FONDO DE MODERNIZACIÓN

DE LA GESTIÓN PÚBLICA

INFORME FINAL PROPUESTA “Mejoramiento de la gestión

de asignación y pago de los subsidios habitacionales otorgados por el

Ministerio de Vivienda y Urbanismo”

ELABORADA POR Pontificia Universidad Católica de Chile

INSTITUCIONES VINCULADAS

Ministerio de Vivienda y Urbanismo Servicio de Vivienda y Urbanización

2008

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I. INDICE Resumen Ejecutivo .......................................................................................................3 II. Antecedentes e Información General ......................................................................9

Marco normativo ........................................................................................................11 Localización del diseño y seguimiento operativo en la estructura estatal ..................13 Recursos y capacidades institucionales relevantes ...................................................13 Flujograma actual de los procesos ............................................................................17 Caracterización y cuantificación de los clientes, usuarios o beneficiarios .................18

III. Principales Aspectos Metodológicos Utilizados .................................................19

Procedimientos metodológicos para el diagnóstico ...................................................19 Procedimientos metodológicos para el análisis .........................................................21

IV. Diagnóstico del Problema a Resolver ..................................................................22 VI. Estrategia de Solución de Propuesta de Mejoramiento......................................48 VII. Factores Críticos de Riesgo y de Éxito ...............................................................63 VIII. Resultados, metas esperadas.............................................................................65 IX. Sistema de Seguimiento y Evaluación.................................................................68 X. Anexos .....................................................................................................................71

Anexo1: Los Programas.............................................................................................71 Anexo 2: Entrevistados de MINVU y SERVIU............................................................74 Anexo 3: Organigrama MINVU ..................................................................................75 Anexo 4: Cuadro dotación recursos humanos de los SERVIU ..................................76 Anexo 5: Mapas de Asignación y Pago de Subsidios ................................................78 Anexo 6: Subsidios otorgados y pagados..................................................................97 Anexo 7: Participantes de grupos focales (EGIS y Constructoras) .......................... 109 Anexo 8: Pauta Entrevistas SERVIU ....................................................................... 110 Anexo 9: Pauta Entrevista Grupo Focal Constructoras............................................ 111 Anexo 10: Hipótesis contrastadas en trabajo en terreno ......................................... 112 Anexo 11: Glosario de Siglas................................................................................... 113

Bibliografía................................................................................................................. 114

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Resumen Ejecutivo 1. Nombre de la Propuesta:

Mejoramiento de la gestión de asignación y pago de los subsidios habitacionales otorgados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo

2. Institución Ejecutora:

Programa de Políticas Públicas UC - Pontificia Universidad Católica de Chile

3. Descripción de él o los Procesos de Gestión a Revisar

La política habitacional ha logrado un control relativo del déficit cuantitativo, desplazándose en su foco de atención hacia el objetivo de garantizar la calidad de las viviendas financiadas. Para lograr el control del déficit, se han incrementado considerablemente los montos de subsidio asociados a los programas, en particular para los de Subsidio Habitacional (D.S. 40), Fondo Solidario y Vivienda I y II, (D.S. 174). Además se han creado nuevos programas con el fin de mejorar la calidad de lo construido, específicamente el llamado Programa Protección del Patrimonio Familiar, (PPPF) D.S. 255. La propuesta considera los tres programas en el diagnóstico.

Respecto del rol en la construcción por parte del estado se destaca la entrega de la función al sector privado, quien participa como aliado y tiene un rol como proveedor de soluciones habitacionales, tanto en el diseño, como en la construcción de las viviendas.

A partir de la información contenida en los decretos supremos que regulan cada uno de estos subsidios (D.S. 40, D.S. 174 y D.S. 255), se identifican dos procesos relevantes en cada una de estas políticas habitacionales: los llamados procesos de asignación y los procesos de ejecución con el consecuente pago de subsidios; los que radican en la estructura descentralizada SERVIU de cada región, y en coordinación con el MINVU. Tomando en consideración la importancia de estos procesos y la complejidad del sistema, se considera importante estudiar el funcionamiento de los distintos procesos y actores involucrados en los programas, detectar posibles nudos que pudieran estar entorpeciendo algunos procesos, para proponer iniciativas que aporten hacia una gestión más eficiente, coherente y coordinada entre los distintos actores. En particular, este estudio se enfocó en los SERVIU de las regiones de Valparaíso, O´Higgins, BioBío y Metropolitana.

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4. Problema Identificado a Resolver con la Propuesta:

Usando como fuente primordial entrevistas a funcionarios del MINVU y de los SERVIU; y grupos focales con actores privados del sistema de subsidios habitacionales (EGIS y constructoras), se detectan dos problemas que las propuestas pretenden atender:

i. falta de incentivos para que nuevos y mejores actores privados ingresen al mercado de los subsidios habitacionales, en el contexto de un problema mayor:

ii. los problemas de gestión en los procesos de asignación y pago de subsidios habitacionales dentro de los SERVIUs.

a. Principales brechas o debilidades identificadas Las principales debilidades están relacionadas con interpretaciones distintas de la

normativa vigente que regula los subsidios habitacionales, los criterios de revisión aplicados a los proyectos, la participación de las EGIS, el soporte informático integrado, diseñado especialmente para los subsidios, los procesos de pago, y los recursos humanos de los SERVIU.

b. Dimensionar efectos de los problemas identificados en los

usuarios/clientes/beneficiarios. El principal efecto de los problemas identificados tiene que ver con la falta de

nuevas EGIS y constructoras interesadas en ingresar al mercado de subsidios habitacionales. Esto se ve incrementado desde el punto de vista tanto de los privados como de los SERVIU, por los problemas que presentan estos últimos en la ejecución de los procesos de asignación y pago de subsidios, y por la calidad de algunas EGIS y constructoras que actualmente participan del mercado de subsidios habitacionales.

c. Caracterizar y cuantificar población afectada. Análisis del MINVU basados en el último censo estiman que el déficit habitacional

del país al año 2002 era de 540.000 viviendas. De esta cifra, 40% corresponde al quintil de menores ingresos, grupo beneficiario del FSV I; 30% corresponde al quintil II, atendido a través del FSV II; 26% se ubica en los quintiles III y IV, los que son destinatarios del D.S.40. Si bien la cifra es dinámica, y se mide en el tiempo a través de censos, es posible estimar el déficit actual, con los datos de los permisos de edificación de viviendas del año 2003 al 2007 (730.000), más la proyección del crecimiento de nuevos hogares en el mismo período (500.000). Una cifra estimada del orden de magnitud del déficit al 2008 es de 310.000 viviendas, suponiendo que se mantiene la estructura del déficit por quintiles.

5. Estrategia de Solución o Propuesta de Mejoramiento Se proponen dos estrategias de solución, enfocadas a incentivar la participación de nuevos actores privados y al mejoramiento de procesos internos de los SERVIU, apoyadas por otras dos estrategias que apuntan a una integración de los sistemas informáticos y la difusión efectiva y oportuna de toda la información relevante a los

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actores involucrados en el sistema de subsidios habitacionales. A continuación se describen las características principales de los dos proyectos estratégicos propuestos por este estudio.

a. Mejoramiento de los procesos internos de los SERVIUs: generación de una “fuerza de trabajo” e implementación de metodología Lean en todos los SERVIU del país.

i.Objetivo general y específicos Analizar en forma exhaustiva los procesos internos que se desarrollan en todos los SERVIU del país para hacer más eficiente su labor. Como objetivos específicos se identifica: unificación a nivel nacional de los antecedentes solicitados para la asignación y pago de subsidios; disminución de los tiempos requeridos de estos procesos; potenciar posibles buenas prácticas de algunos SERVIU y replicarlas en los otros; y potenciar la capacidad instalada para el desarrollo y mejoramiento continuo de sus procesos.

ii.Breve descripción de la propuesta de solución

La primera parte de esta propuesta tiene que ver con la creación desde el nivel central de una fuerza de trabajo, compuesta por profesionales multidisciplinarios, que trabajen en la unificación de criterios de los procedimientos de asignación y pago de subsidios desde el nivel central. Los productos de esta iniciativa deben ser una lista única de antecedentes a entregar para las postulaciones a los subsidios, un manual de presentación de proyectos y un manual de revisión de proyectos. Una vez realizado esto, se deben aplicar en cada uno de los SERVIU del país.

La segunda parte, tiene que ver con la implementación de la metodología Lean. Esta metodología utiliza como herramienta de análisis el “Mapeo del Flujo de Valor” que permite diseñar la tecnología, los requerimientos de personal y de recursos que más eficientemente pueden responder a las necesidades detectadas. Se propone una estrategia de “Capacitación para la Acción” que envolvería la formación de equipos de implementación al interior del SERVIU, los que serían entrenados en la aplicación de la metodología a través de talleres dictados por especialistas que realizarían un seguimiento de la implementación hasta que esté completa por un período de varias semanas. Para garantizar el éxito, debe contarse con un compromiso de lo alto de la administración que aporte dirección estratégica y seguimiento a los resultados de la implementación y plenarios periódicos donde se reporten los avances de la implementación por parte de los responsables de los equipos internos.

iii.Identificar las etapas y los tiempos para la implementación de la propuesta

Fuerza de Trabajo MINVU Etapa Diseño Etapa Implementación

Objetivo(s) Discusión y diseño de criterios unificados a nivel nacional, revisando casos especiales

Generación y Preparación de “Fuerzas de Trabajo”

Producto(s) y/o Metas Manuales con criterios uniformes para

documentación solicitada y revisiones de proyectos Trabajo específico en cada SERVIU

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Tiempo duración 3 meses 2 meses

Metodología Lean

Equipo consultor, especialista en Lean Management

Etapa

Diseño Etapa

Implementación I Etapa Implementación II

Objetivo(s) Diseñar estrategia de implementación

Realización de taller de capacitación en SERVIUS

Capacitación a 2 funcionarios por SERVIU para adopción permanente Lean Management

Producto(s) y/o Metas

Cronograma y objetivos de actividades

Aplicación de metodología Lean y capacitación a funcionarios SERVIU

2 funcionarios capacitados por SERVIU

Tiempo de duración 1 mes 3 a 4 meses 8 meses

oct-08 nov-08 dic-08 ene-09 feb-09 mar-09 abr-09 may-09 jun-09 jul-09 ago-09 sep-09 oct-09

Implementación de metodología Lean en todos los SERVIU

Etapa Diseño

Fuerza de Trabajo para unificar criterios

Talleres de Capacitación en SERVIUs

Fuerza de Trabajo en

Capacitación a 2 funcionarios por SERVIU para adopción permanente Lean Management

Etapa Diseño

iv.Recursos Financieros requeridos Fuerza de Trabajo (Miles de $ 2008)

Etapa I (Diseño)

Etapa II (Implementación)

Item Gasto/Ingreso 2008

Requerimiento 2009 Variación % Gasto/Ingreso

2008 Requerimiento

2009 Variación

%

Reuniones para Diseño 1.000

Pasajes, Viáticos y Estadía Fuerza de Trabajo

18.000

Otros gastos logísticos 4.000

Metodología Lean (Miles de $ 2008)

Etapa I (Diseño)

Etapa II (Implementación I y II)

Item Gasto/Ingreso 2008

Requerimiento 2009 Variación % Gasto/Ingreso

2008 Requerimiento

2009 Variación

%

Gastos en Diseño Intervención

3.000

Gastos en Talleres 10.000 10.000 0%

Gastos en Capacitación a funcionarios

144.000

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b. Identificación de trabas normativas financieras y operativas que desincentivan

a las EGIS y constructoras, y establecimiento de una fuerza de tarea regional/nacional de fortalecimiento y asistencia técnica.

i.Objetivo general y específicos. El objetivo general de esta segunda propuesta es, lograr identificar con precisión los problemas de índole normativo, financiero y operativo de las EGIS y constructoras en el desempeño de los programas habitacionales, y definir las posibles soluciones e incentivos que promueva la incorporación de nuevos actores al sistema. Como objetivo específico se puede mencionar la comprensión a cabalidad del actual funcionamiento de las EGIS.

ii.Breve descripción de la propuesta de solución. Se propone licitar por lo menos tres estudios que permitan identificar el rol de las EGIS y empresas constructoras dentro del mercado de los subsidios habitacionales. Estos estudios debieran apuntar a temas como el desempeño de estos organismos, los incentivos que los mueven, su estructura de negocios, las trabas normativas, financieras y operativas que se presentan, entre otros. En segundo lugar, y a partir de los resultados de los estudios, se propone generar un grupo de tarea nacional o regionales (norte, centro, sur) liderada por el MINVU, pero con organismos externos que fortalezca y preste asistencia técnica al trabajo de las EGIS, constructoras y PSAT. Se recomienda encargar estos estudios durante el segundo semestre de 2008, evaluando la mejor alternativa para hacer calzar sus costos con ingresos presupuestarios planificados para 2009.

iii.Identificar las etapas y los tiempos para la implementación de la propuesta

MINVU Etapa Estudios Etapa Desarrollo de Iniciativas

Objetivo(s)

Identificar problemas en el desempeño de EGIS y empresas constructoras y proponer soluciones.

Establecer fuerza de tarea y grupos de trabajo regionales que permita optimizar desempeño de EGIS y empresas constructoras, además de generar incentivos para su desarrollo.

Producto(s) y/o Metas 3 estudios Iniciativas concretas a

implementar, mesas regionales funcionando

Tiempo de duración 6 meses 3 meses etapa de instalación, mesas de trabajo permanentes

Sep-08 Oct-08 Nov-08 Dic-08 Ene-09 Feb-09 Mar-09 Abr-09 May-09 Jun-09

Estudios LicitaciónGeneración de Iniciativas a través de una mesa de trabajo

Desarrollo EstudiosMesa de Trabajo

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iv. Recursos Financieros requeridos

Etapa I (Desarrollo Estudios)

Etapa II (Mesa de Trabajo)

Item Gasto/Ingreso 2008

Requerimiento 2009 Variación % Gasto/Ingreso

2008 Requerimiento

2009 Variación

%

Costo Estudios 30.000 60.000 100%

Costos operativos instalaçión mesas de trabajo (pasajes, viáticos)

55.000 0%

Consultor externo grupo de tarea

45.000 0%

6. Factores Críticos de Riesgo y de Éxito de la Implementación de la Propuesta Los principales factores relacionados con el posible éxito o fracaso de las propuestas realizadas tienen relación con la forma en que sean acogidas y llevadas a cabo por los distintos actores que participan del sistema estudiado.

7. Resultados y Metas Esperadas de la Implementación de la Propuesta Su objetivo último y fundamental es mejorar el nivel de soluciones habitacionales a las que pueden optar los beneficiarios de subsidios y la disminución del tiempo requerido en obtener dichas soluciones. En términos más específicos, se espera que estas propuestas impulsen los procesos de gestión a nivel de SERVIU, así como los flujos de comunicación vertical y horizontal; el desempeño de EGIS y empresas constructoras y el interés de éstas por participar en este mercado.

Factores de Éxito Factores de Riesgo

Inte

rnos

- Posibilidad de insertar propuestas dentro del plan modernizador del MINVU - Propuestas livianas en términos económicos y en recursos necesarios para su implementación - Propuestas consideran capacitaciones a actores del sistema - Expresiones en entrevistas que aseguraban necesidad de propuestas como las incluidas - Capacidad instalada. Presencia a nivel nacional.

- Poca complementariedad entre las propuestas de este estudio y los planes de modernización llevados a cabo por el MINVU - Resistencia al cambio - Temor a la supervisión - Excesiva autonomía de los SERVIU - Desconfianza entre algunos actores del sistema (por ejemplo, SERVIUs y algunas EGIS)

Exte

rnos

- Impulso a la política habitacional - Relevancia del tema de los subsidios habitacionales - Posibilidad de generar interés e incentivos en un mercado altamente diversificado y competitivo como el de las empresas constructoras - Profundidad y crecimiento del mercado - Avances en el desarrollo de sistemas y soportes informáticos

- Mala gestión de las empresas encargadas de asesorías o estudios como los propuestos - Desconfianza en el sistema - Poca capacidad de interacción entre distintos actores que podrían optimizar el sistema

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II. Antecedentes e Información General

1. Nombre de la Propuesta

Mejoramiento de la gestión de asignación y pago de los subsidios habitacionales otorgados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo

2. Responsable de la elaboración de la propuesta de mejoramiento de la gestión

Programa de Políticas Públicas UC - Pontificia Universidad Católica de Chile

3. Institución pública vinculada con la propuesta

Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, Servicios de Vivienda y Urbanismo de Chile.

4. Descripción del proceso o procesos en su situación actual

El estudio destaca inicialmente el contexto de la actual política habitacional, heredera de profundos cambios impulsados desde la década de los noventa.

Se señala en primer lugar que la política habitacional ha logrado un control relativo del déficit cuantitativo, desplazándose en su foco de atención hacia el objetivo de garantizar la calidad de las viviendas financiadas. Se afirma luego que el estado ha dejado de construir directamente, delegando esa responsabilidad en otros actores.

Para lograr el control del déficit, se han incrementado considerablemente los montos de subsidio asociados a los programas, en particular, para los de Subsidio Habitacional (D.S. 40), Fondo Solidario y Vivienda I y II, (FSV), D.S. 174. Además se han creado nuevos programas con el fin de mejorar la calidad de lo construido, específicamente el llamado Programa Protección del Patrimonio Familiar, (PPPF) D.S. 255. El estudio se refiere a estos tres programas.1

Respecto del fin de la función de construcción directa por parte del estado se destaca la asociación con el sector privado, quien participa como aliado y tiene un rol preponderante como proveedor de soluciones habitacionales, tanto en el diseño como en la construcción de las viviendas.

Adicionalmente, vale la pena establecer que tanto el FSV como el PPPF tienen la particularidad de generar y posibilitar proyectos de pequeña escala, en localizaciones atomizadas y/o pequeños grupos, que serían difícilmente abordables en el formato de conjuntos masivos. Este tipo de proyectos podría ser atendido por pequeñas empresas constructoras, es una oportunidad de abrir un mercado, y al mismo tiempo una necesidad del Servicio para lograr la concreción exitosa de la política. 1 En anexo 1 se puede ver el detalle de los tres Programas en Estudio.

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En materia institucional, la función de formulación y supervigilancia de las políticas nacionales en materia habitacional y urbanística recae en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en adelante MINVU. Es el MINVU quien diseña los programas de subsidios de vivienda y vela por el cumplimiento de las normativas asociadas. A su vez, la función ejecutora de las políticas, planes y programas que disponga desarrollar el MINVU corresponde a los Servicios de Vivienda y Urbanización, en adelante SERVIU. Estos son instituciones autónomas del Estado, sucesores legales de las Corporaciones de Servicios Habitacionales, que se relacionan con el gobierno a través del MINVU. De esta forma, mientras el MINVU diseña modalidades de subsidio de vivienda, son los SERVIU los llamados a ejecutarlas. En este estudio se efectúan observaciones y sugerencias orientadas a mejorar la gestión interna de los SERVIU, especialmente en lo que refiere a la relación con los actores privados, buscando así incentivar al mercado a participar en el desarrollo de la política habitacional, con el consecuente beneficio sobre quienes postulan a una vivienda propia o a un mejoramiento de ésta. A partir de la información contenida en los decretos supremos que regulan cada uno de estos subsidios (D.S. 40, D.S. 174 y D.S. 255), y de entrevistas realizadas tanto a nivel central, MINVU, como a nivel regional, SERVIU2, se identifican dos procesos relevantes en cada una de estas políticas habitacionales: los llamados procesos de asignación y los procesos de ejecución con el consecuente pago de subsidios. Es necesario destacar que éstos son diversos para cada uno de los programas analizados, sin embargo, pueden describirse, muy genéricamente en los siguientes pasos: i) Proceso de Asignación de subsidios (DS 40, FSV y PPPF)

a) Llamado público a postulación b) Proceso de postulación c) Proceso de evaluación, calificación y selección de postulantes o proyectos d) Asignación y entrega de subsidios

ii) Proceso de Pago de subsidio para vivienda en construcción (FSV I, DS 255) a) Inicio de obra, solicitud de anticipo y establecimiento de garantías b) Ejecución proyecto técnico y social, de presentación de estados de avance c) Seguimiento de Obra y de PHS, pagos de estado de avance d) Término de obras, escrituración e inscripción e) Entrega de Viviendas

iii) Pago de subsidio para vivienda construida (DS 40, FSV II)

a) Presentación de antecedentes para pago b) Revisión de antecedentes c) Pago de subsidios.

2 En anexo 2 se detallan los entrevistados del MINVU y SERVIU.

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Estos distintos procesos radican en diversas unidades del MINVU, así como en la estructura descentralizada SERVIU de cada región.

En el nivel central, la unidad responsable de los programas de vivienda es la División de Política Habitacional (DPH). Colaboran como unidades de apoyo la División de Finanzas, la División de Informática y la División Jurídica 3.

Sin perjuicio de las particularidades de la operación del SERVIU en cada una de las regiones, es posible establecer en cada uno de ellos la existencia de unidades responsables de la asignación, y unidades responsables del pago de los subsidios..

El marco jurídico tanto de los programas de subsidios como de los procesos que los conforman se encuentra contenido en Decretos Supremos (D.S.). Una vez decidida la implementación de un programa y realizadas las asignaciones presupuestarias correspondientes, se procede a la construcción del decreto que define los potenciales beneficiarios, requisitos y mecanismos de postulación, fuentes de financiamiento y montos de subsidios, entre otros.

Estas definiciones son complementadas con circulares e instructivos emanados desde la DPH del MINVU, que aclaran o especifican nuevos elementos que definen su operación. Tanto los D.S. como las circulares conforman los instrumentos legales que utilizan los SERVIU para la operación de cada programa de subsidio.

En términos operativos, se cuenta actualmente con el apoyo de un sistema informático centralizado, RUKAN, que permite el ingreso y registro de datos de proyectos y postulantes, así como la verificación del cumplimiento de algunos requisitos con consulta a bases de datos externas (Registro Civil, BancoEstado, entre otras).

Tomando en consideración los distintos aspectos señalados, la importancia de estos procesos y la complejidad del sistema, se considera importante estudiar el funcionamiento de los distintos procesos y actores involucrados en los programas, detectar posibles nudos que pudieran estar entorpeciendo algunos procesos, para proponer iniciativas que aporten hacia una gestión más eficiente, coherente y coordinada entre los distintos actores que participan en el proceso.

Marco normativo

Se analiza la regulación del sistema de subsidios habitacionales y fondo solidario para establecer si existen elementos de tipo administrativo que impongan barreras al ingreso de actores privados a la actividad de construcción de viviendas sociales. Se trata de identificar normas que por la vía de la imposición de exigencias administrativas excesivas o de otros factores desincentiven el ingreso de privados a esta actividad,

3 En el anexo 3 se presenta un organigrama del MINVU, especificando sus vínculos y relaciones jerárquicas con SEREMI y SERVIU.

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impongan demoras que atentan contra la entrega rápida de viviendas a los beneficiarios o generen costos innecesarios que atenten contra la eficiencia productiva.

El marco normativo del sistema de subsidios que se analiza descansa fundamentalmente en un conjunto de decretos supremos del MINVU. En particular, para efectos de esta consultoría se analizan el Decreto Supremo N° 40 (V. y U.) de 2004 que aprueba el reglamento del sistema de subsidio habitacional, el Decreto Supremo N° 174 (V.y U) de 2005 que aprueba el reglamento del programa Fondo Solidario de Vivienda, el Decreto Supremo N° 255 (V. y U.) de 2006 que aprueba el Reglamento del Programa de Protección del Patrimonio Familiar.

Sin perjuicio de lo anterior, para analizar el régimen de relaciones existente entre el MINVU y los SERVIU ha sido necesario además analizar la Ley N° 16.391 de 16 de diciembre de 1965, que crea el MINVU, el Decreto Ley N° 1.305 de febrero de 1976 que reestructura y regionaliza el MINVU, así como en el Decreto Supremo N° 355 (V. y U.) de octubre de 1976 que aprueba el Reglamento Orgánico de los SERVIU.

En la ejecución de sus funciones, el SERVIU cuenta con facultades amplias para promover, desarrollar y resolver sobre todas las actividades y materias cuyo conocimiento competa al Servicio, según establece el artículo 19° del Decreto Supremo N°355 de Vivienda y Urbanismo, de 1976, que aprueba el Reglamento Orgánico de los Servicios de Vivienda y Urbanización. Obviamente, estas facultades amplias limitan con aquellas que corresponden al MINVU o a la Secretaría Ministerial respectiva según establece la misma disposición reglamentaria.

Estas facultades, han dado pie a que en el contexto de hacer operativas las instrucciones ministeriales en su jurisdicción, los SERVIU establezcan exigencias y/o procedimientos de presentación y revisión de antecedentes que pudieran constituir un obstáculo innecesario a la actividad de las entidades que desarrollan proyectos inmobiliarios bajo el régimen de subsidios.

Dada la complejidad técnica y operativa del régimen de subsidios, los decretos señalados son habitualmente complementados o interpretados por circulares emitidas tanto por la Subsecretaría como por la División de Política Habitacional, ambas del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo.

Los procedimientos establecidos en estas normas han sido desarrollados y corregidos en un proceso de interacción con la industria de la construcción y con las organizaciones a cargo de agregar demanda. Tanto la lógica interna como operativa del sistema son explicadas de manera importante por los seis textos normativos analizados y las circulares que los complementan o interpretan.

Dado que esta consultoría debe proponer reformas cuya implementación sea viable en el corto plazo y que los decretos han sido objeto, no sin controversia, de modificaciones relativamente recientes, el análisis de ellos se concentra en identificar facultades ya existentes y en ejercicio de las cuales sea viable optimizar los procedimientos asociados a la asignación y pago de subsidios.

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De esta manera pretendemos minimizar el riesgo de introducir incertidumbres adicionales a las provocadas durante el proceso de reformas que ya ha finalizado.

Localización del diseño y seguimiento operativo en la estructura estatal

El diseño y seguimiento operativo de las políticas habitacionales del estado tienen lugar de manera preponderante en el Departamento de Política Habitacional del MINVU, el cual se encuentra organizado en equipos multidisciplinarios que para cada uno de los programas se encargan de monitorear la distribución de los fondos por regiones, controlar el cumplimiento de las metas, y transferir la información a los equipos regionales.

Para cada uno de los tres subsidios estudiados, existe un equipo interdisciplinario de profesionales que establece las líneas generales del programa, vela por el desarrollo de los proyectos, y la correcta ejecución de los planes de habilitación social (si corresponde).

Por otra parte, los SERVIU de cada región, son los que se hacen cargo de operacionalizar los programas existentes. Cada región tiene autonomía para organizar su gestión de la forma más conveniente, por lo que no hay estándares comunes.

Recursos y capacidades institucionales relevantes Se describen los recursos humanos y la infraestructura física, datos obtenidos en las entrevistas y mediante observación en terreno. No se hizo un catastro exhaustivo de equipamiento, ni de principales gastos de las unidades. Para esto último se habría requerido que los directivos del SERVIU se hubieran involucrado mucho más en el estudio y así haber podido poner información de ese tipo a disposición.

i) Recursos humanos En el MINVU, la oferta programática se organiza en la DPH en equipos multidisciplinarios que velan por el normal desarrollo de cada uno de los programas. El equipo conserva una visión global del funcionamiento de éstos, con capacidad tanto de proponer cambios que se estimen necesarios para mejorar la gestión y resultados, como para abordar casos especiales y promover la innovación. Tal como se ha indicado anteriormente, la orgánica de los programas es diferente en cada SERVIU. A continuación se describen los principales aspectos del funcionamiento interno de acuerdo a las principales áreas relacionadas a los programas y procesos en estudio. En general son tres las áreas que tienen su símil en cada región: Operaciones Habitacionales (OO.HH.), de Finanzas, y Técnico (Vivienda y Equipamiento en Stgo).

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En el caso de Santiago estas áreas constituyen Subdirecciones. En las demás regiones son departamentos4. La dimensión de estos departamentos es diferente en cada región. Por ejemplo, si en Bio Bío hay 40 funcionarios en OO.HH, en Rancagua y Valparaíso éstos no pasan de los 13 funcionarios. Operaciones Habitacionales El Departamento de Operaciones Habitacionales supervisa los programas de manera forma global y analizan los antecedentes sociales y administrativos pertinentes. Su rol es más fuerte en los procesos de asignación. En el caso de Rancagua, el SERVIU tiene una Unidad de Postulaciones para revisar los antecedentes de todos los proyectos y postulantes; y hay roles específicos para la emisión de los certificados de subsidio y la administración de la base de datos exigida por la Contraloría General de la República. . En Bio Bío existe una Unidad de Gestión de Procesos Habitacionales, un Sub Departamento de Programas Habitacionales y una Unidad de Gestión Social Habitacional. Además está la Plataforma de pago que envía los antecedentes a Finanzas para proceder a los pagos. En Valparaíso en cambio están adentro las unidades de Procesamiento, que visa el ingreso de los proyectos de todos los subsidios (a excepción del D.S.40), revisa y deriva a otras unidades cuando corresponde. Está la Unidad de Operaciones Comerciales encargada del proceso de pago de todos los subsidios previo al envío de los antecedentes al departamento de finanzas. El subsidio D.S. 40 se asigna en las delegaciones provinciales y el departamento de OO.HH. se ocupa sólo de recibir y despachar los certificados. En la Subdirección de Santiago existe el Departamento de Préstamos y Subsidios donde se aprueban los proyectos de PPPF y se visan los D.S.40 que no requieren de revisiones. Acá se revisan los antecedentes sociales y administrativos y se ingresan los proyectos al RUKAN. Para la revisión de los proyectos técnicos se derivan las carpetas al Departamento de Estudios el cual trabajan en forma totalmente independiente. Existe además una Departamento de FSV, que se organiza en función de si los proyectos son de construcción o de adquisición. En el primer caso existen las “mesas técnicas”, conformadas por delegaciones en las cuales duplas de profesionales técnico-sociales territoriales se encargan de la preparación de un proyecto antes de ingresarlo. Es una suerte de pre-banco de proyectos. Para las modalidades de adquisición de viviendas (en FSV I y II), hay 3 revisores. El departamento de FSV además cuenta con 4 digitadoras para ingresar la información al RUKAN. 4 En el anexo 4 se presenta un cuadro resumen con la dotación de cada SERVIU por separado.

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Departamentos Técnicos En los Departamentos Técnicos se encuentran los revisores de proyectos para la asignación de subsidios así como los inspectores que velan por el buen cumplimiento de las obras. En Rancagua el departamento está compuesto por cuatro unidades: la Unidad de Obras, la Unidad de Estudios, Control y Contrato, la Unidad de Ingeniería y Vialidad, y la Unidad de Asistencia Técnica. En esta última hay 8 profesionales PAC que se dedican a supervisión de obras, a seguimiento del PHS e incluso uno de ellos ha asumido como revisor apoyando las labores de esta unidad. Se trata d el área con más profesionales En Bio Bío se destaca dentro de este departamento la Unidad de Gestión Habitacional Técnica, que ha organizado a 7 profesionales revisores (constructores civiles, arquitectos, técnicos en construcción e ingenieros civiles) para que sean “ejecutivos” de las EGIS que ingresan proyectos, de manera de asegurar que una entidad externa tiene un interlocutor interno. Existe aquí el sistema de pre-banco para la revisión de proyectos, modalidad de trabajo evidentemente previa al ingreso al banco de proyectos. Existe también el área de construcción, responsable de los avances de obras, que tiene alrededor de 42 funcionarios, incluyendo los PAC, y que ven proyectos de pavimento participativo, entorno, condominios, supervisan obras del Fondo Solidario, y supervisan también a los PSAT en terreno. Por último está la Unidad de Asistencia Técnica que supervisa a los PSAT. En Valparaíso el Departamento Técnico es mucho menor y está formado por la Unidad de Arquitectura donde están los revisores, y la Unidad de Asistencia Técnica, que junto con sus funciones apoya la labor de revisión de la Unidad de Arquitectura. En Santiago, la subdirección de Vivienda y Equipamiento incluye al Departamento de Estudios, desde donde se coordina la revisión de los proyectos en el proceso de asignación; y el departamento de Obras, responsable de la supervisión del avance de obras. En el departamento de Estudios se revisan los proyectos de FSV I modalidad construcción, adquisición de viviendas usadas (tasaciones) y PPPF en todas sus modalidades. Departamentos de Finanzas Los Departamentos de Finanzas son las unidades a cargo de efectuar los procesos de pago de los subsidios. En Bio Bío, el Departamento de Finanzas es bastante numeroso y se divide en las secciones de pagos, contabilidad y presupuesto. Contabilidad recibe los antecedentes e inyecta la información al SIGFE. Los pagos son firmados por la jefa de contabilidad, el jefe del sub-departamento de contabilidad, y el jefe de finanzas. Hay delegaciones provinciales que actualmente pagan directamente algunos D.S. 40, y comenzarán pronto a pagar el D.S. 255.

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El proceso de pago en Santiago de todos los subsidios queda a cargo de la Unidad de Control y Egresos, que es parte de la Subdirección de Finanzas, y donde hay un encargado para cada subsidio. En general son los equipos técnicos los que han crecido de manera más significativa durante los últimos años, especialmente los referidos a la revisión de proyectos. En ocasiones es tanta la carga de proyectos a evaluar que se recurre a “préstamos” internos desde otras unidades de modo de suplir los déficit. La diversidad de proyectos, las alternativas de soluciones, y los múltiples actores involucrados, obligan a gastar mucho tiempo en esa labor y por lo mismo estos equipos han debido organizarse para ser lo más eficientes posible. Estas unidades se relacionan directamente con las EGIS y constructoras en los temas sensibles de elaboración, definición y construcción de los proyectos. Por esta razón, ellas ocupan un lugar importante en nuestro análisis. Los equipos de operaciones habitacionales son también equipos con altos volúmenes de trabajo, de carpetas y de información que deben revisar por sistema, incluso en coordinación con otras instituciones, como es el caso del Banco Estado en materia de ahorros y los municipios para las fichas de protección social, entre otros. ii) Infraestructura La situación de las dependencias físicas de cada uno de los SERVIU también difiere significativamente. En Concepción el Servicio está dividido en dos edificios que se separan por 100 m aproximadamente. En uno de ellos se concentra el departamento de OO.HH. y el jurídico; y el segundo alberga al Departamento Técnico con todos las unidades internas, y el de Finanzas. Esto permite que el público general se dirija al primer edificio. Sin embargo las EGIS y PSAT deben dirigirse a ambos, de acuerdo a los antecedentes que deben entregar, consultar o recibir. En general las unidades técnicas están en amplios espacios comunes, lo que facilita la interacción de las personas (i.e. discusión de criterios entre los revisores). Cabe destacar en eso el área de Gestión Habitacional Técnica del SERVIU Bio-Bio. En Santiago, el SERVIU ocupa dos edificios contiguos, conectados interiormente a través de un puente en el tercer piso. Las subdirecciones de OO.HH. y Finanzas se encuentran en un edificio, mientras que la de Vivienda y Equipamiento está en el otro. Las unidades funcionan en forma independiente y la comunicación entre los mismos funcionarios, necesaria para el intercambio de información de un mismo proyecto, no es directa; esto mismo ocurre con los usuarios externos (EGIS o constructoras) que deben dirigirse a distintos pisos según el punto que estén revisando de un proyecto. En Rancagua el SERVIU se encuentra en un solo edificio de tres pisos. La atención al

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público está en el acceso principal, y los departamentos tienen un grado de privacidad más alto al encontrarse en el interior del establecimiento. En el primer piso se encuentran el Departamento de OO HH, el Depto Jurídico, el de Administración y Finanzas. El segundo piso alberga al Depto Técnico, el de Control y la Unidad de Comunicaciones. Por último, existe una mansarda en el tercer piso donde se encuentra la Unidad de Asistencia Técnica. En este SERVIU también ocurre que la unidad técnica se encuentra en un espacio común. En Valparaíso el SERVIU se encuentra ubicado en un solo edificio, distribuyendo sus departamentos en distintos pisos. En el séptimo piso se encuentra la administración del departamento Técnico, mientras que las unidades de arquitectura y asistencia técnica se encuentran en los pisos quinto y segundo, respectivamente. Finanzas se encuentra en el sexto piso y operaciones habitacionales, con todas sus unidades, está radicada en el cuarto piso. Nuevamente se da la tendencia de que tanto la unidad de arquitectura como la de asistencia técnica se encuentran en un espacio común que contiene todos los revisores de cada área. Por último, cabe destacar que en el caso de los SERVIUs de la V y VI región, el espacio físico en que se encuentra la Unidad de Asistencia Técnica (y en la V también para el caso de la Unidad de Arquitectura) no es el adecuado para realizar su labor de manera eficiente. Se trata de espacios demasiado pequeños no solo para la cantidad de personas que trabaja en ese lugar, si no también para almacenar el gran número de expedientes que ingresan a esas unidades constantemente. Sin perjuicio de existir otras situaciones complejas, éstos casos son los más críticos.

Flujograma actual de los procesos Para realizar un estudio acabado de los procesos de asignación y pago descritos anteriormente, se aprecia la necesidad de generar mapas de actividades que revelen la estructura interna de cada SERVIU así como la forma en que se lleva a cabo la ejecución de estos procesos para cada uno de los subsidios estudiados. Esta es la llamada “Cadena de Valor”. Utilizando esta herramienta, será posible identificar a los actores relevantes y detectar posibles puntos de conflicto que pudiesen entorpecer el correcto funcionamiento de estos procesos, facilitando la elaboración de propuestas que apunten a generar una Cadena de Valor futura que permita aumentar la eficiencia del sistema. Los mapas consideran los principales actores y actividades que conforman la Cadena de Valor y de los cuales ha sido posible recabar información. Es necesario destacar, como ya resultará evidente, que estos procesos divergen en cada región, pues cada SERVIU los ejecuta de acuerdo a sus recursos y organización interna. En algunos casos es posible identificar los tiempos involucrados en las etapas de los procesos. Sin embargo se trata de información que no ha podido ser verificada, sino que tan solo ha

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sido descrita por los funcionarios involucrados al interior de los SERVIU, por lo que debe ser utilizada sólo referencialmente. En el anexo 5 se muestran los mapas del proceso de asignación de subsidios, y del proceso de pago, para los programas de Fondo Solidario, de PPPF y de D.S. 40, en las cuatro regiones donde se hizo levantamiento. Además se muestra los mapas de pago de subsidios correspondientes al D.S. 40 Caracterización y cuantificación de los clientes, usuarios o beneficiarios Los programas de subsidios habitacionales analizados en este estudio presentan dos objetivos fundamentales. En primer lugar, los subsidios buscan disminuir el déficit habitacional en Chile. Para estos efectos, el FSV es el principal programa de atención a la población con mayores carencias que busca una solución de vivienda propia. El D.S. 40 permite el mismo objetivo a sectores socioeconómicos medios de la población. En segundo lugar, los subsidios también se orientan a disminuir el denominado déficit cualitativo, lo que es atendido a través del PPPF. En este caso los beneficiarios son familias ya beneficiadas con una vivienda pero que no cuentan con recursos para hacer mantención adecuada. También lo son aquellos que teniendo vivienda se encuentran en condiciones de hacinamiento que los urge a ampliar éstas recurriendo nuevamente a recursos estatales.

Análisis del MINVU publicados el año 2006, basados en el Censo del 2002 estimaron que el déficit habitacional del país al año 2002 era de 540.000 viviendas. De esta cifra, 40% corresponde al quintil de menores ingresos, grupo beneficiario del FSV I; 30% corresponde al quintil II, atendido a través del FSV II; 26% se ubica en los quintiles III y IV, los que son destinatarios del D.S.40.

Aún cuando la cifra es dinámica y la única manera de medirla en el tiempo es a través de censos, resulta razonable estimar el déficit actual utilizando los datos de los permisos de edificación de viviendas del período comprendido entre los años 2003 al 2007, que da un total de 730.000 permisos (datos INE), más la proyección del crecimiento de nuevos hogares en el mismo período (500.000) que corresponde a una tasa de crecimiento anual de 2,3%. De este modo, si se supone que se mantiene la proporción del déficit por quintiles mencionada anteriormente, una cifra estimada del orden de magnitud del déficit al 2008 sería de 310.000 viviendas.5.

5 Datos obtenidos de Presentación de COVIP: La nueva Política Habitacional, cambios en el Sistema de Subsidio Habitacional. Nuevos desafíos y oportunidades, mayo 2008

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El desafío por delante de los programas habitacionales es seguir disminuyendo el déficit al menos a la misma tasa anual que en los años anteriores (45.000 viviendas por año promedio), y cubrir el crecimiento de nuevos hogares (se estima que cada año se crean 100.000 nuevos hogares en el país). La magnitud del desafío es considerable, y ha sido asumido por el MINVU con la Nueva Política Habitacional que está pagando una considerable cantidad de subsidios por año a través del FSV I y el DS 40: 55.000 el año 2006, 62.000 el año 2007, y que espera llegar a los 80.000 el año 2008, considerando el FSV II.

Un cuadro resumen con la cantidad de subsidios otorgados y pagados en las regiones estudiadas para los subsidios de interés se incluye en el anexo 6.

III. Principales Aspectos Metodológicos Utilizados

Procedimientos metodológicos para el diagnóstico

Como se ha señalado, el objetivo principal del estudio es elaborar una propuesta de mejoras operativas que permitan agilizar los procesos de asignación y pago de subsidios para la concreción de las soluciones habitacionales en el SERVIU. A través de estas iniciativas, se busca hacer más eficiente la labor de otros actores involucrados en estos subsidios, como son las EGIS y constructoras, explorando además estrategias que permitan lograr que un número mayor de estas empresas participe en este mercado.

Como un marco teórico relevante para este análisis, se utilizará una parte muy específica de la metodología “Lean”6. Esto para determinar la llamada “cadena de valor” de los procesos, concepto mencionado anteriormente en este estudio y que consiste en los distintos procesos que conforman un sistema y en particular, de las distintas acciones que se llevan a cabo en éste. A partir de esta identificación, se intentará comprender a cabalidad el desarrollo de cada sistema en cada SERVIU, así como los procesos y actores que lo componen. Este es un insumo fundamental para generar propuestas de mejoras.7

Entendemos que los distintos actores involucrados en los procesos estudiados juegan un rol fundamental para su desarrollo. Éstos pueden dividirse, siguiendo la metodología de Kaufmann Global (2003), en actores del nivel Mega (directores, funcionarios del 6 Para más detalles con respecto a esta metodología y específicamente, del concepto de “cadena de valor”, revisar “Learning to See”, de Rother y Shook.

7 De acuerdo a Womack y Jones (2003) y Alarcón (1997), algunos ejemplos de acciones que no agregan valor son errores que requieren rectificaciones, procesamientos innecesarios, transporte innecesario de materiales o bienes, esperas, complejidad excesiva de un proceso, trabajo lento, trabajo inefectivo o trabajo rehecho. Womack, J. & Jones, D. 2003, "Lean Thinking. Banish waste and create wealth in your corporation". New York, USA: Free Press. Alarcón, L. 1997, "Modeling waste and performance in construction".

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gobierno central o del MINVU), en actores del nivel Macro (directores de área de cada SERVIU) y en actores del nivel Micro (operativos y trabajadores). Deben considerarse también aquellos actores externos que se relacionan con el sistema. Al respecto, los principales clientes son las familias postulantes a subsidios y las EGIS que las apoyan y organizan.

El presente estudio se centra en la operación de tres programas habitacionales específicos en los distintos SERVIU del país. Estos son:

• D.S. 40 – Subsidio habitacional (principalmente el título I) • D.S. 174 – Fondo Solidario de Vivienda I y II (construcción de vivienda en nuevos

terrenos, densificación predial, construcción en sitio residente, y adquisición de vivienda).

• D.S. 255 – Protección del Patrimonio Familiar

La primera etapa de análisis está conformada por el levantamiento de un diagnóstico de la situación actual, realizado en cuatro etapas: 1. Revisión de documentos y entrevistas a involucrados en el problema estudiado. De manera previa al ingreso del equipo consultor al MINVU y SERVIU, se realizó

una revisión exhaustiva de material correspondiente a cada uno de los subsidios estudiados (decretos supremos, instructivos de postulación, etc.). Asimismo, se realizaron entrevistas a actores que participan en procesos ligados a la nueva política habitacional, en especial, a quienes desarrollan proyectos o postulan a familias a estos beneficios.

2. Entrevistas en el nivel central, MINVU. Se realizaron las entrevistas en profundidad a los encargados de los programas

estudiados del nivel central. El objetivo fue obtener información desde el nivel superior sobre la forma en que se han diseñado estos subsidios, así como sus propósitos y procesos involucrados. Asimismo, se obtuvo información para determinar la injerencia del nivel central en el funcionamiento de los procesos asociados a estos subsidios y acerca del nivel de comunicación entre MINVU y SERVIU.

3. Desarrollo de Hipótesis a contrastar en los SERVIU estudiados.

El trabajo desarrollado en las dos etapas anteriores permitió conocer algunos aspectos que parecían importantes de contrastar a nivel de SERVIUs, donde se desarrollan los procesos más específicos que guardan relación con cada uno de los subsidios estudiados, y a nivel de EGIS y constructoras involucradas en estos procesos. De esta forma, se elaboraron ciertas hipótesis que apuntan a aspectos específicos a indagar en ambos niveles.

4. Entrevistas en profundidad en SERVIU y Grupos Focales con constructoras.8 8 En anexo 7 se encuentra información de las constructoras que participaron en cada región. Los anexos 8 y 9 son las pautas de entrevistas de funcionarios SERVIU y grupos focales respectivamente.

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Algunos temas tomaron relevancia y quedaron plasmados en el formato de las entrevistas realizadas en los SERVIU y en las preguntas que orientaron los grupos focales con constructoras. En esta fase, se entrevistó a los funcionarios involucrados en los procesos de asignación y pago de subsidios en cada uno de los SERVIU visitados para obtener información con el mayor nivel de detalle posible. En cada SERVIU, las entrevistas comenzaron por los jefes de departamento, para luego descender en la escala jerárquica hasta las personas directamente involucradas con la revisión de proyectos en asignación y pago, ingreso de datos a los sistemas informáticos, supervisión de obras, seguimiento de planes de habilitación social, etc.

Las constructoras convocadas fueron elegidas según listado entregado por el MINVU. En las regiones V y VIII se contó con el apoyo y coordinación de INVICA, aprovechando el conocimiento del mercado en la región. En el caso de la VIII coincidía además con que los presentes son miembros de una asociación de EGIS y constructoras que se reúnen con las autoridades del SERVIU desde hace algún tiempo. En la VI región la situación fue similar, pues también se tomó contacto con una asociación de constructoras que se reúnen con el SERVIU (este dato fue entregado por el mismo SERVIU). En este caso, todas ellas son instituciones pequeñas, que participan en construcción de subsidio rural, FSV y PPPF. En la Región Metropolitana la convocatoria resultó más difícil, sin embargo el público que llegó permitió recopilar información de una constructora pequeña que trabaja principalmente en proyectos de densificación predial y sitio residente; CONAVICOOP y Techo para Chile.

Procedimientos metodológicos para el análisis

Como puede extraerse a partir de la descripción de la metodología para el diagnóstico, ésta tiene un marcado carácter cualitativo. Su objetivo es detectar ciertas situaciones que parecen relevantes para luego proponer estrategias de carácter general que puedan impulsar un desarrollo eficiente de todos los procesos estudiados. Se estima, a priori, que estos procesos debieran ser impulsados y liderados desde el nivel central.

La metodología utilizada no busca generar indicadores cuantitativos específicos. Esto por dos razones: no es objetivo del estudio tomar la casuística particular de cada SERVIU y además se considera que las estrategias más relevantes para producir mayores cambios deben venir desde el nivel central, apuntando hacia todo el país.

La metodología de análisis consistió en contrastar cada una de las hipótesis elaboradas con las opiniones obtenidas en los SERVIU y grupos focales con constructoras. Esto, sumado a reuniones del equipo consultor, permitieron elaborar un diagnóstico que apunta a los problemas que a juicio de este equipo parecen fundamentales, y hacia donde apuntan las propuestas elaboradas. En el anexo 10 se presenta un cuadro resumen con las hipótesis contrastadas durante las entrevistas, y si es que hubo adhesión o no a ellas en cada SERVIU y grupo focal por región.

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IV. Diagnóstico del Problema a Resolver El trabajo de diagnóstico realizado permitió detectar una serie de aspectos interesantes que orientan las propuestas generadas en este estudio. Reiteramos que las características del trabajo realizado centran las observaciones obtenidas en aspectos más cualitativos, esto debido a que provienen de expresiones recogidas en entrevistas y grupos focales. Por lo tanto, más que indicadores y estadísticas, el diagnóstico presentado da cuenta de aseveraciones con respecto a aspectos relevantes en el funcionamiento del proceso estudiado. De todas formas, en cada uno de los puntos analizados, se intenta dar cuenta de aquellos sectores, áreas o empresas donde el tema pareció ser más relevante. Las principales conclusiones de este diagnóstico surgieron a partir del contraste de hipótesis generadas luego de un estudio preliminar de la situación. Por las razones ya señaladas el diagnóstico se centra en aquellos aspectos que pueden ser abordados por iniciativas de carácter más general y global. 1. Sobre la Interpretación de la Normativa Se detecta un problema en relación a la interpretación que se le da a los decretos asociados a cada subsidio en los distintos SERVIU. En casos extremos incluso la normativa de la OGUC es interpretada en cada localidad o complementada con otros atributos que no serían de competencia del SERVIU. Algunos entrevistados señalaron que la normativa genera muchas interpretaciones, y pudo constatarse que EGIS que trabajan en más de una región constatan que los documentos exigidos en algunos casos no serían los mismos en las distintas regiones. Estos los obliga a tener que capacitar a sus fuerzas de trabajo para operar en cada región de manera distinta, con todos los costos que esto involucra. Del mismo modo, algunos de los participantes en los grupos focales de EGIS y empresas constructoras señalaron que hay ocasiones en que los SERVIU piden información duplicada para poder repartirla en los distintos departamentos que participan en una revisión, generando una carga de trabajo extra para estas instituciones. Se constata que a nivel de SERVIU (en todos los organismos visitados) sí se reciben lineamientos desde el nivel central, pero que otros factores, como la experiencia de un revisor o la realidad geográfica de una región, influyen en los cambios de criterios, la exigencia de documentos distintos a los señalados en la normativa o en la revisión con parámetros diversos en ciertos aspectos de los proyectos presentados. Para ilustrar esto, citamos dos ejemplos. En el SERVIU de la región de BioBío se señaló que es necesario, por las características geográficas de esa zona, exigir ciertos ítemes que pueden no aparecer en la normativa. Por otra parte, en el SERVIU de la región de Valparaíso se señaló que “a veces la experiencia les ha demostrado que es necesario exigir algo que no sale en la normativa para el éxito final de un proyecto”.

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Uno de los problemas que puede ocurrir en este caso es que se generan asimetrías de información con las EGIS y un aumento en la desconfianza de éstas hacia los SERVIU, lo que resulta de no entener por qué se les exige más de lo señalado en la normativa. Esto puede constituir un desincentivo para la aparición de nuevas EGIS o para la expansión interregional de otras. En el SERVIU de una región, se mencionó también que esto ha generado problemas con el nivel central que, ante los reclamos de algunas EGIS, ha señalado la necesidad de disminuir los “niveles de creatividad” de ciertos revisores. Por último, pudo detectarse en los grupos focales realizados con EGIS y constructoras, que éstas pueden, generalmente, distinguir con facilidad a los distintos SERVIU de acuerdo a la agilidad y rapidez con que abordan los procesos. 2. Sobre los Criterios de Revisión Participantes de los grupos focales realizados en las distintas comunas señalaron que, a su juicio, los revisores de los SERVIU tienen criterios distintos y que éstos cambian constantemente, dificultando con ello la presentación de proyectos. Esta opinión apareció de forma explícita en los grupos focales realizados en la región de Valparaíso, Bío Bío y Metropolitana. Más aún, en los mismos SERVIU se mencionó que ante una duda de interpretación de decretos los propios revisores llegan a un acuerdo acerca del criterio que finalmente se aplicará para la aprobación, pero este criterio no es informado a las EGIS. Según lo recabado a partir de las entrevistas realizadas en todas las regiones, ningún revisor recibió capacitación acerca de cómo realizar su labor (a excepción del uso del RUKAN), teniendo que aprenderla sobre la marcha leyendo el decreto correspondiente o con el apoyo de sus colegas. Esto se ha traducido, a nivel de EGIS, en una preocupación por que la cantidad de antecedentes a presentar y el formato en que estos serán entregados a veces dependerá de que revisor reciba el proyecto. De modo particular, en el grupo focal realizado en la región de Bío Bío se valoró la iniciativa de asignar un revisor fijo (ejecutivo) para cada EGIS, lo que permite tener un interlocutor y asegurar al menos que se puede llegara conocer el criterio de este revisor único. 3. Sobre las Homologaciones Los cambios en los decretos, ya sea por financiamientos o exigencias, generan alteraciones en los proyectos que afectan a las empresas y a los beneficiados. En este caso es importante recordar que las EGIS son los interlocutores válidos entre el cliente final (beneficiario del subsidio) y el SERVIU. Se insistió en este punto en los grupos focales realizados en la región Metropolitana y en el BioBío, señalándose que las modificaciones a los decretos con las respectivas homologaciones a proyectos que se encuentran en curso implican una doble carga de trabajo para las EGIS, afectan

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proyectos que están en curso y que deben ser modificados; y generan desconfianza en los beneficiarios, pues automáticamente se traducen en extensiones en el tiempo de un proyecto lo que resulta de difícil explicación para los beneficiarios. 4. Sobre Cambios en el Ritmo de Postulaciones En el grupo focal realizado en la región Metropolitana se valoraron las modificaciones de decretos como el D.S. 40 que permite actualmente postulaciones mensuales e individuales, en lugar del sistema anterior que tenía llamados dos veces al año. Esto ha permitido a las EGIS disminuir los tiempos de espera para obtener subsidios, aumentar la tasa de aprobación al hacer postulaciones con menos gente y más completas, y disminuir los costos operativos asociados al gran volumen de gente en las postulaciones anteriores a la modificación. A pesar de estas mejoras, se sugiere seguir avanzando y dar pasos en la disminución de los tiempos entre la asignación del subsidio y la entrega del certificado que muchas veces atrasa la entrega de la vivienda. Más aún, se propone el diseño de un instrumento electrónico de subsidio, prescindiendo del certificado, que permita una ágil transferencia electrónica. A su vez, algunas de las EGIS que participaron de los grupos focales reportan que a diferencia de las mejoras percibidas en la operación del DS 40, el proceso de postulación y asignación del subsidio del Fondo Solidario II para vivienda construida es muy engorroso, se solicitan muchos documentos, y requiere un proceso de revisión de antecedentes que no parece pertinente ya que la vivienda ya está construida. No se entiende porqué para el caso de vivienda construida del Fondo Solidario II, no se utilizó el procedimiento ya probado, y bastante eficiente del DS 40, agregándole el requisito del puntaje de la ficha de protección social requerido. 5. Sobre los Instructivos complementarios a los decretos Se detecta a nivel de todos los SERVIU visitados la sensación de que los instructivos que complementan los decretos, generados desde el nivel central, suelen no ser lo suficientemente claros. Algunos revisores mencionan que ni siquiera reciben estos instructivos o circulares (principalmente en la región de O’Higgins). Esto puede generar diferencias en los criterios de revisión entre los distintos funcionarios, con la consecuente problemática para las EGIS mencionada en el punto 2. Por ejemplo, en el SERVIU de la región de Valparaíso se relató el caso de un nuevo revisor que tardó algún tiempo en entender en forma completa los criterios específicos a aplicar en sus revisiones. Para ello, debió ser apoyado por sus compañeros de labores. Asimismo, en todos los SERVIU visitados se señaló que ha habido instancias en que cambios en la política habitacional e impulsos a ciertos subsidios han generado una carga muy grande de trabajo, con una fecha específica de respuesta que ha sido comunicada al país y que en ocasiones ha generado presión extra en el trabajo de los SERVIU. Según lo señalado por algunos entrevistados, esto ha implicado no poder

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dedicarle el tiempo mínimo necesario para revisar un proyecto de la forma adecuada y que muchos de ellos hayan sido ingresados o preaprobados con ciertos grados de flexibilidad. Al respecto, se señala en general, que cuando no hay coyunturas de este tipo y un proyecto viene con todos los antecedentes adecuados, la revisión es mucho menos compleja y precisa. Esto contrasta con algunas opiniones recogidas en los grupos focales a EGIS y constructoras, que señalan que algunos SERVIU se toman mucho más tiempo del exigido para revisar algunos proyectos, lo que incluso ha llevado a que ciertos documentos caduquen al interior del organismo. Este punto fue levantado con especial importancia en el grupo focal realizado en la región de O’Higgins. Del mismo modo, otras opiniones recogidas en estas instancias refuerzan lo comentado en algunos SERVIU, en el sentido de que hay ocasiones en que algunas metas impuestas desde el nivel central le asignan a los SERVIU un nivel de trabajo y plazos imposibles de cumplir. Esto se ve reflejado, por ejemplo, en la imposibilidad de algunos SERVIU para cumplir con los plazos establecidos por decreto, ya que según su experiencia la mayoría de las EGIS ingresa sus proyectos el último día hábil que tiene disponible para hacerlo, produciendo una sobrecarga de trabajo que no permite realizar los procesos de revisión en los plazos estipulados. El punto analizado tiene doble lectura. Es efectivo que la generación de un mayor número de subsidios para los beneficiarios resulta manifiestamente positiva. Sin embargo, si hay problemas con las revisiones, instructivos o con el tiempo dedicado al análisis de un proyecto, esto repercute directamente no sólo en la calidad final del beneficio, sino que puede además afectar negativamente la viabilidad y tiempo de ejecución de nuevos proyectos. 6. Sobre las EGIS y su participación en el sistema Otro aspecto importante rescatado en el diagnóstico tiene relación con la participación de las EGIS en el sistema de subsidios. Si bien se reconocen varias entidades que realizan una labor seria y eficaz, es comentado en todos los SERVIU visitados que existen una serie de EGIS que no funcionan de buena forma, a veces no ejecutan los proyectos de forma adecuada ni prestan el mejor apoyo a los beneficiarios con los que trabajan. Se menciona que muchas EGIS postulan sus proyectos sin la documentación requerida, pese a tener la información pertinente al alcance. Por ejemplo, en la región de Valparaíso, donde aseguran entregar un listado de verificación con los documentos requeridos, mencionan que las EGIS no entregan toda la información solicitada. En otros SERVIU se señala que muchas EGIS se organizan en forma muy precaria para proyectos específicos y que eso implica que no cuentan o cuentan sólo por algunas horas a la semana con el personal idóneo para el desarrollo de sus funciones. Lo anterior explicaría el que algunos actores consideraran necesario contar con una “ley de regulación de EGIS”. Sin embargo, ello es inconsistente con la evidencia recogida tanto en los los grupos focales para EGIS y constructoras como en el análisis efectuado de la normativa, en el sentido que existen elementos más que suficientes para calificar y

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sancionar a las EGIS que incumplan sus compromisos. Se señaló además en los SERVIU de algunas regiones que es necesario que las familias se empoderen y fortalezcan su posición frente a algunas EGIS, evitando así malas gestiones de éstas. En particular, entrevistados de los SERVIU de la región Metropolitana y la región de O’Higgins fueron más duros con respecto al desempeño actual de las EGIS. Por último, algunos participantes de los grupos focales señalaron que sería interesante que las EGIS pudieran obtener mayor información sobre las empresas constructoras y que los informes emitidos por las EGIS en relación a estas empresas fueran incluidos en el Registro de Contratistas, especialmente en casos en que las experiencias son negativas. Asimismo, algunos representantes de empresas constructoras que participaron en estas reuniones admitieron abiertamente que muchas EGIS no cumplen en forma óptima con su labor, traspasando responsabilidades que no corresponden a las constructoras. En particular, un participante del grupo focal realizado en la región Metropolitana criticó las presentaciones técnicas realizadas por un grupo importante de EGIS. Así mismo, algunas constructoras señalan las dificultades del control de los ahorros de los beneficiarios en los momentos previos a la recepción final de la obra. El sistema establece que una vez asignado el subsidio, los ahorros de los postulantes deberían quedar congelados en las respectivas libretas, de manera que la empresa constructora los pueda cobrar al momento de obtener la recepción final de la obra. Se relatan casos en que los beneficiaros han logrado retirar sus ahorros previamente a la recepción final, a pesar del congelamiento, generando serias dificultades a las empresas constructoras y EGIS al momento de la entrega de las viviendas. Los párrafos recién presentados dan cuenta de situaciones bastante delicadas y que tiene que ver con el funcionamiento y relación entre los distintos actores de la política habitacional. Aparentemente, no existe concordancia ni conocimiento absoluto sobre los mecanismos para fiscalizar el trabajo de cada uno de los actores, y además se menciona la existencia de algunos con un desempeño bastante ineficiente. Esta situación redunda, nuevamente, en la generación de desconfianzas en la relación de trabajo de estos organismos, que afectan, en última instancia a los beneficiarios que postulan a subsidios. 7. Sobre Capacitaciones y Comunicaciones Se recogieron opiniones sobre la necesidad de realizar un mayor número de capacitaciones a las EGIS y empresas constructoras, además de generar instancias de apoyo y comunicación más estrechas durante los procesos de asignación y pago realizados en cada SERVIU. Puede señalarse que en todos los SERVIU visitados se menciona la existencia de instancias de trabajo con las EGIS consistentes en reuniones, capacitaciones o charlas informativas. Esto parece ser especialmente importante en etapas donde se producen cambios a la normativa. Cabe destacar lo señalado en el SERVIU de la Región

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Metropolitana, donde se han realizado capacitaciones a las EGIS enfocadas en aquellas que han visto sistemáticamente objetados y/o rechazados sus proyectos. En los grupos focales realizados a EGIS y empresas constructoras se recogió la opinión de un contratista que trabaja en la región Metropolitana, quien señaló que en el período de instalación del sistema informático RUKAN hubo más capacitaciones, pero que éstas no se han mantenido en el tiempo. En las regiones de Bio Bío y O’Higgins se señaló que ha habido capacitaciones, pero que hace falta avanzar mucho en los niveles de comunicación entre los SERVIU y EGIS, especialmente en casos en que hay cambios de normativa o generación de nuevos instructivos. Por otra parte, los participantes del grupo focal de la región de O’Higgins valoraron una mesa de trabajo que se ha generado entre los contratistas y el SERVIU, la cual se reúne cada quince días, lo que, aparentemente ha permitido aclarar dudas sobre la interpretación de decretos. El punto recién revisado da cuenta de la valoración que se le da a las capacitaciones y reuniones y a la generación de vías de comunicación entre los distintos actores del sistema. Esto puede ser una oportunidad importante para sistematizar y potenciar estos procesos. 8. Sobre los sistemas de Soporte informático Un punto relevante y recurrente que surgió en el trabajo en terreno tiene relación con los soportes informáticos con que cuenta el sistema de subsidios. y a su asociación con el tránsito hacia un “e-ministerio”, pudo constatarse que el sistema RUKAN no ha cumplido con las expectativas de sus usuarios a nivel de SERVIU. Más aún, en múltiples casos se ha transformado en un sistema que hace más complicada la gestión- Se constató en terreno que este diagnóstico es unánime en todos los SERVIU. Según se señala, el sistema no otorga información que sería pertinente para el trabajo en los SERVIU y tampoco es consistente con los requerimientos de información que exigen otras entidades, como los PMG o convenios de desempeño. Esto genera, según funcionarios entrevistados, tener que rescatar algunos datos en más de una ocasión, cuando podrían estar todos en un sistema único. Por otra parte, se señaló que el proceso de implementación del RUKAN no fue el más adecuado, no se consideró la opinión ni experiencia de los usuarios y tampoco se consolidó en forma correcta la información que provenía de sistemas anteriores. En términos más técnicos, algunos entrevistados señalaron que no es un sistema “amigable”, y que las sesiones son muy cortas, pues se el sistema se cae constantemente. Tampoco existe, a nivel de SERVIU, satisfacción con la interacción del RUKAN con sistemas como el SIGFE (Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado) ni con la forma en que pueden interactuar los distintos actores que usan el sistema (por ejemplo, para consultar información provista desde otro departamento del mismo SERVIU). En forma reiterada se señala que RUKAN podría ser una plataforma para generar estadísticas fundamentales sobre el desarrollo de los proyectos, pero que ellos no ha sido así. También se señala que sería importante que un sistema

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informático pudiera generar alertas ante eventuales problemas, información sobre normas e instructivos, entre otros. A nivel de EGIS y empresas constructoras, además del problema de sesiones cortas debido a caídas del sistema, se señaló la necesidad de que el sistema informara en forma precisa sobre las razones para aprobar o rechazar un proyecto, lo que según se sostiene, sí era permitido en el sistema anterior a RUKAN. También se mencionó que sería interesante que el sistema pudiera informar en línea sobre la etapa en que se encuentra cada estado de pago. Con respecto a este punto, un participante del grupo focal realizado en la región Metropolitana señaló que el sistema anterior sí cumplía con este propósito. En términos generales, puede señalarse que el sistema no ha cumplido sus expectativas, pese a que se le han ido realizando ajustes durante su desarrollo. A nivel de SERVIU se espera que el sistema RUKAN II, del cual no se pudo obtener información detallada, pueda funcionar mejor. Por de pronto, en el SERVIU de la región Metropolitana se señaló que para éste sí se ha considerado una etapa de pruebas y la opinión de algunos usuarios, pero sólo en el departamento de OO. HH. para el FSV I en modalidad CNT. Los otros departamentos de este SERVIU no están al tanto de estas pruebas de concepto ni saben si serán incluidos en futuras instancias de retroalimentación. El soporte informático para el sistema de subsidios posee un carácter especialmente relevante, considerando la evolución de estos sistemas durante los últimos años y la cantidad de procesos que se ven beneficiados con ellos. Al respecto, se considera fundamental avanzar hacia un sistema integrado que se centre no sólo en el apoyo a procesos operativos, sino que apunte a consolidar la comunicación entre todos los actores del sistema y la generación de datos que permitan evaluar éste. 9. Sobre los niveles de Autonomía de los SERVIU La autonomía de los SERVIU puede interpretarse como una oportunidad para detectar prácticas valiosas que pudieran ser replicadas en otros SERVIU. Sin embargo, un hecho que conspira contra ésto tiene relación con la muy escasa comunicación que pudo comprobarse existe entre estos organismos, comentario recibido en todos los SERVIUs visitados. De todas formas, el estudio realizado permitió detectar iniciativas valiosas en algunos de los SERVIUs visitados. Por ejemplo, el pre-banco de proyectos que se ha generado en la región de Bío Bío para la parte técnica y el PHS en el FSV I modalidad CNT, cuyo objetivo es que las EGIS ingresen su proyecto en esta etapa previa en donde el equipo técnico puede anticiparle posibles observaciones, entendiendo que no es un ingreso formal. En ese momento, la EGIS se compromete a corregir estos puntos y a reingresar el proyecto en una fecha consensuada. También se observaron prácticas interesantes, a nivel de SERVIU, con respecto a su relación con las EGIS. En algunos, como el de la región de Valparaíso, señalan encontrarse en la etapa de preparación de un manual específico para que las EGIS sepan cómo postular los proyectos. Otra iniciativa interesante es la conformación de

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equipos de gestión territorial que se encargan de una zona específica, como los creados en el SERVIU de la región Metropolitana, que apoyan la generación de los proyectos acompañando y asesorando a los actores involucrados mediante las mesas técnicas. Todos estos procesos, si bien son considerados muy positivos, presentan dos problemas fundamentales en opinión del equipo consultor. En primer lugar, multiplican esfuerzos a nivel de SERVIU al no existir niveles adecuados de comunicación que permitan replicar prácticas que han sido exitosas. En segundo lugar, generan diferencias en la calidad de procesos a los que se ven enfrentados los beneficiarios de distintas regiones, cuando éstos debieran ser iguales para todos. 10. Sobre el PAC Un tema que también fue evaluado en el trabajo de diagnóstico tiene relación con el impacto del Plan de Aseguramiento de la Calidad (PAC) que ha llevado a cabo el MINVU desde 2006 en los distintos SERVIUs. Al respecto, y en primer lugar, hay que señalar que, de acuerdo a información revisada sobre este plan, el equipo consultor pudo constatar que su puesta en marcha se justificó en base a cuatro puntos fundamentales:

• Desinformación de los usuarios y los actores del sistema (EGIS, municipios) sobre los programas habitacionales y urbanos del MINVU, de la normativa y procedimientos administrativos.

• Las EGIS no aplican metodologías adecuadas para identificar demanda. • Los SERVIUs y SEREMIs no efectúan un exhaustivo control de EGIS y PSAT. • No se realizan evaluaciones de impacto de las políticas habitacionales.

Se desprende de este diagnóstico que los problemas de calidad detectados en ese momento se referían a información, seguimiento y control, y evaluación de impacto. En particular, llama la atención que tanto el diagnóstico como el plan no contempla revisión, análisis y mejoramientos de los procesos internos de funcionamiento de los programas de subsidios. El enfoque es más bien hacia los organismos externos: EGIS, PSAT, municipalidades, y finalmente los usuarios. Hay que recalcar que la calidad del resultado final, sin duda estará influenciado por la calidad de los procesos intermedios propios de los SERVIU. Si bien las acciones que buscan resolver los problemas detectados en el diagnóstico apuntan a mejorar algunos aspectos importantes de la calidad del resultado final de la política de vivienda, el equipo del estudio estima que es necesario incorporar en este plan la revisión y medición de la calidad de los procesos internos en los SERVIU relacionados con el funcionamiento de los programas de vivienda. Tomando en consideración el trabajo realizado en los SERVIU estudiados, puede señalarse que, en general, el PAC es visto a ese nivel como un sistema que permite acceder a recursos extras y necesarios para la realización de las labores del organismo,

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principalmente a través de la contratación de un funcionario a honorarios para el Departamento Técnico. En la mayoría de los casos, se señaló desconocer la forma transversal en que debiese actuar este plan. En particular, en el SERVIU de la región de Valparaíso se mencionó que este plan ha estado orientado a supervisar la calidad de las obras, más que la calidad de los procesos. En la región de O’Higgins, el PAC es considerado una iniciativa para tener más profesionales y vehículos en el área técnica, y no una propuesta de mejoramientos transversal. Existe desconocimiento acerca de sus alcances e implicancias en todos los SERVIU. Se constató una opinión parecida en la región Metropolitana y en los grupos focales realizados con EGIS y empresas constructoras, donde se señaló que este programa se ha traducido en mayores niveles de inspección de obras por parte de los SERVIU. Por último, se reitera la importancia de evaluar una mayor injerencia de este sistema en la medición de la calidad de procesos de los SERVIU, analizando también el entendimiento y aporte del mismo en cada uno de estos organismos. El programa es una buena idea y ayuda a la coordinación con el nivel central, pero debe ser entendido a cabalidad por todos los actores relacionados con él. 11. Sobre los niveles de Comunicación interna Otro aspecto evaluado, tomando en consideración el organigrama sobre el que se desarrolla la política habitacional en Chile tiene relación con los niveles de comunicación entre el MINVU (nivel central) y los SERVIU (nivel regional). A partir del trabajo en regiones pudo constatarse que hay espacio para crecer en este sentido, respetando la autonomía de los SERVIU. En particular, en la VI región se considera que la comunicación con el nivel central es escasa. Entre otras cosas se menciona la necesidad de recibir información y estadísticas en forma más permanente y de generar niveles más fluidos de comunicación para resolver temas complicados, aunque en los otros SERVIUs se señaló que la respuesta es rápida. Por ejemplo, en el SERVIU de la región de Valparaíso se señaló que se ha observado que hay interés desde el nivel central por generar más reuniones de coordinación y discusión, y avanzar hacia un proceso más participativo. Esto es visto como muy positivo, pues, entre otras cosas, se rescataron algunas opiniones acerca del centralismo del funcionamiento en algunos casos, lo que aparentemente, hace que la mirada se enfoque en el SERVIU de la región Metropolitana. También se evaluó el nivel de comunicación entre los distintos SERVIU que funcionan en el país, encontrándose que ésta es prácticamente inexistente, según la opinión de todas las personas consultadas. En algunos casos, se señala saber de otros SERVIUs que han generado prácticas interesantes para abordar algunos procesos, pero se reconoce que éstos no son comunicados ni expuestos como ejemplos para el funcionamiento de cada SERVIU.

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Como fue mencionado anteriormente en este diagnóstico, los aspectos presentados dan cuenta de la necesidad de mejorar los niveles de comunicación horizontales y verticales, de manera de no multiplicar esfuerzos y replicar prácticas que puedan hacer más eficiente el sistema general. 12. Sobre los procesos de Pagos de subsidios Uno de los procesos específicos analizados es aquel que tiene que ver con los pagos realizados a los proyectos en desarrollo. Al respecto, se encontraron opiniones que dan cuenta de que éste no funciona de la manera más óptima. En el SERVIU de la región de O’Higgins se manifestó no poseer personal suficiente para este proceso, además de la necesidad de un mayor apoyo de los sistemas informáticos para su desarrollo. En el SERVIU de la región del Bío Bío se mencionaron problemas para conocer en forma exacta los plazos de cada proyecto, además de algunos problemas prácticos con el sistema SIGFE, que por ejemplo, no permite iniciar los pagos de un mes si no se han cerrado todos los del mes anterior, aspecto que genera inconvenientes. Se observó que no existe información actualizada sobre el desarrollo de los proyectos. Esto genera, por ejemplo, que posibles cambios en éstos sean detectados en forma poco oportuna y que se ocupe un tiempo mayor al necesario para generar los procesos para los ajustes correspondientes a los pagos en esos casos. Los grupos focales realizados con EGIS y empresas constructoras también permitieron notar algunos problemas en este proceso. Entre otros, se señaló que los SERVIU tienen mucha desconfianza por tener que aprobar estados de pago sin controlar las obras. También se señala que en ocasiones algunas carpetas se demoran más en ser pagadas que otras, sin una razón clara para ello. El atraso en los pagos resulta especialmente negativo para las PYMES que trabajan en este rubro. Los problemas detectados en los procesos de pagos son especialmente relevantes en relación a dos puntos fundamentales. En primer lugar, dan cuenta de problemas internos de gestión de procesos en los SERVIU. En segundo lugar, constituyen un proceso que dificulta y desincentiva la labor de las EGIS y empresas constructoras, especialmente de aquellas con menor acumulación de capital que sirva de respaldo, debido al requerimiento de boletas de garantía en los proyectos. 13. Sobre los Recursos Humanos disponibles en los SERVIU En relación a los recursos humanos disponibles por SERVIU pudo observarse que todos los organismos visitados perciben la necesidad de contar con más recursos humanos y un mayor nivel de preparación, especialmente considerando los cambios que se han introducido en la nueva política habitacional. Ello aplica especialmente para los subsidios que necesitan mayor preparación para la revisión de los proyectos.

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Sin caer en la casuística específica de cada SERVIU visitado, se señala que los principales problemas, además de la mayor carga de trabajo actual, se generan por las fluctuaciones de las demandas por subsidio y por la escasa capacidad para reaccionar en forma rápida cuando se necesita aumentar el número de personal para responder a un período específico de mayores postulaciones (por ejemplo, se espera un aumento considerable en el SERVIU metropolitano de postulaciones al FSV I en los últimos meses del año). Al respecto, y como se mencionó anteriormente, se valora el PAC en el sentido de que ha permitido aumentar la cantidad de funcionarios en las áreas técnicas de cada SERVIU. A nivel de EGIS y empresas constructoras las opiniones son divididas. Pudo constatarse que en la región de O’Higgins existe la impresión de que el SERVIU no cuenta con los recursos humanos necesarios para responder a cabalidad con todo lo que debe realizar. Esto genera, según ellos, atrasos que no se deben a mala intención, pero sí al poco ajuste de recursos, especialmente en períodos de alta demanda de subsidios. Además, se hizo mención a la necesidad de incorporar personal más capacitado al SERVIU de dicha región y de aminorar el nivel de cambios internos que aparentemente ha sufrido este organismo durante el último tiempo. En contraste con esto, hubo opiniones en los grupos focales de las regiones de Bío Bío y Valparaíso que señalaron que los SERVIU sí cuentan con recursos humanos suficientes para abordar sus tareas, pero lo que necesitan es organizarlo de forma adecuada. 14. Sobre Infraestructura y manejo de Archivos En términos de infraestructura, pudo observarse que los principales problemas con respecto a este tema tienen relación con el manejo de una gran cantidad de documentación, ficheros, carpetas y otros. En algunos SERVIUs (regiones de Valparaíso y de O’Higgins) se señaló explícitamente que no se cuenta con un espacio físico adecuado para disponer de este material, lo que en algunos casos puede traducirse en un mal manejo de éste. Al respecto, pudo observarse prácticas positivas como el escaneo de algunos documentos en el SERVIU de la región del BíoBío, aunque se considera que un soporte informático adecuado es fundamental para resolver problemas como los señalados. Tanto los temas de recursos humanos como de infraestructura son fundamentales para el funcionamiento de cada SERVIU, lo que se traduce, en último término en una menor capacidad para revisar en forma adecuada los proyectos, fundamentales para las EGIS y los beneficiarios a los que apuntan los programas. 15. Sobre los Incentivos a las EGIS Un último punto importante analizado tiene que ver con los incentivos que existen actualmente para que se incorporen nuevas EGIS y empresas constructoras al desarrollo de proyectos. Al respecto, y a nivel de SERVIU, pudo observarse en general

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que existe conciencia sobre la necesidad de solicitar boletas de garantía para garantizar la calidad de los proyectos. Sin embargo, también se constatan las trabas que eventualmente puede generar este sistema para las empresas más pequeñas y con menor capital financiero, las que presentan dificultades para conseguir boletas de garantía en el sistema bancario. Como se señaló en el SERVIU de la región de Valparaíso, este sistema incentiva que las empresas que recién se forman se involucren en proyectos más pequeños, como los de mejoramiento de vivienda. En el SERVIU de la región Metropolitana se manifestó preocupación porque EGIS buenas y organizadas que antes presentaban varios proyectos de Fondo Solidario de Vivienda cada año, ahora se vuelquen a trabajar con subsidios que signifiquen menor aporte de capital. A nivel de EGIS y empresas constructoras, se destacó la impresión de que, pese al importante rol de la administración pública por velar por el buen uso de los recursos que entrega, se cae en ocasiones en una excesiva burocratización de los procesos. Las empresas constructoras deben comprometer su capital con boletas de garantía al SERVIU, garantías a los bancos, para la compra de materiales y ejecución de las obras, pero se señala que el SERVIU paga con posterioridad y eso se distancia de lo que debiera ser el flujo financiero en una obra normal. En este nivel, se señaló además que, si bien ha habido una evolución en términos de la reglamentación, no ha sido lo suficientemente flexible para darle un dinamismo a este mercado. Además, se señaló que las grandes empresas constructoras no obtienen excesivas utilidades construyendo, sino que su principal negocio es la gestión de terrenos. En el grupo focal realizado en la región de O’Higgins se percibe abiertamente que no hay nuevos interesados en sumarse a este mercado. Los distintos aspectos presentados con respecto a este punto son especialmente relevantes pues limitan el mercado de empresas que participan en el sistema. Esto redunda en menor competencia y eventualmente, en menos EGIS y empresas constructoras que trabajen en forma eficiente para el desarrollo de proyectos para los beneficiarios de subsidios. Finalmente, como una forma de resumen, se incluye un cuadro que presenta la importancia que el grupo consultor pudo constatar de cada uno de los temas estudiados en cada uno de los actores que participó en los procesos de levantamiento de información. Cada una de estas partes está dividida en diez niveles verticales, que van, de abajo hacia arriba, indicando el nivel de importancia que pudo constatarse que tiene cada tema para estos actores. De esta forma, si, por ejemplo, un tema es considerado de mediana importancia para uno de estos actores, la barra de color incluida en el cuadro abarcará la mitad (cinco) de los niveles. Hay que hacer hincapié en que ésta es sólo una interpretación gráfica de las impresiones recogidas, por lo tanto no tiene validez estadística. Su objetivo es meramente poner en el tapete aquellos aspectos que parecen, a partir del trabajo realizado, más importantes para estos actores.

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Tema Importante para EGIS y constructoras entrevistadas

Tema relevante para algunas EGIS y constructoras entrevistadas

Tema sin mayor relevancia para EGIS y constructoras entrevistadas

Tema importante para todos los SERVIUs visitados

Tema relevante para alguno de los SERVIUs visitados

Tema sin mayor relevancia para los SERVIUs visitados

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Cuadro 1: Resumen Temas Prioritarios para SERVIU y para EGIS/Constructoras Fuente: Elaboración Propia

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V. Análisis de Alternativas de Solución Este capítulo se basa en el diagnóstico desarrollado en el punto anterior de este informe para desarrollar algunas propuestas que apunten a optimizar o hacer más eficiente varios procesos que forman parte del proyecto estudiado, y produzcan así incentivos para el ingreso de nuevos actores al mercado de subsidios habitacionales. Las propuestas se dividen en tres grandes ámbitos:

- Propuestas que apuntan al mejoramiento de procesos internos de los SERVIU, mejorando así la calidad del servicio entregado a los usuarios intermedios (EGIS y constructoras), y a los beneficiarios finales (familias).

- Propuestas que apuntan a optimizar el desempeño de EGIS y empresas constructoras, además de incentivar la participación de nuevos actores en el sistema.

- Análisis de herramientas de control a disposición del MINVU para garantizar la capacidad, recursos o experiencia que requieren las EGIS para desarrollar su trabajo.

A) Propuestas que apuntan al mejoramiento de procesos internos de los SERVIU

A.1) Entrega de todos los antecedentes requeridos y unificación en su solicitud Como fue señalado en el diagnóstico, uno de los problemas que aqueja a las EGIS y constructoras que intentan trabajar en el sistema de subsidios habitacionales a nivel nacional es el de los distintos antecedentes que exigen los SERVIUs en distintas regiones del país. Es necesario entonces que exista una unificación a nivel nacional en los documentos requeridos para los procesos de asignación y pago, y también en el formato en que estos deben ser entregados. Se considera que ésta es una iniciativa que debe generarse desde el nivel central, complementada con una re-organización interna de los SERVIUs. La aplicación práctica de ésta consiste en lograr que las EGIS ingresen las carpetas con todos los antecedentes necesarios según el decreto que regula el subsidio correspondiente, y que los requerimientos de antecedentes a la hora de ingresar proyectos o peticiones de pagos o adelantos en un SERVIU de cualquier región del país sean exactamente los mismos. Al respecto, y considerando las situaciones específicas que se presentan en algunas zonas del país, debe revisarse este caso, evitando caer en una serie de indicaciones específicas para cada región. Por otra parte, corresponde revisar el papel de la DOM correspondiente y su responsabilidad en relación a este punto. Los objetivos principales de esta propuesta son:

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- Disminuir los tiempos de revisión en los procesos de asignación y pago al eliminar carpetas entregadas con antecedentes incompletos.

- Incentivar la participación de EGIS y empresas constructoras a nivel nacional, eventualmente más grandes y sólidas financieramente que las que actualmente participan de estos procesos.

Como un caso de benchmark interesante para revisar, hay que recordar el caso del SERVIU de la región de Valparaíso, donde existe una iniciativa que apunta a la creación de un instructivo de postulación. Éste consiste en un manual para cada subsidio en que se detallan todos los papeles que se deben entregar, las fechas y plazos correspondientes, y los formatos tipo de documentos que sean necesarios (por ejemplo, los identificadores que van adosados a los lomos de cada carpeta). Por su parte, el SERVIU de la región de Bío Bío cuenta con un pre-banco de proyectos, donde se asesora a las EGIS en el proceso de recolección de los antecedentes necesarios para postular antes de ingresarlos al banco de proyectos. En esta región se desarrolló una lista de chequeo, tanto para el banco como para el pre-banco de proyectos. Como soluciones específicas relacionadas a esta propuesta, se propone: - Generar una lista de chequeo que especifique la documentación a entregar para

el proceso de asignación y otra para el proceso de pago en cada uno de los subsidios estudiados. Estas listas deben ser emitidas desde el nivel central siendo completamente consistentes con lo estipulado en los decretos. Su aplicación debe ocurrir al ingreso de cada proyecto, donde el encargado de derivar las carpetas debe cerciorarse mediante este listado que el archivador contenga toda la documentación necesaria.

- Para que la propuesta anterior pueda ser llevada a cabo de manera efectiva, es necesario que la persona que recibe las carpetas en cada SERVIU tenga tiempo de revisar los antecedentes contenidos en cada una de ellas. Por lo tanto, se debe evitar una sobrecarga de ingresos en el último día de recepción de carpetas por subsidio. Para esto, se propone designar ciertos días del mes para que cada territorio o delegación (según la región que corresponda) entregue los antecedentes correspondientes. Esta iniciativa se debe implementar según planificación de cada SERVIU, supeditado a la cantidad de territorios o delegaciones que compongan la región.

- Revisar la cantidad de documentación exigida en base a la lista de chequeo propuesta, buscando eliminar la solicitud de documentos repetidos para el caso de conjuntos de viviendas o de antecedentes que ya están en poder de los SERVIUS.

A.2) Antecedentes correctos y sin causales de observaciones

Se considera que esta iniciativa debe ser promovida desde del nivel central y aplicada en cada uno de los SERVIUs. Se trata de asesorar a las EGIS previo ingreso de antecedentes al SERVIU para que éstos cumplan las reglamentaciones de los decretos, de manera de hacer la revisión lo más expedita posible y producir la menor cantidad de observaciones. Así, los procesos de asignación y pago pueden completarse en los

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plazos indicados en los decretos, con el consiguiente beneficio para EGIS y constructoras al minimizar el pago de intereses por boletas de garantía y costos de operación, y para los SERVIUs al disminuir la cantidad de carpetas que se acumulan en sus dependencias.. En resumen, el objetivo principal de esta propuesta es:

- Disminuir el tiempo de revisión en procesos de asignación y pago, y la cantidad de observaciones a corregir por parte de las EGIS.

Al respecto, y como caso de benchmark, vale la pena revisar nuevamente el caso del pre-banco de proyectos instaurado en la región de Bío-Bío, que no sólo considera la elaboración de un lista de chequeo con la documentación a entregar, si no un apoyo por parte de los propios revisores a las EGIS sobre cómo cumplir las especificaciones (especialmente las técnicas) en la documentación requerida. También se puede mencionar el caso de la región Metropolitana, donde existen las llamadas mesas técnicas que funcionan en cada uno de los once territorios de la región. Estas mesas están conformadas por dos profesionales cada una y tienen por objetivo asesorar a las EGIS y constructoras en el proceso de preparación de un proyecto. Considerando estos antecedentes, se proponen como soluciones las siguientes acciones:

- Los SERVIUs deberían organizarse de manera que existan revisores que se encarguen de revisar los proyectos de un cierto número de EGIS, y que éstas sean siempre las mismas. De esta forma, se genera un canal único de información y asesoramiento entre los actores previo ingreso a los proyectos, y se produce una mejora de la calidad de los antecedentes ingresados.

A.3) Criterios de revisión comunes a nivel nacional

Se considera necesario instaurar criterios de revisión a nivel nacional que apunten a unificar hasta un nivel de detalle operativo la forma de calificación de los proyectos, principalmente en la revisión técnica. Este punto es crucial para potenciar de manera efectiva la propuesta presentada en el punto anterior, de manera que los criterios de revisión sean conocidos por ambas partes interesadas. Además, esto produce incentivos a EGIS y constructoras que deseen trabajar en subsidios a nivel nacional. Así, se evita que revisores distintos exijan especificaciones distintas, tanto de antecedentes como de formatos de presentación. La iniciativa debe ser instaurada desde el nivel central. El objetivo principal de esta propuesta es:

- Unificar a nivel nacional los criterios de revisión de antecedentes, evitando interpretaciones de los decretos en los SERVIUs e incentivando la participación de EGIS y constructoras en todo el país.

Al respecto, vale la pena revisar como benchmark la iniciativa generada en el SERVIU de la región de Valparaíso, donde actualmente se está trabajando en la elaboración e

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implementación de un manual de revisión de proyectos. Este tiene por objetivo tanto capacitar a los revisores en su labor como unificar los criterios de revisión impuestos por el decreto. Como acciones específicas relacionadas con esta propuesta, pueden mencionarse las siguientes:

- Existe actualmente un Manual de Inspección Técnica de Obras (MITO), que define la metodología a utilizar durante la inspección de las obras por parte del ITO (Inspector Técnico de Obras). Es actualmente el único manual que especifica los procedimientos de un tipo de revisión (la supervisión de obras). Se necesita la elaboración por parte del nivel central de un Manual de Revisión de Proyectos, especialmente para el área técnica, que defina los criterios a evaluar en los procesos de asignación y pago. Además, se requiere que ésta información sea pública y compartida con los otros actores involucrados.

- Siguiendo la línea expuesta en el punto anterior, es importante que los revisores no sólo reciban los manuales antes mencionados, si no que además se realicen capacitaciones en todas las regiones por parte del nivel central para asegurar su correcta aplicación. Así también se incentiva la unificación de criterios a nivel nacional.

- La preparación de procesos de capacitación a los actores del sistema (EGIS, Constructoras), una vez elaborado el Manual de Revisión será fundamental, para informar y difundir estos criterios de revisión únicos que permitirán ir mejorando la construcción de proyectos y minimizando las observaciones y devoluciones.

A.4) Integración de sistemas informáticos

La implementación de las propuestas mencionadas en los puntos anteriores requiere un indispensable apoyo a través de sistemas Informáticos para el adecuado manejo de la gran cantidad de subsidios que hoy está entregando el MINVU. Esto permitirá la automatización de los antecedentes requeridos, mejorará el seguimiento de la información, la obtención de estadísticas, aumentará la transparencia de los subsidios y minimizará los tiempos de respuesta. El objetivo principal de esta propuesta es:

- Agilizar y controlar los procesos de asignación y pago de subsidios a través de la integración de los sistemas informáticos de manera que faciliten el ingreso, seguimiento y modificación de los antecedentes relevantes.

En relación a plataformas informáticas de apoyo, existen una serie de experiencias que pueden consultarse como benchmark a revisar. En particular, puede mencionarse el caso del Servicio de Impuestos Internos y el desarrollo de la plataforma que hoy permite, entre otras cosas, hacer el seguimiento y verificación del estado de las declaraciones de impuesto a la renta. Como soluciones específicas relacionadas con esta propuesta deben mencionarse:

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- Los actuales sistemas RUKAN, el nuevo Sistema de Pago de Subsidios y el SIGFE funcionando integradamente pueden ser una buena base de inicio para lograr una solución informática adecuada, validada por los usuarios, y que apoye los procesos de asignación y pago de subsidios. Actualmente se encuentra en desarrollo el sistema RUKAN II, que corrige varios de los problemas que ha presentado la primera versión de esta plataforma. Es necesario que durante su desarrollo se reciba retroalimentación por parte de las personas que trabajan directamente con él, a través de pruebas de concepto en cada una de las modalidades de los subsidios estudiados. Estas pruebas de concepto, desarrolladas por el nivel central, deben ser realizadas en todas las regiones, o al menos en las más representativas. De esta forma, se asegura que la implementación de la nueva versión de RUKAN efectivamente subsane los problemas que presenta actualmente.

- Por otra parte, es necesario un proceso de capacitaciones para las personas involucradas en el uso de RUKAN en todas las regiones, de modo que la implementación de RUKAN II no represente un cambio brusco en el plano más operativo de los procesos de asignación y pago de subsidios.

A.5) Potenciar el Plan de Aseguramiento de la Calidad (PAC) Como se señaló anteriormente en el capítulo de diagnóstico, el PAC pretende abarcar, entre sus alcances, la difusión y organización de la demanda para fomentar las postulaciones a los subsidios habitacionales, la formulación, la evaluación de proyectos y la supervisión de obras para asegurar medidas de calidad, y la habilitación social de las familias para asegurar el bienestar colectivo e individual de los postulantes. De estas definiciones, se trasluce primero la intención de que el PAC sea una herramienta de apoyo tanto para los SERVIUs como para los agentes privados involucrados en los subsidios habitacionales (EGIS y constructoras). Además, se detecta la necesidad de que el PAC actúe de forma transversal en los SERVIUs, asegurando procesos eficientes y de los más altos estándares de calidad. Tomando esto en cuenta, el objetivo principal de esta propuesta es: - Potenciar el PAC como herramienta transversal que aumenta la eficiencia en los

procesos de asignación y pago de subsidios.

Al respecto, se proponen como soluciones específicas las siguientes:

- Generación de instancias que permitan que el PAC sea comprendido en forma transversal, así como los criterios en que se basa, por ejemplo, para la asignación de recursos a cada SERVIU.

- Incorporar dentro de las actuales líneas de acción del PAC del 2009, una línea de acción sobre revisión, análisis y mejoramiento de los procesos internos de funcionamiento de los programas de subsidio.

A.6) Difusión de información relevante

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Esta propuesta apunta a que todos los actores relevantes involucrados reciban detallada y oportunamente toda la información necesaria para participar de manera eficiente en los procesos de asignación y pago de subsidios. La difusión de información debe partir desde el nivel central, y tener un canal de comunicación único y claramente establecido con los SERVIUs para asegurar que los mensajes se reciban a tiempo y por los actores relevantes. El objetivo principal de esta propuesta es: - Proveer tanto a los SERVIUs como a las EGIS y constructoras de toda la

información relevante para ejecutar correctamente los procesos de asignación y pago de subsidios.

- Evitar una situación recurrente encontrada en los SERVIUs, donde ante una duda en la interpretación de criterios se hacen las consultas pertinentes al nivel central, y no se comunica a las EGIS los consensos adoptados.

Dentro de las soluciones específicas involucradas en esta propuesta se deben señalar:

- Actualmente no todas las circulares que se publican para cada subsidio se encuentran disponibles en la página web del MINVU. Es necesario que esta información sea pública y de fácil acceso para todos los actores.

- De igual manera, se debe informar a las partes involucradas desde el nivel central acerca de cualquier cambio en la normativa o emisión de nueva circular. Para esto, es necesario definir un canal de comunicación adecuado y único desde el MINVU a los SERVIUs, y que éstos últimos dispongan de un módulo de consultas abierto y público. Una solución sería un portal web que contenga toda esta información.

- En caso de que estas propuestas se adopten, es necesario poner a disposición de todos los usuarios las listas de chequeo y manuales mencionados en algunas de las propuestas anteriores. Esta disposición no sólo permitiría a las EGIS saber exactamente los criterios bajo los cuales se evalúan sus proyectos, si no que además evita que los SERVIUs deban hacer consenso respecto a un criterio de revisión o un antecedente a pedir, ya que estos estarán detallados en los manuales.

- Por último, se debe diseñar un sistema informático público de consulta para las EGIS y Constructoras. Las preguntas son respondidas por los SERVIUS y MINVU a todo el sistema. Con el tiempo se puede ir generando un catálogo de preguntas frecuentes, que permita a nuevos actores del sistema disponer de toda la información y experiencia colectiva disminuyendo así las barreras de entrada.

B) Propuestas que apuntan a optimizar el desempeño de EGIS y empresas constructoras, además de incentivar la participación de nuevos actores en el sistema.

B.1) Proyecto de atracción a la microempresa en la construcción de soluciones habitacionales

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Esta propuesta tiene como objetivo principal incorporar nuevos actores al ámbito de la construcción, de modo de generar cierta competencia en el sector y a largo plazo tener capacidad de selección en el mercado. Lo que se busca con esto es lograr atender la gran demanda que hay para la ejecución de los proyectos de pequeña escala que son un mercado relativamente nuevo en este ámbito. Al respecto, las acciones específicas que se recomiendan son:

- Generar una estrategia de información mediante una campaña de difusión de las oportunidades de negocio en este ámbito. La preparación de esta campaña implica definir un perfil con el que deben cumplir estos microempresarios, considerar todo el conocimiento con el que deben contar con el material necesario para esto, y crear parámetros mediante los cuales se puedan clasificar.

- Una definición de lineamientos de apoyo a la incorporación de estas empresas mediante acompañamiento y asesoría constante en el proceso inicial, concretamente en el primer proyecto que se participe. Este punto es relevante pues implica poner al SERVIU como un ente que conoce a sus socios y que por lo tanto entenderá esa realidad.

- Generar instancias de capacitación constantes por parte de los equipos del SERVIU donde se puedan ir publicando las buenas prácticas de otros actores y poniendo en común las evaluaciones de modo que sean efectivamente parte de un proceso constructivo.

- Crear mecanismos de clasificación e incentivos para las buenas empresas pequeñas, con garantías financieras. Una vez que una empresa ha demostrado seriedad en su trabajo y que su proyectos han llegado a buen término, tendría una acreditación que implique beneficios financieros. Estas empresas tendrían exigencias de boletas de garantía menores.

- Reestudiar y flexibilizar el requerimiento de boletas de garantía para la ejecución de las obras de los FSVI y PPPF. Evaluar la posibilidad que las empresas constructoras entreguen ‘certificados de fianza’ emitido por una Sociedad de Garantía Recíproca de acuerdo a la nueva ley 20.179.

B.2) Traspaso de responsabilidades al SERVIU (ahorros) y/o convenios con bancos

El ahorro que los postulantes aportan al participar en un proyecto, queda en la libreta de ahorro para la vivienda, individual de cada uno de ellos. Este ahorro es cobrado por las mismas empresas constructoras al momento de obtener la recepción final. En muchas ocasiones se encuentran con que los ahorros han sido sustraídos de las libretas y los perjudicados son los de la empresa o incluso las EGIS quienes deben responder por la gente. Tomando esto en cuenta, el objetivo de esta propuesta es:

- Que el SERVIU pueda incentivar la participación del sector privado mediante el respaldo de los riesgos que implican los aportes de ahorros de la gente,

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disminuyendo la incertidumbre para los nuevos actores privados que deseen entrar a este negocio.

En términos más específicos, se proponen las siguientes alternativas de acción:

- El ahorro debería tener una regulación mediante transformación de los montos en depósitos a plazo a favor de la empresa constructora. Para esto el SERVIU puede actuar como mediador y así abaratar los costos financieros o legales que esto pueda implicar. Una vez que el proyecto está terminado y con recepción de obra municipal, el SERVIU libera el depósito y lo entrega a la constructora. Estos montos pueden ser invertidos generando mayor rentabilidad que la retención en una libreta de ahorro para la vivienda, donde los dineros muchas veces permanecen congelados por largas extensiones de tiempo sin ningún beneficio extra más que el reajuste trimestral.

- Como una segunda alternativa, podría pensarse en convenios con bancos para resguardar esos dineros y que asegure que no se moverán. De esta forma se crea una triangulación entre el beneficiario, el SERVIU y el banco, y no dejarlo solo entre privados. El rol del SERVIU será entonces dar las directrices de modos de proceder de los bancos, previos acuerdos.

B.3) Sistema de información de la gestión interna de los proyectos hacia afuera

Esta propuesta se complementa con lo señalado en el punto A.4., entendiendo que es importante pensar y planear el sistema informático de apoyo desde la perspectiva de los usuarios externos. El objetivo principal de esta propuesta es:

- Que las empresas externas, constructoras y EGIS tengan de una manera fácil, motivante, y clarificadora toda la información relacionada con los programas, proyectos y procesos del SERVIU en los cuáles podrían estar implicados, para facilitar la comunicación y evitar interpretaciones casuísticas.

En términos específicos, se proponen las siguientes acciones: - Generar un sistema informático interno que considere los siguientes puntos como información “hacia fuera”:

• Una plataforma de información actualizada y general de decretos, instructivos, modificaciones de estos, requerimientos, plazos, y todo lo relacionado a los programas y postulaciones

• Transparencia de los procesos de revisión de los proyectos, un soporte de observaciones, modificaciones, acuerdos, resoluciones, estado de revisión de un proyecto, resultados, etc.

• Estados de avance de obras y de pagos, modificaciones, observaciones, etc. • Actores y responsables de los proyectos en cada área.

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B.4) Modificaciones puntuales (de borde) en los programas de subsidios para simplificar y optimizar su operación El objetivo de esta propuesta es modificar algunos aspectos de la operación de los actuales programas de subsidios de manera que se facilite su aplicación, se acorten los tiempos de asignación, y se optimice la gestión de pago.

En términos específicos se proponen las siguientes acciones:

- Desmaterializar el certificado de subsidio del D.S 40: Eliminar el certificado de subsidio, y el procedimiento de entrega a los beneficiarios y reemplazarlo por un documento electrónico disponible para su cobro por los bancos e instituciones financieras o las EGIS.

- Convertir la operación del FSVII de vivienda construida al esquema de operación del DS 40. La operación del FSV II con vivienda construida no involucra recursos del estado hasta el momento del cobro del subsidio, por lo tanto no se justifica que esté sometida a los procesos de revisión propios del FSVI o del FSVII de vivienda en construcción. Por otra parte las modificaciones en la postulación mensuales del DS 40 ha permitido disminuir los tiempos de espera y ha hecho más fluido el proceso de asignación de subsidios. Se visualiza como un importante avance el simplificar los complejos procesos de postulación y revisión de antecedentes jurídicos, técnicos y sociales a que están sometidos los proyectos del FSV II vivienda construida.

C) Análisis de herramientas de control a disposición del MINVU para garantizar la capacidad, recursos o experiencia que requieren las EGIS para desarrollar su trabajo. Este punto, no corresponde específicamente a una propuesta, sino que a un análisis de la normativa legal que permite al MINVU regular el trabajo de distintas EGIS. Esto considerando las distintas opiniones surgidas en el trabajo de diagnóstico, tanto a nivel de funcionarios SERVIU como en los grupos focales a EGIS y constructoras. Al respecto, hay que señalar que la normativa asociada al Programa Fondo Solidario de Vivienda, Decreto Supremo N° 174 de 2005, establece un sistema habilitante de EGIS que hace posible su operación como tales, así como un régimen de garantías de cumplimiento de sus obligaciones de suyo estricto. En efecto, el artículo 56° del Decreto Supremo N° 174 estable que solamente “podrán desarrollar las labores de EGIS las personas jurídicas de derecho público o privado que suscriban el convenio señalado en el artículo 43 y que además hubieren acreditado que cuentan con oficinas adecuadas para la atención personalizada del público en cada una de las regiones en que operarán”.

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Es decir, la firma de convenio marco entre el MINVU y la EGIS es el requisito habilitante para que esta última pueda actuar como tal. Ello sin perjuicio de la obligación de acreditar que se posee la infraestructura necesaria para desarrollar operaciones. A su vez, el artículo 43 referido sostiene que “las EGIS que presenten Proyectos de Construcción o Proyectos de Adquisición de Viviendas Construidas, deberán suscribir previamente un Convenio Marco con la SEREMI respectiva, en el que se dejará constancia de las acciones, condiciones, compromisos y obligaciones que asumirá la EGIS para la preparación, desarrollo y ejecución de los proyectos, el monto de los honorarios que cobrará a los postulantes por gestiones adicionales a las señaladas en la Resolución N° 533, (V. y U.), de 1997, y cualquier otra estipulación que se estime conveniente a los intereses de las partes”. En otras palabras, la EGIS no puede actuar como tal sin haber suscrito el convenio marco del artículo 43 del Decreto Supremo N° 174. Pero además, el convenio está llamado expresamente a regular el régimen de responsabilidad de la EGIS en el desempeño de su cometido. El convenio señalado se ha expresado en un documento denominado Convenio Marco Único Regional para Programas Habitacionales que Indica entre Secretaría Ministerial de Vivienda y Urbanismo y EGIS / PSAT. Este documento, elaborado por el MINVU, tiene la naturaleza jurídica de un contrato de adhesión que debe ser suscrito por la EGIS interesada en cumplir funciones como tal. La cláusula segunda del convenio establecen los requisitos que la EGIS deberá cumplir para poder suscribir el documento. Entre otros requisitos, la EGIS deberá acreditar contar con la infraestructura necesaria, personería jurídica, antecedentes comerciales, financieros, provisionales, laborales y tributarios. Además, deberá acreditar que ella como sus socios, directores, administradores, representantes legales, gerentes, agentes “u otras personas jurídicas que la integren”, no se encuentran afectos a sanciones vigentes por infracciones a los reglamentos de los Registros que administra el MINVU. La cláusula quinta señala, de manera no taxativa, las obligaciones a que se sujeta la EGIS. Entre otras, velar por el correcto desarrollo del proyecto de construcción, además de asumir “toda la responsabilidad por las actuaciones de los profesionales, técnicos y administrativos designados por ella para operar ante el SERVIU”. La EGIS se obliga también a informar a la SEREMI dos veces al año su situación financiera y “contratará a la empresa constructora que ejecutará las obras, cuando corresponda, debiendo utilizar para ello el formato de contrato de construcción entregado por el SERVIU”. La misma cláusula quinta finaliza señalando que “la EGIS será responsable de todo el proceso de construcción de la vivienda, hasta la entrega material de la misma la beneficiario del subsidio, libre de moradores y del entero y oportuno pago del precio, sin perjuicio del cumplimiento de las demás obligaciones que le competen con posterioridad a dicho proceso”.

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En consonancia con lo establecido en el artículo 26 del Decreto Supremo N° 174, la cláusula sexta otorga al SERVIU la facultad de adoptar una serie de “medidas para resguardar la calidad constructiva de los proyectos”. Así, el SERVIU podrá requerir de la EGIS paralización de obras, reparación o demolición y posterior construcción de éstas, o término de contrato con el contratista o constructor responsable de las fallas, interponiendo acciones judiciales y procediendo a contratar terminación de obras. La cláusula undécima establece el régimen de sanciones por incumplimiento de obligaciones por parte de la EGIS. En caso de incumplimiento, la SEREMI podrá aplicar suspensiones hasta por seis meses, elevando el plazo a un año frente a la ocurrencia de un nuevo incumplimiento y quedando facultada para poner término administrativo al convenio frente a un tercer incumplimiento. Agrega la cláusula undécima “(d) la SEREMI podrá asimismo poner término administrativamente a este convenio si, a su juicio, las infracciones por parte de la EGIS a las obligaciones a que aluden las letras precedentes, fueren de gravedad, en especial en caso de formular cobros que no se ajusten a lo dispuesto en el párrafo primero de la cláusula séptima; de abandono del proyecto habitacional del cual es responsable; de infringir los plazos establecidos para el desarrollo de un proyecto por causas que le sean imputables; de entregar información, documentos o antecedentes adulterados o falsos. e) Igualmente, la SEREMI podrá poner término administrativamente a este convenio si se detectare que la EGIS ha incurrido en alguna causal de inhabilidad para desempeñarse como tal conforme a lo señalado en la cláusula segunda del presente convenio o si no mantiene vigente la boleta bancaria de garantía, según lo exigido en la cláusula primera”. Lo anterior es sin perjuicio del cobro de las boletas de garantía que corresponda. En consecuencia, el MINVU se encuentra dotado de todas las facultades necesarias para garantizar que sólo EGIS idóneas sean habilitadas para operar en el sistema, así como para verificar que las condiciones de idoneidad se mantengan en el tiempo. Matriz de análisis de las propuestas presentadas A continuación se presenta una matriz que analiza las distintas propuestas presentadas de acuerdo a una serie de parámetros relevantes. Los resultados de esta matriz permitirán vislumbrar la mejor forma de abordar una estrategia conjunto para el mejoramiento de los procesos estudiados.

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Costos Factibilidad Encargado Coordinación

Período de Implementación

Estrategia de Implementación

A.1) Entrega de todos los antecedentesrequeridos y unificación en su solicitud Bajos Alta Nivel Central Corto Plazo (1-6

meses) Regional

A.2) Antecedentes correctos y sin causalesde observaciones Bajos Alta Nivel Central Corto Plazo (1-6

meses) Regional

A.3) Criterios de revisión comunes a nivel nacional

Medios-Bajos Alta Nivel Central Mediano Plazo (7-

12 meses) Regional

A.4) Integración de sistemas informáticos Altos Media Nivel Central Largo Plazo (1-3 años)

Diseño a nivel central

A.5) Potenciar el Plan de Aseguramiento dela Calidad (PAC) Bajos Media Nivel Central Mediano Plazo (7-

12 meses)

Diseño y estrategias a nivel

centralA.6) Difusión de información relevante

Medios Alta Nivel Central Mediano Plazo (7-12 meses)

Estrategia nacional

B.1) Proyecto de Atracción a lamicroempresa en la construcción desoluciones habitacionales

Medios Media Nivel Central Largo Plazo (1-3 años)

Estrategia nacional

B.2) Traspaso de responsabilidades alSERVIU (ahorros) y/o convenios con bancos

Bajos Media Nivel Central Mediano Plazo (7-12 meses)

Estrategia nacional

B.3) Sistema de información de la gestióninterna de los proyectos hacia afuera

Propuestas

Incorporada en propuesta A.4

No aplica, sólo es necesario comunicar esto en forma efectiva a los distintos actores

A) Propuestas que apuntan al mejoramiento de procesos internos de los SERVIU

B) Propuestas que apuntan a optimizar el desempeño de EGIS yempresas constructoras, además de incentivar la participación denuevos actores en el sistema.

C) Análisis de herramientas de control a disposición del MINVU paragarantizar la capacidad, recursos o experiencia que requieren las EGISpara desarrollar su trabajo. Cuadro 2: Cuadro Resumen de Propuestas Fuente: Elaboración Propia Los principales parámetros considerados para la elaboración de esta matriz son los costos de implementación de las distintas propuestas, y la factibilidad de que estas sean efectivamente llevadas a cabo. Se han resaltado en color verde aquellas propuestas que requieren un bajo nivel de inversión por parte del MINVU, y además presentan facilidades en su puesta en marcha. Por otro lado, en color rojo se han destacado aquellas propuestas que presentan una mayor dificultad en su implementación o un nivel de costos alto. Respecto a los costos y la factibilidad, cabe destacar que los criterios utilizados para definir si estos eran altos, medios o bajos para cada propuesta fueron los siguientes:

• Necesidad de contratar personal adicional para llevar a cabo las iniciativas, • Necesidad de producir material adicional para apoyar la ejecución correcta de

las propuestas, • Aumentar la infraestructura o recursos físicos, • Reestructuración de la organización interna de los SERVIUs, • Potenciar relaciones con entidades privadas a través de nuevos acuerdos, • Ampliar el alcance de recursos tanto informáticos como de control de gestión y

procesos que ya existen tanto en el MINVU como en los SERVIUs, o generar recursos nuevos en caso de que no existieran.

De acuerdo a los resultados presentados en esta matriz, parece interesante plantear una estrategia de implementación de mejoras que corra en cuatro ejes paralelos.

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En primer lugar, una estrategia específica que apunte a mejorar procesos internos del SERVIU. Esta estrategia presenta costos menores y podría resolverse en un período menor de tiempo. En segundo lugar, la generación de una estrategia que identifique los aspectos más relevantes para incentivar el trabajo de EGIS y constructoras y luego diseñe y ponga en práctica iniciativas para esto. En tercer lugar, generar un proceso de integración, mejor aprovechamiento y renovación de los sistemas informáticos existentes. Por último, generar una estrategia de difusión de información relevante del sistema que apunte a todos los actores involucrados.

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VI. Estrategia de Solución de Propuesta de Mejoramiento Como se mencionó en el capítulo anterior, la estrategia de mejoramiento trabaja sobre cuatro ejes paralelos y complementarios: 1. Una estrategia específica que apunte a mejorar procesos internos del SERVIU, de manera que estos puedan entregar un mejor servicio a los usuarios intermedios (EGIS y constructoras) y a los beneficiarios finales (familias). 2. La generación de una estrategia que identifique los aspectos más relevantes para incentivar el trabajo de EGIS y constructoras y luego diseñe y ponga en práctica iniciativas para esto. 3. Un proceso de integración, mejor aprovechamiento y renovación de los sistemas informáticos existentes. 4. Una estrategia de difusión de información relevante del sistema que apunte a todos los actores involucrados. Tomando esto en consideración, se desarrollan a continuación los aspectos operativos específicos para el trabajo en cada uno de estos puntos. Es necesario destacar que las propuestas Nº 2 y 4 que serán presentadas no recomiendan la puesta en práctica de alguna de las alternativas de solución presentadas en la sección anterior, si no la realización de estudios que permitan entrar más en profundidad en las problemáticas que apuntan a resolver. Esto se debe a que la motivación principal de esta investigación son los procesos de asignación y pago de subsidios habitacionales. A partir de la información recabada por el equipo consultor durante el diagnóstico con estos fines, salieron a la vista otras dificultades relevantes para los actores involucrados en este mercado que se consideran importantes de abordar. Lamentablemente, estas dificultades escapan al alcance de este estudio, por lo que el equipo consultor recomienda realizar nuevas investigaciones al respecto. De acuerdo a esto, se proponen en este informe algunos estudios que debiesen encargarse para su desarrollo, señalando su motivación, alcances, costos, duración y resultados esperados. Propuesta de Mejoramiento 1: Mejoramiento de los procesos internos del SERVIU. Esta propuesta engloba las tres primeras alternativas de solución mencionadas en la sección V (alternativas A.1, A.2 y A.3), respecto a la entrega de todos los antecedentes a tiempo y correctos, que su solicitud sea unificada a nivel nacional y los criterios de revisión comunes en todos los SERVIU del país. Así, también abarca la alternativa B.1 de atracción a nuevos agentes privados al mejorar los procesos internos de los

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SERVIU, disminuyendo tiempos de proceso en asignación y pago de subsidios, haciendo más atractivo el mercado de subsidios habitacionales. El objetivo general de esta primera propuesta es analizar en forma exhaustiva los procesos internos que se desarrollan en todos los SERVIUs del país para hacer más eficiente su labor. En particular, para minimizar el desarrollo de acciones que no generan valor en los procesos de asignación y pago de subsidios. Como objetivos específicos se pueden mencionar:

- Unificación a nivel nacional de los antecedentes requeridos para las postulaciones a subsidios habitacionales.

- Realizar una revisión exhaustiva de los distintos procedimientos utilizados en los SERVIU del país para procesos similares, determinando cuales de ellos son estrictamente necesarios para el adecuado funcionamiento del sistema de subsidios habitacionales.

- Potenciar posibles buenas prácticas de algunos SERVIU y replicarlas en otras regiones.

- Potenciar la capacidad instalada de los SERVIU para el desarrollo y mejoramiento continuo de sus procesos.

Para el desarrollo de esta propuesta se consideran dos etapas fundamentales:

- Generación de una “fuerza de trabajo” para unificar criterios en todos los SERVIU

del país. - Implementación de metodología Lean en todos los SERVIU del país.

Generación de una “fuerza de trabajo” para unificar criterios en todos los SERVIU del país La primera parte de esta propuesta de mejoramiento tiene que ver con la creación desde el nivel central de una fuerza de trabajo que visite los distintos SERVIU del país y los apoye en la optimización de sus procesos de gestión. De acuerdo a esto, debe estar compuesta por profesionales multidisciplinarios que trabajen en la unificación de criterios de los procedimientos de asignación y pago de subsidios desde el nivel central, para después aplicar esto en cada uno de los SERVIU. En una primera instancia, esta fuerza de trabajo debe enfocarse en los siguientes aspectos fundamentales:

- Hacer una revisión exhaustiva de los decretos supremos y circulares que regulan cada uno de los subsidios habitacionales.

- Generar una lista única de antecedentes a entregar para las postulaciones de cada subsidio habitacional, en todas sus modalidades.

- Preparación de un “Manual de Presentación de Proyectos” para cada subsidio habitacional y en cada una de sus modalidades. Este manual debe incluir la lista única de antecedentes a entregar, las especificaciones técnicas requeridas para conocimiento de las EGIS y constructoras, y las normas de presentación de

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formato de los documentos (por ejemplo, incluir formularios oficiales y etiquetas de identificación para las carpetas, especificar tipos de planos requeridos, tamaño de hojas, etc.).

- Creación de un “Manual de Revisión de Proyectos”, que indique claramente cuales serán los criterios de aprobación, emisión de observaciones y rechazo definitivo. Es obviamente necesario que este manual de revisión sea hecho acorde con la documentación especificada en “Manual de Presentación de Proyectos”.

Una vez generados estos documentos, su aplicación en cada SERVIU debe ser complementada con la metodología Lean, que será especificada en el próximo punto. Será necesario que la llamada “fuerza de trabajo” visite los SERVIU del país para unificar criterios y asegurar la correcta adopción de los instrumentos mencionados. Es de vital importancia que exista una campaña de difusión adecuada de estos documentos, tanto a través de las páginas web del MINVU y los SERVIU, como directamente a los actores privados involucrados (EGIS y constructoras) y a los beneficiarios finales. Esta propuesta presenta entonces dos etapas fundamentales. La primera tiene relación con una discusión a nivel central que permita diseñar en forma efectiva un sistema de criterios comunes para cada subsidio. Por otro lado, la segunda tiene relación con el viaje de esta fuerza de trabajo a cada SERVIU del país, para evaluar estos aspectos, comunicar los cambios propuestos y dejarlos instalados en la orgánica de cada institución. Se estima que esta fuerza de trabajo puede estar constituida por 5 funcionarios del MINVU, que viajen a las distintas regiones del país9. Para optimizar tiempos, podría pensarse en 3 grupos de 5 funcionarios, cada uno de los cuales podría permanecer una semana en cinco regiones que les correspondan. Los gastos directos de esta propuesta tienen relación con el traslado de esta fuerza de trabajo, la estadía y viático en cada uno de los viajes. A continuación se incluye una matriz que sintetiza la información presentada:

MINVU Etapa

Diseño Etapa Implementación

Objetivo(s) Discusión y diseño de criterios unificados a nivel nacional, revisando casos especiales

Generación y Preparación de “Fuerzas de Trabajo”

9 También podría pensarse en la posibilidad de que esta fuerza de trabajo estuviera conformada por profesionales de algún SERVIU con un desempeño sobresaliente en la gestión de los procesos fundamentales a analizar. Sin embargo, dos puntos importantes a considerar son las limitaciones de tiempo que podrían tener estos funcionarios y la dificultad de encontrar un SERVIU que sirva como benchmark en todos los procesos estudiados.

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Producto(s) y/o Metas

Manuales con criterios uniformes para documentación solicitada y revisiones de proyectos

Trabajo específico en cada SERVIU

Tiempo de duración 3 meses 2 meses

Implementación de metodología Lean en todos los SERVIU del país Como se señaló, la primera etapa tiene relación con la creación de una fuerza de trabajo que se preocupe de unificar criterios a nivel nacional. Una vez realizado este proceso, se recomienda proceder a la implementación de la metodología Lean en todos los SERVIU del país. El objetivo de esto es reducir los tiempos de procesamiento, optimizar el uso de recursos escasos y cumplir con los requerimientos de calidad y confiabilidad de los procesos de análisis, procesamiento y adjudicación de subsidios del SERVIU en sus distintas versiones. Esta propuesta busca detectar actividades que no generen valor en los SERVIU, y optimizar el desarrollo de los procesos al interior de cada uno de estos organismos. Así, se apunta a evitar atrasos y responder a la necesidad de optimizar el uso de personal y otros recursos disponibles. El equipo consultor considera necesaria la implementación de esta metodología como complemento y apoyo a la labor realizada por la “fuerza de trabajo”. La idea es que esta fuerza instaure un sistema a nivel país con equivalencia en cuanto a documentos exigidos y criterios de revisión, y al mismo tiempo la metodología Lean entrene a todos los SERVIU para poder implementar efectivamente estos nuevos procedimientos, y además capacitarlos para responder a la demanda utilizando sus escasos recursos de la manera más eficiente posible. Como un dato relevante, hay que señalar que tanto a nivel internacional como en nuestro país se han desarrollado iniciativas bajo el enfoque propuesto que han tenido gran éxito y cuyos resultados han sido documentados. Entre los años 2003 y 2005, el Centro de Excelencia en Gestión de Producción de la PUC (GEPUC), apoyó la implementación de metodologías Lean en más de 70 proyectos de 12 empresas, que reportaron mejoras de productividad entre un 7% y un 48%. Esfuerzos similares en municipalidades nacionales han resultado en reducciones de plazos en la entrega de licencias de conducir desde semanas a sólo algunas horas. En Estados Unidos, varios estados y gobiernos locales han adoptado iniciativas que se han denominado “Lean Government”10 que han permitido reducir tiempos de ciclo de procesos y aumentar en forma dramática (>50%) la productividad de sus recursos. A continuación se presenta una matriz de alternativas de solución que se obtienen al aplicar esta metodología:

10 (http://www.lean.org/Community/Registered/SuccessStories.cfm)

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Matriz de alternativas de solución

Alternativas de Solución

Lean Management Reingeniería de Procesos

Mejoramiento de Procesos

Tradicional

Nivel de Cambio Incremental Radical Sustancial

Punto de Partida Proceso Existente Nada Proceso Existente

Frecuencia de Cambio

Continuo Único Único

Tiempo Requerido

Corto Largo Largo

Participación Alta (enfoque ascendente)

Baja Baja

Riesgo Bajo Alto Intermedio

Tipo de Cambio Cultural Cultural y Estructural

Cultural y estructural

Inversión Baja Alta Intermedia

Implementar metodologías de “Lean Management” tiene varias ventajas, entre ellas promover el cambio cultural hacia el mejoramiento continuo para generar cada vez mayor valor con un mejor uso de los recursos escasos de que se disponen. Además, permite integrar los sistemas existentes, como el sistema informático RUKAN y los sistemas de calidad como parte del sistema de mejoramiento continuo. Con relación a su estrategia de implementación y costos estimados, hay que señalar que la metodología utiliza como herramienta de análisis el “Mapeo del Flujo de Valor” que permite diseñar la tecnología, los requerimientos de personal y de recursos que más eficientemente pueden responder a las necesidades detectadas. Envuelve además la aplicación de una serie de principios de gestión que la organización debe adoptar y que son los que aseguran el mejoramiento permanente de la gestión. Para su implementación se propone una estrategia de “Capacitación para la Acción” que envolvería la formación de equipos de implementación al interior del SERVIU, los que serían entrenados en la aplicación de la metodología a través de talleres dictados por especialistas que realizarían un seguimiento de la implementación hasta que esté completa por un período de varias semanas. Para garantizar el éxito, debe contarse con un compromiso de lo alto de la administración que aporte dirección estratégica y seguimiento a los resultados de la implementación y plenarios periódicos donde se reporten los avances de la implementación por parte de los responsables de los equipos internos. De esta forma no sólo se logra implementar cambios que surgen de la propia organización, si no que se promueve el cambio cultural necesario y se capacita al personal.

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El costo de la implementación depende del número de talleres que sea necesario realizar, considerando que cada taller no debiera involucrar a más de 20 personas. El costo estimados de este tipo de taller y del apoyo a su seguimiento es de aproximadamente UF150 por taller más UF 50 por el apoyo a la implementación fuera del taller. Si asumimos, que se capacita un total de 100 personas en la aplicación, se necesitarían al menos 5 talleres, con un costo total de aproximadamente UF1000. El tiempo de implementación se estima en 3 a 4 meses por taller, pudiendo realizarse en paralelo en las distintas unidades. Para la adopción permanente de Lean Management se debería capacitar al menos uno o dos encargados internos en la organización que deberían contar con un soporte externo de unas 4 horas semanales durante al menos 8 meses, en el primer año de implementación. Se estima que el costo de esta asesoría de apoyo sería de UF 240. Se incluye además una matriz que sintetiza la información proporcionada.

Equipo consultor, especialista en

Lean Management

Etapa

Diseño Etapa

Implementación I Etapa Implementación

II

Objetivo(s)

Diseñar estrategia de implementación Realización de

taller de capacitación en SERVIUS

Capacitación a 2 funcionarios por SERVIU para adopción permanente Lean Management

Producto(s) y/o Metas

Cronograma y objetivos de actividades

Aplicación de metodología Lean y capacitación a funcionarios SERVIU

2 funcionarios capacitados por SERVIU

Tiempo de duración 1 mes 3 a 4 meses 8 meses

Cronograma de actividades A continuación se presenta una carta Gantt para el desarrollo de ambas propuestas:

oct-08 nov-08 dic-08 ene-09 feb-09 mar-09 abr-09 may-09 jun-09 jul-09 ago-09 sep-09 oct-09Implementación de metodología Lean en todos los SERVIU

Etapa Diseño

Fuerza de Trabajo para unificar criterios

Talleres de Capacitación en SERVIUs

Fuerza de Trabajo en

Capacitación a 2 funcionarios por SERVIU para adopción permanente Lean Management

Etapa Diseño

Recursos Asociados

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En primer lugar, hay que señalar que las propuestas mencionadas no requieren la generación de recursos o capacidad extras para el MINVU o SERVIUs, en términos, por ejemplo de los recursos humanos necesarios para su implementación. Esto porque este estudio considera que existe capacidad en el nivel central para que funcionarios de éste actúen como fuerza de trabajo por algunas semanas (por ejemplo, un equipo conformado por un subgrupo de los profesionales de los distintos programas que se desarrollan en los SERVIU del país). Por otra parte, se considera que estos funcionarios son los que mejor pueden interiorizarse de los aspectos principales relacionados con los procesos de los programas que gestionan. Sí se requieren recursos físicos como, por ejemplo, dinero para viáticos y pasajes o de logística para desarrollo de talleres.

Sí se incluye una matriz con un desglose de los costos operativos necesarios para el desarrollo de estas propuestas, como los mencionados anteriormente. En particular, se adjunta uno separado para cada iniciativa, que se incluyen a continuación:

Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para la generación de una fuerza de trabajo para unificar criterios

Etapa I (Diseño)

Etapa II (Implementación I y II)

Item Gasto/Ingreso 2008

Requerimiento 2009 Variación % Gasto/Ingreso

2008 Requerimiento

2009 Variación

%

Reuniones para Diseño

1.000

Pasajes, Viáticos y Estadía Fuerza de Trabajo

18.000

Otros gastos logísticos

4.000

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Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para la implementación de metodología Lean en todos los SERVIU

Etapa I

(Diseño) Etapa II

(Implementación I y II)

Item Gasto/Ingreso 2008

Requerimiento 2009 Variación % Gasto/Ingreso

2008 Requerimiento

2009 Variación

%

Gastos en Diseño Intervención

3.000

Gastos en Talleres 10.000 10.000 0%

Gastos en Capacitación a funcionarios

144.000

Propuesta de Mejoramiento 2: Identificación de trabas normativas, financieras y operativas que desincentivan a Egis y constructoras, y establecimiento de grupo de tarea regional/nacional de fortalecimiento y asistencia técnica. Esta propuesta nace a partir de las alternativas de solución B.2 y B.3 de la sección V de este informe. Estas alternativas se enfocan en el traspaso de algunas responsabilidades actualmente en manos de los privados a los SERVIU, y en un efectivo sistema de información de la gestión interna de los proyectos. El objetivo general de esta segunda propuesta es, lograr identificar con precisión los problemas de índole normativo, financiero y operativo de las EGIS y constructoras en el desempeño de los programas habitacionales, y definir las posibles soluciones e incentivos que promueva la incorporación de nuevos actores al sistema. Como objetivos específicos se pueden mencionar:

- Realizar estudios detallados que permitan entender a cabalidad el funcionamiento actual de EGIS y empresas constructoras, la relación entre ambas y con los Servius, las particularidades de la actividad y requerimientos de cada uno de los programas de subsidios y proponer las soluciones que resuelvan estas trabas y generen los incentivos necesarios para incrementar el número de actores en el sistema.

Para el desarrollo de esta iniciativa, se propone, en primer lugar, licitar por lo menos tres estudios que permitan identificar el rol de las EGIS y empresas constructoras dentro del mercado de los subsidios habitacionales. Estos estudios debieran ser realizados por consultoras o universidades y apuntar a temas como el desempeño de estos organismos, los incentivos que los mueven, su estructura de negocios, las trabas normativas, financieras y operativas que se presentan, entre otros. En segundo lugar, y a partir de los resultados de los estudios, se propone generar un grupo de tarea nacional o regionales (norte, centro, sur) liderada por el MINVU, pero

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con organismos externos que fortalezca y preste asistencia técnica al trabajo de las EGIS, constructoras y PSAT. Se propone que los mecanismos de apoyo sean: - Establecimiento de mesas de trabajos regionales coordinada por los SERVIU y conducidas por el grupo de tarea donde se planteen y discutan las propuestas de mejoramiento y resolución de los problemas detectados en el estudio precedente.. Esta mesa de trabajo debiera funcionar inicialmente por 2 ó 3 meses con el grupo de tarea para terminar su trabajo con propuestas específicas que impulsen el desempeño y desarrollo de EGIS y constructoras en el mercado estudiado, incluyendo recomendaciones específicas según tipo de subsidio. Posteriormente, cada SERVIU deberá coordinar esta mesa de trabajo regional en forma permanente para realizar seguimiento de los avances y resolver las nuevas dificultades encontradas. - Capacitación y asistencia técnica permanente. El grupo de tarea deberá mantenerse en el tiempo para realizar capacitación y apoyo técnico a las mesas de trabajo regionales que quedarán instaladas. A continuación se incluye una matriz que sintetiza la información presentada:

MINVU Etapa Estudios Etapa Desarrollo de Iniciativas

Objetivo(s)

Identificar problemas en el desempeño de EGIS y empresas constructoras y proponer soluciones.

Establecer fuerza de tarea y grupos de trabajo regionales que permita optimizar desempeño de EGIS y empresas constructoras, además de generar incentivos para su desarrollo.

Producto(s) y/o Metas 3 estudios Iniciativas concretas a implementar,

mesas regionales funcionando

Tiempo de duración 6 meses 3 meses etapa de instalación, mesas

de trabajo permanentes

Cronología de actividades A continuación se presenta una carta Gantt para el desarrollo de la propuesta:

sep-08 oct-08 nov-08 dic-08 ene-09 feb-09 mar-09 abr-09 may-09Estudios LicitaciónGeneración de Iniciativas a través de una mesa de trabajo

Desarrollo EstudiosMesa de Trabajo

Recursos Asociados

Esta propuesta requiere recursos o capacidad extras para el MINVU o SERVIUs, para conformar el grupo de tarea regional (3 grupos) que inicialmente sea la contraparte técnica de los estudios solicitados y posteriormente apoyen la instalación de las mesas

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de trabajo regionales. Se sugiere que en este grupo de tarea se incorporen consultores o académicos de universidades especialistas en el tema.

Tipo de Recursos Disponibilidad actual en la institución(es)

Adicionales necesarios para logro

de la etapa.

Liberados producto de la implementación de la

propuesta

Ejemplos:

Recursos Humanos No aplica 3 grupos de 3 profesionales (Norte,

Centrto, Sur)

Bienes y Servicios

Adquisición Activos No Financieros

9 computadores portátiles

Iniciativas de Inversión

Otros

Se incluye además una matriz con un desglose de los costos operativos necesarios para el desarrollo de esta propuesta.

Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para la estrategia de identificar las trabas que impiden incentivar el trabajo de EGIS y constructoras

Etapa I

(Desarrollo Estudios) Etapa II

(Mesa de Trabajo)

Item Requerimiento 2008

Requerimiento 2009 Variación % Gasto/Ingreso

2008 Requerimiento

2009 Variación

%

Costo Estudios 30.000 11 60.000 100%

Costos operativos instalaçión mesas de trabajo (pasajes, viáticos)

55.000 0%

Consultor externo grupo de tarea

45.000 0%

11 Nota: se consideró este gasto en el año 2008 para poder agilizar la realización de los estudios que se encarguen, utilizando los 30 millones indicados para pagar la primera cuota a los organismos que realicen los proyectos. Si es imposible generar este flujo de dinero durante 2008, se proponen dos alternativas: 1. cargarlo de alguna forma al presupuesto 2009 ó 2. licitar los estudios de forma que el primer pago sea a principios de 2009. Una tercera alternativa, poco atractiva de acuerdo a la necesidad de avanzar en estos temas, sería comenzar los estudios en 2009

58

Propuesta de Mejoramiento 3: Proceso de integración, mejor aprovechamiento y renovación de los sistemas informáticos existentes. Esta propuesta se desprende de las alternativas de solución A.4, A.6 y B.3 de la sección anterior de este informe. Sus alcances son la integración de los sistemas informáticos y su consiguiente ampliación a entrega de información relevante. Además, apunta a incluir información acerca de la gestión interna de los proyectos en los propios SERVIUs. El objetivo general de esta tercera propuesta es generar un proceso que analice la capacidad actual de los sistemas informáticos que apoyan todo el proceso de otorgamiento de subsidios. A partir de este análisis, que debiera incluir un estudio del funcionamiento de sistemas instalados en otros organismos públicos o privados, debiese generarse una estrategia a mediano y largo plazo para la instalación de un sistema informático global que no sólo cumpla la labor de apoyar los procesos operativos, sino que genere estadísticas y evalúe desempeño, entre otras cosas. Como objetivos específicos se pueden mencionar:

- Evaluar todo el proceso y desarrollo de RUKAN y cómo RUKAN II subsana mucha de las dificultades que ha presentado el primero

- Evaluar cómo generar un sistema integrado que aporte información Esta propuesta es difícil de aterrizar en términos de recursos porque el MINVU se encuentra pronto a lanzar el nuevo sistema RUKAN II, el cual, pese a que no se cuenta con información detallada, parece estar siendo diseñado para mejorar muchas de las fallas que ha presentado RUKAN. De esta forma, esta propuesta queda supeditada, en cierta forma, al desempeño y funcionalidades que presente este nuevo sistema cuando sea introducido. En términos más generales, y suponiendo que RUKAN II funciona como se espera12, se propone generar una instancia que permita evaluar este sistema después de un año en funcionamiento, a la vez que se evalúe cómo aprovechar al máximo y expandir sus capacidades. Entre otras cosas, y como se ha mencionado, en relación a la generación de estadísticas y a la conformación de un sistema integrado en el que interactúen todos los actores del sistema. Tomando esto en consideración, se propone licitar, a fines de 2009, un estudio a una empresa con experiencia informática, que evalúe el desempeño de RUKAN II y que proponga, a partir de esta misma plataforma, generar nuevas funcionalidades que apunten hacia las líneas ya mencionadas. 12 Se hace hincapié, por la importancia de este punto, en generar iniciativas más inmediatas si se detecta que RUKAN II no funciona como se espera.

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A continuación se incluye una matriz que sintetiza la información presentada:

Empresa Consultora Etapa Evaluación y Propuestas

Objetivo(s) Evaluar desempeño de RUKAN II y proponer nuevas funcionalidades para el sistema

Producto(s) y/o Metas 1 estudio

Tiempo de duración 3 meses

Cronología de actividades A continuación se presenta una carta Gantt para el desarrollo de la propuesta:

Nov-09 Dic-09 Ene-10 Feb-10 Mar-10 Abr-10 May-10Evaluación y Propuestas Licitación Desarrollo Estudio

Recursos Asociados

En primer lugar, hay que señalar que la propuesta no requiere recursos o capacidad extras para el MINVU o SERVIUs, en términos, por ejemplo de los recursos humanos necesarios para su implementación.

Sí se incluye una matriz con un desglose de los costos operativos necesarios para el desarrollo de esta propuesta.

60

Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para generar un Proceso de integración, mejor aprovechamiento y renovación de los sistemas informáticos existentes.

Etapa I

(Desarrollo Estudio)

Item Requerimiento 2009

Requerimiento 2010 Variación %

Costo Estudios 10.000 40.000 100%

61

Propuesta de Mejoramiento 4: Estrategia de difusión de información relevante del sistema que apunte a todos los actores involucrados. La siguiente propuesta incluye la iniciativa presentada en el punto A.6 de la sección V de este informe. En esta se presenta la necesidad de contar con un mecanismo de difusión de información relevante para todos los actores del mercado de subsidios habitacionales. El objetivo general de esta cuarta propuesta es generar iniciativas que permitan que el sistema sea conocido, tanto en su globalidad, como en los aspectos más específicos, por sus distintos actores. En segundo lugar, se pretende instalar un sistema que permita que la información se transmita de forma más fluida, especialmente en casos, por ejemplo, de cambios en la normativa. Como objetivos específicos se pueden mencionar:

- Analizar las principales dificultades que presenta el sistema actualmente en términos de flujo de información.

- Evaluar los mejores mecanismos de difusión de información para los distintos actores. En particular, ver cómo ligarlo con el desarrollo de una plataforma informática integrada y multiusuarios.

Para el desarrollo de esta propuesta, se estima importante, en primer lugar, realizar un estudio que permita determinar los nudos de información que presenta el sistema actual en cada uno de sus niveles y actores. Este trabajo debiera encargarse a una consultora con experiencia en este tipo de temas. A partir de los resultados de este estudio, debe generarse una estrategia de flujo de información en sentido horizontal y vertical. También debe evaluarse cómo incorporarla dentro del desarrollo informático de un sistema integrado. Para el desarrollo de esta estrategia puede pensarse en dos alternativas. La primera, más económica, que se genere al interior del MINVU. La segunda, más costosa pero más específica, que el proceso sea externalizado a una empresa especialista en el tema, que se preocupe de dejar capacidad instalada en el MINVU para abordar este tema. A continuación se incluye una matriz que sintetiza la información presentada:

Empresas Consultoras

Etapa Evaluación situación actual Etapa Propuestas y Estrategias

Objetivo(s)

Estudio para determinar nudos de información actuales del sistema

Generación de una estrategia de flujo de información a todos los actores

Producto(s) y/o Metas 1 estudio con resultados

1 propuesta y capacidad instalada en el MINVU

Tiempo de duración 3 meses 6 meses

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Cronología de actividades A continuación se presenta una carta Gantt para el desarrollo de la propuesta:

sep-08 oct-08 nov-08 dic-08 ene-09 feb-09 mar-09 abr-09 may-09 jun-09 jul-09Evaluación situación actual LicitaciónPropuestas y Estrategias Licitación

Desarrollo EstudioPropuestas y Estrategias

Recursos Asociados

En primer lugar, hay que señalar que la propuesta, si se externalizan ambos procesos, no requiere recursos o capacidad extras para el MINVU o SERVIUs, en términos, por ejemplo de recursos humanos necesarios para su implementación. Sí se incluye una matriz con un desglose de los costos operativos necesarios para el desarrollo de esta propuesta.

Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para generar una Estrategia de difusión de información relevante del sistema que apunte a todos los actores involucrados.

Etapa I

(Evaluación Situación Actual) Etapa II

(Propuestas y Estrategias)

Item Requerimiento 2008

Requerimiento 2009 Variación % Gasto/Ingreso

2008 Requerimiento

2009 Variación

%

Costo Estudios 50.000 13 50.000

13 Nota: Al igual que en la propuesta de mejoramiento 2, se consideró este gasto en el año 2008 para poder agilizar la realización de los estudios que se encarguen.

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VII. Factores Críticos de Riesgo y de Éxito

Los principales factores relacionados con el posible éxito o fracaso de las propuestas realizadas tienen relación con la forma en que sean acogidas y llevadas a cabo por los distintos actores que participan del sistema estudiado. En particular, resulta importante que las entidades de gobierno se empoderen de estas iniciativas y logren involucrar en ellas a clientes como EGIS y empresas constructoras. Si bien las propuestas no consideran cambios de gran escala o envergadura, sí se relacionan con aspectos de gestión, lo que puede llegar a producir roces si no se comunican sus objetivos como parte de un mejoramiento global del sistema y no como una instancia de supervisión o auditoría. En este sentido, el equipo consultor considera que el MINVU ha realizado durante el último tiempo una serie de procesos e iniciativas que apuntan justamente en esta línea, lo cual facilitaría la introducción de estas propuestas. Del mismo modo, se considera que estas ideas pueden ser consideradas por el MINVU como un complemento al plan que han ido desarrollando. A continuación se incluye un mapa de análisis de los factores que podrían condicionar el éxito o fracaso de las propuestas elaboradas:

Tomando en consideración los aspectos presentados, debe señalarse que aquellos que parecen más fundamentales tienen relación con el aprovechamiento del impulso que se le ha dado a los temas relacionados a política habitacional, para así seguir promoviendo un proceso de mejora de gestión interna a nivel de MINVU y SERVIU. En este sentido,

Factores de Éxito Factores de Riesgo

Inte

rnos

- Posibilidad de insertar propuestas dentro del plan modernizador del MINVU - Propuestas livianas en términos económicos y en recursos necesarios para su implementación - Propuestas consideran capacitaciones a actores del sistema - Expresiones en entrevistas que aseguraban necesidad de propuestas como las incluidas - Capacidad instalada. Presencia a nivel nacional.

- Poca complementariedad entre las propuestas de este estudio y los planes de modernización llevados a cabo por el MINVU - Resistencia al cambio - Temor a la supervisión - Excesiva autonomía de los SERVIU - Desconfianza entre algunos actores del sistema (por ejemplo, SERVIUs y algunas EGIS)

Exte

rnos

- Impulso a la política habitacional - Relevancia del tema de los subsidios habitacionales - Posibilidad de generar interés e incentivos en un mercado altamente diversificado y competitivo como el de las empresas constructoras - Profundidad y crecimiento del mercado - Avances en el desarrollo de sistemas y soportes informáticos

- Mala gestión de las empresas encargadas de asesorías o estudios como los propuestos - Desconfianza en el sistema - Poca capacidad de interacción entre distintos actores que podrían optimizar el sistema

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y como se ha mencionado, uno de los principales factores de riesgo es el poco interés que pueden presentar algunos SERVIU por evaluar y cambiar sus procesos. Aquí es fundamental el liderazgo del MINVU y la presentación de estas propuestas como una instancia que liberará carga de trabajo innecesaria. Otro factor de riesgo relevante tiene relación con las distintas EGIS y empresas constructoras mal evaluadas que siguen siendo parte del sistema. Habrá que generar estrategias para incorporarlas en este proceso e impulsar su funcionamiento.

65

VIII. Resultados, metas esperadas

Con relación a los resultados esperados de las propuestas realizadas por este estudio, hay que señalar que su objetivo último y fundamental es mejorar el nivel de soluciones habitacionales a las que pueden optar los beneficiarios de subsidios y la disminución del tiempo requerido en obtener dichas soluciones. En este sentido, los indicadores claves para el éxito de las propuestas de este proyecto (y aquellas que está elaborando el MINVU en la misma línea) tienen relación, entre otros, con:

o La cantidad de postulantes (proyectos) presentados al año o El porcentaje de subsidios (proyectos) adjudicados cada año o El porcentaje de subsidios (proyectos) pagados cada año en relación a los

adjudicados. o El nivel de calidad de las viviendas recibidas por los beneficiarios o El nivel de satisfacción de los beneficiarios con el trabajo de EGIS y

empresas constructoras o El número de EGIS y empresas constructoras de calidad a la que pueden

optar los beneficiarios. o El nivel de satisfacción de las EGIS y empresas constructoras con los

procedimientos del SERVIU

Señalado esto, hay que mencionar que las distintas propuestas elaboradas poseen factores claves que pueden dar cuenta de su éxito en el tiempo. Algunos de estos se presentan en las siguientes tablas:

Factores claves para las propuestas para el mejoramiento de los procesos internos de los SERVIU. Algunos de estos factores son replicables a cada uno de los programas de subsidios, y tanto a nivel nacional como regional .

Resultado Variable clave identificada

Nombre del indicador

Dimensión y ámbito de medición

Fórmula del indicador

Meta(s) Período(s) de Medición

Disminución de las actividades que no agregan valor en los procesos

Nº de actividades por Procedimiento

#actividades Eficacia, proceso % de acciones que no agregan valor en cada SERVIU tras aplicar Lean Management comparado con las acciones que no agregaban valor antes de aplicar esta metodología

Disminución mayor o igual a 50% en cada SERVIU

8 meses desde iniciado los talleres

Disminución en la cantidad de documentación especial requerida en algunas regiones

Nº de documentos adicionales solicitados por la región

# documentos adicionales

Economía, proceso

% de Número de documentos extras requeridos después de unificación de criterios versus número de documentos extras requeridos antes de la unificación de

Disminución mayor o igual al 80% a lo largo del país

6 meses luego del trabajo de la “fuerza de trabajo”

66

criterios Capacitaciones iniciales a Revisores

Nº de revisores que asisten a capacitaciones

# revisores capacitacdos

Eficiencia, resultado

Capacitaciones iniciales después de iniciativas versus capacitaciones iniciales antes de iniciativas

Aumento en un 100%

1 año

Disminuir tiempo de asignación de subsidios

Nº de días de aprobación del subsidio

# días asignación

Eficiencia, proceso

Tiempo del proceso de asignación después de unificación de criterios versus tiempo del proceso de asignación previo

Disminución de 50%

8 meses

Disminuir tiempo de pago de subsidios

Nº de días de pago del subsidio

# días pago Eficiencia, proceso

Tiempo del proceso de pago después de unificación de criterios versus tiempo del proceso de pago previo

Disminución de 50%

8 meses

Incrementar subsidios pagados en relación a subsidios asignados

Número de subsidios pagados y número de subsidios asignados

% pagado/ Asignado

Calidad, resultado

Cantidad de Subsidios pagados versus cantidad de subsidios asignados

Incremento 10%

1 año

Factores claves para medir resultados de las estrategias para generación de incentivos a las EGIS y empresas constructoras

Resultado Variable clave identificada

Nombre del indicador

Dimensión y ámbito de medición

Fórmula del indicador

Meta(s) Período(s) de Medición

Incrementar número de EGIS en el sistemas

Número de EGIS registradas

EGIS vigentes Calidad, resultado

Número de EGIS después de iniciativas para incentivo versus número de EGIS antes de iniciativas

Aumento en un 30%

1 año

Incrementar número de empresas constructoras en el sistemas

Número de empresas constructoras registradas

Constructoras vigentes

Calidad, resultado

Número de empresas constructoras después de iniciativas para incentivo versus número de empresas constructoras antes de iniciativas

Aumento en un 25%

1 año

Mejorar resultados de evaluación de EGIS

Evaluación de desempeño (percepción de actores internos -SERVIUs- y externos –familias-. Evaluación buena, regular, mala)

Desempeño EGIS

Calidad, resultado

Percepción del desempeño de EGIS después de iniciativas versus percepción antes de iniciativas (percepción de actores internos –SERVIUs- y externos –familias-)

Aumento en un 50%

2 años

Mejorar resultados de evaluación de

Evaluación de desempeño

Desempeño empresas

Calidad, resultado

Percepción del desempeño de

Aumento en un 50%

2 años

67

empresas constructoras

(percepción de actores internos -SERVIUs- y externos –familias-. Evaluación buena, regular, mala)

constructoras empresas constructoras después de iniciativas versus percepción antes de iniciativas (percepción de actores internos –SERVIUs- y externos –familias-)

Mejorar resultado de Evaluación SERVIU

Satisfacción procedimientos SERVIU (percepción de EGIS y constructoras. Evaluación buena, regular, mala)

Calidad procesos SERVIU

Calidad, resultado Percepción de la calidad de los procedimientos del SERVIU por EGIS y constructoras después de iniciativas vs precepción antes de iniciativas

Aumento 100%

1 año

Factores claves para medir resultados de las estrategias para integración de los sistemas informáticos

Resultado Variable clave identificada

Nombre del indicador

Dimensión y ámbito de medición

Fórmula del indicador

Meta(s) Período(s) de Medición

Incrementar número de usuarios del sistema

Nº de usuarios del sistema

Usuarios sistema Calidad, resultado Número de usuarios después de integración versus número de usuarios antes de integración

Aumento en un 100%

2 años

Habilitar la generación de Estadísticas

Nº de informes estadísticos

Informes estadísticos

Eficacia, producto

Datos disponibles después de integración versus datos disponibles antes de integración

Aumento en un 300%

3 años

Incremento de variabilidad de usuarios en el sistema

Nº de usuarios por actor

Usuarios por actor

Calidad, resultado Número de usuarios por actor después de integración versus número de usuarios antes

Aumento de 20% en MINVU y SERVIUs; Aumento de 50% en EGIS y empresas constructoras; Aumento de 100% en externos (estudios, otros)

2 años

Factores claves para medir resultados de las estrategias para difusión de información

Resultado Variable clave identificada

Nombre del indicador

Dimensión y ámbito de medición

Fórmula del indicador

Meta(s) Período(s) de Medición

Incrementar conocimiento del sistema por actor

% actores que conocen el sistema

Conocimiento del sistema

Eficacia, resultado Número de medios de difusión después de iniciativa versus número de medios de difusión antes de iniciativa

Aumento en 25% a nivel de SERVIU y de un 40% a nivel de EGIS y empresas constructoras

1 año

Incrementar Medios de difusión

Número de medios Medios de información

Eficiencia, producto

Medios Aumento en un

100% 1 año

68

de información Incrementar visitas a sector con información en sistema informático

Visitas con información del sistema

Visitas con información

Eficiencia, resultado. Número de visitas después de iniciativas versus número de visitas antes de iniciativas

Aumento en un 200%

1,5 años

En términos más específicos, se espera que estas propuestas impulsen los procesos de gestión a nivel de SERVIU, así como los flujos de comunicación verticales y horizontales, el desempeño de EGIS y empresas constructoras y el interés de éstas por participar en este mercado.

En este sentido, se propone realizar auditorías y estudios cada 2 ó 3 años que permitan evaluar el avance en cada uno de estos puntos, de forma también de detectar posibles flaquezas de las propuestas o la necesidad de ajustarlas a nuevas realidades dentro del dinámico mercado habitacional. En el corto plazo, algunas de estas iniciativas se pueden integrar en el PAC 2009, que ya es un instrumento de gestión adoptado y en funcionamiento en cada uno de los SERVIUs.

IX. Sistema de Seguimiento y Evaluación

En primer lugar, hay que señalar que el equipo consultor estima que tanto las propuestas de este estudio como todas las otras que está elaborando el MINVU deben ser parte de un plan global de acción cuyos resultados sean medidos en el tiempo y analizados por este organismo.

En este sentido, y tomando en consideración el diagnostico realizado y la naturaleza de la alternativa de solución A.5 mencionada en el punto V, se propone utilizar el PAC como mecanismo de seguimiento y evaluación de la correcta implementación de las iniciativas planteadas en el punto VI.

Como fue mencionado en el diagnóstico, el PAC se encuentra actualmente implementado en todos los SERVIU del país, enfocado principalmente a mejoramiento en la calidad del servicio provisto por actores externos (EGIS, constructoras, ITO). Este plan pretende actuar de manera transversal, pero de las entrevistas en terreno se pudo constatar que sus alcances reales no son conocidos dentro de los distintos departamentos de los SERVIU, ni se tienen claros los roles que cada uno de éstos cumple en la correcta implementación del PAC.

El equipo consultor considera como una gran oportunidad potenciar y reestructurar el Plan de Aseguramiento de la Calidad, integrando entre sus alcances el seguimiento y mejoramiento de procesos internos de los SERVIU, especialmente los procesos de asignación y pago de subsidios. De esta forma, se aprovecha una herramienta ya existente creada por el MINVU como mecanismo de control de las iniciativas instauradas.

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Existe actualmente una Matriz del Plan de Aseguramiento de la Calidad, que define las áreas de alcance de esta iniciativa, las actividades y responsables involucrados, y los indicadores y plazos establecidos para que estas se lleven a cabo. En esta matriz debiesen ser incluidas entonces las nuevas áreas a considerar, definidas en conjunto entre los requerimientos específicos de las propuestas de mejoramiento incentivadas por el MINVU, y los nuevos indicadores que surjan de la implementación de la fuerza de trabajo y la metodología Lean en los SERVIUS (como fue descrito en el punto VI).

Una vez definidos los parámetros de medición, se necesita implementar un sistema que combine la medición continua de indicadores, por ejemplo, a través de un Cuadro de Mando Integral14, con la realización periódica de consultas y encuestas a los actores del sistema.

El Cuadro de Mando Integral u otra herramienta informática que se utilice con este propósito debiera estar anidada al sistema integrado de información y generar estadística en línea relevante con respecto a los resultados de la gestión interna de los procesos a nivel de SERVIU. Por ejemplo, al número de subsidios pagados, al número de proyectos en revisión en cada departamento, los tiempos que tardan los procesos de asignación y pago de subsidios en cada modalidad, entre otros. Idealmente, también podría incorporársele un módulo que permitiera monitorear el desempeño de EGIS y empresas constructoras. Esta información estaría en línea en forma constante, con bases de datos que se nutran directamente del trabajo operativo en cada SERVIU. Además, debiera existir un equipo especializado que hiciera seguimiento a esta estadística y planificara acciones en caso de encontrar algún tipo de problema.

Por otra parte, el uso de estadísticas y encuestas debiera centrarse en obtener información que permita entender, entre otras cosas, cómo está llegando la información a los distintos actores del sistema y de qué forma se está evaluando, por ejemplo, el trabajo de las EGIS a nivel de beneficiarios.

De igual forma, los avances en el mejoramiento de la asignación y pago de los subsidios habitacionales deberían contrastarse con la medición de percepción que tienen las EGIS y las empresas constructoras de los cambios realizados y su impacto en los resultados.

14 Para más detalles sobre esta metodología, consultar, entre otros:

- Kaplan R S and Norton D P (1992) "The balanced scorecard: measures that drive performance", Harvard Business Review Jan – Feb pp71-80.

- Kaplan R S and Norton D P (1996) “Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action” Harvard Business School Press

70

Tomando en cuenta el dinamismo de este mercado, estas iniciativas deberían llevarse a cabo una vez al año por lo menos.

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X. Anexos

Anexo1: Los Programas 1. Subsidio Habitacional D.S. N° 40 El monto mínimo del ahorro que debe aportar el postulante se considera de acuerdo al tramo de precio de vivienda a que postule, siendo de 100 UF para viviendas de hasta 1200 UF y de 200UF para viviendas de hasta 2000 UF.

1.1 Subsidio General Título I Permite adquirir o construir en sitio propio, una vivienda económica (de hasta 140 m2), nueva o usada, urbana o rural, cuyo precio no supere las 1.000 UF. Está dirigido a familias de sectores medios con capacidad de ahorro y de endeudamiento, para que puedan acceder a un crédito hipotecario si lo necesitan. La vivienda se financia con el subsidio del Estado, el ahorro del postulante y, de ser necesario, con un crédito hipotecario obtenido en una entidad crediticia. El monto del subsidio depende del precio de la vivienda y de la región, provincia o comuna. 1.2 Subsidio de Interés Territorial Título II Permite comprar una vivienda económica nueva (hasta 140 m2), en Zonas de Renovación Urbana o en Zonas de Desarrollo Prioritario, cuyo precio no supere las 2.000 UF. Este subsidio no puede ser aplicado a la construcción de viviendas en sitio propio, sólo a la adquisición de viviendas nuevas. Está dirigido a quiénes estén interesados en comprar su vivienda en zonas de Renovación Urbana (barrios antiguos ubicados dentro de las ciudades, cuya recuperación el MINVU tiene interés en fomentar) o en Zonas de Desarrollo Prioritario (áreas donde el MINVU quiere impulsar el desarrollo, atrayendo inversiones en vivienda y urbanismo, del sector privado). El monto del subsidio es de 200 UF. Estos montos de subsidio pueden ser incrementados hasta en 20 UF cuando hay casos de Discapacidad dentro del grupo familiar. 1.3 Subsidio de Rehabilitación Patrimonial Título III Permite comprar una vivienda económica (hasta 140 m2), cuyo precio no supere las 2000 UF, generada del reciclaje o rehabilitación de un inmueble y ubicado en una Zona de Conservación Histórica (definidas en los planes reguladores) o de un inmueble que haya sido declarado de conservación histórica, que cuente con la autorización de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo. Del reciclaje o rehabilitación de dicho inmueble debe obtenerse dos o más viviendas. El monto del subsidio es de 250 UF. Estos montos de subsidio pueden ser incrementados hasta en 20 UF cuando hay casos de Discapacidad dentro del grupo familiar.

72

2. Fondo Solidario de Vivienda D.S. 174 2.1 Fondo Solidario de Vivienda I Está dirigido a familias que viven en condiciones de vulnerabilidad: Jefes de familia, sus cónyuges o convivientes cuyo Puntaje de carencia habitacional, obtenido de la Ficha de Protección Social (ex CAS) acredite situación de vulnerabilidad; Jefes de hogar, que vivan solos y que reúnan algunas de las siguientes condiciones: tener más de 60 años de edad, vivir con discapacidad (certificada por el COMPIN), ser indígena (acreditado por CONADI) o estar individualizado en el Informe sobre Prisión Política y Tortura (Informe Valech). La solución habitacional se financia con ahorro, subsidio del Estado y aportes adicionales. El ahorro mínimo es de 10 UF. El monto de subsidio varía entre 280 y 470 UF, dependiendo de la comuna en la que se ubica la vivienda y el tipo de proyecto. En la mayoría de las comunas, el monto máximo para construir es de 330 UF, y para comprar viviendas construidas, de 280 UF. Sin embargo, en algunas comunas y en Áreas de Desarrollo Indígena es mayor, porque los costos asociados son más altos. Los aportes adicionales, públicos (municipales) o privados (fundaciones, empresas, particulares) pueden ser en dinero, obras complementarias o terreno inscrito a nombre de los postulantes. En este fondo, hay alternativas de solución según situación o recursos del beneficiario. Compra Vivienda Social Usada Adquisición de una vivienda, nueva o usada, que cuente con recepción municipal definitiva. El valor de tasación de la vivienda, considerando avalúo fiscal del terreno más valor de la construcción, según tablas MINVU, no debe superar las 650 UF. Por cada medio m2 que exceda los 37,5 m2, el subsidio aumenta 2UF, con un tope de 50UF. Construcción Sitio Residente Construir una vivienda en el mismo sitio donde vive el postulante, previa certificado de demolición de la vivienda existente emitido por la DOM correspondiente. Construcción Sitio Nuevo Construcción de conjuntos habitacionales. Las postulaciones para proyectos de construcción son grupales y las viviendas deben contar al menos con 2 dormitorios, estar-comedor, cocina y baño, distribuidos en una superficie de aproximadamente 38m2 que pueda ser ampliada para alcanzar un mínimo de 55m2 construidos. Para estos proyectos de construcción en nuevos terrenos, se puede acceder al subsidio diferenciado a la localización de hasta 200 UF. Densificación predial Construir una vivienda en el mismo sitio donde vive el postulante en un terreno subdividido para este fin. Partición de viviendas Reacondicionar una propiedad, siempre que de esta modificación o reparación se obtengan al menos dos viviendas. 2.2 Fondo Solidario de Vivienda II Este programa permite comprar una vivienda, nueva o usada, que cuente con recepción municipal definitiva. El valor de tasación de la vivienda, considerando avalúo fiscal del terreno más valor de la construcción, según tablas MINVU, no debe superar las 650 UF.

73

Está dirigido a familias que están expuestas a situaciones de vulnerabilidad: Jefes de familia, sus cónyuges o convivientes cuyo Puntaje de Carencia Habitacional, obtenido de la Ficha de Protección Social (ex CAS), acredite que se encuentra dentro del 40% más vulnerable de la población; Jefes de hogar, que vivan solos y que reúnan algunas de las siguientes condiciones: tener más de 60 años de edad, vivir con discapacidad (certificada por el COMPIN), ser indígena (acreditado por CONADI) o estar individualizado en el Informe Valech. La solución habitacional se financia con ahorro, subsidio del Estado, crédito complementario optativo y aportes adicionales. El ahorro mínimo es de 30 UF. El monto del subsidio varía entre 280 y 420 UF, dependiendo de la comuna en la que se ubica la vivienda. El crédito complementario es optativo. Los aportes adicionales, públicos (municipales) o privados (fundaciones, empresas, particulares) pueden complementar el financiamiento. 3. Programa de Protección del Patrimonio Familiar DS 255/06 Este programa ofrece subsidios para mejorar el entorno y mejorar o ampliar su vivienda. Está dirigido a personas propietarias o asignatarias de una vivienda de carácter social, construida por el Estado o por el sector privado, con o sin subsidio habitacional y localizadas en zonas rurales o urbanas. El programa tiene tres títulos referidos a: 3.1 Título I: Mejoramiento del Entorno Obras de construcción, mantención o reparación del entorno (el terreno en que se emplaza un Condominio de Vivienda Social o bienes nacionales de uso público). El monto máximo de subsidio en la mayoría de las comunas del país es de 12 UF, con un ahorro mínimo de 1UF. En comunas más aisladas puede llegar a 16 UF. El subsidio máximo a la asistencia técnica es de 3 UF. 3.2 Título II: Mejoramiento de la Vivienda Obras de mantención o reparación de partidas existentes de una vivienda o de partidas de los bienes comunes que forman parte de las edificaciones. El monto máximo de subsidio en la mayoría de las comunas del país es de 50 UF, con un ahorro mínimo de 3UF. En comunas más aisladas puede llegar a 65 UF. El subsidio máximo a la asistencia técnica es de 5 UF. 3.2 Título III: Ampliación de la Vivienda Obras que impliquen el aumento de la superficie edificada de una vivienda. El monto máximo de subsidio es de 100 UF, con un ahorro mínimo de 5UF. Puede asignarse un subsidio máximo de 150 UF para las ampliaciones de Vivienda Rural con menos de 12 m2, Programa Mejoramiento de Barrios y Vivienda Progresiva, en todos los casos sin ampliaciones recepcionadas por la DOM. En regiones de Aysén y Magallanes, y en las comunas aisladas hay montos más altos de subsidio. El subsidio máximo a la asistencia técnica es de 5 UF.

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Anexo 2: Entrevistados de MINVU y SERVIU Nombre Lugar donde Trabaja Cargo Fecha Entrevista

1 Slaven Razmilic Director Observatorio Habitacional 28 de mayo 2008

2 Julio Echavarría Jefe Departamento Gestión de Calidad - DITEC 20 de mayo 2008

3 Jaime Riquelme Encargado Nacional DS 40 15 de mayo 20084 Matías González Equipo Fondo Solidario de Vivienda 22 de mayo 20085 Guillermo Guzmán

MINVU

Encargado Nacional PPPF 15 de mayo 20086 Gabriela Villalón Jefa Operaciones Habitacionales 29 de junio 20087 Laura Sepúlveda Pagos - Operaciones Habitacionales 29 de junio 20088 Erika Gonzalez Responsable PPPF 29 de junio 20089 Oriana Cárdenas Depto. Finanzas 29 de junio 2008

10 Robinson León Jefe Depto. Técnico 30 de junio 200811 Wilfredo Vargas

Serviu - R.O'Higgins

Revisor Depto. Técnico 30 de junio 2008

12 Fernando Valenzuela Jefe Operaciones Habitacionales 02 de junio 2008

13 Sergio Jara Jefe Depto. Finanzas 02 de junio 200814 Ricardo García Jefe Depto. Técnico 03 de junio 2008

15 María Hilda Retamal

Coordinadora Equipo Gestión Habitacional Técnica 03 de junio 2008

16 Claudia Ramírez Equipo Estudios de Procesos y Control 03 de junio 200817 Walter Poza Área Construcción Depto. Técnico 03 de junio 200818 Heriberto Zurita Jefe Asistencia Técnica 04 de junio 200819 Cecilia Thibaut

Serviu - R.Bío Bío

Operaciones Habitacionales 04 de junio 200820 Carmen Zepeda Jefa Depto. Finanzas 16 de junio 200821 Paola Sierra Unidad de Procesamiento 16 de junio 2008

22 Fernando Sanchez Jefe Unidad de Operaciones Comerciales 12 de junio 2008

23 Erica Perez Jefe Depto. Operaciones Habitacionales 12 de junio 200824 Marcelo Mardones Jefe Depto. Técnico 12 de junio 2008

25 Veronica Suazo

Serviu - R.Valparaíso

Unidad de Coordinación de Programas Habitacionales 12 de junio 2008

26 Paulina Muñoz Jefa Subdirección Operaciones Habitacionales 17 de junio 2008

27 Angélica Ramirez Encargada PPPF en Operaciones Habitacionales 24 de junio 2008

28 Paola Cárdenas Fondo Solidario de Vivienda 24 de junio 200829 Viviana Farías Fondo Solidario de Vivienda 24 de junio 200830 Juan Morales Jefe Depto. de Estudios 11 de junio 200831 Carlos Mira Encargado FSV Depto. Técnico 24 de junio 200832 Erwin Aymans Encargado PPPF Depto. Técnico 24 de junio 200833 Andrea Rojas Jefa UGAT 09 de julio 200834 Silva Ronda Jefa Departamento Evaluación y Control 09 de julio 2008

35 Francisca Galvez

Serviu - R. Metropolitana

Jefa Departamento de Préstamos y Subsidios 09 de julio 2008

75

Anexo 3: Organigrama MINVU

MINISTRA

Subsecretaría

Auditoría Interna Ministerial

Servicio de Bienestar

Gabinete Sra. Subsecretaria

Contraloría Interna Ministerial

Gabinete Sra. Ministra

Comité Asesor Ministerial Dirección Ejecutiva Chile Barrio

División Política

Habitacional

División Desarrollo

Urbano

División Informática

División Finanzas

División Admnistrativa

División Técnica de Estudios y

form. Habitacional

División Jurídica

Depto. de Comunicación

Difusión e Información al

Usuario

Secretarias Regionales Ministeriales (SEREMI)

Servicios de Vivienda y Urbanización (SERVIU)

76

Anexo 4: Cuadro dotación recursos humanos de los SERVIU

Total Profesional Técnico Admin Comentario

Unidad de Arquitectura 8 8FSV CNT 6

FSV IAV II 7 1DS 255 6DS 40 6

Asistencia Técnica 13 13 Diez son ITO y 3 revisan PHS.

Operaciones Comerciales 4 1 3Unidad de Procesamiento 6 2 1 3Coordinación Regional de Programa Habitacional 2 2

Control Pago 4 2 2Administración Recursos Financieros 4 2 2

Del total de las 8 personas: 6 son revisores transversales, 1 es exclusivo para FSV IAV y II y la última persona es una evaluadora economica.

Depto Finanzas

Depto OOHH

Región de ValparaisoDirección General

Depto Tecnico

Total Profesional Técnico Admin Comentario

SERVIU U. de Obras 7 5 2U. Estudios, Ctrl y Contrato 4 2 2U. de Ing y Vialidad 6 5 1U. Asistencia Tecnica 16 11 2 3

Contabilidad 7 1 2 4Cobranzas 3 1 1 1

Subsidios 6 1 2 3Una de los administrativos se dedica exclusivamente a rellenar una base de datos exigida por contraloría.

Postulaciones y Asignaciones 6 1 1 4

De las 16 personas de la Unidad de Asistencia Tecnica, 8 trabajan a honorarios gracias al Plan de Aseguramiento de la Calidad.

Región de O´Higgins

Depto Admin. y Finanzas

Depto Tecnico

Depto OOHH

Total Profesional Técnico Admin Comentario

SERVIU Gestión Habitacional Técnica 5 5Área de Proyectos 7 4 1 2Asistencia Técnica 11 11

Unidad Gestión de Procesos Habitacionales 7 2 5 Trabajo transversal entre DS40 y DS 255.

Subdepto. Programas Hab. 17 5 3 9FSV CNT 4

FSV I AV, II 2DS 255 1DS 40 1 1

Unidad Gestión Social Habitacional 5 3 2 En este depto se revisan los planes de habilitación

social para FSV I y DS 255.

Plataforma Pago Subsidios 10 9 1FSV 7 7

DS 40 1 1DS 255 1 1

Contabilidad 13 5 3 5Control y Adm. Hipotecaria 5 1 4Subdepto de Contabilidad y Presupuesto 3 1 1 1

En el área de Asistencia técnica se dedican exclusivamente al DS 255. En las otras, el trabajo es transversal.

En este depto no sólo se ve el DS 40, 174 y 255.Es por esto que los totales no concuerda con la suma de funcionarios por decretos en cuestión.

Depto Técnico

Depto OOHH

Región de Biobío

Depto Finanzas

77

Total Profesional Técnico Admin Comentario

Depto FSV 17 14 3CNT 2 2

FSV IAV II 4 4Evaluación y Control 38 14 6 18

FSV 2 1 1DS 255 1 1DS 40 1 1

Depto Estudios 22 16 7

FSV AV 3FSV CNT 7

DS 255 6UGAT 8 6 1 2

4 42 21 11 1

30 10 9 11

Unidad de Postulaciones 23 6 6

De los 14 profesionales, 4 están exclusivamente dedicados al FSV IAV II y 2 a FSV CNT. El resto del equipo es transversal en cuanto a las modalidades del FSV.

De los14 profesionales en total, 1 de ellos verifica que los postulantes no tengan beneficios anteriores. Es transversal para el equipo por lo que no entra en categoría especifica.

De los 6 profesionales del Subdepartamento de Postulaciones, 3 se dedican exclusivamente al DS 40. El resto del equipo es transversal entre DS 40 y 255. Hay 6 digitadores dirigidos por un profesional

Región Metropolitana

Depto de ContabilidadSubdirección Finanzas

Dirección General

Del total de administrativos, 3 son para todo el departamento y no entran en categoría especifica por subsidio.

De los 16 profesionales, 3 son exclusivos para el FSV IAV y el resto se divide de igual manera los trabajos concernientes a DS 255 y FSV CNT. Hay 7 administrativos que trabajan de forma transversal en el departamento.

Subdirección Vivienda y Equipamiento

Préstamos y Subsidios

11

Subdirección OOHH

78

Anexo 5: Mapas de Asignación y Pago de Subsidios para los programas y regiones en estudio Para presentar los mapas, se ordenan por regiones. En primer lugar se presentan los correspondientes a los procesos de asignación para todos los subsidios en todas las regiones. A continuación, se presentan los de procesos de pagos. 1. Región de Valparaíso - Asignación

79

80

81

2. Región de O’Higgins - Asignación

82

83

84

3. Región de Bio Bío – Asignación

85

86

87

88

4. Región Metropolitana - Asignación

89

90

91

92

A continuación, los mapas de los procesos de pago en cada una de las regiones, según programas: 1. Región de Valparaíso - Pagos

93

94

2. Región de O´Higgins - Pagos

95

3. Región de Bio Bío - Pagos

96

97

98

99

4. Región Metropolitana - Pagos

100

101

102

103

Anexo 6: Subsidios otorgados y pagados A continuación, se presentan tablas con la cantidad de subsidios pagados y otorgados como total país y por región en títulos y modalidades consideradas dentro de este estudio15

Total Regiones

DS 40

Subsidios pagados por año año adjudicación

Total otorgados

2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

2004 30,070 477 11,105 7,742 598 19,922 66.3%2005 45,196 0 1,281 14,257 9,512 25,050 55.4%2006 48,343 0 0 859 12,198 13,057 27.0%2007 58,820 0 0 0 796 796 1.4%

477 12,386 22,858 23,104 58,825 FSV I

Subsidios pagados por año año

adjudicación Total

otorgados al 2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

2001 2,225 2,028 73 14 0 2,115 95.1%2002 7,646 6,790 338 231 22 7,381 96.5%2003 19,118 10,956 5,658 1,614 159 18,384 96.2%2004 28,372 3,009 14,961 6,044 2,123 26,112 92.0%2005 33,611 0 4,419 16,837 7,416 28,662 85.3%2006 35,586 0 0 7,694 18,487 26,183 73.6%2007 51,762 0 0 9,061 9,061 17.5%

22,783 25,449 32,434 37,268 117,898 FSV II

Subsidios pagados por año año

adjudicación Total

otorgados al 2004 2005 2006 20

07

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

2007 2,613 0 0 01,265 1,265 48.4%

0 0 01,265 1,265

PPPF

año Total Subsidios pagados por año pagados al % 15 Fuente: MINVU

104

adjudicación otorgados al

2004 2005 2006 2007

2007 pagados/ otorgados

2007 74,756 0 0 0 5,562 5,562 7.4% 0 0 0 5,562 5,562

Región Metropolitana

DS 40

Subsidios pagados por año año adjudicación

Total otorgados

2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

% Total País

2004 10,693 14 3,699 1,504 222 5,439 50.9%35.56

%

2005 17,028 73 4,486 3,520 8,079 47.4%37.68

%

2006 20,425 1,210 4,072 5,282 25.9%42.25

%

2007 23,522 95 95 0.4%39.99

% 14 3,772 7,200 7,909 18,895 FSV I

Subsidios pagados por año año adjudicación

Total otorgados

al 2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

% Total País

2001 151 74 54 0 128 84.8%6.79

%

2002 535 429 44 28 20 521 97.4%7.00

%

2003 4,951 1,664 1,990 1,055 66 4,771 96.4%25.90

%

2004 5,720 265 2,563 1,504 513 4,828 84.4%20.16

%

2005 9,093 541 4,486 1,846 6,873 75.6%27.05

%

2006 5,750 1,210 2,260 3,473 60.4%16.16

%

2007 17,251 3,692 3,692 21.4%33.33

% 2,432 5,192 8,283 8,397 24,286 FSV II

Subsidios pagados por año año adjudicación

Total otorgados

al 2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

% Total País

2007 501 0 0 0 160 160 31.9%19.17

% 0 0 0 160

105

PPPF

Subsidios pagados por año año

adjudicación Total

otorgados al 2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

% Total País

2007 9,791 165 165 1.7%13.10

% 165

106

Región de Valparaíso

DS 40

Subsidios pagados por año % Total País

año otorgamie

nto

Total otorgados

2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

2004 3,695 56 967 1,038 80 2,141 57.9% 12.29%2005 4,609 101 1,258 937 2,296 49.8% 10.20%2006 4,580 123 1,175 1,298 28.3% 9.47%2007 5,392 104 104 1.9% 9.17%

56 1,068 2,419 2,296 5,839 FSV I

Subsidios pagados por año pagados

al 2007 % Total País

año otorgamie

nto

Total otorgados

al 2004 2005 2006 2007

% pagados/ otorgados

2001 427 427 0 0 427 100.0% 19.19%2002 799 655 73 30 2 760 95.1% 10.45%2003 1,447 485 577 62 2 1,126 77.8% 7.57%2004 1,547 75 947 268 21 1,311 84.7% 5.45%2005 3,275 0 267 1,765 724 2,756 84.2% 9.74%2006 2,951 585 1,596 2,181 73.9% 8.29%2007 5,130 557 557 10.9% 9.91%

1,642 1,864 2,710 2,902 9,118 FSV II

Subsidios pagados por año pagados

al 2007 % Total País

año otorgamie

nto

Total otorgados

al 2004 2005 2006 2007

% pagados/ otorgados

2007 239 79 79 33.1% 9.15%

0 0 0 79 PPPF

Subsidios pagados por año pagados

al 2007 % Total País

año otorgamie

nto

Total otorgados

al 2004 2005 2006 2007

% pagados/ otorgados

2007 4,124 99 99 2.4% 5.52%

99

107

Región de O´Higgins

DS 40

Subsidios pagados por año % Total País

año otorgamie

nto

Total otorgados

2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

2004 2,248 22 927 643 61 1,653 73.5% 7.48%2005 3,576 131 1,389 860 2,380 66.6% 7.91%2006 3,267 74 896 970 29.7% 6.76%2007 3,519 36 36 1.0% 5.98%

22 1,058 2,106 1,853 5,039 FSV I

Subsidios pagados por año pagados

al 2007 % Total País

año otorgamie

nto

Total otorgados

al 2004 2005 2006 2007

% pagados/ otorgados

2001 0 0 0 0 0 0.0% 0.00%2002 213 206 8 0 0 214 100.5% 2.79%2003 452 310 136 7 0 453 100.2% 2.36%2004 1,271 41 587 446 55 1,129 88.8% 4.48%2005 1,378 0 192 844 249 1,285 93.3% 4.10%2006 631 451 451 71.5% 1.77%2007 4,898 495 495 10.1% 9.46%

557 923 1,297 1,250 4,027 FSV II

Subsidios pagados por año pagados

al 2007 % Total País

año otorgamie

nto

Total otorgados

al 2004 2005 2006 2007

% pagados/ otorgados

2007 396 205 205 51.8% 15.15%

0 0 0 205 PPPF

Subsidios pagados por año pagados

al 2007 % Total País

año otorgamie

nto

Total otorgados

al 2004 2005 2006 2007

% pagados/ otorgados

2007 3,002 125 125 4.2% 4.02%

125

Región del Biobío

108

DS 40

Subsidios pagados por año % Total País

año otorgamiento

Total otorgados

2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

2004 3,968 67 1,315 1,214 62 2,658 67.0% 13.20%2005 5,884 42 1,811 1,432 3,285 55.8% 13.02%2006 6,686 114 1,740 1,854 27.7% 13.83%2007 6,045 47 47 0.8% 10.28%

67 1,357 3,139 3,281 7,844 FSV I

Subsidios pagados por año % Total

País año

otorgamiento Total

otorgados al 2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

2001 587 511 11 10 532 90.6% 26.38%2002 2,587 2,314 104 81 2,499 96.6% 33.83%2003 2,968 2,123 563 204 23 2,913 98.1% 15.52%2004 3,831 150 2,158 789 431 3,528 92.1% 13.50%2005 4,794 340 2,642 1,246 4,226 88.2% 14.26%2006 4,926 380 2,351 2,730 55.4% 13.84%2007 4,065 939 939 23.1% 7.85%

5,098 3,176 4,106 4,990 17,367 FSV II

Subsidios pagados por año % Total

País año

otorgamiento Total

otorgados al 2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

2007 218 127 127 58.3% 8.34%

0 0 0 127 PPPF

Subsidios pagados por año % Total

País año

otorgamiento Total

otorgados al 2004 2005 2006 2007

pagados al 2007

% pagados/ otorgados

2007 12,617 407 407 3.2% 16.88%

407

109

Anexo 7: Participantes de grupos focales (EGIS y Constructoras) Valparaíso 18 de junio de 2008 Lugar donde Trabaja Cargo

Tipo de proyectos involucrados y volumen aprox 2007 - 2008

Jaime Arriagada Corporación de Desarrollo Habitacional

Marcelo Oliva Castillo PSAT Marcelo Oliva PPPF

Julie López Becker Grupo de Empresas Conavicoop

Luis Barría Habitar S.A. José Núñez Invica D.S.40Carlos Torreblanca Consultora Carlos Carrillo Carlos Carrillo Consultora Carlos Carrillo

O'higgins 13 de junio de 2008

Sergio Pérez Constructora Miguel Gálvez Durán FSV I - 387 sol

Margarita Olmedo Constructora Margarita Olmedo FSV I - 60 solFSV II - 30 sol

Julio Martínez Constructora Julio Martínez FSV I - 142

Maximiliano Montes Maximiliano Montes y Cia. FSV I - 115 solrural - 178 sol

Raúl Ramírez Constructora San Andrés FSV I - 152 sol

Roberto Vargas Sociedad Vargas y Reyes Limitada FSV I y rural

Francisco Donoso Constructora Santo Domingo FSV I - 269 sol Biobío 3 de junio de 2008 Guillermo Torrez Nuñez

Constructora José Miguel García y Cía. Ltda. Coordinador de Ventas FSV I - 1800 sol

Soledad Farfán Ortiz Corporación Habitacional C.Ch.C. Agente Regional Biobío

FSV I - 1103 sol.FSV II - 58 sol

PPPF - 1750 solCarmen Poblete Fundación Invica Jefa Oficina Concepción D.S.40 y FSV II - 485 solAldo Ramaciotti Conavicoop Agente Zonal D.S.40 y FSV II - 606 sol

Felipe Ubilla Constructora Discon Ltda. Jefe Estudio y Calidad de Proyectos FSV I - 895 sol

Juan Pablo Gramsch Area Sur Ltda. Gerente FSV I - 769 solPPPF - 270 sol

Carlos Jara Herrera Calilie S.A. Jefe Sucursal D.S.40 y FSV II - 110 sol Santiago 13 de junio de 2008

Felipe Arteaga Fundación Invica Gerente D.S.40 - 1410 sol

FSV II - 150 solJulio Cañas Gerente de Operaciones D.S.40Javier Abarca

Conavicoop Jefe de Ahorro y Subsidios

Carlos Morales FSV I - 246 solDanilo Rojas

Constructora Rorey Ltda.

Gabriel Lagos Un Techo para Chile Constructor área Vivienda Definitiva

FSV I - 1218 solPPPF - 170

Carlos Palacios Constructora El Bosque Ltda. Gerente FSV I y PPPF

110

Anexo 8: Pauta Entrevistas SERVIU

Para completar los mapas de asignación y ejecución (para preguntar al encargado de cada área en SERVIU respectivo): • Descripción del espacio físico: cercanía con otras unidades con las que se deben

coordinar; equipamiento (computadores, impresoras). • ¿Cuál es el rol principal de su departamento en los procesos de asignación y pago de

los subsidios? • ¿Con qué equipo cuenta para la realización de sus actividades? • ¿Existe un organigrama del SERVIU? • ¿Con qué otras unidades se relaciona en estos procesos? ¿Cómo se comunica con

ellas? • ¿Conoce como operan los procesos de asignación y pago en otras regiones? ¿Han

imitado prácticas que les han parecido positivas de otras regiones? • Nombres de personas claves en el plano operativo de cada fondo • ¿Existen flujos de actividades en algún proceso administrativo e información financiera

de estos mismos (sueldos, bonos (incentivos), instalaciones, etc.)? • Sistemas RUKAN, SIGFE y Sistema de pago de subsidios: ¿En que consisten

específicamente? ¿Están sirviendo? ¿Han permitido automatizar procesos? ¿Se aproximan actualizaciones o modificaciones? ¿Qué modificaciones serían útiles para desarrollar de manera más simple los procesos de asignación y pago?

• ¿Conocen las cifras de subsidios otorgados/pagados?¿están contentos con esas cifras?

Con respecto a temas operativos: • ¿Los revisores son los mismos para todos los fondos? ¿Deben realizar otras actividades

aparte de la revisión de estos fondos? • ¿Cómo se trata el tema de unificación de criterios? ¿La DPH instruye a los SERVIU

acerca de los procesos de asignación y pago? ¿Cómo llega la información de unificación de criterios al nivel más operativo (revisores)? ¿En caso de dudas, como se realiza la interpretación del decreto?

• En la misma línea de la pregunta anterior, ¿Con quien se comunica en el nivel central en caso de ser necesario?

• ¿Dónde estaría el límite entre la unificación de criterios y la libertad que se da a cada SERVIU para operar según su parecer?

• ¿Qué es el PAC? ¿En que consiste, cuales son sus principales objetivos, cuales son los actores relevantes en su implementación, y como se está llevando a cabo en el SERVIU?

• Proceso de entrega de antecedentes. ¿Se hace de manera física o electrónica? ¿han pensado en sistemas electrónicos que pudieran facilitar procesos? ¿o se opta por el material físico como un respaldo?

• Que bancos se encuentran en línea con el SERVIU Mayor facilidad para recopilación de antecedentes. ¿Están en línea con el registro civil u otra entidad gubernamental?

• Forma de entrega de información sobre las postulaciones y normas que regulan los fondos a las EGIS. Manuales, ordenanzas, decretos, información electrónica, capacitaciones EGIS y constructoras.

• Principales problemas que han existido en el SERVIU durante los procesos de asignación y ejecución. Relación con las constructoras.

• ¿Quién conforma la comisión técnica evaluadora?

111

Anexo 9: Pauta Entrevista Grupo Focal Constructoras

El objetivo de este grupo focal es conocer la relación de las constructoras y las EGIS con el SERVIU. Es importante que podamos compartir lo aspectos positivos así como los negativos. Les pedimos que por favor puedan hacer una crítica responsable, destacar los conflictos, las tensiones y también los aprendizajes. La opinión de todos ustedes es válida. No hay respuestas buenas o malas, lo que se quiere obtener es información desde la experiencia, y una mirada que complemente lo que se puede observar desde los procesos internos del SERVIU. En el estudio estamos mirando el proceso de los proyectos entendido en dos etapas, toda la preparación que culmina con la asignación de subsidios; y luego la ejecución y pago de los subsidios. Las preguntas por lo tanto se ordenan según etapas (pre y post) y antes de eso haremos una pregunta más general:

1. Identificación Cada participante se identifica y da datos de la constructora en que trabaja y cómo ésta se relaciona con los 3 subsidios estudiados. (Según pauta que cada uno recibirá).

2. Preguntas

I) Asignación de subsidios a. Indique aspectos positivos y negativos del proceso de postulación y

selección de proyectos (o beneficiarios) en cuanto a: i. Requerimiento (papeles y documentos solicitados), entrega y

actualización de información (incluyendo capacitaciones) ii. Transparencia y objetividad en el proceso de selección iii. Velocidad de respuestas y tramitación (capacidad de los recursos

humanos, facilitación/apoyo o entorpecimiento de los procesos)

II) Pago de Subsidios a. Indique aspectos positivos y negativos del proceso de pago de los

subsidios en cuanto a: i. Requerimiento, entrega y actualización de información respecto a

los papeles y documentos solicitados. ii. Control de avance de obras iii. Velocidad de pago (adelantos / cierre proyectos), capacidad de los

recursos humanos, facilitación/apoyo o entorpecimiento de los procesos

III) Otros

a. Si tuviera que priorizar las recomendaciones ¿Qué sugerencia haría al SERVIU para mejorar asignación y pago de los subsidios?

112

Anexo 10: Hipótesis contrastadas en trabajo en terreno

Nº HipótesisSi No Si No

1Diseño programas habitacionales no llega desdeel nivel central y deben ser definidos por cadaSERVIU

todas* VIII

2 Se necesitan instrumentos que asegurencriterios comunes en revisores todas todas

3 Sería interesante generar y publicar indicadoresde gestión de EGIS y Constructoras

todas todas

4 Se requiere revisión y un mejoraprovechamiento de los sistemas informáticos

todas todas

5 La autonomía de los SERVIUs genera buenasprácticas que podrían replicarse todas todas

6 El PAC ha sido un aporte a la gestión de losSERVIUs todas V

7 A nivel de SERVIUs se considera que lacomunicación con el nivel central es eficiente VIII, V, RM VI todas

8 Sería interesante pensar en capacitaciones paraConstructoras y EGIS todas todas

9 En el proceso de pago, hay aspectos que serepiten y generan atrasos todas todas

10 Existe comunicación fluida y frecuente entre losdistintos SERVIUs todas todas

11Los SERVIUs presentan un número adecuadode personas para realizar su laboreficientemente

todas VI V, VIII, RM

12Los SERVIUs presentan infraestructuraadecuada para realizar sus labores de formaeficiente

VIII, RM VI, V VIII V, VI, RM

13

Las actuales condiciones de asignación y pagode subsidios generan incentivos para que EGISy Constructoras participen en los programashabitacionales

todas todas

* al indicar todas se refiere a las cuatro regiones participantes en el estudio

SERVIUs Grupos Focales

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Anexo 11: Glosario de Siglas MINVU: Ministerio de Vivienda y Urbanismo

DPH: División Política Habitacional

DITEC: División Técnica del MINVU

SEREMI: Secretaria Regional Ministerial

SERVIU: Servicio de Vivienda y Urbanización

OGUC: Ordenanza General de Urbanismo y Construcción

OO.HH.: Operaciones Habitacionales

DFC: Departamento de Fondo Concursable

D.S.: Decreto Supremo

FSV: Fondo Solidario de Vivienda

PPPF: Programa Protección Patrimonio Familiar

CNT: Construcción en Nuevos Terrenos

CSR: Construcción en Sitio Residente

DP: Densificación Predial

EGIS: Entidad de Gestión Inmobiliaria Social

PSAT: Prestador de Servicio de Asistencia Técnica

PHS: Plan Habilitación Social

RUKAN: Sistema Informático que registra a todas las personas inscritas en los registros del

SERVIU, así como aquellos que ya han sido beneficiados.16

PAC: Plan Aseguramiento de la Calidad

UGAT: Unidad de Gestión y Asistencia Técnica

DOM: Dirección Obras Municipales

COVID: Corporación Vivienda Popular

COMPIN: Comisión Nacional Preventiva e Invalidez

CONADI: Corporación Nacional Desarrollo Indígena

16 Fuente: http://www.serviuvalpo.cl/Definicion_det.asp?id=46

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Bibliografía - Evaluación de la revisión de proyectos del Fondo Solidario de Vivienda aplicando metodología lean, Memoria Ingeniería Civil Industrial José Francisco Yuraszeck Krebs, 2007 - Rother, M , y Schook, J. (1998) Learning to See. Brookline, Massachusetts, USA: The Lean Enterprise Institute. - Decreto Supremo N° 40 de 2004, Ministerio de Vivienda y Urbanismo - Decreto Supremo N° 255 de 2006, Ministerio de Vivienda y Urbanismo - Decreto Supremo N° 174 de 2007, Ministerio de Vivienda y Urbanismo