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81-82: Resumen de 81-82: Resumen de las IMPLICACIONES DE UN las IMPLICACIONES DE UN SISTEMA FEDERAL- 1SISTEMA FEDERAL- 1

Del Borrador de Tesis Doctoral: Bolivia y los Del Borrador de Tesis Doctoral: Bolivia y los Hidrocarburos 2013 UNED MadridHidrocarburos 2013 UNED MadridDoctorando Mª Pilar Chamarro GonzalezDoctorando Mª Pilar Chamarro Gonzalez

Departamento: Economía Aplicada UNED,MADRIDDepartamento: Economía Aplicada UNED,MADRID

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Entender las implicaciones del federalismo Entender las implicaciones del federalismo lleva, como consecuencia, la consideración lleva, como consecuencia, la consideración de los costos y beneficios políticos para el de los costos y beneficios políticos para el sistema político mexicano. Aunque la sistema político mexicano. Aunque la exposición anterior ha tratado del diseño exposición anterior ha tratado del diseño constitucional mexicano con relación al constitucional mexicano con relación al federalismo, no se puede decir que federalismo, no se puede decir que entender el federalismo es solo entender entender el federalismo es solo entender ese diseño institucional legal. Así, el ese diseño institucional legal. Así, el modelo federalista no puede reducirse a modelo federalista no puede reducirse a un marco normativo en el que se un marco normativo en el que se circunscriben las relaciones y conductas circunscriben las relaciones y conductas de las partes.de las partes.

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La estructura jurídica y constitucional La estructura jurídica y constitucional del federalismo es necesaria, pero si del federalismo es necesaria, pero si no tuviera otros elementos, no tuviera otros elementos, indispensables para su desarrollo, indispensables para su desarrollo, sería una construcción incompleta. sería una construcción incompleta. Como se decía al inicio del texto, Como se decía al inicio del texto, federal viene de federal viene de foedusfoedus que significa que significa alianza. Una alianza es mucho más alianza. Una alianza es mucho más que un contrato. que un contrato.

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En los contratos, las partes se someten En los contratos, las partes se someten a la letra de b que pactaron; en las a la letra de b que pactaron; en las alianzas, en cambio, existe un interés alianzas, en cambio, existe un interés común o una motivación compartida común o una motivación compartida que une a las partes. El texto escrito que une a las partes. El texto escrito donde se plasma la alianza es un donde se plasma la alianza es un referente de ésta pero no se identifica referente de ésta pero no se identifica de forma absoluta con ella, es decir, la de forma absoluta con ella, es decir, la alianza va mas allá del texto escrito.alianza va mas allá del texto escrito.

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En una federación, las partes o sujetos que En una federación, las partes o sujetos que se obligan deben estar más allá del se obligan deben estar más allá del referente legal, dispuestos a cooperar para referente legal, dispuestos a cooperar para el beneficio de la sociedad a la que el beneficio de la sociedad a la que pertenecen. Por más claras que estén las pertenecen. Por más claras que estén las facultades para los distintos miembros de facultades para los distintos miembros de la federación, siempre habrá espacio para la federación, siempre habrá espacio para que las atribuciones se empalmen y surjan que las atribuciones se empalmen y surjan algunos conflictos.algunos conflictos.

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En todo sistema federal, según R. Watts, se suelen En todo sistema federal, según R. Watts, se suelen encontrar algunas facetas comunes que se encontrar algunas facetas comunes que se enumeran a continuación:enumeran a continuación:

Dos o más órdenes de gobierno, que actúan Dos o más órdenes de gobierno, que actúan directamente sobre los ciudadanos.directamente sobre los ciudadanos.

Una distribución formal de la autoridad Una distribución formal de la autoridad legislativa y ejecutiva, así como una legislativa y ejecutiva, así como una repartición de los ingresos fiscales entre los repartición de los ingresos fiscales entre los órdenes de gobierno, a fin de asegurar órdenes de gobierno, a fin de asegurar algunas áreas de verdadera autonomía.algunas áreas de verdadera autonomía.

Normas para una representación de las Normas para una representación de las distintas visiones regionales en la política distintas visiones regionales en la política federal, comúnmente asegurada por la forma federal, comúnmente asegurada por la forma en que se estructura la segunda Cámara en que se estructura la segunda Cámara federal (el Senado).federal (el Senado).

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Una Constitución escrita y suprema que puede Una Constitución escrita y suprema que puede ser cambiada solo por el consentimiento de ser cambiada solo por el consentimiento de una proporción significativa de los estados una proporción significativa de los estados miembros de la federación.miembros de la federación.

Un árbitro (en la forma de cortes judiciales o Un árbitro (en la forma de cortes judiciales o mediante consultas a la ciudadanía, también mediante consultas a la ciudadanía, también llamadas referéndum) para arreglar las llamadas referéndum) para arreglar las disputas entre los órdenes de gobierno.disputas entre los órdenes de gobierno.

Procesos e instituciones para facilitar la Procesos e instituciones para facilitar la colaboración intergubernamental para colaboración intergubernamental para aquellas áreas en las que las aquellas áreas en las que las responsabilidades de gobierno son responsabilidades de gobierno son compartidas o se superponen de manera compartidas o se superponen de manera inevitable. inevitable.

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Hablar de las implicaciones políticas Hablar de las implicaciones políticas del federalismo es hacer referencia al del federalismo es hacer referencia al modo en que la sociedad decide modo en que la sociedad decide resolver los problemas y retos que resolver los problemas y retos que tiene. tiene.

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Una de las primeras consecuencias Una de las primeras consecuencias políticas de un sistema federal es la políticas de un sistema federal es la pluralidad, dado que las resoluciones pluralidad, dado que las resoluciones políticas surgen de muchos centros políticas surgen de muchos centros de decisión o actores con autonomía. de decisión o actores con autonomía.

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Pero en un sistema federal, la pluralidad no Pero en un sistema federal, la pluralidad no lleva consigo nunca la secesión o separación lleva consigo nunca la secesión o separación de las partes que integran un país; si bien de las partes que integran un país; si bien éstas tienen autonomía en ciertos ámbitos, éstas tienen autonomía en ciertos ámbitos, deciden unirse por medio de un pacto en una deciden unirse por medio de un pacto en una federación, la cual tendrá preponderancia federación, la cual tendrá preponderancia sobre las sub-unidades políticas que la forman. sobre las sub-unidades políticas que la forman. Los redactores de la Constitución de los Los redactores de la Constitución de los Estados Unidos de América denominaron al Estados Unidos de América denominaron al gobierno federal como “la Unión”, y esa gobierno federal como “la Unión”, y esa palabra sigue representando una buena palabra sigue representando una buena explicación de b que ocurre en los sistemas explicación de b que ocurre en los sistemas federalistas.federalistas.

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La pluralidad que caracteriza los La pluralidad que caracteriza los sistemas federales no está exenta de sistemas federales no está exenta de complejidad, por b que surge un reto: complejidad, por b que surge un reto: ¿cómo tomar decisiones que ¿cómo tomar decisiones que resuelvan los problemas de la resuelvan los problemas de la sociedad de forma adecuada cuando sociedad de forma adecuada cuando han de intervenir los tres órdenes de han de intervenir los tres órdenes de gobierno? gobierno?

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Con este reto se relaciona el tema de Con este reto se relaciona el tema de la subsidiariedad, es decir, el grado la subsidiariedad, es decir, el grado de responsabilidad que cada orden de responsabilidad que cada orden de gobierno ha de tener en la toma de gobierno ha de tener en la toma de decisiones y en la resolución de de decisiones y en la resolución de los problemas públicos.los problemas públicos.

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La decisión acerca de las responsabilidades La decisión acerca de las responsabilidades de los diferentes órdenes de gobierno, de los diferentes órdenes de gobierno, debe contemplar que es necesario otorgar debe contemplar que es necesario otorgar el grado de responsabilidad que cada uno el grado de responsabilidad que cada uno de ellos pueda asumir; en otras palabras, de ellos pueda asumir; en otras palabras, no ha de permitir que un orden superior no ha de permitir que un orden superior tenga que hacer las tareas de un orden tenga que hacer las tareas de un orden inferior de manera injustificada, ni tampoco inferior de manera injustificada, ni tampoco que en un orden inferior recaigan mas que en un orden inferior recaigan mas atribuciones de las que éste puede llevar a atribuciones de las que éste puede llevar a cabo.cabo.

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La distribución de responsabilidades La distribución de responsabilidades también ha de ser una decisión eficiente también ha de ser una decisión eficiente que logre la mejor combinación y que logre la mejor combinación y distribución de los recursos en aras de distribución de los recursos en aras de obtener un resultado óptimo. Ciertas obtener un resultado óptimo. Ciertas acciones serán más costosas si se acciones serán más costosas si se pretenden llevar a cabo desde el nivel pretenden llevar a cabo desde el nivel federal; sin embargo éstas se justifican si el federal; sin embargo éstas se justifican si el impacto o relevancia de las mismas posee impacto o relevancia de las mismas posee una magnitud tal que afecta al conjunto una magnitud tal que afecta al conjunto federal.federal.

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Por último, es conveniente que la Por último, es conveniente que la decisión pública se tome mediante decisión pública se tome mediante un procedimiento que asegure la un procedimiento que asegure la participación de los diversos órdenes participación de los diversos órdenes de gobierno a fin de que el resultado de gobierno a fin de que el resultado sea lo más justo para todos.sea lo más justo para todos.

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El buen funcionamiento de un sistema El buen funcionamiento de un sistema federal depende mucho de la federal depende mucho de la disposición de los actores a dialogar y disposición de los actores a dialogar y compartir información entre ellos. Si compartir información entre ellos. Si nos encontramos ante un federalismo nos encontramos ante un federalismo donde hay poca comunicación entre donde hay poca comunicación entre las partes, es muy probable que el las partes, es muy probable que el gobierno central federal distribuya las gobierno central federal distribuya las funciones de acuerdo con b que a él le funciones de acuerdo con b que a él le parece mejor o considera conveniente. parece mejor o considera conveniente.

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Por el contrario, si hay comunicación y Por el contrario, si hay comunicación y cooperación entre los órdenes de cooperación entre los órdenes de gobierno es más fácil que se llegue a gobierno es más fácil que se llegue a una decisión en la que todos una decisión en la que todos (comenzando por las sub-unidades (comenzando por las sub-unidades políticas menores como el municipio) políticas menores como el municipio) esclarezcan acerca de la mejor manera esclarezcan acerca de la mejor manera de resolver un problema público y de resolver un problema público y hagan explícitas sus verdaderas hagan explícitas sus verdaderas posibilidades para participar en la posibilidades para participar en la solución del mismo.solución del mismo.

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La intervención de todos los actores es La intervención de todos los actores es importante, pues aunque el marco jurídico importante, pues aunque el marco jurídico formal dote a cada una de las partes de la formal dote a cada una de las partes de la federación de iguales derechos y federación de iguales derechos y obligaciones, es posible que, debido a la obligaciones, es posible que, debido a la realidad política de cada una, los costos y realidad política de cada una, los costos y beneficios de las decisiones públicas se beneficios de las decisiones públicas se distribuyan de manera desigual entre los distribuyan de manera desigual entre los miembros de la federación, es decir que el miembros de la federación, es decir que el marco legal tiene diferentes consecuencias marco legal tiene diferentes consecuencias dada la diversidad del entorno federal.dada la diversidad del entorno federal.

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Otra consecuencia del federalismo se Otra consecuencia del federalismo se encuentra relacionada con el llamado encuentra relacionada con el llamado proceso de globalización. Para la proceso de globalización. Para la doctrina clásica de las relaciones doctrina clásica de las relaciones internacionales, los únicos actores internacionales, los únicos actores dentro del panorama supranacional dentro del panorama supranacional son los Estados-nación. son los Estados-nación.

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Si se trata de países con una forma Si se trata de países con una forma federal, los estados miembros federal, los estados miembros pierden en principio la facultad de pierden en principio la facultad de relacionarse directamente con otros relacionarse directamente con otros países, siendo el gobierno federal países, siendo el gobierno federal quien tiene a su cargo la política quien tiene a su cargo la política exterior. exterior.

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En efecto, los estados o municipios se han En efecto, los estados o municipios se han convertido en actores importantes al tratar de convertido en actores importantes al tratar de atraer inversión productiva para sus localidades. atraer inversión productiva para sus localidades. Si bien no pueden desvincularse totalmente de Si bien no pueden desvincularse totalmente de sus federaciones, tampoco los gobiernos sus federaciones, tampoco los gobiernos federales que tradicionalmente tienen a su cargo federales que tradicionalmente tienen a su cargo la política exterior pueden tomar decisiones que la política exterior pueden tomar decisiones que ignoren la opinión de sus estados o municipiosignoren la opinión de sus estados o municipios..

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En un país federal, se deben buscar En un país federal, se deben buscar mecanismos para afrontar la paradoja mecanismos para afrontar la paradoja de un Estado que se ye como un todo de un Estado que se ye como un todo desde el exterior pero que tiene un desde el exterior pero que tiene un interior complejo y en constante interior complejo y en constante movimiento. La solución a este movimiento. La solución a este problema va de la mano de la problema va de la mano de la coordinación política y comunicación coordinación política y comunicación entre todos los miembros de una entre todos los miembros de una federación.federación.

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Otro aspecto a considerar en las Otro aspecto a considerar en las implicaciones políticas del implicaciones políticas del federalismo se refiere a los sistemas federalismo se refiere a los sistemas electorales. Al tener autonomía, cada electorales. Al tener autonomía, cada una de las partes de un estado una de las partes de un estado federal podrá tener un sistema federal podrá tener un sistema electoral con variantes en relación a electoral con variantes en relación a sus elecciones regionales o locales.sus elecciones regionales o locales.

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Las reglas para la integración de los Las reglas para la integración de los distintos cargos públicos suelen ser distintos cargos públicos suelen ser diferentes, pero también difieren las diferentes, pero también difieren las dinámicas electorales, los dinámicas electorales, los calendarios y, en algunos casos, los calendarios y, en algunos casos, los partidos políticos presentes en las partidos políticos presentes en las diversas regiones. diversas regiones.

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Al tener reglas y quizá culturas Al tener reglas y quizá culturas políticas distintas, el federalismo políticas distintas, el federalismo posee el reto - no obstante la posee el reto - no obstante la pluralidad que suele existir - de buscar pluralidad que suele existir - de buscar un estándar democrático en todas las un estándar democrático en todas las partes que componen el pacto federal, partes que componen el pacto federal, esto es, que en el conjunto del esto es, que en el conjunto del territorio federal se cumpla con territorio federal se cumpla con procesos electorales transparentes y procesos electorales transparentes y competitivos, que la ciudadanía tenga competitivos, que la ciudadanía tenga canales permanentes de expresión..canales permanentes de expresión..

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Los representantes de las Cámaras, Los representantes de las Cámaras, de modo particular los en cargados de de modo particular los en cargados de asegurar que las visiones regionales asegurar que las visiones regionales sean escuchadas en el momento de sean escuchadas en el momento de las decisiones públicas (el Senado, las decisiones públicas (el Senado, por ejemplo), tienen a su cargo la por ejemplo), tienen a su cargo la tarea de que b local y b federal tarea de que b local y b federal permanezcan unidos y que por tanto, permanezcan unidos y que por tanto, haya también una coherencia política.haya también una coherencia política.

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Por último, es importante hacer mención en Por último, es importante hacer mención en este apartado de las particularidades de las este apartado de las particularidades de las prácticas federalistas en cuanto a la prácticas federalistas en cuanto a la relación que se establece entre los diversos relación que se establece entre los diversos órdenes de gobierno. El politólogo D. órdenes de gobierno. El politólogo D. Wright, quien ha profundizado en este Wright, quien ha profundizado en este tema, utiliza el término Relaciones Inter tema, utiliza el término Relaciones Inter gubernamentales (RIG) para referirse a la gubernamentales (RIG) para referirse a la práctica cotidiana que se adopta en el práctica cotidiana que se adopta en el marco del federalismo.marco del federalismo.

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En el recuadro que se presenta a En el recuadro que se presenta a continuación se muestran tres modos continuación se muestran tres modos en que se pueden relacionar los niveles en que se pueden relacionar los niveles de gobierno en un sistema federal. En de gobierno en un sistema federal. En la parte superior del recuadro se ubica la parte superior del recuadro se ubica un modelo en el que los gobiernos un modelo en el que los gobiernos municipales están subordinados en municipales están subordinados en buena parte a los gobiernos estatales, buena parte a los gobiernos estatales, y éstos a su vez al gobierno federal.y éstos a su vez al gobierno federal.

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Se trata de un federalismo jerárquico, Se trata de un federalismo jerárquico, muy parecido a un sistema centralista o muy parecido a un sistema centralista o unitario. Si bien éste sería un caso unitario. Si bien éste sería un caso contrario al del espíritu federal, el cual, contrario al del espíritu federal, el cual, como hemos advertido, sugiere como hemos advertido, sugiere relaciones horizontales entre niveles de relaciones horizontales entre niveles de gobierno, se trata de una práctica gobierno, se trata de una práctica común, sobre todo en políticas de común, sobre todo en políticas de carácter coercitivo tales como aquellas carácter coercitivo tales como aquellas de seguridad nacional para garantizar e! de seguridad nacional para garantizar e! orden militar y en ciertos casos las de orden militar y en ciertos casos las de tributación con el fin de evitar posibles tributación con el fin de evitar posibles duplicaciones de impuestos.duplicaciones de impuestos.

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En medio del recuadro se ilustra un tipo de En medio del recuadro se ilustra un tipo de relación en la que se pone énfasis en la relación en la que se pone énfasis en la autonomía entre el orden federal y el orden autonomía entre el orden federal y el orden local, entendiendo por éste último e! ámbito local, entendiendo por éste último e! ámbito estatal. En este tipo de relación se da un estatal. En este tipo de relación se da un federalismo dual; en dicha práctica, el nivel federalismo dual; en dicha práctica, el nivel municipal se encuentra circunscrito municipal se encuentra circunscrito estrictamente dentro de las jurisdicciones de estrictamente dentro de las jurisdicciones de los estados miembros. Se trata de un los estados miembros. Se trata de un federalismo con relaciones en dos sentidos: federalismo con relaciones en dos sentidos: una entre la federación y los estados, y otra una entre la federación y los estados, y otra entre éstos y los municipios propios de cada entre éstos y los municipios propios de cada jurisdicción.jurisdicción.

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Este tipo de práctica federalista es Este tipo de práctica federalista es propia de casos en los que son propia de casos en los que son excepcionales o prácticamente excepcionales o prácticamente inexistentes las relaciones directas inexistentes las relaciones directas entre el nivel federal y el municipal. entre el nivel federal y el municipal. Toda relación entre estos últimos Toda relación entre estos últimos órdenes de gobierno deberá pasar por órdenes de gobierno deberá pasar por los estados, los cuales se constituyen los estados, los cuales se constituyen así en el eje articulador del sistema así en el eje articulador del sistema federal.federal.

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Además, la muy clara autonomía entre Además, la muy clara autonomía entre estados y federación lleva a un estados y federación lleva a un comportamiento basado en normas de comportamiento basado en normas de responsabilidades excluyentes, es decir responsabilidades excluyentes, es decir que los espacios de responsabilidad que los espacios de responsabilidad conjunta son casi inexistentes: las conjunta son casi inexistentes: las responsabilidades son o del nivel federal, o responsabilidades son o del nivel federal, o del nivel estatal. Se trata de una práctica del nivel estatal. Se trata de una práctica que lleva al máximo posible la autonomía que lleva al máximo posible la autonomía entre las partes, aunque hace más rígidas entre las partes, aunque hace más rígidas las relaciones entre las mismas; el caso de las relaciones entre las mismas; el caso de Canadá, y en parte el de los Estados Canadá, y en parte el de los Estados Unidos de América, son ejemplos de ello.Unidos de América, son ejemplos de ello.

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Finalmente en la parte baja del Finalmente en la parte baja del recuadro se presenta el caso de un recuadro se presenta el caso de un federalismo tripartito, en el cual la federalismo tripartito, en el cual la principal forma de relación entre las principal forma de relación entre las partes del sistema federal es la partes del sistema federal es la negociación. Cada uno de los órdenes negociación. Cada uno de los órdenes de gobierno tiene sus áreas de de gobierno tiene sus áreas de autonomía, pero también cada nivel autonomía, pero también cada nivel tiene facultades concurrentes o tiene facultades concurrentes o coincidentes con los otros dos.coincidentes con los otros dos.

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Se trata de la expresión más nítida de Se trata de la expresión más nítida de las relaciones horizontales y las relaciones horizontales y cooperativas del federalismo, lo cual no cooperativas del federalismo, lo cual no necesariamente hace fácil en su necesariamente hace fácil en su manejo. Mientras el primer modelo del manejo. Mientras el primer modelo del federalismo jerárquico puede acercarse federalismo jerárquico puede acercarse en la realidad a un férreo control del en la realidad a un férreo control del gobierno central, o el segundo caso del gobierno central, o el segundo caso del federalismo dual pudiera provocar una federalismo dual pudiera provocar una parálisis en el gobierno federal por falta parálisis en el gobierno federal por falta de acuerdos entre la federación y los de acuerdos entre la federación y los estados..estados..

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Es importante mencionar que no hay Es importante mencionar que no hay un modelo ideal en la práctica un modelo ideal en la práctica federalista; lo que hay son diferentes federalista; lo que hay son diferentes experiencias históricas, que se experiencias históricas, que se acercan más a alguno de los tres acercan más a alguno de los tres modelos anteriormente descritos, las modelos anteriormente descritos, las cuales son producto de la situación cuales son producto de la situación particular de cada país. particular de cada país.

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En este sentido cabe señalar que el En este sentido cabe señalar que el federalismo mexicano ha venido federalismo mexicano ha venido transitando, a través de su historia, de transitando, a través de su historia, de un federalismo jerárquico muy un federalismo jerárquico muy centralista hacia un federalismo dual, centralista hacia un federalismo dual, como lo sostienen varios artículos de como lo sostienen varios artículos de nuestra Constitución (para ubicarse en nuestra Constitución (para ubicarse en la actualidad y a partir de las reformas la actualidad y a partir de las reformas de 1999 al artículo 115 constitucional), de 1999 al artículo 115 constitucional), más cercano a un federalismo más cercano a un federalismo tripartito.tripartito.

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Si bien todavía diversos artículos de Si bien todavía diversos artículos de la Constitución sugieren un la Constitución sugieren un federalismo jerárquico, y otros un federalismo jerárquico, y otros un federalismo dual, la práctica actual, a federalismo dual, la práctica actual, a partir de algunas resoluciones de la partir de algunas resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, se Suprema Corte de Justicia, se inclinan hacia un federalismo inclinan hacia un federalismo tripartito.. tripartito..

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Es claro que el federalismo requiere Es claro que el federalismo requiere clarificar no solo su entramado institucional clarificar no solo su entramado institucional legal, sino también tas prácticas cotidianas legal, sino también tas prácticas cotidianas de sus relaciones inter gubernamentales. El de sus relaciones inter gubernamentales. El surgimiento del federalismo vivo y activo surgimiento del federalismo vivo y activo que se ha dado en las últimas décadas, a que se ha dado en las últimas décadas, a través de la transición democrática, requiere través de la transición democrática, requiere urgentemente la ubicación de las reglas del urgentemente la ubicación de las reglas del juego cotidiano que permitan la cooperación juego cotidiano que permitan la cooperación necesaria entre niveles de gobierno, así necesaria entre niveles de gobierno, así como la coordinación requerida en la como la coordinación requerida en la hechura de estas políticas públicas.hechura de estas políticas públicas.