Referencias de las contrataciones del Estado en América Latina

Grupo de trabajo1

I.- La Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG).

La RICG está formada por las instituciones gubernamentales (Organismo Supervisor de las

Contrataciones Estatales – OSCE, en el Perú) de los 31 países de las Américas, que regulan,

supervisar y gestionan las contrataciones estatales en sus jurisdicciones.

Los miembros de la RICG se reúnen una vez por año en conferencias, la finalidad principal de las

conferencias trata de que los países integrantes de la RICG vayan progresivamente implementado

los estándares en los sistemas de compras públicas, buscando la integración de los países

americanos.

Entre los temas que se desarrollan en la conferencia, se destacan el rol de la contratación pública

en el desarrollo económico y social, la Inclusión Social a través de la contratación pública, la

estandarización y el comercio internacional, la contratación pública sostenible, la globalización y la

contratación pública y las nuevas tendencias y avances en los programas de apoyo a la RICG.

La Secretaria del Comité del Grupo de Trabajo de Contratación Pública de UNCITRAL, trata de que

la nueva versión de la Ley de UNCITRAL, sea de adecuación de la ley modelo en los sistemas

americanos.

Creemos que las contrataciones públicas son importantes para la adecuada gestión pública de un

país, con perspectivas a maximizar la utilización de los recursos públicos que posee el poder

público, beneficiando al Estado, a las entidades convocantes y a los proveedores en general. De

igual manera, el uso de estos recursos deben hacerse de manera eficiente.

De esta manera, se busca con la conferencia anual de compras gubernamentales, integrar los

sistemas de contrataciones estatales de los países americanos, con los beneficios y desventajas

que presenta la innovación e implementación gradual de nuevas políticas en el sistema de

1 Grupo de trabajo de la maestría en contrataciones del Estado U.S.M.P. – O.S.C.E. conformado por Iván Pereyra Villanueva, abogado por la universidad de Lima; Víctor Hugo Quijada Tacuri, abogado por la universidad de San Martín de Porres; Guillermina Pacompea Rivera, abogada por la universidad de San Martín de Porres, María Claudia Legua Pérez, abogada por la universidad San Luis Gonzaga.

adquisición pública, con la finalidad de mejorar paralelamente las contrataciones públicas,

atendiendo al marco jurídico, económico y social en que se desarrolla cada país americano.

Asimismo, cabe mencionar que las pequeñas y micro empresas han representado un gran

porcentaje de inversión en las contrataciones con el Estado en países como México, Chile, Brasil y

a gran escale en el Perú, previéndose para el año 2011 una mayor inversión en los países

latinoamericanos para contratar con el Estado.

II.- Mecanismos para evaluar los sistemas de compras de los países.2

Con el objetivo y como parte del “Country Assistance Strategies” (CAS) se diseño el procedimiento

de “Country Procurement Assesment Report” (CPAR), un instrumento para evaluar los sistemas de

compras de los países a fin de desarrollarlos y modificarlos. Los principales objetivos de un CPAR

son:

x Brindar un análisis comprensivo de los sistemas de compras públicas.

x Identificar los principales riesgos asociados con los procesos de compras.

x Desarrollar un plan de prioridades para implementar mejoras institucionales.

x Analizar la competitividad y performance de la industria privada local con respecto a las

compras públicas.

El sistema de compras públicas está compuesto por distintos elementos:

x El marco legal.

x El marco organizacional del sistema de compras.

x El sistema de mejoramiento de las capacidades y las instituciones del sistema de compras.

x Los procedimientos de compras.

x Los procesos de decisiones y mecanismos de control.

x Los programas e iniciativas anticorrupción.

x La participación del sector privado en el sistema.

x Los procesos de administración y gerenciamiento de los contratos.

2 Arozamena Leandro y Weinschelbaum Federico. Compras públicas: Aspectos conceptuales y buenas prácticas. Programa ICT4GP - Documento de Trabajo No.1 Buenos Aires, Mayo de 2010. Pp. 30.

Se puede decir que un sistema de compras funciona bien cuando cumple con los objetivos de

transparencia, competencia, eficiencia, justicia y “accountability”. Suele considerarse que algunos

de los elementos clave para conseguir estos objetivos son:

x Un marco legal claro, exhaustivo y transparente.

x Claridad en las distribución de las funciones y responsabilidades.

x Existencia de un mecanismo robusto de “enforcement”.

x Disponibilidad de personal calificado.

III.- Integrantes de la RICG.3

- Antigua y Barbuda. - Argentina. - Bahamas. - Barbados. - Belice. - Bolivia. - Brasil. - Chile. - Colombia. - Costa Rica. - Dominica. - Ecuador. - El Salvador. - Guatemala. - Granada. - Guyana. - Haití. - Honduras. - Jamaica. - México. - Nicaragua. - Panamá. - Paraguay. - Perú. - Republica Dominicana. - San Cristobal y Nieves. - Santa Lucia. - San Vicente y las Granadinas. - Surinam.

3 Consultado en http://www.ricg.org/es/pages/integrantes.aspx, el 14 de enero del 2011.

- Trinidad & Tobago. - Uruguay. - Venezuela.

IV.- Las contrataciones estatales en algunos países de América.

IV.I.- El caso de Bolivia.

Las contrataciones públicas en la República de Bolivia, se encuentran al amparo del Decreto

Supremo No. 181, promulgado el 28 de junio de 2009, por el Presidente Evo Morales Ayma, esta

norma es conocida como la Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios

(NB-SABS). Sin embargo, regulan proceso de contratación de bienes, obras, servicios generales y

servicios de consultoría.

Importante señalar que las entidades públicas sometidas al ámbito de aplicación de la norma,

elaboran su propio Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (RE-

SABS), el cual es elaborado por cada entidad pública, que tiene por objeto establecer los aspectos

específicos que no estén contemplados en las presentes NB-SABS. El mismo debe ser

compatibilizado por el Órgano Rector (Ministerio de Economia y Finanzas Públicas) y aprobado de

manera expresa por la máxima autoridad de la entidad; el monto de los topes para las

contrataciones se encuentran establecidos dentro de la propia norma. Sin embargo, para

Municipios con elevados índices de pobreza, se establecen topes especiales.

Por otro lado, existen 3 tipos de garantía que deberán expresar su carácter de renovable,

irrevocable y de ejecución inmediata y son:

a) Boleta de Garantía. Emitida por cualquier entidad de intermediación financiera bancaria o no

bancaria, regulada y autorizada por la instancia competente;

b) Boleta de Garantía a Primer Requerimiento. Emitida por una entidad de intermediación

financiera bancaria o no bancaria, regulada y autorizada por la instancia competente;

c) Póliza de Seguro de Caución a Primer Requerimiento. Emitida por una empresa aseguradora,

regulada y autorizada por la instancia competente

Las Garantías que se establecen en la ley según su objeto son:

a) Garantía de Seriedad de Propuesta. Tiene por objeto garantizar que los proponentes participan

de buena fe y con la intención de culminar el proceso. Será por un monto equivalente al uno por

ciento (1%) de la propuesta económica del proponente. Para servicios de consultoría,

corresponderá al cero punto cinco por ciento (0.5%).

b) Garantía de Cumplimiento de Contrato. Tiene por objeto garantizar la conclusión y entrega del

objeto del contrato. Será equivalente al siete por ciento (7%) del monto del contrato.

c) Garantía Adicional a la Garantía de Cumplimiento de Contrato de Obras. El proponente

adjudicado, cuya propuesta económica esté por debajo del ochenta y cinco por ciento (85%) del

Precio Referencial, deberá presentar una Garantía Adicional a la de Cumplimiento de Contrato,

equivalente a la diferencia entre el ochenta y cinco por ciento (85%) del Precio Referencial y el

valor de su propuesta económica.

d) Garantía de Funcionamiento de Maquinaria y/o Equipo. Tiene por objeto garantizar el buen

funcionamiento y/o mantenimiento de la maquinaria y/o equipo objeto del contrato. El monto de

esta garantía será hasta un máximo del uno punto cinco por ciento (1.5%) del monto del contrato.

e) Garantía de Correcta Inversión de Anticipo. Tiene por objeto garantizar la devolución del monto

entregado al proponente por concepto de anticipo inicial. Será por un monto equivalente al cien

por ciento (100%) del anticipo otorgado y deberá tener una vigencia mínima de noventa (90) días

calendario, computables a partir de la entrega del anticipo, debiendo ser renovada mientras no se

deduzca el monto total.

Las compras de bienes deberán ser dirigidas en primer lugar a bienes producidos en el país, y sólo

en caso de que no se produzcan en el país, la entidad podrá realizar la contratación de bienes

importados.

La máxima autoridad de la Entidad, es responsable de todos los procesos de contratación desde su

inicio hasta su culminación.

En los casos de procesos de contratación de licitación pública y del proceso de contratación de

apoyo nacional a la producción y empleo, los responsables de estos procesos, son designados por

la máxima autoridad de la Entidad, debiendo ser servidores públicos.

Los impedimentos para poder contratar con el Estado boliviano, en algunos casos, se rigen por

factores no solo, por el desempeño como proveedor frente al Estado, sino a factores de orden

económicos del propio proveedor, como es el caso en que el proveedor se encuentre en quiebra o

tenga deuda pendientes con el Estado, establecidas mediante notas o pliegos de cargo

ejecutoriados y no pagados, o tengan sentencia ejecutoriada, con impedimento para ejercer el

comercio.

Por otro lado, también se impide contratar con el Estado, aquel proveedor que haya sido

sentenciado por delitos de corrupción o aquellos ex servidores públicos que ejercieron funciones

en la entidad convocante, hasta un (1) año antes de la publicación de la convocatoria, así como las

empresas controladas por éstos.

El documento base de contratación (DBC) debe ser elaborado por las entidades públicas,

utilizando de manera obligatoria los modelos de DBC elaborados y aprobados por el órgano rector.

Cuando no exista un modelo de DBC, la entidad elaborará y aprobará de manera expresa el

documento bajo su exclusiva responsabilidad, debiendo publicar la aprobación en el SICOES.

En la modalidad de contratación menor, no se requiere elaborar DBC. Las modalidades de

contratación son las siguientes:

MODALIDAD DE CONTRATACIÓN MENOR, Modalidad para la contratación de bienes y servicios,

que se aplicará cuando el monto sea igual o menor a Bs.20.000.- (VEINTE MIL 00/100

BOLIVIANOS).

MODALIDAD DE APOYO NACIONAL A LA PRODUCCIÓN Y EMPLEO (ANPE), permite la libre

participación de un número indeterminado de proponentes, apoyando la producción y empleo a

nivel nacional. Se aplicará cuando el monto sea mayor a Bs20.000.- (VEINTE MIL 00/100

BOLIVIANOS) hasta Bs1.000.000.- (UN MILLÓN 00/100 BOLIVIANOS).

La contratación para la modalidad ANPE, se realizará mediante solicitud de cotizaciones o

propuestas, publicando el DBC en el SICOES y en la Mesa de Partes.

MODALIDAD DE LICITACIÓN PÚBLICA, Modalidad para la contratación de bienes y servicios que se

aplicará cuando el monto sea mayor a Bs1.000.000.- (UN MILLÓN 00/100 BOLIVIANOS)

permitiendo la participación de un número indeterminado de proponentes.

MODALIDAD DE CONTRATACIÓN POR EXCEPCIÓN, Modalidad que permite la contratación de

bienes y servicios, única y exclusivamente por las causales de excepción señaladas en el Artículo

65 de las presentes NB-SABS.

MODALIDAD DE CONTRATACIÓN POR DESASTRES Y/O EMERGENCIAS, Modalidad que permite a las

entidades públicas contratar bienes y servicios, única y exclusivamente para enfrentar los

desastres y/o emergencias nacionales, departamentales y municipales, declaradas conforme a la

Ley No. 2140, de 25 de octubre de 2000, para la reducción de riesgos y atención de desastres.

MODALIDAD DE CONTRATACIÓN DIRECTA DE BIENES Y SERVICIOS. Modalidad que permite la

contratación directa de bienes y servicios sin límite de cuantía, única y exclusivamente por las

causales señaladas en el artículo 72 de las presentes NB-SABS.

En el caso de la interposición de un recurso administrativo de impugnación, quien resuelve es la

máxima autoridad de la Entidad convocante.

La información registrada en el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES), es el portal

electrónico de las compras estatales de Bolivia. En este portal se encuentran registrada toda la

información oficial de los procesos de contratación, teniendo carácter de declaración jurada.

Por tanto, son de completa responsabilidad de la entidad convocante, la información que

presenta, para ello, deberá disponer los mecanismos administrativos de control interno, para

verificar que la información que se publique corresponda al contenido de los documentos

originales autorizados.

IV.II.- El caso de Brasil.4

En 1997 se creó el portal brasileño ComprasNet como un simple canal de información sobre

compras y licitaciones. El mismo fue relanzado en enero de 2000 con el fin de transformarlo en un

portal efectivo de compras del gobierno en su nivel federal, utilizando como institución la subasta

inversa. El sistema es muy similar a los expuestos previamente. Un órgano central ejerce la

supervisión normativa de las actividades de compra y contratación y administra ComprasNet. La

mayoría de los estados ha optado por la utilización del sistema de la administración federal en

lugar de desarrollar sistemas propios de operación de las subastas. Se presenta entonces aquí una

característica diferente de las que caracterizan al caso chileno: la interacción en una misma

plataforma de compras de diferentes niveles de gobierno en el marco de un sistema federal.

La característica diferencial distintiva del caso brasileño es el empleo de las subastas inversas

electrónicas. Se trata de una competencia entre los oferentes que transcurre en tiempo real, al

estilo de los remates más popularmente empleados. En este caso, sin embargo, la competencia es

a la baja del precio. Este procedimiento, discutido ya en este trabajo, comenzó a aplicarse en el

año 2000 en Brasil, a nivel federal.

Una gran diferencia con respecto a Chile radica en la promoción de las PyMEs. Las pequeñas y

medianas empresas representan casi el 70% del personal ocupado y generan aproximadamente el

20% del PIB brasileño. En este caso, la promoción de las PyMEs no se agota en la transformación

del sistema en su conjunto, sino que se ha optado por una intervención más activa. En 2007, se

dictó un decreto federal sobre PyMEs que, entre otras cosas, contemplaba:

x Exclusividad en las contrataciones públicas de bienes, servicios y obras por valor de hasta 80 mil

reales.

x Preferencia para las PyMEs en caso de paridad en las licitaciones.

4 Arozamena Leandro y Weinschelbaum Federico. Op. Cit. Pp. 44 - 46 .

x La posibilidad de que las PyMEs sean subcontratadas por empresas de mayor tamaño ganadoras

de licitaciones públicas hasta por un 30% del valor total del contrato.

La medida también impide que, en la definición de los bienes que sean adquiridos, sean utilizadas

especificaciones que restrinjan la participación del segmento PyME en el proceso licitatorio.

Con respecto a la formación y la capacitación a empresarios y compradores públicos, se utilizan

tecnologías de información, tales como videoconferencias. Existe además una alianza con el

SEBRAE (la institución de fomento a las PyMEs) y municipios para asesorar al gran número de

empresas involucradas y facilitarles el acceso al sistema de compras públicas.

Por otro lado, el SEBRAE, trabaja para que el ingreso de empresas al mercado de las compras

públicas sea visto como oportunidad de negocio. Ello implica, por otra parte, combatir los

problemas asociados a la brecha digital, a la falta de capacitación en el uso de las herramientas

electrónicas y a las escalas de producción.

Otro aspecto interesante de las compras públicas brasileñas reside en la reciente disposición de

incorporar criterios de sustentabilidad a las licitaciones del Gobierno Federal. El Ministerio de

Planeamiento reglamentó la utilización de ciertos criterios en la adquisición de bienes y

contratación de obras y servicios para los órganos del gobierno federal. Estas reglas abarcan

procesos de extracción, fabricación, utilización y/o desecho de productos y materias primas.

Estas nuevas normas exigen una readecuación del mercado, exigiendo a los proveedores

incorporar nuevos procesos para adecuarse a las nuevas exigencias. Con estas medidas el gobierno

estimula a las empresas, y a la sociedad en general a incorporar una visión de sustentabilidad en

los procesos de producción.

En la página www.comprasnet.gov.ar ya se pueden encontrar una lista de los productos y servicios

sustentables incluidos en el sistema de compras del Gobierno Federal, que van desde el papel

reciclado a “tecnología verde” (computadoras fábricas construidas al menos en parte por material

no tóxico, biodegradable, reciclado y que no contengan encima de la cantidad recomendada por la

directiva RoHS32 sustancias peligrosas como caucho, cromo o cadmio).

IV.III.- El caso de Chile.5

A partir de 2003, se impulsó una reforma de gran envergadura en el sistema de compras públicas

en todos los niveles gubernamentales. Su implementación básica concluyó a fines de 2004.6

Antes de la implementación de esta reforma el Estado chileno no aplicaba una política unificada

respecto de las contrataciones públicas. Consultorías externas las caracterizaban como “altamente

descentralizadas” no solamente desde el aspecto operacional sino también desde la formulación y

de las políticas y con escasa presencia de funcionarios formados en materia de compras

gubernamentales. (Meyer et al. 2000)

La reforma apuntó a aumentar la eficacia y la eficiencia de las operaciones de compras públicas. Al

mismo tiempo utilizaba la Internet para incrementar la transparencia y la competencia entre

proveedores. Específicamente, la eficiencia se entiende como un ahorro para el Estado tanto de

proceso (menos trámites y mejoras en los tiempos) como de precios (al acceder a precios más

competitivos).

Singer et al.(2009) afirman que durante 2007 fueron 885 las agencias estatales Chilenas que

utilizaron el sistema ChileCompra para comprar 4.500 millones de dólares en productos y

servicios, y según los resultados preliminares de su estudio la reducción de precios fue de 2.56% y

la reducción de costos administrativos de entre 0,28 y 0,38% entre 2006 y 2007. Resultados que

están lejos de ser comparables con los que se han obtenido en otros estudios similares en países

europeos, como el de Bandiera et al (2008) que para el caso de Italia calcula una mejora del orden

del 22%.

5 Arozamena Leandro y Weinschelbaum Federico. Op. Cit. Pp. 40-44. 6 Un resumen de la evolución del sistema puede hallarse en ChileCompra (2007).

Como ya se ha mencionado, la mayor parte del ahorro logrado que Singer et al. (2009) estimaron

provienen por los precios diferenciales obtenidos por la implementación del sistema informático

operado a través de Internet, lo que promueve el aumento del número de oferentes, con precios

más competitivos. Una de las características de la experiencia chilena que se repite en el restante

ejemplo que aquí expondremos se refiere a la gradualidad con la que se han implementado tanto

los sistemas electrónicos de compras como las reformas y adecuaciones de los marcos legales que

los sustentan. El caso chileno ha demostrado que los aspectos legales no son indispensables para

comenzar proyectos de este tipo, ya que se pueden ir adaptando mientras se van realizando los

procesos de modernización.

A continuación, expondremos los pasos en los que se desarrolló el proceso de reforma. En primera

instancia, se procedió a centralizar en un organismo las operaciones de compras públicas a través

de la Dirección de Compras y Contratación Pública (DCCP). Previamente, el sistema se encontraba

fragmentado, cada institución tenía su propia manera de comprar (en su mayoría, con sistemas no

automatizados).

Asimismo, se creó ChileCompra, un sitio en Internet para facilitar que el encuentro de la demanda

del Estado con la oferta de los privados sea público y accesible. Sumado a esto, se creó un registro

nacional de proveedores. Dado que en muchos casos los organismos demandantes se ven en la

necesidad de solicitar antecedentes, se intentó que la documentación sea presentada en esta

dependencia por única vez y luego quede almacenada de forma permanente para cualquier

organismo público que la necesite.

De tal modo, las empresas podían concentrarse en realizar ofertas y no en los aspectos

burocráticos de las mismas. Para el correcto funcionamiento del sitio, se debió complementar la

plataforma electrónica con proyectos de educación y asistencia técnica a las empresas, así como

mediante la introducción de reglas e instituciones que favorezcan los principios de transparencia y

eficiencia por ejemplo, una nueva normativa en compras públicas y la creación de un Tribunal de

Contratación Pública.

Se instaló a la licitación pública como única institución para las adquisiciones públicas y se

estableció que las mismas debían efectuarse a través de este medio electrónico,

independientemente del monto involucrado.

Una característica distintiva del caso chileno ha sido la promoción de los convenios marco. Como

ya se ha mencionado en este trabajo, estos convenios se definen de acuerdo con los productos y

servicios de demanda más frecuente por los Organismos Públicos.

El sistema ChileCompra los introdujo ya en el año 2003, generando la experiencia más amplia en el

empleo de estos convenios en la región. Su diseño ha sido llevado a cabo por especialistas de

ChileCompra, quienes analizan los rubros montos y cantidades donde existen las compras y

contrataciones más recurrentes en el territorio nacional, decidiendo cuales son los productos y

servicios que se incluyen en el catalogo. Estos catálogos conforman un tienda virtual, de acceso

exclusivo para los funcionarios encargados de realizar las compras, denominada ChileCompra

Express, la cuál durante 2009, registró transacciones por más de US$900 millones de dólares,

suma que se incrementa con el transcurso del tiempo y en la medida que la vía rápida para las

compras públicas gana espacio entre los encargados de abastecimiento del Estado.

Como ya se ha mencionado, un objetivo central, tanto de la construcción del sistema de compras

electrónicas en general como de la difusión de los convenios marco en particular, estuvo dado por

la reducción de costos administrativos, tanto para la administración pública como para las firmas

participantes en las licitaciones.

Como se mencionó previamente, estos ahorros se suman a la reducción general de precios que la

introducción de un sistema de este tipo permite para el sector público. Si bien estas reformas no

tuvieron como objetivo principal apoyar a las PyMEs, el propósito de contribuir a la transparencia

y eficiencia de las operaciones llevó a que estas fueran las más beneficiadas.

Al mismo tiempo, se consideró que las intervenciones directas para promover a las firmas

pequeñas son causantes de distorsiones, por lo que no se optó emplear métodos para favorecerlas

utilizados en otros países, tales como:

x fijar un porcentaje mínimo de compras concedidas para PyMEs.

x establecer categorías donde únicamente pueden participar PyMEs.

x otorgar subsidios directos.

No obstante, se aplicaron medidas específicamente pensadas para facilitar el acceso de las PyMEs:

x Se reconoció legalmente la posibilidad de asociación entre proveedores para participar

conjuntamente en procesos a los que individualmente, por su magnitud o complejidad, se les

dificultaría postular.

x Se estableció una serie de locaciones específicas que proveían la infraestructura necesaria para

participar en las compras públicas. Estas dependencias fueron equipadas de forma que las

empresas pudiesen llevar a cabo las ofertas y, al mismo tiempo, consultar con personal

especializado que los asistiese.

x La DCCP también proporcionó un entrenamiento continuo en la plataforma ChileCompra,

brindando capacitación no sólo para el uso del sitio sino también en temas referidos a cuestiones

legales de compras públicas.

x Se dio lugar a ciertas iniciativas, tanto públicas como privadas, para que las PyMEs tuvieran

acceso a servicios de consultoría externa, a fin de mejorar el funcionamiento global de las

empresas.

x Se utilizó una serie de herramientas para crear una mayor conciencia de participación en las

compras públicas, tales como envíos masivos de correos electrónicos, dirigidos a aquellos sectores

y regiones donde existía escasa participación.

El avance logrado por Chile en esta materia ha sido significativo. Sin lugar a dudas se ha

convertido en un referente para el resto de los países de la región. Funcionarios de ChileCompra

han asesorado a otros gobiernos tanto nacionales como provinciales y municipales en lo relativo al

desarrollo de portales de compra gubernamentales en Internet y capacitación a Mipymes para el

acceso a este mercado.

Sin embargo al interior del país todavía no existen datos fehacientes que dimensionen el

verdadero impacto de la reducción de la corrupción y de los favoritismos, que atentan contra la

libre competencia. En esta línea existen estudios que muestran una fuerte deficiencia en materia

de transparencia a nivel municipal.

Por otro lado, el mercado público funcionó el año 2009 como una herramienta clave de apoyo a la

economía nacional tras la fuerte contracción que sufrieron los mercados mundiales. ChileCompra

se constituyó en un instrumento de política contra cíclica impulsada por el Ministerio de Hacienda,

asignando de manera transparente y eficiente en la economía recursos cercanos a un 3,5% del

PIB. Esto proporcionó un refugio con ingresos seguros y confiables a empresas de todos los

tamaños y contener los niveles de empleo. El mercado público chileno contribuyó con 50.000

puestos de trabajo directos y cerca de 200.000 empleos indirectos en el 2009 (ChileCompra,2010).

Incluso ChileCompra ha tomado un rol activo a partir del terremoto que azotó varias regiones de

Chile a fines de febrero. Se dispusieron diversos servicios a fin de facilitar las operaciones

vinculadas a compras públicas en momentos de emergencia.

Creando entre otras herramientas convenios marcos para emergencias que incluyen productos y

servicios tales como viviendas de emergencia, arriendos de baños químicos, muelles flotantes,

alimentos perecederos y no perecederos, entre otros.

IV.IV.- El caso de México.

Generalidades:7

El régimen de contratación del estado mexicano respecto de la adquisición de bienes,

arrendamientos y servicios del sector público, como de obras públicas y servicios relacionados con

las mismas, a partir del año 2000, se regulan bajo sistemas legales autónomos e independientes en

atención a la materia, que antes de su entrada en vigencia se regularon por un solo ordenamiento:

la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas.

7 Castro Rojas, Marco Antonio, Director General Adjunto Dirección Nacional de Normatividad de Obras Públicas. LAS CONTRACIONES DEL ESTADO-MEXICO “La Contratación Estatal. Propuesta de Estrategias para impulsar el Desarrollo con Transparencia y Equidad”. Pp. 1 – 4.

Cabe destacar en primer orden que el régimen de contrataciones en México tiene un sustento

constitucional expreso, en especial el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y 129 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México los que

establecen, que las adquisiciones de bienes muebles y contrataciones de servicios deben de

realizarse con eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, asegurando al Estado la obtención de

las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y

demás circunstancias pertinentes

La licitación pública, indica el precepto constitucional citado, irá precedida de convocatoria pública

para que libremente se presenten propuestas solventes en sobre cerrado, que serán abiertos

públicamente para asegurar al Estado las mejores condiciones respecto a precio, calidad,

financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

No obstante lo anterior, no fueron ajenos al legislador constituyente los casos de excepción al

principio general de licitación pública, disponiéndose al efecto también en el precepto

constitucional de referencia que, cuando la licitación no fuera idónea para asegurar las mejores

condiciones al Estado, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás

elementos para acreditar la economía, eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez que aseguren

las mejores condiciones.

Tanto la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, como la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, expedidas y publicadas en el Diario

Oficial de la Federación, el 4 de enero de 2000, como los ordenamientos reglamentarios del

artículo 134 de la Constitución antes mencionada, se ocupan de regular, entre otros, los

procedimientos de contratación.

En este sentido, es el caso de su objeto de regulación, consistente en las acciones de planeación,

programación, presupuesto, contratación, gasto, ejecución y control; como los sujetos de sus

disposiciones, que obligan a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal,

entidades federativas y municipios, cuando se involucre el gasto público federal; y,

consecuentemente, proveedores y contratistas, como los servidores públicos que intervienen en

los procesos relativos. Así también, la aplicación de ambos ordenamientos será sin perjuicio de lo

dispuesto en los Tratados de Libre Comercio que México tiene celebrados. Las Secretarías de

Hacienda y Crédito Público, de Economía; y, especialmente, la de Contraloría y Desarrollo

Administrativo, ahora Secretaría de la Función Pública, estarán facultadas para interpretar sus

disposiciones para efectos administrativos.

Ambos ordenamientos otorgan a la Secretaría de la Función Pública, como dependencia del Poder

Ejecutivo Federal, el carácter de autoridad normativa, estableciendo que dicha Secretaría de la

Función Pública dictará las disposiciones administrativas que sean estrictamente necesarias para el

adecuado cumplimiento de ambas leyes. Estas leyes regulan un capítulo relativo a la planeación,

programación y presupuesto, estrechamente vinculado a la planeación del desarrollo nacional,

presupuesto anual de egresos de la Federación y a la programación, calendarización física y

financiera del ejercicio del gasto público relativo, a través de Programas Anuales de Adquisiciones,

Arrendamientos, Servicios y, Programas Anuales de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las

Mismas, que formulan las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

La Dirección General de Administración a través de la Dirección de Recursos será la responsable de

llevar a cabo los procesos de Adquisición de Bienes y/o de Contratación de Servicios que se

requieran para el desarrollo de los programas institucionales encomendados a la CRE.

Procedimiento de contratación por Licitación Pública, por invitación y por Adjudicación Directa.

Dentro del contexto constitucional y legal antes indicado, el Gobierno Federal para contratar

adquisiciones, arrendamientos y servicios, como obras públicas y servicios relacionados con las

mismas, dispone de tres procedimientos de contratación:

Licitación Pública, como principio general; y, dos procedimientos de excepción denominados

invitación a cuando menos tres contratistas o proveedores y la Adjudicación Directa.

En el sistema mexicano, los procedimientos de contratación por disposición de las leyes se

actualizan en dos principios fundamentales: igualdad y libre concurrencia, toda vez que en éstos

deberán prevalecer los mismos requisitos y condiciones para todos los participantes,

especialmente en lo que se refiere a tiempo y lugar de entrega, plazos de ejecución, normalización

aplicable en términos de la diversa Ley Federal sobre Metrología y Normalización, forma y tiempo

de pago, penas convencionales, anticipos y garantías, proporcionando a todos los interesados

igual acceso a la información relacionada con dichos procedimientos, a fin de evitar favorecer a

algún participante.

Procedimiento de contratación por Licitación Pública Nacional e Internacional.

La entrada de México al concierto del comercio internacional y al mercado globalizado por el que

nos toca ahora transitar generó la necesidad de que las leyes de la materia acogiesen las

modalidades de Licitación Pública de carácter nacional e internacional, a las que obligan los

Tratados de Libre Comercio que se tienen celebrados.

En este escenario, tanto la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

(LOPSRM), como la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP),

establecen los presupuestos que se requieren para las licitaciones públicas nacionales y para las

licitaciones públicas internacionales.

Las licitaciones públicas nacionales se instrumentan cuando únicamente puedan participar

personas de nacionalidad mexicana y, en el caso de adquisiciones, arrendamientos o servicios,

cuando los bienes a adquirir sean producidos en el país y cuenten por lo menos con un 50% de

contenido nacional, el que será determinado tomando en cuenta el costo de producción del bien,

que significa todos los costos menos la promoción de ventas, comercialización, regalías y

embarque, así como los costos financieros. En estos supuestos, la Secretaría de Economía,

mediante reglas de carácter general, establecerá los casos de excepción correspondientes a dichos

requisitos, así como el mecanismo para determinar el grado de contenido nacional de los bienes

que se oferten, considerando la opinión de la Secretaría de la Función Pública.

Las licitaciones públicas internacionales, se instrumentan cuando pueden participar tanto

personas de nacionalidad mexicana como extranjera y, en el caso de adquisiciones, cuando los

bienes a adquirir sean de origen nacional o extranjero.

Las licitaciones públicas internacionales procederán cuando:

a) Resulte obligatorio conforme a lo establecido en los tratados.

b) Previa investigación de mercado que realice la dependencia o entidad convocante, no exista

oferta de proveedores nacionales re requerida, o los contratistas nacionales no cuenten con la

capacidad para la ejecución de los trabajos, o sea conveniente en términos de precio.

c) Habiéndose realizado una licitación de carácter nacional, no se presenten propuestas.

d) Cuando así se estipule para las contrataciones financiadas con créditos externos, otorgados al

gobierno federal o con su aval.

Podrá negarse la participación a extranjeros en licitaciones internacionales cuando en el país del

cual son nacionales no se tenga celebrado un tratado y ese país no conceda un trato recíproco a

los licitantes, proveedores, bienes o servicios mexicanos.

El sistema electrónico de contrataciones gubernamentales.8

Las leyes antes mencionadas establecen disposiciones que facultan a la hoy Secretaría de la

Función Pública, en dos campos de actuación:

a) El primero, que consiste en diseñar un sistema electrónico que permitiera poner a disposición

pública la información existente en su base de datos, tales como las convocatorias y bases de

licitación expedidas por las convocantes en sus procedimientos de contratación; actas de juntas de

aclaraciones y visitas a las instalaciones; actas de presentación y apertura de proposiciones; fallos

de licitaciones y cancelación de procedimientos; así como de los datos relevantes de los contratos

adjudicados, ya sea por licitación pública, invitación o adjudicación directa.

b) El segundo, que dicho sistema electrónico permitiera también la posibilidad de instrumentar el

procedimiento de contratación electrónica, cuando las convocantes establezcan en sus bases de

licitación que podrán utilizarse medios remotos de comunicación electrónica para la presentación

de las propuestas y apertura de los sobres, que contienen las propuestas por parte de los licitantes

8 Castro Rojas, Marco Antonio, Director General Adjunto Dirección Nacional de Normatividad de Obras Públicas. La experiencia mexicana en la contratación electrónica. Pp. 1 – 2.

que así lo hicieren, conforme a las disposiciones administrativas que emita la Contraloría, hoy

Secretaría de la Función Pública.

En estos casos, garantizar que el sobre que contenga las propuestas técnica y económica de los

licitantes pueda ser generado mediante el uso de tecnologías que resguarden la confidencialidad

de la información, de tal forma que sea inviolable, y que la firma de las proposiciones pueda

hacerse empleando medios de identificación electrónica, que producirán los mismos efectos que

las leyes otorgan a los documentos correspondientes con firma autógrafa, y con el mismo valor

probatorio.

Herramientas que componen el sistema de contrataciones electrónico.

a) Los medios remotos de comunicación electrónica.

Son los dispositivos tecnológicos para efectuar transmisión de datos e información, a través de

computadoras, líneas telefónicas, enlaces dedicados, microondas y similares.

b) Compranet.

Es el sistema electrónico de contrataciones gubernamentales desarrollado por la Contraloría, hoy

Secretaría de la Función Pública, y registra su marca bajo la misma denominación ante el Instituto

Mexicano de la Propiedad Industrial.

c) Programa informático.

Es el medio de captura desarrollado por la Secretaría, que permite a los licitantes y a los

convocantes, así como a las dependencias y entidades, enviar y recibir información por medios

remotos de comunicación electrónica, así como para generar para cada licitación pública un

mecanismo de seguridad que garantice la confidencialidad de las propuestas que reciban las

convocantes por esa vía; y, que constituye el único instrumento con el cual podrán abrirse los

sobres que contengan las proposiciones, en la fecha y hora establecidas en la convocatoria para el

inicio de los actos de presentación y apertura de proposiciones.

d) Medio de identificación electrónica.

Conjunto de datos electrónicos asociados con un documento que son utilizados para conocer a su

autor y que legitiman el consentimiento de éste para obligarlo.

e) Certificación del medio de identificación electrónica.

El proceso mediante el cual la Secretaría de la Función Pública emite un certificado digital para

establecer la identificación electrónica de una dependencia o entidad o de un licitante.

IV.V.- El caso de Panamá.

Antecedentes y modificaciones.

La contratación pública en Panamá estaba regulada dentro del Código Fiscal hasta la aprobación

de la Ley No. 56 de 1995, primera ley sobre Contratación Pública en Panamá.

Con la Ley No. 56 se introdujo la descentralización del sistema de contratación pública,

permitiendo a las diferentes instituciones programar y realizar sus contrataciones con relativa

independencia. Sin embargo, esta descentralización del sistema no vino acompañada de una

debida coordinación entre el Ministerio de Economía y Finanzas y las diferentes instituciones lo

que generó, durante los diez años de aplicación de esta Ley, falta de uniformidad en diferentes

materias. La dispersión de disposiciones contenidas en diferentes instrumentos legales dificultaba

su apropiada aplicación y generaba incertidumbres, vacíos o superposiciones jurídicas y

comerciales en materia de contratación pública que daban pié a ineficiencias y a corrupción.

La Ley No. 56 de 1995 se había convertido en un instrumento normativo insuficiente. A este

aspecto se sumó la poca capacitación del personal de los departamentos de compras públicas de

las distintas entidades del Estado panameño, la inexistencia de planificación anual en los

organismos, la falta de estándares de compra.

También existía gran presión pública por reducir los riesgos de corrupción que permitía la Ley No.

56, especialmente cuando se contrataba de forma directa. La existencia de procesos de selección

muy largos motivaba la utilización excesiva de la contratación directa por parte de las instituciones

contratantes, para rehuir los trámites extensos que suponían los procedimientos de selección de

contratista.

Eran necesarias tanto una agrupación sistemática y ordenada como la incorporación de

procedimientos rápidos, claros y eficaces, que mantuviesen un control riguroso sobre las

contrataciones e incentivaran la participación de las empresas en los proyectos públicos.

Ley de Contrataciones Públicas Ley N°. 22 de 27 de junio de 2006 y el Decreto Ejecutivo No. 366,

de 28 de diciembre de 2006, por el cual se reglamenta dicha Ley.

La Ley No. 22 de 2006 no representó una reforma integral del sistema sino una reforma parcial del

sistema introducido por la Ley 56 de 1995, dado que se mantiene la misma estructura y esquema

con ajustes en unas áreas e introducción de innovaciones en otras.

Las principales innovaciones y aportaciones de la Ley No. 22 sobre Contratación Pública fueron las

siguientes:

1. Nuevos procedimientos de selección de contratista:

La subasta en reversa y los convenios marco. También introdujo cambios en la denominación de

los procedimientos.

Cambios de denominación en los procedimientos de selección de contratista

Ley No. 56 (1995) Ley No. 22 (2006)

Licitación por precio Licitación Pública

Licitación con comisión evaluadora Licitación por mejor valor

Procedimiento de precios establecidos Licitación por convenio marco

Remate público Licitación de subasta en reserva y subasta de

bienes públicos

2. Fortalecimiento institucional.

- La creación de la Dirección General de Contrataciones Públicas como una entidad autónoma con

la facultad de regular, interpretar, fiscalizar y asesorar la selección de contratistas.

- La creación del Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas.

3. Incorporación y regulación del sistema electrónico de contrataciones públicas

“PanamaCompra”. Acceso gratuito a pliegos a través del portal electrónico.

4. Creación del Catálogo Electrónico de Bienes y Servicios, una vitrina virtual que contiene todos

los productos que utilizan las entidades de forma masiva y cotidiana.

5. La posibilidad de adjudicar con la presentación de una única propuesta.

6. La reducción de casos que posibilitan la contratación directa.

7. La eliminación progresiva de procedimientos especiales. La Ley persigue su utilización como

regla general a todos los procedimientos de contratación que se celebren en todas las

instituciones públicas, salvo las excepciones que indica la propia norma. Se exceptúa también, por

contar con un procedimiento especial, la Autoridad del Canal de Panamá.

A partir del año 2008 la ley No. 22 ha sufrido varias modificaciones la principal a través de la Ley

No. 41, de 10 de Julio de 2008.

La Ley No.69, de 6 de Noviembre de 2009, que prohíbe la equiparación en los contratos y otras

modalidades jurídicas en los que el Estado sea parte, reforma disposiciones de contrataciones

públicas y dicta otras disposiciones.

Decreto Ejecutivo No. 165 de 23 de Octubre de 2009, sobre procedimientos y metodologías de

selección de los miembros del Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas y que deroga el

Decreto Ejecutivo No. 12 de 5 de Febrero de 2007.

Decreto Ejecutivo No. 188 de 27 de Noviembre de 2009, por el cual se reglamentan los

procedimientos de selección de contratista vía electrónica en el Sistema Electrónico de

Contrataciones Públicas "PanamaCompra"

Reforma tecnológica.

“PANAMACOMPRA”, fue una iniciativa dirigida a ordenar y agilizar las adquisiciones del Estado a

través de un procedimiento informático que conectara a todos los proveedores con los procesos

de licitación pública y permitiera que cualquier ciudadano o proveedor verificara lo que compra el

gobierno, a quién le compra, cómo lo compra y por cuánto compra.

Mediante Decreto Ejecutivo No. 98 de Septiembre 2 de 2005, se adoptó oficialmente éste sistema

y se estableció la obligación de uso por parte de las instituciones de la administración central, bajo

el control del Ministerio de Economía y Finanzas. El 15 de diciembre de 2005 se lanza oficialmente

la primera versión del sistema PanamaCompra. Posteriormente, en junio de 2006 se crea la nueva

Ley de Contrataciones Públicas, la Ley No. 22, que reemplazaba a la anterior ley No. 52 de 27 de

diciembre de 1995.

En la actualidad, el gobierno panameño sigue apostando por las nuevas tecnologías y la innovación

aplicadas a procesos gubernamentales se encuentra en marcha, una vez aprobado el Decreto

Ejecutivo No. 188 de 27 de Noviembre de 2009, que ya regula las nuevas funcionalidades del

sistema PanamaCompra para permitir la celebración de los procedimientos de selección de

contratista por vía electrónica.

Los principales logros conseguidos y beneficios aportados por el portal son:

Transparencia y mayor acceso a la información, dada la obligatoriedad de publicación de las

distintas comunicaciones y actos públicos en el portal.

Mayor control y fiscalización por parte de las entidades gubernamentales encargadas, de los

propios proveedores y del público en general.

Agilización de los procesos de compra.

Fomento del comercio y desarrollo del país a través de campañas de capacitación a proveedores

para el acceso al mercado de la contratación pública. La obligatoriedad de uso del sistema

PanamaCompra y las reformas legales, han obligado a que los funcionarios responsables de las

distintas unidades de compra sean capacitados regularmente. También se ofrecen cursos de

capacitación a los posibles proveedores para que se adapten a la forma de contratar con el Estado.

Se ha convertido en un mecanismo anticorrupción.

Uniformidad y estandarización de los procesos de compras de los diferentes organismos estatales.

Sistemas de alertas a posibles interesados en licitar.

Mejora del proceso de pago del Estado, ya que el sistema no permite la creación del acto público a

menos que tenga disponibilidad presupuestaria. Uno de los objetivos del sistema es la

coordinación del sistema presupuestario, sistema financiero y sistema de compras, para evitar

malas prácticas y fomentar el comercio con entidades gubernamentales en base a mayor

credibilidad y confianza.

Soporte y ayuda en línea. Creación de un departamento de consultas en la Dirección General de

Contrataciones Públicas.

Registro de proponentes y publicidad de proponentes o proveedores inhabilitados para contratar.

La Ley No. 22 sobre contratación pública.

La Ley No. 22 sobre Contratación Pública establece las reglas y principios básicos que rigen los

siguientes procedimientos:

- La adquisición o arrendamiento de bienes por parte del Estado.

- La ejecución de obras públicas.

- La disposición de bienes del Estado, incluyendo su arrendamiento.

- La prestación de servicios.

- La operación o administración de bienes.

- Las concesiones o cualquier otro contrato no regulado por ley especial.

Las entidades contratantes a las que se le aplica esta ley son:

- Gobierno Central.

- Entidades autónomas y semiautónomas.

- Intermediarios financieros y sociedades anónimas en las que el Estado sea propietario del

cincuenta y uno por ciento (51%) o más de sus acciones o patrimonio.

Según la modificación introducida por el art. 1 de la Ley No. 41 de 2008, las instituciones públicas

de carácter educativo y de investigación científica autorizadas por el Órgano Ejecutivo podrán

realizar proyectos, programas y actividades a través de las asociaciones de interés público a las

que se refiere el numeral 4 del artículo 64 del Código Civil. Las contrataciones que realicen estas

asociaciones con fondos públicos podrán someterse a los procedimientos de selección de la Ley

No. 22 de 2006.

La Ley No. 22 sobre Contratación Pública se aplicará de forma supletoria a los contratos

celebrados por:

- Municipios.

- Juntas comunales y locales.

- Caja de Seguro Social.

Los contratos que celebre el Fondo de Inversión Social estarán exceptuados de la aplicación de la

presente Ley según el art. 58 de la Ley No. 69 de 2009 que introduce modificaciones a la Ley No.

22 de 2006.

VI.- La búsqueda de eficiencia en las contrataciones estatales se da con la utilización de

tecnología informática.9

9 Arozamena Leandro y Weinschelbaum Federico. Op. Cit. Pp. 37 – 39.

Las ventajas derivadas de la instrumentación de una plataforma electrónica para canalizar

distintas etapas del proceso de compra fueron mencionadas en varias instancias en el presente

documento. Aquí se las presentará en forma conjunta, y se puntualizarán algunos aspectos

relevantes a la hora de su implementación.

Los objetivos que se persiguen a la hora de promover que el proceso de compras públicas se

realice de modo electrónico son múltiples. Por ejemplo, Essig, Tonkin y McGuffog (2007) citan

cuatro metas:

- Favorecer que se cumplan en mayor medida las normas existentes que regulan los procesos de

compra.

- Mejorar los resultados de las políticas existentes para las adquisiciones.

- Promover consideraciones de política más amplias, no necesariamente relacionadas con el

manejo de las compras públicas.

- El avance del “gobierno electrónico” en general.

Ya se han resaltado antes aspectos relevantes para algunos de estos objetivos. Por ejemplo, la

instrumentación de procedimientos electrónicos favorece la participación de PyMEs en las

licitaciones, lo que se considera deseable como forma de promover a dichas firmas y al empleo

que ellas generan, un objetivo no necesariamente relacionado con las compras públicas.

En términos generales, los mecanismos electrónicos, bien empleados, mejoran la información

disponible sobre y durante los procesos de compra y, sobre todo, promueven la transparencia,

favoreciendo el cumplimiento de las normas legales vigentes. El empleo de una plataforma

basada en la Internet crea, en muchos casos, un canal único y estandarizado para la concentración

y la difusión de la existencia y las características de las licitaciones públicas. Esto contribuye a la

facilidad del acceso a la información, así como implica una exigencia fija con respecto a la forma de

anunciar las características de las compras que vuelve más costoso ocultar estratégicamente la

información por parte de los funcionarios a cargo. Es más, una vez que la plataforma electrónica

de compras adquiera un grado importante de madurez, su empleo puede conducir a eliminar el

requisito legal de dar a publicidad las licitaciones a través, por ejemplo, de los medios de

comunicación. La identificación de la plataforma con los procesos de compra en la percepción de

los potenciales oferentes volvería innecesaria a la publicidad por otras vías.

En una segunda instancia, las plataformas electrónicas pueden cumplir el rol de canal a través del

cual se realiza efectivamente la licitación. Las ofertas, en este caso, deben remitirse

electrónicamente. Existen a este efecto múltiples variantes. Una ventaja asociada a todas ellas es

que, manteniendo un grado de seguridad adecuado en la plataforma, se garantiza la inviolabilidad

de las ofertas. Entonces, algunas posibles formas de corrupción y favoritismo se vuelven más

dificultosas.

En última instancia, es posible administrar, a través de la misma plataforma, la compra realizada:

su seguimiento, el desembolso de fondos, etc. De lograrlo, se habrá cubierto el máximo posible del

proceso a través de un sitio, lo que permitirá mejorar su funcionamiento no solamente a través de

la automatización, sino también a través de la facilidad para acumular información. El análisis del

desempeño del sistema de compras se vuelve más sencillo al contar con datos fácilmente

acumulables de cada transacción.

Las compras electrónicas tienen un desarrollo muy desigual en los distintos países de America

Latina y el Caribe. En un grupo de países, no existe un portal de compras; estos son Guyana, Haití,

Surinam, Trinidad y Tobago, las Bahamas, Belice y Barbados. En un segundo grupo, los portales

existentes cumplen sólo tareas informativas: República Dominicana, Ecuador, El Salvador,

Paraguay, Venezuela, Colombia y Jamaica. Un tercer grupo, conformado por Uruguay, Guatemala,

Nicaragua, Honduras Bolivia y Panamá, posee portales que permiten cierto nivel de interacción

(por ejemplo, la descarga de documentación). Por último, se halla el grupo de países cuyos

portales son los más desarrollados, llamados “transaccionales”, algunos de los cuales llevan más

de diez anos de operación. En este conjunto se encuentran Chile, Brasil, México, Perú, Argentina y

Costa Rica. Debe destacarse, de todas formas, que, además de evaluar la madurez de los portales

de compras electrónicas, es necesario tener en cuenta su grado de cobertura: para qué porcentaje

de las compras públicas se los emplea. La experiencia es muy dispar en la región, y llega desde un

grado de cobertura muy considerable, como ocurre en Chile, a uno significativamente menor, tal

como sucede, por ejemplo, en Costa Rica.