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Estadísticas Vitales

El presente informe pretende evaluar la situación de las estadísticas vitales en el Uruguay. Incluye para ello información básica acerca del cometido, importancia y uso de los registros y estadísticas vitales; la presentación de los instrumentos; los mecanismos de relevamiento de la información; la evaluación de su funcionamiento; y algunas recomendaciones sobre las líneas a desarrollar para su mejoramiento acorde a las premisas básicas recomendadas internacionalmente. Se agradece la entusiasta colaboración de todos los entrevistados, de los asistentes al “Taller de Productores y Usuarios de Información de Estadísticas Vitales” organizado en el marco de este proyecto, así como de los consultores que tuvieron a cargo el estudio en profundidad del tema (cuyo documento se adjunta en este trabajo1).

1 “El sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su mejoramiento” (Cabella, W. , Peri, A., 2005)

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Índice

I. DELIMITACIÓN DEL ÁREA......................................................................3

El sistema de estadística vitales ................................................................................................................... 3

Uso de los registros y las estadísticas vitales .............................................................................................. 5 - Uso de los registros ...................................................................................................................................... 5 - Usos de las estadísticas vitales ..................................................................................................................... 5

II. FUENTES E INSTRUMENTOS PARA EL RELEVAMIENTO DE LAS ESTADÍSTICAS VITALES ...................................................................................8

Fuentes y organismos intervinientes para la información sobre nacimientos y defunciones................. 8 - El circuito de la información para la generación de las estadísticas vitales de nacimientos/defunciones .... 9

-El circuito de la información para la generación de las estadísticas vitales de Matrimonios y Divorcios...................................................................................................................................................... 11

III. EVALUACIÓN .......................................................................................13

Los problemas de cobertura ...................................................................................................................... 13

Calidad y pertinencia de la información relevada................................................................................... 16 Oportunidad y disponibilidad ....................................................................................................................... 19 Inconvenientes institucionales que afectan la eficiencia del sistema............................................................ 23

IV RECOMENDACIONES ..............................................................................26

Sobre la coordinación general ................................................................................................................... 26

En atención a los problemas de cobertura: .............................................................................................. 28

En atención a los problemas de oportunidad de la información ............................................................ 29

En atención a los problemas de calidad de la información ..................................................................... 31

BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................35

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I. Delimitación del área El sistema de estadística vitales

El sistema de estadísticas vitales es el encargado del recuento de los hechos vitales, es decir hechos ocurridos en la vida de la población: los nacimientos, defunciones, matrimonios y divorcios. Este sistema se basa principalmente en el sistema de Registro Civil que es el instrumento a cargo del Estado utilizado para documentar y dar legalidad de los sucesos vitales a través de actas o partidas individualizadas. Las Estadísticas Vitales son productos que se obtienen de la información agregada y procesada con fines estadísticos de los registros individuales. De acuerdo a las Naciones Unidas un sistema de Registro Civil se define como el registro continuo, permanente, obligatorio y universal de los hechos vitales en la población (entre otros el nacimiento vivo, la muerte, la muerte fetal, el matrimonio y el divorcio) y sus características, según lo estipulado en un decreto o una reglamentación en conformidad con los requisitos legales de un país. Este registro se lleva a cabo principalmente para establecer los documentos legales proporcionados por la ley pero constituyen una fuente principal de las estadísticas vitales. La cobertura completa, la exactitud y la oportunidad del registro civil son esenciales para disponer de estadísticas vitales de calidad. Un sistema de registro civil se refiere a todos los entornos institucionales, legales, técnicos necesarios para realizar las funciones de registro civil de una manera técnica, sólida, coordinada y estandarizada en todo el país, teniendo en cuenta las circunstancias culturales y sociales particulares al país. Son características fundamentales de los registros vitales: i) La universalidad: Todo individuo está en la obligación de registrar los hechos vitales; ii) el Auspicio oficial: El Estado debe velar por crear las condiciones necesarias para que los individuos puedan registrar estos eventos en forma simple; iii) Continuidad: El registro de los hechos vitales se produce en forma continua y permanente iv) Instantaneidad: Los sucesos son registrados a medida que van sucediendo quedando constancia del lugar y del momento de ocurrencia. Un sistema de estadísticas vitales incluye la presencia del sistema de registro civil y es definido como el proceso total de: (a) recopilación de la información — mediante el registro civil o la enumeración — sobre la frecuencia de eventos vitales específicos y definidos, así como las características pertinentes de los eventos mismos y de la persona o personas que los viven, (b) la elaboración, procesamiento, análisis, evaluación, presentación y difusión de estos datos en forma estadística. La fuente principal es el registro civil, complementado por los datos del censo de población, las encuestas muestrales y los registros administrativos 2.

2 Fuente: United Nations. Statistics Division. Vital Statistics

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Las unidades de observación son los hechos vitales son los que refieren a altas y bajas demográficas (nacimientos y defunciones3) así como del estado civil de las personas (matrimonios y divorcios). En el documento “Principios y Recomendaciones para un sistema de Estadísticas Vitales” 2/ desde Naciones Unidas se sugiere la adopción del siguiente marco conceptual a los efectos de permitir la comparación de la información a nivel internacional. Nacimiento (nacido vivo) Es la expulsión o extracción completa del cuerpo de la madre prescindiendo de la duración del embarazo, de un producto de la concepción que, después de tal separación, respire o manifieste cualquier otro signo de vida, tal como el latido del corazón, pulsaciones del cordón umbilical, o movimiento efectivo de músculos voluntarios, haya o no haya sido cortado el cordón umbilical y esté o no unida la placenta; cada producto de tal alumbramiento se considera nacido vivo. (1) Defunción Es la desaparición permanente de todo signo de vida, cualquiera que sea el tiempo transcurrido desde el nacimiento con vida (cesación post-natal de las funciones vitales sin posibilidad de resucitar). Por tanto, esta definición excluye las defunciones fetales. Muerte fetal Es la muerte ocurrida con anterioridad a la expulsión o extracción del cuerpo de la madre de un producto de la concepción cualquiera que haya sido la duración del embarazo. La defunción se señala por el hecho de que, después de tal separación, el feto no respira ni muestra cualquier otro signo de vida, como el latido del corazón, la pulsación del cordón umbilical o el movimiento efectivo de músculos voluntarios. Existen tres clases principales “Defunción fetal precoz: ocurrida a menos de 20 semanas completas de gestación; Defunción fetal intermedia: ocurrida pasadas las 20 semanas completas de gestación y sin llegar a las 28; Defunción fetal tardía: ocurrida a las 28 semanas o mas completas de gestación. Matrimonio Es el acto, ceremonia o procedimiento por el cual se constituye la relación de marido y mujer. La legalidad de la unión puede establecerse por medios civiles, religiosos o de otra clase reconocidos por las leyes de cada país. Divorcio Es la disolución jurídica definitiva de un matrimonio, es decir, la separación del marido y de la mujer que confiere a las partes el derecho de contraer nuevas nupcias según disposiciones civiles, religiosas o de otra clase de acuerdo con las leyes de cada país.4

3 Las muertes fetales son registradas en forma diferenciada pues su recuento contribuya al conocimiento de aspectos sanitarios de la población. 4 Recomendaciones de Naciones Unidas sugieren tabular la información por lugar de residencia: para nacimientos y muerte fetal por lugar de residencia habitual de la madre; en defunciones por residencia del difunto; para matrimonios y divorcios por residencia habitual del esposo (a) o divorciante respectivamente. Además de la residencia habitual se tiene la información por el lugar de ocurrencia del hecho y por el lugar de registro. Lugar de residencia Es la localización geográfica o dirección donde reside habitualmente la persona de que se trate. Este no necesita ser el mismo lugar en que aquella persona se encontraba en el momento en que ocurrió el hecho o su residencia legal. A los efectos de la tabulación, el lugar de residencia debe determinarse de la siguiente manera: - para nacidos vivos: lugar de residencia de la madre en el momento del alumbramiento del nacido vivo; - para defunciones de menores de un año: lugar de residencia de la madre en el momento de la muerte del niño (o la del niño si la madre ha muerto) y - para defunciones: lugar de residencia del fallecido al morir. (1) Lugar de ocurrencia Es la localidad u otro lugar geográfico donde ha ocurrido el nacimiento, la defunción, la defunción fetal, etc. (1)

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Uso de los registros y las estadísticas vitales Los usos y la utilidad de la información que emerge de los sistemas de registro civil están de acuerdo a su carácter de registro individual o de información agregada.

- Uso de los registros Si se considera a nivel individual las actas o partidas de nacimiento del registro civil cumplen la función de ser una prueba legal de la identidad y el estado civil de la persona: Incluido el nombre, la edad, los padres, el lugar de nacimiento, la nacionalidad y la legitimidad. De este registro dependen una serie de derechos de las personas, los que dependen de su edad, su nacionalidad o ciudadanía o de sus antecesores a los fines de los derechos de herencia. Las actas de defunción dan una prueba legal de utilidad para los derechos de herencia de bienes, los beneficios de los seguros y el derecho legal de un cónyuge para volver a contraer matrimonio. Las actas de matrimonio y de divorcio son esenciales para determinar por ejemplo los derechos a exenciones impositivas, los de herencia, pensión por alimentos y el derecho a contraer matrimonio nuevamente. Las actas que documentan los sucesos vitales tienen numerosos fines administrativos y oficiales. Las partidas de nacimiento facilitan las actividades de salud pública, como la atenci6n postnatal de la madre y el niño, la inmunización de los recién nacidos y de los niños y los programas de alimentación de los lactantes. Las actas de defunción también se utilizan para identificar enfermedades infecciosas específicas que deben ser seguidas por los servicios de salud pública, y con frecuencia se utilizan para eliminar a las personas fallecidas de los padrones de votantes registrados, para los registros de casos de enfermedad, los registros impositivos, los archivos de servicio militar, etc. Las actas de matrimonio y de divorcio se utilizan para proteger los derechos de las familias y de los hijos y tambi6n para modificar o aclarar registros en el caso de programas en los cuales el estado civil es condición para la participación. Las actas relativas al estado civil tienen además algunas aplicaciones científicas. Pueden utilizarse para proporcionar datos documentados, como el peso al nacer o el período de gestación, para estudios longitudinales de cohortes de recién nacidos o pueden indicar casos de personas que fallecen por enfermedades específicas para realizar investigaciones retrospectivas de los hábitos de salud con anterioridad a la defunción.

- Usos de las estadísticas vitales La agregación de la información que se extrae de los documentos individuales del registro civil produce un conjunto de datos resumidos o estadísticas vitales. Los datos son esenciales para medir los niveles y las tendencias del tamaño de la población, su estructura y distribución geográfica. Junto con los datos de los censos peri6dicos, las proyecciones demográficas 5 que se basan en esas estadísticas son un componente esencial del procedimiento de planificación para el desarrollo económico y social.

5 Es la información básica para actualizar las estimaciones de datos en períodos intercensales.

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Los recuentos de nacimientos y defunciones constituyen elementos básicos para determinar los niveles de fecundidad y mortalidad y su efecto en el crecimiento de la población. Los matrimonios y los divorcios suministran información sobre la formación de nuevas familias, la edad al matrimonio y duración del mismo y por otro lado la disolución de este vínculo constituyen además aspectos que se relacionan con la fecundidad de una población. Con el desarrollo de los sistemas de registro y de estadísticas vitales se ha generado un creciente interés en aumentar el caudal de información relevada por los registros con el objetivo de facilitar el análisis, la interpretación de los datos y la utilidad social de las estadísticas generadas. En muchos países, los documentos del registro civil ya no se consideran descripciones sencillas de sucesos vitales únicamente destinadas a conocer "quién", "dónde” y "cuándo". Se ha transformado en práctica habitual incluir datos relacionados con la salud a las partidas de nacimiento o a los informes estadísticos adicionales que se completan junto con estas actas. Dichos datos incluyen típicamente el peso al nacer, el período de gestación, la edad de los padres, las malformaciones congénitas observadas al nacer, etc. De modo similar, en las actas de defunción, ya no solo se registra el deceso de una persona, sino que también desean conocer la enfermedad o lesión que provocó la muerte o información sobre factores de riesgos para la salud o los modos de vida, como tabaquismo u obesidad, que pueden haber causado el fallecimiento o contribuido a producirlo Por tanto otras finalidades o utilidades que son ahora reconocidas y relevantes son las aplicaciones científicas que se nutren de esta información asociada a los hechos vitales. Las aplicaciones de las estadísticas vitales para investigaciones médicas y de salud pública son de suma importancia. Las tendencias de la mortalidad por edad, sexo y causa de la defunción son indicadores fundamentales de la salud y de la enfermedad en una población. La información acerca de la repercusión relativa de determinadas enfermedades sobre la mortalidad puede servir para establecer prioridades en cuanto a la prevención, el tratamiento o la investigación sobre esas condiciones. Los datos acerca de los nacimientos vivos, la mortalidad fetal y de recién nacidos son esenciales para programas de atención, prenatal y postnatal de las mujeres y para la supervivencia y el crecimiento de los recién nacidos. Oros usos comunes de las estadísticas vitales refieren a la planificación administrativa en otras esferas, como la vivienda, la educación, los seguros y la seguridad social. Con frecuencia los datos de las estadísticas vitales también se toman en cuenta en la planificación de la producción bienes de consumo y de la prestación de servicios. A su vez a nivel internacional las estadísticas vitales proporcionan instrumentos que permitan evaluar diferencias entre países y regiones del mundo. También permiten conocer y prever las modificaciones de muchas características demográficas que son atribuibles a cambios de la situación social, económica y política. La información emergente del registro d estos eventos se transforma entonces en básica no solo para la comprensión de la dinámica poblacional, su composición, estructura y tendencias sino que a su vez la relación de los mismos con otras variables de base como edad, sexo, nivel educativo, estado civil, ocupación, etc contribuyen a la caracterización y contextualización de estos fenómenos lo que resulta de suma utilidad en la identificación de población objetivo, para la planificación e intervención social a través de políticas públicas o políticas de población aplicadas al desarrollo económico y social. Lo mismo ocurre con las estadísticas de matrimonios y divorcios desde la cuales además de la contabilización de los sucesos, es posible estudiar y conocer el volumen, la duración del matrimonio, las edades al casarse /divorciarse, la escolaridad,

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condición de actividad y ocupación de los contrayentes y divorciados, etc y obtener de allí elementos de diagnóstico y conocimiento de utilidad en el diseño de políticas sociales. Las estadísticas vitales constituyen parte de la demanda informativa a diferentes niveles, desde tanto desde los organismos internacionales, gobiernos nacionales y subnacionales, de investigadores y personal especializado de instituciones académicas, como del público en general, puesto que son un insumo importante para el estudio, planeación y evaluación de acciones en materia de bienestar de la población.

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II. Fuentes e instrumentos para el relevamiento de las estadísticas vitales Las dependencias orgánicas involucradas y responsables del funcionamiento del sistema de recolección de información relevante para la confección de las estadísticas vitales son el Ministerio de Educación y Cultura (Registro de Estado Civil), el Ministerio de Salud Pública y el Poder Judicial. El proceso de relevamiento de la información que a la postre permite confeccionar las estadísticas vitales es un proceso continuo y permanente de registro de los hechos vitales captados en actas o certificados6. Las estadísticas vitales tienen como insumo los registros administrativos de los hechos captados en actas o certificados.

Fuentes y organismos intervinientes para la información sobre nacimientos y defunciones Los 2 organismos claves para el relevamiento y la circulación de la información son: - El Departamento Servicio de Información Poblacional (DSIP) del Ministerio de Salud Pública. - La Dirección general de Registro de Estado Civil del Ministerio de Educación y Cultura.

6 Las actas del registro civil son documentos jurídicos que tienen como finalidad probar la autenticidad del hecho que se registra.

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- El circuito de la información para la generación de las estadísticas vitales de nacimientos/defunciones La información que se maneja en estas dos instituciones es de naturaleza diferente. Por un lado están los certificados médicos (nacimiento, defunción, defunción peri natal) que se reparten desde el Ministerio de Salud Pública. Y por otro lado los registros jurídicos (partidas de nacimiento y defunción) que se reparten desde el Registro Civil a todas sus oficinas.

1 Las libretas de certificados (médicos) se imprimen y reparten a todo el país desde el MSP. 2 La circulación de los certificados de nacimiento/defunción es la siguiente: Una vez producido el hecho vital el certificado llega a las oficinas de Registro Civil (oficinas en hospitales o en juzgados de paz interior- ver registro) a través de las personas, familiares o de las empresas funerarias. Los certificados de nacimiento y defunción, emitidos por el MSP son un requisito para inscribir estos eventos en las Oficinas del Registro de Estado Civil y es a partir de este proceso administrativo que se obtiene la información para la construcción de las estadísticas vitales.

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Las oficinas del registro las ingresan en los libros (partidas) y allí se genera el registro jurídico del hecho. Procesamiento de la información en el Registro Civil El procedimiento de captación por parte del registro civil se inicia cuando ocurre alguno de los hechos vitales o civiles. Momento de la ocurrencia según hecho:

Nacimientos: Cuando los padres acuden a tramitar el acta de nacimiento del hijo. Defunciones: Cuando se realiza el certificado de defunción y se tramita la partida correspondiente en el Registro civil. O la defunción es captada por la autoridad pública en caso de muertes accidentales o violentas. Muertes fetales: Se captan a través de los certificados levantados en los hospitales.

Matrimonios: Cuando se realiza un matrimonio civil Divorcios Judiciales: Se captan al ingresar los expedientes de divorcio tramitados en los juzgados

En las oficinas del registro civil a partir de la información recogida en los certificados médicos se establece un registro jurídico del hecho vital y se ingresa la información en los libros de registro (partidas de nacimiento o defunción). Los registros jurídicos se levantan por duplicado. La información se cubre desde el 1 de enero al 31 de diciembre y se remiten a la Dirección, donde se encuadernan los librillos. Se almacena una copia y se envía la otra a la Intendencia

departamental correspondiente.

Se trata de un procedimiento totalmente manual. Recientemente algunos campos de información contenidos en las partidas son ingresados en medios electrónicos (subconjunto de variables) constituyendo una base de datos que podría oficiar de índice de las actas y partidas7.

7 En 2002 se inició el almacenamiento electrónico de la información. El servicio pudo comprar equipos de informática con el apoyo del CEPRE (centro para reforma estado) y el Programa de Infancia y Familia. Como parte del proceso de recuperación de información anterior se hicieron convenios con aquellas instituciones del Estado que ya tenían almacenados datos provenientes de la partida en formato electrónico. De la Corte Electoral se obtuvieron los registros electrónicos de los mayores de 18 años. Del Ministerio del Interior, Dirección Nacional de Identificación Civil, se obtuvieron los registros ingresados al tramitar la cedula. Como contraparte del intercambio la DGREC les envía a estos organismos las defunciones (necesarias para actualizar las bases electorales y civiles).

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3 Mensualmente el registro remite los certificados recogidos de todo el país a la unidad del MSP (tanto nacimientos como defunciones) Dado que la modalidad consiste en recopilar todos los certificados del mes y enviar el sobre al MSP se produce un retraso natural de un mes. Procesamiento de los datos en el Servicio de Información Poblacional del MSP El primer paso una vez recibidos los certificados desde el registro civil es el chequeo de faltantes. Se revisa la numeración de los certificados recibidos8 (con el registro del envío) con el objetivo de ver si hay faltantes o certificados anulados. En una primera instancia se hace la codificación administrativa. Luego se hace la codificación de causas de muerte según la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE10). Finalmente se hace un procedimiento de control de calidad (en la propia unidad de procesamiento del MSP se reconoce como un poco exhaustivo y se reconoce la necesidad de fortalecerlo) Ingreso de la información en formato electrónico El ingreso se realiza a través de software propio. El programa de ingresos no tiene muchos chequeos de errores. No toda la información que contiene el certificado es ingresada en la base de datos. Algunos campos porque no se usan (por ejemplo no se ingresan las direcciones) y otros porque tienen errores9. Una vez ingresada la información de todo el año comienza la etapa de procesamiento. Para ello se utiliza un software específico de alto costo. El programa genera “cubos” acumulativos para todos los años (se hace desde 1996 en adelante). A partir de allí se generan los listados de errores. Se corrige la base de datos original y luego se tiene que volver a cargar el cubo. Cuando se da por buena la base se la envía al INE -El circuito de la información para la generación de las estadísticas vitales de Matrimonios y Divorcios Desde la promulgación de la Ley Orgánica del Registro de Estado Civil del 11 de julio de 1879 se recoge información relativa a los matrimonios en forma de registros administrativos continuos. El acta de matrimonio queda constituida simultáneamente con la realización de la unión civil y la información ya queda asentada en los libros de registro.

8 Se controla que el número de acta sea consecutivo para cada certificado (nacimientos, defunciones) según la fuente que remite la información (detección de actas canceladas, omitidas, faltantes o duplicadas). 9 Se solicitó un listado de los campos no ingresados y sus razones, que se encuentra en proceso de elaboración por parte del Servicio de Información Poblacional del MSP

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La información sobre el volumen es obtenida por el INE a partir del total de uniones registradas en el año. El procesamiento con fines estadísticos de la información sobre características de los contrayentes y del matrimonio es realizado por el INE a través de una muestra del 25% de las actas de matrimonio de la Dirección General del Registro de Estado Civil 10. El divorcio es la disolución jurídica definitiva de un matrimonio. A diferencia de los matrimonios que se registran directamente en la órbita del registro civil, el proceso de divorcio involucra a los juzgados de familia11 en la órbita del Poder Judicial. Cuando se dicta la sentencia definitiva, el Poder Judicial elabora un oficio de divorcio que contiene la referencia al matrimonio que ha sido disuelto. La información disponible en el registro civil proviene de los oficios que los jueces letrados de todo el país envían al Registro Civil con el objeto de efectuar la marginación 12 de las actas de matrimonio correspondientes (artículo 193 del código civil). Estos oficios que no tienen un objetivo estadístico, contienen información muy restringida e incluso en muchos casos no sistemática. La información que se puede obtener con fines estadísticos es:

- Fecha del matrimonio que se disuelve. - Lugar de ocurrencia del matrimonio que se disuelve. - Fecha de la sentencia de divorcio - Departamento de la sentencia de divorcio.

La información sobre causalidad de los divorcios posee una gran cantidad de “sin dato” que invalida su presentación con fines estadísticos.

10 Desde 1975 el INE publica anualmente los datos sobre matrimonios. 11 En Montevideo existen 28 juzgados de familia. En el interior sólo existen juzgados de familia en algunas ciudades, en aquellas localidades donde no existen, las demandas de divorcio se presentan ante los juzgados letrados. 12 Los marginales son las anotaciones que se hacen al costado del documento original donde figuran las rectificaciones. Ej: cambio de nombre en una partida de nacimiento (ver anexo, “Márgenes en los documentos del registro civil”). En las partidas del registro civil los hechos civiles registrados son de 4 tipos: -Nacimiento -Defunción .Matrimonios (el divorcio es considerado una rectificación en la partida de matrimonio, por lo tanto se anota como un marginal al casamiento) -Registro de extranjeros

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III. Evaluación

De acuerdo a las recomendaciones internacionales sobre sistemas de Registro Civil y Estadísticas Vitales13, un sistema eficiente debe registrar los hechos vitales (nacimientos, defunciones fetales, matrimonios, divorcios, defunciones y otros hechos relativos al estado marital y civil de las personas) generando información oportuna, completa y precisa, de modo que garantice su disponibilidad y publicación por lo menos con periodicidad trimestral y anual. Por tanto la cobertura, calidad (precisión), oportunidad y disponibilidad son los parámetros principales para evaluar el sistema de estadísticas vitales (sev). Los problemas de cobertura Si bien Uruguay posee un alto nivel de los registros vitales no se han realizado estudios que aseguren que los registros sean completos. Hay conciencia de que se está produciendo omisión principalmente en el registro de nacimientos pero no se ha evaluado la dimensión de la misma, y poco se ha hecho para eliminar este fenómeno. El subregistro en los nacimientos tiene como causas principales: i) las que provienen de los nacimientos ocurridos fuera de instituciones de salud. ii) la inexistencia de una normativa que obligue a la madre a inscribir a su hijo en el Registro Civil antes del retiro del recinto hospitalario. Aún cuando la madre tenga a su hijo en un hospital donde hay establecidas oficinas del Registro Civil (por ejemplo en el Pereira Rossell, Hospital de Clínicas, Militar, Policial, etc.) no hay una normativa que impida que las madres puedan irse de alta sin realizar la inscripción1. La partida o acta de nacimiento, emanada del registro civil, es el único documento que asegura al niño “un nombre y una nacionalidad”, y es un derecho básico del niño, incluido en la “Convención de los Derechos del Niño” (1990), firmada y ratificada por 193 países.

Dado el valor otorgado jurídicamente al acta de nacimiento, la detección de problemas de cobertura crecientes, colocan al Uruguay en un proceso de involución en este tema. Es por tanto necesario realizar todos los esfuerzos necesarios para revertir esta situación, dado que además la falta de cobertura no está aleatoriamente distribuida, sino probablemente concentrada en los estratos más pobres y culturalmente más carentes de la sociedad. Asegurar los derechos básicos de los niños que nacen en estos sectores poblacionales, es planteado por algunos de los especialistas consultados en el marco de este proyecto, no sólo una obligación nacional, sino hasta ética. En Montevideo existen instituciones públicas donde se utiliza el procedimiento de la inscripción de oficio cuando la madre se retira del hospital sin realizar la inscripción. Esta modalidad no opera en las instituciones privadas ni en el interior del país donde la madre se retira con el certificado de nacido vivo y queda únicamente en sus manos la responsabilidad de realizar o no la inscripción en las oficinas del registro (o Juzgados de paz en el interior). Resulta evidente que las diferentes estrategias de registro que operan en las instituciones hospitalarias (publicas, privadas,

13 Conclusiones y recomendaciones elevadas al cierre del Programa Latinoamericano de Entrenamiento sobre Sistemas de Registro Civil y Estadísticas Vitales. Santiago, 6-10 noviembre 2000

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de Montevideo, del interior) son de por sí una causa probable de deficiencia en la integralidad de los registros. El cálculo de la integralidad o cobertura del sistema basado en el entrecruzamiento con los registros hospitalarios ha demostrado ser útil en varias experiencias internacionales. En Uruguay los registros realizados por el sistema de información perinatal 14 (SIP), o por los programas nacionales de inmunización podrían colaborar con estos fines. A modo de ejemplo los indicios que se tienen de los registros del TSH (test de detección precoz del hipotiroidismo) darían cuenta de un subregistro del orden del 4%. Si bien algunos registros omitidos en general son recuperados ya que los niños son inscriptos más adelante cuando aparece la necesidad de regularizar la documentación del niño, ello conduce a inscripciones tardías15. Debe destacarse que muchas veces esta regularización ni siquiera es llevada adelante por los familiares del niño sino que, sobre todo en las familias muy humildes, la misma ocurre a través de instituciones asistenciales. Por ejemplo el plan CAIF requiere que el niño tenga cédula de identidad para poder ser beneficiario, por lo que ocurre que dicha institución termina realizando la inscripción de los niños. Las inscripciones tardías no son remitidas al MSP en las entregas mensuales de certificados. En las inscripciones tardías el certificado de nacimiento queda adjunto al expediente, de esos certificados de nacimientos se tendría que recibir una fotocopia para ser ingresada en el MSP, para que no se pierdan. Ocasionalmente estas se han recogido al final del año. El MSP no ajusta los datos según las inscripciones tardías. Las mismas no son consideradas para corregir la cantidad de nacimientos del año correspondiente. El efecto de las inscripciones tardías entre otras es por ejemplo el aumento de las tasas de mortalidad infantil (aumenta la relación niños fallecidos /nacimientos).

14 En el taller de productores y usuarios de estadística vitales realizado en el marco de este estudio se discutió profundamente acerca de la posibilidad de considerar que el carnet que registra la atención prenatal de las embarazada en el marco del Sistema de Información Perinatal pudiera oficiar de certificado de nacimiento (ya que ese hecho vital queda registrado en por el sistema). Quedó claro que los fines del SIP, responden a una lógica asistencial y tiene un valor determinado en función de la información médica que posee y la forma en que esta fue obtenida (ya que salvo excepciones, la información no surge de una averiguación retrospectiva sino que viene relevada del las consultas médicas de control prenatal). La instancia del nacimiento queda registrada en el SIP y es ese aspecto el que puede contribuir al mejoramiento de la cobertura de los nacimientos y de permitir una evaluación de la cobertura. Lo que puede hacer es agregar velocidad al proceso simplemente haciendo que quien tiene que conducir el proceso de certificación disponga de esa información como una información en duplicación y para verificación, o sea que podría haber un certificado de nacimiento electrónico que surgiera en la maternidad sin la validez de la certificación por los mecanismos legales que tiene su norma pero que es un proceso transversal, es decir este individuo está aquí, nació aquí, de estos padres. La certificación legal es competencia de la institución que tiene ese mandato, en cambio el sector salud tiene el mandato de atender bien, tiene un mandato asistencial no registral. 15 El plazo para inscribir nacimientos es de 10 días hábiles un procedimiento que se llama de inscripción tardía, que se hace así venga el día 11; es un expediente que se genera con la declaración de quien inicia la inscripción, el certificado de nacido vivo que da el hospital, o en su defecto el certificado médico que acredite la edad biológica, luego lleva algunos otros requisitos (documentos que recogen, interrogatorio que hacen a la persona los oficiales de estado civil), se da vista fiscal y finalmente se aprueba la inscripción con el mecanismo de inscripción tardío.

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El volumen anual de solicitudes de registro tardío podría ser un indicador a partir del cual estimar la omisión de los registros anuales. Sin embargo el INE ha dejado de publicar dicha información debido a descoordinaciones institucionales 16. Esto produce que queden nacimientos que a los efectos de las estadísticas no son contabilizados en ningún año. La ausencia de evaluaciones específicas que permitan para conocer la magnitud de la omisión en el registro de nacimientos 17 acarrea problemas importantes para la precisión de la información demográfica obtenida de los hechos vitales . La cantidad de nacimientos anuales es un insumo demográfico básico, particularmente para las proyecciones de población y para el cálculo de la tasa de mortalidad infantil. La inexactitud sobre la magnitud de la omisión del registro de los nacimientos tiene por tanto importantes consecuencias. A título de ejemplo, un simple aumento de la cobertura provocaría de por sí una disminución de la tasa de mortalidad infantil (ya que aumenta el denominador de la tasa donde esta el total de nacimientos) sin que en realidad se produzca un descenso real del fenómeno. En síntesis, puede afirmarse que si bien el nivel de cobertura en el registro de los nacimientos es muy alto, no existen mecanismos establecidos para detectar la magnitud de posibles omisiones que afecten al sistema. Dicha situación provoca preocupantes consecuencias en los indicadores demográficos que dependen de dicha información. En el caso de las defunciones el sistema se supone completo o muy cerca de ello. Esta situación es comprensible ya que es necesario el certificado de defunción para poder llevar adelante un entierro y no es practica habitual en el país la existencia de entierros clandestinos. Sin embargo existe distinto nivel de cobertura de la información en mortalidad cuando se trata de mortalidad perinatal e infantil. Se han encontrado problemas de cobertura de las defunciones fetales de baja edad gestacional. Dicho subregistro se reduce a medida que avanza la edad. El problema que se da mas frecuentemente es el subregistro en los límites de la viabilidad fetal. Se aduce que este problema responde a un tema de capacitación “el obstetra muchas veces decide declarar nacido muerto a un niño que nació y vivió algunas horas y que eventualmente era una muerte evitable”. El impacto de estas subdeclaraciones reduce las tasas de mortalidad sin embargo, a medida que se produce un descenso de la mortalidad infantil el peso de estas muertes

16 “Y nosotros (INE) esa tarea la hacíamos en el Registro Civil, yendo año por año a revisar a mano todos los libros y fijándonos si las inscripciones tardías eran del año, si eran del año nosotros a mano completábamos un certificado y lo incorporábamos. En una administración nos prohibieron mirar los libros, no nos dejaron entrar más al Registro Civil y nosotros no contamos con esos 1200 o 1300 nacimientos que corresponden al año” 17 “Otra modalidad estándar de evaluar el grado de cobertura de los nacimientos es utilizando información censal. El año en que se realiza el censo es posible comparar, realizando algunos ajustes demográficos, el número de niños menores empadronados con cero años con el número de nacidos vivos registrados ese año. Si el número de empadronados es mayor que el de nacidos vivos, ello constituye una señal de que es posible que el registro no sea completo. Sin embargo, es sabido que en los censos suelen estar omitidos los bebes, de modo que es necesario contar con una evaluación post-censal confiable para determinar la magnitud del error en el empadronamiento de los menores de un año. Obteniendo un factor de corrección es posible corregir la cohorte y determinar con mayor grado de certeza si existe omisión en el registro de nacimientos. Dado que en 1996 no se realizó evaluación post-censal y que no han sido divulgados los resultados de la evaluación realizada sobre el recuento censal de 2004, no se cuentan con las fuentes alternativas tradicionales para realizar la evaluación de la cobertura de nacimientos” (Cabella, Peri, 2005).

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es mayor y debe ser registrado (“Hay que fomentar la capacitación e impulsar que cualquier feto que muestre signos de vida, es un nacido vivo y hay que registrarlo y hay que tomarse el trabajo después de hacer el certificado de defunción”). El registro de los matrimonios es completo, ya que todo acto matrimonial para poseer valor jurídico debe ser realizado por un funcionario del registro civil. Por lo tanto la cobertura total esta garantizada ya que el suceso (matrimonio) se consagra en el momento que es registrado por el Registro Civil. En cambio el registro de los divorcios tiene una lógica más compleja. La consagración legal del divorcio se produce cuando se dicta la sentencia judicial, pero el oficio de divorcio que deben remitir el poder judicial a la oficina del registro civil puede sufrir demoras e incluso nunca llegar18. A ciencia cierta no se tiene actualmente una evaluación para la determinación de la omisión en el registro oficial de los divorcios19 Calidad y pertinencia de la información relevada La evaluación de la calidad de la información hace referencia concretamente a la evaluación de la precisión y validez de los instrumentos para la obtención de dato. Es opinión de muchos usuarios especializados e incluso de los propios productores de información que existen preguntas de los certificados que no resultan bien relevadas. En lo que respecta a la información sobre nacimientos y defunciones, en el propio Departamento de Información Poblacional se estima necesario un estudio del formulario para ajustar las preguntas de manera de mejorar el relevamiento del dato. Desde el punto de vista de algunos de los usuarios especializados de las estadísticas vitales consultados en esta investigación, las actas de defunción y nacimiento provenientes del MSP son solo “ritos administrativos”, ay que no tienen personal adecuadamente capacitado para la tarea, no se supervisan y no se “cuida” el procedimiento al recoger los datos. Se llega a extremos de dejar de lado (no ingresar en soportes informáticos) ciertas preguntas por su cuestionada validez. Este tipo de situaciones son claramente muestras de ineficiencia, ya que significa realizar la operación de relevamiento paro luego desechar el producto por su mala calidad. Asimismo resulta de consenso tanto para usuarios, como para productores (sea el MSP o el Registro Civil) que el nivel de desagregación territorial de la información (sección judicial) atenta 18 El envío de los oficios queda en manos de los abogados, que a veces los llevan en persona, otras veces por correo y podría ocurrir que quedan mucho tiempo demorados en un cajón . 19 El informe (Cabella, Peri, 2005) adjuntado a este trabajo sugiere a partir de fuentes alternativas que la contabilización no es completa, al menos en lo que respecta a los divorcios de Montevideo. “La Oficina Distribuidora de Turnos de Montevideo lleva estadísticas de las demandas judiciales presentadas en el departamento, a partir de las cuales es posible obtener el número de demandas anuales de divorcio. Bajo él supuesto que todas las demandas terminen en una sentencia y que el flujo de sentencias es relativamente estable, el registro civil debería recibir al cabo del año un número de sentencias similar al número de las demandas iniciadas”. En dicho informe se presenta un cuadro donde surgen inconsistencias importantes entre demandas y divorcios registrados. sugiriendo un sub-registro de divorcios cercano al 30% respecto de la información que el INE obtuvo del Registro Civil

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contra la comparabilidad y el cruce de la información de estadísticas vitales con información socioeconómica de otro origen. Específicamente en los certificados de defunción una problemática que merece especial atención refiere a la calidad en la certificación médica de las causas del deceso. En el taller de usuarios y productores de estadística vitales se hizo mención a la necesidad de retomar prácticas verificatorias que el país supo realizar y en las cuales fue pionero. La práctica de en enviar consultas a los médicos certificantes, en caso de certificados incompletos o dudosos se dejó de hacer. A todo ello se suma la escasa preparación técnica específica con que cuenta el personal de la salud para el registro de la información solicitada en el certificado. ”Los médicos en este país estamos mal informados respecto de cómo debe ser llenado el certificado de defunción, eso es obvio, si uno analiza la mortalidad de este país, los errores en el llenado de los certificados son grandes. Muchas veces la información se rescata de todas maneras pero ‘a pesar’ de la redacción que el médico le dio”. La estrategia de realizar consultas ex-post con los médicos certificadores en caso de que surjan dudas en los certificados ha sido una práctica compensatoria de estas carencias pero en el contexto actual no son viables en un contexto donde los certificados son ingresados con más de un año después de producido el hecho. Procedimientos de este tipo requieren una mayor sincronía con los tiempos de ingresos de la información ya que es inviable que los médicos sean consultados sobre la historia clínica de un difunto tanto tiempo después para aclarar la certificación. La lentitud de los procesos no solo atenta contra la oportunidad de la información que además opera en contra de la viabilidad de estrategias de control de calidad y por tanto en contra de la misma calidad final de las estadísticas 20. Por otro lado también existen carencias a la hora del ingreso de esta información a la base de datos y de procesamiento. Ante la ausencia de protocolos afinados comprensibles tanto por médicos como por el personal que recibe la información para ingresar , se requiere apoyo hacia estos funcionarios para la correcta adjudicación y codificación en variables que implican conocimientos específicos del área de la medicina. La situación en ese aspecto es muy pobre “…..hay un funcionario (que sabe algo porque es casi médico) que apoya el ingreso pues los estadísticos no saben mucho..” Mas allá de esta particularidad, en la órbita del manejo de la información de los nacimientos y las defunciones se observa una gran carencia de recursos humanos capacitados para los procesos de ingreso, procesamiento y análisis de la información. En cuanto a la calidad de la información sobre matrimonios y divorcios el primer gran impedimento surge del hecho de que no están digitalizados los registros. Si bien la cobertura no es afectada por este hecho, si esta afectada la posibilidad de procesamiento de información que pretenda conocer algo mas que el volumen de sucesos registrados. El procesamiento con fines estadísticos de la información sobre las característica de los contrayentes y del matrimonio debe realizarse como se dijo a partir de un muestreo de las actas de matrimonio de la Dirección General del Registro de Estado Civil. La información sobre divorcios disponible en el Registro Civil proveniente de los oficios de divorcio que los jueces letrados de todo el país envían al Registro Civil (con el objeto de efectuar

20 Excepcionalmente han sido realizados estudios comparativos entre certificados e historias clínicas a los efectos de cotejar la información sobre causas de muerte. Prácticas periódicas en este sentido, basadas en muestras, serían altamente recomendables para controlar y mejorar la calidad de las certificaciones.

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la marginación 21 de las actas de matrimonio correspondientes) no tiene un objetivo estadístico y contienen información no sistemática. La calidad de la información relevada en estas actas es realmente insuficiente. Una vez más “La información de ocupación que aparece en los certificados, no resiste ningún tipo de análisis riguroso, por lo que en el estado actual, es imposible por ejemplo conocer la prevalencia del matrimonio entre distintos sectores sociales. A esta situación se suma la carencia de información sobre educación alcanzada por cada uno de los contrayentes. No cabe duda, que en términos de análisis social, la educación se ha revelado como una de las variables más importantes para predecir comportamientos y dada su alta correlación con la posición social que ocupa un individuo, se la ha utilizado con frecuencia como Proxy de nivel socioeconómico”. El registro de los divorcios como notaciones marginales en las actas de matrimonio ha fortalecido la calidad de determinado tipo de indicadores en particular aquellos que lo vinculan a la unión: “particularmente la desagregación de los divorcios por duración del matrimonio ha permitido la elaboración de indicadores bastante refinados”. En otros aspectos la información registrada tiene grandes carencias, como por ejemplo, la información sobre causalidad de los divorcios donde la gran cantidad de “sin dato” invalida su presentación con fines estadísticos. Además se entiende que “la información estadística no ha acompañado los requerimientos de información que surgen a partir del gran aumento registrado a partir de 1985. Existe información relevada en los oficios que no explotada por las estadísticas pues no es ingresada en los registros y cuyo análisis sería de gran utilidad para el análisis socio-demográfico del divorcio” (Cabella, Peri, 2005). Para el tratamiento de la información referente a matrimonios y divorcios se ha sugerido la incorporación de formularios estadísticos de matrimonios y divorcios 22 que suministre información básica confiable sobre los sucesos y que así puedan ser procesados estadísticamente. Estas iniciativas de instauración de los formularios estadísticos no se han implementado. A modo de síntesis puede indicarse que las carencias en la calidad de la información relevada en los certificados y actas de nacimiento, defunción, matrimonio y divorcio se concentran en problemas de falta de protocolos que permitan la comprensión de la temática por parte tanto de los certificadores como de los codificadores. En particular estas carencias se dan en la temática médica y en las dimensiones involucradas en la determinación de los contextos socioeconómicos dela población afectada en los sucesos vitales (en particular la dimensión educativa y ocupacional). Dichas carencias obedecen a mala formulación de las preguntas (la información está mal relevada) o sencillamente no se completa en el formulario. Esta información tampoco es ingresada en las bases de datos digitales y en los casos en que esto sí sucede no se utilizan los codificadores estándar que permitan la comparabilidad con otras fuentes de información.

21 Los marginales son las anotaciones que se hacen al costado del documento original donde figuran las rectificaciones. Ej: cambio de nombre en una partida de nacimiento (ver anexo, “Márgenes en los documentos del registro civil”). En las partidas del registro civil los hechos civiles registrados son de 4 tipos: -Nacimiento -Defunción -Matrimonios (el divorcio es considerado una rectificación en la partida de matrimonio, por lo tanto se anota como un marginal al casamiento) -Registro de extranjeros 22 Seminario Estadístico Nacional, 1991.

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En el trabajo desarrollado por Cabella y Peri (2005), que se adjunta en este informe, se aborda un análisis especifico sobre las preguntas mal formuladas y las dimensiones ausentes en la información relevada por los certificados.

Oportunidad y disponibilidad La falta de oportunidad en los datos de estadísticas vitales es una carencia endémica. Hay serios problemas con la periodicidad de reportes “se ha perdido la práctica de registrar año a año y con la información anual realizar evaluaciones a ver como nos fue en el año….. vale la pena ver los registros de principios de siglo para ver cómo eran…, y ver que operaba esa idea de terminar el año y ver cómo nos fue, ya hora simplemente lo perdimos, en realidad porque los registros están desfasados, … porque institucionalmente tenemos problema para cerrar el año, yo diría tanto en nacimientos como en defunciones como en varias otras cosas y como también en los otros dos registros (matrimonios y divorcios) que también tenemos en consideración” 23. En la actualidad existe más de un año de retraso entre el relevamiento y la confección y divulgación de las estadísticas vitales anuales. El retraso en la producción de la información estadística de nacimientos y defunciones esta asociada a la insuficiencia de la unidad estadística encargada del tema dentro del Ministerio de Salud Pública (DSIP 24). La recepción de los certificados provenientes de la oficina del Registro Civil se produce regularmente mes a mes, pero el volumen de las tareas desborda los recursos de la unidad. A su vez la escasez de recursos humanos25 y materiales ha producido un deterioro progresivo en el desarrollo de las tareas de recolección, crítica, ingreso y procesamiento de la información que agrega problemas de calidad a los problemas de oportunidad. Se entiende que esta crítica situación responde a la falta de voluntad política para la jerarquización orgánica y adecuación presupuestal para el desarrollo eficiente de dichas tareas. La unidad de cierta manera opera bajo la lógica de remitir la información “cuando esté lista...cuando se pueda” , independientemente de los plazos requeridos por las necesidades del INE 26. Existen experiencias de impulsos puntuales a ciertas tareas, como la contratación de digitadores con apoyo externo (UNFPA) para ingresar las estadísticas atrasadas de años pasados. Pero la situación general es que la unidad se ve sobrepasada. Con la finalización de dicho apoyo externo la tarea se encuentra estancada nuevamente. Se reconoce la debilidad en las tareas de crítica de la

23 Taller de usuarios y productores de estadística vitales, abril 2005 24 Departamento Servicio de Información Poblacional 25 El DSIP cuenta con 3 digitadores funcionarios de planta. El promedio de formularios ingresados por el personal de planta no supera los 100 formularios al día. Durante 2004 se contó con apoyo económico del PNUD que financió la contratación de 5 digitadores profesionales para poner al día la información atrasada (existía un vacío de información del año 1998). El promedio per cápita de ingreso de superó los 300 formularios por día. La dirección del servicio estima que con 2 digitadores profesionales de este nivel se podrían realizar los ingresos mes a mes y estar al día con la información relevada. 26 En varios Anuarios del INE se han repetido los cuadros de las estadísticas vitales de un año a otro debido a las demoras en el procesamiento de la información.

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información, el abandono de las repreguntas a los médicos certificadores, y la insuficiencia de los controles de validez y consistencia de la información en su procesamiento informático. Se constata además la escasez de recursos humanos calificados para desarrollar dichos procesamientos y ausencia de apoyo en materia de software 27. “La escasez creciente de recursos humanos y materiales ha producido el deterioro progresivo de las actividades de procesamiento y divulgación en la oficina central responsable de los sistemas estadísticos de nacimientos”. “confiabilidad desconocida por ausencia general (salvo puntuales excepciones) de procedimientos de control de calidad en la generación y procesamiento de la información”. Ambas ideas son tomadas textualmente del diagnóstico desarrollado en el III Seminario Estadístico Nacional (1991) lamentablemente su validez sigue siendo incuestionable, y dada la inexistencia de iniciativas para atender esta situación el deterioro probablemente es aún mayor. En cuanto a las Estadísticas de Matrimonios y Divorcios, un gran cuello de botella para disponer de la información en forma oportuna es la falta de soportes informáticos en la tarea de registro. En 2002 se inició el almacenamiento electrónico de cierta la información 28, pero no toda la información es digitalizada 29. Existe un proyecto con financiamiento disponible para establecer una red informática para el ingreso en tiempo real de los registros pero su implementación se vio demorada por desencuentros con el funcionariado. No es menor señalar que el bajo nivel de calificación educativa y técnica del funcionariado del registro civil 30 es sin duda un obstáculo al mejoramiento de la eficiencia de la tarea. La disponibilidad de la información procesada sobre las estadísticas vitales en el Uruguay remite básicamente a las publicaciones del INE (anuario estadístico). En ese sentido si bien es importante reconocer que las facilidades de Internet han mejorado el acceso a un conjunto de

27 La información se procesa en un software adquirido a muy alto costo cuyo servicio de asistencia técnica fue suspendido por ausencia de presupuesto. 28 El servicio pudo comprar equipos de informática con el apoyo del CEPRE (centro para reforma estado) y el Programa de Infancia y Familia. Como parte del proceso de recuperación de información anterior se hicieron convenios con aquellas instituciones del Estado que ya tenían almacenados datos provenientes de la partida en formato electrónico. De la Corte Electoral se obtuvieron los registros electrónicos de los mayores de 18 años. Del Ministerio del Interior, Dirección Nacional de Identificación Civil, se obtuvieron los registros ingresados al tramitar la cedula. Como contraparte del intercambio la DGREC les envía a estos organismos las defunciones (necesarias para actualizar las bases electorales y civiles). Con la información obtenida se confeccionó un índice (5 millones de registros al 2005) con alguno de los campos de información registrada en la partida (nombre, apellido, etc. 28). Esto facilita la ubicación y el acceso al documento en los anaqueles del registro sin necesidad de pasar por el fichero de tarjetas. 29 Es importante hacer hincapié en la vinculación con la “oportunidad” que tienen las propuestas de cambios en el funcionamiento del registro. Esta evaluación fue iniciada con autoridades del RC de la administración anterior y una de las principales conclusiones que se podía recoger a partir de las entrevistas realizadas era el peso inercial de los procesos y la gran dificultad de la autoridad para imponer cambios que involucren al funcionariado. En varias ocasiones estas dificultades obstaculizaron intentos modernizadores (solicitud de partidas en web, red informática a nivel nacional). Los avances mencionados por parte de las autoridades del RC en el taller de discusión abren expectativas acerca que puedan ser destrabados varios de esos planes interrumpidos. 30 Varios entrevistados coincidieron en señalar que dentro de las oficinas públicas el Registro Civil se destaca por la alta proporción de funcionarios de muy bajo nivel educativo y técnico.

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información básica, el acceso a otro tipo de tabulados o el reprocesamiento de microdatos es prácticamente imposible. Sigue estando pendiente para investigadores y técnicos la posibilidad contar con las bases de datos de los sucesos vitales para análisis e investigación. Según los principios y recomendaciones internacionales para los sistemas de estadísticas vitales, “debe resguardarse la confidencialidad de la información personal que contienen, pero en forma que concuerde con el uso de esos datos para fines administrativos y estadísticos, y los informes estadísticos de los hechos inscriptos deben estar disponibles para el mayor número de usos posibles y legítimos, de conformidad con las necesidades de confidencialidad y según lo decida cada país”. Si bien la información contenida en las actas legales o partidas del registro civil, son documentos de dominio público, no lo son los certificados médicos de nacimiento y defunción, donde se incluye información de índole personal. La existencia de la normativa de confidencialidad es imprescindible para la propia confiabilidad de la información suministrada por las personas. El derecho que tiene una persona a que un dato suministrado confidencialmente se usará únicamente para fines estadísticos o administrativos es vital para la calidad de la información. Si bien se reconoce la importancia de mantener la índole confidencial de la información personal, es también muy importante que no se limite indebidamente el empleo de esos datos para fines estadísticos 31. Además de la información disponible en el INE en el Departamento de Información Poblacional existe un plan de tabulación básico de nacimientos y defunciones. Los tabulados se entregan a solicitud32 en forma electrónica y de momento no traducen en publicaciones impresas 33. Las

31 En el Departamento de Información Poblacional existe preocupación por ciertas prácticas que ignoran dichas garantías. “La información de causa de muerte es confidencial y circula por el registro civil, no debería. Esa información contenida en los certificados no es de interés de dicha institución y debería restringirse su circulación”. Se estima que hay un retraso legislativo para proteger la confidencialidad. También en el manejo de los microdatos se aduce una falta de normativa. “No es problema del nombre pues no se ingresa en la base, pero al dar la base de datos, hay un grado de desagregación que viola la confidencialidad….. es posible identificar. Por ejemplo en Flores se mueren 3 a 5 niños por año, si se muere un niño todos saben quien es, si quisieran identificarlo en una base de datos sería posible…” “Los certificados de defunción además se están usando para chequear información de otras fuentes con fines administrativos. No se puede revelar un nombre obtenido con fines estadísticos para que se coteje la información con fines administrativos. Eso es violar el secreto estadístico. En la práctica el hecho es que se manejan y circulan los certificados interinstitucionalmente. La Comisión de Lucha Contra Enfermedades Cardiovasculares y la Comisión Honoraria de Lucha Contra el Cáncer, cada una ausculta información que les es de interés. La comisión de enfermedades cardiovasculares fotocopia y se lleva todos los certificados que empiezan con I, que es el código de las enfermedades cardiovasculares. La comisión lucha contra el cáncer se lleva los certificados originales. El Departamento de Información Poblacional no puede negarse a mandarlos, pues como la oficina es más lenta retrasaría la llegada de la información a esas otras unidades donde al tener mas recursos pueden ir más rápido”. 32 Las solicitudes institucionales habituales de información requeridas al DIP / MSP provienen de las siguientes instituciones: INE, IMM, OPS, UNICEF. Otros usuarios institucionales: Facultades, Organizaciones médicas (congresos, etc.). Usuarios particulares: se atienden consultas por email (Serinpo@msp.gub.uy) 33 Existe un prototipo pronto de página Web. Se reconoce que la publicación en la Web es un medio barato y fácil pero tiene que instrumentarse. Se aduce falta voluntad, pero hay expectativas en el cambio de autoridades para agilizar los procedimientos. El proyecto es tener un espacio de publicación del servicio en Internet. Se han observado descoordinaciones con responsables técnicos del sitio Web del ministerio y filtros administrativos (oficina de prensa), que revisa todo lo que va a salir en el sitio. Se considera que dicho filtro debería ser genérico (definir de antemano que tipo de información publica cada repartición del MSP y no revisar el contenido en cada oportunidad) ya que esto entorpece la velocidad de actualización del sitio.

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publicaciones que se han hecho corresponden a proyectos puntuales con financiamiento específico y no se han continuado en series periódicas 34 (ejemplo: FISS, Proyecto de Fortalecimiento Institucional del Sector Salud). En el caso de los matrimonios y divorcios la información es recogida por el INE desde el Registro Civil y publicada en los anuarios estadísticos y en la página web institucional. El Registro no cuenta con una vía de difusión hacia el público en general de la información registral remitiendo los datos al INE a los efectos de la confección de estadísticas y a otros organismos del estado con fines administrativos. Resumen: Dimensiones de las Estadísticas vitales según parámetros de evaluación Cobertura Calidad / Carencias 35 Oportunidad Nacimientos Existen indicios de

subregistro y no hay evaluación sobre su magnitud

Problemas en formulación de preguntas: educación madre / estado conyugal / legitimidad / frecuente omisión de los datos padre y mismas observaciones sobre relevamiento de educación y estado conyugal.

Incorporación de elementos para identificación del segmento censal a los efectos de la georeferenciación de la información. Incorporar indagación sobre voluntad de reconocimiento.

retraso

Defunciones Se considera que el registro es completo (le certificación es obligatoria para todo entierro y en Uruguay no son frecuentes los entierros clandestinos)

Problemas en formulación y/o codificación de preguntas: instrucción formal / ocupación / raza-etnia / estado civil. Hay problemas en la especificación de las causas que llevaron a la muerte 36 y de las causas externas si las hay.

retraso

Defunción perinatal

Subregistro (no se certifican nacimiento-defunción)

Se repiten los problemas antes señalados en lo referente a la condición de ilegitimidad y situación conyugal de las madres.

No se recaba información acerca de la educación de la madre y el padre.

retraso

Defunción en menores de 1 año

Aplican los problemas detectados en el CNV respecto a la indagación de “ilegitimidad”

-No se indaga sobre la edad del padre -No se indaga sobre la situación conyugal de padre y madre -Los dos últimos items son indagados para las defunciones peri natales pero no para las defunciones neonatales tardías y posneonatales. -No se indaga la educación de la madre ni del padre.

retraso

Matrimonios El registro de los matrimonios es completo, (ya que el único acto matrimonial que reconoce el

Problemas en el relevamiento de la información relativa a la ocupación

En términos de análisis social, el expediente informativo podría incorporar un set de variables relavantes para el análisis sociodemográfico, aunque no

34 La disponibilidad de estadísticas seriadas en formato electrónico apenas cubre desde el año 1996. También se tiene un cartucho de cinta (hasta ahora no recuperable) con la información desde 1993 a 1995. Había un vacío de información para los nacimientos de 1998 que fue completado en 2004 con los digitadores contratados. 35 Se incorporan en este cuadro las evaluaciones sobre los instrumentos presentadas en el documento “El sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su mejoramiento”; Cabella, Wanda; Peri, Andrés; mayo 2005. 36 De acuerdo a las entrevistas realizadas con los especialistas del MSP la elaboración de la estadística de causas de muerte encuentra serias dificultades derivadas fundamentalmente de los errores o imprecisiones que cometen los médicos certificadores al completar la información ( “El sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su mejoramiento”; Cabella, Wanda; Peri, Andrés; mayo 2005).

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estado es el celebrado por un oficial del registro civil).

aparezcan luego en el acta matrimonial. En ese sentido sería interesante incluir: -Nivel educativo de los contrayentes -Convivencia prematrimonial -Duración de la convivencia previa -Hijos de cada uno o de la pareja -Lugar de residencia de los contrayentes y lugar de residencia post-casamiento

Divorcios No hay elementos para la correcta determinación del subregistro. La diferencia entre las demandas (Montevideo) y las sentencias de divorcio registradas por el RC arroja una diferencia cercana al 30% (esta cifra sería la cota máxima del subregistro).

La calidad de la información puede considerarse de buena calidad.

Sería bueno complementar la información con información accesoria relevante a los efectos de análisis sociodemográficos del divorcio.

-la edad al matrimonio de ambos cónyuges -la edad al divorcio de ambos cónyuges -el estado civil de los cónyuges -la existencia de hijos y las edades de los mismos -la causal del divorcio -sexo del/ la demandante

“En términos generales los formularios deberían ser revisados tomando el criterio de que todas las preguntas deben ser formuladas explícitamente y sin ambigüedades, las categorías deben estar visibles junto a la pregunta y deben estar escritas todas las instrucciones acerca de cómo rellenar el certificado”37.

Inconvenientes institucionales que afectan la eficiencia del sistema El área de estadística vitales adolece en primer lugar de una persistencia histórica en la falta de colaboración y coordinación dentro38 y entre instituciones orgánicamente involucradas en su producción lo cual atenta contra la articulación del sistema como tal. Si bien la circulación de la información tiene un recorrido interinstitucional relativamente claro y definido 39 , la falta de coordinación, control, colaboración y la poca prioridad que se asigna a la recopilación estadística ha conducido a un gran deterioro de las estadística vitales en el Uruguay. Independientemente de los que se pueda decir sobre la eficiencia y eficacia de cada una de las unidades productoras de información (Ministerio de Salud Publica, Registro de Estado Civil y Poder judicial) el funcionamiento del sistema de estadística vitales debe estar basado en una sólida coordinación de las unidades productoras de información (UPI) con las unidades productoras de estadísticas (UPE) y dicha coordinación ha demostrado ser insuficiente e ineficiente. La continuidad de la cadena de “remisión” de las actas y certificados opera bajo una inercia burocrática de procedimientos carentes de controles, evaluaciones y procesos de mejoramiento. La remisión de información con fines estadísticos desde las unidades productoras de la salud 40 hacia la unidad coordinadora y desde la mismo hacia el INE sigue caminos cuasi 37 “El sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su mejoramiento”; Cabella, Wanda; Peri, Andrés; mayo 2005. 38 Se identifican problemas de recelo en el manejo de la información (“chacrismos”) entre las instituciones y aún al interior de las mismas que potencian los problemas de coordinación. 39 Ver esquema de circulación de información (apartado II) 40 “Fallan los mecanismos de control a nivel de las unidades productoras, hay que estar reclamando y reclamando y para eso se necesitan recursos. El ministerio había omitido esa función y esa responsabilidad porque no se le habían dado recursos”

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ráticos basados en contactos interpersonales puntuales y bajo lógicas de “se da lo que se tiene, cuando se puede” y “si nadie te pide vos no mandas. La unidad coordinadora sectorial para las estadísticas vitales “supuestamente”41 sería el Departamento Servicio de Información Poblacional (DSIP) del MSP, pero dicha unidad en los hechos no cuenta ni con la jerarquía institucional para asumir dicho rol (“por ejemplo: no facultades para exigir) ni con la capacidad técnica y material para llevarlo a cabo. Esto lleva en los hechos a la inexistencia una unidad coordinadora sectorial que realice las tan necesarias tareas de coordinación, supervisión, evaluación y control de calidad, tanto de la información como del funcionamiento de las unidades productoras de información sectorial. El Rol del INE como sistema rector y controlador de las estadísticas nacionales que legalmente cuenta con facultades para exigir42 se limita a insistir en la solicitud de la información anualmente con el fin último de “obtenerla en tiempo” para la publicación de los cuadros que usualmente se incluyen en el Anuario Estadístico Nacional, o para cumplir eventualmente con la producción de insumos para las actualizaciones de las proyecciones de población, usualmente vinculadas a requerimientos periódicos de corte internacional. La preocupación por deterioro del funcionamiento en el área de las estadísticas vitales no es para nada nuevo, y ha venido siendo manifestada en forma continua y permanente por parte de algunos actores técnicos tanto del INE como de otros organismos vinculados a la temática. Sin embargo desde el propio INE se reconoce que el Instituto generalmente no ha podido ejercer una autoridad real en lo que refiere a la producción estadística relativa al tema. En el Taller de Usuarios y Productores de Información sobre Estadísticas Vitales quedó claro que existe conciencia unánime del deterioro del sistema de estadísticas vitales, y los registros rutinarios, y hay consenso entre los actores involucrados de que resulta necesario recuperar y estandarizar la calidad de los procesos de relevamiento, validación y consistencia de datos. Muchas de las falencias que han contribuido al deterioro del sistema han sido identificadas y diagnosticadas por parte de quienes trabajan con dicha información y se han hecho recomendaciones, la mayoría de las cuales que han quedado archivadas sin llevarse a la práctica43. “Inexistencia de prácticas de coordinación detalladas y sistemáticas de los múltiples sistemas e instituciones con objetivos característicos, dinámicas y limitaciones diversas que intervienen en el flujo de la información de las estadísticas vitales”(III SEN 1991). El diagnóstico de 1991 mantiene una vigencia solo explicable por la inexistencia de voluntad política para subsanar la situación. Esta inoperancia es adjudicada a la falta de compromiso político para la puesta en marcha de las recomendaciones. En general se tiene la convicción de que las oficinas de estadística no tienen mucho peso dentro de los organismos, y particularmente en el caso de los registros, los registros están comandados por otros intereses institucionales que no son expresamente la confección de estadísticas.

41 El propio servicio no tenía claro que ese rol estuviera oficialmente asignado a dicha unidad. 42 Facultad que le confiere la Ley 16616 pero que nunca fue llevada a la práctica. 43 Tal es el caso de los diagnósticos y recomendaciones realizadas por el Tercer Seminario Estadístico Nacional realizado en 1991. La gran mayoría de las observaciones que allí se desarrollaron tienen hoy la misma vigencia, agravada en algunos casos por el aumento del deterioro.

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Así como existe una opinión generalizada acerca de la falta de prioridad que tienen las estadísticas en los organismos del Estado, se tiene también conciencia de la escasa prioridad que tienen el análisis y la interpretación de la información sobre hechos vitales en particular. Sigue siendo un problema la permanencia de la “incultura informática” tanto a nivel de los funcionarios involucrados en el manejo de la información como principalmente de los jerarcas involucrados en las tomas de decisiones. Si se puede afirmar que en general la existencia de incultura informática en los “decisores” afecta muchos de los sistemas de manejo de información en detrimento iniciativas de modernización e informatización, en particular en el área de las estadísticas vitales el escenario adverso se potencia por la escasa prioridad otorgada al análisis y la interpretación de la información demográfica, tanto a nivel público como privado.

Merece especial atención la consideración de la ejecución compartida que tienen las tareas del registro civil en el interior país donde en ausencia de oficinas del registro civil (MEC) las tareas son llevadas a cabo por jueces de paz (Poder Judicial). La organización de los Registros Civiles pues ser centralizada o descentralizada. En un sistema centralizado las oficinas del registro, regionales o locales forman parte de la misma institución que la oficina central de registro. Un sistema descentralizado es aquel que utiliza oficinas regionales o locales que pertenecen a otra institución, como es el caso de Uruguay. En el interior del país son los juzgados de paz los que llevan adelante la tarea de registro. De acuerdo a las experiencias internacionales la dificultad del sistema descentralizado ha demostrado ser que los funcionarios (jueces de paz) tienen generalmente otras responsabilidades que en general se consideran más importantes que la función de registro y oír tanto estas terminan perdiendo prioridad. Si aún en un sistema centralizado es dificultoso establecer estrategias de supervisión y monitoreo de los registradores, más dificultosa es la tarea y los caminos jerárquicos institucionales para realizarlos en un sistema descentralizado como el caso uruguayo. Las autoridades del Registro son conscientes de la necesidad de unificar la administración y se esta proyectando una ampliación de la cobertura geográfica en Montevideo e instalación de oficinas en las cabeceras departamentales en interior para ir dejando de lado la participación del poder judicial. También son conscientes que dicho proceso va a llevar un largo tiempo, por lo que la necesidad de mejorar o implementar la supervisión y el control siguen siendo prioridades a corto plazo.

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IV Recomendaciones

“En una sociedad contemporánea, es inaceptable que un sistema de registro civil presente omisiones de hechos vitales, duplicaciones de registro de un mismo hecho vital, esté sujeto a alta incidencia de registros tardíos o carezca de adecuados medios de preservación y protección de la confidencialidad, etc. Todo ello tiene repercusiones negativas para un país, particularmente en los servicios sociales, servicios de salud, la transparencia de los servicios electorales, servicios de identificación de la población, en la seguridad nacional, etc. Su impacto negativo se refleja con claridad en la incapacidad de generar la información para la producción de estadísticas vitales continuas, sin la cual no es posible la planificación económica y social de un país, en una forma racional y basada en información actualizada y rigurosamente producida 44”.

Sobre la coordinación general

La constatación inicial desde la cual deben ser consideradas las propuestas y líneas de acción para el mejoramiento del sistema de estadística vitales es que los propios actores involucrados en la fase de producción de esas estadísticas son conscientes del deterioro del sistema. Existe desde hace tiempo una idea bastante elaborada sobre el diagnóstico y las falencias del sistema. Es decir la evaluación de la precariedad de la situación es compartida por los actores involucrados, razón que debería ser un factor potencial de impulso para la efectivización de las mejoras si es que existe la voluntad política para realizarlas.

En el área de estadísticas vitales existen reivindicaciones históricas para implementar su mejor funcionamiento. Debido a que persisten la gran mayoría de las dificultades que se han detectado en la producción de información en estadísticas vitales en las últimas décadas, gran parte de las recomendaciones que puedan hacerse en la actualidad, se encuentran ya formuladas y redactadas a partir de los consensos derivados del Seminario Estadístico Nacional de 1991 45

La realidad en esta nueva instancia de diagnóstico agrega al menos dos nuevos factores relevantes que generan dificultades operativas sobre los mecanismos instituidos y agudizan la crítica situación diagnosticada ya hace más de una década:

-el crecimiento de la fragmentación y el deterioro social y cultural del Uruguay genera dificultades adicionales. La marginalidad emanada de la pobreza extrema atenta contra el acceso a la cobertura institucional

- la brecha que se verifica en relación al acompasamiento tecnológico que permite la implementación de sistemas informáticos que aseguren máxima cobertura de registro con menor riesgo de errores y producción de información estadística a tiempo real.

Considerando entonces los diagnósticos y las evaluaciones del estado de situación de las estadísticas vitales que vienen acumulándose en las últimas décadas y los nuevos factores de

44 Conclusiones y recomendaciones elevadas al cierre del Programa Latinoamericano de Entrenamiento sobre Sistemas de Registro Civil y Estadísticas Vitales, Santiago, 6-10 Noviembre 2000 45 III Seminario Estadístico Nacional, octubre 1991.

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agudización de dificultades y retrasos mencionados, el área de estadísticas vitales requiere ser priorizada.

Una reingeniería del sistema para tener éxito deberá además adaptarse a los cambios en la realidad socioeconómica del país. Como se dijo, el deterioro social, la marginación y la extrema pobreza representan nuevas exigencias para la cobertura universal de los sucesos vitales. Para poder efectivizar los derechos de identidad de las personas es probable que las estrategias para incorporar estas situaciones deban ser otras

La existencia de una real voluntad política en atender esta situación e implementar mejoras en el sistema estadístico nacional en general, y en particular en el sistema de estadísticas vitales se transforma en el factor clave para el futuro de la situación.

Sobre la base de la existencia de esa voluntad política se puede decir que la coincidencia de toda la masa de técnicos y especialistas en la materia en el diagnóstico y la identificación de las dificultades puede dejar de ser un factor potencial para pasar a ser efectivamente un componente favorable para la implementación y valorización de los esfuerzos y recursos que se inviertan en el fortalecimiento de esta área.

En atención a los problemas detectados en esta investigación46 surge con claridad la necesidad de dar cumplimiento efectivo a la ley a las atribuciones que la Ley 16.616 y poner en funcionamiento de una Unidad Coordinadora Sectorial (UCS) para promover un sistema de estadísticas vitales oportunas, cabales y precisas, con las atribuciones que la ley otorgaba a estas unidades

La unidad coordinadora sectorial (UCS) debe tener la jerarquía institucional que le permita legitimidad técnica y funcional para exigir a las oficinas productoras determinados procedimientos, estándares de calidad y mecanismos para asegurar la remisión de la información a tiempo y para asegurar la “oportunidad” de la misma.

Los cometidos generales de una UCS en el área de Estadísticas Vitales en conjunto con los que se especifican en la Ley 16.616 para esta figura deberían pasar por:

-Repensar los mecanismos de recolección, circulación y procesamiento de la información 47 y en conjunto con las oficinas productoras del sector elaborar un Plan Estadístico

46 El resultado del taller da cuenta de que los diferentes actores son conscientes de la problemática que vienen afrontando las estadísticas vitales en los últimos años y muchas de las propuestas elevadas en el Seminario Estadístico Nacional de 1991 aún siguen siendo válidas.

47 “Por qué no repensamos todo desde otro punto de vista, hoy los avances informáticos dan una potencialidad, es increíble, uno podría pensar en que todos estos registros estén integrados, en tener una clave de identificación única, y asignar cédula de identidad desde el nacimiento y a través de eso cruzar absolutamente toda la información, aprovechando la información de la embarazada, etc y eso como que hay que armar un equipo pequeño, que en esta casa podría estar radicado ese equipo, armar la arquitectura lógica para todo el sistema, desde el arranque, yo estuve trabajando 8 años en el Ministerio de Ganadería, hasta fines de febrero y en menos de 1 año, en menos de 1 año, un consorcio diseñó el sistema de trazabilidad para animales..... en menos de 1 año se hizo una inversión concreta y se planificó en forma integrada todo ese sistema, Y yo pienso de que quizás habría que decir empecemos de 0, al menos la

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Sectorial que defina las prioridades y sea la guía para el funcionamiento del sistema como tal. Esto podrá eventualmente significar un rediseño de los subsistemas de registro que así lo requieran incluyendo las normas legales, la integración y los mecanismos que aseguren la cooperación técnica y material dentro el sistema .

-Definir claramente las atribuciones, responsabilidades y funciones de cada institución que interviene en el sistema para optimizar la utilización de los recursos nacionales, evitar la duplicación de esfuerzos en la recolección, procesamiento, producción y divulgación de la información. -Examinar procedimientos de registro para determinar si hay pasos redundantes que podrían eliminarse, ya sea usando formularios de registro rediseñados o mediante el uso de computadoras. -Detectar las debilidades de recursos materiales, humanos y técnicos que puedan tener alguna de ellas, de tal forma de poder incidir en el refuerzo de aquellas que lo requieran.

La puesta en práctica de esta unidad coordinadora sectorial seria un primer paso para agilizar los mecanismos de coordinación, control e impulso de la producción estadística sectorial y por tanto u una señal de que realmente existe la voluntad política de concretar las mejoras pendientes al sistema. Como se señalo en reiteradas oportunidades la validez de muchas de las recomendaciones del SEN III no pueden ser dejadas de lado y esta unidad debería ser la receptora de esas recomendaciones y que se han acumulado y no se han implementado. Sin dudas este sería un ámbito idóneo para recogerlas y las articulara e impulsara.

En base al estado de situación del área y las diferentes dificultades que se han venido mencionando esta unidad debería movilizarse en las siguientes direcciones:

En atención a los problemas de cobertura: En vista de que el problema de cobertura no solo tiene un efecto estadístico para las evaluaciones demográficas de un país sino que además la inscripción cívica es considerada como la efectivización del derecho básico a la identidad. Se deberá otorgar alta prioridad al registro de nacimientos y generar un compromiso del gobierno nacional y de los gobiernos locales tendiente a lograr la cobertura universal del registro de nacidos vivos. Para ello se deben implementar

arquitectura lógica de todos los registros, pensando que queremos y armémoslo porque hoy en la Web está pensado el sistema de trazabilidad que se actualice, entonces y la inversión en hardware hoy no es tanta como ustedes dicen, el Uruguay es chiquito y todos pueden acceder a los mismos datos, a los mismos registro, cruzarlos como quiera, integrarlos como quiera y si se puede hacer en Ganadería donde tenemos los datos de dónde también nacen animales y en qué frigoríficos los faenan y a quién se lo venden....., lo podemos hacer con los nacimientos”

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estrategias tendientes a facilitar o agilizar las modalidades con que cuentan los informantes (padres o tutores) para acceder o entrar en contacto con personal encargado del registro y asegurar que este documento esencial (partida o acta de nacimiento) no reproduzca la marginación de los grupos de población más vulnerables por sus condiciones de vida, quienes han demostrado tener mayor probabilidad de no ser cubiertos por el sistema de registro civil.

-Trabajar en los aspectos del marco regulatorio y normativo (legal) de tal forma de constituir en obligatorio la inscripción del recién nacido previo el alta hospitalaria de la madre. Debe considerarse la asignación de la responsabilidad del registro de los nacimientos y defunciones a los hospitales y a los centros de salud locales cuando ocurren dentro de su competencia así mismo, que el personal de atención médica fuera de las instituciones tenga una responsabilidad directa del registro de los casos conocidos por ellos. -Sólo en situaciones en que lo anterior no fuera cumplido, se deberán establecer mecanismos rápidos y eficientes para la inscripción de oficio, en orden de garantizar la integralidad de las cifras de nacidos vivos en el país.

-Establecer mecanismos formalizados de evaluación de la omisión y duplicación de este registro, creando espacios de participación de los organismos involucrados en orden a lograr superar la situación actual de desconocimiento de la magnitud de estos fenómenos48. -Mantener un sistema de sondeo permanente para la captación y contabilización de las inscripciones tardías. -A los efectos de facilitar el conteo de las inscripciones tardías se sugiere implementar la sugerencia de remitir al DSIP la fotocopia del certificado de nacimiento que queda adjunto al trámite en el registro civil. -Frente a los problemas de subregistro surgidos por la mala clasificación de las muertes de baja edad gestacional es necesario que dicha problemática sea abordada por las act110ividades formativas 49 En atención a los problemas de oportunidad de la información -Como se vio el retraso en la generación anual de las estadísticas vitales es uno de los problemas más importantes que surgen de esta evaluación 50. Las recomendaciones internacionales dan

48 Estos mecanismos deberán tener en cuenta informaciones de otras fuentes de datos, por ejemplo, de los servicios de salud (como por ejemplo inmunizaciones, atención prenatal, etc), de las instituciones que ofrecen servicios públicos, de las encuestas de hogares por muestreo, censos de población, técnicas indirectas de estimación demográfica, etc., que sean capaces de ofrecer estimaciones regionales y otras desagregaciones geográficas menores acerca de la evolución de la población sobre la base de las estimaciones de las estadísticas vitales; 49“Hay que fomentar la capacitación e impulsar que cualquier feto que muestre signos de vida, es un nacido vivo y hay que registrarlo y luego hay que tomarse el trabajo después de hacer el certificado de defunción” 50 La falta de oportunidad, como se vio, repercute además en la calidad de la información impidiendo la realización de mecanismos de chequeos con los agentes registradores (en particular los médicos).

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cuenta de la necesidad y la importancia de contar con estadísticas a nivel local y de datos trimestrales, además de las tabulaciones anuales. -Poder disponer de los archivos del registro y de las estadísticas vitales oportunamente es un problema que parte de los problemas de automatización y por tanto resulta ineludible generalizar el uso de tecnología moderna a los procesos de registro y producción de estadísticas vitales;

-Es por tanto básico implementar completamente un sistema central computarizado del registro civil. El registro sigue siendo un proceso manual con gran intensidad de mano de obra y donde la transmisión de la información de registro del nivel local hasta la autoridad central de registro, no se ha automatizado. Si bien la computarización es un requerimiento fundamental para mejorar la oportunidad de la información y agilizar todo el sistema, se debe tener claro que la misma no es garantía de calidad 51.

-promover las consideraciones y adaptaciones legales necesaria para validar el registro electrónico

- se mantiene vigente la sugerencia de que el INE debería prestar apoyo técnico a los proyectos de modernización del Registro Civil en los aspectos ligados a la generación de información de estadísticas vitales 52

- Resulta evidente que deben atenderse urgentemente las insuficiencias humanas y materiales del Departamento Servicio de Información Población del Ministerio de Salud Publica para garantizar un sistema continuo y eficiente de validación, ingreso crítica y procesamiento de los certificados que mensualmente llegan del Registro Civil. -En un futuro es necesario estudiar y redefinir las rutinas de ingreso de certificados de nacimientos de manera de tender a generar una base de datos actualizada en tiempo real. Dicha redefinición debería contemplar la posibilidad de compartir el uso de las bases de datos con el Registro civil, con indexaciones comunes y accesos selectivos. -En lo que hace a la disponibilidad y difusión de la información se sugiere utilizar normas de presentación de la información tabulada según las recomendaciones de organismos internacionales; estándares para el desarrollo de la información priorizando la difusión por medios electrónicos que han demostrado ser de mas baratos y de mas fácil acceso y por tanto mayor poder de difusión. -Resulta recomendable y viable implementar la disponibilidad de los microdatos mediante un proceso que proteja la confidencialidad personal pero que permita el reprocesamiento por parte de los usuarios de la misma forma que se instrumentó el acceso a los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares y los últimos censos de población.

51 En ese sentido debe atenderse la situación de muchos países donde esta se ha establecido pero finalmente se terminó dando más énfasis a la tecnología que a la calidad de los datos y a la información que se procesa. 52 SEN, 1991.

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En atención a los problemas de calidad de la información a. Problemas de “registro de datos” La calidad de la información, en este sector como en varios otros de los que se estudiaron en este proyecto tiene como una fuente importante de error la escasa calificación de los recursos humanos encargados de realizar el registro de datos en el nivel primario. En este punto las estadísticas vitales tienen un déficit relativo de consideración. Es impostergable una tarea de capitación de los funcionarios públicos encargados de esta actividad de registro propiamente así como de una evaluación permanente y rigurosa sobre esta actividad. Sin duda, esta medida sería mucho más rentable, eficaz y eficiente si fuera simultánea a un proceso de informatización del proceso de la recolección de datos. En el taller de usuarios y productores de información de estadísticas vitales fue anunciada la intención del Registro Civil de iniciar un proceso de apertura de oficinas propias en las cabeceras departamentales del interior país con la idea de establecer una red informatizada para el registro nacional de los hechos vitales. Esta posibilidad responde a la imperiosa necesidad de prestar una atención especial al interior del país. Este proceso fue anunciado como una pretensión a largo plazo. Mientras esto no suceda, resulta necesario que la coordinación intersectorial que desarrolle la UCS involucre a los responsables del poder judicial que operan sobre los juzgados de paz del interior con el objetivo de implementar mecanismos de capacitación y supervisión tendientes a mejorar la calidad de la información relevada. -La recalificación y supervisión de la tarea de registro de estadísticas vitales deben estar basadas en la difusión de la relevancia y la urgente necesidad de las mejoras en los registros. Para ello los mecanismos de recalificación de las personas que realizan los registros deben permitir que sepan claramente que es lo que se quiere registrar y para que se registra. -Establecer la obligatoriedad de concurrencia periódica a cursos de capacitación para los funcionarios involucrados en las tareas de registro.

-Los funcionarios de registro deben determinar las necesidades de adiestramiento de los registradores locales y otros que trabajan en el sistema en cuanto al contenido del curso y la frecuencia de necesidad y organizar tal adiestramiento

El papel del cuerpo médico en lo que atiende a la calidad de la información en estadísticas vitales es sustantivo, y prácticamente insustituible en lo que refiere al certificado de defunción. La inhabilitación de producir información estadística de mejor calidad en relación a las causas de muerte, por ejemplo, ha sido reiteradamente señalada desde hace años. Sin embargo, la proporción de muertes cuya causa se atribuye a problemas “cardioresporatorios” se mantiene en niveles que evidencian una mala certificación en las causales de muerte. Para la evaluación de este tipo de problemas excepcionalmente han sido realizados estudios comparativos entre certificados de defunción y las historias clínicas a los efectos de cotejar la información sobre causas de muerte. Prácticas periódicas en este sentido, basadas en muestras, serían altamente recomendables para controlar evaluar y mejorar la calidad de dicha información.

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La constatación de la magnitud de los errores de registro que surgen de estas prácticas evaluatorias deben conducir al rediseño de mecanismos de control en “el llenado de los datos” por parte de los médicos certificadores. Frente a esta situación la elaboración de protocolos y documentos de normatización de definiciones con recomendación sobre la obtención de datos y criterios de validación, variables e indicadores mínimos, articulación de instancias e instituciones, accesibilidad y confidencialidad de los datos, diseminación de la información y mecanismos de apoyo a los usuarios, son medidas que vienen siendo reclamadas urgentemente. Su implementación supone la articulación de diferentes actores involucrados en el área, y que necesariamente funcionará de disparador de otro tipo de instancias de coordinación sectorial que se hacen necesarias.

b. Problemas de validez y pertinencia de la información que se recoge A la luz de los cuestionamientos que han surgido sobre la calidad de la información debida a la mala, o poco especificada, formulación de los instrumentos de relevamiento (formularios, certificados, etc) resulta imprescindible 53: -Redefinir en contenido y forma los certificados en atención a los problemas metodológicos, ambigüedades de formulación y de codificación. Es decir considerar la pertinencia y/o relevancia de la información, la manera de preguntar y la manera de codificarla, a los efectos de maximizar su validez y la compatibilidad con otras fuentes de relevamiento de información sociodemográfica. A tales efectos resulta de suma utilidad el trabajo “El sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su mejoramiento” (Cabella, W. , Peri, A., 2005) incluido en este informe. Allí se analizan críticamente los contenidos, la calidad (validez) y la pertinencia de la información relevada en los certificados y se sugieren propuestas específicas para cada caso. -El contenido de los formularios de registro, es decir, los certificados de nacimiento y de defunción, y el diseño de las tabulaciones deben ser comparados con las recomendaciones de las Naciones Unidas para que sean conformes con las normas internacionales para “conjuntos de datos básicos de estadísticas vitales mínimos” y con las tabulaciones de estadísticas vitales estándares recomendadas. -Revisar en particular las formulaciones y definiciones utilizadas en las variables de contexto socioeconómico como ser educación, condición de actividad, ocupación,

53 “Es necesario repensar la información social que tienen los dos certificados.... Uruguay ha tocado pocos sus formularios por esta idea de inercia institucional muy fuerte ...ha habido avances en ciencias sociales para decir cómo categorizar poblaciones, y esa forma de categorización tiene que estar reflejada en cómo se pregunta, actualmente sabemos que tenemos problema en los dos certificados y no podemos hacer buenos estudios epidemiológicos por causa de muerte porque digamos la historia de la persona de, ocupacional o cualquier tipo de eso está muy mal registrada y eso lo sabemos”, Taller de Productores y Usuarios de Estadística Vitales, abril 2005.

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-Reconsiderar la posibilidad de implementar los certificados estadísticos para matrimonios y divorcios, propuestos en el SEN de 1991, para incluir las dimensiones mencionadas en el item anterior. -Implementar el uso de formularios precodificados y autoexplicativos de manera de minimizar la necesidad de los cursos de capacitación para su puesta en funcionamiento - Resulta ineludible además la incorporación de nuevas dimensiones que permitan contextualizar diferentes tipos de análisis necesarios para el estado actual de la población en el Uruguay. Medidas para atender otros puntos relevantes referentes a la calidad del dato: -capacitación básica sistemática obligatoria al personal de la salud y del registro civil en atención a la aplicación del nuevo formulario -instrumentación de manuales y formularios autoexplicativos -tender a la incorporación de personal sin incultura informática y utilizar las herramientas informáticas como herramientas para la capacitación y el control

En cuanto al problema de la certificación de las causas de muerte 2 tipos de estrategias deberían ser implementadas: estrategias formativas y estrategias de chequeo del dato mediante la citación con historia clínica.

- las estrategias formativas deberían tender al adiestramiento en cómo completar adecuadamente la sección de certificación médica en los certificados de defunción y cómo usar la Clasificación Internacional de Enfermedades para llegar correctamente a la causa básica de la estadística de muerte.

c. Calidad de la información propiamente estadística. Los dos items anteriores abarcaban problemas de calidad que devienen del proceso estricto de la construcción y registro de datos. Sin embargo los “datos”, para transformarse en información estadística son sometidos a un proceso de transformación. Es mediante el procesamiento que la información básica registrada, “el dato”, se convierte en información estadística. La calidad de la información estadística también debe ser evaluada a la luz de la calidad de esta etapa de producción. Es necesario en ese sentido:

-establecer normas técnicas para la generación, el procesamiento y la difusión de la información estadística -establecer mecanismos de evaluación sistemática de la generación procesamiento y presentación de la información

- responder a la necesidad de apoyo en el procesamiento de datos electrónico (MSP-DIP) donde se hizo mención de la necesidad de desarrollar programas de validación computarizados que puedan verificar la presencia de incongruencias entre las variables clave como la edad, el sexo y la causa de muerte.

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En función de situación actual en las dependencias actualmente dedicadas a tales procesos resulta vital la creación de instancias que permitan la formación de recursos humanos de manera permanente, tanto para la producción como el análisis y el uso de estadísticas de salud aplicadas. Existen diversas estrategias que pueden ser implementadas en este sentido, desde la realización de un inventario de materiales disponibles para capacitación y de cursos sobre estadísticas vitales y de salud, capacitación a distancia sobre estadísticas vitales y de salud a través de la Internet, convenios con instituciones reconocidas para la formación de recursos humanos sobre estos temas, como la Universidad de la República, y el propio INE para citar sólo dos ejemplos. “En Uruguay nos especializamos en hacer diagnósticos, y nos quedamos en los diagnósticos, fallamos en todo lo que es operativo, seguimiento, controles, y otra vez acá veo que estamos con los mismos temas de hace más de una década atrás, entonces estamos pensando en que fuimos pioneros y que fuimos los mejores, como cuando decimos fuimos los mejores porque ganamos Maracaná, pero hoy la realidad es otra”.....”Y yo pienso de que quizás habría que decir empecemos de 0, al menos la arquitectura lógica de todos los registros, pensemos que queremos y armémoslo54

54 ” Intervención en el Taller de Productores y Usuarios de Estadísticas Vitales , abril 2005.

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Bibliografía - “Informe de Uruguay sobre los sistemas de Registro Civil y Estadísticas Vitales”, Nelly Niedworok (INE) Mabel Abella Mutarelli (MSP) Juan Jose Laborde Vidal (DGRC), 1991. - III Seminario Estadístico Nacional 1991, Informe del Grupo de Trabajo II – Población -“El sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su mejoramiento”, Wanda Cabella, Andrés Peri (Facultad de Ciencias Sociales), Montevideo, mayo 2005. -“Manual sobre sistemas de registro civil y estadísticas vitales: Normas y protocolos para la divulgación y el archivo de datos personales”, Naciones Unidas Nueva York, 1999.

-“Conclusiones y Recomendaciones elevadas al cierre del Programa Latinoamericano de Entrenamiento sobre Sistemas de Registro Civil y Estadísticas Vitales”, Santiago de Chile, noviembre 2000.

-“Expericences with computerization of Civil Registration”, Datacentralen Denmak, Jane Bloch, octubre 1991.