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1 Antecedentes y objeto del informe
El Gobierno Vasco demanda su participación activa en el nuevo Plan de
Asignación de Derechos de Emisión y plantea el criterio de equidad como la
base del reparto
El Nuevo PNA 2008-2012 Justicia en la distribución. Principio de equidad
En el año 2006 se ha llevado a cabo el primer ejercicio de verificación de las emisiones de
CO2 correspondientes al PNA 2005-2007 (tras el primer año de cumplimiento) y antes de
que sus resultados sean evaluados detalladamente, el Gobierno del Estado está trabajando
en la definición del nuevo PNA. Este proceso está desarrollándose con la colaboración de
los sectores industriales pero sin la participación directa de las Comunidades
Autónomas. En este proceso, el Gobierno Vasco desea destacar los siguientes aspectos:
La decisión de la Unión Europea de seguir manteniendo una regulación tan exigente sólo
en una parte de los sectores responsables de las emisiones de CO2 está generando
distorsiones en el mercado como lo avalan diversos estudios. La política de innovación
tecnológica emprendida por buena parte de los sectores industriales afectados por el
régimen de comercio de derechos de emisión debe ser incentivada por parte de las
instituciones europeas en la determinación de los criterios para la realización de los
diferentes Planes de Asignación de cada Estado Miembro.
Asimismo, desde una perspectiva de justicia distributiva resulta necesario tener en
cuenta los esfuerzos ya realizados con anterioridad (acción temprana) por los distintos
sectores a la hora de repartir la carga de reducción en las emisiones entre sectores de forma
equitativa, estén o no regulados por la Directiva.
Una vez repartido el esfuerzo entre todos los sectores de la economía, se deberá determinar
la cantidad de derechos que corresponde a cada uno de los sectores regulados en función del
esfuerzo que le corresponda y posteriormente distribuir esos derechos entre las empresas
pertenecientes a cada uno de estos sectores. Manteniendo dicho criterio, estos derechos
deberán asignarse teniendo en cuenta, de nuevo, los esfuerzos ya realizados
individualmente por dichas empresas, obteniendo así un reparto equitativo de los derechos.
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Consenso para mejorar
El Gobierno Vasco solicita su participación activa en la elaboración del Plan Nacional
de Asignación de Derechos de Emisión (2008-2012). A tal efecto se recuerda la petición
de participación en las mesas de diálogo sectorial para el estudio del PNA en los sectores
mayoritarios de cada Comunidad Autónoma. Para ello se aportará el conocimiento e
información disponible para una adecuada aplicación del criterio de equidad, apoyando
decididamente al sector industrial vasco cuyos esfuerzos destinados hacia la mejora en
eficiencia energética en el pasado merecen ser reconocidos en el proceso actual de
reparto, aplicando un criterio de justicia distributiva.
2 El cambio climático como factor clave para el desarrollo sostenible
Las diferentes instituciones de CAPV están desarrollando un conjunto de
políticas destinadas a mitigar el calentamiento global, teniendo en cuenta el
conjunto de agentes implicados.
La Oficina Vasca de Cambio Climático
El cambio climático se configura como un problema ambiental, económico y social de
primera magnitud y como un reto prioritario para las administraciones públicas, las
empresas y el conjunto de ciudadanos en la CAPV. La preocupación social y política que
este fenómeno arrastra y que ha motivado la adopción de medidas y la aprobación de
normas internacionales destinadas a su mitigación no ha sido ajena al Gobierno Vasco que
ha venido aplicando de manera temprana políticas orientadas a la lucha contra el cambio
climático y que recientemente ha constituido la Oficina Vasca de Cambio Climático que
está elaborando el Plan Vasco de Lucha contra el Cambio Climático.
La Oficina presidida por la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio
se constituyó en el mes de enero de 2006, e incluye a todos los Departamentos del
Gobierno Vasco que tienen competencias para administrar medidas de mitigación y
adaptación al cambio climático.
Actualmente, el Plan Vasco de Lucha contra el cambio climático se encuentra en
avanzada fase de realización: tras la elaboración del diagnóstico, se ha iniciado, en
colaboración con todos los agentes socioeconómicos un periodo de debate para establecer
los objetivos específicos de la CAPV en esta materia y determinar los agentes responsables
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de su implantación. El Plan abordará las medidas necesarias para la mitigación de los gases
efecto invernadero y la necesaria adaptación al cambio climático.
Ambos, la Oficina y el Plan, se constituyen como el eje central de la Administración
Vasca en su compromiso prioritario para luchar contra el cambio climático.
3 La lucha contra el Cambio Climático en la CAPV. Acciones tempranas
Con la aplicación de una política orientada a la eficiencia energética, la CAPV y
su tejido empresarial han realizado numerosas acciones tempranas en materia de
lucha contra el cambio climático reforzando el compromiso firme de seguir
avanzando en esta dirección.
Esfuerzos en política energética
Desde los años 80, la CAPV lleva realizando importantes esfuerzos en materia de
política energética, fomentando la eficiencia y el ahorro. Esta apuesta decidida, junto
con algunos cambios en la estructura de los sectores, ha propiciado que la evolución de las
emisiones de s –teniendo en cuenta el año base—se encuentre más cercana al cumplimiento
de los objetivos de Kioto que en el conjunto del Estado. En este sentido, el Inventario de
Emisiones de Gases de Efecto Invernadero 2004 desvela un incremento de las emisiones
directas de un 30% respecto al año base y de las emisiones totales en un 19%, cuando
en el resto del Estado esta cifra ascendía a un 45,6%.1
1 Desde el año 2001 el Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio se elabora anualmente el Inventario de
Emisiones de Gases de Efecto Invernadero de la CAPV. Ello nos permite disponer de información contrastada sobre nuestra
evolución y sobre los resultados de las políticas que se pongan en marcha en los diferentes sectores emisores de Gases de Efecto
Invernadero.
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Hacia una política integrada y preventiva
Evolución de las emisiones de gases de efecto invernadero producidas en el País Vasco (2004), en la Unió Europea (2003) y en España (2004)
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año
base
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2012
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ces
Índice GEI´s España* índice GEI´s País Vasco (IPCC)Índice GEI´s totales PV (directas+EE importada) Camino objetivo Kioto para EspañaObjetivo Kioto para España Índice GEI´s UECamino objetivo UE Objetivo Kioto para UE
Debido a que la CAPV históricamente ha sido importadora neta de energía eléctrica y
teniendo en cuenta que la metodología de cálculo del IPCC para los inventarios nacionales
de emisión no tiene en cuenta los intercambios de energía eléctrica entre los países, desde la
CAPV se definen dos índices de emisiones: emisiones directas, que son las producidas en
el ámbito geográfico de la CAPV y las emisiones totales son la suma de las emisiones
directas y de las emisiones asociadas a las importaciones de energía eléctrica sin distinguir
el lugar en el que se producen.
En valores absolutos las emisiones directas en el año 2004 ascendieron a cerca de 21
millones de TM , 5 millones más que en el año base, en que se contabilizaron 16 millones
de TM. Considerando las emisiones totales, en el año 2004 estas ascendieron a algo más de
25 millones de TM cuando en el año base se situaban en 21 millones de TM. Por tanto las
emisiones totales se incrementaron en 4 millones de TM entre el año base y 2004.
La Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible (2002-2020) tiene cinco metas
entre las que destaca la meta 5 “Limitar la influencia en el cambio climático”. Para ello, se
han definido objetivos y compromisos destinados a la limitación de las emisiones y a la
potenciación de los sumideros. Esta Estrategia, una vez cumplida su primera fase de
vigencia (Programa Marco Ambiental, PMA 2002-2006), está siendo objeto de revisión
mediante la elaboración del PMA 2007-2010. En ella, se dota de un desarrollo específico a
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Otras acciones
la Meta 5 a través de la elaboración del Plan Vasco de Lucha contra el Cambio Climático.
Este plan establecerá las bases de actuación sobre la materia en el período 2007-2012, bajo
la coordinación de la Oficina Vasca de Cambio Climático.
Reconociendo la gran influencia que el consumo de energía tiene sobre las emisiones de
gases de efecto invernadero, el Gobierno Vasco establece en la Estrategia Energética
Euskadi 2010 que el cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kioto debe ser una de
las directrices básicas de la política energética. Por ello identifica unos ambiciosos objetivos
en las tres materias principales en los que se deben enfocar las acciones en este campo y
que contribuyen a la reducción de emisiones de CO2: la eficiencia energética, el uso de las
energías renovables y el uso del gas natural como alternativa a otros combustibles más
contaminantes, en especial en la generación eléctrica.
El Plan Director para el Transporte Sostenible, por su parte, considera necesario limitar
el nivel de emisiones a la atmósfera, en particular las debidas a los gases de efecto
invernadero. Por otra parte, a través del Observatorio del Transporte de Euskadi se están
llevando a cabo actuaciones de vigilancia sobre los costes externos que genera el transporte
y, en particular, los derivados de sus emisiones.
El Plan Director de Vivienda 2002-2005, contempla la mejora en Calidad y Sostenibilidad
de la edificación. En el desarrollo de este Plan se ha editado la Guía de Edificación
Sostenible que incorpora una amplia gama de buenas prácticas algunas de las cuales
aparecen ya recogidas en el recientemente aprobado Código Técnico de la Edificación.
El Departamento de Agricultura y Pesca, que desarrolla una nueva Ley (en fase de
anteproyecto) de Agricultura y Alimentación Ecológica y elabora el inventario de carbono
en suelos y biomasa de la CAPV que sirve de herramienta para una correcta gestión de
sumideros.
Por último la Red Vasca de Municipios por la Sostenibilidad, Udalsarea 21, constituyó
en el año 2005 un grupo de trabajo (Ekitalde Municipio y Clima) cuyo objetivo es acercar
la política global de cambio climático al municipio identificando e implantando medidas de
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mitigación y adaptación y una de las cuales es la Ordenanza Municipal de Cambio
Climático.
Las políticas de cambio climático que se centren únicamente en el sector industrial
tendrán una influencia limitada en la reducción de emisiones
Influencia de los sectores La acción temprana en la industria de la CAPV respecto del Estado
Los sectores que más contribuyen a las emisiones de GEI´s en la CAPV son el energético,
el transporte y el industrial, representando respectivamente el 33%, el 25% y el 23 % del
total de las emisiones directas de ´s de la CAPV en el año 2004.
Fuente: Inventario de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero de la CAPV 2004
Cabe destacar la buena evolución del sector industrial vasco que ha reducido casi un 26
% sus emisiones entre los años 1990 y 2004. Por el contrario, el transporte y el sector
energético han incrementado sus emisiones de forma importante (92% y 129 %,
respectivamente), aunque en el caso del sector energético esto es debido en gran parte a
la sustitución de importaciones eléctricas por generación interna en la CAPV.
Para la Industria española y para el periodo 1995-2003, los resultados de la descomposición
de las emisiones de CO2 revelan un fuerte incremento de casi 12 millones de Tm debido en
su mayor parte al aumento en la producción y en menor medida a la pérdida de la eficiencia
energética en el conjunto de la industria. En el Estado el cambio del mix energético también
ha contribuido a la reducción en la emisión de 5 millones de Tm de CO2. Si bien unos
pocos subsectores industriales han contribuido a esta circunstancia, se comprueba que la
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Evolución de coeficientes específicos
acción temprana no ha sido la característica de los sectores industriales españoles (ver
gráfico).
Cuando el análisis se lleva a cabo para la industria vasca, se observa que la situación es
mejor. En todos los sectores considerados las empresas de la CAPV han llevado a cabo
un mayor esfuerzo que las empresas españolas en la disminución de emisiones, como
consecuencia de acciones tempranas. La acción temprana del conjunto de la industria
vasca ha contribuido a la reducción de 3,1 millones de Tm de CO22.
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
GEIs PV VAB PV Intensidad CO2 PV GEIs Esp. VAB Esp Intensidad CO2 Esp
Podemos concluir que el sector industrial vasco afectado por la Directiva 2003/87/CE
muestra en las comparaciones disponibles un índice de emisiones por unidad de producto
muy optimizado (véase tabla siguiente), con ratios que están claramente en la dirección de
la eficiencia y la mejora de los procesos.
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Emisiones (ton. CO2/ ton. Producto,) SECTORES CAPV 2005 UK benchmarking
(nuevos entrantes) ESTADO
(RD 1866/2004) Previsiones
sectoriales para el 2010.
Refino 0,247 0,22 Coque 0,184-0,201 0,148 Pasta y papel Variabilidad Variabilidad Siderurgia (acero) 0,189 Variabilidad Clínker 0,84 0,896 Cemento 0,653 0,677 Cal (flujo paralelo regenerativo)
0,997 0,995-1,035
Vidrio hueco 0,37 0,3993 0.405 Vidrio plano 0,58 0.557 Fritas 1.1 0.62 (en la actualidad en
lugar del 2010) Emisiones (ton. CO2/ ton. Producto,)
Nota: Benchmarking británico tiene en cuenta unas condiciones muy restrictivas de aplicación de Mejores Tecnologías Disponibles para
nuevos entrantes. Por otro lado la referencia a las previsiones sectoriales para el 2010 es un valor corregido a la baja respecto de los
valores actuales de los sectores españoles.
4 Criterios para la elaboración del Plan Nacional de Asignación 2008-2012: Algunas preocupaciones
Los documentos presentados por la Administración Estatal para el primer Plan
de Asignación plantearon numerosas incertidumbres y preocupaciones para la
Administración Vasca. Igualmente, la redacción de este nuevo Plan de
Asignación genera numerosos interrogantes que no han sido respondidos
Directiva de comercio de derechos de emisión Potenciales riesgos para la industria de la CAPV
La Directiva 2003/87/CE, por la que se establece un mercado europeo de comercio de
derechos de emisión, trata de trasladar a las instalaciones industriales y del sector
energético una parte muy significativa del compromiso adquirido por la Unión Europea,
conforme al Protocolo de Kioto para la reducción de emisiones de efecto invernadero.
En consecuencia, esta norma y los mecanismos que con ella se ponen en marcha pueden
conllevar importantes repercusiones sobre la competitividad del tejido industrial
vasco. Por ello, su aplicación reviste un interés muy especial para esta Administración.
En concreto, del diseño que se haga de estos mecanismos podría desprenderse
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Criterios para la elaboración del Plan de Asignación
potencialmente:
• Una desventaja competitiva para las pequeñas y medianas empresas que, no
disponiendo de redes multinacionales, no pueden circular derechos de emisión ni
pueden obtener reducciones en terceros países a bajo precio (el 58% de las empresas
reguladas por el Decreto en la CAPV son PYMEs).
• Una asignación no homogénea a las empresas similares en los diferentes países o
regiones, lo que producirá alteraciones en la libre competencia en el territorio de la
Unión.
• Una merma de la competitividad entre sectores Directiva y no Directiva.
En este debate destaca el documento de la Comisión Europea que refleja los criterios
para la elaboración del Plan de Asignación para el periodo 2008-2012. En éste, se
revisa el proceso puesto en marcha en el periodo 2005-2007 y se plasman las características
fundamentales que deberán reunir los diferentes Planes a nivel europeo para ser aprobados
por la Comisión.
Teniendo en cuente todo lo anterior es importante reseñar lo siguiente:
a) Observaciones generales.
ü Necesidad de un esfuerzo conjunto de todos los sectores (regulados más no
regulados) para frenar la emisión de los gases efecto invernadero. Trasladar el peso
principalmente al sector industrial y el energético –dejando de lado la adopción de
medidas en sectores como el transporte o el doméstico— no resulta adecuado ni
desde la óptica de la eficiencia ni desde el de la equidad. Esto significa, además de
poner en marcha las acciones que se llevan a cabo en el marco del PNA dirigidas a
las grandes empresas industriales y de generación eléctrica, reforzar acciones en el
resto de los sectores, a través de políticas comprometidas con los objetivos de
Kioto.
ü La participación del Gobierno Vasco en este proceso resulta imprescindible y
así se ha notificado al MIMAM mediante escrito oficial remitido en 29 de Mayo de
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2006 por el Viceconsejero de Medio Ambiente. En este sentido, consideramos
indispensable que se articulen mecanismos prácticos que permitan a las
Comunidades Autónomas desarrollar las políticas que les correspondan en este
ámbito.
ü En relación a la verificación y funcionamiento del mercado europeo de derechos de
emisión, todas las Administraciones implicadas deben avanzar en la adopción e
intercambio de criterios técnicos homogéneos. Esta homogeneidad resulta
necesaria para garantizar que cualquier instalación industrial en cualquier
Comunidad Autónoma reciba un trato idéntico tanto en el reparto inicial de derechos
de emisión como en el control posterior de sus emisiones.
ü Respecto a los llamados “mecanismos flexibles” se propone que el Estado
mantenga un fluido contacto con las empresas afectadas e interesadas en la
utilización de créditos de carbono procedentes del Mecanismo de Desarrollo Limpio
y de la Aplicación Conjunta, con la participación activa de las Comunidades
Autónomas que lo deseen.
b) Observaciones respecto al reparto.
ü El Gobierno Vasco ha consultado a los sectores regulados por la Directiva que
manifiestan su preocupación respecto a los criterios de reparto que previsiblemente
utilizará el Estado para la elaboración del nuevo PNA, así como por la inexistencia
de objetivos de reducción para los sectores no regulados. De forma general los
sectores proponen que se tenga en consideración la acción temprana como
criterio preponderante en el reparto de derechos de emisión en el nuevo PNA.
ü El Gobierno Vasco considera que puede ser difícil tratar a todos los sectores de
forma homogénea, adoptando el criterio de asignación de CO2 por unidad de
producto (principio de equidad, “benchmarking”). No obstante, para la mayoría de
los sectores es posible la aplicación de un benchmarking basado en el ratio de
producción o el factor de ajuste de eficacia. De esta forma se aseguraría,
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conforme al principio de quien contamina paga, una aplicación del comercio de
derechos de emisión, verdaderamente basada en principios ambientales y se
estimularían con mayor intensidad las medidas de reducción de emisiones. En la
aplicación de esta metodología de trabajo:
ü Han de tenerse en cuenta las mejores técnicas disponibles en cada sector
(BATs),
ü Se deben reconocer las acciones tempranas para compensar a aquellos
sectores que ya han realizado esfuerzos de reducción.
ü Se tienen que enviar las señales de escasez oportunas a las instalaciones
más contaminantes, de manera que puedan hacer frente a las reducciones
previstas para periodos más allá de 2012.
ü Se adoptarán criterios que permitan garantizar el fomento de la
cogeneración lo que permitiría la reducción de emisiones mediante la
generación combinada de calor y electricidad.
ü Asimismo, habrá de clarificarse el contenido del Anexo I de la Ley 1/2005, por la
que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero, de manera que puedan identificarse claramente las instalaciones que
quedan bajo su ámbito de aplicación. Específicamente, en relación con las
instalaciones de combustión de más de 20 MW deberá decidirse la inclusión o no
de los hornos para el calentamiento de proceso que debiera fijarse en línea con el
criterio seguido por la Comisión Europea en su guía para la elaboración del segundo
Plan de Asignación con el fin de aplicar criterios de homogeneidad para todo el
territorio comunitario.
ü Igualmente, habrá de tratarse la posibilidad de incluir la cláusula de “opting out”
para aquellas instalaciones que no rebasen una determinada cantidad de emisiones
de dióxido de carbono al año, igualmente a tenor de los sugerido por la Comisión
Europea.
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5 Conclusiones y Propuestas de actuación
Voluntad del Gobierno vasco Participación de la CAPV en el proceso Coordinación Interministerial Principio de equidad
• Existe la decisión firme del Gobierno Vasco de seguir trabajando por el
cumplimiento del Protocolo de Kioto, compatibilizando este compromiso con la
preservación de la competitividad de nuestra economía. Para ello está desarrollando
el Plan Vasco de Lucha contra el Cambio Climático, a través de la Oficina Vasca de
Cambio Climático, como instrumento central de diseño de las políticas de cambio
climático.
• El Gobierno Vasco solicita tener una participación activa en este proceso y así lo ha
demandado formalmente en una carta remitida por el Gobierno Vasco en fecha de 29 de
Mayo de 2006. Destaca, en este sentido, el escaso papel que se ha concedido a las
Administraciones Autonómicas hasta la fecha y la interpretación restrictiva del
régimen competencial en materia medioambiental, con respecto a la asignación de
derechos de emisión a las instalaciones. Para ello, el Gobierno Vasco manifiesta su
disposición a colaborar con la Administración Central para corregir las deficiencias
detectadas hasta el momento en este primer periodo de implementación del sistema
europeo de comercio de emisiones, así como para establecer los criterios y factores de
emisión que todas las Comunidades Autónomas deben aplicar en el control y
seguimiento de emisiones de manera uniforme.
• El Gobierno Vasco demanda de la Administración central una coordinación
interministerial e interinstitucional que permita abordar con eficacia todas las
actuaciones de lucha contra el cambio climático, específicamente aquellas que
afectan a los sectores difusos. En esta línea viene trabajando la Oficina Vasca de
Cambio Climático con los diferentes Departamentos que forman parte de una política
integrada de lucha contra el cambio climático
• El Gobierno Vasco solicita la consideración del principio de equidad en la
asignación de derechos de emisión para el nuevo periodo. De esta forma se
aseguraría, conforme al principio de quien contamina paga, una aplicación del comercio
de derechos de emisión basada en una distribución de cargas más equilibrada,
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Sectores no incluidos vs. Incluidos (distribución de la carga Sector eléctrico vs. resto de la industria
estimulando la adopción de medidas de reducción. El Gobierno Vasco propone, por
tanto, que en esta segunda fase se asignen derechos suficientes considerando que:
o La reducción más importante corresponde a los sectores no regulados que
son aquellos cuya contribución a las emisiones más ha crecido en los últimos
años
o Debe enviarse a los agentes (especialmente a los más contaminadores) una señal
de escasez de derechos.
o Debe reconocerse el esfuerzo del que ha adoptado acciones tempranas en la
dirección correcta
o Debe evitarse la distorsión de la competitividad asegurando un reparto mas
homogéneo en instalaciones semejantes en toda la UE,
• El Gobierno Vasco solicita que los planes de acción que se elaboren para los sectores
no regulados en la Directiva sean tan detallados y exigentes como los dirigidos a los
sectores regulados. Ello requiere voluntad política firme y respaldo presupuestario.
• El gobierno Vasco considera que el potencial de reducción de emisiones del sector
eléctrico debe servir para compensar emisiones en el sector industrial. En concreto,
se estima que con la sustitución de centrales térmicas convencionales por centrales de
generación eléctrica de ciclo combinado se podría conseguir en la CAPV una reducción
anual adicional de 1,2 millones de toneladas de CO2 atendiendo a la necesaria evolución
hacia las mejores tecnologías disponibles para el sector.
Para todo ello, el Gobierno Vasco:
• Sensibilizará y apoyará a la industria vasca para el cumplimiento de sus objetivos de
reducción en el segundo período de cumplimiento de Kioto (2008-2012)
• Asistirá a las industrias vascas, en especial a las PYMES, en el cálculo de sus
emisiones y en la solicitud de los correspondientes derechos de emisión, así como en
materia de uso racional de de la energía con objeto de determinar acciones individuales
que supongan una reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero.
• Facilitará la tramitación de las autorizaciones de emisión para que todas las empresas
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vascas puedan cumplir con la normativa aplicable en los plazos establecidos.
• Facilitará el acceso de las PYMES a los mecanismos flexibles con el fin de evitar
agravios comparativos con instalaciones integradas en estructuras multinacionales.
• Analizará las diferentes opciones para que el Gobierno vasco y otras entidades de la
CAPV puedan acceder a mecanismos flexibles con el fin de dotar de liquidez
suficiente al mercado y el cumplimiento de las metas establecidas en la Estrategia
Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible.
INDUSTRI, MERKATARITZA ETA
TURISO SAILBURUA.
CONSEJERA DE INDUSTRIA, COMERCIO
Y TURISMO
INGURUMEN ETA LURRALDE
ANTOLAMENDU SAILBURUA.
CONSEJERA DE MEDIO AMBIENTE Y
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Izpta.:Ana AGUIRRE ZURUTUZA Fdo
Izpta.:Esther LARRAÑAGA GALDOS Fdo.
