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La regulación en el sector de agua y saneamiento

Paulina Beato

Banco Interamericano de Desarrollo

TRANSFERENCIA DE EXPERIENCIAS DEL PROGRAMA DE REFORZAMIENTO INSTITUCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS SANITARIOS DE

CHILETERCER ENCUENTRODE LA ASOCIACIÓN DE ENTES REGULADORES DE AGUA

POTABLEY SANEAMIENTO DE LAS AMÉRICAS - ADERASA

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Contenido

IntroducciónEl debilitamiento de los sistemas de

control Las actuaciones arbitrarias quedan

impunesHacia una recuperación de los

sistemas de control Consideraciones finales

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IntroducciónLas decisiones de los consumidores y

empresarios resultan en una asignación de recursos optima en los sectores “normales” en los que la competencia es posible

No se establecen regulaciones de los precios y la calidades varían con los precios

Se establecen regulaciones de carácter general: seguridad física y jurídica, ausencia de fraude

Se establecen regulaciones para evitar comportamientos no competitivos

Sistemas de hacer cumplir las acuerdos individuales, normas y leyes

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Introducción En los sectores sin competencia, las decisiones

de los consumidores y empresarios no resultan en una asignación de recursos optima. Por ello

– se regulan los precios y las calidades de estos servicios– se establecen instituciones que tienen la potestad de

tomar decisiones discrecionales en aspectos de fijación de precio

– En muchos casos, los servicios los gestiona una empresa publica

.....Pero, las decisiones derivadas de la regulación pueden ser incluso peores que las del mercado

– Falta de control social y de las propias partes interesadas en el cumplimiento de las normas

– Los actores interesados no siguen las normas de los reguladores

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La debilidad de los sistemas de control de las normas civiles y mercantiles

Los marcos de regulación debilitan parcialmente las leyes civiles y mercantiles

• Limitan los acuerdos entre las partes• Imponen restricciones a las consecuencias de los

impagos • Dificultades para aplicar la legislación mercantil a los

morosos

Los reguladores tienen mucha potestad para interpretar el marco de regulación

• Determinar el tipo de interés de las inversiones• Decidir acerca de la conveniencia de una inversión

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La regulación y el sistema de control de las normas civiles y mercantiles

La sociedad civil es arbitraria en el control que ejerce sobre consumidores y empresas

• No se avisa a la compañía de agua de las conexiones fraudulentas

• Si una compañía publica corta el servicio sin avisar, el consumidor no demanda indemnizaciones

• Si una compañía privada corta el servicio sin avisar, el usuario demanda indemnizaciones

• La sociedad no rechaza que con los impuestos de todos se regale agua para llenar piscinas

La llamada independencia de los reguladores del poder político se ha traducido

• En una falta de sistemas de rendición de cuentas por parte de los reguladores

• Formulas difusas de presión sobre los reguladores

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Decisiones de empresarios y

consumidores

Normas mercantiles y civiles

Leyessectoriales

Control Social

Control Autoridades

Control de las partes

Control de lasPartes

Control Social

Leyescompetencia

ControlAutoridadesCompetencia

Control JuecesAutoridadesControl Jueces

Autoridades

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La regulación y el sistema de control de las normas civiles y mercantiles

Concentración de poder

Debilitamiento leyes mercantiles

Ausencia de rendición de cuentas

Presión social

ArbitrariedadImpunidad

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Actuaciones arbitrarias......Se permiten tarifas por debajo de los costos

Muchos países de Latinoamérica tienen regulaciones consagrando el principio de suficiencia financiera de las tarifas

En la mayor parte de estos países, los servicios tienen unas tarifas muy por debajo del costo ...y no pasa nada

Ejemplos: Perú, Bolivia

Otros países de América Latina no tienen regulaciones generales para el sector, tienen regulaciones municipales

Tienen también unas tarifas por debajo del costoEjemplos: Republica Dominicana, Ecuador

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Actuaciones arbitrarias......Se permiten tarifas por debajo de los costos

Las tarifas por debajo del costo pareciera que benefician a la población de bajos ingresos

..... Pero benefician a los estratos sociales que reciben agua por tubería que en general son los mas ricos

......Perjudican a la población en barrios marginales que no recibe agua por falta de ingresos para hacer inversiones

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Actuaciones arbitrarias..... Se olvidan las limitaciones presupuestarias

Los servicios de agua y saneamiento generan perdidas que tienen que ser financiadas con impuestos

Sin transparencia presupuestaria Sin discusión presupuestaria

Las cuentas financieras de muchos servciso carecen de

Auditoria externa como las empresas mercantilesControl similar al de los presupuestos públicos La financiación de las perdidas vía presupuesto esta

mas extendida en los países de menor renta per capita

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Actuaciones arbitrarias..... Se olvidan las limitaciones presupuestarias

1/2O&M

1O&M

1.5 O&M

US$ 2,000 US$ 4000 US$ 9000

Brazil

Salvador MexicoArgentina

BH

P N

E Venezuela

Chile

Rep. Dominicana

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Actuaciones arbitrarias......Consumidores y operadores se desprecian y

maltratan

En los sectores normales, la empresa solo sobrevive si paga a todos los recursos incluido el capital y además es mas eficiente que sus competidores

Evita el despilfarro de materias primas y mano de obra Mantiene sus bienes de capital Cobra todos los servicios que presta

En los sectores normales, el consumidor no permite que le maltraten pues busca otro suministrador

Exige la continuidad de los serviciosDemanda atención educada e información No tolera discriminaciones

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Actuaciones arbitrarias......Consumidores y operadores se desprecian y

maltratan

En el sector de agua y alcantarillado los consumidores

• No pagan las facturas y pueden seguir recibiendo agua• Destruyen los medidores, y no pagan el costo de reposición• Ponen conexiones clandestinas y sus vecinos aplauden este

comportamiento

Pero tampoco los operadores atienden a los consumidores

• Cortan el suministro sin avisar a la población, y pocas veces tal procede tiene un costo, solo si son operadores privados

• Ofrecen al consumidor pocas facilidades para pagar, no se puede pagar en bancos, comercios, Solo en la empresa y haciendo colas

• No se ofrece información al consumidor sobre la expansión prevista de los servciso

•

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Actuaciones arbitrarias.......Se discriminan entre consumidores de forma

irracional

Unos consumidores pagan tarifas muy superiores al costo del servicio, mientras otros lo hacen muy por debajo

Esta discriminación esta tipificada en las leyes de competencia como abuso de una posición de poder dominante

Pero lo pero es que esta discriminación esta apoyada por las regulaciones de muchos países

Auque una discriminación racional puede defenderse en base a la equidad, los resultados son muy diferentes........

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Actuaciones arbitrarias.......Se discriminan entre consumidores de forma

irracional

Las empresas industriales dejan de utilizar el servicios de agua y se hacen sus pozos

• Los mas pudientes se van del servicio• Se desaprovechan las economias de escala• Se destruyen las aguas subterraneas

Se abandoana la atencion de las zonas que pagan baja tarifas

• CLos ingresos que se recibe no compensan el costo• Se abandoan el mantenimiento• Aumentan las conexiones fraudulentas

•

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Actuaciones arbitrarias ……los políticos se convierten en empresarios y los

empresarios en políticos

Los políticos hacen labores empresariales que no les corresponden

• Ordenan las compras de suministros para la empresa• Determinan el tamaño de la plantilla de la empresa • Controlan los directorios de las empresas de agua y saneamiento

Los empresarios hacen labores políticas• No cobran a los servicios municipales : campos de fútbol,

escuelas, piscinas• Contratan a los del partido político de turno para realizar

funciones para la que no estan preparados• No solicitan las actualizaciones de tarifas que les permiten las

leyes

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Actuaciones arbitrarias ……los políticos se convierten en empresarios y los

empresarios en políticos

Este cambio de papeles se hace con la aquiescencia de la sociedad

Porque las leyes no estan clarasPorque la sociedad no esta

informada Porque los reguladores no existen o

carecen de instrumentos para hacer cumplir las regulaciones

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Hacia una recuperación de los mecanismos de control

Un programa de para mejorar la calidad y la cobertura de los servciso de agua y saneamiento requiere de un replanteamiento de la regulación de los mismos

• Tanto de sus funciones, como de su control

....Pero debe partir del reconocimiento de la imposibilidad de diseñar un sistema perfecto para regular los servicios de agua y saneamiento

• Su búsqueda es un intento inútil que conduce a la proliferación de regulaciones y a la ineficiencia

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Un enfoque mas prometedor consiste en desarrollar e implantar sistemas para detectar y corregir los errores

• Ello exige fortalecer los instrumentos del estado de derecho e incluir a la sociedad civil en los sistemas de control

• Crear una responsabilidad en la sociedad civil

Una programa de esta naturaleza debe • Enmarcar legalmente las decisiones claves de los

reguladores • Establecer esquemas de rendición de cuentas de los

reguladores• Dotar de instrumentos a la sociedad civil para que pueda

ejercer su control• Fortalecer el control que se deriva de las leyes civiles y

mercantiles

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La regulación y el sistema de control de las normas civiles y mercantiles

Aplicación leyes civiles y mercantiles

Rendición de cuentas

Instrumentos dSociedad Civil

Detectar errores y arbitrariedades

Creando Responsabilidad en la Sociedad Civil

Normas claras paraDecisiones claves

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Las autoridades promueven la responsabilidad de la sociedad civil explicando e informando

Del costo del fraude en los servicios y de quienes son los perjudicados por el mismo

De las implicaciones de las tarifas insuficientes

Del costo de la ineficiencia de las empresas publicas

De la necesidad de retribuir los capitales invertidos para atraer y mantener los capitales

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Las autoridades destruyen la responsabilidad de la sociedad civil

Cuando animan a la sociedad a no pagar las tarifas

Cuando critican los beneficios de las empresas privadas sin referencia a los capitales invertidos

Cuando en las campanas políticas se critica la participación del sector privado, solo porque el proceso lo lidero la oposición

Cuando se pide a los gestores públicos que tomen decisiones inadecuadas

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Aplicar la legislación civil y mercantil Para que los servicios de agua y saneamiento

se beneficien de la disciplina que esta legislación impone en el resto de los sectores

Para que los acuerdos entre las partes tengan protección legal

Para controlar y limitar los comportamientos abusivos y fraudulentos de las partes

En definitiva, para poner a los servicios de agua y saneamiento en el campo de juego del resto de los sectores

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Aplicar la legislación civil y mercantil significa

Permitir el corte del suministro en caso de impago

Tipificar y tratar como robo las conexiones clandestinas

Dar capacidad efectiva a los tribunales para revisar las decisiones erróneas de las autoridades, reguladores y regulados

Limitar los tratamientos discriminatorios entre consumidores

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Establecer un sistema formal de rendición de cuentas

Para prevenir arbitrariedades Para facilitar la corrección de errores Para balancear la presión social a

que se somete a los reguladores Para evitar una concentración

innecesaria de poder

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Establecer un sistema formal de rendición de cuentas significa que las decisiones y

actuaciones se toman en concordancia con normas legalessiguen procedimientos establecidosse publican y distribuyen a las partes con las

correspondientes memorias pueden ser revisadas por un tercero

mediante un sistema de arbitraje ágil y eficiente

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Regular actuaciones claves con precisión y flexibilidad

Para balancear las presiones que el regulador experimenta

para fijar las tarifas por debajo de los costos de eficiencia

Para evitar que el regulador fije unas tarifas abusivas

Para limitar la intromisión de las las autoridades y reguladores en las empresas de servicios

se conviertan de hecho en los operadores

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Regular actuaciones claves con precisión y flexibilidad significa

Exigir que las tarifas cubran los costos Exigir que las empresas de servicios,

publicas y privadas auditen y publiquen los estados financieros

Exigir la publicación de indicadores de gestión claves y su comparación con estándares internacionales

Castigar de forma efectiva el suministro de información incorrecta

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Dotar a la sociedad civil de instrumentos de control

Para que los consumidores y empresas puedan ejercer sus derechos

Para evitar la concentración de poderPara que el sector de agua y saneamiento

tenga un sistema de supervisón y control similar al de los sectores normales

• Control de las partes• Control de las autoridades• Control legal y judicial

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Hacia una recuperación de los sistemas de control

Dotar a la sociedad civil de instrumentos de control significa

Las empresas tienen un sistema de gobierno corporativo independiente del poder político

Las empresas tienen instancias pueden protestar por decisiones arbitrarias de autoridades y reguladores

Los consumidores tiene información de los comportamientos de la empresa

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Consideraciones Finales

Las regulaciones y los reguladores no deben anular los sistemas de control de la sociedad porque ello genera decisiones arbitrarias y desobediencia hacia los mandatos del regulador

La mejor forma de anular los sistemas de control y provocar desobediencia civil es tratar de obligar a los actores a ejecutar acciones que les perjudican

Instrucciones en contra de los incentivos de los actores generan un resultado que es en la mayor parte de los casos contrario a lo que se proponen

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Consideraciones Finales Las regulaciones y los reguladores

Pueden y deben de obligar a los actores a cumplir los acuerdos acordados

• Pagar los consumos

Pueden y deben fortalecer la capacidad y disponibilidad de control de los actores relevantes

• Explicando a la sociedad las implicaciones del fraude

Pueden y deben apoyar y no anular los principios generales de la legislación civil y mercantil

• Evitando discriminaciones absurdas entre los consumidores

Cuando así lo hacen, los reguladores y la regulación mandan mandan menos, pero se les

hace mas caso y son mas efectivas