DOCDOCUMENTO DE POLTICAS PBLICAS

RESUMEN EJECUTIVO

Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento

El sistema educativo argentino enfren-ta hoy complejos desafos. Los resul-tados alcanzados por los alumnos se

encuentran por debajo de los logrados por otros pases latinoamericanos con similares condiciones sociales, hay fuertes desigualda-des segn provincias y escuelas, y persisten las dificultades en las trayectorias escolares (repitencia y abandono). A su vez, y a pesar de que los gobiernos provinciales son los princi-pales responsables de la gestin, predomina una cosmovisin centralista y poco se sabe sobre las polticas subnacionales.

Este documento busca mostrar la din-mica del federalismo educativo en accin. Para ello, presenta algunas de las experien-cias ms destacadas como las de las provin-cias de Buenos Aires, Santa Fe y Ro Negro entre 2007 y 2011. Las polticas analizadas cu-bren temticas diversas y permiten entrever que es posible cambiar el destino de los sis-temas educativos en la Argentina.

Los tres casos coinciden en su capacidad

poltica y tcnica, pero presentan diferencias en las soluciones diseadas para mejorar la calidad de la gestin educativa provincial: la reforma curricular y su articulacin con la supervisin y la capacitacin docente en el caso de la Provincia de Buenos Aires, la recu-peracin integral de la docencia en el caso de Santa Fe y la extensin de la jornada escolar en el caso de Ro Negro.

Entre las lecciones comparadas, el docu-mento seala ciertos rasgos comunes que distinguen a las tres gestiones de otras: ga-rantizar ciertas condiciones estratgicas de partida como un presupuesto acorde, un lide-razgo poltico-educativo de los ministros y un equipo ministerial slido y estable; identificar los problemas prioritarios y tener una concep-cin del cambio educativo que se traduzca en una narrativa inspiracional; construir una re-lacin cercana con las escuelas con ms foco en lo pedaggico; y priorizar y articular cier-tos dispositivos de intervencin de la poltica educativa sobre las prcticas de las escuelas.

Lecciones de un pas que no miramos: federalismo educativo en accin

Cecilia Veleda | Axel Rivas | Florencia Mezzadra

REA DE DESARROLLO SOCIALPrograma de Educacinabril 2012 Anlisis

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D C2 Es posible mejorar la poltica educativa provincial

El sistema educativo argentino enfrenta hoy complejos desafos. Entre ellos, el deterioro de los aprendizajes de los alumnos, que se en-cuentran por debajo de los alcanzados por los alumnos de otros pases latinoamericanos con similares condiciones sociales y presentan fuer-tes desigualdades segn provincias y escuelas. Tambin son preocupantes las dificultades en las trayectorias escolares, con la persistencia de la repitencia en el nivel primario y del abandono en el nivel secundario, aunque ambos indicado-res muestren leves mejoras desde 2007.

Estos resultados reflejan problemas de fondo en el sistema educativo. Sin pretender un lista-do exhaustivo, vale la pena mencionar algunos de ellos. Pese a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin, las desigualdades sociales y la pobreza continan afectando la tarea de la escuela. A su vez, la debilidad de la formacin de los docentes y el aislamiento en el que stos tra-bajan, combinados con una flexibilidad curricu-lar que otorga amplios mrgenes de decisin a los docentes sobre los contenidos y mtodos a priorizar, redundan en importantes falencias y disparidades en la enseanza. Otro problema, especialmente crtico en las provincias ms densamente pobladas, es la creciente segrega-cin social entre la escuela privada y pblica, y el deterioro de la imagen social de esta ltima. Y, por ltimo, un dilema todava irresuelto es el divorcio entre la cultura de la dispersin y los intereses de las nuevas generaciones muy ligados a las nuevas tecnologas y el molde homogneo y anquilosado del formato escolar tradicional.

Las gestiones de gobierno iniciadas en di-ciembre de 2011 tienen un desafo ineludible: abordar esta realidad educativa. Para vencer el temor de lo inviable, para poner en cuestin la idea del fracaso continuo de la poltica educati-va, para revertir el enfoque centralista que mu-chas veces contina predominando y para enfa-tizar que es posible mejorar nuestros sistemas educativos, este documento se propone mirar lo que han hecho otras provincias en los aos recientes1. La leccin que se extrae de las inte-resantes iniciativas que se estn desarrollando es que no solo hay que criticar la falta de pol-ticas o mirar excluyentemente fuera del pas para tomar ejemplos exitosos, sino que hay mucho por aprender de lo que ya se hizo en otras provincias.

1 Los estudios detallados de cada provincia, basados en 140 entrevistas, la revisin de normativas y documentos oficiales, y el procesamiento de las estadsticas disponibles presentan una mirada integral de las polticas implementadas en cada caso, la recepcin desde las escuelas y los datos que indican su contexto y primeros efectos. Los informes estn disponibles enhttp://cippec.org/Main.php?categoryId=4&do=documentsShow.

Esto no implica pensar que las reformas puedan simplemente exportarse de un lugar a otro: la poltica educativa depende ntima-mente del contexto poltico y social en el que se desarrolle, de los recursos disponibles, del lide-razgo y la continuidad de las autoridades a car-go, y de las capacidades tcnicas de los equipos ministeriales.

Los balances de gestin plantean una mi-rada externa de las principales polticas edu-cativas centradas en la justicia y la calidad educativa, especialmente en el nivel primario y secundario de la educacin comn, para dar continuidad a los logros conseguidos, y revisar los desafos pendientes2.

Los tres casos fueron seleccionados sobre la base de diversos dilogos, investigaciones pre-vias y visitas a la gran mayora de las provincias durante los ltimos cuatro aos. El Proyecto Nexos3, por su parte, permiti realizar nume-rosas actividades en las provincias durante ese periodo y detectar la necesidad de documentar algunos de los casos ms destacados4. Esto no supone que sean las nicas gestiones intere-santes. Incluso, hemos podido observar, y en algunos casos investigar, polticas destacadas de otras provincias que no llegamos an a sis-tematizar por la imposibilidad de seguir detalla-damente toda la realidad provincial.

Casos provinciales destacados en el periodo 2007-2011

El anlisis de las gestiones educativas de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Ro Negro en el periodo diciembre de 2007 a diciem-bre de 2011 permite conocer el contexto en el que se desarrolla cada una de las polticas educati-vas, el proceso de formulacin de las polticas, los dispositivos de intervencin priorizados, los modelos de implementacin, las polticas privi-legiadas y algunas de sus consecuencias.

Provincia de Buenos Aires: dispositivos clsicos de intervencin centrados en el currculum5

La gestin de la Provincia de Buenos Aires no puede recortarse en el tiempo especfico que aborda el Proyecto de Balances de Gestin

2 Los casos fueron seleccionados por el Programa de Educacin de CIPPEC. Cada provincia financi su investigacin pero esto no afect la distancia crtica de los investigadores.3 Vase www.cippec.org/nexos y el blog www.nexos.cippec.org/blog.4 Diversos proyectos, incluido Nexos, nos permitieron analizar polticas especficas en varias provincias como: las regula-ciones y polticas de reduccin del ausentismo docente, la introduccin de TIC en el sistema educativo, o las regula-ciones sobre la evaluacin y promocin de los alumnos en el nivel primario. Ms informacin: http://www.cippec.org/Main.php?do=contentShow&id=42.5 El informe completo est disponible en http://cippec.org/Main.php?categoryId=4&do=documentsShow.

desafos

lecciones

contextos

D C3(2007-2011, gobierno de Daniel Scioli). La con-tinuidad de las polticas y equipos, as como el retorno de Mario Oporto al cargo de Director General que haba ocupado entre 2002 y 2005, suponen un periodo de anlisis ms extenso en el que pueden distinguirse tres grandes etapas: reconstruccin posterior a la crisis (2003-2005); discusin y sancin de la Ley Provincial de Edu-cacin (2005-2007), que implica una vuelta de pgina respecto de la reforma educativa de los aos noventa; y ejecucin del mandato de la ley (2007-2011).

En conjunto, el periodo aparece marcado por una narrativa inspiracional es decir, un relato de lo que se quiere lograr que se sintetiza en la frmula inclusin con calidad: un Estado activo en la faz pedaggica combinado con un replanteo de la inclusin educativa para romper con ciertas representaciones todava potentes sobre quines pueden o no ser educables, espe-cialmente en la escuela secundaria.

Lo interesante de este caso es que el relato se manifest en una accin concreta. La poltica educativa se volc hacia los grandes dispositi-vos de intervencin del Estado: el currculum, la capacitacin docente, la inspeccin, los ma-teriales educativos (especialmente los libros de texto), las regulaciones de evaluacin y promo-cin de los alumnos y la carrera docente a travs de los concursos.

La reforma curricular de los niveles inicial, primario y secundario como poltica central del periodo analizado, pese a que fue iniciada por la gestin anterior implic una versin ms prescriptiva del currculum que indica con claridad qu actividades son tiles para ensear cada contenido. Este ltimo objetivo gui tam-bin las transformaciones en la capacitacin y la supervisin. La capacitacin docente gir ha-cia un rol ms activo del Estado en la provisin de cursos gratuitos y en la regulacin del amplio mercado privado. La inspeccin de las escuelas fue revitalizada gracias a una amplia reforma en su organizacin, la seleccin de los nuevos cargos a travs de concursos, el incremento de la cantidad de visitas y la mayor focalizacin en la dimensin pedaggica.

El nivel secundario concentr buena parte de los esfuerzos de la gestin. La extensin de la obligatoriedad y la energa puesta al servi-cio de lograrla (que se verifica en iniciativas sin precedentes como la creacin de salas de jardn maternal para hijos y hermanos de estudiantes, entre otras), la reforma de su estructura y de su currcula, los llamados a concursos de inspecto-res y directivos designados stos por tiempo completo, y la distribucin masiva de textos, adems de la particular forma de potenciar los recursos enviados por la Nacin (como las netbooks del Programa Conectar Igualdad) dan una idea de la integralidad e intensidad de las acciones concebidas para el nivel.

Estas acciones se despliegan en un contexto

de notable incremento de la inversin educati-va. Entre 2007 y 2011 la provincia aument ms que el resto del pas la inversin por alumno, la inversin educativa total y el salario docente. Este gran esfuerzo presupuestario mejor las condiciones laborales docentes (el salario se in-crement casi un 25 % en trminos reales) y, con el apoyo del gobierno nacional, ampli la oferta de escuelas especialmente de nivel inicial y secundario, horas destinadas a materias es-peciales y materiales didcticos. La mayor dis-ponibilidad de recursos fue aprovechada por un equipo de funcionarios de reconocida trayec-toria en el sistema, generalmente con perfiles tanto prcticos como tericos. Su conocimiento sectorial y territorial junto con su compromiso y voluntad fueron factores determinantes de una agenda ambiciosa de polticas educativas.

En sntesis, entre los aos 2007 y 2011 la gestin de Oporto implement una serie de dispositivos convergentes de intensificacin pedaggica como la capacitacin docente, la supervisin y la dotacin de libros de texto articulados en torno de una profunda reforma curricular en todos los niveles educativos, que apunt a una mayor prescripcin, es decir a una orientacin ms precisa de la enseanza.

De todas formas, estas acciones no bastaron para enfrentar un contexto social todava muy marcado por la herencia de la crisis que estall en 2001, especialmente en el conurbano bonae-rense, en una provincia con escasos recursos estatales perjudicada por la coparticipacin federal, y a veces ingobernable por su tamao y poblacin. Este complejo contexto muestra los lmites de la poltica educativa y la necesidad de apelar a reformas ms profundas en la distribu-cin de la riqueza y de responsabilidades de go-bierno a nivel territorial.

Santa Fe: la recuperacin de la docencia como prioridad6

Entre los aos 2007 y 2011 la provincia de Santa Fe fue gobernada por el Frente Progre-sista, encabezado por Hermes Binner. Era la pri-mera vez en la historia argentina que el Partido Socialista acceda a una gobernacin.

Luego de ms de dos dcadas de gobiernos justicialistas, la ministra de Educacin, Elida Rasino, acept el desafo de llevar nuevos aires al sistema educativo. Durante su gestin, la pol-tica educativa cont con condiciones estructu-rales ventajosas. El gobernador otorg un lugar prioritario a la educacin: como parte de la inver-sin pblica total, la inversin dedicada al sector alcanz durante 2010 un 30 % ltimo ao de datos disponibles. Este porcentaje ubic a la provincia en el tercer puesto a nivel nacional.

El apoyo gubernamental se conjug con el liderazgo de la ministra, el compromiso de su

6 El informe completo estar disponible en http://cippec.org/Main.php?categoryId=4&do=documentsShow.

reforma curricular

nivel secundario

focalizacinpedaggica

D C4 equipo y la cuidada difusin de una narrativa original de poltica educativa que inspir e in-volucr a buena parte de la docencia santafesi-na con los objetivos planteados. Otra condicin estratgica fue la construccin de una relacin cercana y directa entre las autoridades y los do-centes que tendi a dejar en un segundo plano a otros actores como los supervisores, basada en frecuentes visitas a las escuelas, presencia en las instancias masivas de capacitacin y el uso intensivo de Internet.

A partir de estas condiciones estratgicas, las polticas educativas se enraizaron en una concepcin clara de lo que se quera lograr. Un supuesto central de esta concepcin fue que ninguna mejora sera posible sin antes enfren-tar el malestar docente. La fuerte inversin destinada a la reparacin de los edificios esco-lares, los concursos masivos de titularizacin, la agilizacin de los trmites administrativos, las polticas para facilitar el acceso de los docentes a la cultura y a la vivienda, y la mejora sustan-tiva del salario fueron las principales acciones orientadas a mejorar las condiciones laborales y de vida del magisterio. De hecho, la docencia se erigi como la prioridad del proyecto educa-tivo socialista. En este sentido, cabe destacar el innovador Programa Mirada Maestra en el que cada docente recibe un Pasaporte Cultural para asistir de forma voluntaria y gratuita a talleres, cursos, seminarios y espectculos.

Profundizando una tendencia iniciada en 2004, el salario docente creci entre 2007 y 2011 mucho ms que en otras provincias (un 41 % en trminos reales frente al 13 % del promedio del pas). En marzo de 2011, Santa Fe era la tercera provincia con mayores salarios, pese a ser la tercera ms pobre del pas en trminos de re-cursos fiscales por habitante. Estas polticas, junto con la creacin de la Direccin de Bienes-tar Docente en el Ministerio de Educacin, fue-ron acordadas en un intenso proceso de trabajo con los gremios durante las reuniones paritarias.

La modernizacin de la gestin adminis-trativa del sistema educativo, que tambin fue concebida como una estrategia para mejorar las condiciones de trabajo de los docentes, merece un comentario especfico. Completando un pro-ceso iniciado en la dcada de 1990, la gestin de Rasino dio un impulso definitivo a la informati-zacin de los datos de las escuelas, los docentes y los alumnos. Distintos trmites como el ju-bilatorio, la liquidacin de sueldos, o la solicitud de licencias y suplencias y polticas como la distribucin de cargos, becas o raciones alimen-tarias a las escuelas comenzaron a realizarse a travs de los nuevos sistemas de gestin, lo que alivi la carga burocrtica de las escuelas y agili-z gestiones cruciales para el personal docente.

Apoyndose en la mejora de las condicio-nes materiales y con el objetivo de movilizar a los docentes, recuperar el sentido de la tarea, promover la innovacin pedaggica e interesar

a los alumnos, la capacitacin se erigi como el dispositivo principal para cuestionar los for-matos tradicionales de la enseanza: el Minis-terio organiz la oferta excluyente de una gran cantidad de lneas de capacitacin, disponibles en formatos que combinaron la modalidad presencial con la virtual y fueron dictadas por capacitadores especialmente contratados. La oferta contemplaba tambin reemplazos para los participantes y negaba la acreditacin a los cursos brindados por otros agentes.

Otro dispositivo utilizado para modificar las prcticas pedaggicas en el largo plazo fue la formacin de los docentes de nivel inicial y pri-mario y de la educacin especial, incluida en la revisin curricular, impulsada por la Ley 26206 de Educacin Nacional, que ampla tambin el periodo de formacin. Tanto en la formacin inicial como en la formacin continua, el objeti-vo principal fue desestructurar el formato esco-lar antes que fortalecer la formacin disciplinar y didctica de los docentes, por lo que en ambos casos se coloc el acento en temticas novedo-sas o alternativas como la msica, la educacin fsica, la educacin sexual, la educacin vial o el desarrollo de proyectos abiertos a la comunidad, el uso del cuerpo en la enseanza o la formacin cultural, por mencionar algunas de las lneas de capacitacin. En el caso de la formacin inicial, la innovacin ms importante radic en la in-troduccin de tres nuevos espacios curriculares: Ctedra Cuerpo y Movimiento, Itinerarios por el Mundo de la Cultura y los Talleres de Produc-cin Pedaggica (TPP).

En suma, la gestin de Rasino prioriz a las condiciones de trabajo y a la formacin de los docentes como dispositivos principales de inter-vencin estatal.

Ro Negro: polticas por nivel7

En el caso de la provincia de Ro Negro se ana-liz la gestin de Csar Barbeito, ministro de Educacin entre 2005 y 2011, bajo la gobernacin radical de Miguel Saiz (2004-2011). Al igual que en el caso de Santa Fe, el estudio revela que el gobierno provincial garantiz condiciones es-tructurales propicias para potenciar la poltica educativa. El gobernador otorg un lugar cen-tral a la educacin, lo que se vio reflejado en el aumento de la inversin dedicada al sector como parte de la inversin pblica totalque pas de 23 % en 2004 a casi 29,4 % en 2010. Este apo-yo fue aprovechado por un equipo ministerial slido, cohesionado y comprometido, que logr sostenerse durante todo el periodo.

En este ventajoso contexto, la gestin de Barbeito se ocup de definir prioridades de poltica claras: mejorar las trayectorias edu-

7 El informe completo est disponible en http://cippec.org/Main.php?categoryId=4&do=documentsShow.

docencia

modernizacin

formato escolar

D C5cativas de los alumnos e interpelar al formato escolar bajo la hiptesis de que el fracaso esco-lar era el sntoma de problemas situados en la pedagoga y organizacin escolar. La gestin focaliz la atencin en los alumnos pertenecien-tes a los sectores ms vulnerables de la sociedad y se mostr particularmente preocupada por garantizar el derecho a la educacin de los alum-nos ms desfavorecidos, lo cual supuso muchas veces un verdadero trabajo de concientizacin entre los distintos actores del sistema educativo.

De estas prioridades se desprendi una se-rie de polticas especficas para cada nivel educativo. En el nivel inicial: formalizacin y expansin de la oferta educativa para la prime-ra infancia. En el nivel primario: extensin de la jornada en las escuelas ms desfavorecidas, incorporacin de TIC (a travs del Programa Aulas Digitales Mviles), revisin curricular y fortalecimiento de la alfabetizacin inicial. En el nivel secundario: reformulacin del currcu-lum, de la organizacin institucional y del siste-ma de evaluacin y promocin de los alumnos, y extensin de la oferta a los parajes rurales a travs de la modalidad virtual.

Entre estas polticas cobraron particular relevancia la extensin de la jornada escolar en el nivel primario y la llamada transformacin del nivel secundario. En el primer caso se trat de la incorporacin de cuatro horas suplemen-tarias destinadas al ingls, las TIC y el dictado de diversos talleres propuestos por las escuelas. Esta poltica de extensin de la jornada, junto con una segunda modalidad denominada Hora ms (que solo adicion una hora de clase) y una tercera modalidad histrica de jornada comple-ta cubran en 2011 a poco ms del 20 % de la ma-trcula del nivel primario. En el segundo caso se trat de una profunda revisin curricular que comprendi la incorporacin de nuevos espa-cios curriculares y perfiles docentes, la desig-nacin de los docentes por cargo, innovaciones didcticas y nuevas modalidades de evaluacin de los alumnos.

Estas polticas por nivel fueron fortalecidas y articuladas a travs de una serie de polticas transversales, orientadas a garantizar condi-ciones adecuadas para la enseaza o a instalar ciertos ejes y prcticas comunes en todos los ni-veles. Entre ellas, la significativa expansin del transporte escolar gratuito, la mejora del servi-cio de comedores escolares, el plan de lectura, la conformacin de bandas musicales y la organi-zacin de los juegos intercolegiales.

Estas ambiciosas polticas, algunas muy costosas como la extensin de la jornada esco-lar, absorbieron el grueso de los recursos en de-trimento del salario docente, cuyo aumento en trminos reales fue magro entre 2005 y 2011. En contraste con esta poltica salarial, el gobierno organiz reuniones paritarias permanentes con UnTer (Unin de Trabajadores de la Educacin de Ro Negro), el principal gremio provincial,

en las que se concertaron tanto cuestiones liga-das a las condiciones de trabajo de los docentes como definiciones cruciales de poltica educati-va. La situacin salarial tuvo costos muy altos como los ms de 30 das de paro durante la crisis de 2009.

En suma, la gestin de Barbeito se propuso mejorar las trayectorias de los alumnos es-pecialmente de los ms desfavorecidos y re-novar las prcticas pedaggicas mediante una serie de ambiciosas polticas concebidas para cada nivel educativo. Los principales dispositi-vos de intervencin estatal fueron: en el nivel primario, el tiempo escolar, la incorporacin de nuevas tecnologas y la capacitacin; en el nivel secundario, el currculum, la capacitacin y la revisin de los sistemas de evaluacin y promo-cin de los alumnos.

Lecciones comparadas, debates pendientes

Comparar estos tres casos gobiernos de dis-tinto signo partidario en contextos polticos y sociales especficos lograron formular proyec-tos integrales sobre la base de sus propios diag-nsticos nos permite extraer algunas leccio-nes e identificar ciertos debates.

La reforma curricular en la Provincia de Buenos Aires, la visin global de recuperacin de la docencia y la informatizacin de los datos por escuela8 en Santa Fe, y la extensin de la jornada escolar y la introduccin de las TIC9 en Ro Negro demuestran que una gestin capaz de conjugar polticas educativas sustantivas y potentes seguramente logre una mejora pro-funda en la justicia y la calidad educativa.

El anlisis comparado nos permite identifi-car tambin ciertos rasgos comunes. En primer lugar, los tres casos reflejan la importancia de las condiciones estratgicas. En todos ellos, los ministros de Educacin lderes polticos con peso propio contaron con un gran apoyo del gobernador, reflejado, por ejemplo, en el aumen-to de la inversin en el sector, y lograron armar equipos slidos y comprometidos durante todo el periodo analizado. Esta estabilidad permiti construir liderazgos y secuenciar, mantener y profundizar las acciones, lo que de por s supone una gran ventaja comparativa en un pas donde el cambio de autoridades y equipos de trabajo tiende a ser la regla10.

8 Otras provincias como Mendoza y La Pampa avanzaron sig-nificativamente en sus sistemas de informacin sobre escuelas, docentes y alumnos.9 Crdoba, San Luis, La Rioja, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires desarrollaron tambin polti-cas de inclusin de TIC en el uso pedaggico. Para un anlisis detallado de estos casos consultar Bilbao y Rivas (2011).10 Aunque con diferencias entre las provincias, entre 1991 y 2009 los ministros de Educacin provinciales duraron en promedio 1 ao y 11 meses en su cargo (Rivas, Vera y Bezem, 2010).

jornada extendida

TIC

currculum

D C6 En segundo lugar, el escenario de partida debe combinarse con la identificacin de objeti-vos claros y con la concepcin de una hiptesis de cambio educativo. Es decir, una teora acer-ca de las causas de los problemas y la definicin de las estrategias para enfrentarlos. Esto supo-ne priorizar problemticas, objetivos y herra-mientas de poltica y no improvisar acciones o sumar recursos inercialmente. Adems, im-plica considerar la temporalidad del proyecto poltico (cuatro aos). Exige, tambin, tener pre-sente que no todas las polticas interesantes son posibles o deseables y que, por lo tanto, es indis-pensable seleccionar los objetivos y establecer, de antemano, el orden en el que sern aborda-dos (Rivas, 2008).

En este sentido, las tres gestiones analizadas demostraron capacidad para definir una visin acerca de las transformaciones necesarias. En-tre los tres casos hay fuertes coincidencias y marcadas diferencias que parten de la concep-cin del cambio educativo y del contexto espe-cfico: en la Provincia de Buenos Aires, mayor prescripcin curricular en articulacin con la capacitacin y la supervisin; en Santa Fe, la mejora de las condiciones de trabajo y la capaci-tacin de los docentes, y en Ro Negro, la concep-cin de polticas especficas para cada nivel edu-cativo en articulacin con ciertos dispositivos de interpelacin de los rasgos ms tradicionales de la organizacin institucional y las prcticas pedaggicas de las escuelas.

Ahora bien, no alcanza con que el plan tra-zado resulte claro para quienes lo idean, sino que debe ser plasmado en una narrativa inspi-racional que convoque a la multiplicidad de ac-tores del sistema educativo. Para esto, es clave lograr una comunicacin fluida y una relacin de proximidad con las escuelas y la comunidad educativa. La resignificacin e intensificacin del rol de los inspectores como en el caso de Provincia de Buenos Aires, la difusin del proyecto educativo en los medios de comunica-cin o el uso de Internet como en el caso de Santa Fe, la distribucin masiva de la revista del Ministerio de Educacin o el apoyo tcnico centrado en la escuela como en el caso de Ro Negro son algunos de los medios para acercar los ministerios a las escuelas y aunar compromi-sos. Los gremios docentes son un actor central en este ejercicio de construccin de consensos. Tambin en este plano, las tres gestiones reve-lan un dilogo cuidadoso con los sindicatos a travs de las reuniones paritarias permanentes.

Las condiciones, la identificacin de los pro-blemas prioritarios, la concepcin de un plan y la construccin de una relacin cercana con las escuelas deben, a su vez, complementarse con la seleccin de ciertos dispositivos de interven-cin sobre la vida secreta de las escuelas. Los dispositivos de poltica educativa son mecanis-mos recurrentes con una lgica propia de inter-vencin que conectan al Estado con las prcti-

cas pedaggicas y establecen distintos niveles de coercin sobre los actores e instituciones.

En la Provincia de Buenos Aires, la estrate-gia radic en la articulacin de los dispositivos clsicos de intervencin estatal (el currculum, la dotacin de libros de texto, la capacitacin y la supervisin, con la intencin de recuperar una intervencin ms directa del Estado sobre las prcticas pedaggicas). En Santa Fe, con el objetivo de generar motivaciones internas y ca-pacidades en los actores para actuar con auto-noma, se apost a la mejora de las condiciones de trabajo y a la formacin de los docentes para incitar el cambio sin imponerlo. En Ro Negro, los dispositivos ms tradicionales, como el cu-rrculum y la capacitacin, se combinaron con otros ms novedosos, como el tiempo escolar (jornada extendida) o la introduccin de nuevas tecnologas para conmocionar el formato esco-lar tradicional.

Los contrastes entre los dispositivos priori-zados por las tres gestiones abren debates de sumo inters para las gestiones que se inician. Un contraste interesante para sealar es la apuesta a mejorar el salario docente en Santa Fe frente a la inversin en polticas costosas, en detrimento del salario, en Ro Negro. Adems de reflejar claras prioridades de poltica, cada una con sus limitaciones, estas divergencias mues-tran las restricciones estructurales del financia-miento educativo en las provincias perjudica-das por la coparticipacin federal de impuestos. En efecto, aun tratndose de jurisdicciones que aumentaron sustantivamente la proporcin del gasto pblico dedicada a la educacin, no pudieron conjugar la necesaria recomposicin salarial con la implementacin de polticas am-biciosas y prioritarias dado que se trata en los tres casos de provincias con bajos recursos estatales en trminos comparados.

Vale tambin detenerse sobre la diferencia entre la apuesta a la autonoma de la gestin santafesina y la orientacin de la gestin bo-naerense hacia una mayor prescripcin. Pese a que, a priori, aparecen como soluciones antag-nicas puede pensarse que, bien concebidas, las orientaciones didcticas y el apoyo tcnico a los docentes no necesariamente suponen cercenar su autonoma y capacidades, sino ms bien for-talecerlas. Por otra parte, es sabido que permitir amplios mrgenes de decisin en el aula en un contexto de debilitamiento de la formacin do-cente puede redundar en resultados educativos bajos y desiguales.

En el mismo sentido pueden compararse las gestiones de Ro Negro y Santa Fe en torno a las polticas orientadas a cuestionar el formato escolar, basado en el mtodo simultneo, la pe-dagoga normalista, los agrupamientos fijos y graduados de alumnos y las materias acadmi-cas. Estas polticas pretenden reducir la brecha entre el aula quieta y rgida, la clase expositiva y los ejercicios repetitivos, y el mundo cada vez

hiptesis de cambio

narrativainspiracional

dispositivos de intervencin

D C7ms dinmico y disperso de los chicos. Mientras que Santa Fe apost a apoyar la innovacin y la motivacin de los docentes a travs de la capaci-tacin, Ro Negro intervino sobre dimensiones estructurales del formato escolar con un fuerte acompaamiento tcnico-pedaggico. Ms all de estas diferencias y de la innegable necesidad de dinamizar las prcticas pedaggicas, es im-portante sealar que las innovaciones siempre corren el riesgo de perder foco en los aprendiza-jes prioritarios y resultan un desafo de poltica educativa.

La medida en la que estos dispositivos logra-ron afectar las prcticas de enseanza de los do-centes es una pregunta abierta que los estudios realizados permiten responder solo parcialmen-te. Los indicadores disponibles son insuficien-tes para referirse a los efectos de las polticas implementadas, no solo porque estos efectos continuarn manifestndose en los aos veni-deros, sino por las caractersticas mismas de la

informacin disponible: los indicadores de pasa-je de los alumnos por los sucesivos tramos de la escolarizacin son publicados con atraso y la ca-rencia de evaluaciones nacionales censales ms frecuentes limitan las posibilidades de estimar el impacto de las polticas implementadas. Los logros concretos de cada una de estas polticas educativas podrn comprenderse en su adecua-da dimensin en los prximos aos y con estu-dios complementarios ms profundos.

A travs de esta investigacin esperamos ha-ber favorecido la transferencia de experiencias de gobierno entre las provincias y contribuir as con el fortalecimiento del federalismo edu-cativo. Esperamos tambin que las gestiones iniciadas a fines de 2011 encuentren lecciones y herramientas para asumir los desafos actuales de sus sistemas educativos, y que los logros con-seguidos en las tres provincias analizadas con-tinen y se consoliden.

inversin

prescripcin

innovacin

D C8 Bibliografa

Rivas, A.; Vera, A. y Bezem, P. (2010). Radiografa de la educacin argentina. Buenos Aires: CIPPEC, Fundacin Arcor y Fundacin Noble.

Bilbao, R. y Rivas, A. (2011). Las provincias y las TIC: avances y dilemas de poltica educativa. Docu-mento de Trabajo N 76. Buenos Aires: CIPPEC.

Rivas, A. (2008). Cmo gobernar la educacin? Claves frente a los desafos de la nueva agenda edu-cativa. Serie Proyecto Nexos: Conectando saberes y prcticas para el diseo de la poltica educati-va provincial, Documento N 1. Buenos Aires: CIPPEC.

D C9Acerca de los autores

Cecilia Veleda: codirectora del Programa de Educacin de CIPPEC. Doctora en Sociologa de la Educacin, Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales (EHESS), Pars. Magster en Ciencias de la Educacin, Universidad de Pars V. Es cotitular de Poltica Educativa Argentina, Maestra en Poltica Educativa, Universidad Torcuato Di Tella. Fue profesora de Poltica Educacional de la Universidad Nacional de Quilmes y consultora del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin (IIPE-UNESCO).

Axel Rivas: investigador principal del Programa de Educacin de CIPPEC. Licenciado en Ciencias de la Comunicacin. Magster en Ciencias Sociales y Educacin, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Can-didato a Doctor, Universidad de Buenos Aires (UBA).

Florencia Mezzadra: codirectora del Programa de Educacin de CIPPEC. Licenciada en Estudios Internacionales, Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Magster en Poltica Educativa Comparada, Universidad de Har-vard. Fue consultora del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin y Profesora ayudante, UTDT. Como Coordinadora en CIPPEC, traba-j con UNICEF, con el Ministerio de Educacin de la Nacin y con diferentes gobiernos provinciales.

Si desea citar este documento: Veleda, C.; Rivas, A. y Mezzadra, F. (abril de 2012). Lecciones de un pas que no miramos: federalismo educativo en accin. Documento de Polticas Pblicas/Anlisis N103. Buenos Aires: CIPPEC.

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CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organizacin independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, e Instituciones y Gestin Pblica a travs de los programas de Educacin, Salud, Proteccin Social, Poltica Fiscal, Integracin Global, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Poltica y Gestin de Gobierno.

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Con los Documentos de Anlisis de Polticas Pblicas, CIPPEC acerca a funcionarios, legisladores, periodistas, miembros de organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadana en general un anlisis que sintetiza los prin-cipales diagnsticos y tomas de posicin pblica sobre un problema o una situacin que afecta al pas.

Estos documentos buscan mejorar el proceso de toma de decisiones en aquellos temas que ya forman parte de la agenda pblica o bien lograr que problemas hasta el momento dejados de lado sean visibilizados y considera-dos por los tomadores de decisiones.

Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer el debate pbli-co en la Argentina con el objetivo de mejorar el diseo, la implementacin y el impacto de las polticas pblicas, promover el dilogo democrtico y fortalecer las instituciones.

DOCUMENTOS DE ANLISIS

DE POLTICAS PBLICAS