1. DISEÑO PROYECTOS SOCIALES.pdf

Diseo de Proyectos Sociales

David Medianero BurgaMara del Carmen Martua

Diseo de proyectos socialesGua metodolgica para el diseo de proyectosanti-pobreza bajo un enfoque de competitividad

David Medianero Burga. Mara del Carmen Martua.

De esta edicin, Centro de Medicin de la Productividad - CEMPROAv. Manuel Gmez 324 - Of. 403, Lince, Lima - Per. Telfono: (511) 421 2583www.cempro.org.pe

Segunda edicin: Febrero 2011Impreso en el Per

Correccin de estilo: David Medianero BarandiarnDiagramacin: Jos Antonio Pacheco DeudorImpresin: Tarea Asociacin Grfica Educativa Pasaje Mara Auxiliadora 156, Lima 5

ISBN: xxxxxxxxHecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N xxxxxxxxx

Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de:

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Contenido

Prlogo ........................................................................................................................... 7Plan de la Gua ............................................................................................................... 9Mapa Conceptual de la Metodologa ......................................................................... 11

Primera Parte: Visin Global de la Metodologa ......................................... 13

El Enfoque de Proyecto ............................................................................................... 15

1. Definicindeproyectosocial ....................................................................... 152. ELartedeevaluar ........................................................................................ 233. Anlisiscosto-beneficio ............................................................................. 284. Anatomadeunproyectosocial .................................................................. 345. Enfoquesalternativosdepromocindeldesarrollo .................................... 41

Anlisis Estratgico de Negocios .............................................................................. 471. Fundamentosdelosnegocios ................................................................... 482. Diseodeestrategiascompetitivas ............................................................. 393. Anlisisdemercado ..................................................................................... 544. Mtodoparacrearestrategias ..................................................................... 645. Anlisisderiesgo ......................................................................................... 72

Descripcin de la Metodologa ................................................................................... 751. Procesodediseo ...................................................................................... 752. Instrumentosmetodolgicosdediseo ....................................................... 773. Lametodologaensntesis .......................................................................... 814. Cuestionesclavedediseodeproyectos................................................... 935. ProyectossocialesenelEstado .................................................................. 97

Segunda Parte: Desarrollo de la Metodologa ............................................ 107

Caso Desarrollado de Diseo de Proyectos ............................................................ 108

Paso 1: Definicin del Problema Central .................................................................. 1111. Problemacentral:definicineimportancia ................................................. 1112. Instrumentosmetodolgicos ........................................................................ 1123. Aplicacinprctica ....................................................................................... 116

Paso 2: Anlisis de Problemas ................................................................................... 1251. Anlisisdeproblemas:definicineimportancia. ........................................ 1252. rboldeproblemas ...................................................................................... 1263. Aplicacinprctica ....................................................................................... 128

Paso 3: Anlisis de Alternativas ................................................................................. 1331. Importanciadelanlisisdealternativas. ..................................................... 1332. rboldeobjetivos......................................................................................... 1343. Aplicacinprctica ....................................................................................... 138

Paso 4: Descripcin del Proyecto .............................................................................. 1471. Descripcinbsicadelproyecto. ................................................................. 1472. Contenidodelmarcolgico ......................................................................... 1493. Aplicacinprctica ....................................................................................... 155

Paso 5: Anlisis de Mercado ....................................................................................... 1631. Anlisisdemercado:conceptosbsicos .................................................... 1632. Instrumentosmetodolgicos ........................................................................ 1643. Aplicacinprctica ....................................................................................... 168

Paso 6: Preparacin de la Implementacin .............................................................. 1771. Diseotcnicodelproyecto......................................................................... 1772. Programadeimplementacin. .................................................................... 1853. Aplicacinprctica ....................................................................................... 187

Paso 7: Determinacin de la Inversin...................................................................... 1931. Enfoquedepresupuestoporresultados ..................................................... 1932. Presupuestoanaltico .................................................................................. 1953. Aplicacinprctica ...................................................................................... 199

Paso 8: Estimacin de Beneficios ............................................................................. 2151. Conceptodebeneficios ............................................................................... 2152. Matrizdeproyeccindeingresos. ............................................................... 2193. Aplicacinprctica ....................................................................................... 222

Paso 9: Estimacin de Costos Operativos ............................................................... 2271. Definicindecostosoperativos ................................................................... 2272. Matrizdecostosoperativos. ........................................................................ 2283. Aplicacinprctica ....................................................................................... 232

Paso 10: Evaluacin del Proyecto ............................................................................. 2371. Esenciadelaevaluacin. ............................................................................ 2372. Flujodecaja ................................................................................................. 2383. Aplicacinprctica ....................................................................................... 245

Tercer Parte: Redaccin de Proyectos ......................................................... 257

Pautas Generales de Redaccin de Proyectos ...................................................... 2591. Recomendacionesgenerales. ..................................................................... 2592. Formatosgeneralesderedaccindeproyectos ......................................... 2613. Formatodeplandenegocios. ..................................................................... 2684. FormatosdelSNIP. ...................................................................................... 2725. FormatosdelaAPCI. ................................................................................... 276

Errores en la Redaccin de Proyectos ...................................................................... 2771. Incorrectadeterminacindelproblema. ...................................................... 2772. Insuficienteprecisinenladefinicindelosbeneficiarios. ........................ 2793. Formulacindeobjetivosdeformaimprecisa ............................................ 2804. Existenciademsdeunpropsito. ............................................................ 2825. Faltadejustificacindelaalternativaseleccionada ................................... 2836. Inversindelalgicavertical:proyectosembudo .................................... 2847. Inclusindeindicadoresobjetivamenteinverificables .............................. 2858. Deficienteanlisisdefactoresexternos ...................................................... 2869. Olvidodelaimportanciadelascondicionesprevias. ................................. 28710. Elaboracindepresupuestossoadores ................................................. 289

Modelo de Proyecto de Promocin Productiva ....................................................... 2931. Informacingeneral. .................................................................................... 2932. Identificacindelproyecto. .......................................................................... 294 3. Formulacindelproyecto. ........................................................................... 3044. Evaluacindelproyecto ............................................................................... 322

Glosario de Trminos ................................................................................................... 333

Bibliografa ..................................................................................................................... 345

Prlogo

La presente gua expone en forma resumida una metodologa simplificada para el diseo de proyectos sociales orientados a mejorar el nivel de ingresos de la poblacin en situacin de pobreza a travs de un enfoque de competitividad. En trminos generales, la metodologa propuesta integra los mtodos cualitativos y cuantitativos aplicados a los procesos de identificacin, formulacin y evaluacin de las intervenciones realizadas en el marco de la promocin del desarrollo humano sostenible, en pases y regiones en proceso de desarrollo. Esta metodologa, an cuando no constituye un modelo o esquema rgido, debe ser tomada como la referencia principal por las entidades que solicitan financiamiento a los fondos de ayuda social y organismos de cooperacin internacional y, por ende, debe ser utilizada conjuntamente con los formatos de presentacin de proyectos que usualmente prescriben dichas instituciones.

La metodologa recomendada permite establecer la relacin entre el enfoque del marco lgico, el presupuesto por resultados y el flujo de caja de la alternativa ptima para la solucin de un determinado problema. De este modo, es posible elaborar proyectos coherentes y realistas, unificando el lenguaje de formuladores y evaluadores, rompiendo la tradicional barrera existente entre especialistas en metodologas cualitativas y aquellos orientados a los aspectos cuantitativos en el anlisis de proyectos. En buena cuenta, la metodologa recomendada permite elevar la calidad de las propuestas, al tiempo de propiciar la disminucin del costo de los procesos de preinversin. La experiencia, por otra parte, muestra que los instrumentos metodolgicos recomendados tambin contribuyen a la ejecucin efectiva de un proyecto. Esto es as, especialmente en lo que se refiere, por ejemplo, al marco lgico, el plan de implementacin y el presupuesto analtico.

La metodologa ha sido desarrollada a lo largo de varios aos de prctica profesional en diseo, ejecucin y evaluacin ex post de proyectos. Durante la ltima dcada, varios de los instrumentos metodolgicos incluidos en la presente gua fueron aplicados a los procesos de elaboracin de proyectos en distintas regiones del pas. As, por ejemplo, los proyectos promovidos por el Fondo Multilateral de Inversiones, el Fondo Nacional de Capacitacin Laboral y Promocin del Empleo y la Asociacin Los Andes de Cajamarca adoptaron en gran medida esta metodologa, aunque, como

8 Prlogo

se ver ms adelante, an no se contaba con un pleno desarrollo del instrumental metodolgico. Cabe sealar, tambin, que la mayora de los instrumentos propuestos han sido tradicionalmente usados por proyectistas de los sectores pblico y privado y de las organizaciones privadas sin fines de lucro desde mucho tiempo atrs, en gran parte debido a la influencia positiva que en esta rea tuvieron los organismos internacionales. El aporte de esta gua radica en la integracin de dichos instrumentos. Esta integracin est dada especialmente por la complementariedad entre los instrumentos cualitativos, como, por ejemplo, el marco lgico, y los instrumentos cuantitativos, tales como el plan operativo, presupuesto y flujo de caja. Tambin debe destacarse la relacin lgica existente entre el problema central, la poblacin beneficiaria y la estimacin de los beneficios sociales del proyecto, en una sucesin lgica que permite, sin prdida de continuidad, escalar desde el anlisis cualitativo hacia el anlisis cuantitativo.

Versiones parciales de la presente Gua fueron difundidas a travs de los programas de capacitacin de diversos organismos de financiacin de proyectos y del sistema universitario. La versin que ahora se presenta, sin embargo, ofrece una descripcin ms actualizada y completa de la metodologa, con pautas para una tipologa ms amplia de proyectos, que la har especialmente til para un amplio espectro de instituciones de promocin del desarrollo.

Agradecimientos

Agradecemos a la Facultad deCiencias Econmicas de laUniversidadNacional Mayor de San Marcos, en cuyas aulas se fueron perfilandolaspiezaspedaggicasqueconforman lapresenteobra.Agradecemos,tambin,a los funcionariosdelMinisteriodeEconomayFinanzas, conquienesparticipamos,eninnumerablesoportunidades,enlaaplicacindelosinstrumentosmetodolgicosaqupresentadosaldiseodeproyectosdedesarrolloorientadosalossectoresmspobresdelpas.

Plan de la Gua

La presente gua, destinada a facilitar el proceso de diseo de proyectos, a cargo de entidades pblicas o de organizaciones privadas sin fines de lucro, est organizada en tres partes. La primera parte ofrece una visin panormica del concepto de proyecto y de la metodologa de diseo, as como una descripcin resumida de la metodologa de elaboracin de estrategias competitivas para pequeos negocios. La segunda parte, la ms importante, describe la metodologa paso a paso, explicando en forma terica y prctica cada uno de los instrumentos recomendados. La tercera parte, finalmente, brinda pautas para la redaccin de los documentos de proyecto a nivel de perfil, pre factibilidad y factibilidad, as como un conjunto de recomendaciones para evitar los errores ms comunes. Por ltimo, el captulo final ofrece un modelo de perfil de proyecto.

Un proyectista debe tener claridad respecto a la naturaleza distinta, aunque ciertamente complementaria, de sus dos actividades fundamentales. La primera est referida al diseo del proyecto, que es un proceso eminentemente investigativo y que, como tal, exige el uso de un conjunto de instrumentos metodolgicos, los cuales son, esencialmente, instrumentos de investigacin aplicados al desarrollo de estudios de preinversin. La segunda, que comprende bsicamente la redaccin de los documentos de proyecto, requiere de un mtodo de exposicin y de un estilo, para lo que resulta aplicable el uso de recomendaciones, formatos y procedimientos establecidos por las instituciones financiadoras de proyectos.

Tareas fundamentales del proyectista

EnlapresenteGuaseasumeque,engeneral,unproyectistadesarrolladostareasfundamentales:

Tarea 1: Preparacindelproyecto,tareaquerealizautilizandolosinstrumentosmetodolgicosdediseo.

Tarea 2: Redaccindeldocumentodeproyecto,yaseaquesteconstituyaunperfil,estudiodeprefactibilidadounestudiodefactibilidad.

LapresenteGuaestorganizadademodoqueelproyectistadispongadelaspautasfundamentalesparaeldesarrollodeambastareas.

10 Plan de Gua

Esquema de la gua metodolgica

Diseo de proyectos

Segunda ParteDesarrollo de la Metodologa

Primera ParteVisin Global de la Metodologa

Tercera ParteRedaccin de Proyectos

Paso 1:Definicin del problema central

Paso 2:Anlisis de problemas

Enfoque de proyecto

Anlisis estratgico de negocios

Pautas generales de redaccin de proyecto

Errores en la redaccinde proyecto

Modelo de perfilde proyecto

Paso 3:Anlisis de alternativas

Paso 4:Descripcin del proyecto

Paso 5:Anlisis de mercado

Paso 6:Preparacin de a implementacin

Paso 7:Determinacin de la inversin

Paso 8:Estimacin de beneficios

Paso 9:Estimacin de costos operativos

Paso 10:Evaluacin del proyecto

Visin global dela metodologa

Mapa Conceptual de la Metodologa

Un proyecto orientado a la promocin de los pequeos productores busca generar empleo a travs del incremento de la competitividad de sus negocios. A tal efecto, es indispensable identificar las reas de la cadena productiva a intervenir, utilizando el instrumento metodolgico denominado cadena de valor agregado, analizar dicha problemtica a travs del rbol de problemas y, finalmente, seleccionar la alternativa ms apropiada mediante el rbol de objetivos. La estrategia de solucin queda expresada claramente en el marco lgico del proyecto.

A continuacin se determina la poblacin beneficiaria, realizando un rpido estudio de mercado, sobre cuya base se determinan las metas de atencin, construyendo para tal fin el plan de implementacin. Todo ello permite arribar al presupuesto analtico del proyecto, el cual muestra los costos de inversin, los cuales son complementados con los ingresos y costos operativos. Finalmente, se evala el proyecto, principalmente mediante el enfoque denominado anlisis costo-beneficio, a fin de determinar los indicadores de rentabilidad. Sin embargo, cuando no resulte posible estimar los beneficios en trminos monetarios se recurre al anlisis costo-efectividad, por el cual se compara el costo del proyecto con algn indicador no monetario representativo de los beneficios. En todos estos procesos el instrumento ms importante es el flujo de caja.

Esta metodologa, especficamente diseada para preparar proyectos de promocin del empleo a travs del incremento de la competitividad de las pequeas empresas, puede ser empleada para el desarrollo de proyectos sociales en general. As, por ejemplo, proyectos de apoyo a la niez, mujer, desarrollo humano, vivienda social y desarrollo comunal, tambin pueden beneficiarse del uso de esta metodologa.

Instrumentos metodolgicos de la Gua

1.Matrizdeidentificacindeproblemas.2.rboldeproblemas.3.rboldeobjetivos.4.Marcolgico.5.Matrizdepoblacinbeneficiaria.

6.Plandeimplementacin.7.Presupuestoanaltico.8.Matrizdebeneficios.9.Matrizdecostosoperativos.10.Flujodecaja.

12 Mapa Conceptual de la Metodologa

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Primera Parte: Visin Global de la Metodologa

La primera parte de la Gua, compuesta por tres captulos, ofrece una visin panormica del enfoque de proyecto, as como del modelo de desarrollo empresarial basado en el concepto de competitividad y del proceso de diseo de un proyecto de promocin productiva. De este modo, el lector puede obtener una imagen global y rpida de las tareas necesarias para identificar, formular y evaluar un proyecto orientado a reducir la pobreza y promover una mayor equidad, en el contexto del proceso de desarrollo sostenible de un pas.

El enfoque de proyecto

En esencia, un proyecto social tiene como objetivo la solucin deun problema social, y las acciones necesarias para materializarlogenerancostosybeneficiosalolargodeundeterminadoperiodo.Analizarunproyectoconsisteencompararsusposiblesventajasydesventajas,ysobreestabasedeterminarsisuejecucinesconvenienteparalapoblacindirectamentebeneficiariayparalasociedadensuconjunto.

1. Concepto de proyecto

Un proyecto es un conjunto de actividades interrelacionadas destinadas a lograr un objetivo especfico de desarrollo, en un tiempo y a un costo predeterminados. Tal como refieren Baum y Tolbert en su libro La Inversin en Desarrollo1, el concepto de proyecto tiene su origen en la idea de que la inversin puede y debe ser planificada en forma de bloques de actividades concentradas sobre un objetivo especfico de desarrollo. Fue sobre todo a partir de la dcada del 50, en el perodo de postguerra, que tanto los ejecutivos de entidades de desarrollo como los acadmicos han enfocado a los proyectos como las unidades operativas bsicas de planificacin y ejecucin de inversiones.

El convenio constitutivo del Banco Mundial adoptado en la Conferencia de Bretton Woods en 1944, estipulaba que los prstamos concedidos o garantizados por el Banco se destinen, salvo en circunstancias especiales, a proyectos especficos de reconstruccin y fomento. En gran medida, esto era una reaccin a la experiencia de financiamiento internacional de los decenios de 1920 y 1930, periodo en el que los recursos de los prstamos internacionales se haban utilizado a menudo en forma inapropiada, generando despilfarro de recursos o simple inefectividad en cuanto al logro de los objetivos de desarrollo. Este es el enfoque que ahora han asumido prcticamente todas las agencias de cooperacin internacional, cuya labor consiste, precisamente, en la concesin de ayuda a los pases en desarrollo a travs del financiamiento de proyectos especficos. Esto es lo que se conoce como enfoque de proyectos, gerencia de proyectos o gerencia orientada a proyectos. Es el concepto de mayor uso en entidades tpicas de financiamiento, como el Banco Mundial, el BID y los sistemas nacionales de inversin pblica.

1 Warren c. Baum y Stokes M.Folbert, La Inversin en Desarrollo. Madrid: Editorial Tecnos, 1986.

16 Visin Global de la Metodologa

Enfoque de proyecto

El enfoquedeproyectoseselmtododepromocindel desarrollo queconsisteenlaasignacinderecursosallogrodeobjetivosespecficos,enlugardedestinarseaunpresupuestoinstitucionaldeterminado.

Desde la aparicin formal del sistema multilateral de financiamiento en el marco del convenio constitutivo del Banco Mundial, el enfoque de proyectos -seala Warren Baum- armoniza bien con el punto de vista pragmtico del desarrollo vigente hoy en la mayora de pases. Los gobiernos, antes que construir modelos complejos de planificacin, estn concentrando cada vez ms sus esfuerzos en dos instrumentos de direccionamiento del desarrollo:

Un sano programa de inversiones del sector pblico, que asigna los escasos recursos fiscales a la solucin de las necesidades pblicas prioritarias.

Un adecuado marco regulatorio, que incentive la iniciativa privada y proteja a la ciudadana.

Los buenos gobernantes buscan, cada uno a su modo, ser prcticos en lugar de doctrinarios, tratan de aprender haciendo y suelen escoger para el desempeo de la funcin pblica a las personas que trabajan correctamente, al margen de las tradicionales filiaciones ideo-polticas. En este contexto, la gerencia de proyectos ha demostrado ser un instrumento til, incluso con independencia del tipo de gobierno o el nivel de desarrollo de un pas.

Poltica, planes y proyectos

Un proyecto bien formulado es el resultado de un equilibrio apropiado entre las prioridades de desarrollo de un pas en los niveles nacional, sectorial y territorial2. Dentro del alcance de estas prioridades, los gobiernos identifican y formulan las grandes reas de trabajo requeridas para poner en ejecucin las decisiones de poltica. Estas amplias reas de trabajo, por lo general, se expresan en planes estratgicos, los cuales, en concordancia con las polticas pblicas, pueden ser planes estratgicos nacionales, sectoriales, regionales y planes estratgicos institucionales.

2 En el contexto de la gestin pblica en el Per, existe una normatividad relacionada con la elaboracin de planes y proyectos de inversin pblica. Igualmente, se estila presentar un documento que acta como enlace entre ambos, denominado Programa Multianual de Inversin Pblica (PMIP).

El Enfoque de Proyecto 17

Bajo este contexto, el planeamiento estratgico institucional es un proceso que se inicia con la revisin del rol estratgico de la organizacin, expresado en las declaraciones de visin, misin y valores. A continuacin, en el marco del diagnstico, se determinan las megatendencias y los macro problemas centrales. Estos, luego, se convierten en objetivos estratgicos generales. Acto seguido se realiza un anlisis FODA, con la finalidad de determinar en forma realista las estrategias u objetivos estratgicos especficos. Luego, se determinan las acciones necesarias para el logro de los objetivos, las cuales pueden ser acciones permanentes (actividades) o acciones temporales (proyectos). Finalmente, se seleccionan los indicadores de desempeo, sobre la base de los cuales se realiza la programacin global, especficamente la programacin de los resultados esperados a nivel de acciones, objetivos estratgicos especficos y objetivos estratgicos generales.

Grfico 1.1 Polticas, planes y proyectos. De lo general a lo especfico: las polticas se transforman en planes y stos en programas y proyectos. Las polticas son amplias y estn formuladas en trminos cualitativos; los planes y proyectos son institucionales, y estn formulados en trminos cualitativos y cuantitativos.

Planes estratgicos

Polticas nacionales,sectoriales y/o regionales

Proyectos Programas

En esencia, un plan estratgico contiene grandes objetivos, a los cuales se denominan objetivos estratgicos, y un conjunto de acciones para lograrlos. En general, existen dos tipos de acciones: las actividades, que son definidas como acciones de carcter permanente (por ejemplo, el mantenimiento de vas, escuelas y hospitales) y los proyectos, que son acciones de carcter temporal. Un proyecto tiene una connotacin especial, no solo por el hecho de que eleva la capacidad productiva de una organizacin o de sus beneficiarios (por ejemplo, la construccin de una nueva escuela o la capacitacin de microempresarios), sino porque debe, asimismo, contribuir a la implementacin de las polticas pblicas y al logro de los objetivos estratgicos correspondientes, tratando de mantener su compatibilidad bsica con las actividades regulares de una institucin.


Cmo surge un proyecto?

Enelcontextodelagestinglobaldeunaorganizacinpblicaosocial,unproyectoesunaaccinclaveorientadaallogrodeobjetivosestratgicos,loscuales,asuvez, representan lasolucinadeterminadosproblemassociales, situados en la jurisdiccin institucional determinada por sumisin.

Ahora bien, la decisin de asignar recursos a un proyecto se sustenta en la expectativa de contribuir a resolver un determinado problema social, entendido ste en dos posibles sentidos:

Una necesidad insatisfecha, o Una oportunidad de mercado desaprovechada.

En el marco de su definicin ms abstracta y, por ende, comprehensiva, esencial y universal, un proyecto de inversin social implica la utilizacin de recursos y su posterior transformacin en productos o resultados a travs de la realizacin de determinadas actividades, con la finalidad de dar solucin a un problema social.

Problema social y proyecto social

Unproyectosocialeslarespuestaaunproblemaqueaquejaalasociedad,yaseaquesteconsistaenunanecesidadbsicainsatisfechaoenunaoportunidaddemercadodeficientementeaprovechada.

Polticas pblicas

El desarrollo, funcin esencial del Estado, es impulsado a travs de un amplio abanico de polticas pblicas. Estas comprenden tanto a aquellas orientadas a brindar un marco macroeconmico estable y predecible, como aquellas orientadas a promover mayor eficiencia en los distintos sectores de la estructura econmica nacional. Incluyen, asimismo, las polticas orientadas a reducir las inequidades y la exclusin social, promover la descentralizacin y el desarrollo regional, as como la proteccin del medio ambiente, entre otras. Finalmente, son consideradas aquellas polticas relacionadas con el fortalecimiento de las relaciones del pas con el exterior, especialmente en sus aspectos comerciales y financieros. Entre las principales polticas pblicas tenemos:


La poltica macroeconmica. La poltica microeconmica. La poltica social. La poltica regional. La poltica internacional. La poltica ambiental.

Las polticas pblicas son sancionadas mediante dispositivos legales, tales como leyes, decretos leyes, decretos supremos, resoluciones ministeriales, ordenanzas municipales, decretos de alcalda, etc. Su implementacin, sin embargo, se lleva a cabo a travs de la ejecucin de planes, programas y proyectos de inversin. La divisin de las polticas pblicas en distintas categoras es cmoda a efectos de anlisis y tambin necesaria para su diseo en forma coherente. Sin embargo, cada medida de poltica econmica tiene que entenderse en el contexto de la poltica global de desarrollo, ya que la economa es un sistema en el que cada aspecto est relacionado con los dems, por lo cual una poltica especfica producir tambin efectos sobre aspectos que pueden considerarse dentro de otras categoras. Lo ms importante es, por lo tanto, su efecto neto global o impacto sobre el desarrollo.

Polticas pblicas y proyectosLas polticas pblicas, que reflejan las prioridades de desarrollo, seexpresan,anivelinstitucional,enplanesestratgicos,ystos,asuvez,enprogramasdeinversinsocialengeneralyproyectosdeinversinpblicaenparticular.Losproyectosconstituyen launidadoperacionalbsicadepromocindeldesarrollo.

Desarrollo, competitividad y pobreza

Tal como nos recuerda Porter, la prosperidad est determinada por la competitividad de una economa, la cual depende tanto de la dotacin de factores como de la eficiencia con que stos sean utilizados. En otras palabras, la competitividad es el resultado de la productividad, la cual se define en trminos generales como el aprovechamiento eficiente de la dotacin de recursos, lo que permite salarios mejorados, una moneda fuerte, retornos atractivos de capital y, con ello, un alto nivel de vida de la poblacin3.

3 Los costos laborales unitarios (salarios en relacin con la productividad del trabajo), una medida de uso frecuente por las instituciones financieras internacionales, es un indicador engaoso de la competitividad. Es til para entender la capacidad de las exportaciones, mucho ms que los costes salariales puro per se. Pero no tiene una relacin inequvoca a la prosperidad y se utiliza a menudo para motivar a las polticas que gestionan los salarios en lugar de aumentar la productividad.


La dotacin de recursos afecta directamente la prosperidad de los pases a travs de los recursos naturales heredados, tales como la ubicacin geogrfica, la configuracin costera, los recursos hidrobiolgicos o un mercado interno de regular tamao. La privilegiada dotacin de factores naturales de nuestro territorio, sin embargo, no debe ser en ningn caso razn para dejar de desarrollar ventajas competitivas basadas en las capacidades humanas y, de este modo, aadir a la riqueza heredada una riqueza producida, sustentada en la eficiencia siempre creciente en el uso de los recursos naturales. La productividad es la base de la competitividad. La competitividad de un territorio se expresa en los niveles de produccin, exportaciones y empleo. En un nivel superior, estos factores se traducirn en mayores ingresos: para las empresas, familias y para el propio Estado. Ello, conjuntamente con otros factores mayormente intangibles y subjetivos pero igualmente importantes, determina la calidad de vida de la poblacin.

Existen diversos factores que influyen en la competitividad y sta, a su vez, influye en otros aspectos de la vida social. As se tiene que:

En el nivel ms alto se ubica el objetivo de mejorar la calidad de vida de la poblacin, lo cual se sustenta en el incremento de los ingresos de las empresas, familias y Estado. Con mayores niveles de utilidades, salarios e ingresos fiscales, la sociedad puede sentirse realizada en el sentido paretiano de mejorar la situacin de unos sin desmejorar la de los dems.

En un segundo nivel se sita la competitividad regional, expresada en el crecimiento del PBI, apalancada por las exportaciones, lo que acarrea un mayor nivel de empleo. Conjuntamente con la competitividad, un pas, por lo general, busca lograr un mayor nivel de equidad y de sostenibilidad ambiental.

En un tercer nivel se sitan los determinantes de la competitividad nacional. En trminos generales, estos pueden clasificarse en dos componentes fundamentales: dotacin de recursos y productividad multifactorial o integral o eficiencia social, cada uno de los cuales responde a diversos factores causales, tales como el capital natural, capital humano, capital fsico, calidad institucional, clima de negocios e innovacin tecnolgica.

Cabe destacar que, segn la teora predominante, la eficiencia en el uso de los recursos requiere de la participacin del Estado y de las empresas. La responsabilidad compartida en la determinacin de los niveles de productividad, competitividad y, por ende, de desarrollo es lo que exige la adopcin de un plan concertado de desarrollo entre los actores pblico y privados. Para ello, el punto de partida es el diagnstico


de la realidad actual, sobre cuya base se determinarn los objetivos estratgicos y el conjunto de las acciones y metas que permitan operativizar el logro de los ms caros anhelos de un pas.

En resumen, competitividad, equidad social y sostenibilidad ambiental, se encuentran en el centro de la problemtica de un pas. Dichas variables definen en gran medida los niveles de produccin, exportaciones y empleo, y en el mediano plazo son los determinantes del nivel y ritmo de crecimiento de las utilidades empresariales, ingresos familiares y recaudacin fiscal. El desarrollo consiste en la elevacin constante de la calidad de vida de la poblacin y se logra, segn lo atestigua la experiencia mundial, mediante el incremento de la competitividad de los productores, la distribucin justa de los beneficios del progreso y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Si bien las oportunidades pueden ser infinitas, pues stas cambian con el tiempo y varan en funcin de pases, sociedades y contextos histricos diversos, el concepto de desarrollo siempre comprender cuando menos tres oportunidades esenciales: disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida digno. Si no se poseen estas oportunidades bsicas, muchas otras opciones de realizacin personal y familiar continuarn siendo inaccesibles.

Desarrollo humano sostenible

Eldesarrollohumanososteniblesedefinecomounprocesodeampliacindelasoportunidadesdelserhumano.Esteconceptoimprimeuncarcterde flexibilidad y dinamismomuy grande. Las oportunidades pueden serinfinitas,ypodriancambiarconel tiempoyvaranenfuncindepases,sociedades y contextos histricos. Pero existen, cuando menos, tresoportunidades que son esenciales: disfrutar de una vida prolongada ysaludable,adquirirconocimientosyteneraccesoalosrecursosnecesariospara lograrunniveldevidadigno.Sinoseposeenestasoportunidadesbsicas,muchasotrasserninaccesibles.


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2. El arte de evaluar

La disciplina de diseo de proyectos surgi ante la necesidad de evaluar exhaustivamente una inversin social antes de realizarla. Dada la magnitud relativamente grande de los recursos involucrados en una inversin, se consider indispensable evaluar todo proyecto ex-ante, a fin de aprobar solo los buenos proyectos.

Hay distintas formas de abordar la evaluacin de proyectos y, en general, de evaluar las intervenciones de carcter social. La ms sencilla, aunque no necesariamente la mejor, es la aproximacin a travs de un referndum. Este mtodo es conocido como eleccin social. Una segunda opcin consiste en efectuar un anlisis multicriterio. La forma ms sofisticada, sin embargo, consiste en el anlisis coste-beneficio o alguna variante del mismo, como el difundido anlisis costo-efectividad.

Eleccin social

Este mtodo consiste en el anlisis y valoracin de las preferencias de la poblacin respecto de las opciones propuestas para el logro de un determinado objetivo de desarrollo. Por ejemplo, considrense la existencia de tres opciones de poltica: A, B, y ninguna de las dos. Una forma de eleccin social consistira en votar las tres posibilidades y adoptar aqulla con un mayor nmero de votos. Otra forma consistira en elegir entre dos opciones: adoptar la poltica A o no adoptarla. En este caso se podra plantear la eleccin social como un referndum entre la poblacin. Si la poltica A recibe la mayora de votos (o dos tercios, o un umbral determinado), se adopta; en caso contrario no se adopta tal poltica.

Los cuestionamientos frecuentes al uso del mtodo de eleccin social se refieren a si la forma de tomar la decisin es manipulable o no, y si es eficiente o no. Una eleccin social es manipulable cuando alguien puede estar mejor no declarando su verdadera preferencia. Gran parte de la investigacin en eleccin social va dirigida a encontrar formas que no sean manipulables o que sean eficientes. La evaluacin de polticas y, especficamente de proyectos, por eleccin social tiene indudables ventajas, y en algunos pases es una forma de decisin pblica bastante extendida. De hecho, cuando los gobiernos realizan encuestas a la poblacin para averiguar qu piensan sobre una iniciativa que ste quiere proponer, no est muy lejos de la prctica del mtodo de eleccin social.


Anlisis multicriterio

Otra forma de realizar evaluaciones es mediante el mtodo de anlisis multicriterio, el cual tiene numerosas variantes. En esencia, este mtodo consiste en tener en cuenta distintos criterios a la hora de juzgar la deseabilidad de una inversin social, de forma que cada uno de ellos contribuya con un peso determinado. Se suele aplicar a opciones mutuamente excluyentes, como por ejemplo la localizacin de un vertedero en tres sitios distintos (hacerlo en uno de los lugares excluye hacerlo en los otros dos).

Supngase, por ejemplo, que se evala el plan de riego de un rea potencialmente agrcola, que pueda conseguirse bien a partir de un trasvase, o bien mediante la construccin de una estacin desaladora de agua. El anlisis multicriterio nos ordenar estas dos opciones de ms a menos deseables de acuerdo con los criterios y pesos adoptados. Para ello, lo primero que debemos hacer es seleccionar los criterios que deseamos tener en cuenta para la evaluacin. Supongamos que elegimos tres criterios: costo, calidad del agua (medida en presencia de contaminantes) y consumo energtico. A continuacin medimos cada criterio para cada opcin. As, obtenemos el coste de cada opcin, expresado en dlares; la calidad del agua en cada opcin, expresada en sus propias unidades fsicas o qumicas; y el consumo energtico, expresado en unidades de energa. La medicin de cada criterio en unidades distintas, impiden su comparacin directa. Por ello, para facilitar su comparabilidad, se suele transformarlos a una escala comn, a travs de alguna tcnica de estandarizacin. Una forma de hacerlo es la siguiente. Supongamos que los costes son US$ 200 y US$ 400. Entonces, podemos dividir el coste de la primera opcin, US$ 200, por la suma de los costes de las distintas opciones (US$ 600, en nuestro ejemplo). Ello da un resultado de 0,33 para la primera opcin. De la misma forma, el valor para el coste estandarizado entre 0 y 1 de la segunda opcin sera 0,66. Procederamos de forma similar con los otros criterios.

Ahora bien, an cuando los valores de cada criterio son comparables, puede que se desee que un criterio pese ms que otro. Por ejemplo, que el costo pese el doble que la calidad del agua, y que a su vez sta pese lo mismo que el consumo energtico. As, tendramos que, si el total de pesos suman la unidad, el peso para el criterio de coste sera de 0,5, el de la calidad del agua 0,25 y el del consumo energtico 0,25 tambin. Es crucial la eleccin de la forma de establecer los pesos. Quizs la ms habitual es preguntar al decisor por el peso que desea otorgarle a cada criterio. A veces, sin embargo, se consulta a grupos de expertos e incluso a la poblacin en general.


Con los valores normalizados y los pesos para cada criterio, ya se puede operar. La forma habitual es multiplicando cada valor por su peso y sumar los resultados para cada opcin. Para el ejemplo propuesto, para la primera opcin el valor del criterio coste estara dado por el producto de 0,33 por 0,5. A este valor le sumaramos el resultante para el segundo criterio, y lo mismo del tercero. La sumatoria de dichos resultados arrojara el valor total de la primera opcin, tambin conocida como ndice de pertinencia. Se deben efectuar las mismas operaciones para la segunda opcin, obteniendo el segundo ndice. En este ejemplo hemos considerado tres criterios que recogen aspectos negativos (costes, contaminantes y consumo de energa), de forma que las opciones resultan peores cuanto ms alto resulte el valor del ndice. As, cuanto ms alto sea el ndice de pertinencia, peor ser la opcin. La ordenacin de los planes de riego sera, por tanto, del ndice ms bajo (el ms preferido) al ms alto (el menos preferido).

Ciertamente el anlisis multicriterio tiene sus ventajas, incluida la flexibilidad que lo caracteriza. Por ejemplo, puede no indicar si la ordenacin se realiza entre opciones deseables o rechazables. En otras palabras, podramos estar eligiendo entre un grupo de opciones siendo todas ellas desastrosas socialmente, y que simplemente nos quedemos con la menos mala. sta es una limitacin que supera el anlisis coste-beneficio.

Anlisis costo-beneficio

El anlisis coste-beneficio consiste en el clculo del grado en que los beneficios de un proyecto exceden a sus costos. Si se tienen distintas opciones, se adoptar la que tenga mayores beneficios netos, rechazando directamente aquellas opciones con ms costes que beneficios. Esta claridad intuitiva es uno de los atractivos de este mtodo. En la actualidad, es usual su aplicacin en la evaluacin de proyectos, especialmente en los proyectos que involucran la construccin de infraestructura y la promocin de actividades productivas.

Una de las dificultades del anlisis coste-beneficio es que requiere una unidad de medida comn de los distintos costos y beneficios. sta es casi siempre de carcter monetario, lo que obliga a obtener los valores de los distintos cambios en el bienestar de las personas, sean stos debidos a cambios en la cantidad de bienes que tienen mercado, o de bienes sin mercado, como la mayora de externalidades.

Aunque la intuicin pueda parecer clara, no est exenta de polmica. El primer aspecto importante es el propio criterio utilizado. Decamos que para aceptar un


proyecto el criterio es que los beneficios superen a los costes, y que cuanto mayor sea la diferencia, mejor ser el proyecto. Pero hemos obviado explicitar que estas sumas de costos y beneficios lo son para el conjunto de la poblacin, donde puede haber personas que mejoren su bienestar y personas que lo vean empeorado. Slo nos hemos fijado en el resultado agregado. El anlisis de este tema lleva al estudio del criterio de Pareto y el de Kaldor-Hiks, como se resea brevemente a continuacin.

Criterio de Pareto

El criterio de Pareto indica que una situacin es Pareto ptima, (u ptima en el sentido de Pareto), si es posible mejorar el bienestar de alguien sin que nadie empeore el suyo. Esta situacin se denomina, tambin, estado de eficiencia. Este criterio, establecido por el economista italiano Vilfredo Pareto, permite comparar distintas situaciones, que podran ser distintos proyectos. Por ejemplo, una poltica por la que nadie sale perjudicado y en cambio alguien se beneficia, se dice que es Pareto superior, o superior en el sentido de Pareto, a la situacin sin esta poltica. Seguramente pocos estaramos en desacuerdo con que la poltica es socialmente deseable. Este consenso es ciertamente uno de los motivos por los que ste es un criterio de referencia en economa, tal como se encuentra firmemente establecido en la teora microeconmica.

Criterio Kaldor-Hicks

En la vida real, las posibilidades de encontrar polticas Pareto superiores son ms bien bajas. Por ejemplo, es difcil que un proyecto, ms all de cul sea su poblacin beneficiaria, no perjudique a nadie. Esto reduce notablemente la aplicabilidad del criterio de Pareto en la prctica. Ante esta limitacin, los economistas Lohn Hicksy Nicholas Kaldor, ambos premios Nobel de Economa, realizaron una propuesta similar, anque cada uno por su cuenta, conocida en la teora econmica como el criterio Kaldor-Hicks. En esencia, este criterio modifica el criterio de Pareto, de manera que considera una situacin como superior (o socialmente ms deseable) a otra si, en el agregado, la primera genera mayor bienestar que la segunda.

Razonando esquemticamente, supongamos que actualmente estamos en la situacin A, y que la queramos comparar con otra situacin B. Supongamos tambin que al pasar de A al escenario B, hay individuos que obtienen una ganancia neta de bienestar (un excedente), mientras que otros individuos experimentan una prdida de bienestar (sus costes son superiores a sus beneficios). Finalmente, supongamos que la ganancia de los ganadores es superior a la prdida de los perdedores, lo que implica que los ganadores podran compensar a los perdedores por sus prdidas y


todava conservar un excedente positivo, obteniendo una ganancia neta en bienestar. Segn este nuevo criterio, la situacin B sera preferible (superior) a la A en el sentido de Hicks-Kaldor. El nfasis en la ejemplificacin de este criterio est en que los ganadores podran compensar a los perdedores, no que los compensen realmente. El no tener que compensar realmente a los perdedores es lo que hace de este metodo en la prctica mucho ms aplicable que el criterio de Pareto. Si la compensacin fuese efectiva y se compensase realmente la prdida de bienestar de los perdedores de forma que dejasen de serlo, entonces dicho criterio sera equivalente al de Pareto. La diferencia est en la potencialidad, en que no se d necesariamente la compensacin.

Veamos un ejemplo numrico altamente simplificado. Imaginemos un proyecto hidroelctrico que involucra a cinco grupos sociales, conformado por el mismo nmero de integrantes cada uno4 . La tabla adjunta muestra el resumen de los beneficios y costos, as como los subsecuentes beneficios netos, de cada uno de los grupos.

Beneficios y costos de un proyecto hidroelctrico

Afectados Beneficios Costes Beneficiosnetos

A 7 0 7

B 2 8 -6

C 3 4 -1

D 9 1 8

E 1 6 -5

Fuente:GinesdeRus(2009)

El individuo B, por ejemplo, se beneficia de energa barata (2) pero es un pescador habitual aguas abajo y la presa le impide continuar con su aficin en las condiciones iniciales, preferidas por l. Este perjuicio (8) restado del beneficio que obtiene le reporta una prdida neta de 6 unidades monetarias. Podramos interpretar los valores de la columna beneficios netos como compensaciones monetarias para que los afectados estuviesen indiferentes sin y con el proyecto: al individuo B habra que indemnizarle con 6 unidades monetarias, y el individuo A estara dispuesto a pagar 7

4 Este ejemplo est tomado de Gins de Rus, Anlisis Coste-Beneficio. Editorial Ariel Economa, 3era edicin. Espaa, Barcelona, 2008.


u.m. La columna de beneficios netos permite anticipar que si el proyecto se sometiese a votacin sera rechazado. Los individuos A y D votaran a favor, frente a B, C y E que votaran en contra. Sera una buena decisin rechazar la presa? Para contestar a esta pregunta tenemos que ver si la construccin de la misma supone una mejora social, para lo que previamente necesitamos definir un criterio de valoracin.

El criterio de mejora de Pareto, que hemos utilizado anteriormente, exige que no haya perdedores y, por tanto, que exista compensacin plena a los inicialmente perjudicados por el proyecto. Esto raramente se da en el mundo real ya que, en muchas ocasiones, la situacin es similar a la descrita en el ejemplo, pero sin que se produzca la compensacin de los perdedores. A pesar de ello, si un proyecto produce un saldo positivo de beneficios para la sociedad en su conjunto y existen perdedores que por alguna razn no pueden ser compensados, es prctica habitual acometer dicho proyecto (los ganadores podran haber compensado a los perdedores y todava seguir ganando). Este criterio, en el que la compensacin es slo hipottica, se conoce como el criterio de compensacin de Kaldor-Hicks, o criterio de compensacin potencial. A menos que el proyecto tenga consecuencias distributivas inaceptables, la evaluacin econmica de proyectos sociales, cuando se opta por el uso del anlisis costo-beneficio, se apoya fundamentalmente en este criterio.

3. Anlisis costo - beneficio

Para realizar el anlisis o evaluacin de un proyecto, bajo el mtodo de anlisis costo - beneficio, el ms sofisticado de los mtodos de evaluacin, resulta de mucha utilidad el uso de diagramas de flujo, un instrumento metodolgico de amplio uso en el mundo de las finanzas y aplicable a las evaluaciones de proyectos sustentados en el mtodo del anlisis costo-beneficio. Especficamente en el campo de los proyectos, estos diagramas muestran el difcil equilibrio entre los costos que demanda la ejecucin de las acciones necesarias para alcanzar un determinado objetivo y los beneficios que ello genera en la poblacin beneficiaria. Por ejemplo, en un proyecto tpico de salud pblica se deber analizar el costo de las acciones para combatir una epidemia y los beneficios derivados del logro de este objetivo, tales como la reduccin de la mortalidad y la consecuente ampliacin de la esperanza de vida. Por lo general, el diagrama de flujo permite visualizar cinco variables clave de un proyecto:

Los costos, o inversin propiamente dicha, que suelen ser subdivididos en inversin inicial y costos operativos.

Los beneficios o ingresos del proyecto, que se subdividen en ingresos operativos y valor de salvamento.


El tiempo de duracin de la inversin u horizonte temporal del proyecto. El rendimiento de la inversin, que resulta de una comparacin de los ingresos

frente a los costos. En los proyectos de desarrollo suele hablarse de rentabilidad social, en tanto que en los proyectos privados se trabaja con la nocin de rentabilidad privada.

El riesgo asociado a la rentabilidad, toda vez que existe una indisoluble y directa relacin entre rentabilidad y riesgo: a mayor rentabilidad, mayor riesgo.

Analizar un proyecto social consiste, esencialmente, en determinar los costos, beneficios, tiempo, rentabilidad y riesgo de una inversin; y sobre esta base decidir su aprobacin, rechazo o postergacin. Un proyecto tiene como objetivo la solucin de un problema social, y las acciones necesarias para materializarlo generan tanto costos como beneficios a lo largo de un determinado horizonte temporal, el cual siempre presenta un cierto grado de incertidumbre. Analizar un proyecto consiste en comparar costos y beneficios para determinar, finalmente, si es conveniente para la sociedad. El diagrama de flujo sintetiza estas caractersticas esenciales: costos, beneficios, tiempo, rentabilidad y riesgo.

Beneficios

Tiempo

(Actividades)

Costos

Grfico 1.3 Diagrama de flujo. Un proyecto tiene tres variables esenciales: tiempo, costo y beneficio. El tiempo es, por definicin limitado, dado que un proyecto, a diferencia de una institucin, tiene un horizonte temporal definido ypredeterminado.


Ingresos y gastos

Desde una ptica ms bien contable, los costos y beneficios asociados a una inversin suelen ser traducidos en gastos e ingresos, a los efectos de operativizar el anlisis del proyecto. As, en lo que se refiere a los costos, stos son susceptibles de una clara divisin en dos grandes grupos:

Costos asociados a la inversin inicial, tales como la adquisicin de inmuebles, compra de maquinarias y equipos, activos intangibles y capital de trabajo.

Costos asociados a la operacin del proyecto, tales como pago de remuneraciones, alquileres, mantenimiento de equipos, impuestos, etc.

Por su parte los ingresos de un proyecto pueden ser clasificados -desde una perspectiva an muy abstracta, tambin- en dos grupos:

Ingresos por ventas o ingresos operativos del proyecto. Ingresos derivados de la reventa o valor imputado de los activos del proyecto

al final del perodo de duracin del mismo, conocidos bajo la denominacin de valor de salvamento.

Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que los costos y beneficios, traducidos en gastos e ingresos, deben ser relevantes; esto es, atribuible al proyecto bajo anlisis.

0 1 2 3

Ingresos operativos

Costos operativosInversin inicial

Valor desalvamento

Grfico 1.4 Ingresos y gastos. En trminos concretos, un proyecto puede ser analizado tomando en consideracin cuatro variables clave: inversin inicial, costos operativos, ingresos y valor de salvamento.


Al llegar a este punto, no se debe perder de vista el hecho que mientras los costos representan a los insumos necesarios para ejecutar las acciones previstas (usualmente agrupadas en bloques denominados medios o componentes), los ingresos representan a los fines o beneficios generados por el proyecto.

Inversin y financiamiento

El diagrama de flujo es un instrumento que, adems, permite visualizar el efecto del financiamiento externo sobre la rentabilidad del proyecto. Frecuentemente las inversiones suelen ser financiadas mediante los aportes provenientes, por un lado, de la institucin ejecutora (aporte propio) y, por otro, de una institucin financiera nacional o internacional (aporte externo). En el caso de que el aporte externo se produzca a ttulo de donacin, su efecto sobre el proyecto es nulo. Pero, en el caso de que el aporte externo se efecte en calidad de prstamo, los efectos sern contabilizados en forma de servicio de deuda. El diagrama muestra estos dos flujos:

Los flujos operativos, referidos a la inversin y su recuperacin, sin tomar en cuenta un eventual financiamiento externo del proyecto y los costos a l asociados.

Los flujos financieros, referidos exclusivamente al prstamo obtenido para financiar la inversin y al servicio de deuda (amortizacin e intereses).

0 1 2

Flujos operativos

Flujos financieros

Grfico 1.5 Flujos operativos y financieros. Cuando una inversin es financiada mediante prstamos, se configuran dos tipos de flujos: flujos operativos y flujos financieros. Los flujos operativos permiten estimar la rentabilidad econmica. Para el clculo de la rentabilidad financiera o total se deben considerar ambos tipos de flujos.

Inversin inicial

Ingresos operativos Valor de salvamentoPrstamo

Costos operativos

Servicio de deuda Servicio de deuda


Como resultado de lo anterior, la evaluacin de un proyecto puede enfocarse desde dos perspectivas:

Anlisis de las cuentas de inversin y recuperacin, conocido como anlisis econmico u operativo de la rentabilidad de un proyecto.

Anlisis de todas las cuentas, incluyendo las de inversin / recuperacin y las de financiamiento / servicio de deuda. Este es el anlisis financiero de la rentabilidad de un proyecto.

En el primer caso, los indicadores de rentabilidad -privada o social- constituyen indicadores especficos de rentabilidad econmica; en tanto que en el segundo caso constituirn indicadores de rentabilidad financiera.

En primer lugar, se tienen las cuentas de capital, referidas a los ingresos o salidas de dinero a consecuencia de la inversin inicial y la desinversin (llamada tambin valor de salvamento o valor residual).

En segundo lugar, las cuentas operativas, referidas a los ingresos y salidas de dinero producidas a consecuencia de la operacin del proyecto. En esta categora figuran dos cuentas bsicas: ingresos operativos y costos operativos.

En tercer lugar, las cuentas financieras, que se refieren a los movimientos de dinero ocasionado como consecuencia de la obtencin de financiamiento para solventar los gastos de inversin inicial. En esta categora se encuentran dos cuentas bsicas: el desembolso del prstamo y el servicio de la deuda.

Grfico 1.6 Cuentas del proyecto. En forma general, un proyecto presenta tres tipos de cuentas: cuentas de capital o de inversin, cuentas operativas o corrientes y cuentas financieras.

Estas agrupan en conjunto a seis variables bsicas, desde la inversin inicial hasta el servicio de deuda.

Cuentas de capital Inversin inicial.Valor de salvamento.

Cuentas corrientes Ingresos operativos.Gastos operativos.

Cuentas financieras Desembolso de prstamos.Servicio de deuda.

El grfico 1.6 ofrece una sntesis del catlogo de cuentas bsicas en un proyecto tpico. Dicho grfico muestra, entre otras cosas, la correspondencia biunvoca entre determinados tipos de ingresos y determinados tipos de gastos. As como, por


ejemplo, la inversin inicial tiene como contraparte al valor de salvamento; y los gastos operativos interactan con los costos operativos, y finalmente, el desembolso del prstamo tiene como efecto inverso al servicio de la deuda.

Flujo de caja

La estructura general de un proyecto puede ser visualizada y operativizada a travs de un estado financiero denominado flujo de caja. El flujo de caja es un instrumento metodolgico que facilita la organizacin de la informacin cuantitativa y especficamente monetaria del proyecto. En efecto, una vez construido el proyecto en sus aspectos cualitativos mediante el marco lgico, es a travs del flujo de caja que se puede proceder a la evaluacin de su viabilidad. En los proyectos de promocin empresarial siempre existirn, sin embargo, determinados costos y tal vez muchos beneficios cuya valorizacin es difcil y en ciertos casos, imposible. En tales situaciones se optar por realizar un anlisis costo-efectividad, tal como veremos en las secciones siguientes.

Como se puede observar en el grfico 1.7 y como ya ha sido sealado en la seccin anterior, en un proyecto se producen tres tipos de movimientos de efectivo, que son los reflejados en el flujo de caja.

F. C.Financiero

Financiamiento

Operacin

F. C. Econmico

Inversin

Mdulos

MomentosInversin

Operacin

1 2 3 ...Liquidacin

Grfico 1.7 Estructura del flujo de caja. En el contexto del anlisis de un proyecto, el diagrama de flujo da paso al flujo de caja, el cual, usualmente, se construye en una hoja de clculo. La estructura y formato especficos del flujo de caja pueden variar segn el tipo de proyecto.


Los movimientos de dinero relacionados a la inversin inicial; es decir, los gastos necesarios para la puesta en marcha del proyecto.

Los movimientos de dinero relacionados a las operaciones normales del proyecto; es decir, los ingresos por ventas de bienes o servicios, y los gastos de produccin, administracin y ventas.

Los movimientos de dinero relacionados al financiamiento de la inversin inicial; vale decir los prstamos obtenidos y su devolucin.

Esta es la estructura bsica del flujo de caja. Existen, sin embargo, otras partidas que complementan el anlisis, tales como el capital de trabajo estructural (que se asume como parte de la inversin inicial) y el escudo tributario (que se asume como una fuente informal de financiamiento). El flujo de caja, por otra parte, puede ser dividido en dos grandes secciones:

Flujo de caja econmico, que muestra la bondad del proyecto en funcin de la inversin total requerida, independientemente de cmo sta sea financiada.

Flujo de caja financiero, que muestra el efecto del financiamiento sobre los resultados estrictamente econmicos del proyecto.

Desde esta perspectiva, el saldo final ser el que arroje el flujo de caja financiero, y este ser la base para el clculo de los indicadores de rentabilidad del proyecto.

Flujo de caja

El flujo de caja es el estado financiero que resume losmovimientos deefectivo que ocurren a lo largo de la vida del proyecto.Contiene todoslos costos y beneficios, por lo que sirve como base para el anlisis derentabilidaddelainversin.

4. Anatoma de un proyecto social

En el amplio campo de los proyectos de inversin existe un tipo especfico denominado proyectos sociales. Llamados, tambin, proyectos de desarrollo o proyectos de ayuda al desarrollo, los proyectos sociales tienen caractersticas comunes y caractersticas distintivas respecto a los proyectos en general.

Al igual que los proyectos de inversin en general, los proyectos sociales estn determinados por cinco variables esenciales: tiempo, costo, beneficio, rentabilidad y riesgo. Las diferencias tienen que ver ms bien con la forma como son tratadas estas


variables, en particular la forma de clculo de costos y beneficios y su repercusin sobre los niveles de rentabilidad y riesgo.

Cmo es un proyecto social?

Un proyecto social es una inversin cuya rentabilidad potencial se establece sobre la base de considerar (y cuantificar, hasta donde esto sea posible) costos y beneficios sociales. La connotacin social est dada por dos aspectos:

Primero: Incluir no slo los costos y beneficios directos, sino tambin los costos y beneficios indirectos.

Segundo: Valorizar todos los costos y beneficios, tanto directos como indirectos, a precios sociales.

En este contexto, entindase como efecto directo (costo o beneficio) a aqul que recae o es asumido por la entidad ejecutora del proyecto y como efecto indirecto (costo o beneficio) a aquel que recae o es asumido por la poblacin beneficiaria. Los efectos indirectos son, en buena cuenta, externalidades, tanto negativas (costos indirectos) como positivas (costos directos).

Grfico 1.8 Efectos directos e indirectos. En un proyecto social, los beneficios totales (directos e indirectos) son mayores que los costos totales (directos e indirectos). Sin embargo, los beneficios directos son menores que los costos directos, por lo cual una empresa privada nunca podra asumir la ejecucin de dicho proyecto.

Indirectos

Directos

Indirectos

Directos

Costos Beneficios


Un proyecto social es una inversin en la que la suma de todos los beneficios (directos e indirectos) es mayor a la suma de todos los costos (directos e indirectos); pero, al mismo tiempo, los beneficios directos son menores a los costos directos. Por esta razn, un proyecto social tpico no puede ser asumido por el sector privado, aun cuando la inversin es necesaria para la sociedad.

Proyecto social: concepto esencial

Una intervencin cuya rentabilidad privada es negativa, pero cuyarentabilidad social es positiva es un proyecto social.Unproyecto sociales rentable desde la perspectiva del pas en su conjunto, aunque nonecesariamentedesdelaperspectivaprivada.

Un buen proyecto es aquel cuyos beneficios totales son mayores a los costos totales. Si, adems, el beneficio directo es mayor al costo directo, ser el mercado el que asuma el proyecto. En caso contrario, el proyecto ser un proyecto social, que podr ser asumido o por el Estado (proyecto de inversin pblica) o por una entidad privada sin fines de lucro. La sociedad debe ejecutar proyectos sociales que sean rentables socialmente y evitar proyectos polticos, aquellos que no son rentables, ni privada ni socialmente.

Errores polticos

Error N 1:Desaprobartodoproyectocuyarentabilidadprivadaseanegativa,auncuandolarentabilidadsocialseapositiva.

Error N 2: Aprobartodoproyectoconfinessociales,auncuandonoseasocialmenterentable.

Anatoma del proyecto

Tpicamente, los proyectos de promocin de la competitividad generan efectos en tres niveles sucesivos y secuencialmente superiores: formacin de capacidades, mejoramiento de las competencias empresariales y/o laborales y aumento de los ingresos de los productores beneficiarios de la intervencin. Para ello, en el marco de su ejecucin, se realiza un conjunto de actividades que demandan determinados insumos o factores de produccin que, a su vez, se expresan en los costos del proyecto. Estos efectos pueden ser visualizados mediante una matriz denominado marco lgico, uno de los instrumentos metodolgicos ms importantes del enfoque del proyecto. El marco lgico se presenta como una tabla de cuatro columnas y cuatro filas. Las columnas suministran informacin sobre los elementos siguientes:


Un resumen de los objetivos y actividades. Los indicadores o expresin cuantitativa de los objetivos. Los medios de verificacin de los indicadores. Los supuestos o factores externos que plantean riesgos u oportunidades al

proyecto.

Por su parte, las filas de la matriz presentan informacin de los diferentes momentos de la vida del proyecto:

La primera fila contiene el fin al cual el proyecto contribuir. La segunda, contiene el propsito logrado cuando la ejecucin del proyecto

haya concluido. La tercera contiene los componentes, que sern conseguidos en el transcurso

de la ejecucin. La cuarta fila contiene los subcomponentes y/o actividades requeridas para

producir los productos o resultados.

Esta es, en trminos metafricos, la anatoma de un proyecto social: es decir, la estructura bsica de la intervencin que realiza la sociedad a travs de una determinada institucin ejecutora, con la finalidad de resolver un problema social.

Incrementode ingresos

Desarrollo de capacidades

Fin

Propsito

Componente

Actividad

Elementos referenciales, bajo observacinmbito de responsabilidad directa

Verificadores Supuestos

Grfico 1.9 Anatoma de un proyecto. El cuerpo de un proyecto est conformado por cuatro partes: objetivos, indicadores, medios de verificacin y supuestos.

IndicadoresConcepto

SupuestoMejoramiento

de competitividad

Supuesto

Supuesto


Tipos de proyectos

A los efectos de realizar un anlisis tcnico apropiado, se debe distinguir dos tipos de proyectos5:

(i) Proyectos cuyo objetivo especfico contractual consiste en la instalacin de una determinada capacidad para su operacin posterior;

(ii) Proyectos cuyo objetivo especfico contractual consiste en el cumplimiento de determinadas metas de atencin.

En efecto, desde la perspectiva de la responsabilidad gerencial, los proyectos pueden ser clasificados en dos grandes categoras. Por un lado, los proyectos en los cuales la gerencia es responsable de la instalacin de una capacidad productiva que, luego de culminada la ejecucin, ser puesta en servicio. Por otro lado, los proyectos en los que la gerencia se responsabiliza de cumplir con determinadas metas de atencin a la poblacin beneficiaria, bsicamente con la capacidad productiva pre-existente.

Son proyectos cuyo objetivo especfico consiste en la instalacin deuna determinada capacidad destinada a su operacin posterior. Lacaracterstica esencial de los proyectos Tipo I es la indivisibilidad delprocesodeinversin:nicamenteluegodefinalizarelprocesodeinversinseobtienenlosbeneficiosdelproyecto.Estoimplicaqueunaveztomadala decisin de llevar a cabo el proyecto es necesario realizar todas lasactividadesprevistas,yaquerealizarslounapartenoproduciraningnbeneficio.Unproyectoinconclusonogenerabeneficios,yelretrasodelasobrasgeneraretrasoenlaobtencindelosbeneficiosy,enconsecuencia,unadisminucinsustancialdelarentabilidadsocialdelproyecto.

Proyectos Tipo I

Por lo general, los proyectos tipo I tienen definidos la vida til, el perodo de inversin y el perodo de operacin del proyecto. La inversin se realiza en un perodo de tiempo determinado de antemano y generalmente concluye con la implementacin de una obra fsica. El perodo siguiente consiste en la operacin del proyecto,

5 En esta seccin se asumen varios conceptos contenidos en los materiales de capacitacin del Curso Gerencia de Proyectos, ILPES.


en el cual se obtienen los beneficios, que en ciertos casos se expresa en ingresos operativos. La operacin del proyecto est asociada con costos anuales vinculados a su funcionamiento. La vida til del proyecto se define como el perodo durante el cual se obtienen los beneficios, y depende del funcionamiento del proyecto y de la forma como se administre. Para un adecuado funcionamiento del proyecto se debe tener en cuenta que es indispensable destinar recursos para la operacin y mantenimiento.

Proyectos Tipo I, resumen de caractersticas

Ejecucinyoperacindiferenciadaseneltiempo. Productoprincipal:bienesuobras. Responsabilidadgerencial:entregadeproductos(relacionadosaloscomponen-tesdelmarcolgico).

Laconsecucindelpropsitoesposterioralaejecucin. Ejemplo:proyectosdeinfraestructura.

El grfico 1.10 muestra la configuracin tpica del marco lgico de un proyecto tipo I, en el cual los elementos bajo responsabilidad de la entidad ejecutora son las actividades y los componentes.

Fin

Propsito

Componente

Actividad


Verificadores SupuestosIndicadoresConcepto

Grfico 1.10 Proyectos relacionados a la instalacin de capacidad. Son proyectos cuya inversin es indivisible: sus beneficios slo se obtendrn si se ejecutan todas las actividades en las magnitudes previstas.


Proyectos Tipo II

Son proyectos cuyo objetivo especfico contractual consiste en el cumplimiento de determinadas metas de atencin. Los proyectos tipo II tienen como caracterstica principal el hecho que cada fraccin de inversin realizada genera beneficios, a diferencia de los proyectos tipo I en los cuales es necesario realizar toda la inversin para concretar los beneficios de la intervencin. Por tal motivo, en un proyecto tipo II es posible disminuir o aumentar discrecionalmente los costos y esperar que en cierta medida razonable disminuyan o aumenten los beneficios.

En este tipo de proyectos, la posibilidad de que al variar las inversiones varen proporcionalmente los beneficios hace flexible la asignacin del presupuesto en cada proyecto. Esta situacin hace an ms exigente el proceso de identificacin, preparacin y evaluacin del proyecto. Es necesaria una delimitacin especfica del problema y de la zona afectada, una definicin clara de la poblacin objetivo y de los objetivos y metas planteados para permitir el dimensionamiento adecuado de los proyectos y un anlisis correcto de alternativas.

Por las caractersticas mencionadas, en los proyectos tipo II no es posible diferenciar con claridad la inversin de la operacin. Las inversiones se realizan en actividades que buscan cumplir un objetivo determinado. Estas actividades se llevan a cabo en perodos relativamente cortos de tiempo. Cabe destacar que una parte importante de la inversin del Estado est destinada a la ejecucin de este tipo de proyectos: intervenciones en salud como, por ejemplo, vacunaciones para prevenir enfermedades, manejo y control de los recursos ambientales, y control de enfermedades especficas. Asimismo, intervenciones basadas en la asistencia tcnica, capacitacin, apoyo gremial y acciones similares dirigidos a pequeos productores, son ejemplos tpicos de este tipo de proyectos.

Proyectos Tipo II, resumen de caractersticas

Ejecucinyoperacinseconfundenenunmismoperiododetiempo.

Productoprincipal:serviciosalapoblacin.

Responsabilidadgerencial:logrodelpropsitodelproyecto,ademsdela

entregadelosproductos(relacionadosaloscomponentesdelmarcolgico).

Ejemplo:proyectosdecapacitacinyasistenciatcnica.


El grfico 1.11 muestra la configuracin tpica del marco lgico de un proyecto tipo II, en el cual la responsabilidad de la entidad ejecutora abarca desde las actividades hasta el propsito.

Grfico 1.11 Proyectos relacionados al cumplimiento de metas de atencin. Son proyectos cuya inversin es fraccionable: la magnitud de las actividades puede aumentar o disminuir en funcin de las metas.

Fin

Propsito

Componente

Actividad Supuesto

Supuesto


Verificadores SupuestosIndicadoresConcepto

5. Enfoques alternativos de promocin del desarrollo

Junto al enfoque de proyecto, existen otros dos enfoques importantes de promocin del desarrollo: el enfoque de programa sectorial y el enfoque de apoyo presupuestario macroeconmico. El apoyo a programas sectoriales y las transferencias de apoyo presupuestario son mecanismos apropiados de asistencia al sector pblico, aunque no pueden ser utilizados para apoyar al sector privado o a las ONGs.

Enfoque de programas sectoriales

El enfoque de programas sectoriales ha sido denominado de diferentes formas: programas de inversin sectorial, programas de desarrollo sectorial, programas de gasto sectorial, y ms recientemente, SWAp (sector wide approach). A pesar de que existe una terminologa variada, existen algunos principios claves sobre los cuales la comunidad internacional de donantes y los pases receptores de ayuda han alcanzado un consenso bsico.


Primeramente, se ha aceptado que los programas sectoriales deberan ser adoptados por los pases receptores de ayuda. En segundo lugar, se asume que estos pases tienen el objetivo comn de mejorar la eficiencia y efectividad con la cual los recursos internos y externos son utilizados. Este objetivo comn refleja un compromiso mutuo para mejorar los resultados del gasto por parte de los gobiernos y los donantes, tanto focalizando los recursos en las prioridades estratgicas nacionales de desarrollo, como mediante el mejoramiento de la calidad del gasto. Con miras a alcanzar esta meta, los enfoques sectoriales comparten tres objetivos comunes:

Ampliar la responsabilidad de los gobiernos receptores de ayuda sobre la toma de decisiones con respecto a la poltica sectorial, estrategia sectorial y gasto sectorial.

Incrementar la coherencia entre poltica sectorial, gasto y resultados a travs de una amplia transparencia y un amplio dilogo, asegurando una perspectiva global en el manejo de un sector.

Minimizar, tanto como sea posible, los costos de transaccin asociados a la provisin de financiamiento externo, mediante la adopcin directa de procedimientos gubernamentales, o a travs de una progresiva armonizacin de los procedimientos individuales de los donantes.

En general, es posible identificar seis componentes dentro de un programa sectorial:

1. Una clara estrategia y poltica sectorial, que describe lo que el gobierno pretende alcanzar en el sector y cmo lo lograr, distinguiendo el rol regulatorio del rol de proveedor de servicios y especificando los roles de los agentes no gubernamentales y suscribiendo una necesaria reforma institucional.

2. Un programa sectorial de gastos de mediano plazo basado en un plan de accin global, para esclarecer cul es el nivel esperado de disponibilidad de recursos internos y externos, y cmo estos recursos pueden ser utilizados para lograr los objetivos sectoriales.

3. Un sistema de monitoreo que permita medir el progreso hacia el alcance de los objetivos de poltica y resultados previstos, distinguiendo entre beneficiarios varones y beneficiarias mujeres, y asegurndose de medir las necesidades de los grupos vulnerables (discapacitados, jvenes y ancianos).

4. Un proceso formalizado de coordinacin de los donantes.

5. Un proceso acordado para establecer sistemas de reporte, presupuestacin, administracin financiera y promocin armonizados.


6. Un mecanismo sistemtico de consulta con los beneficiarios de los servicios gubernamentales y con los proveedores no gubernamentales de esos servi-cios.

Enfoque de apoyo presupuestario macroeconmico

El enfoque de apoyo presupuestal macroeconmico consiste en la transferencia de recursos desde el donante hacia el gobierno de un pas receptor. Una vez recibida la transferencia, esta es administrada por el gobierno receptor, utilizando sus sistemas de administracin financiera y presupuestaria. Esta es una forma de proveer apoyo directo a la implementacin de polticas nacionales o sectoriales, utilizando sistemas que maximizan la responsabilidad y coherencia de las polticas nacionales, mientras que minimizan los costos de transaccin.

Existen dos tipos principales de ayuda presupuestaria:

1. Apoyo presupuestario macroeconmico, orientado a apoyar la poltica global de desarrollo nacional y la matriz macroeconmica y presupuestaria.

2. Apoyo presupuestario sectorial (dentro del programa de apoyo a la poltica sectorial), que provee financiamiento adicional a sectores especficos, apoyando polticas sectoriales del Estado, compatibilizadas con la matriz de gasto.

La elegibilidad para el apoyo presupuestario tanto macroeconmico como sectorial- depende de la evaluacin de cuatro criterios:

1. Grado en el cual la administracin macroeconmica asegura la estabilidad macroeconomica y provee un clima de apoyo para el sector privado.

2. Grado en el cual la poltica nacional refleja un compromiso confiable para la reduccin de la pobreza y el crecimiento.

3. La calidad de la administracin de las finanzas pblicas y/o la existencia de un programa confiable de reformas del sistema financiero pblico.

4. La existencia de indicadores de desempeo mediante los cuales se mida y evale el progreso hacia los objetivos de las polticas nacionales.

Desde la perspectiva de los pases donantes, mantener un dilogo cercano con el gobierno receptor es un tema central tanto en el apoyo presupuestario como en programas sectoriales. Este es un punto clave en el que estas dos modalidades de cooperacin alcanzan sus objetivos mediante la adopcin de polticas, sistemas presupuestarios y estructuras de provisin eficiente de servicios gubernamentales.


Un dilogo continuo -apoyado algunas veces por auditoras y revisiones externas- representa el principal vehculo para monitorear la efectividad de los sistemas de gobierno y asegurar que son continuamente mejorados.

Seleccin del mtodo apropiado

Existen tres mtodos de promocin del desarrollo: apoyo a proyectos, apoyo a programas sectoriales y apoyo presupuestario macro. En el contexto de la cooperacin internacional, los posibles mtodos de promocin del desarrollo a ser utilizados son inicialmente establecidos durante la fase de programacin del ciclo de operaciones y suscritos en el documento de estrategia global del pas. La alternativa debe basarse en una evaluacin en el contexto de desarrollo poltico, social, econmico del pas en el que se est trabajando y las prioridades de los respectivos socios de desarrollo. Considerando una combinacin apropiada de los mtodos de cooperacin, cuatro consideraciones claves deben ser tomadas en cuenta: (i) grado de control que los donantes desean mantener sobre sus recursos; (ii) decisin sobre la responsabilidad bsica para dirigir los recursos; (iii) nivel en el cual los donantes y receptores desean engarzar un dilogo con el gobierno receptor; y (iv) nivel de costos de transaccin asociados con los fondos otorgados.

En la actualidad, la poltica de varios donantes es incrementar el uso de los enfoques de apoyo presupuestario y apoyo a los programas de poltica sectorial, y transferir responsabilidades de manera creciente para proyectos a socios locales (gobiernos nacionales, gobiernos locales y entidades no gubernamentales). No obstante, el enfoque de proyecto siempre ser un mecanismo de entrega de ayuda en un amplio rango de circunstancias, tales como las siguientes:

Cooperacin descentralizada con entidades no gubernamentales. Esto comprende el apoyo directo a iniciativas implementadas fuera del sector pblico, tales como aquellas efectuadas por las ONGs, el sector privado y organizaciones de base de la sociedad civil.

Intervenciones de emergencia y ayuda post crisis. En este escenario los proyectos pueden representar la opcin ms prctica y efectiva para entregar asistencia humanitaria de corto plazo.

Proyectos de asistencia tcnica o proyectos piloto para mejorar capacidades. En algunas circunstancias, los proyectos pueden fomentar la innovacin y el aprendizaje a travs de la innovacin de algunas metodologas o formas de trabajo. Por ejemplo, a travs de un proyecto se puede financiar la asistencia


tcnica necesaria para apoyar procesos pilotos de administracin del sector pblico.

Proyectos medioambientales regionales o bienes pblicos internacionales. Cuando los beneficios esperados son de largo plazo o cuando abarcan ms all de las fronteras nacionales (por ejemplo, gestin medioambiental regional), es probable que los gobiernos no puedan proveer financiamiento a niveles socialmente ptimos.

Proyectos de inversin con altos costos de transaccin para los gobiernos. Los proyectos gestionados por los donantes podran ser un mecanismo preferible, siempre y cuando los costos de transaccin sean ms bajos para los donantes que para los gobiernos receptores. Este podra ser el caso para ofertas internacionales (por ejemplo desarrollo de puertos o aeropuertos), donde el gobierno receptor no posee la capacidad necesaria para administrar efectivamente el total de los procesos de contratacin

Tambin es importante resaltar que algunos de los instrumentos analticos asociados con el enfoque de proyecto pueden tambin ser aplicados al anlisis de las operaciones de apoyo presupuestario y los programas de apoyo sectorial. Algunos ejemplos incluyen el uso del enfoque del marco lgico (incluyendo anlisis de involucrados, anlisis de problemas, establecimiento de objetivos, etc.), evaluacin de la capacidad institucional, la identificacin de indicadores clave y fuentes de verificacin, as como el anlisis econmico y financiero. En general, la promocin del desarrollo y la cooperacin internacional a ella asignada, puede ser llevada a cabo a travs de estos tres enfoques: proyectos, programas sectoriales y apoyo presupuestario. La presente gua, obviamente,ofrece un despliegue de los instrumentos metodolgicos del enfoque de proyect

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