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ESPAÑA

La Inspección de Servicios Sanitarios en las Comunidades Autónomas:

Organización, Funciones y Actuaciones de Inspección

Braulio Girela Molina

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Objetivo de la ponencia• Análisis de situación de la Inspección de Servicios

Sanitarios en el ámbito de las Comunidades Autónomas, en los aspectos de

Organización

Funciones

Facultades y deberes del personal inspector

Actuación

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INSPECCION DE SERVICIOS SANITARIOS

Funciones principales:

Inspección y control de los servicios y prestaciones sanitarias

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INSPECCION DE SERVICIOS SANITARIOS

ADSCRIPCIÓN

- Inicialmente: INP

- Posteriormente: INSALUD

- Actualidad: ComunidadesAutónomas

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Reparto de las competencias inspectoras sanitarias entre el Estado y las Comunidades

Autónomas

• Función inspectora es una típica actividad de ejecución

• Su titularidad corresponde en exclusiva a las Comunidades Autónomas

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Transferencia de los medios y servicios dedicados a la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad realizados

por INSALUD

- Se inició en 1981 con Cataluña y culminó a finales de 2001.

- Los Reales Decretos de transferencias contemplan entre las funciones y servicios traspasados a las CCAA: - La Inspección de Servicios (Sanitarios)- La gestión de las prestaciones sanitarias de la

Seguridad Social.

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La Inspección de Servicios Sanitarios en las

Leyes del Estado

• Tienen el carácter básico (149.1.16ª CE)

• Ley 14/1986, de 25 de abril General de Sanidad (LGS)

• Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (LCOCA)

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La Inspección de Servicios Sanitarios en las Leyes del Estado: Ley General de Sanidad

• Art. 30 LGS:

- Todos los centros y establecimientos sanitarios, públicos y privados estarán sometidos a la inspección y control

- Evaluación de sus actividades y funcionamiento

- Art. 31 LGS:

- Deber de los inspectores: La acreditación de su identidad.

- Facultades de los inspectores

- Entrar libremente y sin previa notificación, en cualquier momento, en todo centro o establecimiento sujeto a la LGS

- Realizar cuantas actuaciones sean precisas, en orden al cumplimiento de las funciones de inspección que se desarrollen

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La Inspección de Servicios Sanitarios en las Leyes del Estado: LCOCA

• Art. 76, apartado 1:• El Estado ejercerá la Alta Inspección como

función de garantía y verificación del cumplimiento de las competencias estatales y de las comunidades autónomas en materia de sanidad y atención sanitaria del Sistema Nacional de Salud, de acuerdo con lo establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía y en las leyes

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La Inspección de Servicios Sanitarios en las Leyes del Estado: LCOCA

• Art. 79:• La Alta Inspección del Estado establecerá:• - Mecanismos de coordinación y cooperación

con los Servicios de Inspección de las Comunidades Autónomas

• - Coordinación de las actuaciones dirigidas a impedir o perseguir todas las formas de fraude, abuso, corrupción o desviación de las prestaciones o servicios sanitarios con cargo al sector público, cuando razones de interés general así lo aconsejen.

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La Inspección Sanitaria en las Leyes de Sectoriales Sanitarias de las

Comunidades Autónomas y su desarrollo

• Todas las Comunidades Autónomas han aprobado sus leyes de salud

• Organización y funciones de la Inspección de Servicios Sanitarios:– -Cuatro Comunidades Autónomas – Andalucía,

Extremadura, Galicia y Valencia – : han establecido normas específicas con rango de decreto

– -Resto de las Comunidades Autónomas: hay que acudir a diversas normas autonómicas de desarrollo

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Estructura orgánica de la Inspección de Servicios

Sanitarios

• El Gobierno de cada Comunidad Autónoma tiene una amplía discrecionalidad para organizar sus servicios de inspección, aunque respetando siempre los postulados generales de eficacia y objetividad

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Estructura orgánica de la Inspección de Servicios Sanitarios

• a) Por un solo órgano de la Consejería/Departamento de Salud: • Andalucía• Extremadura• Galicia• Comunidad Valenciana• b) Por un solo órgano del Servicio de Salud • Cantabría• Castilla León• c) Por varios órganos de la Consejería de Salud:• Madrid• Murcia• País Vasco• Rioja

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Estructura orgánica de la Inspección de Servicios Sanitarios (Cont)

• d) Por varios órganos del Servicio de Salud:• Canarias• e) Por un órgano de la Consejería de Salud y un órgano del Servicio de

Salud u otro Organismo de la Consejería de Salud: • Castilla La Mancha• Cataluña• Islas Baleares• f) Por varios órganos de la Consejería de Salud y un órgano del Servicio de

Salud• Asturias• g) Por varios órganos de la Consejería de Salud y varios órganos del

Servicio de Salud: • Aragón• Navarra (además el Instituto Navarro de Salud laboral)

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Estatuto del personal inspector

• La regla general es aplicar al personal inspector el estatuto funcionarial, en el cual la garantía de neutralidad e imparcialidad es nota característica –art. 103.3 CE-

• Para excepcionar la preferencia general por el estatuto funcionarial, establecida en la ley general de función pública estatal o autonómica, para el personal de inspección, es necesario una norma con fuerza de ley (STC 99/1987)

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Estatuto del personal inspector

• Los funcionarios del Cuerpo Inspección de la Administración de la Seguridad Social, se transfirieron a las Comunidades Autónomas

• Una vez transferidos, se han ido integrando en Especialidades o Escalas de los Cuerpos Técnicos Superiores –Inspectores Médicos e Inspectores Farmacéuticos- y de Grado Medio – Enfermeros Subinspectores- de la función pública de las diferentes Comunidades Autónomas

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Estatuto del personal inspector

• Con la excepción de la Comunidad de Madrid, no se ha constatado la creación de Cuerpos de Inspección de Servicios Sanitarios

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Estatuto del personal inspector

• En cuanto al vínculo jurídico del personal que realiza funciones de inspección, las Comunidades Autónomas se han decantado, en general, por el estatuto funcionarial.

• Con carácter minoritario, hay algunas Comunidades Autónomas - Baleares, Cantabría- en las que existen puestos de las plantillas de Inspección que pueden ser ocupados por personal estatutario.

• Solamente en Cataluña, algunos de los puestos de la relación de puestos de trabajo de la Inspección de Servicios Sanitarios pueden ser ocupados por personal laboral.

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Estatuto del personal inspector

• En Canarias y Navarra hay puestos de las plantillas de la Inspección de Servicios Sanitarios no estando reservados a especialidades o escalas de inspección

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Funciones de la Inspección de Servicios Sanitarios

• Se han revisado las normas de desarrollo de las Leyes de Salud de las Comunidades Autónomas

• Ha existido un desarrollo diferente en cuanto a las funciones entre las distintas Comunidades Autónomas

• Procediéndose a elaborar un esquema general

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Funciones de la Inspección de Servicios Sanitarios: Esquema general

• Centros, establecimientos y servicios sanitarios (Acreditación, Evaluación e Inspección)

• Derechos y obligaciones de los ciudadanos• Prestaciones del Sistema Nacional de Salud• Prestaciones del Sistema de Seguridad Social• Responsabilidad sanitaria• Responsabilidad administrativa• Valoración médica del daño corporal• Inspección farmacéutica• Sistemas de información • Otras funciones

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FACULTADES DE LA INSPECCION DE SERVICIOS SANITARIOS

• 1. Carácter y acreditación• 2. Facultades del personal inspector y subinspector durante las

visitas de inspección• 3. Facultades del personal inspector y subinspector para el

desempeño de la función inspectora sin visita de inspección • 4. Facultad de acceso a las bases de datos informáticas para las

actuaciones y comprobaciones inspectoras • 5. Autonomía funcional • 6. La permanencia de los funcionarios en las actuaciones de

inspección• 7. Colaboración y auxilio a la función inspectora • 8. Auxilio judicial y apoyo de las fuerzas y cuerpos de seguridad• 9. Solicitud de informes• 10. Solicitud de pruebas complementarias • 11. Facultades de los Inspectores Médicos en el ejercicio de las

funciones de evaluación, gestión y control IT

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FACULTADES DE LA INSPECCIÓN DE SERVICIOS SANITARIOS1. Carácter y acreditación

• Autoridad pública en el desempeño de sus funciones (Arts. 35 LOSC-L; 8 LOSEX; 5.2 2 RISSEX; 88 LOSGA; 53 LSIB; 19.1 RISSVA).

• Agentes de la autoridad (Arts. 23 LSA; 9 RISSJA; 39 LSARA; 28 LOSCA; 77 LOSCAN; 33 LOSC-MA)

• Funcionalidad: Actas de inspección tengan presunción

de veracidad • Distinción: Sólo cierta relevancia en orden a la protección

penal – art. 551.1. Código Penal -

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Facultades del personal inspector y subinspector durante las visitas de inspección

• Art. 31 LGS:

• - Entrar libremente y sin previa notificación, en cualquier momento, en todos los centros, establecimientos y servicios sanitarios en el ámbito de su competencia.

• - Proceder a las pruebas, investigaciones o exámenes necesarios para comprobar el cumplimiento la normativa vigente.

• - Tomar o sacar muestras, en orden a la comprobación del cumplimiento de lo previsto en las disposiciones aplicables.

• - Realizar cuantas actuaciones sean precisas, en orden al cumplimiento de las funciones de inspección que se desarrollen.

• Se reproducen en la mayoría de las leyes de salud de las Comunidades Autónomas y normas de desarrollo (Arts. 10 RISSJA; 20 RISSVA; 5.4, 17.2, 18 y 21.2 RISSEX), excepto en tres leyes de salud autonómicas (LSSAS; LOSCAT; LSRMU)

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Facultades del personal inspector y subinspector durante las visitas de inspección (Cont)

• - Acceder a la historia clínica del paciente, en cualquier centro o servicio sanitario, público o privado, garantizando el derecho del paciente a su intimidad personal y familiar y el deber de guardar secreto (Arts. 20.1. e) RISSVA, art. 10.4 e) RIISJA y 21.2 RISSEX).

• - Adopción de medidas cautelares provisionales ante urgente necesidad

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Facultades del personal inspector y subinspector durante sin visita de inspección

• - Requiriendo a las personas responsables de los centros, servicios y establecimientos sanitarios la aportación de la documentación, informes o dictámenes necesarios (Arts. 10.5 RISSJA, 17.2 RISSEX)

• - Realizando la comprobaciones necesarias (Arts. 10.5 RISSJA, 17.2 RISSEX).

• - Citando a comparecencia: Art. 20.3 RISSVA especifica que es obligatorio comparecer

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Facultad de acceso a las bases de datos informáticas para las

actuaciones y comprobaciones inspectoras (Art. 18.4 y 5 RISSVA).

• Acceso a los datos y antecedentes obrantes en la Administración Pública

• Acceso a la documentación y sistemas de información sanitarios.

• Respeto a la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal

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Autonomía funcional

• Total autonomía • - De la dirección del centro,

establecimiento o servicio inspeccionado, • - De otros órganos directivos de los que

dependan los centros

(Arts. 11 RISSJA, 21 RISSVA, 6 RISSEX)

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La permanencia de los funcionarios en las actuaciones de inspección

• Las actuaciones inspectoras se llevarán a cabo, hasta su conclusión, por los Inspectores y Subinspectores que las hubieran iniciado

• En caso de cese, traslado, enfermedad u otra causa concurrente en dichos funcionarios, su superior jerárquico podrá encomendarlas a otro funcionario

(art. 28.3 RISSVA)

• Garantía de la imparcialidad de la actuación inspectora.

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Colaboración y auxilio a la función inspectora

• Comprende un conjunto de facultades:• - Asesoramiento especializado (Arts. 12 RISSJA, 22.2 RISSVA,

17. 2 y 4 RISSEX)

• - Asistencia Jurídica: Si fuera objeto de citación por algún órgano jurisdiccional (Art. 17.5 RISSEX)

• - Solicitud de colaboración interadministrativa (art. 20.2 RISSVA y Art. 12 RISSJA)

• - Posibilidad de solicitar información al organismo en cuestión directamente, sin intermediación o interposición de órgano administrativo alguno.

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Auxilio judicial y apoyo de las fuerzas y cuerpos de seguridad

Apoyo policial se solicitará:

• - Supuestos de obstrucción, resistencia o negativa a facilitar las labores de inspección, como puede ser la negativa a facilitar la entrada en el centro sanitario objeto de inspección.

• - Con anterioridad cuando, según indicios racionales, sea presumible la obstrucción

•

(Arts. 18.2 RISSJA, 32.5 RISSVA y 5.2 RISSEX)

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Solicitud de informes

• De los facultativos de la Consejería de Sanidad• De cualquier centro, servicio, establecimiento o

profesional sanitario, público o privado.• Deberán ser atendidos de urgencia con carácter

preferente.• Las solicitudes de informes clínicos en materia de

control de incapacidades que se cursen por parte de facultativos de otros organismos públicos, entidades o empresas colaboradoras, dirigidas a facultativos de la Conselleria de Sanidad, deberán ser solicitados a la Inspección de Servicios Sanitarios (Art. 23.4 RISSVA).

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Solicitud de pruebas complementarias

• A las direcciones de los centros sanitarios de la Conselleria de Sanidad (Art. 24 RISSVA)

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Facultades de los Inspectores Médicos en materia de IT

• Solicitar los informes, pruebas complementarias y valoraciones clínicas

• Realizar informes para la determinación del origen común o profesional de la contingencia origen de la incapacidad

• Asesorar a los profesionales y asegurados que participan en el circuito de la incapacidad

• Dar información y formación en todos los aspectos relacionados con la gestión y el control de la incapacidad

(Art. 15.5 a) RISSEX)

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Facultades de los Inspectores Médicos en materia de IT (Cont)

• Colaborar con los órganos de dirección del Servicio de Salud de la Comunidad Autónoma en la gestión, control, asesoramiento, información, evaluación y formación de la prestación de incapacidad temporal

• Emitir, con carácter excepcional, altas después de las actuaciones pertinentes que determinen la no incapacidad del trabajador

• Informes propuestas de incapacidad permanente

• Participar en los EVI (Art. 15.5 a) RISSEX)

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DEBERES DE LA INSPECCIÓN DE SERVICIOS SANITARIOS

• Deberes como funcionarios públicos (Arts. 25.1 RISSVA, 5.3 RISSEX).• El deber identificación (Art. 13.1 RISSJA art. 31.1 LGS) • El deber de sigilo y confidencialidad (Arts. 13.2 RISSJA, 26.1 RISSVA,

21.1 RISSEX, Art. 26.2 RISSVA).• Deber de secreto (Arts. 26.3 RISSVA, 21.2. RISSEX) • Deber de abstención (Art. 28 LPAC, Arts. 13.3 RISSJA, 27.2 RISSVA).

Recusación (Art. 29 LPAC). • Incompatibilidades (Art. 27.1. RISSVA). • Deberes de información a autoridades judiciales y administrativas

(Art. 18.1. RISSJA, art. 32.5 RISSVA, el art. 20.2 RISSEX) • Deberes de respeto y consideración (Arts. 25.2 RISSVA, 5.3 RISSEX,

art. 37.i) LPCA)• Deber de coordinación con otros órganos de la Consejería

competente en materia de sanidad (Art. 5.5. RISSEX).• Responsabilidades: disciplinarias y penales

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DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS: Principios generales

- Legalidad- Eficacia - Contradicción y defensa en el procedimiento de

inspección- Proporcionalidad - Objetividad o imparcialidad (art. 103.1 y 3 CE) - Transparencia

FERNANDEZ RAMOS, S

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Principios generales de actuación en las normas de las CCAA

• - Canarias, art. 27 LOSCA

• - Comunidad Valenciana, art. 28 RISSVA

• - Cantabría, art. 77 LOSCAN • - Extremadura, art. 16.3 RISSREX

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DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS:

El Plan Anual de Inspección • Plan Inspección: “la herramienta fundamental

para lograr la planificación reglada de las actividades a desarrollar por la Inspección de Servicios Sanitarios” (Art. 34.1 del RISSVA)

• La planificación se fundamenta en la eficacia de la actuación administrativa y en la seguridad jurídica de los ciudadanos

• La única ley sectorial de salud que hace referencia al Plan de Inspección: la de la Comunidad Valenciana (art. 54 LOSVA)

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DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS:

El Plan Anual de Inspección (Cont)

• CCAA con Plan Anual de Inspección:

• Andalucía, Extremadura, Galicia, Madrid, Cantabría, Castilla y León, País Vasco, Valencia.

• CCAA sin Plan Anual de Inspección (sí de Programas Específicos de Inspección) :

• Aragón, Asturias, Canarias, Castilla La Mancha, Cataluña, Islas Baleares, Murcia, Navarra y La Rioja

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DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS:

Actuaciones de Inspección

• Carácter ordinario y extraordinario (Art. 15 RISSJA)

• Carácter programado (Contempladas en el Plan

Anual de Inspección) y actividades no programas (Todas aquellas actuaciones que se inician de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por iniciativa propia o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos, o por denuncia) (Arts. 29 RISSVA y 16 RISSEX)

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LA MATERIALIZACIÓN DE LA ACTUACIÓN INSPECTORA: ACTAS E INFORMES DE INSPECCIÓN

• ACTAS: • Los resultados de la inspección deben consignarse en las

actas (o documento público).• Si son firmadas por funcionarios públicos a los que se

reconoce la condición de autoridad y se formalizan observando los requisitos legales pertinentes, tienen valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas en contrario que puedan ser aportadas por los interesados (art. 137.3 LPAC)

• Gozan de presunción de veracidad iuris tamtun, derivada de la imparcialidad y especialización de quienes las firman, presunción que puede ser destruida por prueba fehaciente en contrario

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ACTAS

• Leyes sanitarias de las Comunidades Autónomas: referencia a las actas de inspección en:

• - Andalucía, art. 23 LSA

• - Aragón, art. 39 LSARA

• - Cantabría, art. 77 LOSCAN

• - Castilla La Mancha, art. 33 LOSC-MA

• - Islas Baleares, art. 52 LSIB • Reglamentos de la Inspección de Servicios Sanitarios : referencia a

las actas de inspección en Andalucía, Valencia y Extremadura (Arts. 16 y 17 RISSJA, 31 RISSVA, 22 RISSEX)

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INFORMES DE INSPECCIÓN

• Se elaborarán de todas las actuaciones practicadas, al que se anexarán las actas levantadas.

• Se harán constar necesariamente, la forma de iniciación, actuaciones practicadas, juicio crítico, conclusiones, y asimismo, si procede, se reflejarán las recomendaciones pertinentes (Arts. 31.6 RISSVA, art. 22.5 RISSEX)

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ACTAS E INFORMES DE INSPECCIÓN

• Tendrán la consideración de actuaciones previas a efectos de las propuestas de incoación de procedimientos sancionadores o disciplinarios, cuando se aprecien en las actuaciones de inspección irregularidades con indicios racionales de responsabilidad

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MEDIDAS DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD

INSPECTORA • - No haber comprobado la existencia de

incumplimientos de las normas cuya aplicación tiene confiada, dando por finalizadas las actuaciones.

• - Que considere la existencia de incumplimiento de la normativa y que debe impulsarse el correspondiente procedimiento sancionador.

• - Adopción de medidas derivadas de la actividad inspectora: advertencias, requerimientos de subsanación de deficiencias, adopción de medidas provisionales.

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Adopción de medidas provisionales

- Carácter básico: art. 31.2 LGS prevé que como consecuencia de las actuaciones de inspección y control, las autoridades sanitarias competentes podrán ordenar la suspensión provisional, prohibición de las actividades y clausura definitiva de los centros y establecimientos, por requerirlo la salud colectiva o por incumplimiento de los requisitos exigidos para su instalación y funcionamiento.

- Se repite en algunas leyes de salud de las Comunidades Autónomas (Arts. 23.3 LSA, 39.2 LSARA, 28.3 LOSCA, 33.3 LOSV-MA, 35.3 LOSC-L, 88.3 LOSGA, 52.3 LSIB, 26.2 LSNA, 107.2 LSRI, 34 LOSPV).

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Adopción de medidas provisionales (Cont)

• La reforma de la Ley 30/1992 (LPAC), operada por la Ley 4/1999:

• Posibilidad de adopción de medidas provisionales antes de la iniciación del procedimiento administrativo – art.72.2 LPAC-

• Facultad que poseen a los inspectores de servicios sanitarios

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Adopción de medidas provisionales (Cont)

• Medidas cautelares provisionales que puede adoptar el personal que lleve a cabo funciones de inspección, necesarias a fin de evitar perjuicios para la salud en casos de urgente necesidad. – Supuestos, dicho personal habrá de dar cuenta

inmediata de las actuaciones realizadas a las autoridades sanitarias competentes, quienes deberán ratificar o no dichas actuaciones en un plazo máximo de 48 horas desde que fueron adoptadas (Arts. 23 LSA, 39 LSARA).

– En otras leyes de salud se prevén las medidas cautelares provisionales, pero no se especifica plazo de ratificación (Arts. 28 LOSCA, 77 LOSCAN, 33 LOSC- MA, 8 LSEX, 140 LOSCM)

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Obstrucción de la labor inspectora

• Para proteger la propia viabilidad de la función inspectora como bien jurídico, los eventuales incumplimientos de la obligación de colaboración con la inspección están tipificados como infracción administrativa.

• Carácter básico, el art. 35 de la LGS tipifica infracciones graves y muy graves sanitarias relacionadas con la Inspección Sanitaria

• Obstrucción a la función inspectora en la normativa sectorial sanitaria: Andalucía, Extremadura y Comunidad Valenciana (Arts. 12.4 y 5 RISSJA, 19 RISSEX, 32.6 RISSVA)

• Se aprecia cierta diversidad en la normativa sectorial a la hora de calificar la gravedad de las infracciones de obstrucción a la actuación inspectora: Infracción leve (Arts. 37 LOSCA-M, 144 LOSGA, 144 LOSCM, 36 LSPV); Infracción grave en el resto CCAA

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Obstrucción de la labor inspectora (Cont)

• Se suele tratar de infracciones de estructura formal, en las que el bien protegido es la propia eficacia de la actividad inspectora.

• Debido a ese carácter formal, la infracción de obstrucción es independiente de la eventual comisión de otras infracciones sustantivas.

• No se tipifica como infracción administrativa en las normas sectoriales sanitarias, la incomparecencia sin causa justificada ante la inspección, aún mediando requerimiento notificado, expreso y por escrito. El art. 10.5 RISSJA reconduce la incomparecencia sin causa justificada a obstrucción de la labor inspectora.

• IT: se puede dar por el Inspector Médico, el alta médica por incomparecencia, salvo que se alegue causa justa para la no personación