1193Analisis Licencias Clase B y C Inf Final
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Repblica de Chile
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones
SECTRA
ANLISIS ECONMICO Y DISEO DE UN SISTEMA DE EVALUACIN DE
CONOCIMIENTOS PRCTICOS DE POSTULANTES A LICENCIAS DE
CONDUCTOR CLASES B Y C
Informe Final
Consultor:
Ing. Milton Bertin Jones
Santiago, Junio 2012
SECTRA
www.sectra.cl
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Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final
Milton Bertin Jones
Ingeniero Civil
SECTRA 2
INDICE
1. Introduccin ................................................................................................................... 4
2. Marco General ............................................................................................................. 20
2.1. Contexto Institucional .......................................................................................... 22
3. Diagnstico del Sistema de Otorgamiento de Licencias de Conducir ......................... 23
3.1. Encuesta a Director del Departamento de Trnsito o Encargado de Licencias. ... 23
3.2. Encuesta a Examinadores ..................................................................................... 27
3.3. Resumen ............................................................................................................... 28
3.4. Descripcin del Sistema de Otorgamiento de Licencias de Conducir en Pases
con Resultados Positivos a Nivel Internacional. .................................................. 31
3.4.1. Espaa ....................................................................................................... 31
3.4.2. Suecia ....................................................................................................... 40
3.4.3. Inglaterra ................................................................................................... 50
3.4.4. USA .......................................................................................................... 55
3.4.5. La Europa Comunitaria ............................................................................ 57
3.4.6. Conclusiones ............................................................................................. 58
4. Visin de Futuro Para el Mejoramiento del Sistema de Otorgamiento de
Licencia de Conducir, en Especial del Examen Prctico ............................................ 60
4.1. Desarrollo Cientfico ............................................................................................ 63
4.2. Test Prctico ......................................................................................................... 64
4.3. Test Terico .......................................................................................................... 65
4.4. Mercado de Escuelas de Conduccin ................................................................... 65
4.5. Capacitacin y Supervisin de Examinadores, Instructores y Escuelas ............... 67
4.6. Currculo Para la Enseanza de Conducir ............................................................ 67
5. El Logro de Buenos Estndares de Conducir .............................................................. 68
5.1. Asegurar Examinadores Competentes .................................................................. 69
5.2. Asegurar que los Examinadores Apliquen los Estndares Definidos................... 70
5.3. Supervisin de los Examinadores ......................................................................... 71
6. Presentacin de Alternativas ....................................................................................... 72
6.1. Aspectos Conceptuales ......................................................................................... 72
6.2. Alternativas A) Y B) Agencia de Derecho Privado o Pblico Encargada de
Efectuar la Evaluacin Prctica. .......................................................................... 73
6.3. Alternativas C) Y D) Capacitacin y Certificacin de los Examinadores
Municipales por un Organismo Privado Licitado o por El Ministerio ............... 77
7. Diseos Organizacionales............................................................................................ 80
7.1. Los Desafos Para la Nueva Institucionalidad ...................................................... 80
7.2. Definiciones Bsicas Formales ............................................................................. 81
7.3. Procesos Primarios de la Organizacin ................................................................ 82
7.4. Otros Atributos Exigibles a la Organizacin ........................................................ 84
7.5. Enfoques de Estructura Organizacional ............................................................... 86
8. Estimacin de Demanda .............................................................................................. 88
8.1. Proyeccin de Demanda ....................................................................................... 89
8.2. Consideracin del Nmero de Intentos y Tasas de Rechazo. ............................... 91
8.3. Estimacin de Demanda por Exmenes ............................................................... 92
8.4. Estimacin de Demanda Que Paga ................................................................... 92 9. Dimensionamiento del Servicio: Capacidades y Localizaciones ................................ 93
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SECTRA 3
9.1 Capacidad de los Examinadores ........................................................................... 93
9.2 Nmero de Examinadores y Supervisores ............................................................ 94
9.3 Estimacin del Nmero y Distribucin de Sedes. ................................................ 94
9.4 Metodologa Para la Definicin del Nmero y Localizacin de Sedes. .............. 95
9.5 Alternativas a Considerar .................................................................................... 96
9.6 Localizaciones Resultantes ................................................................................... 97
9.7 Cambios de Acesibilidad al Servicio Derivados del Nuevo Nmero y
Distribucin de Sedes ......................................................................................... 102
9.8 Comparacin de Alternativas ............................................................................. 103
9.9 Situaciones Extremas. ......................................................................................... 105
10 Anlisis de Costos ..................................................................................................... 108
10.1 Entidad de Referencia Para Estimar Costos Unitarios ....................................... 108
10.2 Criterios Para Correccin de Costos de la Entidad de Referencia ..................... 110
10.3 Costos Totales, Alternativas A y B .................................................................... 112
10.4 Tarifas de Equilibrio Alternativas A y B ............................................................ 114
11. Costos de las Alternativas C y D ............................................................................... 114
11.1 Estimacin de Costos de Capacitacin y Supervisin de Examinadores ........... 116
11.2 Costos de Operacin de la Agencia Bajo Modalidades C y D ........................... 118
12. Comparacin de Alternativas .................................................................................... 119
12.1. Costos del Primer Ao. ....................................................................................... 120
12.2. Comparacin de Costos de Operacin................................................................ 121
13. Conclusiones y Recomendaciones ............................................................................ 123
Anexo 1: Formulario de Prueba de Conduccin de Automviles en Inglaterra. ................ 127
Anexo 2: Formulario De Prueba De Conduccin De Motocicletas En Inglaterra ............. 138
Anexo 3: Espaa, Pruebas de Circuito Cerrado y En Vas Abiertas al Trnsito. ............... 139
Anexo 4: Formulario de Solicitud de Licencia del Estado de Virginia, EEUU. ................ 140
Anexo 5: Pruebas de Conduccin, Departamento De Transportes Inglaterra. ................... 141
Anexos 6 Al 10: Archivos En Excel Adjuntos. .................................................................. 142
Anexo11: El Rol del Examinador de Conductores, Segn lo Define el DSA en
Inglaterra .................................................................................................................... 143
Anexo 12: Protocolo del Examen Prctico en Suecia ........................................................ 150
Anexo 13: Proyecto de Ley Examen Nacional de Conduccin.......................................... 151
Anexo 14: Estatutos Agencia de Estndares de Conduccin ............................................. 154
Anexo 15: Mensaje de S. E. El Presidente de la Republica ............................................... 164
Anexo 16: Instruccin de postulantes a Conductores, Inglaterra ....................................... 170
Anexo 17: Informe Jurdico ................................................................................................ 171
Referencias, Informe 1 ....................................................................................................... 196
Referencias, Informe 2 ....................................................................................................... 201
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SECTRA 4
1. Introduccin
El presente estudio corresponde a la necesidad de modernizar los procedimientos de
obtencin de licencia de conducir en Chile, como parte del Programa Nacional de
Seguridad de Trnsito que lleva a cabo la Comisin Nacional de Seguridad de Trnsito
que en el diagnstico de la situacin actual incluido en las bases del presente estudio
sealara:
En la prctica, todo lo anterior se traduce en un bajsimo porcentaje de
denegaciones de licencias, siendo ste del orden de un 2% - muy inferior a
lo que se registra en pases con buenos estndares de seguridad de
trnsito - , lo que deja de manifiesto que el sistema imperante no
constituye efectivamente un filtro de quienes no renen las condiciones
necesarias para poder desempearse de manera segura como
conductores.
En consecuencia, el objetivo de este estudio fue disear y analizar econmicamente un
nuevo sistema de evaluacin prctica de conduccin, que recogiendo la experiencia
espaola e internacional, considere la implantacin de una estructura administrativa
nacional, con sedes locales distribuidas en las principales ciudades del pas, que acredite
los conocimientos de los postulantes a licencia de conducir, previo a que el municipio
les otorgue dicha licencia.
Se realiz un anlisis crtico del actual sistema de evaluacin de los postulantes a la
licencia de conducir clase B y C y de la experiencia internacional de la Direccin
General de Trfico de Espaa (DGT), Inglaterra, Suecia, La Unin Europea y EEUU.
Adicionalmente se desarroll una imagen de futuro y las misiones que son necesarias de
enfrentar en el pas, misiones que exceden largamente a examen prctico propiamente
tal.
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SECTRA 5
La investigacin en terreno de la experiencia nacional permite ilustrar los siguientes
puntos:
Existe una normativa determinada para el examen prctico, pero ello no ha
impedido una elevada heterogeneidad en el otorgamiento de licencias, en
particular destaca que en el ao 2008, de 144 municipios con informacin 40 no
presentan ningn caso de rechazo1.
Se encontr un significativo esfuerzo de supervisin a cargo del Programa de
Fiscalizacin del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Se realiza una
fiscalizacin activa que es reportada por los municipios encuestados, pero ello no
impide la heterogeneidad indicada previamente; desafortunadamente la percepcin
en los municipios es que la fiscalizacin parece estar ms orientada a aspectos
formales, como la documentacin existente en la carpeta del conductor, antes que
a aspectos de contenido.
No se encontr que exista capacitacin especfica para quienes toman el examen
prctico, existe una capacitacin general, sobre materias legales y mecnica
automotriz, que tiene el desafortunado efecto de hacer creer al examinador que su
tarea es materia de conocer la ley y tener conocimientos mecnicos.
Las Direcciones de Transito confunden una labor de otorgamiento de licencias
bien efectuada, con entregar la licencia en forma expedita.
Falta una conduccin central eficaz del Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones, las autoridades locales no tienen apoyo oportuno para la
toma de decisiones. Solo pueden hacer un oficio con la consulta, lo que impide
solucionar la inquietud del pblico inmediatamente. Un fono consulta de
Licencias le permitira al municipio una rpida solucin de sus inquietudes.
Hay dudas sobre el real papel de la norma de Idoneidad Moral, si se considera
que determinados antecedentes inhabilitan para obtener licencia ello debera ser
1 Presentacin CONASET en Taller de Directores de Trnsito, La Ligua, Noviembre del 2011.
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incluido en una norma reglamentaria. Esa falencia hace que los jueces de Polica
Local reviertan las decisiones del Departamento de Trnsito en orden a denegar
una licencia. Es necesario que el Ministerio identifique aquellas faltas o delitos
que impiden obtener una licencia, por ejemplo, un delincuente no debera tener
acceso a una licencia que lo habilite para conducir un taxi.
Es urgente obtener un diagnstico actualizado del funcionamiento de las escuelas
de conductores profesionales, la percepcin en los departamentos de trnsito es
que no hay calidad en la formacin, si es que la hacen. A nivel de comentarios,
algunos funcionarios mencionaron que los postulantes a licencia profesional
llegaban al municipio a verificar los requisitos, y que cuando se les sealaba que
era necesario un curso en una escuela de conducir profesional se retiraban y
llegaban con el certificado del curso aprobado en dos das.
Es claro que los postulantes se dirigen a los municipios en que sea ms fcil
obtener licencia. Si en las condiciones actuales se elevaran las exigencias, el nico
resultado sera un aumento del nmero de postulantes que ira a otro municipio a
sacar la licencia. En realidad, bastan muy pocos municipios que faciliten la
entrega de licencias para que los esfuerzos por mejorar el procedimiento de
entrega fracase.
Hay un tema de fondo, hay un gran potencial de introducir una aproximacin
integral, que parta por la definicin de la currcula a ser empleada en la educacin
de conductores, de la cual se deduce la necesidad de ajustar todo el sistema a dicha
currcula, incluyendo las pruebas de conductores, la capacitacin de los
instructores de conduccin, de los examinadores, etc.
Teniendo en cuenta los objetivos del estudio, ser necesario introducir un Examen
integral de conduccin, practicado por profesionales especialmente capacitados en la
materia que permita otorgar licencia a quienes demuestren la necesaria consideracin a
los dems, alejndonos de un proceso orientado a medir destrezas. Dicho proceso
considera los siguientes principios:
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SECTRA 7
La licencia de conducir es la autorizacin que da la sociedad a uno de sus
miembros para hacer uso de un instrumento que, no obstante su gran utilidad, tiene
alta capacidad de hacer dao a terceros. Otorgarla, por lo mismo, tiene semejanzas
con autorizar el ejercicio de la medicina.
Se trata de una responsabilidad social, es decir, conducir un vehculo transciende
el mbito privado, lo que exige un sustrato tico que requiere, a lo largo del pas,
de un mecanismo riguroso y competente que de plenas garantas a la comunidad.
Esto ha sido siempre entendido en los pases desarrollados que tienen
procedimientos rigurosos de aplicacin nacional.
La modalidad concreta de llevar a efecto esta modernizacin consiste en establecer un
examen prctico nacional uniforme, as como generar la capacidad profesional para
introducir mejoras continuas en todos los aspectos, desde el contenido de las pruebas
mismas hasta la evaluacin de los profesionales.
En el anlisis de la experiencia internacional es claro que los pases reconocen que la
autorizacin para conducir lleva asociada una gran responsabilidad social que exige
equipos profesionales dedicados y de buen nivel. Se distinguen las siguientes
caractersticas en sistemas internacionales:
Todos los pases analizados tienen un solo sistema nacional para otorgar
licencias, de tal forma de evitar que el postulante pueda identificar el lugar en que
sea ms fcil obtenerla. En Chile eso rige para las licencias en transporte martimo
y areo, pero no en aquellas para transporte terrestre.
Los pases desarrollados han desarrollado instituciones cuyos ingresos dependen
de los cobros a los usuarios, y por ello no son un gasto para el Estado. Sin
embargo, en la prctica, al mantenerlas sujetas al derecho administrativo, el
Estado les quita parte de las recaudaciones para rentas generales, provocando que
stas tengan problemas de personal y financieros. Este hecho adems ocasiona que
las recaudaciones no se reinvierten en mejoramiento y gestin de los sistemas y
procedimientos de otorgamiento de licencias, que sera el caso deseado. Un caso
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interesante es el de Inglaterra, que limita los fondos que el Ministerio de Finanzas
puede tomar anualmente de la agencia al 3.5 % del capital de la misma.
Tienen una aproximacin holstica, ven los diversos componentes como parte de
un todo que interacta, as tratan tanto la certificacin de conductores como su
educacin, las condiciones para perder la licencia, las condiciones para volver a
tenerla, etc.
En general, en Europa no existe certificacin de Conductores efectuada sobre la
base de oficinas municipales.
La experiencia de los ltimos 20 aos ha demostrado que el Ministerio no ha logrado
cerrar ningn lugar en que se entregue licencia en forma deficiente, a pesar de las
recomendaciones de los tcnicos.
Se acord con la contraparte el anlisis de las siguientes alternativas:
A. Agencia2 privada nacional para tomar el examen prctico.
B. Agencia Fiscal nacional para tomar el examen prctico.
C. Ministerio que capacite y certifique a los examinadores municipales.
D. Organismo privado licitado que capacite y certifique a los examinadores.
Sin perjuicio de que esos aspectos anteriores representan las diferencias de las
alternativas centradas fundamentalmente en quien realiza el examen prctico de
conducir, el enfoque del diseo consiste en tener una visin holstica del proceso de
mejorar la calidad de los conductores, enfoque que est subyacente en todos los anlisis
de diseo y costos.
Dada la similitud entre las alternativas A y B, y entre las C y D, se acord presentarlas
en conjunto, sealando apropiadamente las diferencias que existan.
La lista anterior est ordenada desde la alternativa mejor a la menos recomendada. Es
necesario destacar que las alternativas A) y B) dependern del ministerio, la diferencia
2 Agencia se utiliza en este informe para indicar una organizacin, la que puede tener diversas formas, como un servicio pblico, una corporacin de derecho privado, etc.
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estriba en que la alternativa A) contratar a su personal por la ley laboral comn, es
decir el personal no tiene inamovilidad, adems como se auto financia puede disponer de
su presupuesto sin necesidad de entrar a la discusin presupuestaria ni tener las
restricciones de operacin del Estado, con lo cual es la alternativa que tiene la mayor
flexibilidad para su gestin. Se considera que la opcin de una agencia privada es la que
mejor cumple con los principios de organizacin del examen nacional, especialmente
con la flexibilidad en el manejo de personal y presupuesto. Comparativamente, la
alternativa B) tiene mayores rigideces para su administracin, al estar sujeta al estatuto
administrativo y necesita autorizaciones de otros organismos para su gestin financiera.
Las alternativas C) y D) mantienen el examen prctico en el personal del municipio.
Estas alternativas mantienen las dificultades para obtener la necesaria uniformidad de las
pruebas en todo el pas y tambin los conflictos de inters, como la necesidad de evitar
que los postulantes se vayan a otro municipio si se incrementan las exigencias, o la
relacin de amistad del habitualmente nico examinador con personas de la comuna.
Adems exigen que el Ministerio tome a su cargo la creacin de un cuerpo de
supervisores, y ejecute directamente las otras actividades necesarias, como el
seguimiento de los resultados de las escuelas de conductores, de los examinadores, la
creacin de los sistemas informticos que permitan recibir del Municipio los resultados
de los exmenes, el anlisis de la informacin, etc.
En el caso de implementar una agencia de derecho privado, han existido temores de que
dicha solucin pueda ser considerada inconstitucional. A fin de enfrentar este tema, se
ha incluido en el equipo consultor un Abogado cuya tarea fue emitir un informe sobre la
iniciativa. El informe se incluye en anexo. En todo caso, hoy las habilidades prcticas
de los conductores profesionales son certificadas por ley por la Escuela (Privada) de
Conductores Profesionales.
Debe existir un currculo oficial para la educacin de los futuros conductores, el que
ser la base del entrenamiento de conductores y de las pruebas de habilitacin. De esta
forma el currculo se convierte en el elemento que organiza la instruccin y habilitacin
de conductores y permite logar el estndar deseado.
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La introduccin de un procedimiento ms riguroso, que garantice que las personas
inapropiadas no obtengan licencia de conducir hasta haberse entrenado debidamente,
tendr un impacto positivo en la seguridad vial, pero ello significar necesariamente un
incremento en las dificultades para obtener licencia de conducir tanto en tiempo como
en dinero. Esto ltimo no tanto por el costo del nuevo examen de conducir, sino por
incrementase la cantidad de postulantes que necesitarn instruccin profesional.
La experiencia de pases que operan un sistema riguroso de habilitacin de conductores
muestra que sobre el 90% de los postulantes necesita recibir entrenamiento profesional,
a pesar de no ser obligatorio, en consecuencia, no se recomienda hacer obligatoria la
asistencia a la escuela de conductores. Es preferible que los postulantes la vean como
una colaboracin antes que como una exigencia burocrtica. Es el nivel de exigencia del
examen de conducir el que hace necesario ir a una escuela de conductores.
El aumento de las exigencias para obtener licencia significar aumentar el tiempo para
obtenerla. En dicho sentido esa nueva situacin contrastar con la que existe en la
actualidad en que los postulantes obtienen su licencia en una maana. Existe el riesgo
que el incremento en las exigencias sea visto como ms burocracia, por lo que debe
existir un enfoque comunicacional para que la comunidad acepte este cambio.
Cualquiera sea el procedimiento que se adopte para el examen prctico, se debe
garantizar que el estndar definido se aplique uniformemente en todo el pas,
terminando con la situacin actual en que los postulantes deficientes identifican
consistentemente al municipio donde es ms fcil obtener licencia, lo que hace estriles
los esfuerzos por mejorar el estndar de habilitacin de conductores. Esta situacin se
debe, en no menor medida, a que en la prctica existen 235 agencias distintas
(Municipios) para habilitar conductores, con lo que no ha resultado posible lograr un
estndar uniforme en el pas. De mantenerse sta situacin, no ser posible mejorar el
estndar de las pruebas prcticas y lograr la necesaria uniformidad. En todo caso, el
mantener la actual modalidad exigir un elevado nivel de supervisin para lograr la
necesaria uniformidad, cuyo costo deber ser asumido por el Ministerio de Transportes
y Telecomunicaciones, sin que se pueda estimar que la supervisin vaya a ser exitosa.
En Inglaterra se analiz la posibilidad de operar varias agencias con un mximo 5 o 6,
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alternativa que fue descartada precisamente porque haca necesario un elevado nivel de
supervisin, con respecto a tener una agencia nacional nica3.
El mantener a ms de 230 Municipios realizando pruebas iniciales de conducir
necesitar de un esfuerzo de supervisin elevado desde el nivel central. Si el estndar de
aprobacin se eleva los problemas asociados a la falta de uniformidad se exacerbarn,
pues los postulantes tendrn mayores incentivos para identificar la comuna en que sea
ms fcil pasar el examen, costumbre bastante extendida a pesar de los bajos niveles de
exigencia.
El asegurar que los examinadores tengan la habilidad para determinar en forma precisa
si el postulante cumple el estndar, implica la necesidad de una cuidadosa seleccin de
las personas a quienes se les permita convertirse en examinadores, un entrenamiento
inicial adecuado y una constante supervisin.
En todas las alternativas resulta necesario que se desarrolle un esfuerzo central para
asegurar la calidad de los exmenes, en particular, ser necesario recolectar en forma
permanente informacin sobre el trabajo de los examinadores, a fin de identificar y
corregir rpidamente desviaciones con respecto al estndar definido. Dado que una vez
terminada la prueba no hay forma de verificar si esta ha sido llevada en buena forma,
ser necesario establecer un grupo de supervisores que participar en un 10% de las
pruebas, dando retroalimentacin inmediata al examinador. La supervisin de los
examinadores es una condicin imprescindible si se quiere mantener un estndar de
exigencia uniforme en el pas.
Es necesario dar transparencia al mercado de la instruccin de conductores.
Actualmente los postulantes carecen de informacin sobre los resultados de las escuelas
de conducir, por lo que finalmente se selecciona por precio. Para ello deber mantenerse
un registro pblico de resultados. Por ejemplo, en Suecia una escuela que no logra
aprobar el 65% de sus alumnos es cerrada.
3 A review of Driver testing NK McDonald, Department of Transport, UK.
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Se debe generar una poltica que impida las relaciones de amistad entre el examinador y
el postulante. Ello es imposible en la mayor parte de las municipalidades, pues
habitualmente cuentan con solo un examinador. En cada lugar de toma de exmenes de
conduccin deben existir varios examinadores, de tal forma de poder asignar
aleatoriamente a los postulantes. El mantener el examen prctico en los municipios
pequeos significar que al examinador le tocan personas que conoce con lo cual no es
posible que el candidato sea evaluado imparcialmente, por lo que en ese escenario ser
necesario disminuir significativamente el nmero de municipios autorizados a entregar
la primera licencia.
En este informe se reportan actividades relativas al diseo de las diversas opciones, sin
perjuicio de lo cual este se ha expandido para alcanzar una visin holstica, que incluye
comentar los diversos elementos que son relevantes para tener conductores cuyas
conductas colaboren en reducir las tasas de accidentes de trnsito.
Para ello parece necesario tener en el pas un ncleo de innovacin en esta materia, que
tenga por misin estar al tanto de los desarrollos cientficos y que administre el sistema
de acreditacin de conductores en su totalidad, en consecuencia, se sugiere a
continuacin las temticas necesarias a abordar para garantizar una visin holstica del
tema de certificacin de conductores y que debern constituir sus funciones.
1. Desarrollo cientfico.
2. Test prctico.
3. Test terico.
4. Mercado de escuelas de conduccin.
5. Capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas.
6. Currculo para la enseanza de conducir.
A continuacin se presenta un cuadro que describe la distribucin de funciones para las
alternativas de agencia propuestas.
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ASIGNACIN DE FUNCIONES
FUNCIONES A
CARGO
Alternativas A y B:
Agencia de Derecho
Privado o Pblico
encargada de
efectuar la
evaluacin prctica.
Alternativa C:
Capacitacin y
certificacin de los
examinadores
municipales por el
Ministerio.
Alternativa D:
Capacitacin y
certificacin de los
examinadores
municipales por
organismo privado
licitado.
1 Desarrollo
cientfico. Agencia Ministerio Ministerio
2 Test prctico. Agencia Municipalidad Municipalidad
3 Test terico. Agencia Ministerio Ministerio
4 Mercado de
escuelas de
conduccin.
Agencia Ministerio Ministerio
5 Capacitacin
y supervisin de
examinadores,
instructores y
escuelas.
Agencia Ministerio Empresa licitada
6 Currculo
para la
enseanza de
conducir.
Agencia Ministerio Ministerio
Sobre esa base, se ha desarrollado la siguiente apreciacin cualitativa de las debilidades
y fortalezas de las diversas soluciones.
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SECTRA 14
Comparacin De Alternativas
FUNCIONES A
CARGO
ALTERNATIVAS
A y B
ALTERNATIVAS
C y D
Desarrollo cientfico Continuidad
garantizada
Depende de
prioridades del
Ministerio
Test prctico
Test uniforme
nacional
garantizado
No se garantiza la
uniformidad
nacional del test
Test terico
Hay seguimiento
permanente de
resultados
Depende de
prioridades del
Ministerio
Mercado de Escuelas
de Conduccin
Hay seguimiento
permanente de
resultados
Seguimiento
depende de las
prioridades dentro
del Ministerio.
Capacitacin y
supervisin de
examinadores,
instructores y
escuelas
Capacitacin y
supervisn
permanente
Como una actividad
espordica sin
capacidad de
supervisar
contenidos
Currculo para la
enseanza de
conducir
Realimentacin
desde los resultados
al currculo.
Actividad
espordica
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SECTRA 15
La creacin de una agencia nacional autofinanciada incrementar el costo de la primera
licencia entre $8.853 y $16.460, segn el porcentaje de rechazo y la duracin del
examen. Sin embargo el costo personal de cada postulante aumentar bastante ms, pues
en un escenario de mayores exigencias, la mayor parte de ellos deber recurrir a
entrenamiento profesional.
La posibilidad de implementar un estndar ms riguroso para el examen de conducir
requiere, entre otros aspectos, disponer a nivel nacional de un conjunto de sedes que sea
manejable desde el punto de vista de su gestin y control. Uno de los problemas del
sistema actual es precisamente la cantidad de sedes (236), nmero que facilita la
dilucin y degradacin de los criterios que se definen para dicho examen. Teniendo esto
en consideracin y a la vista de la experiencia internacional, se analizan distintas
opciones de distribucin de sedes, concluyndose que aquella basada en las 54
provincias en que se divide el pas es la ms adecuada, por los siguientes motivos:
a) Presenta una cobertura completa del territorio nacional,
b) aprovecha las economas de concentracin generadas en las ciudades cabeceras
de provincia que seran las nuevas sedes,
c) se trata de un numero manejable de sedes para efectos de su gestin y control, y
d) es la distribucin de menor impacto negativo en cuanto a accesibilidad porque
minimiza las distancias de acceso al servicio, medidas desde donde hoy se puede
tomar el examen.
Por otro lado, las alternativas A) y B) realizan las mismas funciones, pero en el caso de
la alternativa A) el examen de conducir lo toma una entidad de derecho privado. En
consecuencia, debieran tener costos similares, sin perjuicio de que la componente
privada de la Alternativa A) podra gestionar de manera ms gil y eventualmente
alcanzar costos de operacin ms bajos. Se ha calculado el costo que debiera pagar el
postulante para que el sistema se autofinancie, para distintas situaciones de tasa de
rechazo y de tiempo de demora en el examen. A continuacin se presenta un resumen de
las tarifas de equilibrio, en pesos, para dichas alternativas:
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SECTRA 16
Costos totales anuales (MM$) con oficina central, para 9 escenarios, todas las
alternativas
Tasa rechazo (%) Tiempo examen 20 min Tiempo examen 30 min Tiempo examen 45 min
A y B C y D A y B C y D A y B C y D
10 2.406,75 954,36 2.840,28 1.035,37 3.604,83 1.237,92
30 2.840,28 1.045,21 3.410,34 1.197,56 4.384,23 1.431,28
50 3.499,44 1.201,45 4.249,14 1.393,51 5.537,76 1.704,69
Para un mayor detalle de los costos, se incluye a continuacin un ejemplo de
composicin de costos para el caso particular de 30% tasa rechazo y 30 minutos de
tiempo de examen, en MM$.
Alternativas A y B Alternativas C y D
Costo anual operacin oficina
central , incluye salarios
803.4 573,9 (1)
Costo anual operacin sedes 2.606,94 521,28 (2)
Costo anual capacitacin
extra examinadores (3)
0 102,38
TOTAL 3.410,34 1.197,56
Costo del primer ao
capacitacin extra
examinadores (4)
0 511,92
Costo del primer ao
capacitacin internacional
69,84 69,84
(1) Reduce un gerente y 5 personas staff (2) Reduce 158 examinadores y aumenta 16 supervisores (3) Costo recurrente de capacitacin (puesta al da) y practica supervisada dirigido a examinadores municipales (4) Costo inicial de capacitacin (puesta al da) y practica supervisada dirigido a examinadores municipales Nota: los costos de pasajes y viticos, de cargo municipal, que se deben financiar para que los examinadores municipales
acudan a la capacitacin sealada anteriormente no estn incluidos.
Tarifas de equilibrio en pesos chilenos, para alternativas A) y B), en diferentes
escenarios:
Tarifas de equilibrio. Alternativas A y B
%
rechazo
demanda que
paga
tiempo de examen
20 min
tiempo de examen
30 min
tiempo de examen
45 min
10 271.832 8.853 10.448 13.261
30 293.363 9.681 11.624 14.944
50 336.425 10.401 12.630 16.460
Nota: estas tarifas financian las 6 funciones definidas previamente.
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En consideracin a todo lo expuesto, el Consultor recomienda y/o considera lo siguiente:
- La alternativa A) es la que mejor satisface las condiciones presentadas.
- Sin perjuicio de haberse calculado los costos de las alternativas C) y D), dichas
opciones no permitirn garantizar la necesaria uniformidad de los exmenes en un
escenario de mayores exigencias.
- Se debe cautelar que las funciones identificadas sean establecidas como actividades
permanentes e integradas.
- Implementar una distribucin de sedes basadas en provincias (54 sedes). En el caso
de mantenerse el examen prctico bajo tuicin municipal, se debe reducir el nmero
de municipios autorizados a entregar la primera licencia a las capitales de provincia.
- Uno de los factores claves es que se debe garantizar es la uniformidad de la prueba
entre los diversos examinadores, aspecto que hoy presenta una gran heterogeneidad.
Lo anterior se volver ms crtico en la medida en que se aumentan las exigencias a
los postulantes.
- Teniendo en cuenta el papel esencial de los recursos humanos en esta funcin, se
debe cautelar la seleccin de perfiles adecuados y la permanencia de incentivos que
contribuyan a su capacitacin y motivacin. Para esto se requiere un rgimen laboral
flexible por lo que parece conveniente que el personal sea contratado por el cdigo
del trabajo y no por el estatuto administrativo. Ello es imposible en las alternativas C
y D en las que el examen sigue a cargo de personal Municipal- pues el municipio es
un ente autnomo del gobierno central en materias de personal.
- En nivel de exigencias del nuevo procedimiento debe ir aumentado paulatinamente,
de tal forma que el sistema educacional pueda irse adaptando. A tal efecto se
calcularon los costos asociados a diferentes niveles de rechazo en los exmenes.
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- La mejora esperable en reduccin de accidentes, a la vista de la experiencia
internacional, es disminuir la participacin del error humano como causa basal de
accidentes del 90% actual al 70%. La diferencia producida representa 70 millones de
dlares en beneficios anuales, lo que se compara favorablemente con un costo anual
de 11.5 millones de dlares en la alternativa ms onerosa investigada.
Fuera de los trminos de referencia del presente estudio, el consultor desea hacer dos
recomendaciones adicionales:
1. El nuevo sistema de evaluacin prctica de conductores debe extenderse a los
conductores profesionales. Estos son actualmente evaluados privadamente por
decenas de Escuelas de Conductores, proceso que no tiene ni supervisin, ni
adiestramiento de los examinadores, sin considerar el obvio conflicto de inters
entre la entidad educadora y la certificacin por ella misma de sus alumnos. En
el espacio de la evidencia circunstancial, se recibieron diversos comentarios de
Directores de Trnsito de personas que llegaban a solicitar licencia de conductor
profesional, los que eran informados que deban ir a una Escuela de Conductores
Profesionales, seguir el curso, y aprobar el examen de la misma escuela. Esos
postulantes llegaban a los dos das con el certificado de aprobacin de la escuela,
lapso de tiempo que es obviamente insuficiente para ser entrenado y evaluado.
Adicionalmente se sugiere que el tema de la capacitacin y certificacin de
conductores profesionales deba ser objeto de un estudio especfico.
2. Con respecto al Examen Psicotcnico, se detectaron casos en que exista poco
personal mdico para la toma de exmenes, lo que significa una sobrecarga de
trabajo y la tentacin de franquear algunos exmenes en forma muy suscita. Es
conveniente establecer tiempos mnimos por cada examinado, por ejemplo 15
minutos incluyendo el tiempo de cambio del postulante, y a partir de all
establecer el nmero mximo de postulantes que pueden ser evaluados en cada
Gabinete, segn las horas de profesionales contratadas. Incluso el software de los
nuevos sistemas de evaluacin debera controlar los tiempos mnimos de cada
prueba, de tal forma de evitar que el examinador pueda pasar por la prueba sin
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SECTRA 19
prueba, de tal forma de evitar que el examinador pueda pasar por la prueba sin
tomarse el tiempo necesario para una real evaluacin del postulante.
3. El formato de la licencia de conducir incluye actualmente la fecha de ltimo
control y la fecha del prximo, lo que impide al fiscalizador saber la antigedad
del conductor, elemento clave en los casos de licencias de conducir
acompaadas, en las que se exige una determinada antigedad del conductor
acompaante. Se sugiere reemplazar la fecha en que se efectu el ltimo control
con la fecha en que se obtuvo originalmente la licencia.
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2. Marco General
En la primera Poltica Oficial de Seguridad de Trnsito del Pas, en el ao 1995, se
identific como una potencialidad para reducir los accidentes la Potencialidad A3:
Diseo y aplicacin de un examen integral de conduccin, que sealaba:
La licencia de conducir es la autorizacin que da la sociedad a uno de sus miembros
para hacer uso de un instrumento que no obstante su gran utilidad, tiene un gran
potencial de hacer dao. Otorgarla, por lo mismo, tiene semejanzas con autorizar la
operacin de explosivos industriales o con entregar licencias para portar armas. Se
trata de una gran responsabilidad social, que exige un sustrato tico que requiere a lo
largo de todo un pas de un mecanismo tcnico riguroso y competente, que de plenas
garantas.
Someter a los postulantes a licencia a un examen integral de conduccin, practicado
por profesionales especialmente capacitados en la materia, posibilitar el
otorgamiento de licencias solo a quienes demuestren la competencia suficiente,
incidiendo positivamente en la seguridad de trnsito.
A partir de ello se constituy un grupo de trabajo que gener un proyecto de ley, el que
fuera remitido a la SEGPRES, esfuerzo que no fructific, principalmente por la
oposicin de la Subsecretara de Desarrollo Regional, la que consider que aqu no
exista un problema real, pues los postulantes son atendidos en forma expedita,
completando su trmite en un breve plazo.
No se conocen iniciativas posteriores para lograr cambios en el sector, y en el intertanto,
el diagnstico bsico sigue siendo el mismo. Se est en presencia de un procedimiento
de otorgamiento de licencias de conducir que no se condice con la gran responsabilidad
social de quienes conducen, con tasas de aprobacin que casi llegan al 100%, con gran
heterogeneidad entre los municipios autorizados, 40 de los cuales no registran ninguna
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denegacin de licencias en un ao4, situacin que contrasta drsticamente con la
existente en pases desarrollados en los que el otorgamiento del privilegio de conducir
es muy severo. Sin lugar a dudas esta es una componente detrs de los elevados niveles
de accidentes de trnsito que presenta el pas.
Un nuevo examen riguroso pero justo tendr dos efectos: a) Evitar que los postulantes
con actitudes errneas sean aprobados, y b) Forzar a mejorar drsticamente el estndar
de las escuelas de conductores, para llevar a sus alumnos al nivel que exige el nuevo
estndar -efecto PAA- con lo cual el porcentaje de postulantes que buscan una
formacin en una escuela de conductores se ver necesariamente incrementado.
La modalidad de entrega de licencias de conducir por parte de municipios, que no se
encuentra en pases avanzados, constituye una anomala conceptual en el sector
transporte chileno. En efecto, las licencias para operar vehculos en otros medios de
transporte (areo y martimo) son entregadas por una institucin de carcter nacional e
independiente de las autoridades locales.
Una prueba eficaz de conductores es la mejor manera de asegurarse de que slo
los conductores competentes recibirn una licencia de conducir. Un control y
registro de las escuelas de conduccin e instructores de conduccin es tambin
muy beneficioso para garantizar que los alumnos reciban una instruccin
adecuada. Road Safety Guidelines for the Asian Region, Asian Development
Bank.
Hoy en Chile hay un elaborado procedimiento de examen mdico llevado a cabo en un
gabinete psicotcnico, siendo notable constatar que numerosos pases desarrollados han
prescindido del examen mdico, dado que no ha demostrado utilidad en predecir las
tasas futuras de accidentes de los postulantes, por ejemplo el libro: Road Safety
Guidelines for the Asian Region, Asian Development Bank, seala: El examen mdico
puede en la prctica limitarse a una comprobacin de la vista (una sencilla prueba de la
lectura de una placa de matrcula a 20,5 metros [67 pies] todava se utiliza en el Reino
Unido) y firmar un formulario por el candidato declarando que no tiene ninguna de las
4 Presentacin CONASET en Taller de Directores de Trnsito, La Ligua, Noviembre del 2011
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condiciones mdicas especificadas en la legislacin que prohben conducir. Muchos
pases todava utilizan una junta mdica o un mdico general para poner a prueba la
aptitud fsica o mental del candidato, aunque el creciente nmero de postulantes
candidatos pueden causar retrasos y problemas.
2.1. Contexto Institucional
Uno de las diferencias fundamentales del Sector Transporte con respecto a los sectores
con mayores niveles de tradicin histrica, es la falta de consolidacin institucional de
funciones claves. As, ministerios con mayor trayectoria como Salud, por ejemplo, han
ido creando instituciones para tareas especficas, como ser:
- Central de Abastecimientos,
- Fondo Nacional de Salud,
- Instituto de Salud Pblica,
- Salud del Ambiente,
- Etc.
En el caso del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, solo se identifica la
Junta de Aeronutica Civil. Todas las otras funciones son ejercidas directamente por el
Ministerio Central, lo que en general significa la inexistencia de equipos humanos y
financiamientos especficos. Por ejemplo, no existen equipos humanos dedicados
profesionalmente a definir procesos como certificacin de conductores, que no sea por
la va de la excepcin cuando existe una falencia puntual. Tampoco parece posible la
creacin de dichos equipos en el mbito propiamente ministerial, entre otras cosas,
porque las diferentes administraciones tienen diferentes prioridades, con lo cual los
equipos humanos son reorientados segn las nuevas prioridades, condiciones bajo las
cuales no resulta posible la creacin de una cultura institucional y de un corpus de
conocimiento que se vaya enriqueciendo con la experiencia.
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3. Diagnstico del Sistema de Otorgamiento de Licencias de Conducir
Conforme a lo establecido por las bases, se procedi a efectuar una encuesta a 30
municipios, los que fueron seleccionados por un procedimiento aleatorio, el que cautel
que la muestra fuera representativa de la realidad nacional.
Se propuso a la contraparte los contenidos de la encuesta, la que consideraba encuestar
tanto al Director de Trnsito o al responsable del proceso de otorgamiento de
licencias como a un examinador prctico.
Adicionalmente se asisti a dos talleres con Directores de Trnsito organizados por
CONASET, en las ciudades de Talca y La Ligua, lo que permiti interactuar con un
nmero adicional de direcciones de trnsito, tanto con sus Directores como con los
examinadores, y verificar sus opiniones sobre las diversas alternativas propuestas.
A continuacin se resumen las respuestas obtenidas para cada pregunta.
3.1. Encuesta a Director del Departamento de Trnsito o Encargado de
Licencias.
A-Impresin general de sistema de otorgamiento de licencias de conducir y
B-Sugerencias de posibles mejoras
La impresin general de los encuestados es que el sistema es apropiado, que se da un
buen servicio a la gente, en particular se menciona como buen servicio el hecho de que
el postulante sale con su licencia en mano en solo una visita a la Direccin de Trnsito.
Se ve como un progreso que el certificado de antecedentes pueda ser solicitado en lnea
al Servicio de Registro Civil.
En otros municipios opinan que el sistema es muy sencillo para la responsabilidad que
significa manejar.
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Se identifica como una falta la inexistencia de una interlocucin permanente con el
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Se considera que debera existir un
nmero de telfono al cual se pueda llamar para resolver en la misma llamada alguna
duda. Respecto de los procedimientos oficiales, va solicitudes por escrito, se considera
que no son prcticos para resolver problemas concretos del pblico.
Se identifica la necesidad de uniformar los criterios de idoneidad moral. Los encargados
sugieren que el Ministerio debera definirlos. En la situacin actual toda la
responsabilidad queda en el Director de Trnsito, lo que no se ve como justo. En todo
caso, no se est de acuerdo en que el Juez de Polica Local pueda obligar al Director de
Trnsito a emitir una licencia que haya sido denegada por idoneidad moral.
El examen terico debe tener ms preguntas, se considera que debe ser ms estricto. En
general se aprueba que el Ministerio lo centralice y se insiste en la necesidad de ir
cambiando las preguntas, pero se destaca que los municipios chicos carecen de fondos
para invertir en el equipamiento computacional. En todo caso, se menciona que hay
preguntas muy de tcnica automotriz, (como neumticos, frenos, etc.), temas que no
son necesarios para ser un conductor seguro.
Hay preocupacin por la situacin actual, en la que un postulante rechazado
simplemente va al municipio vecino para ser aprobado, incluso ya se sabe a qu
municipio ir. En un Taller de Directores de Trnsito, organizado por CONASET, se
mencion explcitamente al municipio que aprobaba a todos los que eran rechazados en
la regin. En general, en conversaciones informales con taxistas en diversas provincias
siempre haba consenso sobre cul es el municipio en el cual es ms fcil sacar la
licencia.
Hay preocupacin por la escasa supervisin de las escuelas de conductores
profesionales. Varias veces se mencion que llegaba una persona a un municipio para
consultar los requisitos para obtener una licencia profesional. En el municipio se
enteraba de que el requerimiento del curso era obligatorio, y volva dos das ms tarde
con el certificado de aprobacin del curso otorgado por una escuela de conductores
profesionales.
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No hay antecedentes sobre el real aporte que efecta a la seguridad vial la innovacin
legal que permiti a los jvenes de 17 aos obtener una licencia de conducir que los
habilita para conducir acompaados, de tal forma que logren mejorar sus actitudes y
destrezas en un ambiente ms controlado. Tambin se mencion que al retirarse de la
licencia la inscripcin de la fecha de su primer otorgamiento, se dej al fiscalizador sin
elementos para saber si el acompaante cumple con la antigedad necesaria como
conductor5.
En los municipios pequeos hay poco personal, por lo que no es inusual que el Director
de Trnsito tome el examen prctico, o que sea tomado por una persona que en otro
momento hace la labor de chofer del alcalde.
C-Quin debe firmar la licencia?
Todos los Directores estuvieron de acuerdo en que deberan mantener la atribucin de
firmar la licencia, sin delegarla. Ello les permite efectuar un control del proceso ya que,
de otra forma no sabran que est pasando.
D-Opinin de una licencia que se enve desde el nivel central, lo que permite mejores
niveles de seguridad.
Como no se identificaron casos relevantes de falsificaciones de licencias no se percibe
como necesario el mejorar los niveles de seguridad de las licencias mismas.
E-Opinin sobre las siguientes alternativas, las que sern presentadas sin hacer
nfasis en ninguna.
1-Agencia privada nacional para tomar el examen prctico
2-Agencia Fiscal nacional para tomar el examen prctico
3-Ministerio que capacite y certifique a los examinadores municipales
4-Organismo privado licitado que capacite y certifique a los examinadores
En general hubo una opinin mayoritaria en rechazar las alternativas 1 y 2; de 30
municipios, solo 4 vieron con inters la existencia de un examen prctico externo. La
5 Actualmente en la licencia solo se seala la fecha del ltimo control y la fecha del prximo, por lo que
no es posible saber los aos de experiencia del conductor.
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iniciativa se entiende como una forma de quitar responsabilidades al municipio, se
considera que es depender de terceras personas, peor si viene gente de afuera a ocupar
las instalaciones municipales. El elevado nivel de rechazo baj cuando se mencion en
un taller la posibilidad de hacer un examen prctico por una agencia externa ANTES de
que el postulante llegue al municipio, como ocurre actualmente con las licencias
profesionales.
En varios municipios se mencion como un mal ejemplo la situacin de las revisiones
tcnicas, donde se estima que hay empresas interesadas solo en el lucro, y se expresan
dudas de que este pueda llegar a ser el caso en las alternativas propuestas.
F- Existencia de licencias falsas, prdida de formularios
No se identifican problemas de falsificacin de licencias propiamente tales, a lo ms hay
comentarios del tipo hace dos aos lleg una. Tampoco se declara que se hayan
perdido formularios, la modalidad general es que dichos formularios estn en el
Departamento de Finanzas, el que slo lo entrega una vez que el interesado ha pagado.
G- % de primeras licencias
La situacin es bastante heterognea. Comunas como Lo Barnechea sealan que un
70% son primeras licencias, muchas de ellas a los 17 aos, mientras otros municipios,
como El Romeral, declaran un 10% de primeras licencias.
H- % de alumnos de escuelas de conductores B y C
Los porcentajes de alumnos provenientes de escuelas de conductores tienen un mximo
del 15%, mientras la mayor parte de los Directores declaran porcentajes inferiores al
5%. Algunos examinadores han identificado que las escuelas de conductores tienen los
motores de sus autos acelerados, de tal forma que sea menos probable que se le detenga
el motor durante el examen prctico.
I- El ingreso es relevante para el Municipio?
El 70 % de los encuestados declaran que este ingreso s es relevante para el municipio.
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3.2. Encuesta a Examinadores
J-Nivel educacional
De todos los casos, solo se encontr un funcionario que declaraba tercero medio, y otro
que declaraba enseanza universitaria (contador). Todos los otros tienen 4 medio
aprobado.
K-Nivel de salarios de los examinadores prcticos
Solo uno declar un salario mensual de $600.000, los otros declararon ingresos del
orden de $300.000 a $350.000 y uno declar un poco ms de $200.000 con un grado
17. Los examinadores estn en la planta de auxiliares de la Municipalidad.
L-Capacitacin recibida para desempear esta funcin cundo fue?
Se identific que todos los examinadores prcticos tienen la capacitacin obligatoria de
30 horas, las que se reparten en cursos de mecnica automotriz y de Ley de Trnsito. En
general se trata de una nica capacitacin, la que fue necesaria para recibir autorizacin
para otorgar licencias de conducir, algunas veces esa capacitacin fue hace ms de una
dcada. Se identific como capacitadores a la Escuela Abierta de Trnsito, de
Carabineros de Chile, y a la empresa Vega y Asociados.
M-Objetivo de su trabajo
No existe una clara percepcin de cul es el objetivo de la actividad de examinar al
conductor, siendo la respuesta ms comn que la persona debe ser diestra en conducir,
lo que se explica como que la persona conduzca el auto, y no el auto a la persona.
Es decir que se asocia un buen conductor con alguien que posee las destrezas, sin que se
mencione o se le de importancia a las actitudes hacia los dems usuarios. As pasar una
luz roja se entiende como una falla legal, no como una conducta inaceptable para la
comunidad, o una falta de consideracin hacia otros usuarios.
N-Criterios de aprobacin de postulantes
Existe disconformidad con el criterio oficial para rechazar a un postulante, el que
consiste, bsicamente, en sumar el nmero de fallas, sin que exista una jerarqua entre
ellas.
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Los examinadores han identificado que hay fallas ms importantes que otras, como
pasar una seal Pare. En este ltimo caso, buscan otras fallas para lograr el nmero
que les permite rechazar al postulante.
As se ha generado una jerarqua ad-hoc en la que las fallas graves como incumplir
una seal Pare o un semforo son descalificatorias, criterio que no existe en la
normativa.
-Usan un formulario?
En la generalidad de los casos se usa el formulario que establece el Ministerio, adems
declaran que el formulario va siendo completado durante el recorrido. Una mayora de
los examinadores entienden su tarea como una actividad educacional, durante la prueba
van comentando y aconsejando al postulante, as logran que este est ms consciente de
sus fallas y se reducen las discusiones en la eventualidad de ser rechazado. Fue
interesante constatar que algunos examinadores han tenido capacitacin en materia de
trato al pblico, as evitan decir que el postulante est rechazado, prefieren decir que
tendr una segunda oportunidad en 15 das ms, lo que influye favorablemente en la
reaccin del postulante.
O-Reaccin del pblico
Qu pasa cuando rechazan a un postulante?
Muchos de los examinadores terminan el examen preguntndole al examinado cmo lo
hizo, y se encuentran con que hay una clara percepcin de haber cometido errores. Eso
simplifica la tarea de rechazar al postulante. En general hay pocos casos de respuestas
agresivas de postulantes rechazados.
P-Duracin del examen prctico
Los examinadores indicaron que el examen dura entre 10 y 15 minutos.
3.3. Resumen
En resumen la experiencia nacional permite ilustrar los siguientes puntos.
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Existe una determinada normativa para el examen prctico, pero ello no ha
impedido una elevada heterogeneidad en el otorgamiento de licencias; en
particular destaca que 40 comunas no presentan ningn caso de rechazo en un
ao6.
Se encontr un significativo esfuerzo de supervisin a cargo del Programa de
Fiscalizacin del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Se realiza una
fiscalizacin activa que es reportada por los municipios encuestados, pero ello no
impide la heterogeneidad indicada previamente. Desafortunadamente la
percepcin en los municipios es que la fiscalizacin parece estar ms orientada a
aspectos formales, como la documentacin existente en la carpeta del conductor,
antes que a aspectos de contenido. Se report que los criterios de fiscalizacin
dependan del fiscalizador, y que varias veces el procedimiento exigido por un
fiscalizador era desechado posteriormente por otro.
No existe capacitacin especfica para la tarea del examen prctico. La existente
era el punto al hacer creer al examinador que su tarea es verificar el conocimiento
de la ley y conocimientos mecnicos. Ms adelante, en Anexo, se describe el rol
de los examinadores en Inglaterra.
Los departamentos confunden una labor de otorgamiento de licencias bien
efectuada con entregar la licencia en forma expedita.
Falta una conduccin central eficaz. Las autoridades locales no tiene apoyo
oportuno del nivel central el Ministerio para la toma de decisiones.
Hay dudas sobre el real papel de la norma de Idoneidad Moral, si se considera
que determinados antecedentes inhabilitan para obtener licencia debera ello ser
incluido en una norma reglamentaria. Esa falta hace que los jueces de Polica
Local reviertan las decisiones del Departamento de Trnsito en orden a denegar
una licencia. Es necesario que el Ministerio identifique aquellas faltas o delitos
6 Presentacin CONASET en Taller de Directores de Trnsito, La Ligua, Noviembre del 2011
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que impiden obtener una licencia, por ejemplo, un delincuente no debera tener
acceso a una licencia que lo habilite para conducir un taxi.
Es urgente obtener un diagnstico actualizado del funcionamiento de las escuelas
de conductores profesionales. La percepcin en los Departamentos de Trnsito es
que no hay calidad en la formacin, e incluso hay dudas sobre si la hacen.
Es claro que los postulantes se dirigen a los municipios en que sea ms fcil
obtener licencia. Si en las condiciones actuales se elevaran las exigencias el nico
resultado sera el aumento del nmero de postulantes que ira a otro municipio a
sacar licencia. En realidad, bastan muy pocos Municipios que faciliten la entrega
de licencias para que los esfuerzos por mejorar el procedimiento de entrega
fracase.
Concluyendo la descripcin de la situacin imperante en nuestro pas, en Chile hoy da
la licencia de conducir se entrega a travs de una prctica que dista muchsimo de lo
sealado como lo deseable, esto es, con la realizacin de exmenes que solo miden
memorizacin de normas, con mediciones en ambiente de laboratorio de algunas
condiciones fsicas, y con evaluaciones en terreno de una vuelta a la esquina,
realizadas por un profesional sin mayor responsabilidad ni capacitacin profesional.
Por otro lado, la situacin actual no considera la supervisin profesional de los
examinadores del examen prctico. No obstante la experiencia internacional seala que
ese es un punto clave para mantener la uniformidad de las pruebas.
Adicionalmente no se identific que existan actualmente medidas en uso para enfrentar
los desafos antes sealados. Por ejemplo, en el nivel ms elemental, no se registra las
tasas de aprobacin de cada examinador, tampoco se buscan patrones en el tipo de fallas
que encuentran los examinadores. As, por ejemplo, un examinador que durante un ao
no encuentre ningn candidato que falle en sealizar antes de virar no es detectado.
Tampoco existe una comparacin de examinadores que trabajan en condiciones locales
similares, los que deberan tener tasas de aprobacin parecidas. Es de esperar alguna
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variacin en las tasas de aprobacin, pero las variaciones significativas deberan ser
investigadas.
Lo anterior se manifiesta en un porcentaje de rechazo del examen prctico menor al 1%
de los postulantes a licencias. En resumen lo anterior se refleja en un procedimiento de
examen prctico que podra dejar de ser efectuado, y no pasara nada.
3.4. Descripcin del Sistema de Otorgamiento de Licencias de Conducir
en Pases con Resultados Positivos a Nivel Internacional.
3.4.1. Espaa
Espaa cre hace ms de 40 aos una agencia nacional especfica, la Direccin General
de Trfico (DGT), con dependencia del Ministerio del Interior, pero con estatus de
organismo autnomo.
Entre las funciones de la DGT se encuentra la de la fiscalizacin de trnsito, que incluye
financiar una plantilla nacional de 10.000 agentes de la Guardia Civil dedicados a
trfico (sobre un total de 50.000 agentes de la Guardia Civil), ese arreglo evita que la
Guardia Civil pueda asignar el personal de trfico a otras funciones.
Adicionalmente la DGT lleva la operacin de los foto-radares, el registro de vehculos y
tiene a su cargo el proceso nacional de certificar conductores y sus registros asociados.
Existe una participacin de empresas privadas en la certificacin de requisitos
psicofsicos, oficinas en las que tambin puede efectuarse el trmite de renovacin de
licencias. La evaluacin de este sistema parece no ser buena, el cumplimiento de los
requisitos parece haber pasado a segundo plano ante la necesidad de aprobar al
postulante, y por dicha va mantener una buena cifra de negocios.
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La UE7 tiene una supervisin general del sistema en Europa, realizando visitas
inspectoras a los diferentes Estados miembros cada dos o tres aos. El organismo
tcnico europeo aplica una normativa obligatoria para el otorgamiento de las licencias
de conducir, normativa que todos los Estados miembros han plasmado en su legislacin
interna.
El postulante entra al registro de la agencia cuando pide ser examinado necesariamente
por intermedio de una Escuela de Conductores, pagando un costo de aproximadamente
90 euros (60.000 pesos), lo que permite dos oportunidades para aprobar cada examen.
La Agencia se autofinancia, pero al ser un organismo del Estado, todos los excedentes
son entregados al Ministerio de Finanzas, la Agencia no puede gastar todos los ingresos
que recibe, por ejemplo, en mejorar el equipamiento. Incluso las disminuciones de
salario que afectaron recientemente al sector pblico para reducir el dficit fiscal
tambin alcanzaron al personal de la Agencia, a pesar de que sta genera excedentes.
El estatus de la Agencia es el de un organismo pblico, regido por la Ley Laboral de los
empleados de Estado, no obstante parece haber consenso en su personal directivo en que
el estatus de Empresa Pblica sera mejor, tanto por regirles el cdigo laboral comn,
como por la libertad que tendran de utilizar los excedentes producidos para mejorar el
sistema8.
En la funcin de certificar conductores el sistema ha sido organizado sobre la base de un
centro en cada provincia (con la excepcin de Madrid, que cuenta con dos, pero el
centro principal atiende sobre el 80% de la demanda), lo que significa 50 centros
provinciales propios y 20 municipales. A stos ltimos se desplazan los examinadores
en algunos das del mes. Estos centros adicionales se han puesto en operaciones
bsicamente por presiones polticas, pero no recogen parte significativa de la demanda.
Por ejemplo en Barcelona hay 5 centros municipales. Los centros disminuyen la jornada
eficaz de los inspectores, pues el tiempo de viaje es parte de la jornada laboral. Existe la
esperanza de que su nmero sea reducido drsticamente en el futuro, especialmente al
7 Unin Europea 8 Un caso similar ocurri en la agencia Britnica, a la cual el Ministerio de Hacienda le neg extender la
duracin del examen prctico pues ello significaba financiar un incremento en la dotacin de personal.
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exigirse mayores niveles de equipamiento, como ser los equipos de computacin
necesarios para el examen escrito, el que est en un proceso de ser llevado desde
exmenes en papel corregidos manualmente a exmenes en un computador, con pantalla
sensible al tacto, lo que incrementar el costo de implementar las agencias municipales.
sta ltima modalidad ya est en etapa de prueba.
Se estima que los eventuales incrementos en la demanda no significarn la apertura de
nuevos centros. La DGT simplemente aumentar la capacidad de los centros existentes.
En las Islas Canarias existen dos provincias (Tenerife y Las Palmas) con dos centros,
pero por las dificultades de desplazamiento hay personal de examinadores que se
desplaza a algunas islas sobre la base de un calendario mensual (ya sea una vez por
semana o cada dos semanas).
En la Figura 1, se puede apreciar la sala de toma de exmenes tericos del Centro de
Certificacin de Conductores de Madrid, con capacidad para 200 personas.
Figura 1: Sala De Toma De Exmenes Tericos Del Centro De Certificacin
De Conductores De Madrid (Con Capacidad Para 200 Personas)
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En la Figura 2, se muestra una pista interior para pruebas de conduccin de motos.
Figura 2: Pista Interior De Pruebas De Conducir Para Moto
Del Centro De Certificacin De Conductores De Madrid.
En la Figura 3, se aprecia una imagen de Google Earth del Centro de certificacin de
conductores de Madrid, en el municipio de Mstoles.
Figura 3: Centro de Certificacin de Conductores
de Madrid, en el Municipio de Mstoles.
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La zona posterior (a la izquierda de la foto) incluye dos rampas en las que se efectan
pruebas con vehculos pesados para la obtencin de licencias profesionales. Los ocho
techos claros que se ven a la derecha son los estacionamientos de los postulantes. Los
edificios del centro contienen todas las instalaciones del centro que abarca zonas de
rendicin de exmenes escritos y aulas de capacitacin, tanto para los cursos de
examinadores como para los aspirantes a instructores de conducir o a dirigir escuelas de
conductor, entre otros.
La superficie construida es aproximadamente 6.000 m2 en un predio de 6 hectreas.
Adicionalmente existen 7,5 hectreas disponibles para desarrollos futuros.
En el ao 2008 se registr un mximo de demanda. Se rindieron 204.000 exmenes
tericos y 264.000 exmenes prcticos, de los cuales 220.000 fueron tomados en el
centro principal de Madrid. Se estima que la baja en el nmero de postulantes que se ha
presentado en los aos posteriores se debe a las crecientes dificultades econmicas.
En los exmenes tericos hay una base de datos de miles de preguntas, (En la vista a la
agencia espaola fui informado que se habran entregado alrededor de 500 preguntas a
CONASET), de dichas preguntas se seleccionan las que sern incluidas en un examen
en particular escogindolas de grupos, como ser preguntas de legislacin, de vehculos,
etc. Incluso se cambian el orden de las respuestas, as una determinada pregunta tiene la
respuesta correcta en la alternativa c) y en otra versin en la alternativa b). Existe un
anlisis permanente de las preguntas y un procedimiento en el que se retiran algunas y
se agregan otras. Se hace un esfuerzo especial para poner las preguntas en un lenguaje
sencillo.
El examen prctico dura 25 o 40 minutos. El centro cuenta actualmente con 80
examinadores, los que son excesivos con respecto a la demanda, pero por las
condiciones del contrato funcionarios pblicos no es posible reducir su nmero. Se
asigna 16 pruebas diarias por examinador, para una jornada laboral de 7 horas de trabajo
(de 8:00 a 15:00 horas). A nivel nacional hay una plantilla de 800 examinadores. En
Barcelona, por ejemplo, hay 60 examinadores. La prueba de certificacin para
conductor de vehculo pesado dura, por norma de UE, 45 minutos. Las pruebas de
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motos se efectan inicialmente en circuito cerrado, e incluyen desde demostrar la
capacidad de mover la moto con el motor apagado, sigue con una prueba de circulacin
en recto despus un slalom a baja velocidad, otro ms rpido y a continuacin una
prueba en la va pblica, en la que el postulante va en su moto y el examinador va
detrs, en el auto que debe poner la autoescuela, y se comunica con el postulante por un
intercomunicador instalado en el casco, la prueba en la calle dura 15 minutos. Para todas
las licencias la pgina de la DGT (http://www.dgt.es) tiene los esquemas de todas las
maniobras que deben ser efectuadas satisfactoriamente por los postulantes.
Es un requisito obligatorio que los postulantes deban venir con un curso aprobado en
una escuela de conductores. Durante la prueba el profesor del postulante se sienta en el
asiento del copiloto, el examinador se sienta en el asiento trasero. Se estima que de esa
forma es posible ver mejor el uso que el postulante hace de los espejos. Adems de esta
forma el examinador no es responsable por la seguridad de los desplazamientos, que
sigue siendo responsabilidad del profesor de la escuela de conductores.
Un caso especial es la entrega de licencia para los que conducen tractores agrcolas sin
tener otra licencia de conducir. Esta es una prueba que se considera fcil, pero dicha
licencia no es reconocida fuera de Espaa.
El silabario de las maniobras, tanto para automovilistas como para motos es:
a) Mirar
b) Sealizar
c) Maniobrar
En moto se analiza:
a) Posicin
b) Velocidad
c) Observacin (gestin de la mirada)
Existe un intensivo programa de capacitacin para los postulantes a examinadores.
Tiene una duracin de 7 semanas para vehculos pequeos, seguido de un mes de
prctica revisando postulantes con otro examinador. Hay un curso adicional para
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examinador de vehculos pesados. No se necesita tener la licencia de vehculo pesado
pero s saber manejarlo. Se va retirando postulantes a medida que fallan en los
exmenes parciales. Durante el proceso se pierden aproximadamente un 10% de los
postulantes, los que vuelven a su organismo fiscal de origen. El incentivo para postular
desde la administracin es que hay un suplemento del sueldo por trabajar fuera de la
oficina.
El reglamento de conductores espaol es la copia de la normativa de la UE. Este
contiene un anexo sobre los examinadores en que estn los criterios para que stos sean
evaluados. Es posible obtener los porcentajes de aprobacin de cada examinador, pero
las rigideces del estatuto laboral hacen imposible sacar tanto a aquel que reprueba a
todos sus postulantes, como al que los aprueba a todos. Hay heterogeneidad entre los
examinadores, mientras algunos aprueban al 30% de los postulantes otros aprueban al
60%.
Postulan a las plazas de examinadores quienes ya estn en la Administracin del Estado,
es decir, que ya son funcionarios, y el requisito educacional es enseanza media
completa. Hay una significativa promocin interna del personal, por ejemplo la persona
a cargo del rea internacional de la DGT comenz su carrera como examinador.
Al comenzar el da laboral se entrega al examinador la nmina de personas que deber
examinar, ello se hace para que el examinador no pueda escoger a los postulantes que le
corresponde examinar. En algunos centros provinciales el examinador parte con el
primer postulante desde el centro, pero a los siguientes postulantes los recibe en otro
lugar, como por ejemplo un estacionamiento pblico, y vuelve al centro con el ltimo
postulante. Los centros de certificacin de conductores hacen vacaciones colectivas en
Agosto.
La recomendacin recibida en la visita a la DGT es que Chile debe comenzar con
niveles de exigencias reducidas y paulatinamente ir incrementndolos, todo ello
acompaado con un significativo esfuerzo de capacitacin de los profesores de las
escuelas de conducir. Existe la percepcin de que las mejoras en los procedimientos de
certificacin de conductores han significado una disminucin de las tasas de accidentes
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en los conductores jvenes en Espaa, pero no se identific la existencia de estudios
formales de resultados.
La agencia abandon el concepto de definir recorridos para la prueba, dado que tienen
varios inconvenientes, entre ellos que las escuelas llevan a los postulantes a practicar en
el recorrido, lo que ha provocado quejas de los vecinos por los elevados niveles de
trnsito resultantes. Finalmente se estima que un circuito fijo no es representativo, pues
los postulantes deben poder manejar en cualquier condicin.
Los conductores aprobados reciben una licencia provisoria vlida por 90 das, la
licencia definitiva es producida centralmente por la Casa de la Moneda y enviada por
correo al postulante.
La Direccin General de Trfico, tiene a su cargo la aprobacin y supervisin de las
escuelas de conductores y de sus instructores, y tiene cursos para dichos profesionales.
Se considera que los instructores deben ser conductores mejores que el promedio y hay
pruebas de seleccin para ser aceptados para la capacitacin. Al completar tres meses de
entrenamiento se rinden los exmenes sobre los contenidos de la mitad de los cursos, y
al final de otros tres meses, de la otra mitad. Una vez que han completado 10 semanas
de clases en el aula y en conduccin, se agrega un entrenamiento especial para que
aprendan a transmitir conocimientos.
Adems la DGT tiene toda la informacin sobre los resultados de las Auto Escuelas
(Escuelas para Conductores), pero no los publican por la aplicacin de las leyes de
privacidad, solo se envan cartas de felicitaciones a las que estn 20% sobre el promedio
de aprobacin, lo que constituye un buen apoyo de marketing para las autoescuelas
dentro de ese rango. Ello ha significado que las que no reciben la carta hacen esfuerzos
para mejorar.
En todo caso, se considera un problema el hecho de que el Ministro del Interior quitara
a la DGT la atribucin para cerrar auto escuelas segn sus resultados.
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Las pruebas para certificar conductores son definidas centralmente por la Comunidad
Europea, en diversas directivas, al centro solo le toca implementarlas, para la cual
redacta un Real Decreto que es firmado por el Ministro del Interior. En general, la parte
reglamentaria se rige por Decretos firmados por el Ministro del Interior, es decir, la
DGT carece de potestad reglamentaria, incluso los tipos de licencia son definidos
reglamentariamente, y no por ley.
En la pgina WEB de la Direccin General de Trfico,
http://www.dgt.es/portal/es/normas_legislacion/ley_trafico/ se encuentra la legislacin y
los reglamentos respectivos.
Las directivas de la UE incluyen desde los conocimientos que debe tener un conductor,
hasta las pruebas de manejo y de conduccin a que deben ser sometidos. Existe claridad
en diferenciar al que maneja pero no conduce. Por Conducir se considera que est
presente la relacin de respeto del postulante a los dems usuarios de las vas.
En general, en Europa no existe certificacin de Conductores efectuada sobre la base de
oficinas municipales.
La operacin del Centro en el que se toman las pruebas tericas y prcticas, se ve
comprometida por el estatuto laboral de los trabajadores, los que son empleados
fiscales, y por ello gozan de inamovilidad. As el
![Reglas” Vidal “Induccion de Reglas”´ - inf.utfsm.clcvalle/INF-384/RuleInduction.pdf · Formato de arbol´ Existen reglas IF CondicionTHEN Clase[Distribucion de la Clase] Reglas](https://static.fdocuments.es/doc/165x107/5bc40fe409d3f248318deef3/reglas-vidal-induccion-de-reglas-infutfsmcl-cvalleinf-384-.jpg)
