propósito de ilustrar lo que un individuo deja de ganar al no continuar sus

estudios después de la preparatoria, se hará un comparativo entre el ingreso

promedio por hora de los individuos con 13 años de estudio terminados contra

8.3. Costo de oportunidad de la educación 231

Figura 8.7Ciclo de vida: educaciónsuperiorFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

Escolaridadterminada Ingresos porhora promedioMedia Superior $52

Superior $114

Incremento 119%

Cuadro 8.13Costo de oportunidad:comparativo de ingresosFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

los individuos que tienen 17 o 18 años de estudios terminados9.

9Se tomaron dichos años de estudios porque son los años más comunes en que una persona

termina de estudiar la preparatoria y la carrera, respectivamente.


Escolaridadterminada ISR promedioanual FormalesMedia Superior $4,762 56%

Superior $19,845 76%

Incremento 416% 20%

Cuadro 8.14Comparativo ISR: sininformalidadFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

8.3.1 Costo deoportunidad delindividuoEl continuar con los estudios después de la educación media superior, hasta

terminar la carrera, presenta retornos sustanciales para los individuos. Los resul-

tados muestran que, en promedio, los ingresos de las personas con carreraterminada aumentan en un 119%, con respecto de quienes solo termina-ron la preparatoria.Las razones por las que un estudiante decide no continuar sus estudios, des-

pués de la educación media superior, pueden ser muy variadas; desde falta

de información acerca de los beneficios económicos que mayores estudios le

traería, hasta imposibilidad de continuar con los estudios por la necesidad de

trabajar.

8.3.2 Costo deoportunidad elgobiernoEl Cuadro 8.14 nos muestra el ISR promedio pagado al año, por las personas

que se encuentran en la economía formal. Los resultados nos muestran que, el

ISR promedio pagado por año por una persona con carrera terminada, es 416%

mayor que el pagado con una persona que cuenta sólo con educación media

superior. Adicionalmente, aunado a que el monto pagado presenta incremen-

tos significativos, la cantidad de personas que pagarían el impuesto también

aumentaría; ya que, la tasa de formalidad de las personas con educación media

superior es de 56%mientras que el de las personas con carrera es de 76%.

El Cuadro 8.15muestra que, una vez que se incluye la variable de informalidad,

el incremento del ISR pagado al año por persona que cuenta con estudiosde carrera es 561% mayor que el que solo cuenta con educación mediasuperior. La información presentada muestra que prolongar los estudios hastaterminar la carrera es una decisión benéfica no solo para los estudiantes, sino

también para el gobierno.


Escolaridadterminada ISR promedioanualMedia Superior $2,728

Superior $15,326

Incremento 561%

Cuadro 8.15Comparativo ISR: coninformalidadFuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).

8.4 ConclusionesLos resultados presentados en esta capítulo muestran que la educación tiene

rendimientos crecientes, tanto para la población como para el gobierno. Esto fue

presentado primero en la subsección 8.1.2, en donde se observa que el ingreso

adicional por año de estudio aumenta conforme el nivel educativo es mayor (los

incrementos son de 9.1% para educación básica, 9.7% para educación media

superior, y , 20.1% para educación superior). Posteriormente, en la sección 8.2, se

muestra que únicamente los individuos con estudios de nivel superior alcanzan a

devolver al estado, en forma de ISR, la inversión en educación realizada en ellos.10

Finalmente, la sección 8.3 cuantifica los beneficios, tanto para los individuos

como para el gobierno, de terminar la preparatoria comparado con terminar

una carrera profesional. Esta sección muestra que, en promedio, un individuo

con carrera profesional terminada, obtiene ingresos mayores en 119%, y paga

561%más ISR que un individuo con solo preparatoria terminada.

Aunque el análisis muestra beneficios, tanto para la población como para el

Estado, al incrementar los niveles educativos, este escenario solo muestra un

panorama estátco con datos de 2014. En el mediano o alrgo plazo, no se puede

concluir que lo óptimo sea que toda la población tenga educación superior, ya

que esto podría tener implicaciones en el mercado laboral. Existiría sobreoferta

de profesionistas lo que empujaría los ingresos a la baja, a la vez que, mucha

gente tendría que realizar labores para los que estarían sobrecapacitados.

10Es importante mencionar que este análisis se basa solo en el ISR, y que no cuantifica diver-

sos beneficios que la educación puede traer como lo es mayor recaudación por concepto de

impuestos al consumo, mayor productividad laboral, mayor crecimiento económico, etc.

Bibliografía 234

Bibliografía del Capítulo 8INEGI, BIE (2014). Banco de Información Económica. http://www.inegi.org.mx/sistemas/bie.

INEGI, MCS (2014). Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares. Dispo-

nible en http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/enigh/enigh2014/tradicional/default.aspx. Ingresa-do el 22 de abril de 2016.

Mincer, J. (1974). Schooling, experience and earnings. National Bureau of Econo-mic Research, pages 41–63.SEP (2014). Sistema educativo de los estados unidos mexicanos. prin-

cipales cifras 2013-2014. Disponible en http://planeacion.sep.gob.mx/estadistica-e-indicadores/estadisticas-e-indicadores. Ingresado el 19de abril de 2016.

SEP (2015). Sistema educativo de los estados unidos mexicanos. prin-

cipales cifras 2014-2015. Disponible en http://planeacion.sep.gob.mx/estadistica-e-indicadores/estadisticas-e-indicadores. Ingresado el 19de abril de 2016.



V.

REFLEXIONES FINALES

235

DISCUSIONES DE POLÍTICA PÚBLICAPor Héctor Juan Villarreal Pá[email protected]

Existen muchas discusiones de política pública referentes al gasto público en

educación que son relevantes para las circunstancias que vive México. Se pre-

sentan 5 apartados que aglomeran gran parte de los hallazgos del estudio.

1. Transicióndemográfica Es necesario que el gasto público en educación sea consistente con las nuevas

realidades de la población mexicana. El país tiene una población más educada,

más vieja y predominantemente urbana. Se debe incrementar el fondeo de los

niveles más altos de educación. En cuanto a la educación básica se necesitan

alinear incentivos a fin de que mejorar su calidad sea un eje rector en la política

educativa.

2. Equidad eneducación superior Hay que aumentar el acceso de la población de menores ingresos a la educación

media superior (EMS) y superior (ES). Actualmente es la población de mayores

ingresos quien predominantemente atiende los niveles superiores de educación

pública. Esto es muy patente en ES. Lo anterior es motivo de alerta por dos

razones. Primero, son los niveles más altos de educación los que están asociados

a mayores sueldos. La limitada cobertura de EMS y ES entre los grupos de me-

nores ingresos pueden generar círculos viciosos. Segundo, el gasto por alumno

es creciente con respecto al nivel de educación. Si la cobertura se concentra

en familias de mayores ingresos, dicho gasto público tiene un fuerte carácter

236

237

regresivo.

La ausencia de la población económicamente vulnerable de los niveles superio-

res de educación está muchas veces relacionado al costo de oportunidad. Es

decir, existe mucha mayor presión en las personas de menores ingresos por

incorporarse al mercado laboral. Esto implica, que la permanencia en el sistema

educativo de personas de bajos ingresos puede requerir de apoyos económicos

directos (i.e. becas).

3. Responsabilidadde los estados Redimensionar el rol de los gobiernos subnacionales, particularmente los esta-

dos, en la educación pública. Replantear las fórmulas de asignación de recursos

educativos a las entidades, pensando en la relación que debe de tener la federa-

ción y los estados en la provisión de servicios educativos.

Las fórmulas de distribución de recursos entre las entidades federativas para la

educación básica podrían también incluir en sus cálculos la matricula, la calidad

educativa y el rezago educativo en los estados más pobres. De esta forma, la

distribución sería más equitativa. A su vez, deben revisarse los porcentajes de

distribución de recursos entre los distintos tipos de educación, para que la

educación media superior y educación superior tengan mayor cobertura y sean

de mejor calidad. Es fundamental que las atribuciones y responsabilidades en

materia educativa entre diferentes órdenes de gobierno queden claramente

delimitadas.

4. Educación para eltrabajo Buscar que la oferta educativa vaya alineada a las demandas de la economía.

Los resultados muestran que la educación tiene rendimientos crecientes, es

decir, entre mayor es el nivel educativo de la persona, su ingreso aumenta en

mayor proporción. Esto es especialmente notorio al comparar las personas

que tienen preparatoria terminada con las que cuentan con carrera profesional

terminada. En este caso, los ingresos de las personas con carrera terminada es

119%mayor que los que solo cuentan con preparatoria terminada. Además de

esto, el porcentaje de trabajadores informales disminuye considerablemente al

aumentar el grado de escolaridad.

Políticas públicas enfocadas a aumentar la matrícula de la educación superior

traerían beneficios para el sistema fiscal en forma de mayor recaudación vía

varios canales: mayor ISR e IVA debido al incremento en el ingreso, y, aumento

en la base de contribuyentes debido al incremento de personas en la economía

formal.

238

Es importante, sin soslayar otros objetivos, que exista una buena oferta educa-

tiva en términos de los grados y habilidades que están siendo premiados por

el mercado. Si dicha oferta se restringe al sector privado, grandes segmentos

de la población pueden permanecer ajenos a los sectores más dinámicos de la

economía.

5. Datos paraevaluar Mejorar las estadísticas disponibles. Una medición vinculante e intertemporal

sobre la calidad de cada uno de los elementos del SEN, es necesaria para

el diseño e implementación de mejores políticas educativas. La recolección y

publicación de datos, en formato de datos abiertos, referentes a las trayectorias

educativas, incentivaría la investigación que puede llevar a mejores políticas

públicas.

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