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CRISIS EN EL PATRÓN DE INTERVENCIÓN PÚBLICACRISIS EN EL PATRÓN DE INTERVENCIÓN PÚBLICA

dinámica años 80

90

cambios

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SUS DIMENSIONES

NUESTRO POSICIONAMIENTO

DOS MANERAS DE VER EL PASADO INMEDIATO

apasionante ... difícil ... controvertido ...

altas cumbres ... mesetas ... vastas llanuras ...

heterogeneidad AL ... los 80s punto de partida ...

la década perdida

elaprendizaje

doloroso

EL TEMA

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CRECIMIENTO DEL PRODUCTO(en porcentajes medios anuales)

PRODUCTO PER CAPITA (índices)

ArgentinaBoliviaBrasilChileColombiaMéxicoPerúVenezuela

1960 1970 19801969 1979 1989

4,3 2,6 -1,25,6 3,9 -0,16,1 8,6 1,64,2 2,5 2,95,2 5,4 3,77,0 6,5 1,65,0 3,9 -1,16,0 1,8 0,3

América Latina 5,7 5,6 1,3

1970 1980 1990

91 100 7788 100 7755 100 9492 100 11274 100 11771 100 9390 100 72

118 100 79

74 100 91

POBLACIÓN(millones)

1990

32,37,2

150,413,233,085,121,619,7

423,2

Nota: los ocho países seleccionados representan más del 85 por ciento del producto,de las exportaciones y de la población de América Latina.

Fuente: CEPAL y Banco Mundial

La primera visión es innegable desde un punto de vista empírico ...

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- desequilibrio que reflejaba acumulación de demandas de actores internos y externos de problemática conjugación

EN EL PRINCIPIO, CONCURREN TRES SHOCKS DE ORIGEN EXTERNO

reversión de los flujos de financiamiento externo

deterioro de los términos del intercambio

elevación de las tasas internacionales de interés

ECONOMÍASSOBRE

ENDEUDADAS

DESEQUILIBRIOSMACROECONÓMICOS

PROFUNDOS

- las finanzas públicas sometidas a presiones inéditas por la magnitud del desequilibrio entre ingresos y gastos;

DURANTE LOS AÑOS OCHENTA

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SOBRE ESTE TELÓN DE FONDO HAY, SIN EMBARGO, DIFERENCIAS DE PAÍS A PAÍS

- condiciones iniciales- capacidad de procesamiento

A ) DIFERENCIAS EN CONDICIONES INICIALES

+ la magnitud de la brecha fiscal existente en cada país en el entorno del cambio de década

+ el monto y modalidad de absorción del endeudamiento privado por parte del sector público

+ el grado en que los activos externos pasan a integrar la riqueza financiera del sector privado

+ la composición público / privada de las exportaciones netas.

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B ) DIFERENCIAS EN CAPACIDAD DE PROCESAMIENTO

+ la capacidad del sistema político de cada país para jerarquizar, procesar y conjugar las demandas

+ el grado de fluidez del aparato institucional para operar con autonomíay eficiencia las directivas gubernamentales

CON LAS DIFERENCIAS QUE ESTOS MATICES INTRODUCEN TODOSLOS GOBIERNOS REALIZARON DENODADOS ESFUERZOS PARACONTENER DENTRO DE LÍMITES TOLERABLES EL DESCALABRO

PRESUPUESTARIO Y FINANCIERO DEL SECTOR PÚBLICO

Dos aspectos importantes a resaltar ...

9UNO . . . EL PROBLEMA DE LA TRANSFERENCIA INTERNA

- estatización de la deuda privada: la deuda pública pasó de 60por ciento en 1981 a más del 82 por ciento en 1983

- la tarea de movilizar los recursos internos para atender loscompromisos externos quedó centrada en el sector público

- por un lado, se debía generar los recursos reales necesariospara materializar la transferencia … superávit comercial

- por otro, si el superávit con el exterior era privado, el sectorpúblico debía adquirirlo … problema de transferencia interna

en tales casos una devaluación con objetivo de incrementarel saldo comercial, aumentaba proporcionalmente el montode la transferencia interna y con ello, el gasto público ; esto

es, la devaluación deterioraba la situación fiscal

la situación contraria se producía con empresas públicasexportadoras : así, un único instrumento (la devaluación)atendía los objetivos de reducir el desequilibrio externo y eldéficit fiscal

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DOS . . . LA MAGNITUD DEL ESFUERZO FISCAL REQUERIDO

donde G = gasto público ( p = primario y s = servicio deuda)T = ingreso fiscalY = producto bruto interno

diferenciando esta expresión y reemplazando, se tiene

df fY G G Yp p s s t t, y

fT G G

Yp s

donde la “ rayita ” indica tasa de crecimiento proporcional

de la variable; el coeficiente “” su tasa de participación relativa

en el producto; y “” es la elasticidad ingreso de los tributos .

_ _ _ _

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f NFSP H B EBi e

Asignando valores a las variables de la ecuación anterior seconstruye la siguiente tabla

DEFICIT INICIAL (f)(% del PIB)

REDUCCIÓN DEL GASTO PRIMARIO

(% del gasto)

246810

13,618,523,428,733,8

dicho déficit puede ser financiado mediante la creación de dinero, H; el incremento de la deuda interna, Bi; o bien de laexterna, EBe

donde E es el tipo de cambio nominal, el punto sobre cadavariable indica su variación en el tiempo y todas ellas estánnormalizadas por el producto

. . .

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DE MANERA GENERAL, TRES FACTORES ENMARCARON LAS DIFICULTADES PARA CONTROLAR EL DESEQUILIBRIO DE LAS CUENTAS PÚBLICAS

volatilidad de expectativas por multiplicación deincertidumbres de origen externo e interno

entrelazamiento de esferas de financiamiento ydislocación entre fuentes y usos

diferencias de horizonte temporal en procesosconcurrentes para el manejo del desequilibrio

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EVALUACIÓN GENERAL

No es sorprendente entonces, que los resultados del período hayan sido poco satisfactorios, cuando se los contrasta con criterios comúnmente aceptados para evaluar procesos de ajuste macroeconómico.

estabilización

inversión y crecimiento

distribución social de los costos

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EN LA MEDIDA EN QUE SE FUE AVANZANDO EN LA DÉCADA DE 1980

consenso creciente

CONTROL DESEQUILIBRIO FISCAL

modificar

otorgó significado real adiscusión paralela sobre

EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO

REDEFINICIÓN DEL PATRÓN DE INTERVENCIÓN PÚBLICA EN LA ECONOMÍA

CONDICIONES CONTORNO OPERACIÓN GOBIERNO

estructura de ingresos

monto y composición gasto

financiamiento déficit

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PARA OFRECER IMÁGEN GLOBAL

El desarrollo es … como un rompecabezas de muchas piezas

La analogía permite destacar dos principios económicos que van

siendo redescubiertos al pasar ... DEL AJUSTE A LA REFORMA

- es más sencillo colocar nuevas, cuando están las adyacentes

- inversamente: piezas sin vecinas, son difíciles de encontrar

UNO en las etapas iniciales del desarrollo la acción del gobierno es fundacional … + instituciones básicas

+ infraestructura de servicios + producción directa de bienes

DOS crecimiento endógeno … la apertura de oportunidades a través de cambios del entorno de los individuos ... + no sólo crea, + también ... revela e induce

nuevas oportunidades

ANALOGÍA HIRSCHMAN

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DESPUÉS DE LA CONSOLIDACIÓN ...

el MOVIMIENTO HACIA EL MERCADO aparece como puente para ...

- abrir oportunidades... en un marco competitivo... a las iniciativas individuales

- transformar la gestión de gobierno en ... conducción estratégica

+ cerrar la brecha fiscal y alcanzar

+ objetivos de largo plazo en materia de acumulación y distribución

… UN NUEVO ENFOQUE PARA POTENCIAR EL DESARROLLO

EN ESTE MOVIMIENTO DESTACAN CUATRO COMPONENTES

- apertura - desregulación - privatización

- cuasi-mercados en prestaciones sociales

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PRIMER COMPONENTE

apertura de la economía hacia el comercio internacional de bienesy servicios, con un doble propósito ...

- abrir oportunidad de negocios, sobre todo para los sectores que enfrentaron protección negativa en el pasado, y

- ampliar la presencia del mercado como regla disciplinadora, maximizando la eficiencia y diluyendo rentas monopólicas

SEGUNDO COMPONENTE

desregulación de la actividad económica interna, en la persecución

de dos metas ...

- operación más libre de los mercados para presionar así, sobre los costos

- mejorando, en consecuencia, la competitividad general de la economía

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TERCER COMPONENTE

privatización de las empresas públicas, productoras de bienes y deservicios, con la finalidad de ...

- contribuir al saneamiento de las finanzas públicas, e

- incrementar la inversión privada y alcanzar mayor eficiencia global en la economía

CUARTO COMPONENTE

creación de cuasi-mercados para la provisión de servicios públicos

y prestaciones sociales, apoyado en un proceso descentralizador y

destacando como posibles logros ...

- la posibilidad de un mayor control social sobre la calidad de los servicios, y

- el aliento a una competencia por comparación

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AMÉRICA LATINA tasas promedio de crecimiento del PIB

PERO … NO SIEMPRE LAS PROMESAS SE MATERIALIZAN A PLENITUD

si tomamos una visión de largo plazo …

0

1

2

3

4

5

6

años 60 años 70 años 80 años 90

fuente: CEPAL

la recuperación de los años 90ha sido insuficiente

27 si examinamos la evolución de las principales variables macroeconómicas en la década ...

el producto oscila con mayor amplitud

… y la inflación sigue declinando

-4

-3,5

-3

-2,5

-2

-1,5

-1

-0,5

0

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

pero el déficit en cta. cte. empeoró

5

6

7

8

9

10

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

el desempleo trepó

0

5

10

15

20

25

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

y el ahorro y la inversión continúan siendo insuficientes

además …

29 REFORMA DEL ESTADO

Existe un PRIMER HECHO que es insoslayable … el Estado está reformandoy reformándose … es a la vez sujeto y objeto de ese proceso

Un SEGUNDO HECHO es que la gestión actual de gobierno está marcada porla interacción de administración (normalidad) y cambio (innovación)

Surge una PREOCUPACiÓN cuando se aprecia que reducir protagonismo esmás sencillo que crear las capacidades efectivas de un nuevo perfil, aunqueambos procesos no son necesariamente inconsistentes

Avanzar en esta discusión implica CENTRAR LA DISCUSIÓN en la calidad yselectividad de la intervención del Gobierno y no tan sólo en su magnitud

Para ello se requiere TRASLADAR EL FOCO de la discusión desde el balance público-privado a las nuevas funciones públicas emergentes; vale decir, pasarde la anatomía a la fisiología de la economía mixta

30FUNCIONES PÚBLICAS EMERGENTES

A. FORTALECER EL DESEMPEÑO DE TAREAS CLÁSICAS DE GOBIERNO

- administración de macro-desequilibrios - acumulación de capital social: físico, humano e institucional

- distribución de funciones según esferas de gobierno

B. CREAR LAS CAPACIDADES DE REGULACIÓN QUE SEAN NECESARIAS

- provisión de servicios en mercados monopólicos- sistema financiero y mercado de capitales- administración privada de la seguridad social- mercado y legislación laboral

C. CONSTRUIR NUEVOS MECANISMOS PARA CATALIZAR EL DESARROLLO

- dinamización de la inversión - mercados y evolución de la competitividad - movilización de recursos y financiamiento de largo plazo - promoción del desarrollo científico y tecnológico

PARA ELLO . . .

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LOGROS Y TAREAS PENDIENTES

Prioridades, estrategias y desafíos institucionales

LOGROS

Prioridades - reducir inflación- reestablecer crecimiento - aumentar competitividad

- recuperar progreso social

- mantener estabilidad macro

TAREAS PENDIENTES

Estrategias - cambiar reglas de juego

- reducir tamaño y funciones del Estado- desmantelar instituciones proteccionistas/estatistas

- crear las instituciones propias de una economía de mercado

- rehabilitar el funcionamiento de las instituciones públicas - construir una nueva modalidad de inserción externa - apoyar competitividad del sector privado - reformar provisión y regulación de servicios sociales

Principaldesafíogobierno

- concentrar la gestión macroeconómica en una tecnocracia encapsulada

- innovación institucional con elevada dependencia de los niveles medios de la administración pública

32LOGROS Y TAREAS PENDIENTES

Actores e instrumentos preferenciales

LOGROS

Actores principales

- presidencia- gabinete económico - congreso nacional

- poder judicial

- presidencia y gabinete ministros

TAREAS PENDIENTES

- banco central- agencias multilaterales de financiamiento- grupos financieros privados e inversores ext

- medios de comunicación

- gobiernos entes territoriales

- organizaciones políticas, de la sociedad civil y gremios

- medios de comunicación

Instrumentospreferenciales

- recortes presupuestarios- liberalización de precios- liberalización del comercio y la inversión extranjera- desregulación de ámbitos de actuación privada- privatizaciones “fáciles” (hoteles, aerolíneas)

- fondos emergencia social al margen de instituciones

- reestructuración entidades de gobierno- reforma sistema judicial- relaciones financieras entre esferas de gobierno- mejoras administración tributaria- privatizaciones “complejas” (infraestructura y servicios)- reestructuraciones sectoriales

- desarrollo capacidad regulación

- sistemas seguimiento/evaluación

- burocracia pública

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EL PERFIL DEL ESTADO NECESARIO

+ si ha de ser más pequeño, también debería ser más ágil y fuerte

+ tendrá que especializar sus funciones, pero con mayor unidad de comando y realizaciones

+ deberá interactuar mejor con organizaciones políticas, funcionales y de la sociedad civil y preservar, a la vez, grados suficientes de autonomía en sus decisiones

NECESIDADES CENTRALES EN MATERIA INSTITUCIONAL

+ consolidar un núcleo de pensamiento estratégico

+ contar con una maquinaria tecnocrática y administrativa capaz de coordinar eficazmente las políticas y acciones gubernamentales

+ realizar un esfuerzo sostenido de innovación acumulativa en materia de procedimientos para la evaluación de la gestión pública