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El vuelo de un cometa. Una metfora para una teora de desarrollo territorial

Sergio Boisier

El vuelo de una cometa. Una metfora para una teora

del desarrollo territorial

Sergio Boisier *

No estamos diciendo simplemente que el desarrollo depende de Ia capacidad y determinacin de un pas y sus ciudadanos de organizarse para el desarrollo?

Albert O. Hirschman

Abstract

The profound changes underway throughout the world in all imaginable spheres -globalization, for example, understood as a process of generating interactive networks at exponential growth rates in the areas of commerce, finance, information, or the political changes associated with radical structural adjustment programmes- are turning conventional development paradigms into virtual museum pieces.

There is a universal clamour for new knowledge, without which we would be literally overpowered by the changes; we move from one state to another without comprehending the actual process of change and, hence without any power to intervene. The greatest threat is never being able to move up into the category of agents of change and thus being reduced to mere objects to be used, disposed of, or pushed aside.

Integration into the new global economy can be a traumatic process for a country, generally, or for certain national territories or regions within that country.

The eternal quest for that elusive thing development, is a matter of growing urgency not

only for nations but also, increasingly, for subnational regione , which under the neo-liberal and decentralist models -notwithstanding the merits of these theories- are left to their own devices in terms of what they are capable of achieving.

Is growth today endogenous, as the new gro wth theories suggest (Romer, Lucas and others)? If so, does this also apply at the subnational level? Surely a greater degree of analytical refinement will be required the further down one goes in the territorial scale in order to distinguish the exogenous nature of growth from the endogenous nature of development?

The document explores these and other questions and put forward a set of hypothesis for growth and regional development that can be used as a basis for concrete action. The hypothesis are based on "Hirschmanian" concepts of relationships of cause and effect, rather than on the choice of particular growth or development factors.

The metaphor illustrates the fact that territorial development requires endogenous factors, exogenous factors and, above all, an intelligent approach and a certain art in managing them.

* El autor es Director de Polticas y Planificacin Regionales del lnstituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificacin Econmica y Social (ILPES). El autor agradece Ia valiosa ayuda de L. Lira y de A. Naser, funcionanos del ILPES. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de Ia exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a Ia Organizacin.

Revista eure (Vol. XXIII, N 69), pp. 7-29, Santiago de Chile, julio 1997


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I. lntroduccin

En no pocos pases se vive actualmente Ia cruel paradoja de una simultnea aceleracin del crecimiento econmico y desaceleracin del desarrollo, de un aumento de los ndices macroeco- nmicos y de una disminucin de los ndices ms concretos que miden convergencia, sea entre sectores, territorios o personas. La idea de una cierta justicia social que acompaase al crecimien- to parece ms y ms lejana de Ia realidad. Marshall Wolfe hablaba del "esquivo desarrollo", en tanto que Douglass North, poco despus de recibir el Nobel de Economa, sealaba en una entrevista de prensa que Ia receta neoliberal para el "desarrollo" era bien conocida y que, a pesar de ello, muchos pases que Ia seguan al pie de Ia letra durante dcadas no vean llegar el ansia- do desarrollo.

Es el desarrollo, ampliamente entendido, slo un resultado de Ia capacidad autoorganizativa de toda organizacin social (pas, regin, comuna)? Lo es slo de Ia efectividad de una "ingeniera de Ia intervencin en el territorio"? Ser acaso el resultado de un "mix" virtuoso de ambos procesos?

Las leyes de Ia organizacion social, esto es, Ia ley de Ia viabilidad, Ia ley de Ia complejidad, Ia

ley de Ia jerarqua, Ia ley del conflicto y Ia ley de Ia desmaximizacin, leyes naturales, segn Johansen (1996), no garantizan un determinado "producto" del funcionamiento de Ia organizacin (como por ejemplo, crecimiento, o bien, desarrollo); slo dan forma a Ia organizacion, de manera que se hace difcil aceptar el desarrollo como un resultado automtico de Ia propia capacidad de organizacin, aunque no puede descartarse del todo una posibilidad de resultado "azaroso" dado un nivel de organizacin social, como lo plantea Boisier (1996) al referirse a Ia "caja negra" de un desarrollo regional sin intervencin. La ilusin de Ia racionalidad iluminista, que alcanza su cspide en Amrica Latina a comienzos de los sesenta, llev a creer que el desarrollo sera el resultado de una "ingeniera de Ia intervencin", en forma exclusiva. Cuanto ms, mejor, y el plan normativo se convirti en el instrumento bsico de intervencin en un contexto supuestamente controlado por un nico agente o actor con Ia totalidad del poder: el Estado.

Ya en esos aos Ia realidad presentaba una complejidad superior a Ia supuesta por el planificador y Ia "construccin social de Ia realidad", supera- dos los lmites de tolerancia del sistema, no pas de un ejercicio acadmico, o una triste experiencia poltica en otros casos.

Haga volar su cometa

Hacer volar una "cometa" es un juego universal con diversos nombres del artefacto mismo ("barrilete" en Argentina, "papalote" en Centroamrica y Mxico, "volantn" en Chile, "kite" en los Estados Unidos, "cerf-volanf' en Francia, "pipa" en Brasil, "pianzi" en China, "xoptaetou" en Grecia, etc.). lmaginemos que pedimos a un practicante de este juego/deporte que cons- truya y haga volar una cometa, con Ia nica restriccin de que sta tenga una forma hexagonal, una restriccin que no afecta en nada a los procesos involucrados, pero que tiene que ver con Ia metfora. Si se sigue atentamente el desarrollo de nuestro pedido, podremos observar varios procesos: diseo, construccin del hexgono con varillas de madera, pegado del papel, atadura de cada vrtice con un hilo, unin de los seis hilos en un punto especfico tal que al sostener Ia cometa desde este punto, ella se mantenga en perfecta horizontalidad, atar Ia cuerda de elevacin al nudo citado, elegir un espacio abierto y ... elevar Ia cometa y disfrutar de sus evoluciones. En resumen, diseo + construccin + conduccin, por un lado, y brisa favorable, por otro, configuran los elementos que hacen posible disfrutar del juego. Elementos internes y externos, elementos que tienen que ver con Ia construccin del artefacto y con Ia capacidad de manejarlo en un entomo turbulento. Cualquier parecido con una moderna visin de Ia "ingeniera" del desarrollo territorial, es ms que una coincidencia; es un propsito deliberado.

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Dejando por el momento el recuadro de Ia cometa como una intrigante provocacin, volvamos a Ia cuestin de Ia frustracin del desarrollo.

Como lo sabe cualquier interesado en el tema, no resulta posible concebir el desarrollo sino como un proceso ms bien de dimensiones cualitativas basado en un proceso cuantitativo, como es el crecimiento econmico. Por tanto si se desea explicar Ia presencia o Ia ausencia del desarrollo (con toda Ia carga tica que el trmino tiene), hay que comenzar por explicar el crecimiento; si no hay crecimiento no puede producirse el desarrollo (cualquier situacin que implique una mejora social sin crecimiento es slo transitoria y autofgica). Si hay crecimiento econmico, el desarrollo no est en modo alguno garantizado y, por supuesto, el casillero ms paradojal es tambin el ms comun: crecimiento sin desarrollo o, en el mejor de los casos, velocidades no compa- rables de ambos procesos. En el caso de Chile, un pas que dispone de una comparativamente buena base de datos regionales, Boisier y Lira (1995 y 1996) al estudiar el crecimiento econmico regional para un perodo de treinta aos (1960/1990) concluyen que slo cuatro de las tre- ce regiones muestran un crecimiento del PIB superior a Ia media, sobre Ia base de una mejora simultnea de su productividad y competitividad agregada (Regin de Tarapac, de Antofa- gasta, de Coquimbo, y Metropolitana); por otro lado, el informe del PNUD titulado DESARRO- LLO HUMANO EN CHILE (1996) muestra que en el perodo 1982/1992 el lndice de Desarrollo Humano (IDH) para el pas en su conjunto se increment en un 13%, en tanto que los ndices de las cuatro regiones "ganadoras" se incrementaron en un 2.9%, 2.9%, 28.8% y 10.8%, respectivamente. Aparentemente, el crecimiento econmico no estuvo acompaado de desarrollo en Ia mayor parte de los casos; Ia excepcin es Ia Regin de Coquimbo.

La permanente preocupacin por el crecimiento y sus factores causales produce "ondas de reflexin innovativa" cada cierto tiempo; al respec- to, una sinttica presentacin de los modelos de crecimiento contemporneos, tanto keynesianos como neoclsicos, incluyendo Ia ltima ola "endgena", ha sido hecha recientemente por C. de Mattos (1996), con la ventaja de ser una presentacin preparada desde una ptica regionalis- ta; ella ahorra comentarios previos.

Hilhorst (1996) ha comentado con sutil irona el entusiasmo con que se celebra la aparicin de Ia corriente "endgena" en las teoras del crecimiento- to, incluso por parte de especialistas en desarrollo regional, en cuanto se refiere a Ia revaloriza- cin de las economas de escala: "Contrary to mainstream economics of some ten years ago, the New Growth Theory and the New International Trade Theory now assume that the production of goods and services tends to take place under conditions of economies of scale , and that imper- fect competition is the dominant market structure. The acceptance of these assumptions is acknow- ledged with satisfaction by local and regional economists, who had accepted them for a long time, if only to be able to explain spatial structure". Otro punto cuestionado por Hilhorst en relacin a las nuevas teoras del crecimiento tiene que ver con el supuesto de la endogeneidad del progreso tcnico, que como tal, sera explicable mediante el gasto en I & D y en educacin. Hilhorst concluye que esta teora tiene considerable relevancia para los pases industrializados ya que en los pases en desarrollo el progreso tcnico se produce principalmente por compra de equipos y maquinarias en el exterior o por transferencia directa de las corporaciones transnacionales.

Nuestra posicin es que el crecimiento econmi- con de un territorio, en el contexto de un sistema ms y ms globalizado, tiende a ser ms y ms exgenamente determinado. Una creciente proporcin de los proyectos de inversin que se materializan en dicho territorio (y que configuran la base de su crecimiento) reconocen como capital financiero recursos ajenos al territorio mismo, dada Ia creciente transnacionalizacin del capital o, lo que es lo mismo para estos fines, la mayor movilidad espacial del capital (desterritorializacin del capital segn algunos autores). El peso rela- tivo de los componentes exgenos en la matriz decisional que se encuentra, por as decirlo, "detrs" del crecimiento tiende a ser ms y ms elevado. A pesar de la tendencia descrita, hay casos de crecimiento endgeno, tanto en contextos relativamente primitivos como en otros ms complejos.

Esta afirmacin va de la mano con otra, que sostiene que el desarrollo de un territorio, en el mismo contexto globalizado, debe ser el resultado de esfuerzos endgenos, una afirmacin de profundas y amplias repercusiones en varios cam- pos, que llegan hasta Ia cuestin de Ia cultura y

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de los mecanismos de defensa social frente a una posibilidad de alienacin total.

Si bien el crecimiento econmico es condicin del desarrollo, pareciera que un razonamiento correc- to sera ms bien rizado: las condiciones gene- redoras del desarrollo tambin son condiciones que impulsan el crecimiento. En realidad, como sucede en muchos casas, el espiral parece ser la figura geomtrica ms adecuada para una representacin grfica y mental de Ia interrelacin entre crecimiento y desarrollo: a partir de un punta inicial (crecimiento) se configura un sendero que sin solucin de continuidad retrocede (estimula un mayor crecimiento) y avanza (desarrollo).

Para que Ia globalizacin no sea slo el objeto de una lectura amenazante para los territorios concretos, como lo dice Bervejillo (1995), para que Ia globalizacin sea tambin objeto de una lectura que abra ventanas de oportunidades para los territorios concretos, en Ia oportuna expresin de Carlota Prez (1996), hay que rescatar Ia dialctica, o una de las tantas dialcticas que caracte- rizan Ia globalizacin, Ia dialctica global/local, Ia simultnea fragmentacin y construccin territorial, el carcter de innovacin shumpeteriana de Ia globalizacin, Ia creacin de un nico espacio y de mltiples territorios. Para ella, el territorio (organizado) ha de ser objeto de un proceso de construccin social y poltica que lo transforme en sujeto.

El desarrollo, bien entendido, no puede ser el privilegio de unos pocos. No puede ser el privilegio de los suizos, o de los daneses, o de los habitantes de Quebec. El desarrollo territorial es un proceso social de alta complejidad, pero perfectamente inteligible y, en consecuencia, perfectamente posible de ser "intervenido" para provo- carlo o para acelerarlo. En materia de pensamien- to desarrollista lo nico que est prescrito es el pesimismo nihilista. Sostener una posicin cons- tructiva (y constructivista) acerca del desarrollo no convierte a nadie en un "iluso" o en un "utpico" en el sentido vulgar, porque no se trata de desconocer Ia tozuda realidad; slo que no hay que olvidar que Ia realidad es construida por los hombres y por tanto no existe una nica e inmu- table realidad. "...o desenvolvimento e viable e resulta, principalmente, do comportamento e da organizao da sociedade'; sostienen Reboucas et al. (1995) al describir Ia exitosa experiencia de desarrollo del Estado de Cear, en el Nordeste 10 eure

del Brasil, una experiencia que prueba que Ia pobreza colectiva no es una lpida, es slo un peasco en el camino!

Por qu se nos escapa el desarrollo? Sin Ia absurda pretensin de una respuesta concluyen- te, parece oportuno salir del campo de Ia economa para responder a esta pregunta desde una perspectiva ms amplia, esencialmente epistemolgica.

Tal vez nuestra incapacidad para "intervenir'' en un sistema social para conducirlo a una situacin o a un estado de desarrollo tiene que ver con nuestros propios esquemas mentales, con los varios paradigmas a los cuales continuamos afe- rrados, en circunstancias que han perdido buena parte de su utilidad.

Para comenzar, somas adiestrados y nos desem- peamos profesionalmente en el marco de un paradigma cientfico mecanicista y positivista; al- gunas de las consecuencias son:

a) Operamos con criterios reduccionistas en Ia interpretacin de los fenmenos, tanto ms evidente ella cuanto ms complejo es el fenmeno. El desarrollo es, casi por pura definicin, un fenmeno complejo, en el sentido del paradigma de Ia complejidad. A propsito de Ia ley de Ia complejidad, Johansen (op. cit.) seala: "en Ia medida en que una organizacin social aumenta Ia especializacin interna (va Ia divisin del trabajo), ella experimenta un incremento importante de su complejidad (que crece en forma exponencial) que tiende a incrementar Ia incertidumbre dentro de Ia organizacin". Pero en vez de reconocer esta complejidad, Ia bsqueda de Ia causalidad del desarrollo (territorial, en este caso) recurre a explicaciones monocausales que muestran, adems, una suerte de secuencia de "prueba y error'' en el tiempo: se identifica un potencial factor causal, se le somete a un exhaus- tive anlisis emprico, se constata su escasa capacidad explicativa, se le abandona y se le reemplaza por otro, o en el mejor de los casos, se agrega o se suma otro potencial factor, a partir del supuesto implcito de ser el desarrollo quizs Ia suma de factores, error adicional;

b) En Ia pretendida explicacin "cientfica" no se acepta Ia posibilidad de hechos azarosos o


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incluso caticos, por cuanto las leyes causales se suponen lineales e inmutables. El desarrollo puede producirse por azar, es decir, por una combinacin fortuita del conjunto de factores causales, as como el desorden es productor de orden. El desarrollo regional "por azar'' se encuentra, como se dijo, en un trabajo de Boisier;

c) La simetra entre accin y reaccin, entre causa y efecto, no ofrece espacio para Ia no linealidad, tanto ms presente como modali- dad de articulacin cuanto ms complejo es el sistema.

Para seguir, estamos sobreentrenados para ra- zonar en trminos de un paradigma mtodolgico de profundas races cartesianas. La consecuencia ms sobradamente conocida de esto radica en nuestra verdadera "mana por Ia disyuncin" en Ia construccin del conocimiento, lo que elimi- na las antinomias y las circularidades, privilegian- do Ia distincin, Ia separacin y Ia oposicin. El peso del cartesianismo dificulta reconocer el todo como contenedor y articulador de las partes (y no como Ia suma de ellas), impide el pensamien- to holstico y sistmico. En esas condiciones es difcil entender Ia naturaleza del fenmeno del desarrollo, totalizante y repleto de articulaciones. En Ia prctica, sera suficiente dar una mirada a cualquier planteamiento de desarrollo de cualquier regin en cualquier pas, para descubrir, ya en el simple enunciado temtico del documento, este afn de segmentacin, de anlisis parcial. "Con- servar Ia circularidad, no eliminar las antinomias, es cuestionar el principio de disyuncin-simplifi- cacin en Ia construccin del conocimiento. Es rehusarse a Ia reduccin de una situacin compleja, al discurso lineal con un punto de partida y un punto terminal. Es rehusarse a Ia simplifica- cin abstracta. El mtodo consiste en aprender a aprender. Este mtodo no provee una metodolo- ga, una receta tcnica, sino que inspira un principio fundamental, un paradigma", dice Dora Fried (1994) en Ia introduccin al libro Nuevos paradigmas, cultura y subjetividad.

Para terminar, estamos tambin apegados a un paradigma de desarrollo regional construido en un contexto de economas cerradas, estatistas y centralizadas, caractersticas perfectamente con- trarias a las que configuran Ia realidad actual. Ahora es preciso pensar Ia cuestin del desarrollo regional en un contexto de economas de

mercado, abiertas y descentralizadas y ello con- lleva Ia necesidad de un cambio epistemolgico e instrumental. Seguimos tratando a los territorios y a las regiones como sistemas cerrados y no damos Ia importancia debida a las relaciones del sistema con su entorno.

Entender para intervenir supone cambios paradig- mticos. No podemos intentar construir el desarrollo territorial del siglo XXI con categoras mentales del pasado. AI contrario de lo ocurrido hasta el presente con el par teora/realidad en las polticas pblicas de desarrollo regional en Amrica Latina, es imperativo colocar ahora las ideas por delante de Ia prctica!

II. Crecimiento econmico territorial exgeno. La brisa que eleva Ia cometa

En Ia revisin que hace de los nuevos modelos (macro) de crecimiento endgeno, de Mattos (op. cit.) concluye que tales modelos se mueven en torno a un eje central: una funcin de produccin en que Ia tasa de crecimiento depende bsica- mente del stock de tres factores, capital fsico, capital humano y conocimientos (progreso tcnico), que pueden ser objeto de acumulacin y, adems, generan externalidades. Seala el mismo de Mattos que "el crecimiento a largo plazo es un fenmeno econmico endgeno, resultado de considerar que las inversiones respectivas son efectuadas por actores econmicos motivados por Ia ganancia".

Las nuevas perspectivas en ciencia -incluyendo Ia catica-, al igual que otras teoras posmoder- nas, reconocen Ia importancia de las escalas, segn Fried (op. cit.). Con estas perspectivas, ser la endogeneidad del crecimiento independiente de Ia escala, territorial en este caso?

El atributo de endogeneidad tiene diferentes con- notaciones, segn se refiera al crecimiento o al desarrollo. Crecimiento endgeno no puede sino significar un patrn de crecimiento tal que los factores determinantes del crecimiento son efec- tivamente controlados por agentes pertenecientes al mismo sistema cuyo crecimiento se busca. Si se acepta que los determinantes del crecimien- to econmico territorial son Ia acumulacin de capital fsico o inversiones, Ia acumulacin de conocimiento o progreso tcnico, Ia demanda

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externa y el gasto de no residentes y, de una manera muy importante, las reglas econmico/ institucionales del juego, es decir, el cuadro de Ia poltica econmica nacional y sus diferenciados efectos territoriales, crecimiento endgeno signi- ficara que los agentes principales que determi- nan Ia acumulacin de capital son personas naturales y jurdicas residentes en ese territorio, que el progreso tcnico es generado principalmente por el sistema cientfico y tecnolgico de esa rea y que Ia poltica econmica nacional tambin est en manos de agentes locales. Esto configura un cuadro utpico para Ia enorme mayora de los territorios organizados en cualquier parte del mundo, tanto ms utpico cuanto ms pequeo, y mayor es Ia apertura del territorio en cuestin. Puesto que no se puede descartar un cierto grado de endogeneidad del crecimiento, Ia cuestin reside precisamente en Ia medicin o evaluacin del grado de endogeneidad del crecimiento, en descubrir las tonalidades grises en un cuadro que las posturas ms ideolgicas pretenden pintar en blanco o negro.

Frente a aquellos que se aferran a Ia "sobredeterminacin sistmica" surgen otros que, desde la trinchera opuesta, tratan de probar lo contrario. Par ejemplo, Alburquerque (1997) hace un gran esfuerzo, sugerente pero no convincen- te, para demostrar que "...la gran mayora de las decisiones de produccin tienen lugar en esce- narios nacionales o subnacionales, regionales o locales". Alburquerque, como muchos, usa incons- cientemente Ia recursividad, una propiedad especial presente en sistemas complejos (que hace de Ia escala una cuestin irrelevante), porque de una afirmacin empricamente comprobable a nivel nacional pasa sin solucin de continuidad a escalas menores diferentes. Por el contrario, en materia de crecimiento endgeno, la escala es un atributo principal.

Desarrollo endgeno, segn Boisier (1993), es un concepto referido a cuatro planos. Primero, Ia endogeneidad se refiere o se manifiesta en el plano poltico, en el cual se la identifica como una creciente capacidad (territorial) para tomar las decisiones relevantes en relacin a diferentes opciones de desarrollo -diferentes estilos de desarrollo-, y en relacin al uso de los instrumentos correspondientes, o sea, a Ia capacidad de disear y ejecutar polticas de desarrollo y a la capacidad de negociar; segundo, Ia endogeneidad

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se manifiesta en el plano econmico, refirindo- se en este caso a Ia apropiacin y reinversin in situ de parte del excedente a fin de diversificar Ia economa del territorio, dndole al mismo tiempo una base de sostenibilidad temporal; tercero, Ia endogeneidad es tambin interpretada en el plano cientfico y tecnolgico, es decir, la capacidad interna del sistema para generar sus propios impulsos tecnolgicos de cambio, capaces de provocar modificaciones cualitativas en el sistema; cuarto, Ia endogeneidad se plantea en el plano de Ia cultura, como una suerte de matriz generadora de Ia identidad socioterritorial. Estas mltiples formas de la endogeneidad del desarrollo fortalecen el potencial de innovacin territorial y son el resultado de Ia sinergia del sistema social. As entendido el desarrollo endgeno, equivale a poner los "controles de mando" del desarrollo territorial dentro de su propia matriz social. Resulta obvio que en esta interpretacin el desarrollo regional es, por pura definicin, un desarrollo endgeno, al punto que hablar de "desarrollo regional endgeno" viene a ser algo casi tautolgico. Por supuesto, desarrollo regional o desarrollo regional endgeno es un concepto referido a las personas de carne y hueso y no a categoras abstractas y, en definitiva, consiste en la permanente ampliacin -en el entorno cotidiano- del rango de oportunidades o de opciones a disposicin de cada individuo, que no es otra cosa, desde otro punta de vista, que una ampliacin de Ia libertad personal.

A propsito de desarrollo endgeno, uno de sus principales expositores, Vzquez Barquero (1995) escribe: "La informacin disponible es concluyen- te sobre un punto central: ha comenzado a tomar forma una nueva estrategia de desarrollo. Sus objetivos finales son el desarrollo y Ia reestructu- racin del sistema productivo, el aumento del empleo local y Ia mejora del nivel de vida de Ia poblacin. Los agentes de esta poltica no son la Administracin del Estado y/o Ia gran empresa urbana sino los gestores pblicos y los empresarios locales. Cada iniciativa concede una priori- dad diferente a cada uno de los objetivos, y ello se debe a que cada comunidad local se ve obligada a enfrentar problemas especficos, que los agentes econmicos y sociales tienen que enfrentar y superar". A juicio de Vzquez Barquero, la endogeneidad estara definida, ms por la espe- cificidad territorial de los problemas que por el "comando" decisional.


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Volviendo ahora a los factores determinantes del crecimiento econmico territorial, resulta conve- niente comenzar por mirar institucionalmente el proceso de acumulacin de capital, distinguiendo para ello los flujos de capital externo de origen privado de aquellos de origen pblico, incluyendo, entre los primeros, tanto al capital nacional como al transnacional. Esta distincin es importante porque Ia lgica territorial de uno y otro es diferente; de hecho, Ia lgica territorial del capital privado es una lgica que opera por defecto, en tanto que Ia lgica territorial del capital pblico es una que explicita racionalidades que estn ms all de Ia economa.

El capital privado no se "dirige" a los territorios como tales, sino a actividades especficas que ostentan determinados potenciales de Iucro direc- to o indirecto. Naturalmente que al funcionar de acuerdo a una ptica de rentabilidad microeco- nmica, el capital privado se localiza en territorios determinados realizando, de paso, varias operaciones, que van desde Ia misma "creacin" de territorio (no en su acepcin natural, como es obvio) hasta Ia "ordenacin" del mismo. De hecho, existe una lgica de expansin territorial del sistema capitalista, capaz de proveer una slida explicacin de la configuracin y de Ia dinmica econmica de cualquier territorio nacional, pero esa lgica no est compuesta de criterios territoriales sino de criterios propios de Ia racionalidad econmica, como lo plantea Boisier (1982).

El sistema decisional que opera "detrs" de los movimientos de capital es un sistema completamente exgeno a la regin o al territorio. Sin embargo, desde el territorio se puede influir en dicho sistema mediante dos tipos de acciones: por un lado, mediante la promocin y, por otro, mediante Ia negociacin.

La promocin territorial como instrumento de modificacin de Ia estricta lgica econmica del capital presupone cuestiones tcnicas y culturales, como lo describe R. Friedmann (1996). Tc- nicas en el sentido de Ia construccin de una imagen corporativa, lo cual a su vez presupone Ia acumulacin de conocimiento cientfico sobre el propio territorio y de utilizacin de mtodos de mercadeo, y culturales en cuanto Ia promocin supone el paso desde una cultura tradicional y conservadora en relacin a Ia recepcin de capital (Ia cultura del trampero) a una cultura contem-

pornea y agresiva de bsqueda de capital (la cultura del cazador).

La negociacin para modificar los flujos de capital presupone cuestiones tcnicas nuevamente y polticas, en cuanto se entiende el caracter poltico de todo proceso de negociacin, sobre todo cuando los elementos de transaccin son, en parte, sociales o colectivos. Las propuestas sobre Ia "planificacin regional negociada" de hace veinte aos adquieren renovado valor frente a Ia creciente proporcin de capital exgeno en relacin a capital endgeno. Ciertamente, estos procesos de negociacin se aplican ms al capital pblico que al privado, contrariamente a lo que sucede con Ia promocin.

La acumulacin de conocimiento y de progreso tcnico, otro de los factores determinantes del crecimiento econmico, tiende, en general, a mostrar una elevada exogeneidad y una relacin inversa con el grado de industrializacin y con el tamao del territorio, sin perjuicio de los conoci- dos casos de algunos tecnopolos y ejes tecnolgicos (Silicon Valley, M-128, Sophie-Antipolis, distritos italianos, etc.), que siguen siendo "casos" de difcil rplica. Como se coment, Hilhorst y tambin otros sostienen que gran parte del progreso tcnico que llega a los territorios en desarrollo viene incorporado en maquinaria y equipo importado o es el resultado de transferencias in- ternas de tecnologas en la cadena casa matriz/ filial de las corporaciones transnacionales.

Qu tan extraa resulta Ia exogeneidad si se toma en cuenta el costo exponencialmente creciente de Ia I & D? Costa-Filho (1996) hace de este costo exponencialmente creciente de Ia in- vestigacin cientfica y tecnolgica la explicacin bsica de Ia globalizacin en tanto sta significa Ia creacin, por necesidad de recuperacin del capital, de un espacio nico que coexiste con mltiples territorios en un mapa mundial en el cual es difcil encontrar los limites nacionales. Vernica Silva (1991) realiz un completo anlisis de las dificultades y tambin de las potencialidades de procesos territorialmente endgenos de innovacin y propone un conjunto instrumental para crear verdaderos sistemas cientficos y tecnolgicos regionales. Malecki (1 991) es referencia obligada en relacin a tecnologa y desarrollo territorial, particularmente el cuarto captulo de su importante opus magnus; tanto Silva como Malecki, entre otros, apuntan a una cuestin central en

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materia de endogeneizacin del conocimiento y del progreso tcnico, al sealar que cuando una regin o territorio genera sinergia en la innovacin, en Ia capacidad empresarial y en Ia informacin, las empresas all localizadas tienden a ser tecnolgicamente "progresistas" y a adoptar las mejores prcticas tecnolgicas disponibles. Sistemas y redes parecen ser las estructuras cla- ves para crear y para adaptar tecnologa y la continua inversin en educacin es el elemento clave para aumentar Ia capacidad de generacin endgena de conocimiento y progreso tcnico. Con respecto a la posible endogeneidad del conocimiento, el concepto de milieu y, sobre todo, de milieu innovador, resulta altamente interesan- te, como lo plantea Maillat (1995).

En relacin a la acumulacin de conocimiento y de progreso tcnico como factor de crecimiento hay una tendencia a asimilar Ia expresin "conocimiento" as como "progreso tcnico" a "innovacin", en las cuatro acepciones distinguidas por Bienayme (1986): a] innovaciones de producto; b] innovaciones destinadas a resolver, sobrepa- sar o eliminar dificultades tcnicas en la fabrica- cin; c] innovaciones ahorradoras de insumos; d] innovaciones en las condiciones de trabajo.

Hay una forma de "conocimiento" extremadamente importante desde el punto de vista del desarrollo territorial, poco mencionado en el discurso tecnolgico/desarrollista. Se trata del autoconocimiento cientfico del propio territorio, no Ia mera descrip- cin y catastro de su stock de recursos, sino de Ia cadena innovativa y productiva pasible de construir a partir de todos los recursos locales. A ttu- lo de ejemplo: B. Revesz et al. (1996) son los autores, en Per, del libro Piura: Regin y Socie- dad. Derrotero bibliogrfico para el desarrollo, un volumen de ms de 700 pginas que recoge casi todo lo que se ha escrito, desde diversas persa- pectivas, sobre esta regin, como un conocimiento cientfico bsico e inicial sobre el cual fundamen- tar cualquier propuesta de desarrollo. iEsto es generar conocimiento endgeno!

La demanda externa (incluyendo el gasto de no residentes, importante en regiones con una base econmica ligada al turismo) es, no hay necesidad de decirlo, un factor de crecimiento claramente exgeno, pero es fcil darse cuenta el enorme potencial de incidencia que sobre Ia estructura decisional de estos gastos tiene Ia regin o el

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territorio en general, va, nuevamente, Ia promocin.

Completamente ignorada, hasta no hace tanto tiempo, Ia poltica econmica nacional y sus efectos regionalmente diferenciados se ha convertido en un factor de crecimiento econmico territorial extremadamente importante y, por ello, con una enorme capacidad explicativa emprica. Incluso, en ocasiones, sobrevalorada y generando como resultado demandas a ultranza de discriminacin territorial de los instrumentos de poltica econmica, precios, tasas impositivas, aranceles, etc. Un buen ejemplo de ello, en el mundo latinoamericano, est dado por el libro de Domingo Cavallo y Juan Antonio Zapata, El desafo federal, escrito por cierto antes de que el primero de sus autores asumiese como Ministro de Economa de Argen- tina. Un claro ejemplo de un alegato hecho en representacin de los intereses econmicos de un centro perifrico de acumulacin competidor del centro tradicional (Crdoba y Buenos Aires respectivamente) en el cual se demanda la dife- renciacin territorial (provincial) de Ia tasa de in- teres, del tipo de cambio, de las tarifas de los servicios pblicos, etc., con el objeto de corregir los efectos negativos que el cuadro de Ia poltica econmica nacional habra estado produciendo en la Provincia de Crdoba.

Hace ya ms de diez aos que Forner y Nijkamp (1985) se preguntaban si algunos casos exitosos de crecimiento regional (Silicon Valley, New England, Singapur) representaban regiones con sistemas autoorganizativos en el sentido de ser capaces de alcanzar un estado de recuperacin en funcin de su propia capacidad y sin ninguna intervencin gubernamental (i.e. poltica econmica regional) o si, por el contrario, eran casos en los cuales Ia poltica econmica haba provis- to las condiciones que actan como incubadoras de las nuevas iniciativas econmicas. Es obvio, concluan los autores, que "cuanto ms dbil es la capacidad de autoorganizacin regional, tanto ms intensa tiene que ser Ia poltica econmica regional, a fin de comenzar un proceso de recuperacin".

Pero una cosa es Ia poltica econmica regional, es decir aquella que tiene como propsito expl- cito "influenciar o controlar el resultado econmico de las regiones", en las palabras de Folmer y Nijkamp y otra, ms compleja incluso, es el impacto regional de Ia poltica econmica nacional, que, sin proponrselo explcitamente, influencia y


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controla el resultado econmico de las regiones con mayor fuerza que la propia poltica regional, generalmente como resultado del distinto peso poltico que tienen, Ia poltica econmica nacional por un lado, y Ia poltica econmica regional, por otro, el de esta ltima notablemente menor casi siempre.

Desde el punto de vista terico, el efecto regionalmente diferenciado de Ia poltica econmica nacional tiene una explicacin sencilla: Ia diferencia entre Ia estructura intersectorial de Ia economa de Ia regin o territorio y Ia anloga estructura intersectorial nacional, que es Ia que se utiliza como referencia paramtrica para defi- nir el contenido de una poltica global o sectorial dada. En los textos de anlisis regional ms co- nocidos, lsard (1960), Bendavid-Val (1974), Boisier (1980) se describen los coeficientes ms usuales para dimensionar esta diferencia, coeficientes de especializacin y otros.

Pero, por lo menos en Amrica Latina, hay que otorgar el crdito del anlisis emprico sobre el efecto regional de Ia poltica econmica a W. Baer (1965) con sus pioneros estudios sobre Ia industrializacin del Brasil. Posteriormente, Boisier (1982, op. cit.) introdujo el impacto regional de Ia poltica econmica como uno de los tres factores causales del desarrollo regional (asignacin de recursos, efectos de Ia poltica econmica y capacidad de organizacin social regional).

Como ya se adelant, Ia poltica econmica nacional es, por pura definicin, una competencia del gobierno nacional, y por tanto, constituye, en primera instancia, un dato o una " informacin de entrada" para todas y cada una de las regiones. Siendo as, cada regin o territorio puede, sin embargo, modificar, a priori o a posteriori, el cuadro correspondiente, mediante procesos de negociacin. Estos procesos de negociacin requieren un fuerte insumo de conocimiento cientfico, econmico en este caso, como base racional de Ia negociacin; paralelamente requieren de condiciones polticas (conduccin de Ia negociacin), sociales (respaldo colectivo a Ia negociacin) y tcnicas (especificacin del espacio de transaccin, identificacin de los elementos transables, cdigos y normas procesuales, tcnicas de co- municacin, lenguaje, persuasin, conocimiento de situaciones de conflicto). De nuevo ac se abre un espacio para Ia generacin de conocimiento endgeno.

Ill. Desarrollo territorial endgeno. El cerebro y Ia mano que disea y construye Ia cometa

Si el desarrollo territorial se visualiza como un "juego" en el que participan dos jugadores, el Estado y Ia Regin (que es simplemente un territorio organizado que contiene su propio potencial endgeno de desarrollo), es fcil apreciar que al primer jugador, el Estado, le corresponde el papel de crear las condiciones para el crecimiento econmico (mediante el manejo de los dos procesos que controla en diferente medida: Ia asignacin de recursos entre regiones y Ia determinacin del cuadro de Ia poltica econmica), en tanto que al segundo, Ia Regin, le corresponde Ia muy compleja tarea de transformar el crecimien- to en desarrollo. La asignacin directa de recursos pblicos entre regiones Ia inversin pblica regionalizada- tiende a perder importancia frente al componente privado, pero Ia capacidad del Estado para emitir "seales" hacia el sector privado es muy elevada y compensa Ia reduccin de su aporte directo. No obstante, ninguna cantidad de recursos aportada por el Estado es capaz de generar desarrollo; a lo sumo, tales recursos crean las condiciones de crecimiento, (Ia "fer- tilidad territorial" de Kampetter, citada por de Mattos, 1996).

Con esta sencilla divisin del trabajo ya puede apreciarse una cuestin de coordinacin, por el momento slo entre dos entidades: el Estado y Ia Regin. Ya se ver ms adelante que el desarrollo regional presupone una complejsima tarea de coordinacin entre muchos elementos. Si tal coordinacin no es adecuadamente realizada, el resultado ser un aumento de Ia entropa en vez de un incremento de Ia sinergia.

De hecho, casi todas las acciones que generan un resultado van acompaadas de delicados procesos de coordinacin. Pinsese, por ejemplo, en algo tan sencillo como golpear correctamente una pelota de tenis (mi instructor me repite que se trata de algo sencillo; yo le replico que si as fue- se, cualquiera podra ganar Forest Hills!). Un buen golpe de respuesta supone: una adecuada posicin en terreno del jugador, pegar- le a Ia pelota a una altura determinada, golpear Ia pelota a una distancia dada del cuerpo del jugador, colocar Ia raqueta perpendicular al suelo, hacer un movimiento con Ia raqueta desde

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atrs de manera de golpear Ia pelota en el momento justo, mirar el punto a donde se quiere dirigir Ia pelota, imprimir una fuerza exacta, ni mayor ni menor, al golpe. Toda esta compleja sincronizacin envuelve decisiones simultneas o secuenciales, en cualquier caso decisiones que deben tomarse en fracciones de segundo. Se requiere de un mecanismo capaz de realizar esta coordinacin.

El notable neurobilogo norteamericano Antonio R. Damasio (1996) dice: "En una primera aproximacin, Ia funcin global del cerebro es estar bien informado acerca de lo que sucede en el resto del cuerpo propiamente tal; acerca de lo que acaece en s mismo; y acerca del entorno que rodea al organismo, para lograr as una acomo- dacin adecuada y vivible entre organismo y medio ambiente". Cualquier parecido con el papel de un gobierno territorial es, otra vez, inten- cional.

Desde dentro del propio "gremio" de los tericos de Ia planificacin, Faludi (1973) ya haba utiliza- do el funcionamiento del cerebro humano para una analoga con el funcionamiento de las agen- cias de planificacin, en una perspectiva en que tanto Ia mente humana como Ia propia planificacin son considerados como "sistemas de aprendizaje". Recurdese que este mismo enfoque -planning as a learning process- ha sido un tema favorito de Hilhorst (1971; 1990).

En un trabajo publicado en 1996 (En busca del esquivo desarrollo regional. Entre Ia caja negra y el proyecto poltico) este autor plante una importante hiptesis en materia de desarrollo regional. All se sostuvo que el desarrollo de un territorio organizado (concepto parecido al de "milieu innovador'' de Maillat) depende de Ia existencia, nivel y articulacin de seis "factores" del desarrollo, que, por lo general, estn presentes en casi cualquier territorio. La cuestin central pareciera residir en Ia maximizacin del potenciamiento de cada factor y, sobre todo, en el logro de una articulacin densa e inteligente, es decir, con una direccionalidad claramente establecida. Resulta ahora inescapable una revisin de esa propuesta, que hace del concepto neurobiolgico de sinapsis un elemento central de ella, al enfatizar Ia conectividad entre pares de factores, en una primera instancia y entre pares de caractersticas de esos mismos factores en una segunda y ms compleja instancia.

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Esta propuesta tiene innegables lazos con el pensamiento de D. North, de A. Touraine, de A. Hirschman y de E. Morin, en Ia medida en que conceptos tales como actores, organizaciones, cultura y complejidad aparecen en forma recu- rrente.

El primer factor de desarrollo endgeno a considerar refiere a los actores presentes en el territorio en cuestin. El desarrollo es en definitiva un proceso decisional, de enorme amplitud y complejidad y las decisiones son tomadas por personas humanas, por seres de carne y hueso, que ocupan determinadas posiciones en Ia malla social del territorio y que detentan determinadas cuotas de poder y que mantienen entre ellas relaciones signadas, a veces por Ia confianza y a veces por Ia desconfianza. La matriz de relaciones interpersonales en cualquier regin tiene importancia decisiva en materia de desarrollo. Las "relaciones de confianza" han sido empricamente estudiadas por Rojas (1995) en relacin al empresariado de Ia Provincia de Concepcin (Chile), una provincia de antigua e importante industrializacin y cabeza de Ia no menos importante Regin del Bobo. Los estudios de Rojas concluyen en que Ia falta de "relaciones de confianza" en este territorio ha sido un escollo de primera magnitud para Ia formulacin de proyectos colectivos de desarrollo y, en consecuencia, ha entrabado el desarrollo territorial.

La primera tarea emprica con respecto a los actores consiste en su identificacin, tipologizacin, enumeracin. Los actores se cla- sifican en tres categoras: actores individuales, actores corporativos, actores colectivos. Los primeros son personas individuales que ocupan determinados espacios en Ia estructura de poder, cualquiera sea Ia fuente de dicho poder e influencia; los segundos son instituciones que representan intereses de grupo, sectoriales, y los terceros corresponden en rigor a los movimientos sociales territoriales o regionales.

El ILPES, a travs de su Direccin de Polticas y Planificacin Regionales (DPPR) ha desarrollado y experimentado un "software" denominado ELI- TE que permite con rapidez efectuar las siguientes tareas de terreno, que entregan importantsima informacin de entrada para cualquier proyecto colectivo de desarrollo: previa identificacin del universo (o de una parte de l) de organizaciones sociales pertenecientes a Ia sociedad civil,


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se puede calcular un coeficiente de consensualidad o, inversamente, de conflictividad, que mide, con cierta objetividad, el tipo de relaciones inter- institucionales predominantes en el rea y, en consecuencia, permite al analista apreciar de antemano Ia viabilidad de una propuesta colectiva; adicionalmente, ELITE permite asignar un "peso especfico" a cada persona que ocupa un determinado cargo en diversas organizaciones de Ia matriz anterior y calcula un "peso poltico pon- derado" de manera que el analista dispondr de una lista de personas arregladas de acuerdo a su importancia en Ia matriz local de poder. Est de ms sealar Ia importancia de este tipo de informacin a Ia hora de "contar'' los posibles alia- dos para una iniciativa colectiva de desarrollo. No es una exageracin decir que estas dos informaciones, "clima social" y "matriz del poder'', son informaciones mucho ms importantes que las que se suelen considerar a Ia hora de preparar una propuesta de desarrollo.

Tan importante como conocer con exactitud Ia nmina de actores a fin de maximizar el apoyo poltico y social al proyecto de desarrollo, es conocer el conjunto de caractersticas que confor- man Ia conducta (ethos) de ellos en relacin, precisamente, al territorio. Por ejemplo, en el caso de empresarios, el ethos empresarial puede in- cluir un componente de logro-n, como lo sugiere McClelland (1961), en el cual la "lealtad al lugar'' sea significativa; ello ayudar a configurar una categora especial y muy importante de actores: los empresarios regionales, que operan con una lgica capitalista diferente de Ia presupuestada por Ia pura racionalidad econmica.

Un segundo factor de desarrollo, esta vez muy en Ia lnea de reflexin de North (1992), son las instituciones (que en el lenguaje empleado por North corresponden a las organizaciones). Des- de luego, en Ia prctica se tratar en primer Iugar de confeccionar el mapa institucional del territorio, un catastro institucional tanto pblico como privado. Pero, ms importante que el recuento, ser Ia evaluacin de cuatro caractersticas que definen una institucin "moderna": Ia velocidad para reaccionar frente a cambios rpidos en el entorno, Ia flexibilidad que posibilita dar respuestas diversas (de grande o pequea escala, co- yunturales o estructurales, etc.) a las demandas del entorno, virtualidad como condicin para hacer arreglos de cooperacin en el espacio ciberntico, pasando por alto territorios y fronte-

ras, e inteligencia como capacidad para aprender de Ia propia experiencia en el relacionamiento con el entorno.

Se sostiene ac que tanto las "reglas del juego" (instituciones para North) como las estructuras operativas (organizaciones para North) estn di- rectamente asociadas al "resultado" alcanzado por todo sistema social. Las instituciones/organizaciones presentes en un dado territorio tienen que ver con los costos de transaccin. De hecho, las regiones en las cuales se produce con mayor facilidad Ia sinergia indispensable al desarrollo endgeno son regiones en las cuales los costos de transaccin son menores debido a que los agentes y actores comparten los mismos cdigos culturales, as como el mismo sistema jurdi- co y un conjunto de relaciones sociales proclives al surgimiento del mix cultural cooperacin/competencia.

Algunos de los organismos que definen el "mapa institucional" de cualquier regin y que requieren ser estudiados en funcin de las caractersticas demandadas por Ia contemporaneidad son: los organismos de gobierno, las universidades y cen- tros cientficos, los servicios pblicos, las empresas pblicas, Ia prensa, las asociaciones de carcter gremial, los municipios, las ONG's, etc.

Un tercer factor de desarrollo del territorio, ms en Ia lnea de Weber y Hirschman, es Ia cultura, concepto ms amplio que el "factor residual" que en Ia literatura sobre crecimiento aparece desde Solow en adelante.

Si el concepto de "cultura universal" es discutible en su existencia, no sucede lo mismo con el otro concepto polar, "cultura local, o regional, o nacional, o territorial", concepto que denota Ia existencia de una cosmogona (una visin del mundo y un conjunto de respuestas a las preguntas fundamentales de los seres humanos) y de una tica (conjunto de normas que reglan las relaciones entre los individuos del grupo y entre ste y su base material de recursos o medio ambiente) que en un Iugar o territorio determinado asumen caractersticas distintas de otros lugares.

En relacin al papel de Ia cultura -altamente entendida- en el proceso de desarrollo, una cuestin multidimensional y de elevada complejidad, hay que traer a colacin el polmico libro de Peyrefitte (1996) quien presta especial atencin

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a Ia confianza (que ciertamente es un patrn de conducta, cultural y ticamente producido) en el establecimiento de un clima favorable al desarrollo, "confianza" no slo para regular relaciones interpersonales, sino "confianza" individual en s mismo y colectiva en Ia sociedad, o sea, en Ia libertad. Ya se hizo mencin a los trabajos de Rojas (op. cit.) en Ia Provincia de Concepcin, en Chile, en relacin al sector de empresarios, que apuntan en una direccin similar; tambin se mencion, al pasar, el caso del Estado de Cear, en el Nordeste del Brasil, en donde se est produciendo una verdadera "revolucin cultural" en relacin a Ia percepcin colectiva del desarrollo, creando un clima social favorable a ste.

Desde el punto de vista de una amplia acepcin del trmino "cultura", interesa conocer su capacidad para producir una autorreferencia, es decir, Ia capacidad para producir Ia identificacin de Ia sociedad con su propio territorio, o, puesto de otro modo, Ia capacidad de esa cultura para introducir cdigos referenciales territoriales en los mensajes de autoidentificacin. Qu cdigos o qu referentes se pueden descubrir detrs de un mensaje tal como, por ejemplo, yo soy valdiviano (en Chile) o yo soy paisa (en Colombia) o yo soy gaucho (en Brasil)? Cul es su alcance territorial? Cmo se diferencia el espacio urbano del rural en estos mensajes?

La importancia prctica, en ltimo trmino, de Ia cultura territorial como productora de autorreferencia radica en Ia posibilidad de construir nichos de comercio especficos y particulari- zados en un contexto de una globalizacin que contiene enormes fuerzas homogeneizadoras. La cultura se expresa no slo en manifestaciones inmateriales, sino que tambin en productos y en tecnologas de produccin y tales productos y tecnologas pueden ser defendidos de Ia competencia homogeneizadora mediante disposiciones gubernamentales, como denominacin de origen y otras bien conocidas. El cognac francs, el queso manchego espaol, el ron de Caldas, los sombreros Montecristi, son todos pequeos y grandes ejemplos bien establecidos en el comercio mundial.

Pero adems de Ia cultura en su sentido amplio, interesa lo que propiamente puede llamarse cultura de desarrollo en el territorio en cuestin, es decir, Ia manera como los individuos se plantean frente a asuntos tales como los estmulos econmicos, contratos, riesgo, innovaciones, apertura,

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etc. En este sentido pueden distinguirse dos formas polares de cultura de desarrollo: por un lado una cultura dominada por el par valrico competitividad/individualismo y, por otro, una cultura en que prevalecen sin contrapeso valores tales como cooperacin/solidaridad.

Una cultura extremadamente competitiva e indivi- dualista probablemente produce un elevado y acelerado crecimiento, pero excluye los componentes subjetivos y ticos de un desarrollo bien entendido; una cultura dominada por Ia cooperacin y Ia solidaridad, probablemente genera situaciones de considerable equidad social, pero con un bajo logro material. El desarrollo entonces parece estar asociado a un mix virtuoso de ambos patrones culturales, algo que aparece como una caracterstica notable de los "distritos industriales italianos" y que justamente hace impo- sible su rplica. Recurdese en este mismo sentido el clsico estudio de Walton (1977) sobre el papel de Ia elites locales en el crecimiento/desarrollo diferente de Medellin y Cali, en Colombia.

El cuarto factor de desarrollo se asocia a los procedimientos utilizados por las diferentes instituciones del rea. Por su carcter societal, tres de ellos interesan de manera particular. Primero, el procedimiento que sustenta Ia gestin del desarrollo, es decir, el conjunto de formas de actua- cin del gobierno territorial vinculadas precisamente a lograr o a estimular el desarrollo. Por ejemplo, en el caso de las regiones de Chile, el procedimiento de gestin del desarrollo que se utiliza en Ia mayora de los casos consiste en aplicar a una variedad de proyectos, generalmente de pequea escala, los recursos pblicos trans- feridos a los respectivos gobiernos mediante varios procedimientos financieros. El procedimiento de gestin del desarrollo resulta as en un procedimiento ad hoc, casustico, sin que medie una interpretacion causal de Ia situacion existente. Se pone en relieve una notable carencia de conocimiento cientfico que pudiese hacer ms comprehensiva y coherente Ia accin pblica. Prima, entonces, un enfoque segmentado del fomento del desarrollo y ste es considerado como Ia "sumatoria" de proyectos. De nuevo, el cartesianismo analtico parece encontrarse detrs de estas visiones, ahora bajo Ia vieja frmula del incrementalismo disjunto de Lindblom. Segundo, el procedimiento de administracin del gobierno, es decir Ia manera como se prestan los servicios a Ia comunidad, por ejemplo, los servicios colectivos de responsabilidad pblica (educacin bsi-


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ca, salud, seguridad, etc.) o Ia manera como el "Estado" territorial se relaciona con las personas individuales en tanto "clientes" que demandan ciertas prestaciones, incluso tan elementales como Ia entrega de certificados, pago de pensio- nes, etc. En resumen, se trata de Ia forma en que el gobierno local plantea sus tareas del da a da, su contacto cotidiano con las personas. Tercero, el procedimiento de manejo de Ia informacin, es- to es, Ia manera como el gobierno encara su papel como "reordenador y reestructurador del flujo entrpico de informacin". Como se sabe, en cualquier territorio circula ahora una cantidad gi- gantesca y variada de informacin, bajo Ia forma de un flujo entrpico creciente que aumenta Ia incertidumbre y los costos de transaccin en- trabando Ia toma de decisiones para el desarrollo, como puede verse en Boisier (1996, op. cit.).

El quinto factor de desarrollo endgeno resulta familiar, ya que consiste en los recursos con que se cuenta en el territorio; slo que el trmino "recurso" admite ahora varias lecturas. Para comenzar, se trata de los recursos materiales, que a su vez incluyen los recursos naturales y tambin los recursos financieros; en seguida, se trata de los recursos humanos, entendidos no tanto como cantidad, sino fundamentalmente entendidos estos recursos humanos en un sentido cualitativo, que tiene que ver con las habilidades de las personas, su nivel de instruccin y educacin, y Ia pertinencia de todo ello al territorio en cuestin; entendido tambin el concepto de recurso como conocimientos, una cuestin favorita en las "nuevas" teoras del crecimiento global asociadas a nombres como Romer y Lucas, entre otros, este factor aparece de aqu en adelante como el factor crucial en Ia "sociedad del conocimiento", como denomina Sakaiya (1994) al siglo XXI; finalmente, entendido el concepto de recurso como un stock de elementos psicosociales, tales como autoconfianza colectiva, fe en el porvenir, concien- cia de Ia capacidad social para construir el futuro, asociatividad, perseverancia, memoria histri- ca colectiva, deseo de emulacin y, sobre todo, "ganas de desarrollarse"; el "deseo de crecimien- to" ya fue apuntado por Hirschman (1958) como factor importante. Estos recursos estn siendo crecientemente reconocidos como fundamentales para el desarrollo, cuando ste se entiende como un proceso ms enraizado en Ia cultura que en el de economa. Se trata de recursos que tienen Ia especialsima caracterstica de mostrar un aumen- to en su disponibilidad a medida que aumenta su uso. As entendidos, no resulta extrao que los

economistas los hayan menospreciado permanentemente.

El sexto factor de crecimiento (ahora resulta clara Ia imposicin de Ia figura del hexgono en Ia construccin de Ia cometa) es el entorno (medio externo) configurado por una multiplicidad de organismos sobre los cuales no se tiene control, slo capacidad de influencia, pero con los cuales el territorio o Ia regin, como un todo, se articula necesaria y permanentemente. Principalmente esta articulacin se refiere a Ia vinculacin con el Estado, tipo de relacin que se sostiene con l (conflictiva, cooperativa), insercin de Ia regin en los nudos decisionales del Estado (basta com- parar, por ejemplo, Ia proporcin de "paulistas" - del Estado de Sao Paulo- presentes en las altas esferas del gobierno federal del Brasil, con Ia proporcion de "penquistas" -de Ia Provincia de Concepcin- en el correspondiente mbito del gobierno de Chile, para tener una idea de Ia forma en que una regin logra "penetrar'' el gobierno nacional). Tambin es importante Ia insercin de Ia regin en el mercado internacional, proporcin de sus exportaciones sobre el PIB, destino geogrfico de ellas y, sobre todo, el tipo de bien o servicio transado, ya que ser muy diferente el potencial de desarrollo en funcin precisamente del conocimiento exportado. Finalmente, en relacin al entorno, interesa Ia insercin del territorio o regin en Ia moderna red del sistema de relaciones internacionales de cooperacin, en Ia cual es perceptible una tendencia a Ia cooperacin horizontal, de regin a regin, que puede facilitar el proceso de apropiacin de conocimiento y progreso tcnico.

Este hexgono de factores del desarrollo regional es el que debe ser construdo, potenciado y direccionado, para provocar el desarrollo. Se sigue ac una lnea de razonamiento esencialmente "hirchmaniana" puesto que, segn lo comenta Peyrefitte (op. cit.): "La perspectiva interactiva de Hirschman pone el acento en el papel de Ia combinacin de factores ms que en su existencia".

IV. La ingeniera y el arte del desarrollo territorial. Cmo elevar y mantener en el aire Ia cometa

"Los aspectos conscientes del desarrollo son importantes. En rigor, es admisible que Ia prime-

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ra revolucin industrial inglesa se haya producido 'espontneamente'; pero desde entonces las 're- voluciones industriales' han incorporado por lo menos una parte de accin consciente de los gobiernos o empresas. Es posible que el 'cata- lizador' del desarrollo sea slo una ptica de crecimiento'? Esta consistira no slo en 'desear el crecimiento, sino tambin en percibir Ia naturaleza esencial de Ia ruta que lo lleva a l"', escribe Peyreffite en un prrafo basado en Hirschman.

En las palabras del mismo Hirschman: "el desarrollo no depende tanto de saber encontrar las combinaciones ptimas de recursos y factores de produccin dados como de conseguir, para pro- psitos de desarrollo, aquellos recursos y capacidades que se encuentran ocultos, diseminados o mal utilizados". El mismo autor agrega ms adelante: "Ahora ya se est volviendo ms clara Ia naturaleza del 'factor de unin' que se supone organiza y logra Ia cooperacin entre los muchos factores, recursos y capacidades necesarios para un desarrollo con xito en forma algo misteriosa".

En los prrafos precedentes hay tres ideas fundamentales: el desarrollo depende ms de Ia combinacin de factores que de Ia mera existencia de ellos; es posible imaginar un elemento cataltico que genera Ia sinergia, sinnimo de desarrollo; es posible ir ms all de Ia autoorganizacin.

Los seis factores del desarrollo territorial identifi- cados precedentemente pueden mostrar dos formas alternativas de articulacin. Por una parte, pueden asociarse entre s de una manera difusa y no direccionada, una sinapsis dbil que no conduce a parte alguna. Por otra, pueden vincu- larse de una manera densa e inteligente o direccionada, con conexiones de primer y segundo grado (conexiones binarias entre los seis factores y/o conexiones binarias entre las aproxima- damente veinte caractersticas de los seis factores).

Una articulacin difusa y no direccionada no produce desarrollo en modo alguno, en tanto que una articulacin densa y direccionada necesaria y predeciblemente produce desarrollo, sea por azar, sea mediante una ingeniera de Ia intervencin territorial. Si el desarrollo es el resultado del azar, como lo sugiere Peyrefitte en relacin a Ia primera revolucin industrial inglesa, se trata, nada de extrao, de un resultado muy escaso en Ia

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vida real (por algo Marshall Wolfe hablaba del "esquivo" desarrollo).

Pero el desarrollo puede ser inducido mediante una inteligente ingeniera de Ia intervencin que instrumentalice Ia articulacin y que le otorgue un sentido y una direccin a seguir. En varios trabajos que datan desde el inicio de Ia dcada, este autor ha insistido en Ia idea de un proyecto poltico o proyecto societal o proyecto colectivo como Ia herramienta central de una "ingeniera de Ia intervencin territorial" destinada a gatillar el desarrollo.

Por qu un "proyecto poltico"? Por qu no sera suficiente un "plan" o una ms moderna "estrategia" de intervencin?

Para responder estas preguntas hay que traer a colacin el "principio de Ia variedad necesaria" de Ashby. El control de un sistema con un dado nivel de complejidad exige un mecanismo de control con una complejidad por lo menos equivalente a Ia del sistema. Puesto que el desarrollo es un fenmeno de elevada complejidad, Ia intervencin debe ser de complejidad equivalente y lo que se sostiene es que el concepto de "plan" es de- masiado primario (un solo agente con control completo del medio) y que igual afirmacin puede hacerse con respecto al concepto de "estrategia" (un agente dominante en situacin de poder compartido); Ia realidad actual, por lo menos en muchos territorios organizados, es mucho ms compleja, ms diversa, con el poder ms disemi- nado, con una variedad de racionalidades, menos positivista y ms constructivista, ms subje- tiva y menos objetiva, con uso de recursos que se situan ms all de Ia racionalidad econmica, ms localizada en Ia arena de Ia economa poltica que en Ia de Ia politca econmica, con una multiplicidad de conflictos que emanan de Ia propia diversidad y especializacin, etc., una realidad que escapa a las formas tradicionales de abordarla.

En realidad en toda sociedad organizada y en cualquier momento del tiempo, hay un proyecto poltico en marcha; de otro modo, ms que de una sociedad organizada, se tratara de un grupo esquizoide. La cuestin es Ia representatividad social de dicho proyecto, el futuro que se propone construir y sus dimensiones teleolgicas y axiolgicas.


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Si de desarrollo se trata, el proyecto en cuestin debe ser un proyecto societal, inclusivo, huma- nista y "moderno" en el ms amplio sentido del trmino, un proyecto que recoja Ia diversidad como un "activo" social (hay que observar que el desarrollo se produce con mayor facilidad en medios sociales con diversidad, por el mayor in- tercambio de ideas, que en medios sociales ho- mogneos), que asuma y controle racionalmente el conflicto y los disensos, que genere un estado mental colectivo de "efervescencia creativa" (no hay desarrollo en una situacin de conformismo), con capacidad movilizadora y con slida lideranza y, por cierto, con una no menos slida base cientfica.

No es una observacin menor el constatar que en no pocos casos de "desarrollo regional exito- so" en Amrica Latina se descubre Ia existencia de un proyecto poltico con alto nivel de consensualidad y perseverancia, como por ejemplo, el Departamento de Santa Cruz en Bolivia, Ia Provincia de Neuqun en Argentina, el Estado de Cear en Brasil. Estos son todos casos en los cuales el proyecto nace en Ia propia comunidad, a partir de algun factor cataltico, gobierno, clase poltica, burguesa, etc. En Chile, a comienzos de los noventa, se intent configurar un proyecto poltico muy elaborado, en Ia Regin del Bobo, con escaso resultado prctico debido a una variedad de causas ms asociadas a las caractersticas de Ia cultura de desarrollo de Ia regin que a causas metodolgicas; ello significa que el "modelo" metodolgico all ensayado tiene mayor valor que Ia prctica misma.

Sin una pretensin de generalizacin, puesto que cada caso debe reconocer sus propias particula- ridades, el diseo de un proyecto poltico regional, orientado a provocar y a mantener un proceso de desarrollo en un territorio, presupone un conjunto de definiciones y de tareas concretas. De inicio, su carcter de proyecto "societal" o "colectivo" hace necesario comenzar por realizar dos tareas mencionadas en pginas anteriores y que tienen que ver con Ia auscultacin del "clima social" prevaleciente y con el conocimiento de los "actores" relevantes desde el punto de vista poltico. A seguir, y en forma altamente participativa, es necesario construir Ia "imagen futura" social- mente deseable y tcnica y polticamente facti- ble, una cuestin que ahora presupone utilizar Ia prospectiva. Esta imagen futura se basa en una clara interpretacin del proceso mismo del desa-

rrollo regional (en qu consiste, en definitiva, aquello que estamos dispuestos a etiquetar como 'desarrollo de una regin' o de un territorio?) y en una cuidadosa evaluacin previa del "estado actual de cosas", incluyendo en esta evaluacin cuestiones tan bsicas como Ia naturaleza misma del territorio/regin y de sus niveles de logro en el pasado.

En Ia mayora de los casos prcticos, Ia puesta en marcha de un proyecto de desarrollo con las caractersticas de un verdadero "proyecto poltico" ir de Ia mano con Ia implantacin de un paralelo "proyecto cultural", cuando se verifique Ia inexistencia de una cultura regional, sin Ia cual difcilmente podra hablarse de verdadero desarrollo regional.

Otro aspecto importante de mencionar es Ia significativa importancia que cobran ahora los aspectos formales en el trabajo de campo, que llegan a equiparar en importancia a los aspectos tradicionalmente considerados como sustantivos. Lo que se quiere decir es que, en Ia prctica, al trabajar en forma participativa, con actores de carne y hueso, con diversas racionalidades y pautas conductuales, con sensibilidades distintas, en tales circunstancias, el discurso puramente tecnocrtico es un discurso sin destino. En el "gabinete de Ia prctica" las formas de comunica- cin, Ia semitica, el lenguaje, Ia gestualidad, Ia amicalidad, Ia calidad grfica, el respeto, etc., se transforman en instrumentos de primer rango, si lo que interesa es captar voluntades para el desarrollo. Una consecuencia del reconocimiento de estos aspectos, tan poco afines a Ia cultura de los economistas, es tambin el reconocimiento al papel de otros cientistas sociales en Ia frmula- cion del proyecto. Para una exposicin en detalle sobre Ia rutina de preparacin de un proyecto poltico regional, puede consultarse el texto El difcil arte de hacer regin, de Boisier (1992).

El proyecto poltico es el principal instrumento de coordinacin de Ia multiplicidad de actores involucrados en el desarrollo; si se tiene presente, adems, que cada actor desempea diversos papeles (su estatus es Ia suma de sus varios roles), Ia coordinacin se transforma en un asun- to de extrema complejidad. Hay una especie de trampa mortal en el esfuerzo de desarrollo, y si se quiere tener xito, hay que saber salir de esa trampa. El desarrollo es un "estado" ms complejo que otras etapas previas, como un "estado" de

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crecimiento o como un "estado" de subdesarrollo; desde otro punto de vista, hoy un propsito esencial de toda propuesta de desarrollo territorial es "complejizar" el territorio o regin para colocarlo en una mejor posicin competitiva y eventualmen- te ganadora en un escenario de elevada complejidad, como es el escenario de Ia competencia internacional actual. Cuanto ms aumenta Ia complejidad, ms difcil es Ia coordinacin. EI esfuerzo de desarrollo oscila entre ms y menos complejidad!

La mayor complejidad va acompaada de una mayor especializacin de los distintos elementos componentes sistmicos del territorio o regin y esta mayor especializacin es al mismo tiempo -como lo indica Johansen- un amplificador de Ia variedad, a Ia cual se opone Ia jerarqua como mecanismo reductor de esa variedad. La existencia del equilibrio entre Ia ampliacin de Ia varia- dad (mayor especializacin) y su reduccin (jerarqua) es lo que permite hacer gobernable a una organizacin social. De aqu se deduce que Ia organizacin social deber tener siempre una forma piramidal; en este sentido, Ia organizacin social siempre se caracteriza por una distribucin desigual o asimtrica del poder. Esta es una con- clusin muy importante para no caer en el error de creer que un proyecto societal altamente participativo presupone que todos son iguales; el gobierno del territorio en cuestin es el agente principal, primus inter pares, a lo sumo, y a l le cabe Ia irrenunciable responsabilidad de condu- cir el proceso de preparacin y ejecucin del proyecto de desarrollo, sin perjuicio de hacerlo asociativamente.

El problema del desarrollo regional, como muchos otros similares, pertenece a una categora de problemas denominados "macroproblemas difusamente estructurados", caracterizados porque se desconoce Ia naturaleza exacta del "producto final" y paralelamente se desconoce tambin Ia naturaleza exacta de Ia "funcin de produccin" o de los factores causales; como consecuencia de ello, todo intento de intervencin destinado a aumentar el resultado es, al mismo tiempo, complejo, incierto y con poco conocimiento cientfico. Esto permite sostener que las intervenciones a favor del desarrollo regional, para iniciarlo y para mantenerlo, tienen mucho de arte, de combina- cion de teora y prctica. Mucha razn tena L. Mumford al sostener que la regin es una obra colectiva de arte!

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Volviendo ahora a Ia cuestin de Ia coordinacin en organizaciones complejas en relacin a situaciones tambin complejas (regin y desarrollo regional), pinsese en un ejemplo sobresim- plificado de tres actores cada uno de los cuales enfrenta un abanico de pocas opciones; imagine- mos que el primer actor es un empresario (pro- pietario o administrador) que al inicio del perodo en cuestin puede destinar recursos exceden- tarios a comprar una lnea de produccin de segunda mano (pero que an as representa una "modernizacin") o a comprar una lnea de produccin de tecnologa de punta, pero que lo obli- gara a configurar un sistema de soporte local amplio y competente, o a construir un nuevo edificio, o a invertir especulativamente en una Bolsa de Valores extranjera; que el segundo actor sea una universidad regional, cuyos proyectos inmediatos consisten en el establecimiento de una nueva carrera profesional de alta valoracin social, o en una reforma estructural para poner Ia universidad "a tono" con Ia regin, o en Ia creacin de un instituto tecnolgico ligado a un recurso natural regional, o en un mejoramiento general de remu- neraciones; que el tercer actor sea el propio gobierno regional cuya agenda contempla como primera opcin "hacer ms de lo mismo", o entre- nar a Ia cpula burocrtica en Ia "epistemologa del desarrollo regional" para modernizar Ia accin del gobierno, o establecer un "observatorio co- yuntural" para monitorear el entorno regional.

Producir sinergia para el desarrollo de Ia regin a partir de Ia coordinacin de estos tres actores y once opciones supone: a) reunir "cara a cara" a los actores en torno a una "mesa sinergtica"; b) evaluar y jerarquizar Ia contribucin de cada opcin al desarrollo de Ia regin; c) construir una malla de opciones (no una simple suma); d) ob- tener compromisos de ejecucin; d] establecer un mecanismo de seguimiento y retroalimentacin. Es fcil imaginar las dificultades de este sencillo ejemplo y es tambin fcil imaginar Ia casi impo- sibilidad de realizar esta coordinacin en una situacin real, de, digamos, doscientos o ms actores, cada uno con una amplia variedad de opciones.

lnevitablemente el pensamiento de F. Flores (1989) adquiere, en situaciones como Ia descrita, enorme vigencia ya que resulta evidente que Ia coordinacin, un proceso entre pares, es un proceso de conversaciones y compromisos. Seala Flores que situaciones como sta dan Iugar a una


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nueva forma de administracion: "La administracin debe estar interesada en articular y activar Ia red de compromisos, producida primariamente a tra- ves de promesas y peticiones. Pero aunque esto caracteriza muchas de las actividades adminis- trativas, necesitamos, sin embargo, establecer su responsabilidad ms esencial, ser capaces de escuchar y ser Ia autoridad con Ia cual tendrn relacin todas las actividades y compromisos en Ia red. En suma, Ia administracin es ese proceso de apertura, de escuchar y de producir compromisos, que incluye un inters por Ia articulacin y activacin de Ia red de compromisos, pro- ducidos primariamente a travs de promesas y peticiones, permitiendo Ia autonoma de Ia unida- des productivas".

La construccin del proyecto poltico regional (o proyecto societal, o proyecto colectivo) se configura como el principal mecanismo de coordinacin mediante Ia produccin sistemtica de informacin, su circulacin, su modificacin y su convergencia final a un consenso. La coordinacin no puede ser impuesta se producira en tal caso una contradiccin lgica en los trminos-, ella debe surgir del mismo trabajo grupal y de Ia jerarqua establecida en el sistema. No hace sentido establecer en el aparato de gobierno regional un "departamento de coordinacin"; se trata de una cuestin incorporada en Ia manera de admi- nistrar y no un rgano de administracin.

Para evaluar y jerarquizar las distintas opciones de accin de los diferentes actores en funcin de su contribucin al desarrollo regional se requiere "saber'' en que consiste precisamente el desarrollo regional, hay que disponer de una conceptualizacin del fenmeno, una conceptualizacin ms prxima a una convencin que a un derivado terico, por el hecho de ser el desarrollo regional un macroproblema difusamente estructurado, como se coment. Convencionalmente y para fines de evaluacin, puede "convenirse" en que el desarrollo regional es una suerte de vector cuyos elementos son Ia autonoma creciente, Ia tambin creciente capacidad de retencin (y reinversin) de una proporcin del excedente, Ia inclusin social (tanto en trminos distributivos interpersonales como de participacin poltica), Ia sus- tentabilidad ambiental y Ia autoidentificacin socioterritorial.

El proyecto poltico coordina actores y crea poder poltico social. El poder no es un stock dado,

sino una capacidad de control que se modifica a cada instante, por el cambio de posicin relativa de los actores, por transferencia deliberada de poder de unos a otros (va, por ejemplo, un proyecto descentralizador nacional) y mediante Ia asociatividad, el consenso y el pacto (recurdese el viejo proverbio popular: "Ia unin hace Ia fuerza"). El poder regional creado mediante el proyecto poltico es el recurso ms importante para acelerar el crecimiento y para transformar el crecimiento en desarrollo, en tanto es el recurso que permite a Ia regin o al territorio modificar su insercin en Ia estructura de dominacin/dependencia que articula los elementos del sistema territorial (nacional) y que impone restricciones -debido a Ia ley de Ia desmaximizacin- cuanti- tativas y/o cualitativas a muchos de los elementos del sistema a fin de optimizar el resultado del todo, algo que presupone Ia suboptimizacin de las partes.

Los grficos insertos a continuacin pretenden resumir ilustradamente Ia lnea argumental desa- rrollada ac. La pregunta es siempre Ia misma, una pregunta suficiente para quitar el sueo a cualquier autoridad poltica territorial: de qu depende el desarrollo territorial en las condiciones actuales, es decir, en economas de mercado, al mismo tiempo abiertas y descentralizadas?

La Figura 1 ofrece una primera respuesta de carcter genrico al apuntar al papel que el territorio en cuestin jugara en un proyecto nacional que contiene una cierta territorialidad expresada en una determinada propuesta de ordenamiento territorial. Esto es algo obvio; para cualquier regin su destino ser muy diferente si Ia sociedad nacional le asigna un papel de productor de bienes primarios o bien uno como productor de bienes con alto contenido tecnolgico. Puesto que una propuesta de ordenamiento va de Ia mano con Ia configuracin de Ia estructura de dominacin/dependencia, surge Ia cuestin ya comenta- da en relacin a Ia acumulacin de poder poltico para modificarla. La Figura 2 "abre" Ia misma pregunta a Ia consideracin de los factores exgenos y por tanto se refiere al crecimiento econmico del rea. La Figura 3 hace un ejercicio similar en relacin al desarrollo propiamente tal y llama Ia atencin al potenciamiento de los factores endgenos. La Figura 4 resume los dos elementos esenciales del desarrollo territorial: conocimiento y poder y Ia Figura 5 constituye un resumen de todo el argumento.

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V. Conclusiones. Si una cometa vuela, por qu no una competencia?

Si Ia armazn terica del desarrollo regional pre- sentada a lo largo de este documento consiste en un conjunto no contradictorio y no independiente de hiptesis del cual es posible extraer conocimiento para Ia accin y si tal propuesta puede ser aplicada exitosamente en una regin o en un territorio (Arqumedes peda nada ms que un punta de apoyo para levantar el globo terrqueo y probar sus hiptesis), por qu no habra de ser replicada en todas las regiones?

Que todas las regiones hagan lo mismo, si hay alguna esperanza de xito en ella, no podra ser en modo alguno criticable, por el contrario. Ms an, si se tiene en cuenta el carcter descentra- lizado del "modelo" de fomento del desarrollo regional discutido. Se estara entonces en perfecta sintona con Ia tendencia descentralizadora actual, merced de Ia cual aumenta progresivamen- te Ia transferencia de Ia responsabilidad de fo- mentar el desarrollo desde el nivel nacional hacia varios niveles subnacionales, algo sin duda loa- ble, slo que esta transferencia se hace sin crear el conocimiento pertinente, asumiendo que el desarrollo a escalas territoriales ms bajas equivale a un "desarrollo en chico", menospreciando,

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como se indic, el cambio estructural cualitativo incorporado en un cambio cuantitativo de escala (hacia abajo).

En estas circunstancias, Ia descentralizacin territorial del desarrollo generara una situacin catica y desordenada en el sentido ms trivial de estas palabras, al prevalecer "estados" contra- dictorios en cualquier solucin sistmica. Basta imaginar un sistema nacional compuesto de, digamos, una docena de regiones, para que Ia descentralizacin descontrolada, de Ia responsabilidad de hacer propuestas de desarrollo termine en una incoherencia total, que polticamente slo podra producir una regresin centralizadora.

Una situacin como Ia descrita, nada de infre- cuente en Ia prctica, resulta de un abandono, por parte del Estado, de una responsabilidad indelegable en tanto se entiende al Estado como Ia estructura poltica garante del "bien comn" o de Ia optimizacin del resultado del sistema (nacional) como un todo: Ia responsabilidad de es- tructurar un flujo de informacin bidireccional (del centro abajo y viceversa) que iterativa y monotnicamente logre una convergencia a una solucin final coherente entre las iniciales propuestas divergentes. Esta funcin, hoy ausente en varios pases, debe formar parte de una poltica regional, de una poltica nacional de desarro-


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llo regional, casi inexistente ahora en Amrica Latina.

Desde otro punta de vista, la globalizacin puede ser, para las distintas regiones de un pas, lo que Ia llama de Ia lmpara es a Ia mariposa nocturna: una atraccin fatal, si Ia aproximacin a Ia globalizacin es descuidada, sin una inteligencia conductora que sirva de gua. Quin puede proveer dicha conduccin inteligente, sino el Esta- do? Otra vez, una poltica regional aparece como una condicin para minimizar las posibilidades de fracaso en Ia insercin de las regiones al "juego de Ia globalizacin", un juego que, se sabe, produce ms perdedores que ganadores.

La misma globalizacin, vista como "una aceleracin exponencialmente creciente de Ia interactividad" y como Ia configuracin de una "red dinmica de crecimiento", hace cada vez ms profunda Ia situacin de "ganador'' o "perdedor''. Dada Ia velocidad del cambio, se gana o se pier- de mucho; de aqu Ia importancia de estar en condiciones de jugar a ganador. Se insinu que siendo el juego globalizador un juego de alta complejidad (transaccin de bienes y servicios complejos, reglas del juego complejas, cdigos complejos, etc.), maximizar las posibilidades de ganar significa, para cada regin, complejizar ms y ms sus propias estructuras (nuevamente Ia ley de Ia variedad necesaria de Ashby) y esto constituye claramente una responsabilidad endgena de Ia regin.

En otras palabras, bienvenida Ia competencia entre cometas! Bienvenida Ia competencia entre regiones, pero una competencia regulada por el Estado mediante una poltica regional.

Una poltica regional contempornea, es decir, una poltica regional para el siglo XXI, puede ser es- quemticamente visualizada como una matriz de cuatro vectores, cada vector configurando una poltica ms especfica y cada elemento vectorial representando un instrumento de poltica.

Un primer vector corresponde al ordenamiento territorial, incluyendo instrumentos como: a) una divisin poltico-administrativa; b) una asignacin de funciones a cada unidad de esa divisin, en el proyecto nacional; c) una especificacin de prio- ridades de desarrollo en el tiempo; d) una propuesta de asentamientos humanos; e) una propuesta de megausos del suelo.

Un segundo vector corresponde a Ia descentralizacin poltica y territorial, con instrumentos como: a) arquitectura institucional y administrativa de cada unidad de Ia divisin poltico-administrativa; b) reparto de competencias; c) fiscalidad; d) sistema de control y resolucin de conflictos.

Un tercer vector de poltica corresponde a Ia poltica de fomento. Los instrumentos bsicos son en este caso: a) ayuda a Ia competitividad; b) ayuda a Ia reconversin productiva; c) ayuda a Ia equidad intrarregional; d) generacin y difusin de conocimiento.

Un cuarto vector, finalmente, corresponde a Ia poltica de coherencia interregional, basada en el uso de instrumentos como los siguientes: a) modelizacin; b) procedimiento iterativo conver- gente; c) solucin de crecimiento econmico coherente regin/nacin.

Una poltica regional eficiente necesariamente debe mantener estricta correspondencia con el "estilo global de desarrollo". Si tal estilo es economicista y eficientista, as tambin ser Ia marca de Ia poltica regional, guste o no. Hace casi veinte aos que J. Hilhorst, en un importante Seminario lnternacional sobre Estilos de Desa- rrollo y Estrategias Nacionales de Desarrollo Regional, celebrado en Bogot en 1979, llam Ia atencin sobre este punto al comentar acerca de Ia ingenuidad de atribuir objetivos sociales a una estrategia nacional de desarrollo regional si ello no se corresponda con el "estilo" del desarrollo global. De manera que una poltica regional contempornea es una poltica que "apuesta" a las regiones que ms rapidamente pueden contribuir al logro de los objetivos globales predominantes: crecimiento econmico, modernizacin, apertura, reduccin de presiones inflacionarias, etc. Una poltica as definida se expresa, y ello se entiende ahora claramente, mediante el uso de instrumentos horizontales sin contemplar discriminacin territorial alguna, dejando que las regiones "com- pitan" por su uso, competencia en Ia cual se adi- vinan las regiones ganadoras.

Ser tan "crudamente" darwiniana una poltica regional actual? Parece que no, si se tiene en cuenta el criterio de Ia Organizacin Mundial del Comercio, verdadero ngel Guardin del libre comercio. El Acuerdo sobre Subvenciones y Me- didas Compensatorias de Ia Ronda Uruguay (Par- te IV, Artculo 8, seccin 8.2 b) establece clara-

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mente Ia asistencia para regiones desfavorecidas, siempre que dicha asistencia se preste con arrreglo a un marco general de desarrollo regional. O sea, hay espacio para una poltica regional tanto nacional como especficamente dirigida a regiones dadas. Otra cosa es que Ia ortodoxia dominante no use tal espacio.

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