TEMA 1

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO

I. La Administración pública

1. Concepto

La palabra “administración” deriva del latín “ad manus trhere” e implica el manejo o gestión de asuntos e intereses. Fijándonos tanto en la actividad en sí como en el sujeto que la realiza, la podemos definir como “ una organización, integrada por una serie de entes, al servicio de la comunidad, que gestiona los intereses colectivos de la misma”.

2. Notas que la caracterizan

Desarrollando la anterior definición, la Administración:

• Es una organización que se integra por una pluralidad de entes, así distinguimos la Administración, del Estado, CCAA, Local, Institucional y dentro de cada ente existen, a su vez, una pluralidad de órganos (ej: Adm. Del Estado, Consejo de Ministros, Presidente, Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios,etc.)

• Gestiona los intereses colectivos de la comunidad, es decir, los intereses públicos como señala Martín Mateo materia contigente y variable..

• Está al servicio de la comunidad. No puede actuar arbitrariamente sino que ha de hacerlo con objetividad. Tal obligación esta proclamada en la CE en el Artículo 103. 1 “ La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. La Ad está obligada a actuar ajustándose al ordenamiento jurídico. La CE encomienda a los Tribunales la legalidad de la actuación administrativa.

Y el art 106 encomienda a los Tribunales el control de “la legalidad de la actuación administrativa”.

• Tiene múltiples funciones:

a. Aplica la Ley y puede dictar disposiciones generales, en virtud de su propia potestad, que se conocen con el nombre de Reglamentos, y cuyo valor esta siempre subordinado a la Ley.

b. Resuelve los conflictos que se pueden suscitar entre ella y los administrados, quienes si no están conformes con los actos de la Administración pueden interponer recursos administrativos, que son resueltos por ella y contra sus resoluciones cabe acudir a los Tribunales.

II. El Derecho Administrativo

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO. SISTEMAS DE SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN: EL SISTEMA ANGLOSAJÓN Y EL SISTEMA CONTINENTAL. SINGULARIDADES DEL SISTEMA ESPAÑOL. LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ANTE LOS TRIBUNALES: ESPECIAL REFERENCIA A SUS PRIVILEGIOS PROCESALES. EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA. LOS INTERDICTOS Y LA ADMINISTRACIÓN. LA RECLAMACIÓN PREVIA EN VÍA ADMINISTRATIVA. LOS CONFLICTOS JURISDICCIONALES.

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1. Concepción material u objetiva

“El objeto del Derecho Administrativo es el estudio de la Administración entendida como actividad, es decir, de las actividades de administrar”.

2. Concepción subjetiva

“El objeto es el sujeto de la Administración Pública”. Partiendo de este postulado, comúnmente aceptado, se diferencian varias posiciones:

a. Concepción orgánica

Estudia el sujeto Administración Pública suponiéndole una organización.

Garrido Falla lo define como “la parte del Derecho Público que determina la organización y el comportamiento de la Administración directa o indirecta del Estado, disciplinando sus relaciones jurídicas con el administrado”.

b. Concepción personalista o estatutaria

El sujeto es el objeto de estudio, considerando a la Administración Pública como persona jurídica. García Enterría lo define como aquel “Derecho de naturaleza estatutaria en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos derechos singulares del Derecho Común”.

SISTEMAS DE SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN: EL SISTEMA ANGLOSAJÓN Y EL SISTEMA CONTINENTAL. SINGULARIDADES DEL SISTEMA ESPAÑOL.

I. La sumisión de la Administración al Derecho

Una etapa decisiva en la configuración de la Ad fue la Revolución Francesa de 1789 con ella se acabó con el sistema absolutista y se logró la individualización de la Administración Pública a través del desarrollo de la teoría de la división de poderes surge el principio de la sumisión de la Administración al derecho como uno de los postulados del actual Estado social y Democrático de Derecho. La sumisión se plasma en la necesidad de que la Administración, en todas sus actuaciones, se ajuste al Derecho, estableciendo para ello los medios de reacción adecuados.

II. Sistemas de sometimiento

1. Sistema anglosajón o del “Rule of Law” (imperio de la Ley)

Supone la sumisión total de la Administración al derecho común. Sus características principales son las siguientes:

a. Supremacía del Derecho Común. No existe un derecho especial aplicable a la Administración.

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b. La fiscalización de la actividad administrativa la realizan los Tribunales ordinarios.

c. La Administración ante la Ley es un particular más, carece de privilegios y prerrogativas.

d. Para dictar actos administrativos y reglamentos existe un procedimiento muy riguroso.

e. La ejecutoriedad del acto administrativo es una excepción (no una regla).

f. La responsabilidad recae sobre el funcionario, admitiéndose una responsabilidad atenuada a la Administración.

g. Se organiza bajo el principio de centralización.

h. No existe la presunción de legitimidad en la actuación de la Administración.

2. Sistema continental (francés) o de régimen administrativo

Características, la Administración:

a. Es un Poder Jurídico que dispone de amplios poderes, potestades tales como sancionar, expropiar, ejecutar sus propios actos, etc.

b. Dispone de una potestad extraordinaria, la reglamentaria, en virtud de la cual la Administración forma su propio ordenamiento jurídico.

c. Se regula por un derecho especial y autónomo , el administrativo (no por el derecho común).

d. En materia de responsabilidad existen reglas diferentes a las del derecho civil.

e. La fiscalización de su actividad se realiza por un órgano propio, el Consejo de Estado Francés (órgano administrativo constitucional, no por los tribunales ordinarios).

3. Singularidades del sistema español

Sigue el sistema continental aunque con peculiaridades propias: Total separación entre la administración y Tribunales de Justicia encargados del control de su actuación. En el sistema español el control ultimo de la actividad de la Ad. corresponde siempre a los Tribunales de Justicia.

LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ANTE LOS TRIBUNALES: ESPECIAL REFERENCIA A LOS PRIVILEGIOS PROCESALES

La Administración goza de una serie de privilegios procesales, algunos han sido objeto de crítica por la doctrina por ello la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997, sobre el régimen de la asistencia jurídica al Estado e Instituciones públicas, han intentado racionalizarlas adoptándolas a los principios constitucionales de igualdad y tutela judicial efectiva.

Dentro de los privilegios procesales que subsisten podemos hacer mención a los siguientes:

1. Fuero territorial de las Administraciones Públicas:

Pleitos entre el Estado y las CCAA son competentes exclusivamente para conocerlos, los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia y en Ceuta y Melilla (en el caso del Estado) y aquéllos que la tengan en la capital de la CCAA, en el caso de que ésta no sea capital de provincia; se exceptúan solamente los juicios universales y los interdictos de obra ruinosa.

2. Suspensión del plazo para consulta

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La Ley 1997 faculta a los Abogados del Estado y a los Letrados de las CCAA, :

• para pedir al Juez, en el momento de recibir el primer traslado, citación o notificación del órgano jurisdiccional, la suspensión del curso de los autos con la finalidad de recabar antecedentes para la defensa y elevar consulta, en su caso, a la Dirección del Servicio Jurídico del Estado (o del órgano correspondiente de la CCCAA).

• Al Juez le corresponde resolver sobre la petición de suspensión por auto motivado, fijará discrecionalmente el plazo de suspensión que no podrá exceder de un mes ni ser inferior a 15 días (pudiendo denegarla cuando estime que pueda producirse grave daño para el interés general, salvo que se trate de procedimientos interdictales del art.41 de la Ley hipotecaria o de aseguramiento de bienes litigiosos o incidentes, en los que no podrá ser superior a 10 días ni inferior a 6.

3. Régimen de notificaciones

La Ley obliga expresamente a que todos los actos de comunicación procesal se entiendan directamente con el abogado del estado en la sede oficial de la respectiva Abogacía del Estado (o de los órganos equivalentes de la CCAA litigante).

4. Regla especial en materia de prueba

Consiste el privilegio en que se revela a los representantes de las administraciones públicas de comparecer personalmente ante la presencia judicial para la práctica de la prueba en el interrogatorio de las partes, Art. 315.1 LEC 7 enero 2000 Interrogatorio en casos especiales: 1. Cuando sean parte en un proceso el Estado, una Comunidad Autónoma, una Entidad local y otro organismo público, y el tribunal admita su declaración, se les remitirá, sin esperar al juicio o a la vista, una lista con las preguntas que, presentadas por la parte proponente en el momento en que se admita la prueba, el tribunal declare pertinentes, para que sean respondidas por escrito y entregada la respuesta al tribunal antes de la fecha señalada para aquellos actos.

5. Allanamiento y desistimiento de la Administración

La ley 1997 exige autorización expresa de la Dirección del servicio Jurídico del Estado para desistir y allanarse, autorización para la que dicho centro directivo deberá recabar informe del Departamento, organismo o Entidad pública correspondiente. ( en realidad se trata de una especialidad más que de un verdadero privilegio).

EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA

La Administración como sujeto de derecho tiene la capacidad de tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas sin necesidad de recabar la tutela judicial efectiva.

Es un gran privilegio que se manifiesta en otros más concretos:

a. Privilegio de decisión unilateral ( o de autotutela declarativa)

La Administración puede exigir determinadas conductas a los administrados sin necesidad de acudir al auxilio de los Tribunales de justicia. Se recoge este privilegio en el art.57 le la LRJPA 30/1992. De 26 de Noviembre, 1. “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.

b. Privilegio de decisión ejecutiva ( o de autotutela ejecutiva)

Cuando un particular es titular de un derecho frente a otro para exigir una determinada conducta tiene que acudir a los Tribunales, para que sean estos los que por medio de

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una sentencia le restituyan su derecho, sin embargo la Ad no necesita acudir a los Tribunales para modificar unilateralmente las situaciones jurídicas sobre las que actúa y para imponer una conducta determinada a sus administrados no necesita de la sentencia judicial que lo declare. El fundamento de estos privilegios es para unos que la intervención de los Tribunales son procesos muy dilatados en el tiempo y no sería posible si la Ad tuviera que seguir estos procesos y para otros que las decisiones administrativas gozan de presunción de legalidad y la intervención de los Tribunales solo son a posteriori de la decisión administrativa.

La Administración puede usar su propia coacción sobre los administrados para obligarles a cumplir lo decidido unilateralmente por ella, sin necesidad de recabar el apoyo de los Tribunales Justicia. Esta recogido en el art.95 de la ley 32/1990 Ejecución forzosa “Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales”. LOS INTERDICTOS Y LA ADMINISTRACIÓN En el ámbito interdictal surgen algunas particularidades: 1. El “interdictum propium”

Mediante este privilegio, la Administración puede retener y recuperar la posesión de sus cosas y derechos, sin necesidad de solicitar el auxilio de los Tribunales, eliminando mediante la coacción directa las perturbaciones que se produzcan en los mismos por terceras personas. Señala el art.55 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, 3 noviembre de 2003 << el interdicto o potestad de recuperación podrá ejercitarse:

• Si se trata de recuperar la posesión de bienes que tienen la condición de demaniales, en cualquier tiempo.

• Si se trata de recuperar bienes patrimoniales, antes de que transcurra un año contado desde el día siguiente de la usurpación.

• Pasado dicho plazo, para recuperar la posesión de estos bienes, deberá ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del Orden Jurisdiccional Civil.>> La Ley de Bases del Régimen Local de 2 abril de 1985 en su art.82, << atribuye también a las entidades locales la prerrogativa de recuperar por sí mismas sus bienes patrimoniales durante un plazo de 1 año y sin limitación de plazo cuando se trate de bienes de dominio público>>.

2. Los Interdictos contra la Administración 101 de la LRJPA consagra el principio de la inmunidad interdictal de la Adm. Al disponer que “no se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido” A “sensu contrario” sí son admisibles los que se dirijan contra actuaciones de la Administración que no reúnan estos requisitos como son las <<vías de hecho>>. LA RECLAMACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA 1. Naturaleza y efectos

120.1 LRJPA “La reclamación en vía administrativa es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en Derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública, salvo los supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una disposición con rango de Ley”. 121 LRJPA “Hasta que no se resuelva expresamente la reclamación previa y no haya transcurrido el plazo para entenderla desestimada no puede deducirse la pretensión ante la Jurisdicción correspondiente. Ahora bien, planteada la reclamación previa, se interrumpen los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales que volverán a

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contarse a partir de la fecha en que se haya notificado expresamente su resolución o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del plazo” 2. Procedimiento de la reclamación previa en la vía civil

122, 123 y 124 LRJPA <<La reclamación se dirigirá al órgano competente de que se trate, el cual remitirá en el plazo de 5 días al órgano competente para resolver en unión de todos los antecedentes del asunto, pudiendo éste ordenar que se complete el expediente con los antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios. A continuación debe dictarse sin más la resolución que proceda, que se notificará al interesado. Si no se notifica en el plazo de 3 meses, el interesado puede considerar desestimada la reclamación al efecto de formular la correspondiente demanda judicial>>. 3. Procedimiento de la reclamación previa en la vía laboral

125 LRJPA “La reclamación debe dirigirse al Jefe administrativo o Director del establecimiento en que el trabajador preste sus servicios y transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolución alguna podrá considerar desestimada la reclamación a efectos de la acción judicial laboral”. Crítica de la reclamación previa La doctrina la critica pues es obvio que su utilidad práctica es escasa, por no decir nula. El TC (ST 11 de noviembre de 1997) ha declarado que la reclamación previa es compatible con el art,24.1 CE; y aunque retrasa el acceso a la jurisdicción, cumple unos objetivos razonables, tanto para los reclamantes que resuelven de forma más rápida el problema, como para el sistema judicial que se ve aliviado de asuntos. LOS CONFLICTOS JURISDICCIONALES I. Los conflictos jurisdiccionales

Se plantean cuando, los Jueces y Tribunales pretenden conocer de un asunto del que está conociendo la Administración o viceversa o que ninguno quiera asumir su conocimiento. Se resuelve por la Ley orgánica 2/1987, 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales (LCJ). II. Requisitos objetivos 1. Órgano competente para resolverlos

Art.1 LCJ: Por el órgano colegiado llamado, Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, presidido por el Presidente del TS y del que forman parte 2 Magistrados de la Sala del Contencioso-Administrativo del TS y 3 Consejeros Permanentes del Estado. 2. Órganos competentes para plantearlos a. Juzgados y Tribunales

Art 2 LCJ: Cualquier Juzgado podrá plantearlo, sin embargo los juzgados de Paz remitirán la cuestión al Juez de 1ª Instancia e Instrucción, que, de estimarlo, iniciará el procedimiento.

b. Administración Art 3 LCJ, podrán plantearlos a los Juzgados y Tribunales: a. En la Administración del Estado: 1. Los miembros del Gobierno 2. Los delegados del Gobierno en las CCA 3. Los Generales con mando de región militar o zona militar, los Almirantes con mando en

zona marítima, el Almirante Jefe de la Jurisdicción central, el comandante general de la flota y los generales Jefe de aérea o zona aérea.

4. Los delegados dde Hacienda. b. En la Administración autonómica, el órgano que señale el Estatuto de Autonomía, a falta de

previsión, el Consejo de Gobierno de la CCAA o cualquiera de sus miembros por conducto de su Presidente.

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c. En la Adm. Local: 1. Los Presidentes de las Diputaciones Provinciales u órganos de la Adm Local de ámbito

provincial. 2. Los Presidentes de los Cabildos y Consejos Insulares. 3. Los Alcaldes Presidentes de los Ayuntamientos.

III.Procedimiento 1. Planteamiento a. Por el órgano jurisdiccional

Art. 9 LCJ: El Juez o Tribunal que, por su propia iniciativa o a instancia de parte, lo considere oportuno, deberá solicitar el informe del Ministerio Fiscal el cual debe evacuarlo en el plazo de 5 días, si decide formalizar el conflicto le dirigirá al órgano competente un <<requerimiento de inhibición>>, citando los preceptos legales que sean de aplicación y aquellos en que se apoye para reclamar el conocimiento del asunto. El órgano requerido, dada vista a los interesados para que formulen alegaciones en el plazo de 10 días, debe a los 5 días siguientes pronunciarse sobre si mantiene su jurisdicción o si acepta la solicitud de inhibición.

b. Por el órgano administrativo 10 LCJ: Cuando el órgano entienda que debe plantear, de oficio o a instancia de parte el conflicto, dará, audiencia a los interesados en el expediente, si los hubiere y dirigirá oficio de inhibición al Juez o Tribunal que este conociendo de las actuaciones, expresando los preceptos legales que sean de aplicación y aquellos en que se apoye para reclamar el conocimiento del asunto. Recibido el requerimiento el Juez o Tribunal dará vista a las partes y al MF por el plazo común de 10 días para que se pronuncien y en el plazo de 5 días dictará auto manteniendo o declinando su jurisdicción.

c. Reglas comunes 11 LCJ: Tan pronto se reciba el oficio de inhibición debe suspenderse el curso del procedimiento en lo que se refiere al asunto cuestionado, hasta la resolución del conflicto, adoptando con carácter provisional las medidas que procedan. Salvo, que el requerimiento se dirija a un órgano jurisdiccional penal o a un procedimiento preferente de tutela de derechos y libertades fundamentales, en este caso la suspensión sólo se hace en el momento de dictar ST.

2. Conformidad con la inhibición 12.1 LCJ: Cuando el requerido mostrare su conformidad, lo hará saber en el plazo de 5 días al requiriente, remitiéndole las actuaciones.

3. Disconformidad con la inhibición 12.2 LCJ: Si decide mantener su jurisdicción, oficiará inmediatamente al requiriente, anunciándole que queda formalmente planteado el conflicto de jurisdicción, y que envía en el mismo día las actuaciones al Presidente del Tribunal de conflictos, requiriéndole para que haga lo propio en el día de recepción. 17 LCJ: La ST del Tribunal de conflictos declarará a quien corresponde la jurisdicción controvertida o que el conflicto fue planteado incorrectamente. IV. Conflictos negativos

13 LCJ: Para ello, declarado incompetente en resolución firme la autoridad judicial o administrativa a la que inicialmente se hubiera dirigido, el interesado se dirigirá a la otra autoridad. Si también se declara incompetente, el interesado podrá formalizar el conflicto negativo de jurisdicción que se presentara ante el órgano jurisdiccional que se hubiere declarado incompetente el cual en el plazo de 10 días elevará las actuaciones al Tribunal de conflictos y requerirá al órgano administrativo para que haga lo mismo.

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