100522385 Manua de Formulacion de Proyectos de Desarrollo Social CEPAL

8/13/2019 100522385 Manua de Formulacion de Proyectos de Desarrollo Social CEPAL

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MANUAL

FORMULACIN, EVALUACIN Y MONITOREO

DE PROYECTOS SOCIALES

Ernesto Cohen

Rodrigo MartnezDivisin de Desarrollo Social

CEPAL

No ha sido sometido a revisin editorial


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MANUAL DE FORMULACION, EVALUACION Y MONITOREO DE PROYECTOS SOCIALE ii

INDICE

Introduccin .............................................................................................................. 11. CONCEPTOS BASICOS.............................................................................................. 2

1.1. Programas y Proyectos sociales........................................................................... 21.2. Problema social y objetivos .................................................................................. 41.3. Impacto ..................................................................................................................51.4. El proceso productivo de la gestin de un proyecto social.................................... 61.5. Poblacin objetivo ................................................................................................ 8

1.5.1. Cobertura ................................................................................................... 91.5.2. Focalizacin ............................................................................................... 91.5.3. Tipos de beneficiarios............................................................................... 101.5.4. El rol de los beneficiarios en el proyecto................................................... 11

1.6. Formulacin, evaluacin y monitoreo ................................................................. 121.7. Metodologas de evaluacin ............................................................................... 131.8. El ciclo de vida del proyecto ............................................................................... 14

1.8.1 El estado de pre-inversin........................................................................ 161.8.2 La inversin.............................................................................................. 191.8.3 La operacin ............................................................................................ 19

1.9. Pasos a seguir en la formulacin y evaluacin de proyectos.............................. 19

2. DIAGNSTICO .......................................................................................................... 222.1. Funciones del diagnstico .................................................................................. 222.2. Identificar el problema........................................................................................ 232.3. Estimar la lnea de base ..................................................................................... 242.4. Definir la poblacin objetivo................................................................................ 252.5. Realizar el estudio de mercado .......................................................................... 25

2.5.1. Estudio de la demanda............................................................................. 25

2.5.2. Estudio de la oferta .................................................................................. 262.5.3. Relacin oferta-demanda ......................................................................... 262.6. Caracterizar el contexto...................................................................................... 272.7. Analizar los grupos relevantes............................................................................ 272.8. Identificar causas y consecuencias .................................................................... 272.9. Analizar los medios y fines ................................................................................. 282.10. reas de intervencin........................................................................................ 28

3. FORMULACIN......................................................................................................... 293.1. Establecer los objetivos de impacto.................................................................... 293.2. Seleccionar las alternativas ............................................................................... 303.3. Realizar estudios complementarios ................................................................... 31

3.4. Establecer los objetivos de producto .................................................................. 313.5. Seleccionar los indicadores ............................................................................... 323.6. Establecer las metas de impacto y producto ...................................................... 353.7. Especificar los supuestos ................................................................................... 363.8. Disear el modelo de focalizacin ...................................................................... 373.9. Describir los requerimientos de produccin........................................................ 383.10. Elaborar las matrices de alternativas................................................................. 39


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MANUAL DE FORMULACION, EVALUACION Y MONITOREO DE PROYECTOS SOCIALES4. EVALUACIN EX-ANTE............................................................................................ 42

4.1. Calcular los costos (anlisis de la eficiencia) ...................................................... 424.1.1. El flujo de costos ...................................................................................... 444.1.2. Actualizacin de los costos....................................................................... 464.1.3. Anualizacin de los costos ....................................................................... 47

4.1.4. Matriz de costos ....................................................................................... 484.2. Realizar el anlisis de impacto de cada alternativa............................................. 514.3. Estimar la relacin Costo-Impacto ...................................................................... 52

4.3.1. Costo por Unidad de Impacto (CUI).......................................................... 534.3.2. Seleccionar la alternativa ......................................................................... 544.3.3. Analizar las diferencias por objetivos........................................................ 544.3.4. Diferencias en valores relativos................................................................ 55

4.4. Anlisis multicriterio............................................................................................ 56

5. PROGRAMACIN...................................................................................................... 665.1. Disear los procesos.......................................................................................... 66

5.1.1. El mapa de procesos................................................................................ 66

5.1.2. Descripcin por proceso........................................................................... 695.2. Hacer el cronograma y ruta crtica .............................................................. 715.3. Disear la estructura organizacional........................................................... 735.4. Calcular los insumos .................................................................................. 755.5. Disear el modelo de focalizacin .............................................................. 765.6. Programar el monitoreo y la evaluacin ex post ......................................... 775.7. Realizar el presupuesto.............................................................................. 77

6. MONITOREO ............................................................................................................... 806.1. Disear el plan de monitoreo.............................................................................. 81

6.1.1. Los destinatarios y la informacin............................................................. 816.1.2. Los indicadores ........................................................................................ 82

6.1.3. Los instrumentos ...................................................................................... 906.2. Implementacin del monitoreo............................................................................ 916.3. Analizar los resultados ....................................................................................... 956.4. Los informes....................................................................................................... 99

7. EVALUACIN EX-POST.......................................................................................... 1037.1. Calcular los costos reales del proyecto............................................................. 1037.2. Medir los impactos logrados............................................................................. 104

7.2.1. Modelo experimental clsico .................................................................. 1047.2.2. El modelo cuasiexperimental.................................................................. 1057.2.3. Modelos no experimentales.................................................................... 106

7.3. Calcular la relacin Costo-Impacto ................................................................... 108

7.4. Informes ..............................................................................................................1098. ANEXOS .....................................................................................................................110

8.1. Matriz de motricidad y dependencia ................................................................. 1118.2. El rbol de problemas: causas efectos........................................................... 1148.3. El rbol de objetivos: medios fines ................................................................. 1198.4. Las reas de intervencin................................................................................. 122


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MANUAL DE FORMULACION, EVALUACION Y MONITOREO DE PROYECTOS SOCIALE ii

8.5. Tcnicas de estimacin.................................................................................... 1248.6. Matemticas financieras................................................................................... 1308.7. Flujo de costos ................................................................................................. 1458.8. Matriz de planificacin ...................................................................................... 148

8.9. Carta Gantt/cronograma................................................................................... 1518.10. Anlisis de recursos ........................................................................................ 1538.11. Estadstico metodolgico................................................................................. 1628.12. Antecedentes de proyecto atencin primaria de salud..................................... 164

BIBLIOGRAFIA......................................................................................................... 168


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MANUAL DE FORMULACION, EVALUACION Y MONITOREO DE PROYECTOS SOCIALES 1

INTRODUCCION

Este manual es una gua prctica de apoyo para el trabajo los profesionales y tcnicosencargados del diseo, implementacin y evaluacin de programas y proyectos sociales.

La metodologa utilizada es el Anlisis Costo Impacto (ACI) que permite identificar unproblema social en una poblacin, formular y seleccionar la mejor alternativa para resolverlo,hacer un diseo detallado, y llevar a cabo el proyecto con un sistema de monitoreo y evaluacinde impacto.

En el primer captulo se definen los conceptos esenciales para el anlisis yoperacionalizacin de los proyectos sociales.

El segundo describe los procedimientos necesarios para contar con un diagnsticoadecuado de los problemas que enfrenta la poblacin destinataria de un proyecto, suscaractersticas, causas y efectos, para as identificar las potenciales vas de solucin.

El tercero analiza los pasos que se deben seguir para formular un proyecto que puedaser evaluado.

El cuarto resume los mtodos y tcnicas requeridas para la evaluacin ex-ante, utilizandoel mtodo ACI para comparar alternativas, y el multicriterio para priorizar un grupo de proyectosque persiguen los mismos objetivos.

El quinto presenta los instrumentos requeridos para programar las actividades delproyecto seleccionado.

En el sexto se describen los procedimientos, mtodos, tcnicas e indicadores necesariospara implementar un sistema de monitoreo en las etapas de inversin y operacin.

El sptimo contiene los mtodos utilizables para realizar las evaluaciones ex-post, consus respectivos alcances y limitaciones.

El octavo y ltimo captulo contiene un conjunto de anexos de apoyo que permitenprofundizar en tpicos relevantes del manual.


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MANUAL DE FORMULACION, EVALUACION Y MONITOREO DE PROYECTOS SOCIALE 2

I. CONCEPTOS BASICOS

1.1 Programas y Proyectos SocialesUn proyecto sociales la unidad mnima de asignacin de recursos, que a travs de un

conjunto integrado de procesos y actividades pretende transformar una parcela de la realidad,disminuyendo o eliminando un dficit, o solucionando un problema.

Un proyecto social debe cumplir las siguientes condiciones:

Definir el, o los problemas sociales, que se persigue resolver (especificarcuantitativamente el problema antes de iniciar el proyecto).

Tener objetivos de impacto claramente definidos (proyectos con objetivosimprecisos no pueden ser evaluados).

Identificar a la poblacin objetivo a la que est destinada el proyecto (la queteniendo las necesidades no puede satisfacerlas autnomamente va el mercado).

Especificar la localizacin espacial de los beneficiarios.

Establecer una fecha de comienzo y otra de finalizacin.

Los proyectos sociales producen y/o distribuyen bienes o servicios (productos), parasatisfacer las necesidades de aquellos grupos que no poseen recursos para solventarlasautnomamente, con una caracterizacin y localizacin espacio-temporal precisa y acotada.Sus productos se entregan en forma gratuita o a un precio subsidiado.

Un programa social es un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos,que pueden diferenciarse por trabajar con poblaciones diferentes y/o utilizar distintasestrategias de intervencin.

La poltica social es un conjunto de programas que pretenden alcanzar los mismos fines.Da las orientaciones sobre qu problemas sociales priorizar y define las principales vas y/olmites para la intervencin que la poltica plantea.

Los programas y proyectos sociales, se enmarcan en una poltica, de la que constituyensu traduccin operacional, va la asignacin de recursos que permite su implementacin.

En la literatura tradicional se ha asumido que los proyectos se definen por la existencia deinversin, esto es, porque se asignan recursos para la adquisicin de bienes de capital (terreno,construcciones, equipamiento). Los programas, alternativamente, supondran slo la utilizacinde recursos para gastos corrientes (por ejemplo, los sueldos y salarios que se requieren para laoperacin). Hoy existe acuerdo en que los proyectos no se definen por la presencia o ausencia

de inversin, sino por ser una unidad organizada de gestin que busca solucionar un problema.Aun cuando la inversin sea inexistente o marginal, todo proyecto puede y debe ser evaluado.


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Cuadro 1.1.- Relacin entre Poltica, Programas y Proyectos Sociales

Ejemplos:

a) Poltica Fortalecimiento de la empleabilidad de los jvenes de bajosrecursos mediante inversin en capital humano.

Programa Programa Nacional de Capacitacin Juvenil.

Proyectos * Capacitacin en manipulacin de alimentos para jvenes deescasos recursos del sector rural de la regin sur.

* Capacitacin en contabilidad para egresados de EnseanzaMedia de la regin metropolitana.

b) Poltica Satisfaccin de las necesidades alimentario-nutricionales de lossectores poblacionales que estn por debajo de la lnea de pobreza.

Programas - Programa Nacional de Comedores Escolares

- Programa Nacional de Complementacin Alimentaria

- Programa Materno Infantil

Proyectos * Comedor de la Escuela San Alfonso (dentro del ProgramaNacional de Comedores Escolares)

* Proyecto de distribucin de alimentos y educacin alimentaria paramadres y lactantes del consultorio San Jos.

POLITICA SOCIAL

PROGRAMA 1 PROGRAMA 2

PROYECTO 1.1 PROYECTO 1.2 PROYECTO 2.1 PROYECTO 2.2


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1.2 Problema social y objetivos

Los problemas sociales se definen como carencias o dficits existentes en un grupo

poblacional determinado. Constituyen una brecha entre lo deseado (por la sociedad) y larealidad. Son situaciones observables empricamente que requieren de anlisis cientfico-tcnico. No se pueden, por tanto, fundamentar en meras suposiciones o creencias.

Los valores que alcanzan los indicadores de la "variable problema" al momento de suidentificacin es la Lnea de Base (LB) del proyecto.

Es deseable que la identificacin y caracterizacin tcnica de los problemas socialessean equivalentes a las demandas efectivas de la poblacin. Sin embargo, ello no siempreocurre, lo que debe llevar al anlisis y discusin, de modo de alcanzar una comunidad deintereses que limite los riesgos y aumente la probabilidad de xito del proyecto.

No se debe confundir un problema social con la ausencia de cobertura o falta de entregade un servicio especfico. Esta podra ser una causa importante en la generacin de unproblema social (que se refiere a la calidad de la oferta) pero no es el problema en s.Circunscribir el problema social a la gestin, calidad o cantidad de la oferta existente limita elcampo de intervencin y la posibilidad de alcanzar los objetivos perseguidos.

Ejemplos:

Problema mal formulado Problema social bien formulado

Baja cobertura de los servicios deatencin primaria de salud para lapoblacin materno infantil de El Cabildo.

Alta incidencia de morbilidad ymortalidad infantil de la poblacin ElCabildo.

Poca cantidad de escuelas en laregin norte.

Bajo nivel educacional de lapoblacin en edad escolar de la reginnorte.

Insuficiente oferta de servicios decapacitacin para el empleo de jvenes delsector rural.

Altos niveles de desempleo ysubempleo en la poblacin juvenil delsector rural.

En una misma poblacin, los problemas sociales pueden ser muchos y de diversa ndole,frecuentemente asociados a la situacin de pobreza.1

Tambin se los puede identificar por su asociacin con segmentos particulares de lapoblacin.2

1 Entre ellos se pueden distinguir sectores o temas especficos, vinculados a: Salud: morbilidad, mortalidad, epidemias,pandemias, malnutricin, dao, discapacidad, calidad de vida, etc.; Educacin:analfabetizacin, baja escolaridad, repitencia,desercin, ausentismo, etc.; Vivienda: hacinamiento, allegados, mala calidad de viviendas, etc.; Empleo: desempleo, bajosingresos, falta de seguridad social, informalidad, productividad, etc.; Violencia; Delicuencia; Drogadiccin.

2 Por ejemplo: Juventud:mala insercin social, frustracin, drogas, alcoholismo, prostitucin, embarazo precoz, etc.; Terceraedad: calidad de vida, recreacin, salud mental, etc.; Gnero: baja participacin, derechos, insercin social y laboral,maternidad, etc.; Familia:violencia, desestructuracin, divorcio, paternidad y maternidad, etc.; Ruralidad: trabajo, productividad,migracin, etc.; Mundo urbano: contaminacin, estrs, consumismo, recreacin, transporte, etc.


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La clara identificacin y medicin del o los problemas permiten conocer la magnitud de labrecha y plantear los objetivos que procuran disminuirla o eliminarla. Por tanto, se los definecomo estados positivos a alcanzar3. Los extremos polares de un proyecto social pueden serdefinidos como una situacin actual en la que aparece tal problema y una situacindeseada en la que el mismo ha sido eliminado o ha disminuido como resultado que laintervencin o proyecto representa.

En una primera instancia, los proyectos sociales definen un gran objetivo general, quemarca el camino para solucionar el o los problemas priorizados, que, posteriormente, seespecifica en la etapa de formulacin.

1.3 Impacto

El impacto de un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa del cambio en elproblema de la poblacin objetivo como resultado de la entrega de productos (bienes oservicios) a la misma. Se mide comparando la situacin inicial (LB), con una situacin posterior

(Lnea de comparacin = LC), eliminando la incidencia de factores externos.El xito de un proyecto es la medida de su impacto en funcin de los objetivos

perseguidos. Es por tanto, la justificacin ltima de su implementacin.

El impacto se asocia directamente al problema social que dio origen al proyecto(disminucin de la morbilidad, malnutricin, analfabetismo, desempleo, mayor escolaridad,etc.). En los proyectos productivos, el impacto es su beneficio econmico.

La magnitud del impacto logrado no necesariamente es una funcin lineal de la inversinrealizada en un proyecto. El incrementar la inversin no implica aumentar proporcionalmente elimpacto del mismo. Incluso su relacin puede ser inversa. Por ejemplo, si un proyecto nutricionalno entrega la cantidad de alimentos requeridos por los beneficiarios, tomando en cuenta la

distribucin intrafamiliar de dichos bienes, puede tener un impacto igual a cero o negativo. Si no seaumenta la cantidad de caloras y protenas por racin, y stas no se distribuyen adecuadamente,puede incrementarse de manera ilimitada la inversin produciendo impactos marginales o, incluso,perversos (aumento de la tasa de prevalencia de la desnutricin).

3 Para un anlisis ms preciso del proceso de definicin y tipos de objetivos, ver captulo II, Diagnstico.


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Grfica 1.3.- Ejemplos de posibles relaciones entre inversin e impacto

ImpactoLineal

Discreta

CrecimientoDecreciente

0 Inversin

Nula-Positiva-Negativa

Asociada a la definicin del impacto sobre los problemas sociales, es preciso considerar laequidad. Los programas y proyectos sociales no son equitativos por entregar iguales productos yservicios a una poblacin con distintas caractersticas, sino por disminuir las brechas existentesentre distintos sectores poblacionales.

Para incrementar el impacto y la equidad se deben entregar los productos en cantidades

y calidades adecuadas segn las necesidades de cada grupo. Es decir, que los individuos ygrupos que tienen necesidades equivalentes, reciban bienes o servicios en igual cantidad ycalidad (ejemplo: igual cantidad de subsidio de agua potable por cada familia NBI), pero quecuando existen diferencias en las necesidades, stas se reflejen en los productos (ejemplo:mayor cantidad de materiales y refuerzo educativo para las escuelas pobres con mayoresproblemas de calidad educativa).

Ambos conceptos son complementarios en la poltica social. El primero resalta el cambioque se produce en la poblacin objetivo y el segundo destaca las diferencias entre distintaspoblaciones. Es perfectamente factible utilizar los aumentos de equidad como medida deimpacto.

1.4 El proceso productivo de la gestin de un proyecto social

Todo programa social debe nacer a partir de un problema, cuya solucin implica ladefinicin de uno o ms objetivos especficos de impacto. Su logro se persigue a travs de laproduccin y distribucin de productos.

Los productos son los bienes y/o servicios que se entregan a los beneficiarios finales.Un proyecto puede entregar uno o varios productos, normalmente complementarios entre s. Suseleccin y proceso productivo se definen en la evaluacin ex-ante.


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La tecnologa de produccin utilizada condiciona los insumosrequeridos. Estos, son losrecursos de todo tipo (humanos, materiales, equipos y servicios) que se utilizan en el proyecto,los que pueden ser definidos en unidades fsicas (cantidad y calificacin del personal, metroscuadrados y calidad de la infraestructura, etc.) y son traducidos en unidades monetarias (costos

del proyecto).Los procesos, se definen como la organizacin racional de los insumos para alcanzar un

fin determinado. Se implementan a travs de un conjunto de actividades, con procedimientos,normas y reglas, que permiten, en forma directa o indirecta, transformar los insumos enproductos.

La relacin insumo producto, definida por la tecnologa de produccin utilizada, dacuenta de la combinacin de cantidades y calidades de insumos que se requieren para obtenerun determinado producto.

En algunos casos, es necesario incluir los efectos (resultados o outcomes) entre losproductos y el impacto. Estos permiten medir el grado de uso de los productos, observar las

conductas que stos generan en los beneficiarios y predecir la probabilidad de logro de lasmetas de impacto perseguidas. Su consideracin es esencial cuando el producto entregadorequiere un cambio de conducta en la poblacin. Es tambin un estimador proxy del impacto,cuando sus indicadores son difciles de observar directamente.

Los efectos, por definicin son una condicin necesaria pero no suficiente para el logrodel impacto.

Diagrama 1.4 El proceso productivo de la gestin social

Insumos + Procesos/Actividades = Productos Impactos

Efectos

Los pasos requeridos para generar y distribuir productos, son el componente interno delproyecto o programa y se enmarcan en la gestin del mismo. Los efectos e impactosconstituyen el componente externo. Este se produce en la poblacin objetivo, y su relacin conlos productos es una estimacin que debe ser explicitada en la evaluacin ex-ante y verificadadurante la evaluacin ex-post.

Para que los productos generen los impactos esperados, es necesario tomar en cuentasu sustentabilidad y sostenibilidad. Un programa o proyecto social es sustentable en lamedida que exista capacidad instalada (recursos fsicos, humanos y financieros) para que losprocesos requeridos sean adecuadamente implementados. Es sostenible cuando los impactosproducidos perduran en el tiempo.

Hay impactos que son slo sostenibles durante la operacin del programa o proyecto.Este es el caso de los subsidios al consumo de servicios bsicos, como el agua potable o laelectricidad, que ayudan a disminuir las NBI mientras estn presentes, pero que al terminarse,puede volverse a la situacin que origin el proyecto.


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Existen otras situaciones en las que el impacto alcanzado implica algo ms permanente(el logro de una suerte de meseta). Aqu se inscriben casos tales como la conclusin de unnivel de calificacin determinado o la vacuna contra la poliomielitis.

1.5 Poblacin Objetivo

La poblacin objetivo es un subconjunto de la poblacin total (poblacin de referencia) ala que estn destinados los productos del proyecto. Se la define normalmente por lapertenencia a un segmento socioeconmico (con NBI), grupo etario (menores de seis aos),localizacin geogrfica (zona rural) y carencia especfica (desnutridos).

A continuacin se presenta la lgica de identificacin de la poblacin objetivo:

Diagrama 1.5. Poblacin Objetivo

El grfico muestra una secuencia en la que se parte de la poblacin total de un territorio(municipio), donde se detecta quienes son los afectados potenciales por un problema (lapoblacin con mayor probabilidad de contagio de la influenza (menores de 2 aos y mayoresde 60). Entre estos se selecciona un subconjunto que recibir los servicios (las personas demenores recursos, que se vacunan gratuitamente). Se posterga a la poblacin que puederesolver su problema autnomamente comprando la vacuna en cualquier farmacia.

POBLACIN DE

REFERENCIA

(Poblacin total delMunicipio)

POBLACINAFECTADA

(Menores de 2 aos ymayores de 60)

POBLACINOBJETIVO

(Menores de 2 aos y mayoresde 60, bajo la lnea de pobreza)

POBLACI NPOSTERGADA

(Menores de 2 aos y mayoresde 60, no pobres)

POBLACIN NOAFECTADA

(Mayores de 2 aos y menoresde 60)


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1.5.1 Cobertura

Es la razn existente entre la cantidad de personas atendidas y el tamao de la poblacin

objetivo.

100*objetivopoblacinladeTamao

atendidaspersonasdeCantidad=Cobertura

Cuando no se diferencia en la poblacin beneficiaria los que integran (o no) a lapoblacin objetivo, se obtiene la cobertura bruta.Cuando slo se considera a los beneficiariosque forman parte de sta, se tiene la cobertura neta.Esta ltima puede alcanzar valores quefluctan entre 0 y 100 %; la cobertura bruta podra sobrepasar este lmite, si la oferta fuese msgrande que la poblacin objetivo.4

100*POP

PNOAPOACobertura +=

100*POP

POACobertura =

POA= Poblacin Objetivo Atendida (los que tienen la necesidad y reciben los productos)

PNOA= Poblacin No Objetivo Atendida (los que no tienen la necesidad pero reciben losproductos)

POP= Poblacin Objetivo Programada (la poblacin que tiene la necesidad y es la

destinataria del programa)

1.5.2 Focalizacin

Criterios que permiten identificar a la poblacin objetivo para que sean ellos (y no otros)los que reciban los beneficios del programa . Requiere conocer caractersticas relevantes enfuncin de los objetivos de impacto perseguidos, para que el proyecto se adecue a susnecesidades especficas.

Focalizar, entonces, implica generar una oferta de productos (bienes y/o servicios)orientada a la poblacin objetivo. Una oferta homognea suele no ser adecuada para quienestienen mayores necesidades insatisfechas, debido a barreras culturales, analfabetismo y

carencia de informacin.Se debe focalizar porque los recursos disponibles son limitados (para satisfacer las

necesidades existentes y hay crecientes necesidades insatisfechas. Por consiguiente, se debeaumentar la eficiencia para hacer ms con menos. Pero tambin es fundamental incrementar elimpacto, para lo que es imprescindible adecuar la oferta a las caractersticas especficas de laestructura de la demanda que tiene la poblacin objetivo.

4 Para mayor informacin sobre los indicadores de cobertura, ver captulo 6.


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En definitiva, para aumentar el impacto y la eficiencia de un proyecto social, debe existirun modelo de focalizacin que asegure la seleccin y acceso de la poblacin objetivo definidapara el mismo. Para ello se requiere elaborar criterios y disear procedimientos que, va losindicadores identificados, posibiliten su implementacin.

En algunos casos las caractersticas de los bienes o servicios ofrecidos hace que algunoslos demanden y otros se automarginen, como sucede con los proyectos de capacitacin laboralde bajo nivel de especializacin, a los que difcilmente asisten personas de nivelsocioeconmico medio o alto (autofocalizacin). En otras situaciones, se requiere que, a partirde una caracterizacin de la poblacin objetivo, se utilicen cuestionarios, entrevistas,observacin, etc. que incluyan indicadores (edad, sexo, nivel socioeconmico, vivienda,empleo, etc.), que permitan focalizar adecuadamente a, por ejemplo, los potencialesbeneficiarios de subsidios (agua, luz, vivienda, etc.).

Hay dos situaciones en las que no es recomendable focalizar:

a Cuando la probabilidad de impacto sobre el problema dependa de la incorporacin deotros sectores como beneficiarios, aun cuando los productos distribuidos a cada unosean diferenciados. Por ejemplo, no es factible detener la pandemia del SIDA si no sesensibiliza a toda la sociedad y se divulgan las formas de evitar el contagio.

b Cuando hacerlo es ms caro que distribuir los productos universalmente. Por ejemplo,la distribucin de vacunas y/o medicamentos ante una epidemia.

Para analizar los resultados de la focalizacin, se deben considerar cuatro posiblessituaciones. Dos de ellas positivas, definidas como aciertos, y dos negativas, los errores.

Acierto de inclusin: entregar productos a quienes son integrantes de la poblacinobjetivo (las familias pobres reciben los beneficios de un subsidio para la viviendasocial).

Acierto de exclusin: no entregar productos a quienes no forman parte de lapoblacin objetivo (no hay familias de clase media recibiendo el subsidio de viviendasocial).

Error de inclusin:entregar productos a personas ajenas a la poblacin objetivo (lasfamilias de clase media acceden a subsidios de vivienda social).

Error de exclusin: no entregar productos a personas que forman parte de lapoblacin objetivo. (hay familias pobres que no tienen acceso al subsidio de viviendasocial).

Cuando slo estn presentes los aciertos, esto es, que ambos errores son iguales a 0,la focalizacin es totalmente correcta. Entonces: cobertura bruta = cobertura neta = 100%. 5

1.5.3 Tipos de beneficiarios

Todos los proyectos sociales se formulan para los beneficiarios legtimos directos, lapoblacin objetivo que recibe los productos del proyecto (acierto de inclusin) .Los beneficiariosdirectos son ilegtimoscuando no forman parte de la PO (error de inclusin).

Los programas y proyectos sociales tambin producen impacto sobre otras personas.Estos son los beneficiarios indirectos. Estos son legtimos, cuando no se definen como

5 Para mayor informacin sobre los indicadores de focalizacin, ver captulo 6.


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poblacin objetivo, pero favorecerlos se compadece con el espritu del proyecto. Es el caso delas familias de escolares beneficiarios de programas alimentarios, que reciben unatransferencia equivalente al valor monetario de la alimentacin entregada a sus hijos.

Los beneficiarios indirectos ilegtimosson favorecidos por el proyecto a pesar de no serdestinatarios de los mismos y, al mismo tiempo atentan contra los objetivos redistributivos queeste persigue. Por ejemplo, cuando el mercado inmobiliario se beneficia de una disminucin delos precios de terrenos, generado por subsidios o asignaciones (va reforma agraria, porejemplo), en que los beneficiarios venden propiedades a menor valor que el de mercado,traspasando el beneficio recibido. Tambin es el caso de las fallas de la burocracia, cuando susagentes (intermediarios de los procesos de produccin, distribucin y/o administracin) seorientan al logro de sus objetivos particulares a costa del impacto.

1.5.4. El rol de los beneficiarios en el proyecto

Para maximizar el impacto potencia per cpita de un proyecto, es fundamental la

participacin de sus beneficiarios.La poblacin objetivo conoce sus reales necesidades insatisfechas as como sus

capacidades. Cuando stas (necesidades y capacidades) son definidas externamente, puedenderivar en impactos menores a los potenciales y/o en costos mayores a los estrictamentenecesarios.

Existen mltiples pruebas en Amrica Latina, Africa y Asia que la participacin incrementasubstancialmente tanto la eficiencia como el impacto de los programas y proyectos sociales.Esto es as por varias razones:

Permite que el diagnstico exprese la estructura de las necesidades objetivas, priorizadas porla poblacin destinataria.

Posibilita una formulacin con alternativas de solucin que optimicen las opciones tecnolgicascombinndolas con las potencialidades de los recursos locales disponibles.

Hace que la evaluacin, el monitoreo y el control de gestin se complementen con el controlsocial, lo que aumenta la productividad global del proceso del proyecto.

Proporciona a la gente un sentimiento de positiva propiedad sobre un proyecto a ellosdestinado.

La pregunta no es, entonces, si la participacin es o no deseable, sino en qu realmenteconsiste y cmo debe ser implementada.

La participacin en su expresin ms pasiva consiste en recibir la informacin que resultarelevante para un proceso decisorio. Pero se perfecciona en su forma activa cuando se traduce

en incidir concretamente en las decisiones que se adopten.Por lo tanto, un proyecto es participativo, cuando su poblacin objetivo es un actor central

en la elaboracin del diagnstico, la priorizacin de las necesidades que se van a satisfacer, elanlisis de las opciones tcnicamente viables para lograr los objetivos de impacto perseguidos,el monitoreo, el control de gestin y la evaluacin ex-post.

Se deben priorizar las relaciones horizontales entre los ejecutores y beneficiarios delproyecto para viabilizar su participacin. La frustracin en la participacin de estos ltimospuede limitar los logros del mismo.


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1.6 Formulacin, evaluacin y monitoreo

La formulacin es la etapa centrada en el diseo de las alternativas del proyecto, esdecir, las opciones tcnicamente viables para alcanzar los objetivos de impacto perseguidos o,

complementariamente, para solucionar el problema que le dio origen. Las alternativas surgende la teora disponible, de la experiencia de los especialistas en el rea y de las evaluacionesex-post llevadas a cabo en proyectos anlogos.

La evaluacin permite tomar decisiones a travs de la comparacin de distintasalternativas. Tanto en la vida cotidiana como en los proyectos, en general, sean estos socialeso productivos, pblicos o privados, se requiere de la evaluacin para adoptar decisionesracionales.

El significado de la evaluacin difiere segn la etapa del ciclo de vida del proyecto en laque se la utilice. Si es durante la formulacin, proporciona los criterios de decisin para aceptarun proyecto especfico u ordenar las alternativas consideradas en funcin de las relacionesexistentes entre sus costos e impacto (o beneficio). Si se la aplica durante la operacin o,

inclusive, habiendo sta concluido, permite determinar el grado de alcance de los objetivosperseguidos, as como el costo en que se ha incurrido.

As, formulacin y evaluacin son dos caras de una misma moneda. Un proyecto no sepuede formular a menos que se sepa cmo se lo va a evaluar, porque slo a partir de lametodologa de la evaluacin es posible determinar cul es la informacin que se debe recogerpara su formulacin.

Por otro lado, la evaluacin ex-post (durante o despus de la implementacin delproyecto) permite reorientar la operacin, adecuando el diseo realizado o adaptndola a lascondiciones cambiantes del contexto. Asimismo posibilita aprender de la experiencia.

La evaluacin, entonces, sirve de marco de referencia para la formulacin de unprograma o proyecto, permitiendo medir los costos y el impacto (o los beneficios) del mismo,as como las relaciones existentes entre ambos.

Existen dos tipos de evaluacin segn el momento que se realiza y el objetivoperseguido:

a La evaluacin ex-ante, que se realiza antes de la inversin y la operacin. Ella permiteestimar tanto los costos como el impacto (o beneficios) y as adoptar la decisin(cualitativa) de implementar o no el proyecto.

A partir de ella resulta posible priorizar distintos proyectos e identificar la alternativaptima para alcanzar los objetivos de impacto perseguidos.

b La evaluacin ex-postse lleva a cabo tanto en la etapa de operacin como una vezfinalizado el proyecto. Tiene dos funciones:

i. una cualitativa, que permite decidir si debe continuarse o no con el proyecto -cuando se realiza durante la operacin-, o establecer la conveniencia de formularotros proyectos similares -cuando se realiza despus que ste ha terminado-.

ii. otra cuantitativa, que surge en proyectos que se encuentran operando y posibilitatomar la decisin de si es necesario o no reprogramar.

El monitoreo se relaciona directamente con la gestin administrativa y consiste en unexamen continuo o peridico que se efecta durante la implementacin del proyecto, en lasetapas de inversin y/u operacin. Se realiza con el objeto de hacer un seguimiento del


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desarrollo de las actividades programadas, medir los resultados de la gestin y optimizar susprocesos, a travs del aprendizaje que resulta de los xitos y fracasos detectados al compararlo realizado con lo programado, algn estndar (promedio u ptimo) y/u otros programas oproyectos.

El monitoreo se desarrolla en distintos niveles de la gestin, con el objeto de conocersobre los insumos, actividades, procesos y productos, cuyos principales indicadores serelacionan con el tiempo, la cantidad, la calidad y el costo que tiene cada uno.

Aun cuando la evaluacin ex-post y el monitoreo se realizan durante la operacin, elsegundo se preocupa del anlisis de los distintos componentes de la gestin interna(terminando en los productos), mientras que la evaluacin ex-post centra su atencin en larelacin entre los productos y el logro de objetivos. En el monitoreo, el centro del anlisis esten la eficacia, la eficiencia y la focalizacin (lo interno a la gestin del proyecto), en laevaluacin ex-post se incorporan los efectos y el impacto (lo externo, en la poblacin objetivo).

La eficacia dice relacin con el volumen de produccin, la cantidad de productos que

genera y distribuye el proyecto, en un perodo determinado. A mayor produccin, mayoreficacia.

La eficienciarelaciona el volumen de produccin con los recursos utilizados para ello. Laeficiencia incluye a la eficacia y la asocia a alguna unidad de recurso (dinero, horas/persona,horas/equipo, etc.). A menor costo de produccin, mayor eficiencia6.

1.7 Metodologas de evaluacin

La evaluacin compara informacin para la toma de decisiones. Requiere investigar,medir y comparar. Las diferencias terico-metodolgicas radican en los universos de anlisis ylas variables, indicadores e instrumentos de medicin utilizados.

Existe una tradicin evaluativa que proviene del anlisis econmico y otra de lainvestigacin social. Hay un continuo entre quienes ponen acento en los costos y los que lohacen exclusivamente en el logro de los objetivos de impacto. As, evaluar puede significardistintas cosas y tener distintos alcances.

En el anlisis de proyectos se pueden distinguir tres metodologas que buscan compararlos costos con el logro de objetivos de impacto. La forma de medir los costos es la misma, loque vara es la medicin del impacto.

a Anlisis Costo Beneficio (ACB): consiste en comparar los costos con los beneficioseconmicos del proyecto. Si stos son mayores que los costos, existe una primeraindicacin de que el proyecto debera ser, en principio, aprobado.

Un requisito bsico es que los costos y beneficios sean expresados en unidadesmonetarias, por lo tanto, es una metodologa adecuada para el anlisis de proyectosque tienen fines productivos.

En el caso de los proyectos sociales, los beneficios difcilmente pueden expresarse enmoneda, por lo que la utilizacin del ACB queda severamente limitada.

Esta metodologa se utiliza casi exclusivamente en la etapa ex-ante, para tomar unadecisin respecto a la ejecucin, rechazo o postergacin de un proyecto.

6 Para mayor informacin de estos indicadores y su forma de clculo, ver el captulo VII.


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b Anlisis del Costo Mnimo (ACM): compara los costos-monetarios (tanto en unaevaluacin ex-ante como ex-post), con el nivel de produccin y distribucin de losbienes y servicios que entrega el proyecto.

El ACM deja de lado el anlisis de los objetivos de impacto. Acepta que ellos derivande una decisin poltica, y se dedica a asegurar que los mismos sean alcanzadosincurriendo en los costos mnimos. Se limita a garantizar la eficiencia, pero nada dicerespecto al impacto del proyecto. ste se presume igual en las distintas alternativas deintervencin.

c Anlisis Costo-Impacto (ACI):compara, al igual que el ACM , los costos (monetarios)con el logro de los objetivos de impacto. El ACI, no se restringe a considerar laeficiencia sino que tambin su impacto determinando en qu medida el proyectoalcanzar (o ha alcanzado sus objetivos), qu cambio producir (o ha producido) en lapoblacin destinataria y cules son sus efectos secundarios.

El ACI se debe aplicar tanto en la evaluacin ex-ante como en la ex-post.

El siguiente cuadro muestra la relacin entre las diferentes metodologas de evaluacin.Cuadro 1.7 - Comparacin entre ACB, AMC, ACI

ACB AMC ACITrminos deComparacin

Costos y Beneficios (expresadosen unidades monetarias)

Costos Costos de produccin eimpacto alcanzado

Poblacin considerada La sociedad en conjunto (sinimportar quin asume los costosy quin recibe los beneficios).

La sociedad en su conjunto La poblacin objetivo fijadasegn los objetivos delproyecto

Estado en que seaplica

Evaluacin ex-ante Evaluacin ex-ante Evaluaciones ex-ante y ex-post

Criterio de decisin Mayor valor en la relacin entrebeneficios y costos monetarios

Menor costo Menor valor en la relacinentre los costos y el impacto

1.8 El ciclo de vida del proyecto

Para llevar adelante un proyecto se deben dar una serie de pasos. En los proyectos coninversin (en activos fsicos) se destacan tres "estados" bsicos: preinversin, inversin yoperacin. En el primero, se desarrollan las tareas de diagnstico, formulacin, evaluacin ex-ante y programacin, que se asocian al desarrollo de la idea del proyecto, el estudio del perfil,el anlisis de prefactibilidad y el de factibilidad. En el segundo se reconocen las etapas dediseo y ejecucin. El tercero, comienza con las actividades de produccin y distribucin de losbienes o servicios en la marcha blanca para continuar con la operacin plena.

En los proyectos que no requieren inversin, (como sucede frecuentemente con losproyectos sociales) se pasa directamente del anlisis de factibilidad a la operacin. Sin embargo,hay proyectos sociales en los que deben cumplirse todas las etapas del ciclo de vida del proyecto.Es el caso de la construccin de hospitales, escuelas, viviendas, etc.

A continuacin se desarrolla brevemente cada una de las etapas del ciclo del proyecto.


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Grfica 1.8 - Etapas en el ciclo de un proyecto con inversin

No

No

No

No

S, operar

IDEA

PERFIL

PREFACTIBILIDAD

FACTIBILIDAD

DISEO

EJECUCIN

MARCHA BLANCA

Contina?

S

Sigue?

Espera

Aprueba?

S

Aprueba?

S, invertir

OPERACION PLENA

OPERACION

INVERSION

PREINVERSION S


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1.8.1 El estado de preinversin

La preinversin se divide en etapas con el objeto de minimizar el costo de losestudios que cada una de ellas requiere. Al final de cada una se plantean tres opciones:

Abandonar, si las relaciones existentes entre los costos y los objetivos perseguidoses claramente insatisfactoria;

Postergar, si el proyecto es atractivo pero no existen los recursos necesarios parallevarlo a cabo;

Continuar, cuando las relaciones entre las variables centrales que proporciona lametodologa son satisfactorias y, al mismo tiempo, existen los recursos requeridospara implementarlo.

A medida que se avanza en las etapas, se obtiene informacin mayor (en cantidad) y ms

confiable. Esto disminuye el riesgo de implementar un proyecto malo pero, al mismo tiempo,aumentan los costos del anlisis . Disminuir la incertidumbre implica aumentar los costos, por lotanto hay que realizar los estudios requeridos slo cuando el tamao del proyecto lo justifique.Mientras mayor es el volumen de recursos involucrados, habr que realizar mayores y msprofundos estudios antes de implementarlo. Si el proyecto es pequeo, se pueden eliminar lasdos ltimas etapas.

Grfico 1.8.1- Proceso de adquisicin de certidumbre

Idea

Perfl

Prefa

ctibil

idad

Factib

ilidad

Costo

Incertidumbre

0102030405060708090

100

Etapas de la preinversin: costo vs. incertidumbre


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a) Idea

En esta fase se inicia el proyecto. Incluye un diagnstico preliminar que busca dar

respuesta a un conjunto de preguntas que se profundizan en las fases posteriores. Cul o cules son los problemasque se pretende(n) resolver?

En qu medidase quiere resorverlos?

A quines est dirigido el proyecto? cul es su poblacin objetivo?

Dnde est localizada la poblacin objetivo?

Qu caractersticas tiene la oferta y demanda existente de los bienes y servicios quepermiten solucionar el problema?

Cuales son las principales causas y consecuenciasdel problema central?

Cules son las reas de intervencinposibles?

Qu restricciones y/o potencialidades se deben considerar (actores o gruposrelevantes, temporalidad, antecedentes geogrficos, demogrficos, socioeconmicos,socioculturales, legales, etc?

Cules son las fuentes de financiamiento y recursosexistentes?

Esta etapa se trabaja con la informacin disponible (de tipo secundaria) y entrevistas ainformantes claves. A su finalizacin se requiere contar con una primera visin del o losproblemas sociales que originaron el anlisis, sus principales caractersticas y posibles formasde intervencin, con el objeto de decidir si es aconsejable profundizar el anlisis, en miras a suimplementacin, o si es preferible rechazar o postergar la idea.

b) Perfil.

En esta etapa se profundizan los antecedentes del diagnstico. Se realiza unaformulacin preliminar de las alternativas implementacin del proyecto y se analiza su viabilidadtcnico-econmica, con una primera estimacin de los costos e impactos, comparando lasalternativas "sin" proyecto, "con" proyecto y la que resulta de optimizar la situacin de base.

Esta etapa supone profundizar la informacin secundaria previamente recogida encaptulos tales como: oferta existente, demanda insatisfecha, localizacin espacial, aspectostcnicos vinculados a las opciones consideradas, productos y sus planes de produccin,magnitud de la inversin, aspectos financieros, caractersticas de la gestin y organizacinrequeridas para la ejecucin y operacin.

Si a este nivel la evaluacin es positiva se contina con la fase siguiente. Dependiendo

del tamao de la inversin, se debe decidir se continuar con el estudio de prefactibilidad opasar directamente a la inversin u operacin del proyecto. Un resultado negativo implicarechazar el proyecto en forma temporal (postergacin) o definitiva.


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c) Prefactibilidad

En esta fase se realiza la evaluacin ex-ante de las alternativas, considerando:

i. El estudio del mercado, que incluye la demanda prevista para los bienes y/o servicios

que entregar el proyecto y la oferta existente de los mismos.ii. El anlisis de alternativas tecnolgicas.

iii. La localizacin y escala (tamao), con las restricciones y condicionantes que puedenincidir sobre ellas.

iv. La estimacin de los costos e impactos durante la vida del proyecto.

v. Los requerimientos organizacionales y condicionantes legales. Se debe tener encuenta las leyes y reglamentos restrictivos o promocionales que lo afectan directa oindirectamente .

vi. El momento ptimo para comenzar el proyecto segn los condicionamientostemporales existentes.

Cuando hay inversin en activos fsicos (terreno, construccin, equipamiento), puedenpresentarse tres casos diferentes:

que la inversin tenga una vida til ilimitada y los resultados sean independientes delmomento de iniciacin;

la misma situacin anterior, pero con una inversin de vida til limitada;

que la inversin tenga una vida til limitada y los resultados sean funcin del tiempo ydel momento de concrecin del proyecto.

Los resultados obtenidos en esta fase deben ser sometidos a un anlisis de sensibilidad,considerando los efectos producidos por cambios en las variables relevantes del proyecto. El

informe permite escoger entre proseguir con el estudio de factibilidad, realizar un anlisiscomplementario, o abandonar el proyecto de manera transitoria o permanente.

d) Factibilidad

En esta etapa se realiza la programacin detallada de las actividades, organizacin yprograma de desembolsos correspondientes a la alternativa seleccionada, para la obra fsica(tamao y localizacin), el diseo y ejecucin de la inversin, la puesta en marcha y operacinplena del proyecto.

Se requiere la elaboracin de un mapa de procesos y actividades, el cronograma y rutacrtica, la estructura organizacional, los requerimientos de informacin, el diseo del plan demonitoreo y evaluacin ex-post, un presupuesto detallado y el plan de financiamiento.

Concluido este anlisis el proyecto est completamente formulado y corresponde adoptaruna decisin respecto a su puesta en marcha. Cuando un proyecto ha llegado hasta esta fase,a lo sumo puede sufrir modificaciones menores o postergar su inicio.


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6 Anlisis del contexto (geogrfico, demogrfico, socioeconmico, sociocultural, legal yfinanciero)

7 Identificacin de actores y grupos relevantes

8 Anlisis de causas y efectos (rbol de problemas)9 Identificacin de medios y fines (rbol de objetivos)

10 reas de intervencin (viabilidad e importancia)

Formulacin

1 Definicin de los objetivos y metas de impacto

2 Descripcin de los objetivos de producto

3 Determinacin del horizonte del proyecto

4 Definicin de las metas y planes de produccin

5 Descripcin de la tecnologa y proceso productivo

6 Identificacin de las variables e indicadores a utilizar

7 Seleccin de las fuentes de informacin

8 Caracterizacin de los supuestos

9 Confeccin de una Matriz Lgica de las alternativas a evaluar

Evaluacin Ex-Ante

1 Identificacin de los recursos necesarios

2 Estimacin de los costos

3 Estimacin de los impactos

4 Anlisis de las relaciones costo/impacto

Programacin

1. Generacin del mapa de procesos

2. Descripcin de las actividades por proceso

3. Confeccin del cronograma y ruta crtica4. Determinacin de insumos

5. Definicin de la estructura organizacional

6. Diseo del modelo de focalizacin

7. Programacin del monitoreo y la evaluacin ex-post

8. Anlisis detallado del presupuesto y plan de financiamiento.


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Monitoreo y Evaluacin Ex-Post

1. Diseo de un plan de Monitoreo

2. Recoleccin y procesamiento de la informacin3. Elaboracin de informes

Evaluacin Ex-Post

1 Diseo del modelo de evaluacin

2 Medicin de los costos reales

3 Anlisis de la relacin entre costos e impactos

4 Elaboracin de informes

En los captulos que siguen se presentan las metodologas, tcnicas e instrumentos autilizar para llevar a cabo este proceso. Su grado de aplicacin depende de la escala delproyecto.


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II. DIAGNOSTICO

Es la instancia en que se estudian los problemas, necesidades y caractersticas de lapoblacin y su contexto. Un proyecto sin un diagnstico adecuado corre el serio peligro de nogenerar impacto alguno.

2.1 Funciones del diagnstico

Tiene dos funciones bsicas.

i. La descripcin, que caracteriza el problema y cuantifica su magnitud y distribucin enla poblacin objetivo.

La lnea de baseresume dicha informacin, mostrando el valor del (o los) indicador(es)del problema al momento del diagnstico y sus tendencias futuras. Permite conocer labrecha entre la poblacin objetivo y el resto de la poblacin, as como su distancia conlos estndares vigentes.

Sin la lnea de base no es posible formular adecuadamente el proyecto y serimposible medir su impacto. Por lo tanto, es preferible no llevarlo a cabo hasta contarcon una estimacin razonable de la misma.

Para elaborarla es necesario disponer de la informacin ms precisa posible,minimizando los mrgenes de error de las estimaciones existentes7. Esto facilita laposterior medicin del impacto de las intervenciones, tanto en trminos deconfiabilidad como de costo.

Tambin es necesario realizar una descripcin de la poblacin objetivoy del contexto(los aspectos demogrficos, geogrficos, econmicos, sociales, legales, los gruposrelevantes, la oferta y demanda, etc.8).

ii. La explicacin plantea la estructura causal cualitativa y cuantitativa de las variablesque determinan el problema central. Se lleva a cabo para establecer qu y cuantosbienes y/o servicios es necesario entregar para solucionar total o parcialmente elproblema central (o alcanzar el objetivo general).

Un proyecto entrega bienes y/o servicios, para producir el impacto deseado. Si no estclaro cules son y en qu cantidad se requieren, resulta imposible formularadecuadamente el proyecto.

La descripcin y explicacin debe permitir responder a las siguientes preguntas:

Existe un problema?

Cul es?

Qu magnitud tiene? (lnea de base)

7 Para mayor informacin, ver Anexo 9.8 Ver puntos 2.3 y siguientes


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Se cuenta con la informacin adecuada?

Quines estn afectados? (poblacin afectada y objetivo)

Cul es el entorno demogrfico, geogrfico, econmico y social del problema?

Cules son los actores relevantes del problema?

Cules son sus principales causas y consecuencias?

Qu oferta existe para solucionarlo?

Cules son las principales dificultades para enfrentarlo?

Para dar cuenta de estas interrogantes, el diagnstico debe realizar una serie de anlisisespecficos.

La cantidad de recursos y tiempos involucrados en este proceso deben estar en relacincon la escala del proyecto. El diagnstico no debe ser de mayor escala que el proyecto, porqueen esa misma medida puede perder utilidad para solucionar el problema que le dio origen.

Para realizar el diagnstico, los pasos a seguir son:

2.2 Identificar el problema

Contar con una definicin clara y precisa del problema social que orientar al proyecto esel primer requisito para alcanzar el impacto buscado. Esta no es una tarea simple, dada lamultiplicidad de variables que afectan a la poblacin y su contexto.

Para identificar el problema hay que recolectar y analizar toda la informacin disponible.Deben combinarse los datos existentes sobre la situacin de la poblacin objetivo en las reasdefinidas como prioritarias en la poltica social, con la percepcin que sta tiene de sus

necesidades y la importancia relativa que les asigna.Se comienza por efectuar una detallada observacin de la realidad y recopilar la mayor

cantidad posible de antecedentes. El ideal es contar con un sistema que integre la informacinde distintos proyectos y permita analizarlos en sus distintas etapas del ciclo de vida, con datosrelativos a los sectores (salud, educacin, vivienda, etc.) y estudios de base de la poblacin,donde sta priorice los problemas que la afectan . Para ello se deben recoger opiniones y

jerarquizar los problemas, haciendo, por ejemplo, que cada persona asigne un puntaje a cadaproblema en una escala de 0 a 5 puntos.

SinImportancia

Muy pocoImportante

PocoImportante

MedianaImportancia

BastanteImportante

MuyImportante

Problema 1 0 1 2 3 4 5Problema 2 0 1 2 3 4 5

.

.

Problema j 0 1 2 3 4 5


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Si no se cuenta con un estudio de base, se debe trabajar con datos secundarios, revisinbibliogrfica, consultas a expertos e informantes claves.

Una vez identificados los problemas es preciso analizar sus interrelaciones para contarcon una visin que permita seleccionar aquellos que tienen mayor influencia sobre los otros. LaMatriz de Motricidad y Dependencia de Michel Godet(descrita en el Anexo 1) es un instrumentotil para analizar dichas interrelaciones generando un modelo de priorizacin.

A partir de la identificacin del problema es posible determinar el objetivo general delproyecto. Consiste en poner el problema en trminos de accin positiva para contar con unagua que permita definir objetivos especficos y buscar alternativas para alcanzarlos.

Un ejemplo de lo dicho es:

Problema: Alta incidencia de mortalidad infantil en la zona rural de la ReginMetropolitana.

Objetivo general: Alcanzar una baja incidencia de mortalidad infantil en el rearural de la Regin Metropolitana.

Problema:Bajo rendimiento escolar en las escuelas fiscales del pas.

Objetivo general:Lograr un alto rendimiento escolar de los alumnos de escuelasfiscales del pas.

Al definir las alternativas del proyecto, ser necesario definir especficamente de objetivosy metas a lograr.

2.3 Estimar la lnea de base

Su clculo se realiza recopilando la informacin existente sobre el problema central que

afecta a la poblacin, utilizando indicadores que permitan determinar:

El grado de validez y confiabilidad,9

El grado de generalidad-especificidad de las estimaciones, para determinar si sonaplicables al mbito, geogrfico y poblacional, de anlisis.

Si la informacin existente proporciona slo un visin general del problema en lapoblacin analizada, ser necesario complementarla y realizar entrevistas a informantes claves.Si es de mala calidad o inexistente, ser necesario realizar estudios especficos.

La lnea de base debe reflejar el problema, de la poblacin objetivo, al momento delanlisis y ser complementada con estimaciones sobre sus tendencias futuras.

9Ver anexo 9.


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Ejemplos:

Problema social Lnea de base

Alta incidencia de morbilidad y mortalidad infantil de la

poblacin El Cabildo.

Morbilidad = 125 por mil nacidos vivos.

Mortalidad = 10 por mil nacidos vivos.

Bajo nivel educacional de la poblacin en edad escolar dela regin norte.

Calidad educativa = 47%.

Altos niveles de desempleo y subempleo en la poblacinjuvenil del sector rural.

Desempleo abierto = 30%.

Subempleo = 25%.

2.4 Definir la poblacin objetivo

Esta debe ser claramente definida por sus caractersticas socioeconmicas, delocalizacin, etarias, socioculturales, etc., para permitir una focalizacin adecuada.

Ejemplos:

Problema social Poblacin objetivo

Alta incidencia de morbilidad y mortalidad infantil de lapoblacin El Cabildo.

Nios menores de 1 ao, pertenecientes a hogares NBI dela poblacin El Cabildo.

Bajo nivel educacional de la poblacin en edad escolar dela regin norte.

Nios de entre 6 y 18 aos, de sectores de escasosrecursos de la regin norte, que asisten a escuelas conrendimientos bajo el promedio en la prueba de calidad o quese encuentran fuera del sistema educativo.

Altos niveles de desempleo y subempleo en la poblacinjuvenil del sector rural.

Jvenes de entre 18 y 25 aos que viven en poblados demenos de 5.000 habitantes del pas.

2.5 Realizar el estudio de mercado

Se traduce en una estimacin de la demanda y las caractersticas de la oferta existentede los bienes y/o servicios vinculados a la solucin del problema.

2.5.1 Estudio de la demanda

Busca determinar la magnitud de la demanda existente en el momento del anlisis yproyectada durante el horizonte del proyecto. Permite responder a la pregunta: cuntosproductos y/o servicios debe entregar el proyecto para que, sumados a la oferta existente, sesatisfaga la demanda?.

El tamao de la poblacin objetivo es el primer indicador de la demanda y el proyecto

debe considerar al 100% de la misma.En este diagnstico es importante considerar la posible generacin de una demanda

incremental derivada de la aparicin de un nuevo producto (el bien o servicio que entrega elprograma social), que presumiblemente atraer a un conjunto de beneficiarios no legtimos.

En este estudio especificarse claramente los dficits, as como el costo que tiene para lapoblacin objetivo satisfacer sus necesidades va el mercado.


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Es necesario tomar en cuenta:

- precio del bien o servicio,

- precio de los bienes sustitutos (microbs vs. metro),

- precio de los bienes complementarios (bencina con pasaje de microbs),

- nivel y distribucin de ingresos de la poblacin objetivo,

- tamao y tasa de crecimiento de la poblacin objetivo,

- costo del tiempo de espera,

- costo del tiempo de acceso,

- costo de la movilizacin necesaria para acceder a recibir el producto,

- preferencias de los consumidores.

Se debe abarcar todo el horizonte del proyecto, lo que requiere dimensionar la situacin

actual y estimar la futura. Los mtodos usualmente utilizados para realizar estas estimacionesse desarrollan en el Anexo 4.

En el anlisis de la demanda es fundamental la participacin comunitaria. El contactodirecto con los grupos afectados permite interpretar y priorizar correctamente los problemasque los aquejan.

2.5.2 Estudio de la oferta

Requiere analizar los bienes y/o servicios alternativos que permiten satisfacer la demandaa lo largo de toda la vida del proyecto.

El estudio de oferta debe:

Identificar los agentes que la generan (sector privado, Estado, proyectos sociales deotras organizaciones, ONGs, etc.)

Seleccionar las variables que determinan el tamao de la oferta (precio de los bienescomplementarios y sustitutos),

Calcular los efectos que tendra la realizacin del proyecto sobre la oferta de losdems agentes (incidir en los precios de productos sustitutos y/ocomplementarios?, disminuir su oferta?, etc.).

2.5.3 Relacin oferta-demanda

Con la informacin sobre la oferta y la demanda se puede dimensionar el dficit actual.Esto es fundamental para fijar correctamente las metas del proyecto.

El dficit es la diferencia entre la demanda y la oferta para cada uno de los perodos de lavida del proyecto.

Cuando la diferencia es cero, no hay dficit y la cobertura (potencialmente) es 100%. Sies mayor que cero, hay exceso de oferta y (potencialmente) de cobertura. Si es menor quecero, hay dficit de oferta y de cobertura. En los dos primeros casos, si la cobertura neta esinferior a 100% hay que analizar los problemas de acceso de la poblacin objetivo (alto precio,desconocimiento, mala distribucin, etc.).


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2.6 Caracterizar el contexto

Para contar con una descripcin que permita formular el proyecto, es preciso caracterizarsu entorno , destacando aquellos aspectos ms vinculados al problema que le dio origen. Estoincluye las caractersticas de:

la estructura demogrfica, por edad y sexo;

socioeconmicas de la poblacin: distribucin de ingresos, pobreza;

socioculturales: nivel educacional, especificidades tnicas, etc.

el entorno geogrfico: clima, terreno, etc.;

las vas y medios de transporte;

la economa y produccin: reas de especializacin productiva y principales agenteseconmicos.

2.7 Analizar los grupos relevantes

Es necesario identificar a los grupos de inters (personas, organizaciones, etc.) quepuedan influir en el proyecto , sea favorable o desfavorablemente (que apoyen sus acciones oque estn en contra de las mismas).

Existen mtodos especficos para este tipo de anlisis, como el MACTOR desarrolladopor la Michel Godet10o la Planificacin Estratgica Situacional (PES) de Matus11, que permiten

jerarquizar actores y evaluar su posicin respecto al proyecto. Los resultados permiten conocerel apoyo o rechazo que este puede generar en los mismos.

Ejemplo:

Proyecto: Mejoramiento de la educacin bsica de la regin austral.

Grupos Relevantes: Ministerio de Educacin

Municipalidad

Profesores

Centro de Padres

Estudiantes

Organizaciones de desarrollo educacional

2.8 Identificar causas y consecuencias

Para esta labor, se puede utilizar distinto tipo de mtodos, desde los modelos estadstico-matemticos de anlisis multivariado (anlisis de regresin, factorial, etc.), hasta las tcnicasde trabajo grupal y de consulta a expertos, como el rbol de Problemas (causas y efectos) 12oel Diagrama de Ishikawa (Espina de Pescado). Estas son tcnicas ms subjetivas pero de gran

10 Prospectiva y Planificacin Estratgica, captulo IV, de Michel Godet. S.G. Editores, Barcelona, 1991.11 PES, Gua de Anlisis Terico, Carlos Matus. Fundacin Altadir, Caracas, 1993.12 En el Anexo 1 se presenta una informacin detallada sobre el rbol de problemas.


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utilidad cuando no se cuenta con estudios de base confiables que posibiliten trabajar conmodelos cuantitativos. Son tiles tambin para complementar dichos anlisis.

Al identificar las causas, adems de reconocer su peso especfico en la generacin delproblema, es importante analizar la viabilidad (prctica, tcnica y/o econmica) de modificarlasa travs del proyecto y destacar losparmetros.

La viabilidad se puede operacionalizar como un ponderador del peso especfico de cadacausa, asignando valor 0 a los parmetros y 1 a las causas totalmente viables de modificar.

2.9 Analizar medios y fines

As como el problema central se convierte en el objetivo general, al traducir la situacinnegativa a un fin positivo, las causas se transforman en los medios para alcanzar el objetivoperseguido. Las causas son la versin negativa y los medios la positiva.

Una tcnica til para desarrollar esta labor es el rbol de Objetivos (medios y fines),

donde todas las causas que se pueden modificar son los medios, dejando de lado las definidascomo parmetros.13

2.10 reas de intervencin

De entre todos los medios posibles de intervenir, se deben seleccionar aquellos que, porsu peso especfico y viabilidad, mejor permiten alcanzar el objetivo general. Para ello primerose identifican los subgrupos de medios que conforman las reas de intervencin14.

Una vez identificadas las reas de intervencin, se est en condiciones de formular lasalternativas del proyecto.

13 Para mayor informacin ver el anexo 2.14 Ver anexo 3.


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III. FORMULACION

Tiene por objetivo transformar las reas de intervencin en alternativas de proyecto, atravs de la seleccin y articulacin de los productos requeridos para producir el impactodeseado.

Esta etapa y las subsiguientes son complementarias. No se puede disearadecuadamente un programa o proyecto sin conocer la forma en la que ser evaluado. En casocontrario la evaluacin puede ser un intento fallido y la formulacin un trabajo intil. Por lotanto, antes de iniciar la formulacin se debe especificar la metodologa con la que se decidirsu aprobacin o rechazo, en la evaluacin ex-ante, o se determinar la calidad de susresultados, en la ex-post.

En los proyectos grandes, normalmente al finalizar el diagnstico se cuenta con variasalternativas de solucin. En la formulacin se deben describir todas ellas, centrndose en susespecificidades y diferencias, para luego, en la evaluacin ex-ante, decidir si se realiza o no elproyecto y, en caso afirmativo, cul de ellas implementar. Finalmente, en la programacin seprofundizan los detalles organizacionales, administrativos y presupuestarios.

En los proyectos pequeos, que concursan entre s por financiamiento, en el marco de unprograma del tipo Fondo de Inversin Social (FIS), u otro, suele formularse slo una alternativapor proyecto. En la evaluacin ex-ante se decide cul o cules implementar, sin tener laposibilidad de realizar ajustes posteriores, pues el financiamiento se asigna contra laformulacin. En dichos casos se hace necesario que esta sea ms detallada, incluyendoelementos de la fase de programacin.

Cabe recordar que mientras ms preciso y exhaustivo sea el trabajo en esta fase, msfcil y menos riesgosas sern las decisiones que posteriormente se tomen.

A continuacin se presentan los pasos de la formulacin.

3.1 Establecer los objetivos de impacto

Primero hay que determinar el impacto que se pretende producir , esto es, la magnitud dela modificacin que el proyecto espera generar en el problema que enfrenta la poblacinobjetivo (cualquiera sea la alternativa que se implemente). Para estimarlo hay que traducir elobjetivo general en objetivos especficos.

Para plantear uno o ms objetivos de impacto se debe considerar la informacin deldiagnstico, en especial el anlisis causal.

Los objetivos de impacto deben ser:

* Precisos: Quines se beneficiarn con el proyecto?

Cul es el impacto que se desea lograr?

* Realistas: Hay recursos disponibles para lograr los objetivos?

Es posible alcanzarlos en el horizonte del proyecto?


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* Medibles: Existen instrumentos que permitan medir el logro de los objetivos?

* Complementarios: La consideracin conjunta de los objetivos permite disminuircostos y/o aumentar sus impactos?

La complementariedad se determina combinando modelos tericos y consideracionestcnicas.

a Los modelos tericos, de las distintas reas del conocimiento, permiten determinarlas relaciones entre variables y objetivos.

b Las consideraciones tcnicas se refieren a las complementariedades prcticas. Porejemplo, la entrega de alimentos (objetivo nutricional) en una escuela (que tieneobjetivos educacionales) minimiza el costo que para el beneficiario implicasolucionar ambos problemas, asegurando la entrega de las raciones a la poblacinobjetivo y aumentando la utilizacin de la capacidad instalada de la escuela.

Ejemplos:

Objetivos de impacto:

Problema social Objetivos de Impacto

Alta incidencia de morbilidad y mortalidad infantil dela poblacin El Cabildo.

Bajar la incidencia de morbilidad infantil de lapoblacin El Cabildo a la media nacional.

Bajar la incidencia de mortalidad infantil en un 50%.

Bajo nivel educacional de la poblacin en edadescolar de la regin norte.

Disminuir en un 70% la brecha de nivel educacionalexistente entre la regin norte y el promedio nacional.

Altos niveles de desempleo y subempleo en lapoblacin juvenil del sector rural.

Bajar el desempleo de la PEA rural juvenil en 10puntos porcentuales.

Nivelar el subempleo rural juvenil en la media de los

adultos urbanos

Una vez establecidos los objetivos de impacto, es preciso determinar la importanciarelativa de cada uno. Ella se deriva de las prioridades expresadas por la poblacin objetivo (enel diagnstico).

3.2 Seleccionar las alternativas

Las alternativas del proyecto se desarrollan sobre la base de las reas de intervencinms viables y con mayor peso relativo en el problema.

Cada alternativa puede estar asociada a una o ms reas de intervencin y realizar lascombinaciones que sean necesarias para alcanzar los objetivos de impacto perseguidos.Existen alternativas mutuamente excluyentes entre s. . Por ejemplo, brindar racionesalimentarias en la escuela o entregar una canasta de alimentos a la familia, en el caso de unprograma nutricional; o capacitacin a distancia versus educacin tradicional, en un programade capacitacin laboral.

En otros casos, s es tcnicamente factible combinar reas pero existen restriccionespresupuestarias o temporales. Incluso sera posible hallar la combinacin ptima de cantidadesy calidades de distintos componentes de las reas de intervencin, que maximice el impacto y


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minimice los costos, pero ello suele ser tcnicamente poco viable debido a la dificultad deacceso a datos confiables.

Es posible que en todas las alternativas se entreguen los mismos productos,

diferencindose en las tecnologas de produccin y/o distribucin, calidad, cobertura, etc.Para su seleccin (de alternativas) hay que tener en cuenta las prioridades, limitaciones y

probabilidad de xito. Por ello, se deben considerar los recursos disponibles, la capacidadinstitucional, el contexto y las ventajas comparativas.

Una alternativa que se debe considerar obligatoriamente en todos los proyectos socialeses la optimizacin de la situacin de base. Ella, implica actividades de bajo costo que buscanaumentar la eficacia, eficiencia e impacto de los servicios existentes. En un proyecto de salud,en el que se estudia la construccin de un nuevo centro de atencin primaria, la optimizacinde la situacin de base seran los cambios en la administracin actual del o los consultoriospreexistentes, para ampliar la cobertura y/o mejorar la calidad de las prestaciones.

Definidas las alternativas, hay que elaborar una breve descripcin de cada una,

reseando las caractersticas de los productos, las tecnologas de produccin y distribucininvolucradas y justificando su relacin con los objetivos de impacto.

3.3 Realizar estudios complementarios

Es posible que, para avanzar en la definicin de los productos, sea necesariocomplementar informacin o realizar nuevos estudios en las siguientes reas:

a Legal: determinar la factibilidad legal de la implementacin de cada alternativa, susrestricciones y oportunidades existentes.

b Localizacin: analizar el rea geogrfica y seleccionar para el proyecto la ubicacinque genere el mayor impacto potencial, para los usuarios y la comunidad, al menorcosto posible. En la localizacin de un proyecto influyen la ubicacin de la poblacinobjetivo, materias primas e insumos, las facilidades de infraestructura y serviciospblicos bsicos, las vas de comunicacin y medios de transporte, la calidad y/oprecio del suelo, las tendencias de desarrollo del municipio, la preservacin delpatrimonio histrico-cultural, el clima y el control ecolgico y medioambiental.

3.4 Establecer los objetivos de producto

Los productos (bienes o servicios) que plantea una alternativa son los medios con quebusca producir el impacto deseado. Cada una de ellas puede entregar uno o ms productosdiferentes, orientados a lograr los mismos objetivos.

El producto es el bien o servicio terminal que recibe la poblacin objetivo. Las actividadese insumos para su produccin y distribucin no son productos. As, el objetivo de producto deuna escuela, son los alumnos educados, el edificio, la capacitacin de los profesores, los tilesescolares, etc. son componentes de los procesos de produccin y distribucin del producto yslo se justifican en tanto la educacin llegue a los nios.

Es necesario especificar con claridad los productos de cada alternativa y su poblacinbeneficiara , para determinar si afectarn los resultados de los estudios de oferta y dedemanda realizados. Si este es el caso, deben realizarse nuevos anlisis, que incluyan losefectos previstos de la alternativa considerada.


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Los objetivos de productose refieren al tipo de bienes y/o servicios que cada alternativaentrega a la poblacin objetivo. Por lo tanto, cada una puede tener sus propios (y diferentes)objetivos de producto. Su definicin es central para la programacin y el monitoreo.

Los objetivos de producto deben ser:

Cuantificables

Precisos

Realistas

Alcanzables en el tiempo establecido

Ejemplos:

Objetivos de Impacto Objetivos de Producto

Bajar la incidencia de morbilidad infantil a la media nacional.


Madres e hijos bajo control mdico pre y post natal

Nios vacunados

Madres capacitadas en prevencin de la deshidratacin infantil


Alumnos de la regin norte educados con nuevas tecnologaspedaggicas

Alumnos de escasos recursos becados

Bajar el desempleo de la PEA rural juvenil en 10 puntosporcentuales.

Nivelar el nivel de subempleo rural juvenil a la media de losadultos urbanos

Jvenes rurales capacitados en produccin agropecuaria

Jvenes microempresarios rurales con acceso a crditossubsidiados

Jvenes de reas rurales con contratos formalizados

3.5 Seleccionar los indicadores

Los indicadores son el medio que permite medir el grado de logro de los objetivos. Conellos se define el sentido y alcance del proyecto, en la evaluacin ex-ante, y se mide el logro encada una de sus etapas, con la evaluacin ex-post. Hay que definir indicadores para cada unode los objetivos de impacto y de producto.

Cada alternativa puede tener sus propios indicadores de producto, pero los de impacto novaran, dado que los objetivos deben ser iguales para todas las alternativas consideradas.

Los indicadores deben:

Ser vlidos: permitir medir realmente lo que se desea medir.

Ser confiables: distintos evaluadores deben obtener los mismos resultados al medirun mismo proyecto con los indicadores propuestos.

Medir los cambios atribuibles al proyecto.

Ser independientes para cada nivel de objetivos (no se pueden utilizar indicadoresde producto para medir impacto).


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Ejemplo de indicadores de impacto:

Objetivos de Impacto Indicadores de Impacto

Bajar la incidencia de morbilidad infantil a la medianacional (15o/oo)


Puntos de disminucin en Incidencia de morbilidad infantil

% de variacin de la incidencia de mortalidad infantil

[Incidencia = (Cantidad de casos nuevos por perodo /poblacin de infantes del perodo) *1000]

Disminuir en un 70% la brecha del nivel educacionalexistente entre la regin norte y el promedio nacional.

% de variacin en resultados de prueba nacional de medicinde calidad educativa (VCE = CE1 CE0)

% de disminucin de tasa de repeticin (R=R1 R0)

% de disminucin de tasa de desercin escolar (D=D1-D0)

Bajar el desempleo de la PEA rural juvenil en 10 puntosporcentuales.

Nivelar el subempleo rural juvenil a la media de losadultos urbanos (15.7 a 7.2%)

Puntos de disminucin en la tasa de desempleo abierto

Puntos de disminucin en la tasa de subempleo

Si un objetivo de impacto tiene ms de un indicador, como reflejo de las distintasdimensiones que lo conforman, se debe construir un ndice compuesto, . Otra opcin esconsiderar a cada dimensin (del objetivo) como un objetivo de impacto independiente.

La ponderacin de cada indicador se puede determinar utilizando las tcnicas reseadasen el Anexo 5 (mtodo Delfi y modelos terico-matemticos).

Ejemplo:

Objetivo de Impacto Indicadores de Impacto Peso

Ponderando dimensiones:


% de variacin en resultados de la pruebanacional de medicin de calidad educativa

% de disminucin de la tasa de repeticin

% de disminucin de la tasa de desercin escolar

0.5

0.3

0.2

Subividiendo objetivos:

a) Disminuir en un 70% la brecha de la calidadeducativa existente entre la regin norte y el promedionacional.

b) Bajar en un 70% la brecha de repeticin existenteentre la regin norte y el promedio nacional

c) Bajar en un 70% la brecha de desercin escolarexistente entre la regin norte y el promedio nacional

% de variacin en resultados de prueba nacional demedicin de calidad educativa

% de disminucin de tasa de repeticin

% de disminucin de tasa de desercin escolar

1.0

1.0

1.0

Puede que no existan indicadores que permitan medir directamente los objetivos deimpacto, o que stos sean difciles o imposibles de observar. En tal caso, es posible utilizar a


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los efectos como indica

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