PelletierTribunal de Conflictos30 de julio de 1873responsabilidad | falta personal y falta de servicio | distincin

Considerando

En cuanto a la interpretacin dada por el tribunal de Senlis al decreto de 19 de septiembre de 1870:

Que la ley de 16-24 de agosto de 1790, ttulo 2, art. 13, dispone: Las funciones judiciales son distintas y permanecern siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrn, so pena de crcel, perturbar de ninguna manera las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los administradores en razn de sus funciones;

Que el decreto de 16 de fructidor del ao III dispone: Prohibicin reiterada se dirige a los tribunales de conocer de actos de administracin, de cualquier especie que sean;

Que el art. 75 de la Constitucin del ao VIII, sin establecer nada respecto de la prohibicin hecha a los tribunales civiles de conocer de los actos administrativos, y refirindose exclusivamente a la prohibicin de citar ante ellos a los administradores en razn de sus funciones, haba dispuesto: Los agentes del gobierno, salvo los ministros, no pueden ser perseguidos por hechos relativos a sus funciones sino en virtud de una decisin del Consejo de Estado; en tal caso, la accin tendr lugar ante los tribunales ordinarios;

Considerando que el conjunto de estos textos estableca dos prohibiciones distintas que (no obstante derivar ambas del principio de separacin de poderes, cuya exacta aplicacin pretendan asegurar) se refieren sin embargo a objetos distintos y no producan las mismas consecuencias desde el punto de vista de la jurisdiccin;

Que la prohibicin dirigida a los tribunales judiciales de conocer de los actos de administracin de cualquier especie que sean constitua una regla de competencia absoluta y de orden pblico, destinada a proteger el acto administrativo, y que encontraba su sancin en el derecho conferido a la autoridad administrativa de plantear la declinatoria [de competencia] y de elevar el conflicto de atribucin [ante el Tribunal de Conflictos], cuando, contrariando esta prohibicin, los tribunales judiciales se abocaban al conocimiento de un acto administrativo;

Que la prohibicin de perseguir a los agentes del Gobierno sin autorizacin previa, destinada sobre todo a proteger a los funcionarios pblicos contra persecuciones temerarias, no constitua una regla de competencia, sino que creaba una causal de inadmisibilidad que haca obstculo a las acciones dirigidas contra esos agentes por hechos relativos a sus funciones, incluso cuando tales hechos no tenan carcter administrativo y constituan crmenes o delitos de competencia de los tribunales ordinarios;

Que esta causal de inadmisibilidad slo dependa de los tribunales judiciales y nunca poda dar lugar, por parte de la autoridad administrativa, a un conflicto de atribucin;

Considerando que el decreto librado por el Gobierno de la Defensa Nacional, que deroga el art. 75 de la Constitucin del ao VIII, as como todas las dems disposiciones de las leyes generales y especiales que tienen por objeto entrabar las acciones dirigidas contra los funcionarios pblicos de cualquier orden, slo ha tenido por efecto suprimir la causal de inadmisibilidad resultante de la falta de autorizacin previa, con todas sus consecuencias legales, y devolver as a los tribunales judiciales toda su libertad de accin, en los lmites de su competencia; pero que no ha podido igualmente tener por consecuencia extender los lmites de su jurisdiccin, [ni] suprimir la prohibicin que les han hecho disposiciones distintas de aquellas especficamente derogadas por el decreto, en orden a conocer de actos administrativos, [ni tampoco] de prohibir en tal caso a la autoridad administrativa el derecho de proponer la declinatoria o de elevar el conflicto de atribucin;

Que tal interpretacin sera inconciliable con la ley de 24 de mayo de 1872 que, al instituir el Tribunal de Conflictos, consagra de nuevo el principio de separacin de poderes y las reglas de competencia que derivan de l;

[En cuanto al fondo]

Considerando por otra parte que ha lugar, en las circunstancias del caso, a hacer aplicacin de la legislacin especial sobre el estado de sitio;

Considerando en efecto que la accin formada por el seor Pelletier ante el tribunal de Senlis, contra el general de Ladmirault, comandante del estado de sitio en el departamento del Oise, el seor Choppin, prefecto de este departamento, y el seor Leudot, comisario de polica de Creil, tiene por objeto hacer declarar arbitraria e ilegal, y por tanto nula y sin efecto, la requisicin del diario que Pelletier se propona publicar, operada el 18 de enero de 1873, en virtud de la ley sobre el estado de sitio; en consecuencia, hacer ordenar la restitucin de los ejemplares indebidamente requisados y condenar a los demandados solidariamente a F 2.000 en calidad de daos y perjuicios;

Considerando que la prohibicin y requisicin del diario, ordenadas por el general de Ladmirault en su calidad de comandante del estado de sitio en el departamento del Oise, constituyen una medida preventiva de alta polica administrativa adoptada por el general de Ladmirault, actuando como representante del poder pblico, en ejercicio y dentro del lmite de los poderes excepcionales que le confera el art. 9 N4 de la ley de 9 de agosto de 1849 sobre el estado de sitio y cuya responsabilidad remonta al gobierno, que le ha delegado tales poderes;

Considerando que la demanda de Pelletier se funda exclusivamente en este acto de alta polica administrativa; que aparte de ese acto, no imputa a los demandados ningn hecho personal susceptible de comprometer su responsabilidad particular, y que en realidad la accin est dirigida contra ese propio acto, en la persona de los funcionarios que lo han ordenado o que han cooperado con l;

Considerando que desde todo punto de vista el tribunal de Senlis era incompetente para conocer de la demanda del seor Pelletier

[Contienda de competencia zanjada en contra de la justicia ordinaria]

Observaciones

En virtud de los poderes que ejerce en estado de sitio, la autoridad militar haba requisado el primer nmero de un diario publicado por el seor Pelletier. ste demand ante el tribunal civil al general comandante del estado de sitio en el departamento, al prefecto del Oise, y al comisario de polica, con miras a obtener la nulidad de la requisicin, la restitucin de los ejemplares requisados, y una indemnizacin de perjuicios. Tras la formacin del conflicto [contienda de competencia], el Tribunal de Conflictos tuvo que determinar los efectos de la derogacin, mediante decreto legislativo de 19 de septiembre de 1870, del artculo 75 de la Constitucin del ao VIII que institua la garanta de los funcionarios. En virtud de este ltimo texto, un particular slo poda perseguir a un funcionario ante los tribunales civiles con autorizacin del Consejo de Estado, la cual slo se conceda muy excepcionalmente (por lo dems). El artculo 75 tena por objeto evitar que los tribunales se inmiscuyeran en el funcionamiento de la administracin, pero privaba a los particulares de toda reparacin, ya que todava permaneca en vigor el principio de la irresponsabilidad del Estado. Es por ello que el Gobierno de la Defensa Nacional se apur en derogar el art. 75, agregando: se derogan igualmente todas las dems disposiciones de las leyes generales o especiales que tengan por objeto entrabar las persecuciones judiciales dirigidas contra funcionarios pblicos de cualquier orden. El decreto de 19 de septiembre de 1870 retiraba as a los funcionarios toda garanta contra eventuales persecuciones, sometindolos al derecho comn y a los tribunales ordinarios, aproximando su situacin a la de los funcionarios anglosajones. Los tribunales ordinarios lo entendan as, por lo dems.

Sin embargo, el Tribunal de Conflictos iba a dar a este texto claro una interpretacin muy restrictiva, estimando que, lejos de derogar las leyes revolucionarias sobre la separacin de las autoridades administrativas y judiciales, deba combinarse con ellas. El Comisario del Gobierno David sostuvo, en efecto, que la doctrina de los tribunales ordinarios que, en aplicacin del decreto de 1870, denegaba a la autoridad administrativa el derecho a formular un conflicto de competencia ante las instancias civiles contra funcionarios por hechos relativos a sus funciones, incluso si esos hechos constituyesen actos administrativos, neutralizaba el principio mismo de la separacin de poderes. Mostr que aquello que se llamaba comnmente garanta de los funcionarios cubra dos nociones muy diferentes. Una es una garanta personal de los funcionarios pblicos para protegerlos contra las animosidades o el espritu partisano, sometiendo la persecucin a la autorizacin previa de la autoridad superior; era una simple regla procesal, y es ella la que el decreto de 1870 haba buscado derogar. La otra es una garanta real, establecida en favor de la administracin, para defender contra la injerencia de los tribunales los actos que, revestidos de su carcter y de su autoridad, le pertenecen en propiedad; es una regla de competencia, cuya sancin est reservada al Tribunal de Conflictos, y que el decreto de 1870 no pudo derogar.

De esta interpretacin deriva la clebre distincin entre la falta personal y la falta de servicio. Conlleva dos aspectos, uno sobre la competencia (I), otro sobre el fondo (II).

I.

En primer lugar, la solucin del fallo Pelletier se sita en el plano de la reparticin de competencias administrativa y judicial. La falta personal se concibe como aquella que se separa bastante completamente del servicio para que el juez ordinario pueda constatarla sin tener que formular una apreciacin sobre la marcha misma de la administracin. La falta de servicio, al contrario, es el hecho del agente que est tan ligado con el servicio que su apreciacin por el juez ordinario implica necesariamente una apreciacin sobre el funcionamiento del servicio. Esta concepcin, que hace de la distincin de las dos culpas un problema de competencia, ha dejado numerosas trazas en el derecho positivo. Es el Tribunal de Conflictos, juez supremo de las competencias, quien va a ser llevado a definir el contenido de la distincin, con ocasin de los conflictos de competencia elevados por la administracin ante los tribunales ordinarios requeridos mediante acciones en persecucin contra agentes pblicos por hechos que la administracin considera como no separables del servicio.

La administracin est incluso obligada a promover el conflicto en ese caso; si no lo hace, debe al menos cubrir al agente por las condenas civiles pronunciadas en su contra en razn de la falta de servicio, como lo imponen la ley (ley de 13 de julio de 1983, art. 11) y los principios generales del derecho (Centre hospitalier de Besanon, 1963). Pero no siempre es necesario llegar a ese extremo, sea que la propia vctima haya considerado que la culpa era una falta de servicio, sea que el tribunal judicial requerido reconozca espontneamente la existencia de una falta de servicio, respecto de la cual es incompetente.

As, han podido ser reconocidas como faltas de servicio, no separables del cumplimiento de ste y excluyentes de toda falta personal, las culpas cometidas por el personal mdico y quirrgico durante una operacin (TC, Chilloux e Isaad Slimane, 1957; Herv, 1990), las apreciaciones formuladas por un inspector de liceo con ocasin de la expulsin de un alumno (TC, Peyre, 1958), por jefes de servicio respecto de sus subordinados con ocasin de su despido (TC, X c/ Jouvent et Fifis, 1977) y por conservadores de museo respecto de los mtodos de reproduccin de esculturas (Mme Paris c/ M. Gaudichon, Mme Naturel, 1998).

En todos estos casos la jurisdiccin ordinaria es incompetente, sea que la accin se dirija contra la administracin o contra su agente. Sin embargo, la jurisprudencia admite dos excepciones.

La primera concierne la falta de servicio constitutiva de una va de hecho (sta no es necesariamente una falta personal: TC, 08.04.1935, Action franaise): la va de hecho tiene por consecuencia despojar a la administracin de su privilegio de jurisdiccin; el sistema del fallo Pelletier ya no juega, y la competencia del juez judicial vuelve a ser completa con respecto a la administracin (TC, Randon et autres, 1956).

La segunda excepcin ha sido admitida a propsito de una accin dirigida contra un agente a quien slo poda reprocharse una falta de servicio. El Tribunal de Conflictos, requerido en el marco de un procedimiento de prevencin de un conflicto negativo [hiptesis en que tanto los tribunales ordinarios como administrativos han declinado su competencia], tras haber considerado que los hechos reprochados a un agente no eran separables del ejercicio de sus funciones, ha juzgado que la accin, dirigida no contra la administracin sino contra el agente personalmente, dependa, independientemente de su mrito, del tribunal ordinario debiendo ste, en ausencia de falta personal del agente, rechazar la demanda en cuanto al fondo (Bousmaha Djalloul et Bousmaha ben Charkit, 1984). La solucin se explica quiz por el procedimiento en virtud del cual el Tribunal de Conflictos ha llegado al conocimiento del asunto. Hace excepcin al fallo Pelletier en lo que concierne a la competencia, conservando slo la solucin de fondo.

II.

En cuanto al fondo, la distincin de las dos faltas supone igualmente una reparticin de las responsabilidades entre la persona pblica y su agente. La falta personal es aquella que, en el marco de una buena poltica jurisprudencial, conviene dejar a cargo de su autor, y la falta de servicio aquella que sera inoportuno o injusto hacerle soportar personalmente. A estas preocupaciones responden las frmulas clsicas de Laferrire: hay falta de servicio si el hecho daoso es impersonal y revela al administrador ms o menos sujeto a error; hay falta personal si revela al hombre con sus debilidades, sus pasiones, sus imprudencias; si la personalidad del agente se revela por culpas de derecho comn, por un dolo, entonces la culpa es imputable al funcionario, no a la funcin (concl. para TC, 05.05.1877, Laumonnier Carriol).

Es igualmente sobre este plano que se sita toda la evolucin de la jurisprudencia desde 1873. Est marcada por una disociacin entre la responsabilidad personal de los agentes frente a las vctimas (A) y su responsabilidad personal frente a la administracin (B).

A.

En primer lugar, para proteger a la vez a la vctima contra la insolvencia de los agentes pblicos y a los agentes mismos en contra de persecuciones abusivas, la jurisprudencia ha restringido la nocin misma de falta personal y, consecuentemente, la responsabilidad personal de los agentes.

Actualmente, la falta personal es:

Sea la falta cometida fuera el servicio, materialmente (CE, Dame veuve Litzler, 1954; Pothier, 1975: uso de armas de fuego por parte de militares, policas o agentes de aduanas, fuera de toda misin; Compagnie dassurances La Prvoyance et Soc. des Laboratoires Berthier-Derol, 1976: uso de su vehculo personal por agentes, fuera de sus funciones), pero tambin jurdicamente (Biales, 1980: respecto del comandante de un puerto autnomo que haba sido designado como guardin de un navo en su calidad de persona privada y no como agente del establecimiento pblico, en cuyas atribuciones no cabe tal funcin, las negligencias que se le reprochan constituyen una falta personal desprovista de todo vnculo con el servicio);

Sea la falta cometida en o con ocasin del servicio pero que comporta intencin de daar o presenta una gravedad inadmisible pudiendo combinarse ambas hiptesis (TC, Girodet c/ Morizot, 1908: expresiones blasfemas y obscenas proferidas por un profesor frente a sus alumnos; TC, Dame veuve Bernadas c/ Buisson, 1953: falta de proteccin por la polica a favor de una persona amenazada de muerte y que se haba refugiado en una comisara; TC, Kessler, 1987: actos de violencia, injustificados con respecto a las prcticas administrativas normales, ejercidos por un agente de correos sobre un usuario durante el despacho del correo, que revelan una actitud malvada del primero respecto del segundo; CE, Soc. dassurances Le Sou Mdical, 1990, negativa de un mdico de turno a acudir a atender a un enfermo, en circunstancias que haba sido llamado dos veces por el interno del servicio, quien haba indicado el estado inquietante del enfermo). La Corte de Casacin considera que una imprudencia puede constituir una falta personal, separable de la misin de servicio pblico, si presenta una gravedad cierta (Corrocher c/ Ville de Vichy, 1997).

En cambio, no hay falta personal, incluso si los hechos reprochados al agente son graves, cuando permanecen indisociables de la actividad del servicio: es en especial el caso de las culpas cometidas por mdicos y cirujanos en sus intervenciones, o de las ilegalidades que afectan a los actos administrativos (CE Sect., Soc. Automobiles Citron, 1989: al rehusar ilegalmente la autorizacin de un despido, un inspector del trabajo, que no ha actuado por motivos ajenos al inters general ni ha demostrado parcialidad con respecto a la empresa, no ha tenido un comportamiento constitutivo de una falta personal, independiente de la gravedad de la culpa cometida ).

La falta grave del servicio no implica que haya habido, por parte de sus agentes, falta personal (v. nuestras obs. respecto de CE Ass., 10.04.1992, Epoux V.).

Ms aun, ni una infraccin penal, ni siquiera una va de hecho constituyen en todos los casos una falta personal (TC, Thpaz, 1935; Action franaise, 1935).

El alcance de la falta personal ha sido, adems, considerablemente reducido por la posibilidad cada vez ms ampliamente admitida de poner en juego la responsabilidad de la administracin misma en caso de falta personal, en virtud de la llamada teora del cmulo, sea que una falta de servicio haya sido cometida al mismo tiempo que una falta personal (Anguet, 1911), sea que la falta personal haya sido cometida en el servicio o con ocasin del servicio o, ms simplemente, no est desprovista de todo vnculo con el servicio (Lemonnier, 1918; Mimeur, 1949) . Esta evolucin amenazaba con derivar en una irresponsabilidad total de los funcionarios por el hecho de sus culpas.

B.

Es por esto que la jurisprudencia ha admitido, mediante el fallo de 28 de julio de 1951, Laruelle, la responsabilidad personal de los agentes frente a la administracin cuando ella misma ha debido indemnizar a las vctimas por las faltas personales cometidas por ellos. Ha querido obtener esa moralizacin de la funcin pblica que la jurisprudencia anterior haba descuidado en provecho de los intereses de las vctimas y de los agentes pblicos; pero, pasando al plano de las relaciones entre la administracin y sus agentes con las vctimas, a aquel de las relaciones entre la colectividad y sus agentes, la distincin de las dos culpas toma un nuevo sentido con respecto a aquel de la jurisprudencia Pelletier.

Por una parte, la falta personal que la administracin puede reprochar a su agente ya no es necesariamente aquella que la vctima habra podido invocar; puede aparecer, no en las relaciones de la vctima con el agente, sino en las del agente y la administracin: slo sta puede prevalerse de tales culpas contra el agente (CE Sect., 22.03.1957, Jeannier).

Por otra parte, la jurisdiccin competente para apreciar la falta personal del agente hacia la administracin y, correlativamente, la responsabilidad de uno hacia el otro es, no la jurisdiccin ordinaria sino la jurisdiccin administrativa (TC, 26.05.1954, Moritz).

Tanto sobre el fondo como sobre la competencia, estamos lejos del fallo Pelletier.

III.

Deben aportarse dos precisiones complementarias.

La primera tiene que ver con los textos legislativos que hacen excepcin al sistema establecido por el fallo Pelletier, tanto sobre el plano de la reparticin de las competencias como sobre aquel de la reparticin de responsabilidades: art. 136 del C. de Proc. Penal (TC, Dame de la Murette, 1952); ley de 5 de abril de 1937 sobre la responsabilidad por hecho de los profesores (TC, Dlle Gavillet, 1950); ley de 31 de diciembre de 1957 relativa a los daos causados por vehculos, etc.

En segundo lugar, sobre el estricto terreno del derecho privado, la propia Corte de Casacin admite para los agentes de derecho privado la distincin entre la falta de servicio y la falta personal: no se comete falta personal cuando los asalariados han actuado en el marco de la misin que les es impartida por su empleador y no han traspasado sus lmites (Parfums Rochas c/ Mme Duchesne, 1993); igualmente, la responsabilidad personal de un dirigente (de una sociedad) con respecto a los terceros slo puede ser retenida si ste ha cometido una culpa separable de sus funciones y que le sea personalmente imputable (Vergnet, 1998).