162121368 44518747 Crimen y Violencia en America Latina

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COLECCIÓN TIERRA FIRME

SERIE CONTINENTE AMERICANO

CRIMENY VIOLENCIAEN AMÉRICA

LATINA



CRIMENY VIOLENCIAEN AMÉRICA

LATINASEGURIDAD CIUDADANA, DEMOCRACIA Y ESTADO

HUGO FRÜHLING Y JOSEPH S. TULCHIN

C O N H E A T H E R A . G O L D I N G

N

A

F O N D O D E C U L T U R A E C O N O M I C A

C O L O M B I A



Primera edición: Fondo de Cultura Económica, 2005

Crimen y violencia en América Latina / traductores Eva Zimerman de

Aguirre y Javier Escobar. — Editores: Hugo Frühling y Joseph S.

Tulchin. — Bogotá: Fondo de Cultura Económica, 2005.

336 p.; 24 cm. — (Tierra firme. Serie continente americano)

Título original en inglés: Crime and violence in Latin America.

1. Crimen - América Latina 2. Criminología - Aspectos económicos -

América Latina 3. Violencia - Aspectos económicos - América Latina

4. Criminología - Aspectos sociales - América Latina 5. Administración

de justicia - América Latina 1. Frühling, Hugo, ed. n. Tulchin, Joseph

S., 19 39 -, ed. ni. Zimerman de Aguirre, Eva, tr. rv. Escobar,

Javier, tr. v. Tít. vi. Serie.

364.98 cd 19 ed.

AJB9734

CEP-Banco de la República Biblioteca Luis Ángel Arango

© The Johns Hopkins University Press, 19 96, 2003© Traducción de Eva Zimerman y Javier Escobar

© Fondo de Cultura Económica, 2005

Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200México D. F.

Ediciones Fondo de Cultura Económica Ltda.

Carrera 16 # 80-18, Bogotá, Colombia

Cubierta: Sin título, Luis Caballero, 1978

Diagramación y diseño de cubierta: Hugo Avila

I SBN : 9 5 8 - 3 8 - 0 1 0 4 - 6

Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida,

ni en todo ni en parte, por ningún medio inventado o por inventarse,

sin permiso previo, por escrito, de la editorial.

Impreso en Colombia - Prínted in Colombia

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CONT ENI DO

Figuras y Tablas ix

Prefacio 11

1. ' Introducción: La seguridad ciudadana 13

desde la perspectiva regional

Por Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding

P RI MERA P ARTE : TEM AS Y P RO BLE MAS

2. La reforma de la policía y el proceso de democratización 29Por Hugo Frühling

3. El control de la mala conducta de la policía en América 63

Por Paul Chevigny

4. * La seguridad ciudadana y la reforma del sistema de justicia 91

penal en América Latina

Por Mauricio Duce y Rogelio Pérez Perdomo

5. América violenta: factores de riesgo, consecuencias 117

e implicaciones para las políticas sobre la violencia social

y domésticaPor Andrew Morrison, Mayra Buvinic y Michael Shifter

* SEG UND A P ARTE: E STU DI OS DE CA SO

6. La inseguridad y el miedo de la ciudadanía: 155

Respuestas públicas y privadas en la Argentina

Por Catalina Smulovitz

7. La militarización de la seguridad pública en el Perú 187

Por Carlos Basombrío

8. Las asociaciones entre la policía y la comunidad en el Brasil 217

Por Paulo de Mesquita Neto y Adriana Loche

9. Experiencias de participación ciudadana en la prevención 245

del crimen en Centroamérica

Por Laura Chinchilla



V I I I I C O N T E N I D O

10 . El crimen institucionalizado y la vulnerabilidad 277

de los Estados pequeños del Caribe

Por Anthony P. Maingot

T E R C E R A P A R T E : C O N C L U S I O N E S Y R E C O M E N D A C I O N E S

1 1 . Una mirada al futuro: Pasos para reducir 307

el crimen y la violencia en América

Por Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding

Colaboradores 315

índice 319



FIGURAS Y TABLAS

Figuras

5.1. Tasas de homicidio en áreas con bajos niveles de violencia, 119

1 9 8 4 7 1 9 9 4

5.2. Tasas de homicidio en áreas con altos niveles de violencia, 119

1984 y 1994

5.3. Tasas mundiales de víctimas de crímenes violentos 121

5.4. Determinantes de violencia a nivel de la sociedad y la comunidad, 127

del hogar y del individuo9.1 Tasas de víctimas en países centroamericanos, 1997 246

9.2 Tasas de crecimiento del crimen en 247

tres países centroamericanos, 1 9 9 1 - 1 9 9 7 (porcentaje)

9.3 Confiscación de cocaína en América Central, 251

1 9 9 4 - 1 9 9 7 (kilogramos)

Tablas

5.1. Años de vida ajustados por incapacidad (AVAD) perdidos 122

a causa de la violencia en 1990, por país o región

5.2. Grado de violencia contra las mujeres en países 122

de América Latina y el Caribe

5.3. Ejemplos de crimen versus violencia 123

5.4. Costo socioeconómico de la violencia: tipología 134

5.5. Costos económicos de la violencia social 139

en seis países de América Latina

(porcentaje del producto interno bruto de 1997)

6.1. Respuestas a la pregunta: 158

"¿Fue usted víctima de uno o más crímenes durante el año?"

(porcentaje)6.2. Clasificación de los crímenes: comparación entre 158

las ciudades de Rosario, el Área metropolitana

de Buenos Aires (Secciones norte y oeste) y Buenos Aires (Capital)

(porcentaje)



X F I G U R A S Y T A B L A S

6.3. Respuesta a la pregunta sobre quiénes 164

han sido víctimas de crimen en los últimos

doce meses, según estrato socioeconómico (porcentaje)

8.1. Comparación de las tasas de crecimiento 219

del homicidio en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5


de homicidios entre la población masculina

en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5


de homicidios entre la población femenina en el Brasil,

1980-1990


de homicidios entre personas de 15 a 24 años de edad

en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5

8.5. Comparación de las tasas de crecimiento de homicidios 224

entre personas de 25 a 34 años de edad en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5

8.6. Capacitación en derechos humanos 228del Comité Internacional de la Cruz Roja

9.1. Tasas de homicidios en los países centroamericanos, 249

1994-97 (P o r c a < ^ a 100.000 habitantes)

9.2 Resultados de una encuesta sobre la percepción 263

de la inseguridad por parte de los residentes de Hatillo,

Costa Rica (porcentaje)

9.3. Resultados de una encuesta sobre la imagen 263

de la policía entre los residentes de Hatillo,

Costa Rica (porcentaje)

9.4. Resultados de una encuesta sobre los índices 264

de víctimas de crimen entre los residentes de Hatillo(porcentaje)

10.1 Cómo percibe la población a los jueces (porcentaje) 296



PREFACIO

Los integrantes del Programa Latinoamericano del Centro Woodrow

Wilson comenzamos a interesarnos en el tema de la seguridad ciudadana a

raíz de nuestra preocupación por la reforma judicial y la corrupción en

América Latina. Abordamos estos últimos en dos publicaciones anteriores:

Combating Corruption in Latín America [La lucha contra la corrupción en

América Latina] ( 2 0 0 0 ) , editada por Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach,

y Modernización de la Administración de Justicia en la Argentina ( 1 9 9 8 ) , edita

da por Joseph S. Tuchin y Allison M. Garland. Estos intereses afines nos

llevaron a centrarnos en el problema más amplio de la seguridad ciudadana,

sobre el cual organizamos un seminario con Hugo Frühling. La informa

ción recopilada en el presente libro representa la primera fase de esta inves

tigación sobre el tema.

La segunda fase de nuestro trabajo sobre la seguridad ciudadana exa

mina la reforma policial y judicial y la relación entre la ciudadanía y la poli

cía. El Centro Woodrow Wilson organizó una serie de foros novedosos a lo

largo de Latinoamérica para compartir con la policía, el sistema judicial y

otros funcionarios estatales, los conocimientos que se habían obtenido del

primer proyecto, y aprovechó su posición como agente neutral y "no peli

groso" para reunir a todas las personas involucradas en el proceso de reforma. Dentro de poco tiempo será editado un libro que compila los resulta

dos de este trabajo sobre políticas públicas.

Estos dos primeros proyectos sobre seguridad ciudadana nos conven

cieron de que el aumento en las tasas de crimen y violencia no es el único

peligro que enfrentan los países latinoamericanos. La percepción de inse

guridad, muchas veces exagerada, que tienen los ciudadanos, también re

presenta una amenaza real para el régimen democrático. En consecuencia,

nos dimos cuenta de que la participación ciudadana en las iniciativas de

reforma es invaluable para disminuir la sensación de inseguridad y atenuar

su impacto negativo sobre el sistema democrático. Con esto en mente, for

mulamos nuestro último proyecto sobre el tema, que consiste en una investigación sobre la acción, orientada a reducir la distancia entre los ciudada

nos y las fuerzas del orden público, con el objeto de promover una mejor

comunicación entre los dos sectores y ayudar a reducir la percepción de

inseguridad.



P R E F A C I OXII

Las actividades del Programa Latinoamericano sobre seguridad ciuda

dana no habrían sido posibles sin el apoyo generoso de la Fundación Tinker,

que financió el proyecto sobre la reforma judicial, y de la Fundación William

y Flora Hewlett, que apoyaron la publicación de este libro.

Los editores también quisiéramos extender nuestro especial aprecio a

Meg Ruthenburg, asociada al Programa Latinoamericano, que condujo el

presente libro hasta las etapas finales de publicación. Además, agradecemos

a los internos del Programa Latinoamericano, Kristin Berger, Carolina

Dallal, Craig Fagan, Jacqueline Lee y Audrey Yao por su trabajo meticulo

so en la preparación del manuscrito para su publicación.



I

Uno de los rasgos más sorprendentes de la comunidad mundial hoy en día

es que un gran número de personas se sienten cada vez más "inseguras". En

una encuesta tras otra, en elecciones nacionales, regionales y locales, la opi

nión pública expresa su sensación de inseguridad. En términos políticos, se

ha vuelto imperativo responder a este malestar; no hacerlo trae consecuen

cias electorales inmediatas.

Sin embargo, no siempre está claro cual debe ser la respuesta apropia

da frente a la inseguridad ciudadana. En el nivel local puede tratarse sim

plemente de aumentar la fuerza policial en las calles para combatir el cri

men -una cuestión sencilla de voluntad política y recursos-. Pero, en algu

nos casos, las instituciones en las que se apoya el orden público -la policía y

el sistema judicial- pueden resultar inadecuadas para la tarea o haberse con

vertido ellas mismas en una fuente importante de inseguridad. Sea cual seala causa de la inseguridad ciudadana, casi todos los países de Latinoamérica

se han embarcado en algún tipo de reforma de la policía, del sistema judi

cial o de ambas entidades.

L A F I N A N C I A C I Ó N D E L A S I N I C I A T I V A S D E R E F O R M A

Una de las razones que explican la presencia generalizada de iniciativas de

reforma en la región es el hecho de que tales programas pueden recibir el

apoyo de instituciones internacionales de financiación. En aquellos lugares

donde la reforma de la policía representa una prioridad nacional, el Banco

Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo ofrecen préstamos con el

objetivo de hacer que estas entidades estatales se vuelvan más eficientes y

productivas.

La primera pregunta que debe formularse es: ¿Qué clase de recursos se

requerirán para profesionalizar la policía en un país particular? Y,

específicamente, ¿qué tanta capacitación y qué nivel salarial serían necesa-

INTRODUCCIÓN: LA SEGURIDAD CIUDADANADESDE UNA PERSPECTIVA REGIONAL

Por

Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding



I TüLCHI N Y GOLD ING

ríos? Al tratarse de un problema que comparten la mayoría de los gobiernos

de la región, sería posible plantear un tratamiento común -sin perder de

vista las variaciones nacionales- . Ciertas naciones están mejor organizadas

que otras; algunas poseen más recursos que las demás. A partir de estos

indicadores, las instituciones internacionales de financiación podrían defi

nir su aproximación al problema desde una perspectiva regional y adaptar

sus programas de préstamo a las necesidades nacionales.

Una de las estrategias ha consistido en usar la financiación federal o

internacional para estudiar las condiciones locales del crimen. Así por ejem

plo, en algunos sectores urbanos de Latinoamérica se han aplicado técni

cas que han dado buenos resultados en los Estados Unidos y en Europa,para determinar la ocurrencia de crímenes contra la propiedad, con el fin

de adjudicar de una forma más eficiente los escasos recursos en la lucha

contra el crimen. La limitación de los recursos también entra en juego al

considerar los vínculos entre las víctimas de la violencia y aquellas perso

nas que se sienten más inseguras a partir de las cifras reveladas en las

estadísticas sobre criminalidad. La gran mayoría de los crímenes contra

los individuos y la propiedad ocurren entre los sectores pobres de la po

blación. Pero son justamente éstos los que tienen una menor probabili

dad de denunciar los crímenes a las autoridades y los que con mayor fre

cuencia perciben a la policía o el sistema judicial como entidades extra

ñas, distantes o, lo que es peor, hostiles. En este mismo sentido se orienta

la observación que hace Hugo Frühling (capítulo 2) cuando dice que la

falta de recursos públicos para las fuerzas policiales ha llevado a que se

acuda cada vez más a la financiación privada, lo cual ha hecho que la poli

cía preste una mayor atención a la clase alta, pues es ella la que aporta

tales dineros. Además, dado que los más pobres son los menos inclinados

a movilizarse políticamente, es poco probable que se tomen en cuenta su

actitud o sus opiniones sobre las diversas vías de solución que la sociedad

o el Estado pueden proporcionar.

I N I C I A T I V A S P A R A R E F O R M A R L O S S I S T E M A S D E O R D E N P Ú B L I C O

Aunque prácticamente cualquiera admite que se necesita alguna reforma,

todavía no hay un consenso amplio sobre cuál es la mejor manera de lograr

este objetivo común. A nivel nacional, varios países han intentado definir

mejor sus códigos penales mientras otros han dado inicio a programas for

males de capacitación para la policía, que incluyen temas como el código



I N T R O D U C C I Ó N I

penal, los derechos del ciudadano, los derechos humanos y el debido pro

ceso. Para Frühling, en toda Latinoamérica y el Caribe las iniciativas de

reforma se han concentrado principalmente en el desarrollo de nuevas es

trategias para reducir el crimen y la violencia, en la profesionalización de las

fuerzas policiales, el mejoramiento de las relaciones entre la policía y la

comunidad y el manejo de los recursos para aumentar la eficiencia policial.

Aunque muchos de los autores de este libro analizan las experiencias de un

país o región particulares, casi todos los capítulos examinan los proyectos

más amplios de reforma a las entidades de orden público.

En varios países se están haciendo esfuerzos para informar a la pobla

ción y a la policía sobre la manera de establecer una buena relación de mutuo beneficio. Algunos países ya se encuentran en la primera ronda de prés

tamos para financiar los programas de policía comunitaria y otros cambios

en la cultura local, por lo general bajo la forma de uno o más casos piloto

que se pagan con préstamos blandos del Banco Interamericano de Desarro

llo. Existe un amplio consenso en que las iniciativas de reforma deben apuntar

a reducir la distancia entre los grupos sociales y entre la sociedad y el Esta

do. Son especialmente Catalina Smulovitz (capítulo 6 ) , Paulo de Mesquita

Neto y Adriana Loche (capítulo 8 ) , y Laura Chinchi lla (capítulo 9) quienes

describen uno de los métodos más populares que han adoptado los gobier

nos y las fuerzas policiales en toda Latinoamérica para lograr este propósi

to: los programas de policía comunitaria, cuyo objetivo consiste en acercara los "protectores" y a los "protegidos" para aumentar la confianza, dismi

nuir los índices de criminalidad y mejorar las percepciones de la ciudadanía

sobre su seguridad personal.

En países que tienen una tradición larga y fuerte de participación ciu

dadana e iniciativas locales es fácil promover entre la población la idea de la

policía comunal. En Latinoamérica, donde estas tradiciones no existen o

son demasiado débiles, se presentan al menos tres grandes dificultades in

cluso para empezar a discutir el concepto. La primera es que en aquellos

países que han sufrido dictaduras militares recientemente, lo último que

muchos desearían sería acercar las fuerzas del orden a la comunidad. La

segunda se refiere a la ausencia de un vínculo de confianza entre los ciuda

danos y estos organismos, lo cual dificulta y paraliza la comunicación entre

ambos -indispensable para el éxito del esquema de la policía comunitaria-.

Y la tercera: debido a que el tamaño y la capacidad del Estado son reduci

dos, y a que los ciudadanos consideran que la policía es incapaz de propor

cionarles la seguridad que desean o necesitan, existen grupos de ciudadanos



T Ú L C H I N Y G O L D I N G

que se esconden tras el disfraz de la policía de orientación comunitaria para

establecer fuerzas de seguridad privada y tomarse la justicia en las propias

manos. Privatizar la vigilancia no es la solución, por el contrario, sólo au

menta la sensación de inseguridad y excluye a grandes segmentos de la po

blación de cualquier forma de participación en la búsqueda de su propia

seguridad.

EL D E S A R R O L L O D E P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S P AR A A U M E N T A R

L A S E G U R I D A D C I U D A D A N A

Sin embargo, después de decir esto, aún estamos lejos confiar en un "mo

delo" específico de reforma o de haber identificado una "práctica mejor"

para aliviar la inseguridad ciudadana. Cuando las personas responsables de

diseñar las políticas públicas se enfrentan al reto de formular propuestas de

reforma, deben tener en cuenta varios factores. El primero y más impor

tante es la brecha entre las "representaciones subjetivas de inseguridad" y

las condiciones objetivas del crimen y la violencia en cada sociedad.

Es necesario identificar las causas de la percepción de inseguridad, pues

se trata de un fenómeno real que no debe desestimarse ni tomarse a la lige

ra. El aumento en las tasas de criminalidad también es real. No obstante, tal

como señalan Smulovitz (capítulo 6) y Basombrío (capítulo 7 ) , los datos de

opinión también permiten ver que ésta exagera en gran medida las tasas decrimen y el impacto que éste tiene en el vecindario y en su sociedad. Por lo

tanto, es importante ajustar la reacción de la gente a la realidad concreta, y

no a las percepciones más desaforadas. Es justamente aquí donde yace el

peligro en términos políticos. Al buscar votos, los candidatos prometen

"ser duros con el crimen", y admitir "cero tolerancia" con los delincuentes.

Lo más probable es que estas promesas acaben por debilitar aún más los

fundamentos de la ley, el orden y el debido proceso.

Además, así como argumenta Paul Chevigny en el capítulo 3, hay po

cos datos que indiquen que el uso de la fuerza aumenta el orden. De hecho,

este autor menciona una serie de estudios a partir de los cuales puede decir

se que no existe una relación entre el uso de la fuerza letal y la frecuencia de

detenciones o crímenes; el autor propone que, aunque las evidencias

confiables sean escasas, esto mismo debe ser cierto en el caso de la fuerza

no letal.

Otro obstáculo que enfrentan las reformas es la tensión entre las solu

ciones a corto plazo para los problemas inmediatos y la necesidad de atacar



I N T R O D U C C I Ó N

las causas profundas del problema, estrategia que sólo puede producir re

sultados a largo plazo. Por ejemplo, los alcaldes que estén preocupados por

su imagen política seguramente preferirán poner un mayor número de po

licías en las calles para disminuir la frecuencia del crimen en algunos vecin

darios, en vez de formular políticas amplias para reducir el desempleo, la

desigualdad y la pobreza. Los gobiernos federales tienen un poderoso sen

tido de la brevedad de su mandato, que los impulsa a buscar soluciones

rápidas. Andrew Morrison, Mayra Burinic y Michael Shifter (capítulo 5)

argumentan que la tendencia a privilegiar las acciones punitivas sobre las

políticas sociales en el combate al crimen aumenta debido a la falta de datos

sobre los costos de los programas -aun desde una perspectiva contable-,que permitan evaluar los beneficios de los proyectos que tratan de abordar

los problemas sociales subyacentes. Es necesario que un mayor número de

países inviertan en programas de prevención, que hagan posible establecer

un análisis comparativo de sus costos y beneficios.

L Á I N S E G U R I D A D Y E L G O B I E R N O D E M O C R Á T I C O

Todas estas fuentes de inseguridad afectan el tipo de ciudadanía dentro del

sistema democrático. En esta forma de gobierno, mejorar la seguridad -al

igual que otros asuntos importantes, tales como la equidad y el bienestar

social- implica aumentar tanto la responsabilidad de los organismos estatales como la participación ciudadana. Mauricio Duce y Rogelio Pérez

Perdomo analizan la importancia de la supervisión de la policía por parte de

los actores nacionales e internacionales y subrayan que lo más probable es

que los ciudadanos se sientan más seguros si perciben que sus dirigentes

están atentos y la policía es responsable y confiable.

La "sensación de inseguridad" acaba por alienar al individuo de su so

ciedad, lo cual va en detrimento de la creación de un sentido de comunidad.

En una sociedad fragmentada las soluciones de las políticas públicas frente

a los problemas de violencia e inseguridad tienen pocas probabilidades de

resultar efectivas; de hecho, ellas suelen crear barreras entre los grupos so

ciales. Este e uno de los principales conceptos a la hora de definir los pro

gramas y evaluar su éxito relativo.

Formular propuestas que respondan al aumento en las tasas de crimen

o a la percepción de inseguridad cada vez mayor resulta aún más complica

do por el hecho de que en algunos casos la causa de la inseguridad puede

estar en grupos criminales internacionales que exigen una acción multilateral.



I Tl/LCHIN Y G O L D I N G

Chinchilla (capítulo 9) y Anthony P. Maingot (capítulo 1 0 ) ilustran la gra

vedad de este problema en países pequeños como los de Centroamérica y el

Caribe, donde las instituciones de orden público han estado sometidas a

tanta presión por parte del crimen internacional organizado, que ya no son

capaces de proteger a la población. Ante la limitada capacidad de sus fuer

zas policiales, estos gobiernos suelen buscar ayuda y protección en el ejérci

to, en las agencias multilaterales y en los Estados Unidos.

Los proyectos de separar a la policía del estamento militar son una

prioridad en toda la región, en particular en aquellos países que hace poco

han salido de períodos de gobiernos autoritarios de corte militar y cuyas

instituciones de orden público aún se encuentran en proceso de consolidación. Por lo tanto, movilizar a las fuerzas armadas para luchar contra el

crimen causa escozor. Así pues, en estos casos, debido a la naturaleza inter

nacional del crimen, el problema de la inseguridad ciudadana se desdibuja y

entra a formar parte de un debate que solía ser exclusivo de la política de

seguridad nacional. En relación con un tema especialmente sensible, el del

combate al narcotráfico, el recurso a la ayuda militar de los Estados Unidos

y la presión de este país para que se usen las fuerzas armadas y se libre una

"guerra contra las drogas" a menudo hacen que los ciudadanos no se sien

tan más seguros, sino todo lo contrario.

U N V I S T A Z O G E N E R A L A L O S R E S U L T A D O S

El desafío para las políticas públicas consiste en identificar y separar nues

tras concepciones sobre el problema y la forma como se definen los distri

tos electorales, para diseñar soluciones apropiadas para cada caso. El deno

minador común a todas las soluciones debe ser el fortalecimiento de las

instituciones democráticas así como el del vínculo entre éstas y los ciudada

nos para quienes fueron diseñadas.

En el estudio del problema de la seguridad ciudadana, el enfoque com

parativo ofrece ventajas importantes. En primer lugar, proporciona una di

mensión del problema. Segundo, plantea cómo se relaciona un aspecto, por

ejemplo la delincuencia, con otros factores y, lo que es más importante, con

respecto al diseño de las soluciones propone cómo se pueden formular po

líticas que se centren en un solo aspecto del problema y den buenos resulta

dos. La tercera ventaja del estudio comparativo es que señala ejemplos de

éxito y fracaso, de manera que permite comprender qué hace que algunas

políticas específicas sean efectivas o no. Se trata pues de un enfoque que




intenta buscar las "mejores prácticas", una aproximación que parece estar

bastante de moda.

Pero el método comparativo encierra peligros de los cuales debemos

cuidarnos. Algo que funciona en Nueva York puede no hacerlo en Sant iago.

Por ejemplo, aunque la campaña draconiana de "cero tolerancia" del anti

guo alcalde Rudolph Giuliani puede parecerle atractiva a los funcionarios

de cualquier región metropolitana, el fuerte tono en que se condujo y el

enorme abismo que abrió entre los grupos socioeconómicos y étnicos de

Nueva York podrían volverse un factor destructor y corrosivo en un medio

político y cultural diferente.

La historia y la cultura son cruciales para determinar si una medida oreforma específicas resultan apropiadas en un caso dado. Por ejemplo, la

historia reciente de dictaduras militares en países como Argentina y Chile

indica que militarizar la guerra contra el crimen, aun de un crimen interna

cional organizado como el narcotráfico, crea más problemas de los que puede

solucionar. En estas sociedades, los sentimientos antimilitares son más fuer

tes de lo que la mayor parte de los responsables de las políticas en los Esta

dos Unidos puedan imaginar.

En América Latina el objetivo de cualquier iniciativa para manejar la

seguridad ciudadana debe consistir en fortalecer tanto las instituciones ci

viles de orden público como el sentido de ciudadanía entre la población. En

aquellos casos en que la criminalidad y la seguridad ciudadana afectan laagenda tradicional de la seguridad nacional y cruzan los límites internacio

nales, deben crearse mecanismos o fortalecerse aquéllos que permitan una

cooperación más eficaz y ágil entre los servicios nacionales de orden públi

co. Tal vez esto requiera acuerdos y tratados internacionales, pero no exige

volver a militarizar la seguridad ciudadana.

U N A V I S I Ó N G E N E R A L D E L L I B R O

Los capítulos del libro abarcan una amplia región geográfica y centran su

atención en el tema de la seguridad ciudadana desde una gran variedad de

perspectivas. La obra se divide en tres partes. Los capítulos de la primera

sección examinan los problemas que predominan en el análisis de la seguri

dad ciudadana en toda América: la reforma a la policía y la democratización;

las iniciativas para controlar la mala conducta de la policía; la reforma del

sistema penal y las implicaciones de las políticas públicas orientadas a en

frentar la violencia social y nacional. La segunda presenta estudios de caso



T U L C H I N Y G O L D I N G

relacionados con las experiencias de los países de América Latina y el Cari

be. En la tercera parte los editores ofrecen una serie de recomendaciones

que apuntan a reducir la violencia y el crimen en el continente.

En el capítulo 2 Frühling examina los pasos que han dado muchas

naciones de la región para reformar sus fuerzas policiales. El autor observa

que las reformas actuales en Latinoamérica muestran un giro hacia mode

los de administración de la policía cada vez más democráticos, que subra

yan el respeto a los derechos individuales. Argumenta que, si bien en mu

chos países se considera necesario realizar una reforma de la policía para

favorecer el desarrollo económico y la calidad de la democracia, las iniciati

vas encuentran varios obstáculos -como el legado del control militar de lasfuerzas policiales y el crecimiento desenfrenado de las tasas de criminali

dad- que han hecho que muchas fuerzas policiales vuelvan a las medidas

represivas.

Frühling define las funciones y responsabilidades que tiene la policía

en un Estado democrático moderno y luego considera algunas de las difi

cultades y deficiencias que enfrentan las fuerzas policiales de Latinoamérica,

entre ellas la falta de especialización, de profesionalismo y de apertura hacia

la población. A partir de tres proyectos actuales de reforma policial, en la

provincia de Buenos Aires, en Colombia y en Sao Paulo, concluye que el

contexto socio-político en el cual se introducen las iniciativas tiene una

gran influencia en el origen, desarrollo y resultado de las mismas. Por último, considera las dificultades de aplicar modelos teóricos de países

industrializados a las realidades urbanas, sociales y culturales de América

Latina.

En el capítulo 3, Chevigny propone un análisis general de la corrupción

en los sistemas latinoamericanos de orden público y argumenta que ésta se

origina esencialmente en la propia hipocresía de los ciudadanos: queremos

abusar de ciertas leyes mientras lo consideremos justificable, pero no esta

mos dispuestos a abolir las normas que prohiben tales acciones. Sin embargo,

la corrupción representa una grave amenaza para la seguridad ciudadana por

que conduce a la arrogancia del poder por parte de quienes lo detentan.

Chevigny revisa las posibles opciones para combatir la corrupción y

esboza los pasos que el gobierno central, el poder legislativo y el judicial

pueden dar para controlar el problema; dice que es indispensable establecer

un sistema en el cual la policía comprenda que tendrá que responder por las

acciones inadecuadas. En este sentido, es crucial que se imponga disciplina

en la entidad y una veeduría externa para librarla de las prácticas corruptas;



I N T R O D U C C I Ó N

el autor considera igualmente necesario establecer unos criterios interna

cionales mínimos que permitan definir los actos incorrectos, de manera

que cuando la fuerza policial no cumpla con ellos, la comunidad internacio

nal pueda abordar el problema. Concluye que los reglamentos y la capacita

ción orientados a minimizar la mala conducta de los policías seguirán sien

do poco efectivos mientras los agentes perciban que éstos no se harán cum

plir.

En el capítulo 4, Duce y Pérez Perdomo rastrean la evolución de los

sistemas de justicia penal desde la Edad Media hasta la América Latina ac

tual desde un punto de vista socio-político, y argumentan que aun después

de la reforma europea de la segunda mitad del siglo xix, el sistema penallatinoamericano siguió apegado al sistema inquisitivo de la época medieval.

El capítulo examina los principales componentes y la situación actual

de la justicia penal en la región y analiza los modelos de reforma; describe

las modificaciones recientes en el sistema latinoamericano y se centra en el

impacto de la reforma sobre la seguridad ciudadana. Los autores argumen

tan que no puede esperarse que las reformas satisfagan todas las exigencias

sociales creadas por los problemas de inseguridad objetiva y subjetiva y afir

man que, a corto plazo, las expectativas demasiado altas constituyen uno de

los obstáculos más serios para alcanzar el éxito de las mismas. Finalmente,

advierten que el proceso de cambio sólo cumplirá sus objetivos si se logra

tener una fuerza policial más moderada, un sistema judicial más eficiente yuna mejor comprensión por parte de la ciudadanía.

En el capítulo 5 Morrison, Buvinic y Shifter examinan algunos patro

nes de crimen y violencia en sociedades latinoamericanas y presentan con

sideraciones para la formulación de respuestas estatales que apunten a su

reducción. Aunque anotan que las percepciones de seguridad reciben una

gran influencia de la representación que los medios de comunicación hacen

de la violencia, deciden concentrarse en las causas de la misma y no en las

percepciones que la rodean.

Estos tres autores exponen un conjunto de datos sobre homicidios y

sobre la prevalencia de la violencia doméstica, así como algunos de los efec

tos de la violencia en la salud pública, para luego analizar los diferentes

tipos de violencia que azotan a la región y categorizarlos de acuerdo con

diferentes variables: las víctimas de la violencia, los perpetradores de la mis

ma, los motivos para ejercerla y las relaciones entre aquéllos que la comete

y la sufren. Luego, abordan los principales factores de riesgo para la violen

cia a nivel de la comunidad, el hogar y el individuo.



I TÜLCHIN Y GOL DIN G

Igualmente, intentan estimar los costos socio-económicos de la vio

lencia y por último, proponen la implementación de alternativas para redu

cirla: programas integrados en lugar de proyectos específicos, iniciativas

nacionales en vez de estrategias locales y -quizá lo más controversial- , plan

tean la necesidad de darle prioridad a las medidas de prevención frente a las

remedíales. Argumentan que, en términos de costo-beneficio, las políticas

preventivas suelen ser más eficientes que las opciones de tratamiento.

La segunda parte del libro está conformada por algunos estudios de

caso que comienzan en el capítulo 6 con un análisis de la inseguridad ciuda

dana en Argentina. Consistente con la tendencia regional, la tasa de críme

nes en este país ha aumentado; sin embargo, los datos muestran que siguesiendo relativamente más baja que la de otros países y áreas urbanas. Los

argentinos perciben que su sociedad es más violenta de lo que revelan las

estadísticas oficiales. Esta representación inexacta de la inseguridad es muy

importante, pues genera la exigencia de nuevas políticas a la vez que hace

necesario tener en cuenta esta diferencia entre el aspecto objetivo y subjeti

vo de la criminalidad a la hora formular las respuestas.

Smulovitz examina una gran variedad de datos para determinar la ver

dadera dimensión del problema del crimen en la sociedad argentina y estu

dia la naturaleza del miedo, por medio de un análisis sobre lo que la gente

teme y la manera como varían los miedos entre grupos económicos y etáreos.

Como conclusión, señala tres formas contradictorias de valorar las causasde la inseguridad en dicho país: un crecimiento real de la criminalidad, un

aumento en la percepción del crimen y las deficiencias en la estructura y

funcionamiento de la policía.

Smulovitz concluye que la falta de consenso respecto a las raíces del

problema impide el desarrollo de un plan amplio para combatirlo. También

resalta la necesidad de que los funcionarios encargados de diseñar las polí

ticas públicas sean sensibles al legado histórico de los años de gobierno

militar. Quienes trazan estas directrices deben actuar con especial cautela

frente a la expansión de los poderes de la policía.

En el capítulo 7, Basombrío se ocupa con el tema de la militarización

de la seguridad pública en el Perú. La particularidad histórica de este país,

que incluye una transición del gobierno militar al democrático en la década

de 1 9 8 0 y el posterior regreso al régimen autoritario, ha dejado a la policía

en una posición de subordinación frente al estamento militar. En estas cir

cunstancias, es difícil convencer a la población, cansada de ser azotada por

el crimen, de los beneficios de analizar las causas más profundas de la vio-




lencia, en especial después de los últimos períodos de violencia generaliza

da. Para Basombrío, es precisamente este miedo a la inseguridad y a la inca

pacidad del Estado moderno para abordar los problemas del crimen y la

violencia lo que confiere legitimidad a los regímenes autoritarios.

A mediados de la década de 1 9 80 , la policía tuvo que retirarse de las

áreas rurales por causa de grupos guerrilleros como Sendero Luminoso,

particularmente en aquellas zonas sujetas a la violencia política y al tráfico

de drogas. La cuota de muertos llegó a números aterradores en el campo, y

ante la ausencia de una respuesta estatal coherente, la población rural tomó

control directo sobre el orden público. Aunque se dice que esta reacción de

la comunidad contribuyó a la derrota de Sendero Luminoso, Basombríoexplica que la continuidad de su presencia representa un obstáculo para el

surgimiento de instituciones democráticas.

En el capítulo 8, De Mesquita Neto y Loche examinan las relaciones

entre la policía y la comunidad desde la transición a la democracia en el

Brasil, y sostienen que los esfuerzos del gobierno y la policía para combatir

el crimen y la violencia se han visto debilitados por la persistencia de la

crueldad de los policías y la poca confianza que la comunidad tiene en estas

instituciones. En su intento por controlar el crimen y estimular a los agen

tes para que desarrollen un mayor respeto por los derechos humanos y las

instituciones democráticas, el Estado adoptó una estrategia de policía co

munitaria.

Los autores exploran numerosas experiencias con este esquema de

policía en el Brasil. A manera de conclusión, apuntan tres diferencias prin

cipales entre estos tipos de iniciativas: los proyectos de policía comunal

dirigidos principalmente por el Estado; los programas orientados desde el

nivel local o municipal; por último y menos frecuentes, los conducidos por

grupos comunitarios o entidades no gubernamentales. Según los autores,

en este momento sería prematuro hacer una evaluación general de dichas

experiencias.

En el capítulo 9, Chinchilla explica que en muchos países centro

americanos las tasas de mortalidad generadas actualmente por la actividad criminal son más altas que las registradas durante los períodos del

conflicto armado y describe los principales factores asociados con el cri

men en la región: el deterioro de las condiciones socioeconómicas, los

efectos remanentes del conflicto armado, la presencia cada vez mayor del

crimen organizado y el estado incipiente de las instituciones para el con

trol social.



I TÜLCHIN Y GOL DIN G

Chinchilla se refiere entonces de manera crítica a los intentos de refor

ma a la justicia penal y a las instituciones de seguridad pública en América

Central. Con respecto a esta última, argumenta que la región ha dado un

giro hacia una nueva doctrina que define la seguridad como condición para

el desarrollo y tiene en cuenta el concepto de desarrollo humano y la rela

ción entre el gobierno y los gobernados, en lugar de centrarse en el control

del primero sobre los segundos; este nuevo enfoque también traza una clara

distinción entre la seguridad nacional y la seguridad ciudadana, desmilitari

zando así de cierta manera a la policía.

Un rasgo esencial de este cambio de modelo son los proyectos de policía comunitaria. La autora describe en detalle tres de ellos, en Costa Rica,

El Salvador y Honduras, y en todos los casos pone de presente la necesidad

de ejecutar acciones preventivas, depositar mayor confianza en la participa

ción ciudadana y reformar las instituciones democráticas. Argumenta que

se requieren estudios adicionales para enriquecer el análisis de estos tipos

de iniciativa y establecer parámetros para juzgar el resultado de tales expe

riencias.

La internacionalización del crimen y la vulnerabilidad de los pequeños

estados del Caribe es el tema que aborda Maingot en el capítulo 10. El

autor describe la vulnerabilidad económica, ecológica y política de estos

países y señala que el tamaño de las islas no es el factor fundamental para

explicar la debilidad estatal; en su lugar, apunta a la importancia de la cohe

sión social interna y a la fuerza de las instituciones. Para Maingot, la mayor

amenaza de estas islas es el crimen internacional, precisamente porque so

cava estos dos factores.

Se calcula que hoy en día, cerca del 4 0 % de la cocaína destinada a los

mercados europeos y estadounidenses pasa por el Caribe. Maingot descri

be los factores que hacen a las islas tan atractivas para los carteles interna

cionales: la geografía, la corrupción generalizada y las laxas leyes bancarias,

así como la enorme red de instituciones financieras no bancarias y la aper

tura de sus economías. Pasa entonces a describir la reacción de la región

ante la pandemia de criminalidad actual y el deseo de atacarla en lugar de

debatir sus causas. Según el autor, en vez de reformar las instituciones de

orden público, las naciones caribeñas buscan solucionar sus problemas por

medio de una imposición cada vez más fuerte de.las medidas punitivas ejer

cidas por estos organismos llenos de fallas.

Hacia el final, Maingot explora si un proceso de militarización sería

capaz de transformar a estos países en "Estados guarnición". La resistencia



I N T R O D U C C I Ó N 2 5

del gobierno a cederle cualquier autoridad a los militares y la oposición al

cambio constitucional indican que éste es un escenario poco probable.

La tercera parte del libro ofrece siete recomendaciones para las políti

cas públicas relacionadas con el crimen y la violencia; en ellas se propone la

ejecución de reformas para cerrar la brecha entre las fuerzas públicas de

seguridad y los ciudadanos y la creación de herramientas para definir obje

tivos claros y medir la efectividad de la policía, así como para lograr una

visión más amplia de la actividad de esta entidad. A la vez, se recomienda

abordar el crimen por medio de acciones preventivas y del fortalecimiento

de las instituciones democráticas. Para hacer frente al crimen y la violencia

en Latinoamérica es preciso incluir programas de profesionalización de las

fuerzas del orden, diseñar políticas que sean sensibles a las heridas que cau

saron los pasados regímenes militares y crear alianzas entre las organizacio

nes internacionales, el Estado y la sociedad civil.

La aplicación de estas recomendaciones es imperativa para lograr la

seguridad pública en el contexto del sistema democrático. Una aproxima

ción inadecuada al tema de la inseguridad podría llevar a que los ciudadanos

exijan formas más represivas de control y protección y, por lo tanto, al debi

litamiento de las perspectivas democráticas en la región.



PRIMERA PARTE

T E M A S Y P R O B L E M A S



2

En años recientes, y de manera paralela a la consolidación de las institucio

nes civiles en un número importante de países latinoamericanos, se ha pre

sentado un aumento generalizado de la violencia criminal. Como lo mues

tran los capítulos 5 y 9, al menos durante la primera mitad de la década de

1990 hubo un fuerte incremento en el crimen violento, lo cual ha hecho

necesario emprender una gran cantidad de medidas políticas, entre las cua

les se destacan los esfuerzos de varios países de la región por reformar el

sistema de justicia penal y los organismos de policía.

Estos proyectos de reforma incluyen: la creación de una nueva policía

civil en El Salvador, Guatemala y Haití; el cese del control militar sobre la

policía en Honduras; los intentos de sanear la policía nacional de los miem

bros corruptos y crear una nueva estructura institucional en Colombia; los

cambios en el sistema de seguridad de la provincia de Buenos Aires y la

ejecución de una estrategia de policía de orientación comunitaria por parte

de la policía militar de Sao Paulo. También se están llevando a cabo reformas menos profundas, como la definición de indicadores de manejo para

evaluar el desempeño de la policía chilena y los proyectos de profesio-

nalización de la Policía Nacional nicaragüense.

Estos cambios, que aún se encuentran en su etapa inicial, poseen, por

el momento, elementos contradictorios y en varios casos han tenido que

echar marcha atrás después de un tiempo. Sin embargo, deben verse como

una respuesta a los serios problemas que enfrentan estas fuerzas policiales

para afrontar la realidad actual. En términos generales, y especialmente en

Centroamérica, se ha buscado separar a la policía de las fuerzas armadas y

darle autonomía, fortalecer la vigilancia sobre la violencia policial,

profesionalizar a los funcionarios por medio de cambios en el proceso dereclutamiento y capacitación y tratar de establecer un diálogo sobre la im

portancia de la participación comunitaria.

Desde hace ya varios años, algunos analistas han demostrado que mu

chas de las fuerzas policiales de la región eran ineficientes y estaban

LA REFORMA DE LA POLICÍAY EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN

Por Hugo Frühling



I F R Ü H L I N G

estructuradas con base en modelos inconsistentes con el sistema democrá

tico. Bayley ( 1 9 9 3 ) afirmó que muchas fuerzas policiales de Latinoamérica

eran militares en su naturaleza, lo que significa que no hay una separación

estricta entre la policía y las fuerzas armadas.

A partir de esta tesis, propuso cinco hipótesis sobre las relaciones entre

la policía y la comunidad. De acuerdo con la primera, un porcentaje impor

tante de las denuncias que la población tenía contra la institución se refe

rían a la comisión de crímenes serios. A diferencia de lo que suele suceder

en las democracias desarrolladas, las personas sólo recurrían a la policía

cuando era absolutamente necesario. La segunda planteaba que la policíarespondía mucho más a las necesidades del gobierno que a las exigencias de

los ciudadanos. Postulaba también que, en situaciones similares, la policía

latinoamericana recurría a la fuerza más a menudo que la de los sistemas

democráticos consolidados. Además, había menos supervisión a la entidad

que en estos últimos. Finalmente, señalaba que el grado de apoyo público a

la policía solía ser bajo y que, como resultado de su estructura y funciona

miento interno, el personal subordinado obedecía órdenes pero carecía de

autonomía para responder de manera creativa a los problemas.

De hecho, aunque existen diferencias entre un país y otro (Rico 1 9 9 8 ) ,

varios cuerpos de policía de la región han sido objeto de grandes cues-

tionamientos y críticas, como resultado de numerosos factores: exceso de

violencia en el cumplimiento de sus deberes (Mingardi 1 9 9 6 , 2 8 3 ; Zaffaroni

1 9 9 3 ) , corrupción (Schmid 1 9 9 6 , 3 0 1 ; Oliveira y Tiscornia 1 9 9 8 ) , falta de

autonomía con respecto a las fuerzas armadas (Costa 1 9 9 8 ) , corporativismo

institucional (Frühling 1 9 9 8 ) , y serios problemas de profesionalismo

(Pinheiro 1 9 9 8 , 1 8 3 - 7 ) . Existe una gran recelo frente a la policía, salvo en

Chile,1 y aún allí, la ciudadanía tiene menos confianza en la institución de la

que sienten las personas en los Estados Unidos.2

Es precisamente esta insatisfacción con los sistemas policiales actuales

lo que ha llevado a formular iniciativas contradictorias de reforma o rees

tructuración. En algunos países latinoamericanos, estos proyectos han coincidido con el final del conflicto armado y han contado con la participa

ción y el apoyo internacionales (El Salvador, Guatemala, Haití). En estos

casos, generalmente se han creado nuevas fuerzas policiales civiles, a la vez

que se han diseñado una nueva estructura para la organización y programas

de capacitación, con la ayuda de la comunidad internacional. 3 En otros lu

gares, la entidad ha sufrido reformas pero aún conserva una mayor conti

nuidad con su pasado. Esto es lo que ha sucedido en el Brasil, Colombia y la



L A R E F O R M A D E L A P O L I C Í A Y E L P R O C E S O D E D E M O C R A T I Z A C I Ó N

provincia de Buenos Aires, donde la falta de credibilidad en la policía ha

tenido un gran impacto sobre la seguridad pública y la legitimidad de las

autoridades políticas.

En estos casos, las soluciones emprendidas no incluyen el estableci

miento de nuevas fuerzas policiales civiles sino el intento por descentralizar

la estructura de mando de la entidad, por estrechar las relaciones entre la

policía y la comunidad y fortalecer los mecanismos de supervisión para vi

gilar el comportamiento de sus funcionarios. La documentación y la eva

luación de estas reformas aún son incompletas, aunque algunos informes

sobre la situación han aportado una valiosa información. 4 Dentro de la se

rie de recomendaciones que se han propuesto de manera sistemática, seencuentran pasos específicos para la implementación de las reformas

policiales (Costa 1 9 9 4 , 1 0 6 - 8 ) , así como sugerencias relacionadas con la

manera de avanzar en procesos de reforma que ya están en curso (Mesquita

Neto 1 9 9 8 ) .

Este capítulo pretende contribuir al estudio de estos fenómenos de

cambio con un análisis de cuatro áreas importantes. La primera sección

revisa los conceptos básicos que definen a la fuerza policial en un Estado

democrático moderno y considera algunas de las dificultades y deficiencias

que enfrentan los cuerpos policiales de Latinoamérica. La segunda sección

aborda las nuevas características de las fuerzas policiales modernas, al tiem

po que resalta los controles democráticos y los cambios de doctrina en lasactividades policiales hoy en día, la importancia de reclutar personal debi

damente preparado y el papel de la planeación e investigación para deter

minar la acción policiva. Estos cambios constituyen un marco de referencia

que incide sobre el proceso de la reforma de la policía en Latinoamérica. La

tercera sección ofrece una descripción esquemática de tres procesos de cam

bio que se encuentran en marcha en la actualidad y busca identificar sus

rasgos comunes así como sus diferencias. Finalmente, esboza algunas con

clusiones de las experiencias que se han desarrollado hasta el momento,

entre ellas la consideración de los problemas de aplicar los modelos teóri

cos derivados de los países industrializados a las realidades urbanas, sociales

y culturales de Latinoamérica.

En muchos países de la región, la reforma a la policía es considerada

como una necesidad; sin ella no se podrían garantizar ni el desarrollo eco

nómico ni el fortalecimiento de la democracia. Sin embargo, no se trata de

un proceso fácil, pues, durante muchos años, la policía formó parte del

estamento militar y el ejército se resistió a ceder el control que tenía sobre



F R Ü H L I N G

ella. Además, las demandas de reforma se presentan justo en un momento

en que los países involucrados experimentan una grave ola de criminalidad.

Así, es inevitable que surjan con frecuencia exigencias de detener el proceso

de cambio y permitir el uso de cualquier tipo de fuerza que se considere

necesario para combatir el crimen.

L A N A T U R A L E Z A Y L A E S T R U C T U R A D E L A P O L I C Í A

La policía es el principal instrumento para la aplicación de la ley. Desde

tiempos antiguos han existido instituciones e individuos responsables de

mantener el orden público, pero sólo en la era moderna la policía se haconvertido en una organización pública, profesional y especializada, autori

zada para ejercer la coerción al aplicar la ley (Bayley 1 9 8 5 , 7 - 1 4 ) .

La policía es un ente público, pues es dirigida y financiada principal

mente por la comunidad o el Estado, es administrada por entidades públi

cas y está diseñada para servir a la población sin hacer ningún tipo de discri

minación.5 En sus orígenes, la policía estaba estrechamente ligada al proce

so de construcción del Estado, pues surgió de la necesidad de contar con un

organismo capaz de mantener el orden en una época en la que los grupos

sociales habían perdido la capacidad efectiva de hacerlo por sí mismos. Sin

embargo, actualmente la naturaleza pública de los servicios de policía está

siendo redefinida y puesta a prueba. El flujo cada vez mayor de fi-

nanciamiento privado para las fuerzas policiales latinoamericanas ha lleva

do a que su atención y recursos se dirijan con mayor frecuencia a los secto

res que proporcionan estos fondos. Algunos análisis preliminares de la acti

vidad policial en diferentes sectores del municipio de Santiago de Chile

muestran que la policía es más activa en las áreas que sufren las pérdidas

más altas por crímenes contra la propiedad, es decir, en los barrios más

ricos. La ausencia de una reglamentación que imponga restricciones a este

tipo de financiación, así como la limitada disponibilidad de recursos públi

cos para la policía, contribuyen a este efecto negativo y han llevado al dete

rioro de la confianza de la población frente al trabajo de la entidad (Frühling1 9 9 9 , 8 4 - 5 ) .

Una segunda característica de las fuerzas policiales modernas es que se

especializan en el uso de la fuerza para reestablecer el orden social. El surgi

miento de esta institución viene de la mano de la desaparición del papel de

los organismos militares en el mantenimiento de la seguridad pública. En

Europa, esto se dio de manera definitiva en el siglo xix, gracias a dos desa-



L A R E F O R M A D E L A P O L I C Í A Y E L P R O C E S O D E D E M O C R A T I Z A C I Ó N I

rrollos simultáneos: la aparición de movimientos sociales revolucionarios y

la creciente capacidad de los ejércitos para derrotar a sus oponentes. Bajo

estas condiciones, parecía más prudente poner la preservación del orden

nacional en manos de fuerzas especializadas cuyo modo de operación no

estuviera centrado en la destrucción del enemigo.

La especialización de los cuerpos de policía no fue un proceso rápido.

En los países de habla inglesa, la institución siempre ha estado claramente

separada del ejército. La policía londinense se creo en 1 8 2 9 con el propósi

to de obtener la acogida y el apoyo populares; por lo tanto, generalmente

no usa armas de fuego y mantiene una estrecha relación con la comunidad

local. En la Europa continental, este fenómeno de especialización o de diferenciación de las fuerzas armadas es menos claro; algunas organismos

policiales siguen practicando la disciplina militar, conservan rangos milita

res y son considerados como una reserva del ejército en caso de guerra. Tal

es el caso de la gendarmerie francesa, los carabinieri italianos y la guardia civil

española. El carácter militar de la estructura de funcionamiento de los cuer

pos de policía puede tener ventajas o desventajas pero, en esencia, no es

incompatible con el régimen democrático, a menos que se subordine a las

fuerzas armadas o realice funciones basadas en criterios militares (Beato

2 0 0 1 ) .

La limitada especialización de las fuerzas policiales latinoamericanas y

su escasa diferencia con el estamento militar va más allá de la conservaciónde las jerarquías y costumbres militares, rasgos que también se presentan

en las democracias europeas. Debido a la debilidad del sistema democrático

de la región, el ejército ha ejercido las funciones policiales de mantener el

orden social y ha relegado a la policía a ese objetivo primario, así como a

una represión militarista de la oposición política (Mingardi 1 9 9 8 , 1 4 4 ) . Hasta

1995, la fuerza de seguridad pública en Honduras era un cuerpo militar

dirigido por las fuerzas armadas (Rico 1 9 98 , 1 7 7 ) . En El Salvador, durante

la época de los acuerdos de paz de 1 9 9 2 , había tres fuerzas policiales; todas

estaban bajo el control del Ministerio de Defensa, eran comandadas por

personal militar, habían sido preparadas casi exclusivamente para combatir

a la insurgencia y carecían de entrenamiento en funciones policiales básicas

(Pa lmier i 1 9 9 8 , 3 1 5 ) .

Sin lugar a dudas, esta militarización ha tenido un impacto sobre el

uso excesivo de la fuerza por parte de la policía, lo cual en el caso de Amé

rica Latina se traduce en un elevado número de muertes civiles, además de

otras violaciones a los derechos humanos. Un resultado de la militarización



I F R Ü H L I N G

es que la doctrina policial le atribuye poca importancia a los derechos de los

individuos. Otro, es que fomenta la aparición de una actitud hostil y de pre

juicios por parte de la policía con relación a ciertos ciudadanos, pues la

institución recurre a la elaboración de perfiles sociales para enfrentar el

crimen, lo que en algunas situaciones resulta en el uso de la violencia para

resolver los conflictos con rapidez.

Una tercera característica de la policía moderna es que se trata de un

cuerpo profesional, y por lo tanto, debe mantener un nivel de eficiencia

adecuado y susceptible de ser evaluado. Esto se refleja en el criterio usado

para reclutar y capacitar a su personal, en las leyes que rigen la promoción y

el retiro de sus empleados y en un marcado interés por que sus miembros sefamiliaricen y sepan hacer uso de las tecnologías disponibles (Bayley 1 9 8 5 ,

4 7 - 5 0 ) . Esta profesionalización es similar a la que se da en los negocios y en

otros espacios laborales; por consiguiente, no es extraño que también sea

característica de una organización policiva moderna. Sin embargo, en Amé

rica Latina este proceso se ha visto comprometido durante largos períodos

de tiempo.

Si bien es difícil generalizar, la historia de un gran número de fuerzas

policiales latinoamericanas refleja el dominio de criterios individuales en el

proceso de selección, promoción y retiro de los agentes, que a menudo

dependen del apoyo o la lealtad a partidos políticos o a otros grupos y miem

bros dentro de la institución. Sin duda, esta situación afecta a la policía

venezolana, que hace parte de la rama ejecutiva y que, además, está confor

mada por agencias cuya principal tarea consiste en estar al servicio del eje

cutivo, y sólo de manera secundaria al de la población (Santos Alvins 1 9 9 8 ,

2 1 1 - 1 2 ) .

Esta situación también se da en otros países. Al emprender una reor

ganización a fondo en la policía de Buenos Aires en 1 9 9 7 , el ministro de

justicia de la Argentina, León Arslanián planteó que a pesar de los esfuerzos

previos, la policía se las había arreglado una y otra vez para preservar un

sistema en el cual la selección del personal se orientaba por el imperativo de

mantener la corrupción e ineficiencia reinantes (Arslanián 1 9 9 8 , 6 3 ) . En elcaso brasileño, Pinheiro anota una serie de críticas al funcionamiento de

los sistemas policiales que también son válidas en otros países de la región:

la ineficiencia y mala calidad de sus servicios, la ausencia de controles exter

nos por parte de los ministerios de seguridad, los conflictos y la falta de

cooperación entre la policía militar y la civil dentro de cada estado y la

cuestionable calidad de sus investigaciones (Pinheiro 1 9 9 8 , 1 8 4 - 8 7 ) .




La creación de nuevos cuerpos de policía civil en Guatemala, El Salva

dor y Haití ilustra algunos de estos problemas. En Guatemala, por ejem

plo, la presión para incrementar el número de policías dedicados a patrullar

las calles ha hecho que los criterios para la selección de reclutas nuevos se

hagan más laxos. De manera semejante, el número de aspirantes ha estado

por debajo del necesario para garantizar la calidad del nuevo personal (Byrne,

William y Garst 2000, 2 2 - 2 3 ) . El proceso mismo también parece ser menos

riguroso de lo que debería (Glebbeek 2000). Igualmente, se ha documenta

do la existencia de problemas serios en la capacitación que deben tomar los

miembros antiguos de la policía y del ejército que pasan a formar parte de la

nueva Policía Nacional (Garst 1 9 9 7 , 6 -8).Así pues, la mayoría de las fuerzas policiales latinoamericanas tienen

deficiencias graves con relación a la especialización, el profesionalismo y la

mentalidad de servicio público, tres áreas clave en las organizaciones de

policía moderna. Estos problemas son particularmente notorios en el con

texto actual, en el que entran en juego dos características básicas: la conso

lidación de la sociedad civil y de las instituciones democráticas de un lado,

y el aumento de la criminalidad del otro. Esta situación exige un servicio de

policía que proporcione tratamiento igualitario para toda la población, que

logre llevar a cabo la separación necesaria entre las funciones del ejército y

las de la policía y que garantice un comportamiento más profesional para

reducir los niveles de violencia.

N U E V A S C A R A C T E R Í S T I C A S D E L A S I N S T I T U C I O N E S P O L I C I A L E S M O D E R N A S

A partir del aumento de la criminalidad en Europa Oriental y en los Esta

dos Unidos durante la década de 1 9 5 0 , se han sostenido innumerables dis

cusiones sobre la necesidad de realizar cambios sustanciales en la actividad

de la policía. En este sentido, existen tres asuntos particularmente impor

tantes: la consideración de nuevas estrategias que permitan reducir el cri

men y la violencia; la ejecución de programas que fortalezcan las relaciones

entre la policía y la sociedad y el diseño de estrategias modernas de administración de los recursos que garanticen la eficiencia de la policía. Este

proceso, de debate, pensamiento y cambio, apunta a la necesidad de efec

tuar reformas y sugiere enfoques particulares (Goldstein 1 9 7 7 ; Bayley 1 9 9 4 ;

Bayley y Shearing 1996).

Tres elementos definen este proceso de reestructuración (Frühling

2000). El primero es el cambio en la doctrina policial, que pretende incor-



F R Ü H L I N G

porar valores democráticos en la actividad de la policía para que ésta se

relacione en pie de igualdad con los ciudadanos. El segundo es el uso de

metodologías sofisticadas para evaluar el impacto de las estrategias policivas

sobre el crimen, y enfatiza la importancia del reclutamiento y la capacita

ción de los agentes de policía con el fin de conformar una fuerza mejor

preparada. El tercero se refiere al esfuerzo de poner en práctica la investiga

ción y planeación policíacas, de manera que la institución pueda responder

con mayor precisión a las exigencias públicas.

El control democrático de la actividad policiva

y la nueva doctrina de la policía

Tradicionalmente, la policía ha hecho hincapié en la necesidad de realizar

sus deberes de acuerdo con la ley. Sin embargo, el profesionalismo suele ser

percibido como un elemento que dificulta esta observancia de la ley por

parte de la entidad; para defender esta postura se sostiene que el propósito

del trabajo del policía es hacer cumplir la ley, sin tener en cuenta los valores

políticos o sociales que van más allá de ella. Esta interpretación del

profesionalismo se deriva del hecho de que la capacitación de la policía es

fundamentalmente legalista. La autoridad de los oficiales sobre sus subor

dinados y sobre la ciudadanía, así como su inmunidad frente a interferenciasindebidas del ámbito político se basan en las leyes existentes. Si se recurre

al imperativo del respeto por la ley, puede argumentarse que la policía es

una institución profesional que mantiene el orden en cualquier circunstan

cia y apoya la estabilidad de cualquier gobierno. El profesionalismo legalis

ta, no obstante, no conduce necesariamente al respeto por conceptos como

la democracia y los derechos humanos. El personal los acepta, en la medida

que se trata de ideas respaldadas por la legislación vigente, pero su incorpo

ración en las prácticas de la institución tarda en aparecer. Entonces, debido

a que estos conceptos no son vistos como una fuerza motriz, la policía des

confía de los ciudadanos, lo que a su vez, hace que sus estrategias para com

batir el crimen le presten poca atención a las preocupaciones de la ciudadanía.

Actualmente, adoptar una concepción democrática de la doctrina poli

cial significa sencillamente acogerse al precepto de que este organismo ha

de acatar un código de conducta que resulte legítimo en términos de los

derechos humanos. De lo que se desprende que los policías deben cumplir

sus tareas teniendo siempre como fin último el beneficio de la ciudadanía y



L A R E F O R M A D E L A P O L I C Í A Y E L P R O C E S O D E D E M O C R A T I Z A C I Ó N3 7

asumir una orientación de servicio público, al tiempo que son completa

mente responsables por cualquier violación que cometan contra la ley; im

plica también la existencia de mecanismos que garanticen que la entidad

responda ante la población por las estrategias que usa para protegerla, por

la eficiencia y seriedad con las cuales desempeña sus deberes y por el respe

to que demuestre frente a las percepciones, intereses y valores de los ciuda

danos.

Tal como lo señalan Stone y Ward (2000), esta definición de responsa

bilidad va más allá del cumplimiento con las obligaciones legales y exige

una vigilancia atenta, así como mecanismos de veeduría que no se limiten

simplemente a las medidas judiciales. Desde este punto de vista, la policíacomo organización, y sus miembros en forma individual, son responsables

tanto de reducir la inseguridad y el miedo, como de cualquier conducta

impropia o corrupta de la organización. En el primer caso, la línea de res

ponsabilidad apunta hacia arriba, a los funcionarios gubernamentales en

cargados del orden público y la paz, a los jueces y fiscales a cargo de las

investigaciones. Sin embargo, la policía también tiene que responder ante

la sociedad, por ejemplo ante los comités de seguridad ciudadana de los

barrios, las asociaciones vecinales o los medios de comunicación.

En cuanto a los abusos, la policía debe garantizar su responsabilidad

por medio de sistemas de control interno, de su cadena de mando y, en

aquellos casos en los que se hayan cometido crímenes, a través de los tribunales (Stone y Ward 2000). Según este enfoque, los policías no sólo están

sujetos a controles con relación a la legalidad de sus actos, sino también con

respecto a la diligencia y eficiencia de su desempeño. Por otra parte, estos

controles deben ser ejercidos tanto por instituciones cuyo único objetivo

consista en supervisar a la policía (por ejemplo, los comités de ciudadanos

que tramitan las quejas contra la policía en los Estados Unidos), como por

otras entidades que no se dediquen exclusivamente a esta función.

Como resultado de esta nueva noción, se han puesto en ejecución una

variedad de estrategias que buscan introducir una disciplina en la entidad.

Mientras que en Europa y Latinoamérica los sistemas de disciplina y mane

jo de la conducta de los policías son esencialmente internos, en Canadá y

Estados Unidos tienen un fuerte componente externo, del cual forman par

te los comités de ciudadanos que tramitan las denuncias de la población

con relación a la policía y recomiendan sanciones que son ejecutadas por

los jefes de la entidad. Estos comités nacieron como respuesta a la falta de

transparencia en las investigaciones internas (Kravetz 1 9 9 8 ; Lapkin 1 9 9 8 ) .

9



F R Ü H L I N G

El único estudio que el presente autor conoce acerca del funcionamiento

de un sistema de revisión interna en América Latina se refiere al caso de la

provincia de Santa Fe, en Argentina, y refleja resultados negativos; pudo

establecerse que varios actos graves de mala conducta -relacionados por lo

general con la posible comisión de un crimen- habían quedado impunes.

Las investigaciones de carácter administrativo suelen suspenderse hasta que

se hayan llevado a cabo todos los procedimientos penales, que pueden to

mar años.

En respuesta a la profunda desconfianza provocada por la falta de ob

jetividad de los procedimientos disciplinarios internos, en los últimos años

se han creado en la región instituciones que ejercen un control externo dela conducta de la policía, como complemento a los procedimientos de la

justicia penal. Es así como en el Brasil se creó la oficina de vigilancia de la

policía del estado de Sao Paulo, que actúa como veedora de la misma y

emite informes públicos sobre las denuncias presentadas en su contra. En

El Salvador, el fiscal para la defensa de los derechos humanos no sólo recibe

las denuncias contra la policía sino que en algunas ocasiones las remite a las

entidades públicas correspondientes, a la vez que publica informes anuales

de gestión (Palmieri 1 9 9 8 , 3 2 9 - 3 2 ) . En 1 9 9 8 , la provincia de Santa Fe creó

una agencia de asuntos internos a cargo del secretario comisionado de se

guridad pública, una de cuyas principales funciones consistía en investigar

crímenes, violaciones y malos manejos administrativos de los que era acu

sado el personal de la policía. 6

Una herramienta esencial para la evaluación de la calidad del trabajo

policíaco consiste en establecer parámetros contra los cuales se puedan medir

y comparar los resultados de un período determinado. Cada indicador debe

corresponder a una variable o aspecto particular del desempeño de la orga

nización, como la eficiencia, la eficacia o la calidad. Pero, aunque induda

blemente el uso de indicadores es importante, también es indispensable

tener presentes las limitaciones de estos procedimientos (Bayley 1 9 9 6 , 4 6 -

49). La dificultad de usar indicadores para evaluar el trabajo policivo radica

en que el aumento de la criminalidad es causado por una multiplicidad defactores, entre los cuales se incluyen otros elementos, diferentes al desem

peño de la policía.

Así pues, el impacto de la actividad de la institución y sus funcionarios

es difícil de determinar. De otro lado, debe advertirse que en los últimos

años, la vigilancia de su trabajo ha pasado de estar principalmente a cargo

del Estado y ha quedado cada vez más en manos de la ciudadanía. En Suecia




}9

y Dinamarca por ejemplo, existen comisiones ciudadanas de asesoría que se

encuentran en constante comunicación con la policía y exponen los puntos

de vista de la población con relación a su trabajo. En Santiago de Chile se

realizó un experimento similar, que en opinión de algunos fue un fracaso.

En varios países de la región han surgido iniciativas de supervisión demo

crática de la policía, entre ellas el proyecto de policía de orientación comu

nitaria del estado de Sao Paulo, al que nos referiremos más adelante, y que

ha sido diseñado y ejecutado con la participación de comités compuestos

por una amplia gama de representantes de la sociedad.

Énfasis en el reclutamiento y la capacitación

del personal de policía

Dado que la capacidad de la policía para reducir el crimen evidentemente es

limitada, desde hace algún tiempo se ha empezado a subrayar la importan

cia de mejorar la calidad del personal. Antes de determinar las característi

cas que han de buscarse en los futuros reclutas, es importante definir la

doctrina y las estrategias que este organismo debe adoptar para cumplir

con su función de proteger a la ciudadanía, pues es a partir de allí que se

puede determinar si es necesario hacer hincapié en la disciplina, obediencia,

fortaleza de carácter y personalidad, o si por el contrario se debe privilegiar labúsqueda de individuos con habilidades interpersonales y creatividad.

Está claro que los reclutas deben pasar por un proceso de exámenes

psicológicos y entrevistas en los que demuestren su estabilidad emocional

así como un nivel educativo mínimo, pues su trabajo exige que entiendan

las leyes que están llamados a hacer cumplir; también es prudente investi

gar si los solicitantes tienen algún elemento en su hoja de vida que vaya en

contravía con el desempeño del trabajo profesional de un policía. Los paí

ses industrializados han elevado los requisitos educativos para los emplea

dos de la institución, en especial para las posiciones de mando, un paso

lógico, pues estos empleados no sólo detentan un poder considerable sino

que también suelen tener a su cargo un número importante de recursos

humanos y materiales. Por otra parte, la complejidad cada vez mayor del

trabajo policíaco hace que sea aconsejable contar con personas que tengan

un nivel académico más alto.

En El Salvador, después de los acuerdos de paz, la nueva legislación

que rige el trabajo policial define tres rangos dentro de la Policía Nacional

Civil: el básico, el ejecutivo y el superior. En el nivel básico se encuentran



F R Ü H L I N G

los agentes, oficiales (cabos) y sargentos; el ejecutivo incluye al subinspector,

al inspector y al inspector jefe; y el nivel superior, al intendente, intendente

mayor y superintendente. Los requisitos para entrar a este rango consisten

en tener de dieciocho a veintiocho años de edad y haber terminado la es

cuela secundaria; para las posiciones ejecutivas, los aspirantes deben tener

menos de treinta años de edad y contar con grado de educación superior o

su equivalente. La legislación estipula que las posiciones superiores sólo las

pueden desempeñar aquéllos que ya hayan ocupado una posición ejecutiva

en la organización (CEPED-FESPAD 2000).

En el Reino Unido, al menos la mitad de los miembros que se encuen

tran en posiciones de mando tiene un grado universitario. En los Estados

Unidos, la educación promedio de los agentes de policía se elevó conside

rablemente entre 1 9 6 9 y 1 9 9 0 ; en 1 9 6 9 , el nivel educativo promedio era el

de bachiller, mientras que hacia 1 9 9 0 era de dos años de estudios universi

tarios (Bayley 1 9 9 4 , 8 5 ) . Los agentes de policía chilenos pasan por un pe

ríodo de formación de cuatro años, y aquéllos que llegan al rango de coro

nel deben tomar un curso adicional de dos años en la Academia Superior de

Estudios Policiales. El nivel educativo exigido al personal de la institución

también depende de la disponibilidad de candidatos, lo que a su vez está

sujeto a las condiciones de empleo que ésta pueda ofrecer. Por lo tanto, en

algunos momentos, la policía se tiene que conformar con lo mejor que puede encontrar, y no con lo que en realidad necesita. Cuando sea posible, el

reclutamiento también debería elegir entre un gran número de candidatos

de diferente origen social y cultural. Si el objetivo es introducir estrategias

policivas nuevas y novedosas, es conveniente contratar individuos sin pre

juicios o nociones preconcebidas con respecto al trabajo que se supone de

ben desempeñar.

Una consideración final se refiere a la calidad y el contenido de la ca

pacitación de los reclutas. Aunque este tema abarca mucho más de lo que se

alcanza a cubrir aquí, vale la pena hacer tres consideraciones: primero, mien

tras menor sea la escolaridad de los reclutas, mayor, más intensa y más larga

debe ser la capacitación académica dentro de la institución. Segundo, la

formación debe combinar la teoría (en especial el conocimiento legal) con

la aplicación a casos concretos y ejercicios prácticos. Se debe dar especial

énfasis al análisis de situaciones peligrosas en las que el policía debe recu

rrir a su buen juicio: detenciones, respuesta a ataques, etc. (Goldstein 1 9 7 7 ,

2 7 4 ) . Muchos abusos contra los derechos humanos y un número importan

te de expulsiones de la policía podrían evitarse con una capacitación ade-




cuada en el uso de armas de mego y el control de situaciones que implican

la detención de sospechosos peligrosos. En tercer lugar, es importante que

la capacitación se aproxime tanto como sea posible a las experiencias con

cretas que los agentes tendrán que afrontar en realidad, lo cual significa

estar dispuestos a respetar los derechos de individuos que pueden ser vio

lentos y actuar con rapidez en momentos de mucha tensión. Sin esta pre

paración, los nuevos agentes se enfrentarán con una brecha inevitable entre

lo que se les enseñó y las realidades que encuentran en el curso de su

trabajo real. 7

Planeación e investigación policial

Un tercer aspecto del trabajo de la policía tiene que ver con el reconoci

miento de que un desempeño exitoso en el contexto social actual exige un

gran esfuerzo para anticipar los problemas y planear estrategias con las cua

les responder a ellos, realizar una evaluación diaria de los resultados y hacer

modificaciones en la organización cuando sean necesarias. La policía debe

dejar de ser una fuerza acostumbrada a realizar procedimientos rutinarios

preestablecidos y convertirse en una organización flexible, capaz de movili

zarse en función de objetivos, al conjugar los deberes tradicionales de la

aplicación de la ley, como la detención y el interrogatorio, con otras funcio

nes de servicio social, como la divulgación de información sobre la preven

ción de delitos, la organización de clubes para los jóvenes, etc.

La importancia de la investigación y la planeación en el manejo del

crimen es clara. Los agentes de policía deben contar con un conocimiento

profundo sobre la manera como se distribuyen las actividades criminales en

el espacio y el tiempo; han de tener una visión realista de patrones delictivos

que se encuentran en constante cambio y ser conscientes de diferencias

geográficas importantes. William Bratton, antiguo jefe de policía en la ciu

dad de Nueva York, resumió la manera como deben estructurarse las estra

tegias de acción con estas palabras (Bratton y Knobler 199 8, 224): determi

nar, día a día, dónde están ocurriendo los crímenes y a qué horas se cometen. Una vez se ha hecho un mapa a partir de estos datos, las unidades de

policía deben coordinar sus acciones en forma efectiva, para proporcionar

una respuesta rápida. Antes de llegar a cualquier lugar, es indispensable

conocer qué tácticas serán necesarias para confrontar la actividad criminal:

la investigación de crímenes cometidos, el despliegue de efectivos a gran

escala para reducir los delitos en un área específica o un programa de poli-



F R Ü H L I N G

cía comunitaria. El elemento final de esta estructura consiste en formular

una serie de preguntas que ayuden en el proceso de evaluación: ¿Las tácti

cas empleadas fueron efectivas? ¿ El comandante local coordinó las iniciati

vas con otros agentes? ¿Cómo cambian las estadísticas de los crímenes de

nunciados con la aplicación de algunas estrategias concretas?

La planeación tiene que desarrollarse en varias esferas, no sólo a nivel

central, y ha de incluir a todas las estaciones de policía. Es indudable que en

el mundo actual la descentralización es esencial para el trabajo policíaco.

Sin embargo, los comandantes locales se enfrentan, de manera inevitable,

con limitaciones críticas: carecen de autoridad para elegir su propio personal y se ven obligados a operar con un presupuesto sobre el cual no tienen

control. La descentralización de los procesos de planificación debería pro

ducir un enfoque más preciso para responder de manera efectiva tanto a las

necesidades locales como a las centrales. Uno de los efectos negativos de las

estrategias que se limitan a responder a los delitos después de que ya han

sido perpetrados es que los recursos humanos y materiales se distribuyen

únicamente en función del número de incidentes criminales ocurridos en

cada área de la ciudad (Beato 2 0 0 1 ) . Pero con un sistema informativo más

complejo, se hace posible identificar patrones que permiten establecer co

nexiones entre los incidentes criminales particulares. 8

En resumen, la reforma policial en los países industrializados combina

el énfasis en la adopción de técnicas de gestión que se orienten a enfrentar

nuevos retos sociales, con la preocupación por los derechos de los indivi

duos que puedan verse afectados por la acción de la policía. Este marco

teórico ha influido en algunos de los proyectos de reforma de la policía en

Latinoamérica y ha llevado a realizar mayores esfuerzos para manejar la

crisis de seguridad pública que ha caracterizado a la región en años recien

tes. Como se advertirá, la profundidad y la continuidad de estas reformas a

través del tiempo no siempre son claras.

R E F O R M A D E L A P O L I C Í A E N L A T I N O A M É R I C A

Aunque sin duda existen algunas similitudes en las actuales iniciativas de

reforma de varios países de la región, los contextos en los cuales han ocurri

do varían. En términos generales y en línea con el esquema sugerido aquí,

todas han intentado crear fuerzas policivas especializadas, o sea, indepen

dientes del control militar y guiadas por los principios de servicio público y

profesionalismo. Estos proyectos abarcan aspectos como el fortalecimiento



L A R E F O R M A D E L A P O L I C Í A Y E L P R O C E S O D E D E M O C R A T I Z A C I Ó N 1

de los mecanismos de vigilancia y la introducción de cambios en las prácti

cas de reclutamiento y en los programas de capacitación de las academias

de policía. Pero a pesar de estas semejanzas, las reformas presentan diferen

cias importantes.

Una de ellas tiene que ver con la naturaleza civil de las fuerzas de poli

cía creadas como resultado del proceso de cambio. En los países donde se

ha puesto fin a la guerra civil mediante un proceso de paz, como es el caso

de América Central, se ha producido una desmilitarización que ha llevado a

la creación de nuevos cuerpos de policía civil. En Suramérica, por el contra

rio, el carácter militar de los organismos de policía no se ha modificado.

Esto se debe en parte al hecho de que estas fuerzas solían ser poco más quesimples brazos del estamento militar y a que tenían una influencia mucho

mayor dentro de la estructura gubernamental, lo cual no sucedía con sus

contrapartes centroamericanas. Así, la policía colombiana continuaba in

formando al ministro de Defensa, tal como lo manda la ley 62 de 1993 ,

mientras la policía estatal militar del Brasil retuvo su carácter jerárquico y

vertical, consecuente con la estructura militar planteada en la Constitución

de 1988 .

En Suramérica, los esfuerzos de desmilitarización se han limitado al

reconocimiento del papel de la comunidad en la prevención del crimen, lo

que incluye un cierto grado de vigilancia ciudadana sobre las actividades de

la policía. Sin embargo, algunos estudios indican que tales programas no

han logrado resolver de manera exitosa una contradicción conceptual bási

ca: la autonomía de la policía para determinar cómo desplegar su personal,

de un lado, y el interés de las organizaciones comunales por vigilar o guiar

las actividades de la policía, del otro.

Otra diferencia entre los procesos de cambio se refiere a la dimensión

del papel que desempeña la comunidad internacional. Varias de las refor

mas que se están llevando a cabo en la actualidad han sido posibles gracias a

un componente importante de ayuda internacional. La Policía Nacional

Civil de El Salvador ha recibido recursos bilaterales y apoyo de varios paí

ses de Europa y Latinoamérica para la capacitación de sus miembros. Además de esto, la oficina de las Naciones Unidas para El Salvador ha vigilado

la ejecución del proyecto (Costa 1 9 9 9 ) .

En otros casos, el papel internacional ha sido menos visible. En Co

lombia, la reforma fue supervisada por oficiales de la policía que realizaron

un saneamiento en la institución. Estas iniciativas -que convirtieron al jefe

máximo de la policía colombiana en una figura nacional- recibieron respal-



F R Ü H L I N G

do, material y soporte técnico de los Estados Unidos, país interesado en

combatir el tráfico de drogas (Camacho Guizado 2000, 1 8 ) . El papel de la

cooperación internacional se ha considerado menos pronunciado en el caso

de la policía militar de Sao Paulo y de la policía de la provincia de Buenos

Aires, aunque en ambos puede advertirse la influencia de modelos interna

cionales de gestión, entre ellos, el uso de una policía de orientación comu

nitaria.

Por último, dentro de esta visión a vuelo de pájaro de las diferencias

entre las actuales reformas a la policía debe mencionarse el liderazgo que ha

animado los procesos. El proyecto colombiano ilustra un cambio diseñado

y ejecutado por los dirigentes de la entidad. Aunque tanto el gobierno co

lombiano como el estadounidense han apoyado el proceso -que se inició a

partir de una ley aprobada por el Congreso-, la principal responsabilidad

de su ejecución recayó sobre la dirección de la policía y, específicamente,

sobre el general Rosso José Serrano. Parece existir un consenso acerca de

que los cambios efectuados en la entidad fueron posibles gracias a la fuerza

y a las decisiones de sus directores (Camacho Guizado 2000, 18). Debido

en parte a la naturaleza jerárquica de la institución, las acciones emprendi

das por los mandos superiores han encontrado poca resistencia interna. Por

lo tanto, ha sido posible sanear la organización de muchos agentes acusados

de corrupción y otras actividades criminales.El caso de la policía de la provincia de Buenos Aires representa el ex

tremo contrario. Después de que un proceso inicial puesto en marcha en

1 9 9 6 empezará a perder fuerza, en 1 9 9 7 el gobernador Eduardo Duhalde

intervino para reorganizar este organismo. El plan, ejecutado por León

Arslanián, quien más tarde se convertiría en ministro de justicia y seguri

dad, fue formulado en su totalidad por funcionarios civiles. Aunque su par

ticipación fue mínima, la mayor resistencia no parecía provenir de la poli

cía sino de legisladores y políticos del partido del gobernador Duhalde, que

socavaron el apoyo con el que contaba el ministro para ejecutar la reforma

( Sa í n 1 9 9 9 , 3 6 , 3 7 ) .

Transformación del sistema de seguridad

de la Provincia de Buenos Aires

Entre 1 9 9 6 y 1 9 9 7 , dos factores propiciaron la decisión de intervenir en el

funcionamiento de la fuerza policial de la provincia de Buenos Aires. Por

un lado, se presentó un aumento considerable en la preocupación de los

r




ciudadanos con respecto al crimen. Por otro, se comprobó la participación

de algunos miembros de la policía de Buenos Aires en el ataque a las insta

laciones de la comunidad judía A M I A , así como en el crimen contra José Luis

Cabezas, un reportero de los medios escritos (Saín 19 98 , 70).

La rama ejecutiva emprendió una intervención en la policía de la pro

vincia mediante la creación del Ministerio de Justicia y Seguridad, que

sería responsable de desmontar la estructura de la institución. Se despidió

a todos los mandos superiores y se retiraron más de trescientos superin

tendentes y oficiales de alto rango. La fuerza existente fue reemplazada

por dieciocho cuerpos departamentales de seguridad, una unidad de poli

cía investigativa y un servicio de veeduría de custodia y transporte de detenidos; se propuso además la conformación de una unidad municipal de

policía en las calles. Los cuerpos departamentales de policía de seguridad

debían funcionar de manera autónoma y mantener una activa relación

entre sí; su principal función consistiría en prevenir el crimen (Gobierno

de la Provincia de Buenos Aires 1 9 9 8 ) . Además de descentralizar el man

do, el proyecto buscaba desmantelar las redes de corrupción por medio de

un proceso de diferenciación funcional a través del establecimiento de

varias unidades que llevarían a cabo las funciones que antes realizaba un

solo ente.

Para garantizar la supervisión externa de la eficiencia y hacer un segui

miento al desempeño de la policía, se crearon consejos departamentales de

seguridad, compuestos por un representante de la Defensoría del Pueblo

de los diferentes municipios; un diputado de la asamblea provincial y un

senador provincial; dos jefes del departamento ejecutivo de los municipios

que conforman el distrito judicial; el fiscal judicial del distrito; un represen

tante de la asociación de abogados, así como integrantes de sindicatos, el

comercio y la Iglesia. La función de los consejos, establecida por la ley

provincial, consiste en vigilar y evaluar el desempeño y la actividad de las

fuerzas policiales de la provincia, obtener informes de los jefes de los orga

nismos recién creados y participar en la búsqueda de soluciones pacíficas a

los conflictos sociales.

Por otra parte, se planteó la conformación de foros de seguridad en los

barrios, integrados por organizaciones comunitarias no gubernamentales o

entidades reconocidas por su participación social. Estos intervendrían en la

evaluación del desempeño de los organismos de policía de la provincia y

podrían contribuir en la planeación de medidas destinadas a evitar las acti

vidades criminales y las acciones que pudieran alterar la seguridad pública.



F R Ü H L I N G

Por último, se estableció el cargo del defensor de seguridad municipal para

proteger los derechos individuales y colectivos frente a la acción u omisión,

de parte del gobierno, la policía o las empresas privadas que realizan activi

dades policíacas.9 Con relación a la supervisión interna de la conducta de la

policía, se creó una oficina para el control de la corrupción y abuso de las

funciones oficiales, integrado por un tribunal de ética y un auditor; este

último se encuentra bajo el mando del ministro de seguridad y se encarga

de investigar todas las denuncias de violaciones a la ética o de abusos come

tidos por el personal de la policía así como de presentar las acusaciones ante

esta corte.

El proceso de cambio fue gradual. La reglamentación de los mecanismos para la conformación de los foros municipales y vecinales de seguridad

sólo entró en vigor en enero de 1 9 9 9 . De acuerdo con la información ofi

cial, en abril de 1 9 9 9 únicamente 22 de los 1 3 4 municipios de la provincia

de Buenos Aires habían elegido defensores de seguridad, y sólo en 75 de

ellos se habían instalado los foros de seguridad. Según lo propuesto en la

reforma, también debía eliminarse la autoridad de la policía en la fase inves-

tigativa del proceso de justicia penal. Sin embargo, a pesar de haber entrado

en vigencia un nuevo código de procedimiento penal, los fiscales del go

bierno no pudieron asumir efectivamente esta tarea por falta de recursos

materiales y de personal (Saín 1 9 9 9 , 2 7 ) .

En realidad, el mayor obstáculo del proyecto fue que no tuvo ningún

efecto visible en la seguridad ciudadana. Tal vez fuera poco razonable espe

rar un éxito inmediato; sin embargo, cuando al comienzo de la campaña

electoral, el candidato peronista a la gobernación, Carlos Ruckauf, criticó

la administración del ministro Arslanián y expresó su oposición a la refor

ma policial iniciada en 1 9 9 7 , sosteniendo que exigía un respeto excesivo a

los derechos humanos, 10 Arslanián fue obligado a renunciar.

En 1 9 9 9 , Duhalde fue reemplazado en la gobernación por Ruckauf,

que insistió en darle un enfoque completamente diferente a la reforma,

pues el crimen continuaba en aumento. Ruckauf nombró como primer mi

nistro de seguridad a Aldo Rico, un antiguo coronel del ejército que habíaparticipado en uno de los intentos de golpe de Estado contra el gobierno

democrático. Una investigación realizada por los tribunales de San Isidro

mostró que, durante los primeros meses de la administración de Ruckauf,

el número de denuncias en las que se aducía maltrato de la policía contra

los jóvenes se había duplicado {Clarín de Buenos Aires, septiembre 28, 2000;

citado por Ward 2000 , 1 5 ) . El Centro de Estudios Legales y Sociales infor-




tnó (2000) que en 1 9 9 9 la policía había sido responsable por 2 7 3 muertes

civiles, comparadas con 1 7 2 en 1 9 9 8 .

Ante la falta de una evaluación sistemática de las experiencias de parti

cipación pública, resulta difícil formular conclusiones sólidas con respecto

al impacto de la reforma en Buenos Aires. Sin embargo, parece cierto que,

dada la ausencia de una política gubernamental coherente para controlar

los abusos y la corrupción de la policía, la creación de esquemas participativos

no ha logrado aumentar la responsabilidad de la entidad frente a la pobla

ción. En efecto, desde que el proyecto se puso en marcha, la violencia ejer

cida por sus funcionarios ha aumentado. ¿Por qué se dio marcha atrás al

programa de reforma de la provincia? Podría haber un buen número derazones para tomar esta decisión, pero es muy probable que los factores

decisivos hayan sido el incremento en el crimen y la creencia del goberna

dor Ruckauf de que los ciudadanos de la provincia eran más tolerantes con

la violencia y corrupción de la policía que con la de la delincuencia común.

La reforma de la policía en Colombia

En febrero de 1 9 9 3 se publicó la noticia de la violación y asesinato de una

niña pequeña en una estación de policía de Bogotá. Este crimen hizo que la

credibilidad de la institución tocara fondo y desencadenó el proceso de re

forma de una institución que se consideraba corrupta, ineficaz y corroída

por el narcotráfico. El proyecto comenzó como resultado de una resolu

ción de Rafael Pardo -en aquel entonces ministro de defensa- que creaba

dos comisiones para investigar la situación y proponer un conjunto de me

didas para transformar a la policía. En 1 9 9 3 , el trabajo de estas dos comisio

nes se ratificó con la ley 62 .

A diferencia del caso argentino, la iniciativa de reestructuración fue

impulsada principalmente por la dirección de la entidad y no mediante la

intervención política. Hoy en día, los resultados se consideran altamente

positivos en términos generales; tanto los observadores internacionales como

la opinión pública nacional reflejan un aumento considerable en la confianza en la entidad (LaFranchi 1 9 9 8 ) . Sin embargo, aún quedan dudas acerca

de su eficiencia en el combate al crimen; existe la percepción de que un

porcentaje importante de recursos humanos y materiales que deberían de

dicarse a las investigaciones criminales, se destinan a la lucha antidrogas, la

cual recibe mayor cubrimiento de los medios y más atención internacional

(Llórente 1 9 9 9 , 4 5 4 - 5 7 ) .



4«F R Ü H L I N G

Los intentos de cambio comenzaron con el nombramiento del general

Rosso José Serrano como jefe de la Policía Nacional en 1994 . Serrano ob

tuvo autorización del Congreso para retirar a agentes que, con base en evi

dencias convincentes, fueran sospechosos de estar comprometidos en acti

vidades corruptas; cerca de 7000 agentes de policía fueron destituidos. La

medida no sólo afectó a subordinados sino también a oficiales del más

alto nivel y, a diferencia de otras operaciones para atacar la corrupción,

era una operación creíble. El segundo paso consistía en cambiar la estruc

tura y la cultura de la entidad mediante la introducción de conceptos de

gestión propios de la cultura de los negocios. La Facultad de Administra

ción de la Universidad de los Andes colaboró con la policía en esta fase

del proyecto.

En 1 9 9 8 , el Plan Estratégico Institucional recomendó seis políticas

para la entidad: la participación de la comunidad; una nueva cultura de tra

bajo; el fortalecimiento de la capacidad operacional; el desarrollo gerencial;

un mayor énfasis en el conocimiento así como un manejo efectivo del siste

ma administrativo. A partir de estas políticas, se definieron unos propósitos

y tareas estratégicas para cada división de la policía. Para estimular la crea

tividad, se creó una estructura menos jerárquica y concentrada, compuesta

por tres niveles: entidades gubernamentales, entidades de apoyo y organis

mos de consulta -entre los cuales se incluía la Oficina del Inspector General, encargada de desarrollar índices para la evaluación del plan estratégico-

y entes ejecutivos, que realizan las tareas necesarias para la ejecución de la

reforma (Policía Nacional n.d., 4 0 - 4 1 ) .

El discurso predominante en relación con este proceso de reorganiza

ción busca incrementar la capacidad administrativa de los funcionarios y

obtener una mejora sustancial en el manejo de los recursos; incluye además

un componente de colaboración de la comunidad que se refleja en varios

elementos, entre ellos la "consulta a la ciudadanía, que debe ser la base para

el nuevo servicio de policía; la creación de canales nuevos y expeditos de

comunicación para quejas y reclamos, incluida la provisión de líneas de ser

vicio al cliente, y, por último, la creación de los así llamados consorcios

ciudadanos para el cambio, grupos de trabajo interdisciplinario dirigidos

por la Policía Nacional que buscan, entre otras cosas, desarrollar fórmulas

para fomentar condiciones en las que todos puedan vivir en paz en comuni

dad" (Policía Nacional n.d., 1 6 - 1 7 ) . Un ejemplo de esto último es "el Plan

Dorado", que reúne a los encargados de prestar servicios públicos y priva

dos en el Aeropuerto Internacional El Dorado.

I




La transformación de la policía colombiana ha tenido un efecto clara

mente positivo en cuanto a la confianza pública en la institución; sin em

bargo, aún es necesaria una evaluación más minuciosa sobre la manera como

ésta ha afectado a la comunidad, lo mismo que sobre su incidencia en las

tasas de criminalidad. La vigilancia que la sociedad ejerce sobre las políticas

policiales es débil (Llórente 1 9 9 9 , 4 5 9 - 6 5 ) y existe un vacío de información

al respecto. En el caso colombiano, la presencia del conflicto armado inter

no impone dificultades especiales que no enfrentan las fuerzas de policía de

otros países de la región. En muchos pueblos y pequeñas ciudades donde la

guerrilla representa una amenaza, la policía funciona como una fuerza mili

tar, situación que exige de los agentes una actitud diametralmente opuestaal sentido de cooperación mutua con la ciudadanía que debe prevalecer en

el trabajo policial (Camacho Guizado 2000, 22).

El plan de policía de orientación comunitaria de Sao Paulo

En el Brasil, el aumento del crimen y la violencia, así como la muerte de

civiles por parte de la policía en varios estados, han presionado al gobierno

federal y a las autoridades estatales a poner en marcha nuevas políticas de

seguridad que sean menos punitivas. En estados como Espirito Santo, Mi

nas Gerais, Para y Rio Grande do Sul han surgido nuevas experiencias con

proyectos de policía de orientación comunitaria, pero tal vez el más antiguo

y mejor estudiado sea el programa ejecutado en el estado de Sao Paulo.

Al igual que en los demás estados brasileños, la policía militar de Sao

Paulo es una fuerza auxiliar del ejército que desarrolla acciones policiales

preventivas y está reglamentada tanto en su organización como en sus fun

ciones por el Ministerio de Defensa. Entre las décadas de 1 9 8 0 y 1990 , el

estado de Sao Paulo experimentó, como todas las otras regiones del país,

un aumento gigantesco en el crimen. De acuerdo con datos del Ministerio

de Salud, el número de muertes por homicidio o heridas infligidas

intencionalmente pasó de 3 . 4 5 2 en 1 9 8 0 a 1 2 . 3 5 0 en 19 9 6 , y la tasa de

homicidios llegó a 36 .20 por cada 100.000 habitantes. Este crecimientoestuvo acompañado de una dramática elevación en los casos de robo. El

fracaso de la policía para enfrentar esta situación se reflejó en varias áreas.

Por un lado, se presentaron varios incidentes de violencia policial que reci

bieron gran cubrimiento de los medios de comunicación. Durante 1995,

618 civiles fueron muertos por la policía militar en el estado de Sao Paulo.

De otro lado, las encuestas indicaron que la población consideraba que la



F R Ü H L I N G

institución era ineficiente y temía involucrarse con sus fuerzas; en efecto,

sólo 33 por ciento de los crímenes eran denunciados (Mesquita Neto 1 9 9 8 ,

2 2 - 2 3 ) .

El 10 de diciembre de 1 9 9 7 , el comandante superior de la policía mili

tar adoptó oficialmente el concepto de policía de orientación comunitaria

como filosofía institucional y estrategia operativa. En Sao Paulo, el orga

nismo responsable de ejecutar la mayoría de estos programas es la Comi

sión de Consulta para la Implementación de la Policía Comunitaria. La

comisión no tiene un número fijo de miembros; en agosto de 1 9 9 8 contaba

con representantes de las organizaciones de derechos humanos, de los con

sejos comunales, la federación de industriales y los consejos del sector comercial, entre otros. Dentro de la comisión se discutía sobre los problemas

de seguridad pública y se intentaban establecer las prioridades e identificar

soluciones. Esto llevó a que se definieran un conjunto de propósitos y obje

tivos para la policía, entre los cuales se incluía el énfasis en los valores de

mocráticos y el respeto por los derechos humanos, que nunca habían for

mado parte de la doctrina de la policía militar. Los objetivos de la comisión

consistían en implementar el modelo de policía de orientación comunitaria

como estrategia de organización de la policía militar; elevar la calidad de la

instrucción y capacitación de los policías; mejorar los sistemas de recluta

miento y promoción; integrar la policía con otras entidades públicas y me

jorar las condiciones y los derechos de los empleados de la institución

(Mesquita Neto 1 9 9 8 , 4 8 ) .

Para participar en el programa se escogieron 41 compañías de policía

militar, entre las cuales se encontraban patrullas, mujeres oficiales de poli

cía, agentes de tráfico, funcionarios ferroviarios, policías forestales y bom

beros. Los comandantes de compañía escogieron los barrios en los que se

ejecutaría el programa. El número de compañías incluidas en el proyecto

fue creciendo poco a poco, y para agosto de 1 9 9 8 ya había 7 . 2 6 9 agentes

que estaban comprometidos en trabajos de base comunitaria. Dentro de la

policía, la ejecución del proyecto estuvo a cargo del departamento de poli

cía de orientación comunitaria de la Policía Militar de Sao Paulo (Smulovitz2000, 21) .

El nuevo plan de acción se tradujo en un mayor patrullaje en las áreas

seleccionadas y en el establecimiento de puestos permanentes de vigilancia

policial que funcionaban veinticuatro horas al día. También se emprendie

ron proyectos para mejorar la seguridad en las escuelas y reducir el abuso

de las drogas. Para proporcionarles a los agentes capacitación en las activi-




dades de la policía comunitaria, se ofrecieron cursos sobre el tema, a los

cuales asistieron 1 6 . 9 6 3 funcionarios durante el primer semestre de 1 9 9 8

(Mesquita Neto 1 9 9 8 , 6 6 ) .

Aunque esta iniciativa goza de una percepción positiva, el éxito de los

proyectos de base comunitaria depende del cambio en la estructura de mando

y de organización de la policía; hace falta lograr una mayor descentraliza

ción y acortar la distancia entre las diferentes posiciones jerárquicas para

crear una relación más horizontal entre sus miembros, que necesitan incor

porar valores culturales y profesionales más democráticos (Mesquita Neto

1998, 89). Otra fuente de resistencia a la ejecución del modelo parte de la

convicción de muchos agentes de policía de que el programa puedesuspenderse con la llegada de una nueva administración al poder, tal como

ha sucedido en otros estados del Brasil (Smulovitz 2000 , 25) .

Los datos sobre el efecto del programa en la violencia policial aún no

son concluyentes. Justo antes de la ejecución de los proyectos de orienta

ción comunitaria, el número de civiles muertos por la policía en confronta

ción en las calles había empezado a descender como resultado de un pro

grama que vigilaba, reeducaba y proporcionaba ayuda psicológica a los agen

tes involucrados en situaciones de alto riesgo (Cano 2 0 0 1 ) . Sin embargo,

esta forma de violencia ha aumentado recientemente. En 1 9 9 7 , la policía

mató a 46 6 civiles, número que se elevó a 5 4 6 en 1 9 9 8 y a 6 4 7 en 1 9 9 9

(Mesquita Neto 2000; citado en Smulovitz 2000, 24). No obstante, los in

vestigadores sobre el tema creen que el nivel de violencia de la policía es

menor que a comienzos de la década de 1 9 9 0 (Smulovitz 2000, 24).

El impacto del proyecto sobre el crimen tampoco es muy claro. Según

el Departamento de Policía Comunitaria, las tasas de crimen han bajado en

las áreas donde el programa ha sido bien ejecutado, tales como en el barrio

Jardim Angela. Sin embargo, los datos compilados por la Secretaría de Se

guridad Pública del Gobierno de Sao Paulo mostraron que entre 1 9 9 6 y

1999 la tasa de homicidios en ese vecindario subió un 23 por ciento

(Smulovitz 2000, 24).

Tanto el diseño como la ejecución de esta iniciativa exigieron la participación de un gran número de comités con integrantes de diferentes orí

genes sociales. Se estableció un comité asesor para la creación de la policía

de orientación comunitaria dedicado a dialogar con la policía, para evaluar

los problemas que surgían durante su ejecución. Aunque la creación de este

comité ciertamente fue un logro, las relaciones entre los miembros civiles y

los funcionarios de la entidad fueron difíciles (Mesquita Neto 2000 , 69-



F R Ü H L I N G

7 1 ) . En sus reuniones, la policía tomaba nota de los problemas, pero muy

rara vez hubo un seguimiento riguroso de las medidas adoptadas para re

solverlos.

Los consejos comunitarios de seguridad -establecidos por un decreto

del gobierno estatal- son autónomos en sus objetivos y operaciones, se en

cuentran mensualmente y envían las minutas de sus reuniones a la oficina

del coordinador de los consejos de seguridad pública, una agencia de la

Secretaría de Seguridad del Estado. Aunque representa un primer paso en

el camino hacia la vigilancia ciudadana, el diálogo entre la policía y los ciu

dadanos en estos consejos no parece muy productivo. Las mesas de trabajo

han funcionado más como un espacio para exponer las denuncias indivi

duales y las exigencias a la policía que como un mecanismo para resolver

problemas colectivos. El uso de los consejos con propósitos políticos y la

falta de interés y capacitación, tanto de la policía como de los participantes

civiles, también ha sido un impedimento para su progreso (Mesquita Neto

2000, 7 1 - 7 4 ) .

Por otra parte, la participación de la ciudadanía en el proceso fue un

poco débil. Mientras la asistencia de agentes de policía aumentaba, la pro

porción de ciudadanos participantes en las reuniones de la Comisión de

Consulta para la Implementación de la Policía Comunitaria declinó con eltiempo. El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Pre

vención del Crimen y el Tratamiento del Delincuente, con sede en Sao

Paulo, condujo hace poco una investigación en 46 barrios para evaluar los

resultados del programa de orientación comunitaria; veintitrés de estos ba

rrios habían participado en el proyecto y sus datos se compararon con los

recolectados en los otros veintitrés que no habían sido cubiertos por el plan.

Al parecer, el programa produjo un aumento en la percepción de seguridad

entre los encuestados que sabían que éste se estaba llevando a cabo en su

barrio.

La experiencia de Sao Paulo evidencia el compromiso con el cambio

por parte del mando de la policía y del gobierno estatal. Uno de sus objeti

vos se refiere a la reducción de los niveles de violencia policial, no sólo

mediante el aumento de la responsabilidad de los agentes en las calles sino

también a través de programas de reeducación para aquéllos que participan

en confrontaciones violentas. No se conocen las causas del incremento en

el número de civiles muertos por la policía en años recientes. Una explica

ción puede ser que la policía de orientación comunitaria es un proyecto

piloto que no incluye a toda la fuerza policial; más importante aún, esta




iniciativa no se está ejecutando en las áreas más peligrosas del estado, dado

que los favelados desconfían de la policía. Otra razón es que la idea de una

policía de orientación ciudadana no es apoyada por algunos miembros de la

policía, que consideran que se necesitan medidas más fuertes para enfrentar

a los delincuentes.

Aunque su impacto sobre el crimen no es del todo claro, parece que la

policía de orientación comunitaria no logrará el objetivo de reducir los de

litos por sí sola, pues la policía también debe mejorar los sistemas de admi

nistración y análisis criminal para desplegar sus fuerzas (Beato 2 0 0 1 ) . En

Sao Paulo, lo mismo que en otros estados del Brasil, las experiencias con la

participación de la ciudadanía han sido promisorias, pero persisten las dificultades para involucrar a la comunidad y, ante todo, no se sabe si esta ex

periencia ha tenido un impacto progresivo o regresivo, pues los empresa

rios estuvieron más interesados en participar que los residentes de las ba

rrios pobres.

El Plan Cuadrante en Chile

El caso de Chile es interesante, debido a que las condiciones de este país

son muy diferentes a las de la Argentina, el Brasil y Colombia. Los Carabi

neros, la fuerza policial militarizada, gozan de apoyo popular porque son

vistos como un grupo que en buena medida está libre de corrupción y esdisciplinado. Sin embargo, han sido criticados por ser cerrados, centrados

en la corporación, autónomos y poco dispuestos a rendir cuentas ante las

autoridades civiles. Los Carabineros anunciaron hace poco que están reali

zando una serie de cambios institucionales que buscan poner más policías

en las calles, reubicarlos en diferentes sectores de patrullaje de acuerdo con

ciertas variables cuantificables, establecer indicadores de desempeño para

evaluar a cada miembro de la institución y fortalecer las relaciones con la

comunidad. Aunque este plan todavía se encuentra en su etapa preliminar y

aún no ha sido evaluado, constituye un cambio radical con respecto a la

falta de interés en la participación social que la entidad había mostrado en

el pasado (Frühling 1 9 9 8 ) .

La base para la reforma es el Plan Cuadrante, que intenta responder a

dos dilemas a los que la institución había estado enfrentada en los últimos

años: las llamadas cada vez más numerosas para pedir el servicio en áreas

urbanas y un desequilibrio desfavorable entre los agentes y los recursos

asignados a los municipios ricos y pobres (Ward 2000, 20). El plan define



F R Ü H L I N G

los sectores de patrullaje basado en la composición de la población, las tasas

de crímenes y las exigencias de servicios de policía. A cada cuadrante, o

sector, se le asigna un nivel de patrulla de acuerdo con una clasificación que

determina su situación de riesgo. Aunque en realidad no se trata de un

programa de policía de orientación comunitaria, ha sido complementado

por otros anuncios que buscan involucrar a la comunidad en las iniciativas

de prevención del crimen. Se creó, por ejemplo, una oficina de relaciones

comunitarias y análisis del crimen para coordinar operaciones que respon

dan a las demandas, denuncias y sugerencias del público." Los expertos

consideran que el plan es un importante paso inicial hacia el reconocimien

to del papel de la comunidad en la prevención del delito. Sin embargo, esto

no significa que la policía esté pasando de ser una institución destinada a la

aplicación de la ley para convertirse en un proveedor de servicios; es más,

aspectos como los controles disciplinarios internos, la organización y la

doctrina de la entidad se han mantenido básicamente intactos.

Los cambios en el cuerpo de los Carabineros coinciden con los esfuer

zos del gobierno central que hace pocos años promovió la organización de

comités vecinales de seguridad ciudadana en Santiago de Chile. Desde 199 7 ,

estos comités han recibido ayuda y capacitación de la División de Organi

zaciones Sociales de la Secretaría General del Ministerio de Gobierno. El

número de comités que se han formado no está claro. Hacia el final de1 9 9 8 , existían 2 6 1 , aunque el nivel de intensidad de su trabajo presentaba

grandes diferencias (Sandoval 2 0 0 1 ) . Los datos más recientes fijan su nú

mero en setenta en toda Santiago (Smulovitz 200, 34) . De acuerdo con la

información existente, sus integrantes son principalmente mujeres ( 5 7 . 1

por ciento) que no trabajan fuera del hogar y que por lo general ya partici

paban en otros grupos vecinales, religiosos o políticos (Jordán y Sotomayor

2000) . Sus actividades incluyen el patrullaje de las calles, la organización de

grupos deportivos para los jóvenes y la coordinación de acciones para pre

sionar al municipio con el fin de conseguir mejor iluminación en las calles y

la recolección de basuras.

El éxito de la mayor parte de estas organizaciones depende de que

establezcan relaciones estrechas con la municipalidad y los Carabineros.

Sin embargo, la realidad es diferente en cada comunidad y depende mucho

de quiénes estén a cargo de ambas estructuras; algunos grupos tienen exce

lentes vínculos con sus municipios y otros no. La relación con los Carabi

neros también varía bastante; los comités de ciertos municipios desconfían

de los rangos inferiores, pues temen que puedan estar involucrados en el




encubrimiento del tráfico de drogas callejero. Los participantes de los co

mités no son necesariamente partidarios de las soluciones pacíficas; mu

chos de los entrevistados expresaron que la única manera de tratar a los

criminales era unirse con otros ciudadanos para castigarlos (Jordán y

Sotomayor 2000, 52) . Sin embargo, se han reportado muy pocos incidentes

de justicia privada.

En agosto de 2000, el gobierno lanzó una nueva propuesta que busca

institucionalizar la participación social en la prevención del crimen. El nue

vo programa del "Plan Comuna Segura: Compromiso Cien" apunta a crearconsejos de seguridad en todos los municipios, entre cuyos miembros se

incluyan el alcalde, representantes de los Carabineros y de la policía

investigativa, así como delegados de otras organizaciones comunales. Esta

blecidos por la ley, estos consejos determinarían las políticas de seguridad

en el nivel local y financiarían proyectos de seguridad presentados por los

comités vecinales de seguridad. El gobierno aportaría los recursos a los

municipios más afectados por el crimen que carezcan de condiciones eco

nómicas suficientes.

La experiencia de Santiago es demasiado reciente y aún no ha sido

analizada con rigurosidad. El número de participantes de los comités veci

nales es demasiado pequeño para que se esperen cambios importantes. Lareforma de la policía la decidieron los mismos Carabineros y, por ahora, no

se tienen evidencias de que sus patrones de responsabilidad hayan cambia

do de manera significativa a partir del aumento de la participación social.

Tanto el Plan Cuadrante como el desarrollo del compromiso de la ciudada

nía en la prevención del crimen pueden aumentar con el tiempo el control

democrático de la policía. Sin embargo, hasta ahora no parece que ese sea el

caso.

C O N C L U S I O N E S

A comienzos de la década de 1 9 9 0 , las fuerzas policiales de Latinoamérica

adolecían de deficiencias serias en el cumplimiento de sus funciones como

organismos públicos, especializados y profesionales. La llegada de los regí

menes democráticos enfrentados con una mayor inseguridad ha agudizado

estos problemas.

La mayor parte de las reformas analizadas aquí hacen hincapié en nue

vos modelos administrativos descentralizados, que incorporan criterios de

calidad más amplios; esto ha resultado en esfuerzos que buscan hacer más



F R Ü H L I N G

flexibles a los cuerpos de policía y promover la iniciativa personal más que

el cumplimiento de un conjunto de reglas rígidas. Las entidades policiales -

bajo la influencia de experiencias a nivel internacional- insisten ahora en la

planeación y están estableciendo indicadores para medir su efectividad. Un

ejemplo interesante a este respecto es el anuncio hecho por la policía chile

na de que el desempeño de los agentes sería evaluado diariamente, median

te indicadores creados para tal propósito. 12

Parte del proceso de reforma descrito supone un diálogo continuo

con la comunidad, lo cual plantea la necesidad de que esta última se com

prometa en el manejo de las políticas de seguridad. Sin embargo, aunque

en casos como el de Sao Paulo esta participación está contemplada comoparte integral de los proyectos de cambio, en otros sólo desempeña un

papel secundario, como ocurre en Buenos Aires, donde el énfasis recae

sobre el desmantelamiento de las redes criminales que existen en la poli

cía de la provincia. Por último, particularmente en el caso de la provincia

de Buenos Aires, otro elemento de la reforma es la incorporación de nue

vas instituciones para garantizar una mejor supervisión interna y externa

de las actividades de la policía. Cuando la reforma también implica la

ejecución de un programa de policía de orientación comunitaria, suelen

formarse organizaciones de base para vigilar y evaluar el trabajo del cuer

po policial.

Existen pocos estudios que ofrezcan un análisis objetivo y riguroso

que evalúe hasta qué punto se han cumplido los propósitos oficiales de la

reforma; además, los trabajos se basan en informaciones limitadas. En la

mayoría de los programas a los que nos referimos, los objetivos sólo se

plantean dentro de la institución, y ni éstos, ni la metodología empleada

para sus evaluaciones internas son publicados, así como tampoco se dan a

conocer al público los resultados de tales evaluaciones. Ello hace imposible

determinar hasta dónde se han ejecutado los cambios o el impacto que han

tenido.

La implementación de nuevas estrategias que acercan la policía a la

población podría traer cambios positivos a la entidad y a la reducción de laviolencia. El caso de Sao Paulo muestra que estas medidas efectivamente

mejoran la imagen de la policía. Al comenzar el proceso de reforma, pue

den identificarse dos fuentes principales de resistencia. La primera provie

ne de la misma policía y sus agentes, ya que muchos la ven como una estra

tegia "suave" contra el crimen, y otros pueden sentir que el enfoque cam

biará tan pronto llegue al poder un nuevo gobierno. Esta resistencia interna



L A R E F O R M A D E L A P O L I C Í A Y E L P R O C E S O D E D E M O C R A T I Z A C I Ó N5 7

parece haber puesto fin a los intentos iniciales de reforma de la policía du

rante 1996 en la provincia de Buenos Aires (Saín 19 99 , 8).

La segunda fuente de resistencia a las reformas proviene de los políti

cos conservadores, siempre interesados en introducir propuestas más seve

ras de ley y orden para controlar la violencia. Es así como algunos de los

programas de policía de orientación comunitar ia del Brasil han dejado de

funcionar debido a cambios políticos adoptados por gobernadores que

tienen una posición de mano dura en materia de orden público y sienten

poca preocupación por los asuntos democráticos. Esto fue lo que ocurrió

en 1995 en Rio de Janeiro y que dio como resultado un aumento en elnúmero de civiles muertos por la policía (Cano 2001) . Pero es esencial

que los cambios tengan impacto sobre los índices del crimen y sobre el

temor que los ciudadanos sienten frente al mismo. Sin embargo, esto tam

bién requerirá una mejor aplicación del análisis criminalístico y un em

pleo generalizado de técnicas de solución de casos, lo cual no se ha dado

hasta ahora.

La crisis que enfrentan las fuerzas policiales latinoamericanas es real

mente seria. Las reformas actuales proponen modelos de gestión más de

mocráticos y respetuosos de los derechos de los individuos. Ellas constitu

yen una nueva dinámica y representan el abandono gradual del paradigma

tradicional de la organización y de las actividades de la policía en la región.Este potencial puede ser fructífero, o puede fracasar si no logra producir

resultados contundentes. Una vigilancia apropiada del proceso y una docu

mentación cuidadosa de las estrategias que se sigan pueden contribuir de

manera importante a las experiencias futuras. También es vital que otras

organizaciones, por fuera de las fuerzas policiales, se involucren en el pro

ceso a través de programas de discusión y evaluación, para garantizar que

los resultados de las investigaciones se difundan y contribuyan a la formu

lación de una política de seguridad pública en la región.

N O T A S

1 El proyecto A C T I V A de la Organización Panamericana de la Salud encontró que 15.6 por

ciento de la población de Santiago de Chile, 18.1 por ciento en San Salvador, 25.1 por ciento

en Cali, 27.6 por ciento en Caracas y 28.7 en Rio de Janeiro consideraban que la eficiencia de

la policía era pobre o muy pobre. En 1996 , una encuesta hecha por A D I M A R K en Chile mostró

r



F R Ü H L I N G

un alto grado de apoyo (70 por ciento) al director general de la policía y al director general de

la policía investigativa en su lucha contra el crimen. Ver también Naciones Unidas (1999), que

compara los resultados de las encuestas de victimización hechas en diferentes regiones del

mundo. Los resultados muestran que en Latinoamérica las tasas de denuncias de crímenes a la

policía son más bajas que en otras regiones del mundo.

2 Una encuesta de El Mercurio y dieciséis periódicos más en los Estados Unidos y

Latinoamérica encontró que el 81 por ciento de los encuestados en los Estados Unidos tenían

mucha o alguna confianza en la policía, mientras en Chile ésta era sólo del 38 por ciento. En

general, en los quince países de Latinoamérica incluidos en la encuesta, la confianza promedio

en la policía no fue más del 28 por ciento. Ver "Espejo de las Américas" en El Mercurio, sección

de Economía y Negoc ios, abril 1 6, 1998, pp. 8 y 9.

3 Una excepción es Honduras, donde la fuerza de seguridad pública fue separada de las

fuerzas armadas por medio de un proceso de reforma esencialmente interno, aunque recurrió

al consejo de los gobiernos de España y los Estados Unidos (Foro Ciudadano 2000).

4 Costa 1999; Garst 1997; Coalición Nacional por los Derechos de Haití 1998; Neild

199 5; Serrano 199 7; Riedmann 1996; Byrne, Stanley y Gars t 2000; Camacho Guizado 2000;

Saín, 1999; Llórente 1999; Glebbeek 2000; Ward 2000; Smulovitz 2000; Kahn 2000.

5 El concepto de financiación pública mayoritaria se usa debido al aumento de las fuentes

y recursos del sector privado que reciben las fuerzas policiales. Algunos ejemplos son las con

tribuciones que hacen las grandes compañías para la construcción de estaciones de policía, la

contratación de agentes de policía como guardias privados hecha por los municipios dentro dela ciudad de Lima (Rivera Paz 1998, 6-7), y el pago a guardias de la policía en conciertos y

eventos deportivos.

6 En años recientes, se ha vuelto cada vez más frecuente la vigilancia externa de la efec

tividad de la policía. En países de habla inglesa, la evaluación externa de la efectividad de pro

gramas específicos, así como la de la efectividad de la policía en general, se dan de manera

regular y frecuente. El primer tipo de evaluación mide la relación costo-beneficio del proyec

to, mientras que la evaluación general examina los procesos y el impacto de sus acciones

(Barrientos 2000).

7 El modelo británico parece ser excelente. En él, el estudiante que aspira al cargo de

agente de policía recibe capacitación durante varios meses, seguida por tres meses en la esta

ción de policía bajo la tutela de un agente experimentado. Al concluir este período de experien

cia práctica, el estudiante regresa a la academia, para graduarse. Durante esta etapa final, pue

de discutir la experiencia de campo con sus profesores, incluyendo las diferencias entre el

entrenamiento teórico recibido y la realidad del trabajo.

8 El crimen no se distribuye de manera aleatoria o difusa en una ciudad. La concentra

ción del crimen en el centro ocurre en un "horario" diferente de aquél de las áreas residencia

les. Algunos tipos de crímenes contra la propiedad, tales como los robos a las residencias o a los

f



L A R E F O R M A D E L A P O L I C Í A Y E L P R O C E S O D E D E M O C R A T I Z A C I Ó N I ^ Q

negocios, ocurren a horas bastante predecibles del día. La concentración de trabajadores y

visitantes en un área también tienden a seguir un horario dado y ofrecen la oportunidad de que

se cometan robos.

' Para una mejor comprensión del papel del defensor de seguridad pública, resulta de

particular interés "El defensor de seguridad", Milenio, verano de 1998, pp. 99-122.

10 Ver "Renuncia del Ministro de Seguridad y Justicia de Buenos Aires: Cambio de rum

bo en la reforma policial", Policía y Sociedad Democrática, no. 5, 1999, pp. 6-7.

11 "Nueva Estrategia: Carabineros crea oficina que prioriza denuncias vecinales", El

Mercurio (Santiago de Chile), Febrero 21 , 2001, p. Ci .

12 "Por primera vez los Carabineros serán evaluados a diario por su desempeño" La Se

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Zaffaroni, E. Raúl. 1993. Muertes anunciadas. Bogotá: Editorial Temis.



3EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA

DE LA POLICÍA EN AMÉRICA

Por

Paul Chevigny

Dos miembros del escuadrón contra el vicio detienen a una mujer acusada

de ofrecerse en prostitución a un desconocido por quince dólares. Su con

dición social y su situación financiera hacen que el cargo sea completamen

te inverosímil. Después de allanar su apartamento, los agentes de policía la

interrogan durante 45 minutos sobre su estado económico, antes de con

ducirla a la estación de policía... La llevan a la estación... y allí le impiden

usar el teléfono hasta que llega a un arreglo con John Steiner, un fiador

profesional, para que la dejen en libertad bajo fianza. Antes de aceptar ser

su garante, Steiner le quita las joyas y las manda avaluar. Una vez termina

dos los trámites necesarios para liberar a la mujer bajo fianza, Steiner

afirma: "Nosotros arreglamos casos como éstos todo el tiempo. Sin im

portar lo inocente que uno sea, va a verse en un lío y puede acabar en la

cárcel porque todos trabajan en equipo y (los jueces) van a confiar enellos".

El día del juicio, el fiador la vuelve a llamar, la lleva al juzgado y por el

camino le informa: "Lo vamos a arreglar, no se preocupe. Todo se va a

solucionar... No se ponga nerviosa ni diga nada".

En ningún momento le informaron que la representaría un abogado,

pero cuando llamaron su caso a juicio, un hombre que estaba presente

le hizo algunas preguntas al policía después de que el fiscal del distrito

había terminado su interrogatorio... Lo único que ella sabe es que todas las personas del caso insistían en que guardara silencio y que cuan

do el agente terminó de dar su testimonio, le dijeron que ya podía irse

a casa... El asistente del fiscal del distrito... testificó que al concluir el

caso había recibido una suma de dinero por parte del abogado de la

defensa. (Tomado de Samuel Seabury, In the Matter of the Investigation



I C H E V I G N Y

of the Departments of the Government of the City of New York (Seabury

Report, 1932) [En el caso de la investigación del Departamento de

Gobierno de la Ciudad de Nueva York (informe Seabury)] en Chin

1 9 9 7 , vol. 3 , 2 1 - 2 3 . )

I N T R O D U C C I Ó N :

E L A B U S O P O L I C I A L Y E L S I S T E M A D E J U S T I C I A

El caso citado ocurrió en Manhattan hace unos setenta años. El goberna

dor de Nueva York de la época, Franklin Roosevelt, y los jueces de los tri

bunales de apelación habían designado en 1 9 3 0 al juez Samuel Seabury

para que investigara la corrupción en los juzgados penales inferiores de la

ciudad. Seabury descubrió una conspiración de corrupción de justicia que

involucraba a jueces, abogados, garantes de fianzas, políticos y empleados

de la policía, asi como a figuras del bajo mundo y la sacó a la luz en un

informe de 1 9 3 2 en el que citaba muchos ejemplos como éste. Su docu

mento hacía parte de un conjunto de seis informes que reportaban escánda

los de la policía de Nueva York ocurridos entre 1 8 9 4 y 199 4.

De estas seis investigaciones, la más exitosa fue la de Seabury, a pesar

de que ofrecía pocas recomendaciones específicas para la policía. En lugarde esto, sugería que se reorganizaran los juzgados inferiores, se nombraran

nuevos jueces y se reformara el sistema de fianzas; también proponía ofre

cer un sistema oficial de defensa a los acusados de escasos recursos, para

evitar que recurrieran a los abogados que rondaban los juzgados. La situa

ción política era tal, que los tribunales inferiores estaban totalmente des

acreditados, y gracias a ello, el gobernador y los jueces superiores lograron

sacar estas reformas adelante. Como resultado, el sistema de resolución de

casos en los juzgados prácticamente desapareció y la estrategia de golpear y

forzar a los sospechosos a fin de extraerles confesiones entró en un largo

proceso, hasta quedar casi extinta treinta años después.

La experiencia de la investigación Seabury muestra que los abusos dela policía contra los sospechosos pueden adoptar la forma de cargos falsos,

de maltrato, o de ambos; a la vez, revela que pueden tener conexión con

actos de corrupción dentro de la institución. Sin embargo, la lección más

importante del informe Seabury es que resulta prácticamente imposible

controlar los abusos de la policía si el sistema penal judicial, como un todo,

los tolera y estimula. Si los fiscales y los jueces esperan recibir sobornos y

pasar por alto la brutalidad de la policía, quiere decir que confían en la



E L C O N T R O L D E L A M A L A C O N D U C T A D E L A P O L I C Í A E N A M É R I C A6 5

participación de esta última; por lo tanto, sería hipócrita centrar la crítica

sobre los funcionarios policiales. Por el contrario, si el sistema de justicia

penal asumiera una posición estricta frente a los abusos de la policía -si, por

ejemplo, los juzgados trataran de manera consistente de excluir las confe

siones obtenidas mediante coerción-, la incidencia de tales abusos dismi

nuiría.

Aunque las reformas posteriores a la investigación Seabury produje

ron una mejora sustancial en el sistema penal de la ciudad de Nueva York,

ese patrón de conducta aún no ha desaparecido. Las prácticas violentas de

los policías y la corrupción persisten en ésta y otras ciudades de los EstadosUnidos, así como en distintos lugares del continente. Una razón que expli

ca su continuidad es que ni la población ni los políticos están completa

mente seguros de que los abusos sean malos. Es importante tratar de com

prender la ambivalencia política con respecto a la conducta violenta de la

policía. Debemos analizar con claridad los problemas que crea el abuso de

la policía tanto para la seguridad ciudadana como para la consolidación de

la democracia, si queremos hablar de su control.

La primera parte de este capítulo se refiere brevemente a la manera

como la corrupción y la violencia se relacionan con la sensación de seguri

dad de los ciudadanos. La segunda examina las alternativas para el control

de la violencia de la policía en el continente, a la vez que considera lasfunciones y deberes del gobierno central; luego, se centra en la Asamblea

legislativa, los tribunales y, de una manera más amplia, en los sistemas de

veeduría y disciplina. Con relación a este último aspecto, aborda la respon

sabilidad penal y civil del personal de la policía y del Estado en los casos de

abusos de la autoridad policial; igualmente, habla sobre los problemas de la

reglamentación administrativa dentro de la institución, de otros organis

mos del gobierno y de instancias por fuera a ellos. Por último, el ensayo

analiza rápidamente los controles ejercidos por las instituciones internacio

nales.

A B U S O D E L A P O L I C Í A Y S E G U R I D A D C I U D A D A N A

Aunque la corrupción es el abuso de la policía que se condena con mayor

frecuencia, es claro que ella no existiría si muchos ciudadanos no quisieran

evitar la aplicación de la ley, en particular en los casos relacionados con el

consumo de droga y la prostitución. En realidad, la corrupción surge prin

cipalmente debido a nuestra hipocresía: queremos practicar las mismas ac-



66 C H E V I G N Y

dones que nuestras leyes prohiben, pero no queremos abolir las restriccio

nes legales. Además, la corrupción suele extenderse a todo el sistema políti

co; los funcionarios elegidos esperan recibir un porcentaje del soborno, por

ejemplo, de los juegos de azar o del tráfico de drogas. Esto ha sido así en

muchos estados de los Estados Unidos y en la actualidad representa un

problema en Colombia y México, lo mismo que en otros países (para las

ciudades estadounidenses, ver Chevigny 1 9 9 5 , capítulo 4; para México, ver

Human Rights Watch 1 9 9 9 ) .

También es claro que la corrupción supone una amenaza a la seguridad

ciudadana, al menos cuando va más allá de un soborno para que algún fun

cionario se haga el de la vista gorda con respecto a una operación de juegode azar o algo semejante. La policía acepta sobornos para liberar a acusados

en casos de justicia ordinaria, como los robos, o para devolver las ganancias

del crimen a sus dueños, tal como lo ha hecho durante muchas décadas la

policía civil en el Brasil (Mingardi 1 9 9 2 ) . Así, la corrupción permite que los

criminales sigan activos. Por otra parte, la institución se involucra en deli

tos de gravedad, con un afán de lucro; en los últimos años, ha habido escán

dalos sobre la participación de la policía en los anillos de secuestro del Bra

sil ( U.S. Congress 1 9 9 6 , 3 4 4 ) , la Argentina (Chevigny 1 9 9 5 , capítulo 7 ) ,

Colombia (Arnson y Kirk 1 9 9 3 ) , Guatemala (Moore 1 9 9 6 ) y México (Dillon

1 9 9 6 ) . El secuestro es el crimen que más atemoriza a las clases media y alta

en Latinoamérica; al asociarse con él, la policía contribuye a crear el mismo

miedo e inseguridad que los gobiernos sostienen que tratan de aliviar, lo

cual perpetúa la exigencia de "medidas policiales fuertes" y permite que los

gobiernos sigan prometiendo que redoblarán sus esfuerzos para proteger a

los ciudadanos. La corrupción genera una necesidad sin fin de mayor pro

tección policíaca.

La corrupción está relacionada con el maltrato físico de los ciudadanos

y la violación de los derechos humanos por medio del abuso del poder; al

decidir si aplican la ley o si, en vez de ello, aceptan un soborno o castigan a

una persona mediante una golpiza, las fuerzas de policía están afirmando

que son dueñas de las calles, al actuar como legisladores, jueces y ejecutoresde las leyes. Tanto la primera como la última comisión investigativa de la

ciudad de Nueva York, realizadas con cien años de diferencia, reconocieron

este hecho. El informe de 1 8 9 4 decía "que la policía conformaba una clase

independiente, de grandes privilegios, provista de la autoridad y la maqui

naria necesarias para oprimir y castigar, pero prácticamente exentas de cum

plir, ella misma, con la ley universal". La comisión de 1 9 9 4 usaba un len-

i



E L C O N T R O L D E L A M A L A C O N D U C T A D E L A P O L I C Í A E N A M É R I C A 6 7

guaje muy semejante (Clarence Lexow, Report and Proceedings of the Senate

Committee Appointed to Investígate the Pólice Department of the City of New

York [Lexow Commission Report, 1 9 8 4 ] en Chin 1 9 9 7 , vol. 1 , 3 1 ; Milton

Atollen, Report ofthe Commission to Investígate Allegations of Pólice Corruption

and the Anti-Corruption Procedures of the Pólice Department [Mollen

Commission Report] en Chin 1 9 9 7 , vol. 6, 4 8 - 5 0 ) . Esta arrogancia en la

aplicación de la ley es la esencia de un sistema que muestra desprecio por

las formas democráticas de legislar y por la participación ciudadana y tien

de a crear miedo frente al Estado y desprecio por la ley.

Más aún, la corrupción afianza un sistema de impunidad. Si toda lapolicía, o la mayor parte de ella, está implicada en crímenes, la institución

acaba creando un muro de silencio contra la investigación, que evite la de

tección de las violaciones de los derechos humanos y de los actos de co

rrupción; debe ocultar los actos de violencia contra los ciudadanos pues

prácticamente todos los participantes y observadores oficiales tienen secre

tos que esperan que los demás guarden.

Sin embargo, incluso en los lugares donde se investiga y se condena la

corrupción, en todos los estamentos de la sociedad persiste la tolerancia

frente a un cierto nivel de violencia policial. El informe de 1 9 9 4 sobre la

policía de Nueva York advirtió que los agentes superiores del rango medio,

como los sargentos, toleran un poco de "justicia callejera" como forma decontrol social, y Darryl Gates, antiguo jefe de policía de Los Ángeles, afir

maba que la ciudad era más segura debido a que los policías eran muy seve

ros (Mollen Comission Report, en Chin 1 9 9 7 , vol.6, 49 ; Gates, citado en

Skolnicky Fyfe 1 9 9 3 , 2 0 5 - 7 ) . Si hemos de reflexionar con cuidado sobre el

control de la mala conducta de la policía, tenemos que decidir si esta tole

rancia es justificable. Si realmente es preciso ejercer algún tipo de violencia

por fuera de la ley para mantener el orden, entonces la mala conducta de la

institución es un problema menor, y un poco de "crueldad policial" puede

considerarse, en términos sociológicos, como una medida desagradable pero

necesaria.

¿Es un mito que ser "duros" (en el sentido de violentos) tiende a au

mentar el orden? En el caso del uso de la fuerza no letal es difícil determi

narlo con precisión en términos empíricos, porque no tenemos evidencia

confiable que nos permita saber qué tanta violencia policial se presenta en

realidad; por consiguiente, no podemos contrastarla con los cambios en las

tasas de crimen o con ningún otro índice. Sin embargo, en varias ciudades

de los Estados Unidos es fácil determinar la cantidad de fuerza letal usada

i



6 8 C H E V I G N Y

por la policía. Una serie de estudios bastante reconocidos han mostrado que

no existe una correlación entre el número de disparos de la policía y la tasa de

detenciones, el índice de crímenes (incluido el de homicidios) o la seguridad

de los agentes (resumido en Skolnick y Fyfe 19 93 , 206). Una corta reflexión

permitiría suponer que lo mismo debe ser cierto en el caso de la fuerza no

letal, pues su uso es tan aleatorio como el de la fuerza letal; al igual que éste,

se trata de una práctica que carece de sistematicidad.

Algo que claramente sí crea el uso de una fuerza injustificada -sea letal

o no-, dentro de una sociedad con medios de prensa agresivos, es la sensa

ción de que la policía no tiene que rendir cuentas a la ley. En aquellas perso

nas que han sufrido algún tipo de violación a sus derechos, lo mismo que en

sus amigos, vecinos y familiares, la violencia arbitraria genera un sentimiento

de miedo y odio frente a la aplicación de la ley. Y cuando otros sectores de

la población observan un video que muestra a la policía maltratando a algu

na persona, o leen acerca de ello, se incrementa su sensación de alienación

e indefensión ante el poder.

En el Brasil se ha informado que algunas cintas de video y otros repor

tajes de violencia extrema por parte de la policía, como la ejecución de sos

pechosos, han recibido la aprobación generalizada de la opinión pública

(U.S. Congress 199 6, 342), pero tales reacciones son señal de la baja estima

en que se tiene a la ley y la policía; la ciudadanía se siente tan desesperadaque no espera castigos legales, sino violentos. Al mismo tiempo que aprue

ban la violencia oficial, los brasileños tienen poca confianza en la policía,

sospechan que está aliada con el crimen organizado, y denuncian muy po

cos delitos (Alencor y Godoy 1996; Holston y Caldeira 19 9 8 ) . Este dete

rioro del respeto por la ley hace crecer la exigencia de acciones ilegales por

parte de la policía. De otro lado, toda violencia, pero en especial la de los

agentes oficiales, crea ansiedad y una atmósfera de crisis en la sociedad. La

población siente que existe una gran probabilidad de que sus expectativas se

vean frustradas, y que no puede confiar en la regularidad de la acción ofi

cial; con ello, se debilita una noción esencial para el ejercicio de la ciudada

nía dentro del sistema democrático: que las personas tienen derechos porcuya violación pueden exigir resarcimiento.

E L C O N T R O L D E L A M A L A C O N D U C T A D E L A P O L I C Í A

La violación de los derechos humanos por parte de la policía puede contro

larse a través de muchas instituciones y de varios medios. El gobierno pue-

f



E L C O N T R O L D E L A M A L A C O N D U C T A D E L A P O L I C Í A E N A M É R I C A 6 9

i de establecer políticas legales, principalmente mediante el poder legislativo

; y judicial. Y, lo que es más importante, la misma policía y otros organis

mos externos, o ambos, pueden imponer controles administrativos a la

institución. El sistema de justicia penal puede juzgar crímenes cometidos

¡ por la policía y los tribunales civiles pueden conceder indemnizaciones

por daños y perjuicios u otras compensaciones. Si todo lo demás fracasa,

siempre queda la posibilidad de acudir a instancias internacionales, como

último recurso.

La política del gobierno central

Si bien está claro que controlar la mala conducta de la policía es importan

te, tanto para proporcionar una sensación de seguridad como para consoli

dar un gobierno que sea receptivo a la población, a part ir de investigaciones

como la de Seabury también es claro que este control no puede emprenderse

con seriedad a menos que las instituciones del gobierno, y en especial el

sistema de justicia penal, enfrente tales abusos y se oponga a ellos de mane

ra consistente. Si los políticos se benefician de la corrupción policial o si los

altos oficiales creen, de manera tácita o explícita, que la violencia policial es

necesaria para el control social de los pobres, entonces concentrarse en ins

tituciones para el control de la mala conducta de la policía resulta en buena

medida inútil, aunque las investigaciones hechas por estas instituciones

puedan ayudar a revelar las dimensiones del problema.

En México, por ejemplo, se presiona actualmente para que se inicien

reformas y se le ponga fin a la violación de los derechos humanos. Pero

varios informes y estudios recientes indican que la corrupción, en particu

lar aquélla ligada al narcotráfico, se ha extendido desde el agente de policía

de más bajo rango hasta los niveles más altos del gobierno. Los tribunales

recurren a prácticas abusivas, como las confesiones forzadas, para llevar sus

casos, y parecen poco dispuestos a acabar con ellas. A menudo, los fiscales

también son cómplices de tales abusos y en ocasiones están involucrados, lo

mismo que la policía, en componendas para extorsionar a los sospechosos.Algunos acusados siguen presos aún en casos en los que es claro que han

sido falsamente incriminados. La Comisión Nacional para los Derechos

Humanos, creada para investigar estas violaciones, suele realizar investiga

ciones reveladores y a veces logra que se les apliquen sanciones disciplina

rias a los agentes; sin embargo, esta institución es incapaz de reducir los

abusos de manera sustancial porque el sistema parece contar con ellos. Se

i



CHEV1GNY

requiere una reforma del sistema de justicia penal, que incluya tanto a la

Asamblea Legislativa como a la fiscalía, para eliminar el esquema de abusos

(Preston 1 9 9 8 ; Human Rights Watch 1 9 9 9 ; Chevigny 1 9 9 5 , cap. 8 ) . Sin un

cambio en estas políticas, es poco probable que los programas dedicados a

fomentar la responsabilidad y confiabilidad de la policía puedan arrojar

resultados favorables.

Por tanto, en primera instancia corresponde al gobierno central esta

blecer normas a la policía y supervisar su trabajo para garantizar que real

mente las cumpla. En el Brasil, el gobierno federal adelanta un proyecto

ambicioso de derechos humanos, en el que se desarrollan varias propuestas

para controlar la mala conducta policial. Aunque el Congreso de la nación

todavía no ha adaptado el programa en su totalidad, sí está creando un am

biente propicio para el control de los abusos. Además, desde hace mucho,

el gobierno federal tiene un poder adicional para investigar los casos loca

les. Fue así que, después de una masacre en la cárcel de Sao Paulo en 19 92 ,

en la que los agentes locales no obraron contra los autores, el Consejo Fe

deral para la Defensa de la Persona Humana informó que los prisioneros

habían sido ejecutados de manera sumaria. La presión federal, que reflejaba

el escándalo internacional, surtió efecto al obligar a la policía militar de Sao

Paulo a reducir el número de homicidios. Esto a su vez dio paso a un programa mediante el cual la administración del estado de Sao Paulo ha trata

do de capacitar a la policía militar en el respeto de los derechos humanos

(Cavallo 19 97 , 50-54).

Tanto la situación brasileña como la mexicana reflejan que, en los sis

temas federales, el gobierno es renuente a intervenir en las prerrogativas de

los agentes de los estados; no tiene nada que ganar al enfrentarse a la policía

y a los políticos, y no actúa con prontitud para corregir abusos a nivel de los

estados. En los Estados Unidos, desde hace más de un siglo, el gobierno

federal tiene la potestad de procesar a la policía local por actos que violen

los derechos constitucionales, que en realidad corresponden a violaciones

de algunas normas de derechos humanos. Esta potestad se ha usado muypocas veces, y a menudo sólo cuando ya ha fracasado una acusación a nivel

del estado, como en el caso de la paliza de que fue víctima Rodney King en

Los Angeles, en la que los policías involucrados fueron acusados en la corte

federal después de haber sido declarados inocentes en la corte estatal de

California. Sin embargo, la posibilidad de interponer una acusación federal

ha hecho que algunos fiscales estatales -por ejemplo en Nueva York- exa

minen con cuidado los casos de mala conducta policial y hagan acusaciones



EL CONTROL DE LA MALA CONDU CTA DE LA POLICÍA EN AMÉ RI CA 7 1

cuando se trata de casos claros, por temor a que los fiscales federales pue

dan reemplazarlos.

El poder legislativo

Hasta hace pocos años, el gobierno federal de los Estados Unidos no tenía

autoridad para adelantar un caso contra agentes de la policía al nivel de los

estados o las ciudades para obligarlos a modificar sus prácticas. Mediante la

ley de Control del Crimen Violento de 1 9 9 4 , promulgada en reacción a la

paliza propinada a Rodney King, el Congreso finalmente le concedió al

fiscal general el poder de abrir un caso para prohibir un "patrón o práctica"

de violación de las leyes o la Constitución federal. 1 Tras investigar tales

patrones en varios organismos, un equipo del Departamento Federal de

Justicia pudo determinar algunos criterios para el control administrativo de

los abusos, que se analizarán con mayor detalle más adelante. Este cambio

en las funciones del fiscal general es una muestra de que los poderes poten

ciales de la Asamblea Legislativa para controlar la policía son enormes.

Los legisladores pueden limitar la discreción policial, aumentar la pro

tección para los sospechosos, y reducir así las oportunidades de abuso de la

policía. En la Argentina, México y los Estados Unidos, la ley limita la can

tidad de tiempo que un sospechoso puede permanecer detenido antes deser llevado a juicio, con lo cual se reduce la posibilidad de ejercer algún tipo

de coerción sobre él. En la Argentina y México, la legislación reciente ha

declarado inadmisible el uso de confesiones hechas a la policía, sin presen

cia de otros funcionarios, como evidencia. En todas partes, la ley fija las

normas por medio de las cuales se puede detener o arrestar a un individuo,

así como las que rigen los allanamientos, la intervención de teléfonos o la

intromisión en cualquier otro espacio de intimidad. A pesar de que algunas

veces los tribunales han parecido reacios a otorgar fuerza plena a estos de

rechos, el hecho de que existan dentro de la legislación constituye un ins

trumento esencial, pues los juzgados tienen muy pocos elementos para tra

bajar mientras la ley no estipule los criterios.De igual manera, la Asamblea Legislativa puede otorgarle una amplia

capacidad discrecional a la policía. En los Estados Unidos, la Constitución

prohibe que una persona sea detenida con el sólo propósito de ser identifi

cada, aunque es posible hacerlo de manera breve con base en razones espe

cíficas que la hagan sospechosa de un delito. En la Argentina y el Brasil, así

como en muchos otros países, una persona sí puede ser detenida simple-

i



CHEVIGNY

mente para pedirle su identificación; la policía abusa de esta potestad y cada

año se presentan miles de detenciones por esta razón, y en algunos casos

también ocurren actos de coerción y maltrato. Es más, en Buenos Aires la

policía se abrogó desde hace mucho el poder de establecer regulaciones

internas -los edictos policiales- para realizar detenciones, y los tribunales

no le han negado esa potestad de manera efectiva. Hace poco, tras una larga

batalla librada por los defensores de derechos humanos, la Asamblea Legis

lativa limitó estos poderes. Es interesante ver los efectos generados por la

súbita visibilidad del problema revelado en la legislación; los edictos fueron

reemplazados por contravenciones, plasmadas en nuevas leyes, y éstas a su

vez han sido objeto de controversia, bien sea por que se las considera muy

restrictivas o demasiado permisivas.2

Concomitante con su autoridad para aprobar las leyes, la Asamblea

Legislativa tiene una potestad investigadora. En todos los países del conti

nente, el sistema legislativo ha emprendido la tarea de examinar los escán

dalos de la policía relacionados con la corrupción, maltrato u otras formas

de irrespeto a los derechos. La primera investigación importante sobre co

rrupción en la policía de la ciudad de Nueva York fue desarrollada en 1 8 9 4

por legisladores estatales. Aparte de algunas investigaciones ad hoc, la Asam

blea puede crear instituciones permanentes ante las cuales debe responder

la policía, como lo ha hecho el Congreso de los Estados Unidos al darle alfiscal general la potestad de investigar los patrones y prácticas de abuso. Así,

en Sao Paulo (ver Cavallo 1 9 9 7 , 1 4 ) , el poder judicial creó un veedor (ouvidoria)

para que vigilara los abusos de la policía, que ha sido reconocido como res

ponsable de la reducción en la magnitud de violencia policial en el estado.3

Prácticamente todos los mecanismos que obligan a la policía a rendir

cuentas pueden rastrearse, en última instancia, hasta el poder legislativo;

bien sea en el gobierno central o a nivel local, es la Asamblea Legislativa la

que establece las normas que permiten revisar las acciones de la policía, lo

mismo que retener o liberar a infractores particulares. La decisión acerca

del carácter interno o externo de los sistemas de revisión y la forma que

éstos deben adoptar, por lo general también le corresponde al sistema legislativo.

Los tribunales

Los tribunales actúan como una instancia de control a los abusos de la po

licía en primer lugar mediante la aplicación de las leyes que protegen los



EL CONTROL DE LA MALA CONDU CTA DE LA POLICÍA EN AMÉ RI CA I y-j

derechos de los sospechosos. Los sistemas legales modernos, por ejemplo,

suelen excluir las confesiones obtenidas a la fuerza como evidencia en el

juicio, pero los tribunales difieren de manera importante en su disposición

para aplicar la exclusión. Por medio de la famosa decisión Miranda, la Cor

te Suprema de los Estados Unidos comenzó a exigir que la policía advirtie

ra a los sospechosos sobre su derecho de permanecer en silencio e impuso

al Estado el peso de la prueba para establecer si las confesiones impugnadas

realmente son voluntarias.4 Como estas protecciones se han aplicado de

manera sistemática en los juzgados locales de los Estados Unidos, la inci

dencia de confesiones por coerción parece haber disminuido de manera

significativa. Con el fin de limitar el uso de la fuerza para obtener confesio

nes, en México se han adoptado una serie de leyes que, al menos sobre el

papel, son más estrictas que las reglas de los Estados Unidos; de esta mane

ra, una confesión que haya sido hecha únicamente en presencia de la poli

cía, sin un fiscal o un juez, no puede usarse en el juicio como evidencia.

Sin embargo, este derecho a guardar silencio ha tenido una efectividad

limitada porque los fiscales no han sido lo suficientemente rigurosos para

evitar la coerción, y la policía ha seguido intimidando a los acusados para

que sostengan confesiones forzadas delante de otros funcionarios. Siguiendo

viejas doctrinas legales, los juzgados mexicanos han aceptado este tipo de

confesiones y no han liberado a los acusados incluso en casos en los que esclaro que las confesiones fueron hechas bajo presión (Human Rights Watch

1 9 9 9 ) . Si los tribunales han de desempeñar la función que la Constitución

les otorga en el control de los abusos de la policía, es esencial que protejan

los derechos constitucionales y estatutarios de los sospechosos. Las cortes

también cumplen un papel en el control directo de los abusos de policías

individuales por medio de las acciones penales y las demandas civiles por

daños y perjuicios, asunto que será tratado en la próxima sección.

L A V E E D U R Í A Y L A A D M I N I S T R A C I Ó N D E L A P O L I C Í A

A menudo se logra ejercer un mejor control de la mala conducta de la poli

cía a través de reglamentos que minimicen las situaciones en las que ésta

pueden surgir, o mediante la creación de registros de tales situaciones. En

este sentido, la policía de Nueva York estableció a principios de la década

de 1 9 7 0 medidas restrictivas para el uso de armas de fuego; al mismo tiem

po, creó un protocolo, aún vigente, que exige realizar un reporte y una

investigación cada vez que un agente dispara su arma. Algunos agentes de

r



EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA 73

derechos de los sospechosos. Los sistemas legales modernos, por ejemplo,

suelen excluir las confesiones obtenidas a la fuerza como evidencia en el

juicio, pero los tribunales difieren de manera importante en su disposición

para aplicarla exclusión. Por medio de la famosa decisión Miranda, la Cor-

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al Estado el peso de la prueba para establecer si las confesiones impugnadas

realmente son voluntarias.4 Como estas protecciones se han aplicado de

manera sistemática en los juzgados locales de los Estados Unidos, la inci

dencia de confesiones por coerción parece haber disminuido de manera

significativa. Con el fin de limitar el uso de la fuerza para obtener confesio

nes, en México se han adoptado una serie de leyes que, al menos sobre el

papel, son más estrictas que las reglas de los Estados Unidos; de esta mane

ra, una confesión que haya sido hecha únicamente en presencia de la poli

cía, sin un fiscal o un juez, no puede usarse en el juicio como evidencia.

Sin embargo, este derecho a guardar silencio ha tenido una efectividad

limitada porque los fiscales no han sido lo suficientemente rigurosos para

evitar la coerción, y la policía ha seguido intimidando a los acusados para

que sostengan confesiones forzadas delante de otros funcionarios. Siguiendo

viejas doctrinas legales, los juzgados mexicanos han aceptado este tipo de

confesiones y no han liberado a los acusados incluso en casos en los que esclaro que las confesiones fueron hechas bajo presión (Human Rights Watch

1999) . Si los tribunales han de desempeñar la función que la Constitución

les otorga en el control de los abusos de la policía, es esencial que protejan

los derechos constitucionales y estatutarios de los sospechosos. Las cortes

también cumplen un papel en el control directo de los abusos de policías

individuales por medio de las acciones penales y las demandas civiles por

daños y perjuicios, asunto que será tratado en la próxima sección.

L A V E E D U R Í A Y L A A D M I N I S T R A C I Ó N D E L A P O L I C Í A

A menudo se logra ejercer un mejor control de la mala conducta de la poli

cía a través de reglamentos que minimicen las situaciones en las que ésta

pueden surgir, o mediante la creación de registros de tales situaciones. En

este sentido, la policía de Nueva York estableció a principios de la década

de 1 9 7 0 medidas restrict ivas para el uso de armas de fuego; al mismo tiem

po, creó un protocolo, aún vigente, que exige realizar un reporte y una

investigación cada vez que un agente dispara su arma. Algunos agentes de

f



CHEVIGNY

rango más alto se hacen presentes en el lugar, examinan el caso y preparan

el informe. Si se comprueba que algún policía violó las normas, se le impo

ne una sanción disciplinaria. Estas regulaciones hicieron que el uso de fuer

za letal por parte de la policía disminuyera rápidamente en la ciudad. Tal

como concluyó Fyfe ( 1 9 7 9 ) en un estudio bastante citado, la reducción

del uso de la fuerza letal no tuvo ningún efecto negativo sobre la tasa de

criminalidad, de detención, así como tampoco afectó la seguridad de los

agentes.

Aunque de una manera menos exhaustiva, en Sao Paulo se está poniendo en práctica un programa similar, que busca reeducar a los policías

involucrados en disparos fatales; a través de estos cursos, los policías son

evaluados y reciben consejería durante un período de tres meses.

Adicionalmente, se le puede exigir a la policía que presente un informe

escrito cada vez que hace uso de cualquier tipo de fuerza, bien sea en una

detención o en otras circunstancias. Estos reportes pueden usarse más tar

de para hacer un seguimiento del uso de la violencia por parte de agentes

particulares, o de la policía en su conjunto.

La persecución a vehículos también propicia actos de violencia poli

cial, porque crea una situación de peligro, y la persona que huye está desa

fiando abiertamente a la autoridad. En los Estados Unidos, algunas veces seimponen limitaciones a las persecuciones de vehículos, de manera que no

puedan emprenderse sin la aprobación de un superior.5

Para controlar la mala conducta de los policías, es esencial capacitar a

sus miembros sobre los derechos de los ciudadanos, la manera de usar las

armas de fuego y los casos en que deben hacerlo, así como sobre los princi

pios de la ciencia forense para la preservación de la evidencia. Al parecer, en

la policía de la Argentina existe un gran vacío en este sentido (C E L S 1 9 9 7 ,

6 1 - 6 2 ) ; por su parte, en Sao Paulo ya se ha puesto en marcha la capacitación

de miembros de la policía militar en el tema de los derechos ciudadanos.

Ni los reglamentos ni la instrucción destinada a minimizar el riesgo de

la violencia serán exitosos a no ser que los directores de la policía y el go

bierno en su conjunto estén decididos a dejar en claro que las normas para

controlar la corrupción y proteger los derechos de los ciudadanos se aplica

rán con rigor. Las violaciones de la ley cometidas por la policía se puede

controlar al menos de tres maneras: mediante acciones penales, a través de

las demandas civiles por daños y perjuicios u otras compensaciones y, más

importante aún, por medio de la veeduría y disciplina administrativas, que

se abordarán más adelante.



EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA75

El proceso judicial

En otra parte tuve la ocasión de criticar el proceso judicial como un meca

nismo para el control del poder facultativo de la policía, pues los fiscales

sólo pueden manejar un número limitado de casos, el peso de la prueba en

el sistema penal de todos los países es muy alta -tal como debe ser-, y la

probabilidad de que se emita la sentencia de encarcelación depende de la

suerte que se tenga al encontrar testigos y evidencias forenses (Chevigny

1 9 9 5 , 9 8 - 9 9 ) . Cuando existe la posibilidad de emplear instrumentos más

confidenciales, como los cuerpos de vigilancia, o cuando los directores de

la policía están interesados en controlar los abusos cometidos por la enti

dad, la acción judicial es un instrumento realmente contundente. Sin em

bargo, hay crímenes serios, como los casos de asesinato o de tortura, en los

que la responsabilidad criminal es clara, y ningún tipo de sanción menor

basta.

Cuando los directores de la entidad no tienen la voluntad de controlar

la violencia policial y los demás controles son débiles, la acción judicial es el

medio más importante para que estas personas respondan por sus actos. En

tales jurisdicciones, es necesario establecer un programa de protección para

evitar las retaliaciones contra los testigos del Estado. Un ejemplo de ello es

lo que ocurre en la Argentina, donde las investigaciones penales están acargo de un magistrado. En los últimos años, los tribunales se han vuelto

más estrictos en la persecución de casos de tortura y homicidio de la poli

cía, así como en crímenes complejos relacionados con actos de corrupción.

El caso más conocido es la investigación, aún en curso, por el atentado

terrorista contra un centro judío (la A M I A ) en Buenos Aires, en el que se

acusa a policías de alto rango de la provincia de haber participado a cambio

de un soborno ( C E L S 1 9 9 6 , 9 1 - 1 1 1 ) . En la Argentina y el Brasil, las organi

zaciones no gubernamentales desempeñan un papel importante de apoyo a

los tribunales. En la primera, terceras personas pueden hacer presión para

que se abra una investigación, mientras que en el segundo, el fiscal puede

recibir la ayuda de terceros.

En sistemas federales como el de los Estados Unidos y el Brasil, los

casos penales de violación de los derechos humanos pueden usarse para

intentar que la policía de un estado alcance un nivel mínimo de respeto a

los derechos, cuando los fiscales del estado no quieren o no están en capa

cidad de hacerlo. En los Estados Unidos, el gobierno federal tiene la potes

tad de interponer una acción judicial en los casos de violación premeditada

t



CHEVIGNY

de los derechos civiles federales, incluidos el uso excesivo de fuerza y la

invasión a la intimidad, como los allanamientos ilegales. En ocasiones, el

gobierno ha intervenido cuando las acciones del poder local han fracasado,

como en el caso de la paliza a Rodney King, cuando el juicio local no tuvo

resultados exitosos. En un informe reciente, Human Rights Watch reco

mendó que el Brasil adoptara un sistema semejante mediante el cual los

crímenes que violan los criterios internacionales de derechos humanos se

conviertan en delitos federales (Cavallo 1 9 9 7 , 2 2 ) .

En algunos países, la estructura misma de los tribunales dificulta su

actuación como instrumentos efectivos de control de la policía. En el Brasil, la policía militar -que en realidad no es un organismo militar sino que

está organizada según patrones militares y actúa como policía de patrullaje

en muchos estados-, ha sido investigada en tribunales militares especiales,

conformados en buena medida por oficiales de alto rango. Estos tribunales

se han mostrado renuentes a declarar culpables a policías por actos cometi

dos en cumplimiento del deber, incluso en casos de violencia extrema. Ade

más, la entidad carece de financiación y personal suficiente, de modo que

no estaría en capacidad de resolver los casos con la velocidad necesaria ni de

ejercer un control efectivo sobre la violencia policial, aun si sus decisiones

fueran menos indulgentes (Cavallo 1 9 9 7 , 2 2 ) . Al momento de redactar este

documento, el sistema de justicia militar brasileño estaba siendo criticado,y se había abogado por su abolición ante la Asamblea Legislativa.

La responsabilidad civil

Además de proteger los derechos de los sospechosos o de juzgar a la policía

por sus delitos, los tribunales desempeñan otro papel de veeduría al recibir

las demandas por daños y perjuicios y otras solicitudes relacionadas con los

abusos de la policía. En todo el continente se pueden entablar demandas

por daños y perjuicios; si se logra demostrar que un agente cometió un

agravio contra otra persona, es decir, un acto injusto que no es criminal, la

corte concederá una indemnización por daños y perjuicios. En los Estados

Unidos tales casos han ayudado a fijar algunos criterios mínimos de con

ducta policial. A partir del caso Garner, se estableció que resulta injustifica

ble dispararle a un sospechoso que huya desarmado, no haya cometido un

crimen peligroso y no amenace la vida de ninguna otra persona. 6 Sin em

bargo, aunque es importante que las partes lesionadas reciban una compen

sación, a excepción de unos cuantos casos, las medidas civiles han demos-

f



EL CONTRO L DE LA MALA COND UCTA DE LA POLICÍA EN AMÉ RIC A i JJ

trado ser sorprendentemente ineficientes como instrumentos de restric

ción de la violencia policial. En Los Angeles, Nueva York y otras localida

des de los Estados Unidos, lo mismo que en la Argentina y el Brasil, se han

otorgado indemnizaciones por abusos de la policía, pero la suma total de

los daños y perjuicios por lo general no ha sido lo suficientemente alta

como para afectar las políticas de la policía (Chevigny 1 9 9 5 , 1 0 1 - 5 , 1 7 3 ,

1 9 6 ) .

Esto no tendría por que ser así. En Los Angeles y Nueva York, el pago

por daños y perjuicios, que suma muchos millones de dólares, sale del pre

supuesto del municipio. Si tuviera que pagarse con los recursos de la policía, la respuesta de los administradores de la entidad podría inducir cam

bios en la conducta de los agentes, encaminados a minimizar los costos

generados por este concepto. Es más, la decisión de pasar por alto los pa

trones de mala conducta revelados en estos casos ha sido una determina

ción política de los administradores de la ciudad. La mayoría de los aboga

dos de la ciudad se han limitado a defender a los funcionarios acusados, sin

detenerse a pensar en la necesidad de fomentar un cambio en las prácticas

de tal manera que se minimicen los abusos; esto equivale a dejar todas las

decisiones políticas de la institución en manos de los mismos policías. Las

ciudades y estados ciertamente pueden usar estos incidentes como meca

nismos para diseñar nuevas reglamentaciones para la policía, a fin de reducir la ocurrencia de los daños y perjuicios. De hecho, esto empezó a darse

en el condado de Los Angeles desde el caso de Rodney King; allí se está

haciendo un seguimiento a las demandas civiles para reducir los costos y

controlar los abusos.7 Y, por supuesto, lo mismo puede hacerse en otros

lugares del continente. Lo cierto es que este tipo de demandas no pueden

fomentar la responsabilidad y confiabilidad de la policía a no ser que el

gobierno y la administración de la policía los usen con este propósito. Es

necesario poner fin a los patrones de abuso revelados por los casos civiles y

los policías individuales deben sufrir sanciones disciplinarias por ellos.

En los Estados Unidos, los tribunales no sólo tienen la autoridad de

conceder indemnizaciones por daños y perjuicios, sino también para orde

nar a los agentes públicos que cesen una práctica abusiva determinada. A

primera vista, este poder parece abarcar más que las solas acciones por da

ños y perjuicios, lo que permitiría recurrir a los tribunales como instancias

de control de la conducta policiva; los intentos que desde hace décadas vie

nen haciendo los abogados estadounidenses para que esta potestad de equi

dad o mandato judicial se use contra los abusos de la policía han tenido



CHEVIGNY

resultados muy desiguales. Los tribunales se han mostrado extremamente

renuentes a actuar como fuentes efectivas de vigilancia. Sin embargo, hace

poco el Congreso, en actuación del gobierno y ya no como demandante

particular, le dio al fiscal general federal el poder de conducir los casos, para

ponerle fin a un patrón o práctica de acciones policiales abusivas. Estos

casos han servido para fijar criterios que permitan una adecuada adminis

tración policial y exijan el respeto a la disciplina por parte del personal de

la policía, enfatizando con ello que los controles más importantes contra

el abuso radican en un sistema adecuado de veeduría e imposición de dis

ciplina.8

L A S M E D I D A S D I S C I P L I N A R I A S P A R A L A P O L I C Í A Y L A V E E D U R Í A E X T E R N A

Para el control de la mala conducta policial es indispensable establecer tan

to un sistema de ascenso basado en méritos como un régimen disciplinario

que deje en claro que la violación de las reglas -incluidas aquéllas relaciona

das con la corrupción- será castigada. En algunos países latinoamericanos,

las medidas disciplinarias y el sistema de promoción parecen arbitrarios y

evidentemente no son transparentes. Puede ser que tras un escándalo se

impartan medidas disciplinarias, incluso a muchos oficiales, pero esto no

significa que la base para la elección de la sanción disciplinaria sea clara. Alparecer, en Buenos Aires el sistema disciplinario y de promoción dentro de la

institución depende de la voluntad de los superiores, y al agente acusado no

se le ofrece el debido proceso. En lugar de esto, es necesario instaurar un

sistema fijo de cargos y juicios que a la vez que asegure el debido proceso a los

agentes, garantice la justicia a los ciudadanos. Estos son los criterios míni

mos; sin ellos resulta imposible realizar una reforma disciplinaria.

En el Brasil, la disciplina ha sido más sistemática, al menos dentro de

la policía civil. Durante la década de 1 9 8 0 , el agente disciplinario (corregedor)

de la policía civil de Sao Paulo se esforzó por reducir la incidencia de la

tortura; su iniciativa comenzó a rendir algunos frutos en los años 9 0. El

proceso fue bastante transparente y existen registros de los resultados

(Chevigny 1 9 9 5 , capítulo 1 ) . Sin embargo, en la policía brasileña la disci

plina está demasiado ligada a los procesos criminales . A menudo, los agen

tes acusados de mala conducta son objeto de un juicio penal y si la acusa

ción no tiene éxito, la exculpación se puede convertir en un obstáculo con

tra su despido de la entidad. Y, tal como ya vimos, en el caso de la policía

militar, el proceso penal suele ser poco efectivo.



EL CONTRO L DE LA MALA COND UCTA DE LA POLICÍA EN AMÉ RI CA ! yp

Por su parte, los Estados Unidos cuentan con algunas condiciones

mínimas: los procedimientos disciplinarios son claros y transparentes y pro

porcionan protección al acusado. Los sindicatos de los empleados de la

policía son fuertes y han defendido los derechos de sus miembros cuando

éstos han sido acusados de mala conducta. Sin embargo, las sanciones disci

plinarias muchas veces resultan ser un mecanismo ineficaz para fomentar la

adopción de un comportamiento responsable por parte de sus agentes. An

tes del caso de Rodney King, la policía de Los Angeles tenía escasas medi

das disciplinarias contra los actos de violencia, y en Nueva York el sistema

disciplinario ha sido calificado como "insular y arbitrario", pues en ocasiones los castigos por actos serios de maltrato pueden ser muy leves, mientras

que los agentes que critican a sus superiores algunas veces son sometidos a

interminables procedimientos disciplinarios por infracciones técnicas. 9 De

esta manera, los procedimientos disciplinarios aún no transmiten un men

saje claro de que la violencia contra los ciudadanos es una práctica que se

condena como algo ilegal y poco profesional.

De otro lado, en los Estados Unidos las políticas de control de la vio

lencia policial se han centrado en los procedimientos disciplinarios contra

funcionarios individuales. A lo largo de varias décadas, los críticos de la

policía han presionado para que se establezca una comisión externa que

revise los casos de mala conducta policial, un sistema al que comúnmentese lo denomina "revisión civil". A pesar de la enorme controversia que los

rodea, estos mecanismos de veeduría externa se han vuelto cada vez más

populares en los últimos treinta años; en 1 9 9 7 , más de la mitad de los cuer

pos de policía de las mayores ciudades tenía sistemas de revisión externa.

Parece ser que durante el mismo período, las prácticas policiales mejora

ron, el uso de la fuerza letal cayó a la mitad y las denuncias de confesiones

forzadas dieron lugar a escándalos ocasionales, dejando de ser simplemente

un lugar común del trabajo policial.

Ahora bien, todo indica que, en el caso de las confesiones, estos cam

bios han sido el resultado de la veeduría de los tribunales; en otras ocasio

nes, puede tratarse del efecto de algunos cambios impuestos desde adentro.

La disminución del número de tiroteos se dio gracias a reglas exigentes

impuestas por los comandantes, en parte para acallar el coro incesante de

protestas de las comunidades minoritarias contra la violencia de la policía y

reducir así el descontento social. Los sistemas externos de revisión son al

mismo tiempo un factor y una consecuencia del movimiento que busca

desestimular las prácticas policiales abusivas. La policía accede al control



8o CHEVIGNY

de estas juntas de revisión porque la institución necesita mejorar sus rela

ciones con la comunidad y porque ya no tiene el mismo temor que sentía

antes frente a la veeduría externa.

A pesar de que en Estados Unidos el comportamiento policial ha me

jorado, también es evidente que ni los maltratos de los agentes -en la forma

de castigos sumarios propinados en las calles- ni el abuso de la fuerza letal

han desaparecido, y no dejan de surgir incidentes en los que, en la opinión

de la policía, las personas desafían su autoridad (en los Estados Unidos a

veces llaman a esto "desacato a la policía"), al discutir, comenzar una pelea,

o incluso huir de ella. La golpiza a Rodney King, ocurrida en 1 9 9 1 despuésde una persecución motorizada en Los Angeles, y la tortura de Abner Louima

en Nueva York durante 1 9 9 7 , desencadenada aparentemente por una riña,

son dos de los ejemplos más conocidos. La persistencia de incidentes como

éstos demuestra su resistencia frente a los sistemas de disciplina adminis

trativa, incluso cuando dichos sistemas son externos a la policía.

Las comisiones de revisión externa suelen crearse tras un período de

escándalos relacionados con la policía, o durante una administración de la

ciudad que adopta una postura crítica frente a la entidad; tal fue el caso de la

junta de Nueva York, creada bajo el gobierno de David Dinkins, viejo críti

co de las relaciones entre la policía y las comunidades minoritarias. Estas

juntas no son cuerpos elegidos y, a menudo, sus miembros son nombradospor funcionarios de la ciudad, ajenos al departamento de policía. Al cam

biar el ambiente político, el apoyo a los comités de revisión se debilita; su

financiación comienza a hacerse cada vez más insuficiente. Si se vuelven

demasiado agresivos en sus críticas a la policía, pueden quedar aún más

impedidas, y sus miembros más beligerantes pueden ser reemplazados, tal

como sucedió en el condado de San Diego. Si las relaciones entre la junta y

la policía llegan a ser demasiado antagónicas, esta última puede práctica

mente inmovilizar a la junta al negarse a suministrar información o a seguir

cualquiera de sus recomendaciones.

Aparte de esto, en la mayor parte de los Estados Unidos los comités de

revisión sólo tienen poderes investigativos. En casi todo el país, las leyes de

servicio civil ordenan un juicio administrativo como medida disciplinaria

contra la policía, tal como ocurre con cualquier otro servidor público. Así,

la junta de revisión puede recomendar una medida disciplinaria, pero el

departamento puede rehusarse a adoptarla; esto es lo que ha sucedido en

Nueva York. Los sistemas de disciplina departamental interna tienen todos

los defectos antes mencionados; los oficiales de mayor rango son reacios a

i



EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA SI

admitir las faltas de los policías y son igualmente renuentes a imponer san

ciones drásticas, e incluso cuando el departamento decide expulsar a un

agente, el proceso puede ser muy difícil. En Filadelfia por ejemplo, algunos

miembros que habían sido despedidos conservaron sus puestos mediante

un proceso de arbitramento garantizado por su contrato (Collins 1 9 9 8 , 3 3 1 -

3 2 ) .

La veeduría administrativa de la mala conducta confronta un dilema.

Cuando es externa, tiende a desarrollar una relación antagonista con la po

licía y, por consiguiente, se aisla y se vuelve inefectiva. Si es interna, tiende

a moldearse de acuerdo con las costumbres policiales y a tratar de protegeral departamento de cualquier escándalo. Haciendo un balance, la vigilancia

externa es el método más promisorio, y a largo plazo puede llegar a ser el

más efectivo, cuando los departamentos se den cuenta de que esta instancia

no va a desaparecer y de que ellos podrían evitar el escándalo si adoptaran

mecanismos neutrales de investigación.

Por otro lado, cualquier sistema disciplinario basado en una revisión

caso por caso de los incidentes en los cuales haya agentes individuales

involucrados confronta las dificultades características de la función policial.

El recurso a la fuerza es parte del trabajo de la policía; se supone que debe

usarla siempre que sea necesario y que no puede cumplir sus tareas sin ella.

Virtualmente en cada caso que se denuncie una conducta policiva violenta,

los agentes acusados sostendrán que el uso de la fuerza era justificable; afir

marán que la persona lesionada cometió alguna infracción, aunque sólo se

trate de una simple perturbación a la paz, que los impulsó a actuar; después,

agregarán que la persona se resistió a ser detenida. Este conjunto de cargos

-conducta revoltosa, resistencia a la detención y desacato a un agente- son

argumentos recurrentes en los alegatos de los agentes acusados de maltrato

en los Estados Unidos. Y en todas partes, ya sea en la Argentina, el Brasil o

los Estados Unidos, cuando se le dispara a un sospechoso, aparece invaria

blemente la declaración de que éste se encontraba armado y quizá también

se alegue que se había presentado "un intercambio de disparos".

Casi en cualquier procedimiento disciplinario por un acto de violencia

resulta indispensable determinar la validez del alegato del policía sobre su

justificación, y a menudo la persona lesionada acaba teniendo que defen

derse de los cargos criminales en su contra. En muchas ocasiones, esto es

imposible pues el peso de la prueba recae inevitablemente sobre el deman

dante y muchas veces los hechos son confusos. Entonces, siempre habrá un

alto número de casos que se descarte por carecer de fundamento; en los

f



« 2 CHEVIGNY

Estados Unidos, sólo un pequeño porcentaje de las denuncias que llegan a

los organismos de control, sean internos o externos, se consideran justifica

dos (Chevigny 1 9 9 5 , 9 2 ) ; esto conduce a una situación desafortunada en la

cual los policías pueden minimizar en público los problemas de abuso con

tra los ciudadanos porque muy pocas de las denuncias se pueden compro

bar.

Así pues, las medidas disciplinarias dictadas contra agentes individua

les no ofrecen, por sí mismas, un mecanismo muy efectivo para controlar la

violencia de la policía; sin embargo, de esto no se sigue que el sistema de

denuncias de la policía carezca de utilidad. A partir de los escándalos sobreviolencia policial que han conducido a alguna investigación -en Boston,

Los Angeles y Nueva York- se ha concluido que casi todas las quejas recaen

sobre un porcentaje relativamente pequeño de funcionarios (Collins 1 9 9 8 ) .

De esta forma, las denuncias pueden usarse como un "sistema de alerta" de

que un agente está desarrollando una conducta problemática. Estos siste

mas de advertencia temprana son un mecanismo administrativo sencillo;

tras recibir un número determinado de denuncias contra un agente a lo

largo de un lapso de tiempo -tres años, por ejemplo- se programan una

revisión, un servicio de consejería y posiblemente un curso de reeducación

para el funcionario.

Estén o no sustentadas, las quejas pueden convertirse en una herramienta para el seguimiento de la conducta de los agentes particulares, así

como de su reeducación, en caso de ser necesaria. Por medio de este meca

nismo también pueden descubrirse otros problemas, como patrones recu

rrentes en vecindarios específicos, o la concentración de inspecciones en

grupos particulares de la población, por ejemplo, los jóvenes negros. Si se

encuentran patrones de este tipo, la información puede ayudar a transfor

marlos. Pero, bien sea que se trate de un individuo o de grupos de agentes,

ésta no puede usarse con propósitos administrativos a menos que el depar

tamento tenga la voluntad de hacerlo.

Así, un sistema de revisión efectiva necesita contar con poderes que

vayan más allá del simple trámite de denuncias y tener autoridad para reco

pilar información y hacer recomendaciones al departamento. Este debe es

tar dispuesto, por ejemplo, a establecer un sistema de prevención temprana

si el cuerpo de revisión así lo recomienda. Por tanto, la veeduría efectiva

requiere de un organismo que pueda recibir las quejas, además de reco

mendar cambios y ejercer presión para que éstos se ejecuten. En algunas

ciudades de los Estados Unidos estas funciones están separadas. Seattle y

f



EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA 83

San José tienen auditores (juntas de veeduría externa) que puedan analizar

las denuncias de manera sistemática y sugerir cambios en el sistema.

Adicionalmente, se debe designar un agente dentro de la policía que expli

que las reformas recomendadas y colabore para que se lleven a cabo. Los

Angeles tiene ahora un inspector general dentro del departamento, encar

gado de responder ante la comisión externa.

Los organismos de vigilancia y los de revisión de denuncias que tienen

potestad para escuchar e investigar los reclamos así como para plantear cam

bios sistemáticos y procurar que éstos se lleven a cabo, deben establecerse

como cuerpos externos a la policía y tener un agente de enlace, un inspector

general por ejemplo, para asegurarse de que la institución realice las refor

mas. Además, sus atribuciones debe ampliarse, de manera que cubran tanto

los asuntos de corrupción como los de violencia, pues los dos están estre

chamente relacionados. Después del último informe de corrupción de 1 9 9 4 ,

el Concejo de Nueva York trató de instituir una veeduría externa de corrup

ción para el departamento de policía, pero el entonces alcalde Rudolph

Giuliani se resistió a este cambio de manera persistente.

Es significativo que la policía de los Estados Unidos suela oponerse a

la institución del inspector general o de agentes similares de vigilancia ex

terna. Hace poco, el inspector general del Departamento de Policía de Los

Angeles fue obligado a renunciar por falta de apoyo de la comisión de policía civil, que supuestamente quería darle al jefe de policía la posibilidad de

reformar el departamento desde el interior. Esto es un error: los jefes de

policía llevan décadas sin lograr reformar la entidad desde adentro. La ne

cesidad de nombrar algún tipo de inspector independiente es un principio

administrativo básico; sin embargo, la policía estadounidense ha logrado

eludir con éxito este requisito. Llama la atención que en Nueva York, todas

las dependencias encabezadas por algún funcionario nombrado por el alcal

de tengan un inspector general encargado de los abusos en su departamen

to excepto la policía. Aquí vemos con claridad que las ciudades perpetúan las

condiciones para que se sigan cometiendo abusos por parte de la entidad.

Debe recalcarse que, independientemente de su efectividad, reformas

como las consideradas antes sólo serán posibles si existe un sistema organi

zado y transparente de disciplina administrativa. En casos como el de Bue

nos Aires, donde no existe una estructura sensata y se carece de procedi

mientos bien definidos, es prácticamente imposible usar el sistema como

base para desarrollar un programa de prevención temprana u otras técnicas

administrativas que permitan controlar la mala conducta. El primer paso

f



8 4

CHEVIGNY

consiste en crear un sistema de recepción de denuncias, que esté bien orga

nizado y sea conocido por la ciudadanía.

El Departamento Federal de Justicia de los Estados Unidos ha venido

usando su poder para llevar a juicio a los departamentos de policía que

tengan patrones de abuso, a fin de establecer medidas de disciplina y de

veeduría administrativa. Justo ahora, la institución ha iniciado una serie de

decretos de consentimiento para la reforma de los departamentos de dos

ciudades. Estos decretos, que al parecer buscan servir de modelo para otros

departamentos, establecen altos estándares de responsabilidad que, entre

otros puntos, estipulan: (i) un sistema computarizado de advertencia tem

prana sobre los agentes, que incluye información sobre las denuncias, el

uso de la fuerza y los procesos civiles; esta medida se usará para recopilar

información sobre demandas por daños y perjuicios en los tribunales, so

bre documentos policiales internos y la comisión de revisión de denun

cias civiles; ( 2) la exigencia de que la policía prepare informes sobre el uso

de la fuerza y establezca un sistema para hacerle seguimiento; ( 3) un siste

ma de recepción e investigación de las denuncias civiles que sea consis

tente y amigable con el usuario; ( 4) auditorías departamentales periódicas

para vigilar que las reformas propuestas se cumplan; ( 5 ) el nombramiento

de un agente veedor externo que vigile el cumplimiento de tales refor

mas.10

En el presente, aparte de las ciudades donde se han instaurado casos federales, este sistema relativamente simple de veeduría y administra

ción casi no existe, ni en los Estados Unidos ni en ningún otro lugar del

continente.

L A V E E D UR Í A I N T E R N A C I O N A L

Existen normas internacionales para el uso de la fuerza por parte de la poli

cía, incorporadas en el Código de Conducta para Funcionarios encargados

de hacer cumplir la ley, de 1 9 7 9 , los Principios Básicos sobre el Empleo de

la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios encargados de hacer

cumplir la ley, de 1 9 9 0 y la Convención contra la Tortura y otros Tratos o

Penas crueles, inhumanos o degradantes. En general, se condena el uso de

métodos investigativos degradantes o crueles, el empleo de la violencia sal

vo cuando sea absolutamente necesario y el de fuerza letal, excepto como

último recurso.11

La Convención contra la Tortura contiene cláusulas para investigar las

acusaciones por este crimen, mientras los otros dos instrumentos carecen

i



EL CONTRO L DE LA MALA CON DUCT A DE LA POLICÍA EN AMÉ RI CA I

de procedimientos para su aplicación. No obstante, la importancia de estos

tratados radica en que establecen normas mínimas, de modo que si un de

partamento de policía los viola, la comunidad internacional puede criticar

lo por su incumplimiento. Los delegados de las Naciones Unidas y las or

ganizaciones no gubernamentales redactan informes periódicos sobre to

dos los países de América, en los que evalúan las prácticas de la policía bajo

los criterios internacionales. Por medio de la diplomacia y la divulgación,

estos reportes ejercen una presión a favor de las reformas. Así, luego de la

masacre de la cárcel de Sao Paulo en 1 9 9 2 , la crítica de la comunidad inter

nacional llevó al gobierno federal a condenar al estado de Sao Paulo, que apartir de entonces trató de reducir los niveles de violencia policial. De otro

lado, existe la posibilidad de presentar demandas individuales ante el Co

mité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas contra países que ha

yan aceptado su jurisdicción (esto no incluye a los Estados Unidos). Las

denuncias también se pueden someter a la Comisión Interamericana de

Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos. Ambas

organizaciones exigen agotar primero los mecanismos nacionales, por lo

tanto, funcionan como un último recurso, cuando ninguna de las solucio

nes analizadas antes resulta efectiva en el país donde ha sido cometido el

abuso.

C O N C L U S I O N E S

Evidentemente, la clave para controlar la mala conducta de la policía radica

en vigilar el uso que ésta hace de la fuerza. Es necesario contar con orienta

ciones claras para limitar el recurso a la violencia -incluida la le tal -, y exigir

que los agentes den cuenta por escrito de cada caso en el que la emplean.

Debe establecerse un sistema preciso y transparente de medidas disciplina

rias para garantizar que se cumplan dichas pautas y que se imponga una

sanción cuando sean violadas. Aunque tal vez no sea muy efectivo al co

mienzo, este sistema disciplinario constituye uno de los pasos fundamentales para el control de la conducta policial; mientras la disciplina siga siendo

arbitraria, vaga o politiquera, su reforma será casi imposible.

Un cuerpo externo a la policía debería investigar las denuncias graves

de corrupción y de abuso del poder. Pero este organismo no debe limitarse

a la investigación individual de cada caso sino que debe buscar problemas y

patrones sistémicos para hacer recomendaciones sobre cómo corregirlos. A

manera de ejemplo, este comité puede descubrir cuáles agentes incurren de



86 CHEVIGNY

manera persistente en conductas violentas y seleccionarlos para que reci

ban capacitación y atención especial. Debe existir una junta externa de

veeduría, que bien puede ser parte del cuerpo investigativo o independiente

de él, para garantizar que la policía responda a las exigencias de reforma.

Aunque la detección y corrección de estos problemas sistémicos represen

te, a largo plazo, una ventaja para la policía, ésta no suele ver la vigilancia

externa como un mecanismo provechoso así que probablemente muchas de

estas instancias tendrán que establecerse por medio del poder legislativo.

Este último también debe actuar de manera que imponga límites al

poder facultativo de la policía y al procedimiento penal, que establezcan un

equilibrio entre la seguridad individual y los derechos de los ciudadanos.

Los tribunales deben aplicar de manera drástica las limitaciones legales a la

discrecionalidad de la policía. De otro lado, así como la Constitución pro

tege los derechos ciudadanos, los tribunales tienen que velar por los dere

chos humanos aun en aquellos casos en que el poder legislativo no logre

actuar. Las cortes deben ser especialmente cuidadosas al excluir las confe

siones obtenidas bajo presión. El Estado debería ser responsable de aportar

las pruebas para establecer si una confesión es voluntaria y para determinar

si se han violado los derechos humanos mediante allanamientos ilegales o

el uso de la violencia policial.

Las demandas por daños y perjuicios contra el Estado o el municipio oaun contra un agente particular deben utilizarse como un control de la mala

conducta policíaca. Los daños y perjuicios deben pagarse con el presupues

to de la policía, y un cuerpo investigativo independiente debe analizar los

resultados de los procesos judiciales, para determinar si es posible detener

los patrones de violencia, o si las prácticas policiales se pueden modificar de

manera que se minimicen los daños. La legislación debe autorizar acciones

de interdicción contra los patrones generalizados de abuso y los tribunales

deben ocuparse de ellos.

A través del ejecutivo, cabe al gobierno central establecer un sistema

de veeduría, para garantizar que los funcionarios locales observen las nor

mas de los derechos humanos. El gobierno central está llamado a exigirinformes a las autoridades locales y usar su poder de intervención para cri

ticar o para actuar contra el gobierno local, si éste no hace lo suficiente para

proteger a los ciudadanos locales. En este sentido, podría servir como mo

delo la nueva potestad del fiscal general de los Estados Unidos, que le per

mite actuar contra los funcionarios locales cuando se presenten patrones de

mala conducta.

f



EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA I

Los agentes que cometan abusos deberán ser llevados a juicio, al me

nos cuando las autoridades locales no actúen o cuando falle el sistema disci

plinario. Si los funcionarios de bajo rango no quieren enjuiciar a alguien,

debe autorizarse a los miembros del gobierno central o federal para que se

encarguen del caso. Finalmente, es preciso adjudicar un presupuesto ade

cuado para todo este trabajo, que incluya los recursos necesarios para pro

teger a los testigos contra los intentos de agresión.

NOTAS

' El estatuto que otorga nuevo poder al fiscal general de los Estados Unidos es el código

42, secciones 1 4 1 4 1 - 4 2 . Ver también Curriden 1996, 62-65.

2 El caso de José Luis Ojeda, golpeado al parecer por razones de corrupción, después de

ser detenido en una redada de identificación. Ver CELS 1997, 99-103; para los edictos policiales,

ver CELS 1998, capítulo 2.

J Como se dijo en la nota 1, el estatuto que garantiza la nueva potestad del fiscal gene

ral de los Estados Unidos es el código 42 secciones, 1 4 1 4 1 - 4 2 . Ver también Curriden 1996,

62-65.

4 Miranda v. Arizona 384 US 436, 1966. El principal caso que pone el peso de la prueba

en la fiscalía para demostrar el carácter volun tario de las confesiones es Lego v. Tivomey 404 US

477. i9 7 2 -

5 Las reglamentaciones policiales las analiza Walker (1993); las de Sao Paulo las discute

Cavallo (1997, 52).

6

Tennessee v. Garnerqji US 1, 1985.

7 "Los Angeles Board Saves City $3oM in Litigation" (Wells 1997); la referencia a "ciu

dad" es un nombre inapropiado; en realidad se trata del condado de Los Angeles. Ver también

los informes semestrales del consejero especial del sheriff del condado de Los Angeles, Mer rick

J. Bobb, 1994-98.

8 Ver nota 3. Con respecto a la demostración de un "patrón o práctica", ver Rizzo v. Goode

423 US 362, 1976; con respecto a atreverse a enfrentar un abuso al cual uno sólo puede verse

sometido una vez, ver City ofLos Angeles v. Lyonsqói US 95, 1983. Lyons trató de hacer prohi

bir el uso de una llave potencialmente mortal como práctica policial y no logró tener éxito,

pues era improbable que la policía lo volviera a aplicar.

" Para Los Angeles, ver Chevigny ( 1995 , capítulo 1) ; para Nueva York, ver Kocienewski

(1997, 1998a, 1998b).

10

U.S. v. City of Pittsburgb, et al. U.S.D.C. W.D.Pa. caso civil No. 97-0354, decreto de

consentimiento.



88 CHEVIGNY

11 Estos instrumentos se plantean en United Nations 1994, vol. 1, parte 1, pp. 312, 318, y

293, respectivamente.


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4

Este capítulo examina algunos aspectos de la relación entre la seguridad

ciudadana y la reforma del sistema de justicia penal en Latinoamérica. Exis

te una abundante literatura sobre la seguridad ciudadana y sus problemas

asociados de crimen violento y temor al crimen, así como sobre la reforma judicial. El ensayo se sitúa dentro de la tradición de "ley y sociedad" o "so

ciología de la ley" y aborda la relación entre los dos temas, aspecto que ha

sido menos estudiado.

Por lo general, se considera que la justicia penal -y, de forma más am

plia, el sistema penal- constituye parte importante de la reacción social con

tra el crimen y la inseguridad. Desde un punto de vista didáctico, tal rela

ción puede justificarse. Sin embargo, de acuerdo con la perspectiva de adopta

este capítulo, la afirmación de que la reforma de la justicia penal es una

reacción a lo que está ocurriendo en el área del crimen sería una simplifica

ción excesiva, que ignora la complejidad de procesos sociales relativamente

independientes. Lo que aquí se propone es que en ambos casos se trata de

fenómenos sociales que, hasta cierto punto, tienen su propia dinámica. Por

lo tanto, la justicia penal no consiste simplemente en el derecho (incluidos

tanto los principios como las normas), sino en complejos procesos sociales

y organizacionales; de igual forma, la actividad criminal es un hecho social

que sólo puede comprenderse dentro del contexto de la reglamentación,

los procesos y las instituciones legales.

En la primera sección se analizará la situación del proceso penal en

Latinoamérica antes de las reformas. Para explicar el proceso de cambio en

el sistema de justicia de la región es indispensable tener una perspectiva del

objeto del mismo. Adicionalmente se estudiará la situación en que se encuentran las reformas hoy en día y sus principales componentes. Uno de los

objetivos de esta primera sección es señalar que la reforma es más que una

simple reacción a los cambios en la actividad criminal. En la segunda sec

ción se hará una presentación del estado actual del conocimiento con rela

ción a la seguridad personal, junto con un análisis de las posibilidades de

L A S E G U R I D A D C I U D A D A N A Y L A R E F O R M A D E L S I S T E M A

D E J U S T I C I A P E N A L E N A M É R I C A L A T I N A

Por Mauricio Ducey Rogelio Pérez Perdomo



DUCE Y PÉREZ PERDOMO

reformar el sistema de justicia penal de manera que logre dar solución a

algunos de los problemas sociales relacionados con él. Aunque los autores

no nos proponemos analizar la reacción a la reforma, el tema se mencionará

brevemente en la conclusión.

R E F O R M A D E L S I S T E M A D E J U S T I C I A P E N A L

Dentro del tema general de la justicia penal, los abogados latinoamericanos

suelen distinguir dos elementos. El primero, que tradicionalmente ha atraídola mayor atención, es el que se conoce como derecho penal, que incluye los

principios y la reglamentación relacionada con los delitos y castigos. Su

texto legislativo básico es el código penal, sobre el cual existe una gran

cantidad de trabajos académicos a la que los abogados llaman la doctrina. El

otro tema se refiere a los procesos o acciones y va desde el descubrimiento

de un crimen hasta la fase de condena; su estudio se denomina derecho penal

procesal. En este caso, el texto legislativo básico es el código de procedi

miento penal (código de enjuiciamiento penal o código de proceso penal).

En la tradición del derecho civil, el estudio de este tema ha sido el "pariente

pobre" del derecho penal, con mucha menos tradición teórica.

Ambos códigos se derivan de la herencia europea y adquirieron su forma moderna durante el siglo xix de manera casi simultánea en Europa y en

América Latina. Los códigos penales europeos rápidamente tuvieron re

percusiones en Latinoamérica; el concepto de delito y castigo siguió estos

cambios muy de cerca, hasta el punto que podía considerarse que había una

unidad de pensamiento sobre el derecho penal en los dos continentes

(Jiménez de Asúa 1 9 5 0 ) . Como se verá más adelante, no ocurrió lo mismo

con los códigos de procedimiento criminal, en los que existe una dinámica

completamente diferente de la europea; sobre este tema se presenta, aún

hoy en día, una confusión en la doctrina legal tradicional de la región, in

cluso en los estudios comparativos.

Desde la perspectiva de este capítulo, el aspecto procedimental de la

ley es más importante, pues comprende la ley en acción. Los presentes au

tores subrayan aquellos elementos del proceso que no se encuentran en los

textos legales (o en los archivos de caso) y que no se pueden recabar en las

salas de juicio. El asunto que resulta de interés aquí tiene una dimensión

más amplia: se trata del proceso penal que comienza con la acción de la

policía y termina con lo que ocurre después de la sentencia -el tratamiento

del criminal-. Por lo tanto, cuando se habla de la reforma al sistema de



LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA9 3

justicia penal, se hace referencia al proceso en este sentido más amplio. El

derecho penal, en relación con los principios y las leyes que aparecen en el

código penal o en lo que respecta a lo que han formulado los académicos o

las cortes superiores, es mucho menos importante que las acciones diarias

de la policía y los jueces de los tribunales inferiores. Estos actores, en la

práctica, definen qué es un crimen y cómo tratar a quienes están acusados

de haberlo cometido.

El proceso penal antes de la reforma

Tradicionalmente, el proceso penal de Latinoamérica se ha definido como

un proceso "inquisitivo" en el cual el juez y el fiscal son una misma persona.

El término se refiere al diseño general del sistema y en particular al papel

del juez, que no sólo se encarga de juzgar el caso sino también de dirigir la

investigación que busca descubrir la verdad con relación a los actos lesivos

( M e r r y m a n 1 9 8 5 , 1 2 6 ) .

En el proceso inquisitivo, los individuos clave son la persona acusada

de un crimen (el acusado), que está siendo procesado penalmente, y el juez

mismo. Otros papeles importantes son el de la policía, considerada como

un organismo que colabora con el juez en la investigación, y el del fiscal

público. En teoría, el fiscal es independiente y representa a la sociedad; sufunción consiste en formular cargos, si cree que el acusado ha cometido el

crimen, y pedir una sentencia. Por último, hay una persona que defiende al

acusado; sin embargo, la labor de la defensa en el proceso de indagatoria es

limitado. Por lo tanto, más que un sujeto con derechos, el acusado es visto

como un objeto del proceso. Así, la investigación (el sumario o los procedi

mientos anteriores al juicio) es secreta, aun para el acusado. El sospechoso

puede ser detenido e interrogado, incluso sin ser notificado del crimen por

el cual se le investiga. El lapso de tiempo durante el cual puede permanecer

detenido es limitado y la investigación debe conducir a una orden de enjui

ciamiento, que puede recibir el nombre de orden de detención, si el juez

decreta la detención preventiva.En el proceso de Inquisición de finales de la Edad Media, y durante el

anclen régime en Europa, la tortura se usaba con regularidad para obtener

información confiable, y el juez podía emitir una sentencia sin que el acusa

do tuviera ninguna oportunidad real de defenderse (Tomás y Valiente 1 9 6 9 ,

1 8 2 S S . ) . Más adelante, se estableció la oportunidad de la defensa en una

etapa del proceso en la cual al sospechoso se le informaban los motivos de




su detención, se le formulaban cargos y se le permitía presentar argumen

tos y evidencias.

A esta segunda fase, que teóricamente incluye la presentación de prue

bas o la argumentación del caso, se la llama el juicio (pknario); a diferencia

del procedimiento anterior al juicio, esta etapa debe ser pública. Sin embar

go, en la práctica, este carácter "público" está restringido a la capacidad

que tenga el acusado para acceder a los documentos del caso. Salvo en cier

tas ocasiones, el público también puede asistir a los procedimientos que se

dan en el tribunal y revisar los registros oficiales y los documentos del caso.

En muchos países de la región, esta fase del proceso consiste en trabajar

con un conjunto de documentos escritos, sin que se presente ninguna con

frontación real entre las partes en presencia del juez y sin una oportunidad

real de interrogar y contrainterrogar a los testigos. En la mayoría de los

países latinoamericanos no se estipulan procedimientos orales tal como és

tos suelen ser entendidos hoy en día (Binder 1 9 9 3 a , 69; 1 9 9 3 b , 2 1 9 ) .

El proceso penal del derecho consuetudinario era bastante diferente y

no incluía los procedimientos inquisitivos, que fueron una innovación eu

ropea del siglo xiv. Al proceso que se desarrolló en Inglaterra se lo ha lla

mado "acusatorio". Originalmente, comenzaba con una acusación hecha

por un individuo particular, aunque hoy en día también lo puede iniciar un

representante de la sociedad (el fiscal). El juez actúa como director o arbitro del procedimiento público, oral, acusatorio, y el jurado es quien toma la

decisión. Debe advertirse que el fiscal desempeña un papel muy importan

te: inicia el proceso radicando los cargos y es responsable de suministrar las

pruebas.

Después de la Revolución Francesa y la liberalización de Europa a co

mienzos del siglo xix, el proceso criminal europeo introdujo cambios im

portantes. Estos proporcionaron mejores garantías para el derecho a la de

fensa con la creación de la figura del fiscal moderno, el establecimiento de

los procedimientos orales de careo como parte central del proceso y la adop

ción del uso de jurados en muchos de los casos. De ahí en adelante, se hace

referencia a un proceso "mixto", con elementos acusatorios e inquisitivos;estos últimos pasaron a dominar en la fase investigativa (sumario), mientras

los aspectos acusatorios prevalecieron en la etapa del pknario.

A pesar de que la mayoría de los países latinoamericanos adoptaron los

códigos de procedimiento penal durante la segunda mitad del siglo xix -es

decir, después de la reforma en Europa- siguen estando ligados de manera

más estrecha a la antigua tradición inquisitiva. En la mayor parte de la re-



LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA

gión, el fiscal desempeña (o desempeñaba hasta hace poco) un papel secun

dario, pues aunque expone los cargos, éstos no representan ninguna limita

ción para el juez. El fiscal puede presentar evidencias nuevas, y el juez tam

bién tiene autoridad para hacerlo, porque esto no interfiere con su función

de buscar de la verdad. El restringido papel del fiscal en el contexto del

proceso inquisitivo latinoamericano llevó a que en 1927, Chile eliminara

esta institución y le asignara al juez toda la responsabilidad de la investiga

ción, formulación y decisión del caso. En otros países, la figura del fiscal

sigue siendo poco más que un formalismo (Duce 1999, 5 6 S S . ) .

En varios casos, entre ellos Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela, nose hacía distinción alguna entre el magistrado examinador, responsable de

la investigación, y el juez, encargado de emitir el dictamen. Esta distinción

era muy importante en Europa, donde las dos funciones estaban separadas

para promover la imparcialidad de la corte (Duce 1999, 37SS.). Aunque un

buen número de países han instaurado la figura del jurado o alguna vez

tuvieron legislaciones que lo exigían, sólo algunos -incluidos Colombia y

República Dominicana- tienen jurados institucionalizados de manera más

o menos permanente. Estos factores han dado como resultado la concen

tración de funciones en la persona del juez penal, situación bastante singu

lar que no parece tener paralelo en otras regiones.

Otro rasgo del proceso penal latinoamericano es su naturaleza escrita.Los procedimientos judiciales suelen ser formalismos que a menudo se li

mitan a la lectura o la entrega de documentos preparados por las partes o

por el juez. De esta manera, los registros del caso son el elemento central

del proceso. De otro lado, en la práctica se da muy poco contacto entre el

acusado y el juez. De hecho, muchas sesiones que, según los códigos deben

ser presididas por el juez, en realidad se realizan ante un empleado del tri

bunal; más tarde, el juez firma con su nombre, como si hubiera estado pre

sente en la sesión. Esto es lo que se conoce como "delegación de las funcio

nes judiciales" y ha sido uno de los problemas más generalizados del proce

so inquisitivo de Latinoamérica (Binder 1993b, 205).

Este énfasis en los registros escritos le da un carácter extremamente

formalista al proceso. Si el juez no firma la trascripción del procedimiento,

la audiencia es nula e inválida. Sin embargo, la ausencia del juez en una

audiencia no afecta la validez de la misma, con tal de que firme la trascripción

(Duce 1999, 49). El proceso gira esencialmente en torno a documentos

voluminosos (los archivo del caso), en lugar de desarrollarse a través de

procedimientos orales. Tal como lo hemos indicado, por lo general no exis-




te un proceso de juicio público, oral y de careo en América Latina, ni si

quiera en la fase del juicio mismo, lo cual representa una diferencia funda

mental con el proceso de reforma que comenzó a ejecutarse en Europa en

el siglo xix.

Una última característica que debe señalarse es la posibilidad de apelar

las muchas decisiones que se producen durante el proceso. Hasta cierto

punto, ésta es una manera de limitar el poder del juez que preside el caso y

de darles mayor poder a los jueces de los tribunales superiores. En las deci

siones más importantes es obligatoria la intervención del juez de un tribu

nal superior por medio de un proceso llamado de "consulta", incluso si las

partes no apelan el fallo. Esto también es típico del proceso inquisitivo más

tradicional y refleja la preferencia de una jerarquía que permite la vigilancia

de los jueces por parte de sus superiores y acentúa la estructural piramidal

del sistema de la región.

Un interrogante inevitable es por qué los países latinoamericanos se

mantuvieron tan ligados a la tradición inquisitiva y no adoptaron las inno

vaciones de los países europeos, que en otros aspectos les sirvieron de mo

delo, en particular con respecto al derecho penal sustantivo. Como se ha

anotado, los cambios en Europa buscaban garantizar un mayor derecho a la

defensa y fijar limitaciones relativas al poder de los jueces, así como intro

ducir procedimientos orales y normas que instauraban los jurados o la participación ciudadana en el proceso del juicio.

La respuesta a esta pregunta puede variar de un país a otro, pero en

general la diferencia entre Latinoamérica y Europa muestra que el código

penal tuvo un efecto relativamente secundario sobre el proceso penal mis

mo, en lo que se refiere al castigo. Por ejemplo, en 1 9 2 4 , el Perú adoptó el

código penal suizo, en aquel entonces el más innovador y liberal de Europa.

Sin embargo, las dos sociedades eran muy diferentes. Suiza no tenía la po

blación analfabeta e indígena que el código clasificaba como salvaje, semi-

civilizada y civilizada para efectos de la responsabilidad penal, ni el Perú

tenía la capacidad de hacer inversiones importantes para el tratamiento de

los convictos, que sí podía hacer Suiza. En consecuencia, tal como se lo

concibió y aplicó en el Perú, el código penal resultó mucho más represivo

de lo que era originalmente (Hurtado Pozo 1 9 9 7 ) .

Con relación a los códigos de procedimiento, los proponentes de va

rios países sostuvieron explícitamente que, dada la diferencia en el nivel de

civilización en las respectivas sociedades, las innovaciones que eran comu

nes en Europa no podían introducirse en Latinoamérica. ¿En que consis-




tían estas diferencias? La respuesta se centra en el hecho de que, debido a la

composición de la sociedad latinoamericana, la pequeña élite, educada en

Europa, sentía que al otorgar demasiadas garantías para proteger los dere

chos de los sospechosos -que solían proceder de los grupos sociales menos

educados y supuestamente tenían una mayor propensión a la actividad cri

minal- podría crearse un impedimento para la preservación del orden so

cial.

De manera semejante, la élite temía que si se instituían jurados en los

cuales participara la gente común -que posiblemente sería menos educada

y, en su opinión, más proclive a la actividad criminal- éstos podrían emitir

juicios demasiado indulgentes con los culpables de las actividades crimina

les. Las numerosas vías de apelación y de consulta también reflejaban el

deseo de ejercer control, incluso sobre los jueces, para evitar que se desvia

ran de las pautas establecidas. Estos motivos se disfrazaron de varias mane

ras. En Chile, por ejemplo, se argumentó que la pobreza del país y el aisla

miento de vastas regiones de su territorio hacían imposible poner en prác

tica un sistema más civil izado.

Dos cosas han de anotarse aquí: la primera es que el sistema básico,

que incluía una fase inquisitiva, y que fue adoptado por los países latinoa

mericanos durante el proceso de redacción de los códigos durante el siglo

xix, es una extensión del sistema empleado a lo largo del período colonial.Segundo, este sistema ha prevalecido en la región sin mayores modificacio

nes hasta el proceso actual de reformas, en el cual se han introducido cam

bios sustanciales, como se verá más adelante. Esto no es un simple resulta

do de la pasividad o la negligencia. De hecho, durante el siglo xix, la mayor

parte de los países de la región ejecutaron reformas pero éstas casi nunca

suponían cambios significativos en el sistema inquisitivo vigente. Por con

siguiente, puede decirse que este sistema ha estado vigente en Latinoamérica

durante casi quinientos años.

El análisis anterior describe de manera global el sistema penal latino

americano y propone una explicación sociopolítica de la conservación de

las características más represivas del sistema inquisitivo. En este sentido,

vale la pena destacar dos rasgos específicos que podrían considerarse

disfuncionales: la excesiva duración de los juicios y el gran número de per

sonas que son encarceladas sin haber recibido sentencia. Estos rasgos no

son exclusivos de Latinoamérica pues a muchos otros países, incluidos aqué

llos que cuentan con otro tipo de sistema legal, se les puede hacer la misma

crítica.




No obstante, el diseño del sistema inquisitivo representa una causa

importante de los rasgos que dificultan los procedimientos del sistema pe

nal. Además de este elemento ideológico, el mal funcionamiento puede ex

plicarse, en buena medida, por la manera como se conducen los juicios en la

región. Estos son presididos por jueces y otras personas pertenecientes a la

institución y siguen una rutina caracterizada por la negligencia y la lenti

tud, que incluso puede pasar por alto los marcos temporales formalmente

establecidos en los códigos. Esta situación sólo se altera cuando dentro del

proceso hay abogados u otras personas capaces de ejercer presión para ha

cer más expeditos los casos particulares (Pérez Perdomo 1 9 8 9 , 1 9 9 5 ) .

El alto número de acusados detenidos (por lo general más del 50 por

ciento), a quienes se llama "presos sin sentencia" (Carranza et al. 1 9 8 3 ) , es

otro factor asociado de manera específica con esta circunstancia. Técnica

mente, éstas son personas inocentes, pues no han sido declaradas culpables.

Es claro que en cualquier momento y dentro de cualquier sistema de justi

cia penal, siempre habrá un número de personas que están siendo procesa

das por los juzgados y se encuentran detenidas debido a que se las acusa de

crímenes graves y las autoridades creen que existe el riesgo de que no se

presenten a juicio. La irregularidad consiste en que la gran mayoría de los

que están en la cárcel son acusados y no presos condenados. Esto demuestra la existencia de una mentalidad muy represiva en la legislación y entre

los jueces, que privilegia la prisión sobre otras garantías y exige un proceso

de juicio muy largo.

La confluencia de estos dos factores es inevitable: un sistema altamen

te represivo pero expedito produciría muchos más convictos que acusados,

mientras un proceso ineficiente sólo producirá un gran número de acusa

dos en prisión si los jueces recurren con frecuencia a la detención preven

tiva. Estas características no son sólo el resultado del sistema inquisitivo,

más bien se relacionan con la idea central de que las personas procesadas

por el sistema de justicia penal son peligrosas para la sociedad, a menos que

sus conexiones sociales demuestren lo contrario, y por lo tanto se les debenaplicar medidas disciplinarias más allá de las estipuladas por la ley.

Otro elemento entorpecedor, que indica hasta dónde el modelo judi

cial se aparta de la realidad cotidiana, es la importancia que se le atribuye a

la policía, pues en la práctica es ella y no el juez, quien dirige la investiga

ción. La policía sólo se presenta ante el juez para justificar una detención

que ya ha sido efectuada o para obtener la autorización de alguna acción

futura, tal como el allanamiento de una residencia. Aparte de esto, la policía




recopila evidencias circunstanciales y de otro tipo y, en el momento en que

considera que el caso ya está "resuelto", lo presenta ante el juez y el acusa

do. El sistema crea una cierta solidaridad entre los jueces y la policía en el

desempeño de sus labores respectivas. Varios estudios empíricos indican

que los jueces ejercen poca o ninguna vigilancia sobre la actividad de la

policía, aun en casos en los que existen quejas de que se está ejerciendo

coerción física o psicológica (Rico 1 9 8 5 ; Jiménez 1 9 9 4 , 212SS.). Como se

verá, este papel de la policía, junto con la relación entre su trabajo y el de los

jueces, da lugar a que existan grandes abusos.

La reforma del procedimiento penal

Lo anterior describe el sistema de juicios penales que la mayor parte de los

países de Latinoamérica están modificando o planean modificar en un futu

ro próximo. Varios expertos en el tema han criticado la obsolescencia de los

tribunales penales en comparación con los de Europa, y algunos defensores

de los derechos humanos han expresado su preocupación por los abusos y

la falta de garantías para el respeto de los derechos tanto en los juicios como

en los centros de detención (Zaffaroni 1986).

El primer código de procedimiento penal de la región que sufrió cam

bios importantes que afectaron el sistema inquisitivo prevaleciente fue elde la provincia de Córdoba, Argentina, que introdujo los procedimientos

orales en 1 9 3 9 . Otras provincias de la Argentina siguieron este ejemplo en

años posteriores. En 1 9 7 2 , Costa Rica reformó su sistema de justicia penal

siguiendo en buena medida el modelo de Córdoba. En 1 9 8 6 , se publicó en

la Argentina la propuesta de reforma federal de procedimiento penal (co

nocida como la reforma Maier ), la cual ha sido muy influyente, pues sirvió

de base para un modelo de código presentado por el Instituto Iberoameri

cano de Derecho Procesal en 1 9 8 8 . Ambos textos han sido usados como

punto de partida para los nuevos códigos de la región.

El movimiento comenzó a acelerarse durante la década de 1 9 9 0 . La

reforma de Colombia y la reforma federal de la Argentina entraron en vi

gencia en 1 9 9 2 , y la de Guatemala se hizo efectiva en 1 9 9 4 . Los proyectos

de Costa Rica y El Salvador entraron en vigor en marzo y abril de 1 9 9 8 ,

respectivamente, y el de Venezuela, en jul io de 1 9 9 9 . Bolivia, Chile y Para

guay tienen propuestas que esperan la aprobación del legislativo; en casi

todos los demás países se están realizando debates sobre la reforma y se

tienen varios tipos de propuesta (Duce 1 9 9 9 , 7 0 S S . ) .

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I DUCE Y PÉREZ PERDOMO

*

Debe advertirse que en muchos países la reforma no se considera sim

plemente como un cambio legislativo en el procedimiento criminal sino

como una transformación de todo el sistema de justicia penal. Y es así como

no sólo se han efectuado reformas sino también ajustes a ellas. El caso co

lombiano y el argentino, por ejemplo, han llegado a esta fase, que puede

describirse como un período de reformas adicionales y ajustes correctivos a

las modificaciones iniciales.

Las reformas de los diferentes países no son independientes entre sí.

Las ideas centrales son las mismas: pasar de un sistema inquisitivo a uno

que contenga elementos destacados del modelo acusatorio, entre ellos los

procedimientos orales, fortalecer el papel del fiscal, reconocer los derechos

del sospechoso, del acusado y de las víctimas, incluir el principio de pun

tualidad, etc. No es coincidencia que estos elementos sean comunes a todas

las iniciativas, pues entre los reformadores existe un amplio consenso y un

conocimiento de las ideas y el modelo de código propuesto por el Instituto

Iberoamericano. Diversos países de la región han acudido con frecuencia a

autoridades intelectuales tan notorias como Julio Maier y Alberto Binder

para que los orienten en el diseño de sus reformas, de manera que estos

expertos han tenido una influencia importante en el movimiento reformis

ta de la región.

Pero este proceso no se sustenta sólo en autoridades intelectuales. Varias organizaciones multilaterales e internacionales han proporcionado ayuda

económica y asistencia técnica. En la década de 1 9 8 0 , El Instituto Latino

americano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Trata

miento del Delincuente (ILANUD) se convirtió en un centro de apoyo para la

reforma judicial. La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo In

ternacional ha prestado su colaboración en varios países, mientras que en

otros han tenido una mayor intervención las organizaciones europeas, tan

to en la prestación de ayuda técnica como en el aporte de recursos financie

ros. Hace poco, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo

hicieron grandes inversiones en la región y les concedieron préstamos a

varios gobiernos para acelerar el proceso de reforma (aunque su cooperación se ha dirigido generalmente al sistema legal y no al de justicia penal de

manera específica).

La reforma no se concentra de manera exclusiva en los procedimientos

penales de los tribunales. Los fiscales, los mecanismos de defensa pública,

la policía y las prisiones reciben cada vez más atención. Además, el proceso

suele concebirse como parte de un cambio más amplio que abarca a la jus-



LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA IOI

ticia civil, o incluso al sistema legal en su totalidad (Frühling 1 9 9 7 ) . Una de

las ideas centrales que subyacen al proceso es que el orden económico mun

dial -con su orientación hacia el mercado y su tendencia a convertir las

inversiones extranjeras en motor del desarrollo de los así llamados merca

dos emergentes- exige una reforma integral del sistema legal que garantice

la seguridad jurídica de los ciudadanos y, especialmente, de los inversionistas

(Pérez Perdomo 1 9 9 5 ) . Es evidente que este pensamiento ha motivado el

interés de las instituciones bancarias multilaterales por los sistemas legales

de la región.

Sin embargo, también existen otros factores y fuerzas importantes enacción, entre las cuales se cuentan los procesos de democratización de dife

rentes países, después de décadas de gobiernos autoritarios o dictatoriales;

la crítica de los sistemas políticos obsoletos; las presiones para la moderni

zación del Estado en general; la reevaluación del papel de los derechos hu

manos; las percepciones negativas sobre el sistema judicial y, en particular,

sobre los juzgados penales. Es difícil identificar la reforma con uno solo de

estos factores, pues representa una respuesta a todos ellos, con diversos

énfasis en cada país de la región.

LA SEGURIDAD CIUDADANA Y EL IMPACTO DE LA REFORMA

DE LA JUSTICIA PENAL

Esta sección no pretende analizar el vasto proceso de reforma legal sino

más bien plantear una pregunta: ¿Hasta qué punto puede influir la reforma

de la justicia penal sobre la seguridad personal en la región? La idea enton

ces es examinar las relaciones entre la reforma del sistema de justicia y la

seguridad ciudadana en América Latina. Tal como se ha indicado, la litera

tura sobre el tema no es extensa. Esto es especialmente cierto con relación

al impacto que la reforma puede tener sobre los problemas de seguridad

ciudadana, como el creciente temor de la población frente al crimen y los

intentos de combatir algunas de las formas más violentas del comporta

miento delictivo.

El análisis se divide en dos partes. La primera examina la diversidad y

complejidad del tema de la seguridad ciudadana en la región, a partir de una

mirada a la dimensión abrumadora del problema así como mediante la con

sideración de algunas de sus características principales. La segunda presen

ta varias ideas relacionadas con la reforma penal y la seguridad de la pobla

ción.




La complejidad de la seguridad ciudadana

No es exagerado decir que en América Latina la seguridad ciudadana o

personal se percibe como un problema grave, aunque la intensidad de la

preocupación varía de acuerdo con el país. El primer elemento relacionado

con esta percepción es la cantidad de crímenes, en particular, de crímenes

violentos. Sobre el tema existen numerosos estudios a nivel de los países y

las ciudades; basta recalcar aquí que el concepto de seguridad ciudadana (o,

para ser más precisos, de inseguridad) suele definirse a partir del número de

incidentes de delito violento. Sólo unos pocos estudios adoptan el enfoque

contrario, según el cual la percepción de la seguridad constituye una cons

trucción social y, por lo tanto, no se deriva exclusivamente del número de

hechos violentos. Este capítulo intenta abordar ambos asuntos en relación

con la reforma de la justicia penal.

A juzgar por la cantidad de referencias sobre la actividad criminal cita

dos tanto en los estudios publicados como en los trabajos que se están rea

lizando en el presente, podría afirmarse que en comparación con Asia, Aus

tralia, Europa y Norteamérica, América Latina es una región extremamente

violenta (ver por ejemplo el capítulo 5 de esta misma obra). La compara

ción casi siempre se basa en las tasas promedio de homicidios -que repre

sentan el principal indicador- pues las estadísticas de homicidios tienden aser más confiables que las que se obtienen para otros tipos de delito. El

promedio regional es de veinte homicidios por cada 1 0 0 . 0 0 0 habitantes al

año, aproximadamente el triple de la cifra de los Estados Unidos -que, a su

vez, duplica la de Europa Occidental-. Sin embargo, existen grandes dife

rencias dentro de la región. Los datos de la Argentina, Chile y Costa Rica

son comparables a los de Europa, mientras los de Colombia y El Salvador

son varias veces mayores que el promedio regional. Por su parte, los del

Brasil, México y Venezuela están cerca del promedio (Frühling 1 9 9 7 ; Ayres

1 9 9 8 ) .

Una característica importante de la violencia en la región, esencial

para entender su complejidad, es el carácter institucional o insti

tucionalizado del fenómeno. La policía de la región es conocida por la

persistencia de sus excesos, que suelen consistir en serias violaciones a

los derechos humanos (Chevigny 1 9 9 5 ; Jiménez 1 9 9 4 ) . En períodos de

dictadura, estos excesos son el resultado de la política del gobierno,

diseñada para eliminar o controlar a la oposición, pero también se pre

sentan abusos contra los delincuentes comunes, tanto en los regímenes




democráticos como en los dictatoriales. Las muertes durante las "con

frontaciones" con agentes de policía son frecuentes, lo mismo que las

torturas. Estas "confrontaciones" son en realidad una manera de encu

brir las ejecuciones extrajudiciales, como se refleja en el hecho de que

los criminales (o supuestos criminales) pocas veces resultan heridos, y a

los policías rara vez se los asesina o hiere. La tortura y la violencia si

guen siendo un método recurrente de investigación para delitos comu

nes; su propósito es conseguir una confesión que haga más fácil obte

ner una condena.

A este tipo de violencia se lo ha descrito como institucional porque esejercida por una institución gubernamental y es consonante con la política

(generalmente tácita) de la policía y los organismos políticos encargados de

vigilarla. Un tipo de crimen institucional no violento es el soborno (mordi

da, como se lo conoce en México, o matraca, en Venezuela). Ésta casi siem

pre se refiere a sumas modestas de dinero que la policía les exige a los ciu

dadanos para olvidar trasgresiones reales o inventadas, y en términos es

trictos constituye una extorsión. Los superiores son conscientes de estas

prácticas, y en ciertos casos los agentes deben compartir el dinero con ellos.

En Buenos Ares ocurría, por ejemplo, que los archivos judiciales eran su

pervisados por la policía y a veces eran vendidos a las partes involucradas.

Tales situaciones, junto con otras formas de corrupción y abuso, han motivado una serie de reestructuraciones y reformas, que no siempre han sido

del todo exitosas.

Aparte de estos casos claramente institucionales, o de aquéllos en los

cuales se subvierte a las instituciones, muchos grupos de policías cometen,

de manera directa, un número de crímenes, por lo general sin autorización

de sus superiores. Estos grupos de policías forman escuadrones de la muer

te; en su tiempo libre, realizan lo que ellos consideran operaciones de lim

pieza social, esto es, asesinatos a delincuentes de poca monta, incluidos

niños y jóvenes. Entre los crímenes cometidos por la policía también se

encuentran el secuestro, el tráfico de drogas y el robos de automóviles.

Obviamente, en todos los casos se trata de crímenes organizados que,

hasta cierto grado, hacen uso de la organización policial, sus armas y pri

vilegios; sin embargo, la responsabilidad de la entidad en estas acciones es

menor que, por ejemplo, en las de tortura, donde existe un propósito

institucional.

Los delitos de la policía no se limitan a Latinoamérica. Muchas, sino

todas las sociedades tienen o han tenido problemas de esta índole (Chevigny

f




1 9 9 5 ; Henshel 1 9 9 6 ) . Es la dimensión del fenómeno lo que hace única a

Latinoamérica. Entre las posibles explicaciones se incluyen la complicidad

de los jueces, que puede ser una consecuencia del proceso inquisitivo des

crito antes, y también la ineficiencia del sistema para infligir castigos for

males a la actividad criminal. La marcada estratificación social, en la que el

bienestar y la vida de los grupos sociales menos favorecidos se encuentran

devaluados, así como la ausencia de una tradición democrática y cívica fuer

te pueden ser otros factores explicativos. En muchos casos, existe además el

legado de períodos de gobierno no democráticos, cuando a la policía se le

daba carta blanca para realizar estas prácticas o se le ordenaba expresamen

te que recurriera a ellas.

Esto nos lleva a analizar un segundo aspecto de la inseguridad ciuda

dana: la inseguridad no sólo es función del número de crímenes violentos

cometidos sino también de la forma como la sociedad experimenta el fenó

meno de la criminalidad. El miedo es una sensación construida socialmente

(Zubillaga y Cisneros 2 0 0 1 ; Pérez Perdomo 1 9 9 7 ) . La independencia rela

tiva de la inseguridad con respecto de la incidencia del crimen, y su dimen

sión como construcción social pueden apreciarse en un estudio que mues

tra niveles similares de inseguridad o miedo en algunas regiones de Vene

zuela que presentan cifras muy diferentes de criminalidad y de delitos

violentos (Navarro y Pérez Perdomo 1 9 9 1 ) . La imagen del criminal también es significativa. Desde el punto de vista de los caraqueños de clase

media o alta, los criminales (malandros) viven en las barriadas y, en su as

pecto, se parecen a personas de clase baja; de esta forma, el temor a la delin

cuencia corresponde en buena medida al miedo que producen aquéllos que

"no parecen ser uno de nosotros". Para la gente de clase baja, los malandros

viven en las barriadas, igual que ellos, pero son percibidos como personas

mejor vestidas, que usan ropa de marca (Zubillaga y Cisneros 2 0 0 1 ) . En

opinión de varios expertos, el actual aumento en el temor que los chilenos

experimentan frente al crimen no está relacionado con un incremento ob

jetivo en las tasas de delincuencia (Mera 1 9 9 2 , 1 2 ; Riego 1 9 9 9 ) . Así, la per

cepción de inseguridad no está necesariamente asociada con la probabilidad estadística de ser objeto de una agresión violenta sino más bien con la

construcción social del problema y con la probabilidad que los ciudadanos

crean que existe de convertirse en una de sus víctimas.

Esta representación puede producirse de varias maneras: a través de las

conversaciones personales, de los medios masivos y a partir de la manera

como suelen perpetrarse los crímenes en cada sociedad. Este último factor




merece especial énfasis. Cuando un gran segmento de la población cree

que a la policía no le interesa responder a las necesidades colectivas de la

ciudadanía o, lo que es peor, cuando ella está involucrada en actividades

delictivas, la confianza en la institución se deteriora y la policía misma se

convierte en fuente de inseguridad. Este es, sin duda, el caso de varios paí

ses de América Latina; al menos en tres ciudades con altas tasas de crimen

violento -Cali, Caracas y Rio de Janeiro-, más de una cuarta parte de los

entrevistados consideraban que la policía era "mala" o "muy mala" (Briceño

León, Carneiro, Vélez, Oviedo y McAlister 1 9 9 7 ) .

Además, la gente no cree que los jueces protejan sus derechos o vigilenlos posibles abusos de la policía, pues, en efecto, no lo hacen. Los jueces

representan figuras distantes que hablan un lenguaje extraño y profieren

dictámenes incomprensibles y que, además, pueden dejar en libertad a cri

minales peligrosos a quienes los medios de comunicación han condenado,

o imponer sentencias severas a personas apreciadas por la opinión pública.

Las encuestas de opinión de los países latinoamericanos revelan muy poca

confianza en los jueces -por lo general menos del 30 por ciento- mientras

en los países industrializados los niveles de confianza suelen superar el 40

por ciento, y a veces el 6 0 por ciento (Martínez 1 9 9 8 ) .

En este sentido resultan ilustrativos dos informes recientes sobre Ve

nezuela y Chile. Según una encuesta realizada en Venezuela entre enero yfebrero de 1 9 9 8 por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, el

85 por ciento de la población no tiene confianza en la administración de

justicia (PNUD 1 9 9 8 , 1 4 S S . ) . De acuerdo con otro estudio venezolano, la

mitad de la población de Caracas considera que los tribunales son ineficientes

o extremamente ineficientes, y el 36 por ciento los califica como moderada

mente eficientes. La mitad de la población también siente que las personas

deben tomar la justicia en sus propias manos (Briceño León, Camardiel,

Ávila, DeArmas, y Zubillaga 1 9 9 7 ) .

Una larga conversación que uno de los presentes autores sostuvo con

un preso en Caracas expresa bien este sentimiento. El recluso señaló que

estaba seguro de que no estaría en la cárcel si tuviera dinero. Al preguntarle

cómo usaría el dinero para conseguir su libertad, en caso de tenerlo, dijo

que no tenía idea, pero que sabía que con dinero sus problemas se resolve

rían. En otras palabras, no entendía cómo funcionaba la maquinaria judi

cial, pero creía que el dinero podía ponerla en marcha. La mayor parte de la

sociedad carece de una comprensión del propósito del proceso legal y de

sus reglas básicas.



I0 <5 I DUCE Y PÉREZ PERDOMO

Esto explica la ambivalencia frente al crimen y la policía. La población

de varias ciudades latinoamericanas con altos índices de violencia tiende a

aceptar conductas ilegales de la policía, como el allanamiento a los hogares

y la detención bajo la simple sospecha de que una persona pueda ser delin

cuente. Sin embargo, ésta no es una reacción generalizada. En los países

que recientemente han tenido dictaduras militares, la conducta ilegal de la

policía tiene menor aceptación que en aquéllos con tradiciones democráti

cas más fuertes. En otras palabras, el recuerdo de la represión excesiva con

trarresta el deseo de alcanzar la seguridad a cualquier precio.

Las actitudes hacia la pena capital son semejantes, pues a pesar de estar

prohibida en la mayor parte de los países de la región por la Constitución,

goza de un apoyo popular considerable. Esto parecería incompatible con la

falta de confianza en los jueces y tribunales, que serían los responsables de

administrar la pena de muerte. Cabe preguntar entonces si este respaldo no

será en realidad una manera de expresar la aceptación de la ejecución

extrajudicial (Holston y Caldeira 1 9 9 8 ) . El hecho de que la población tam

bién desconfíe de la policía sólo aumenta la perplejidad que produce este

fenómeno. La hipótesis propuesta aquí subraya la inconsistencia en las re

acciones de la gente a los problemas sociales. Frente a un aumento en el

crimen violento, la solución de la pena de muerte parece apropiada; pero si

se profundiza un poco más, se advierte una falta de confianza en cualquierinstitución que pudiera ser llamada a aplicar esta sentencia. Aunque para el

observador reflexivo la contradicción es clara, para quién responde a estas

preguntas de manera espontánea el problema no parece plantear ninguna

contradicción.

Evidentemente, el problema de la seguridad ciudadana tiene varias di

mensiones, que superan el grado de reacción del sistema de justicia penal.

De aquí se podría concluir que la reforma no puede satisfacer todas las

exigencias sociales creadas por el problema objetivo y subjetivo de la inse

guridad; lo cual no significa, sin embargo, que la reforma no pueda produ

cir cambios significativos en la situación actual.

Reforma procedimental de los sistemas de justicia penal como respuesta

al problema de seguridad ciudadana

Dentro de este contexto social, ¿cuáles son las implicaciones de reformar el

sistema de justicia penal para los problemas asociados con la seguridad ciu

dadana? La reforma obtiene una gran aceptación debido a que existe un




descontento generalizado con relación a la falta de seguridad y al funciona

miento de los tribunales y la policía. En la formulación de la propuesta

participan juristas distinguidos, que proponen modernizar los procedimien

tos de justicia penal e introducir derechos para los sospechosos y los acusa

dos, a la vez que prometen alcanzar una mayor eficiencia en el proceso

penal y establecer una separación entre la judicatura y la policía. Además, la

reforma no sólo se basa en el prestigio intelectual de sus proponentes sino

también en el apoyo de organizaciones internacionales y de instituciones

bancarias multilaterales. Si se nos permite una metáfora, la situación es

como una luna de miel en la que los recién casados están felices y sus expectativas mutuas son altas. Como veremos, estas expectativas exageradas cons

tituyen uno de los obstáculos más serios para que la reforma tenga efectos

en el futuro próximo.

Un fenómeno que se ha presentado a lo largo de la región en los últi

mos años son las demandas cada vez más frecuentes que la ciudadanía le

hace a las autoridades con respecto al desarrollo de garantías de seguridad.

El problema se ha convertido en uno de los elementos más importantes

tanto del discurso público como del debate político, y la prensa lo ha adop

tado como uno de sus temas favoritos. En la agenda de casi todos los go

biernos de la región se incluyen políticas para combatir el problema, y los

partidos de oposición, que suelen culpar al gobierno de ser incapaz de manejar el problema del crimen, explotan el descontento de grandes segmen

tos de la población. En medio de esta situación, los gobiernos y los políti

cos de todas las ideologías están comenzando a acudir a la reforma del pro

cedimiento penal como uno de los mayores objetos de acción institucional.

Enfrentados a la presión social, los políticos y otras personas que ocupan

posiciones de poder le están apostando a una nueva respuesta institucional:

reformar los procedimientos de justicia penal para trasmitirle al público el

mensaje de que están preocupados por solucionar sus problemas mediante

la adopción de mecanismos efectivos.

Esto no debe verse como una respuesta completamente falsa pues el

mejoramiento de los procedimientos penales es uno de los cambios

institucionales más importantes que están emprendiendo los gobiernos de

la región. Su importancia no sólo tiene que ver con los cambios en la es

tructura institucional sino también con los numerosos recursos humanos y

materiales que se están invirtiendo en la iniciativa así como con su posible

impacto sobre el sistema. En este sentido, es comprensible que los políticos

traten de obtener la mayor ventaja posible de la reforma. En términos del



08 I DUCE Y PÉREZ PERDOMO

diseño de políticas modernas, también es sensato intentar resolver diversos

problemas con enfoques globales, que incluyan al sistema de justicia penal.

Esto parece especialmente importante a la luz de que algunos de los pro

blemas de seguridad ciudadana se relacionan con el sistema de justicia pe

nal; por lo tanto, parece justificable exigir que este subsistema del gobierno

aborde el asunto.

Sin embargo, los problemas empiezan a surgir cuando los funcionarios

sostienen que la reforma del sistema de justicia penal es "la única respuesta"

o cuando las autoridades y los políticos en general la presentan como una

panacea que resolverá todos los problemas. Desafortunadamente, ésta pa

rece ser la actitud predominante en la región. Un ejemplo de ello es la

tendencia de los funcionarios a afirmar que las reformas harán posible cas

tigar a un mayor número de criminales con mayor rapidez, al aumentar las

penas por el crimen y reducir la incidencia del mismo -como es el caso de la

introducción explicativa al Código Orgánico de Procedimiento Penal en

Venezuela (analizada en Pérez Perdomo 1 9 9 8 ) - . Esto no significa que la

reforma no busque hacer más eficiente el funcionamiento de la justicia pe

nal para enjuiciar y castigar los delitos. Lo que aquí se quiere recalcar es que

la reforma de las leyes, por sí sola, no aumenta necesariamente la eficiencia,

ni se traduce en una mejora significativa de la seguridad ciudadana de ma

nera automática.El principal inconveniente con esta actitud es que genera expectativas

demasiado altas en cuanto a la posibilidad real de producir un cambio signi

ficativo a corto plazo. Estas esperanzas pueden verse frustradas si la refor

ma no produce resultados rápidos, y con ello se corre un riesgo serio de que

se de marcha atrás al proceso. Una reforma exige grandes esfuerzos en su

ejecución y un apoyo decisivo de la comunidad y las autoridades políticas.

Si los ciudadanos se sienten insatisfechos por la falta de avances significati

vos, comienzan a presionar a los políticos y al gobierno, y así, la

contrarreforma asoma la cabeza justo en el momento en que el proceso es

más vulnerable.

Tal como se ha visto, la reforma tiene una capacidad limitada de resol

ver los problemas de inseguridad, puesto que la causa de éstos excede, a las

claras, el alcance del sistema penal. Y aun dentro de la esfera de la justicia

penal, donde la reforma puede hacer importantes contribuciones, existen al

menos tres obstáculos evidentes. Primero, la experiencia de diferentes paí

ses de la región donde las reformas están en vigencia desde hace algunos

años demuestra que el proceso de cambio es lento y que no se pueden espe-

f




rar efectos inmediatos durante el período de ajuste. Por la magnitud del

cambio institucional, legal y cultural que implica la puesta en marcha de la

reforma, sería ingenuo esperar que el sistema produjera resultados contun

dentes de la noche a la mañana. La implementación toma tiempo y requiere

un cambio de actitud, así como una capacitación de los jueces, los emplea

dos del sistema judicial y los miembros de las organizaciones policivas (Pérez

Perdomo 1 9 9 8 ) .

Segundo, la probabilidad de que la reforma de paso a mejoras concre

tas en la seguridad ciudadana depende de que se transformen aspectos estructurales en el sistema penal, de que se diseñen y ejecuten programas

específicos para lograr objetivos definidos y de que las instituciones se orien

ten en función de la nueva estructura para abordar dichos objetivos especí

ficos. Sin embargo, en América Latina la reforma parece haber sido diseña

da, ejecutada y ajustada sin tener en cuenta estos factores. Es por ellos que,

aun si se ejecuta de manera racional, el nuevo sistema tendrá un impacto

menor en los problemas concretos que si los esfuerzos se hubieran dirigido

específicamente a la solución de asuntos puntuales. El resultado puede ser

incluso contraproducente, al aumentar la ineficiencia y las contradicciones

dentro del sistema.

Tercero, la reforma deja por fuera a la policía, justamente aquel elemento de la estructura institucional que se ha identificado como una de las

fuentes de inseguridad ciudadana. Infortunadamente, la policía no ha esta

do en el foco de atención de este proceso de transformación (Rusconi 1 9 9 8 ,

1 89 ; Duce y González 1 9 9 8 , 5 1 ) ; y con ello se limitan en forma sustancial

los efectos potenciales en el sistema judicial. Además no se ha dado sufi

ciente importancia a los aspectos del tratamiento y el castigo.

En síntesis, mientras ciertos sectores generan expectativas poco realis

tas en torno a la reforma, los aspectos que serían realizables en la práctica

no han recibido un apoyo real. Los esfuerzos quedan entonces atrapados en

medio de una situación muy difícil.

¿Puede la reforma contribuir realmente a la seguridad ciudadana? Desde

el punto de vista de los presentes autores, ella puede hacer contribuciones

importantes para combatir los problemas de inseguridad ciudadana y cri

men dentro de la limitada esfera de acción del sistema de justicia penal. No

obstante, estos cambios no son una consecuencia directa e inmediata de la

reforma sino que dependen de un buen número de elementos adicionales.

En primer lugar, tal como afirmó Currie ( 1 9 9 8 , 1 6 3 ) , a pesar de la

capacidad limitada de la justicia penal para evitar los delitos, su potencial



n o DUCE Y PÉREZ PERDOMO

para reducir las tasas de criminalidad es mayor de lo que indicarían los re

sultados logrados hasta el momento. Desde la perspectiva de Currie, el sis

tema penal debe replantearse, de manera que en lugar de orientarse en fun

ción del castigo y la segregación de los criminales, haga énfasis en las polí

ticas de prevención y reinserción. Según el autor, un sistema penal apoyado

en estos principios tiene una mayor posibilidad de ofrecer alternativas efec

tivas para la seguridad ciudadana que las estrategias tradicionales, basadas

en la supresión del crimen y los criminales, que han prevalecido en los Es

tados Unidos durante las últimas décadas sin ningún éxito importante.

Currie desarrolla estas ideas con detenimiento y argumenta que exis

ten tres puntos vitales que deben reformularse para alcanzar resultados:

aumentar la inversión en programas de rehabilitación, replantear los obje

tivos y los mecanismos de sentencia y reducir la violencia en la comunidad

mediante el diseño de estrategias policiales más efectivas. Para cada una de

estas áreas, presenta ejemplos de diversos programas ejecutados en los Es

tados Unidos que demuestran el éxito de una propuesta alternativa al enfo

que punitivo. Sin entrar en los detalles de cada una de estas iniciativas, es

importante resaltar que con un concepto diferente del sistema y con planes

diseñados de manera específica para lograr resultados mensurables y con

cretos, se pueden lograr avances modestos pero bastante significativos en el

área de la prevención.Si estos planteamientos se trasladan al contexto de las reformas en

Latinoamérica, podría esperarse que éstas surtan efecto, siempre y cuando

se redefinan adecuadamente los papeles de los diversos protagonistas den

tro del nuevo sistema penal. Así, por ejemplo, el énfasis en la reintegración

de los trasgresores a la sociedad requiere de un compromiso y coordinación

de parte de fiscales y jueces, que siempre deben mantener estos objetivos en

mente. Algunos mecanismos procedimentales -como los programas de ex

carcelación alternativos- que desempeñan una función importante en la

mayoría de las reformas de la región, también deben desarrollarse y utili

zarse de manera consistente con los objetivos de integración social. El sis

tema debe tener una capacidad mucho más sofisticada para diferenciar entre diversos tipos de trasgresores y de crímenes, de modo que se tengan

alternativas más variadas y flexibles para los delincuentes que tengan altas

probabilidades de reintegrarse de manera exitosa. Si el sistema es incapaz

de hacer esta diferenciación en una etapa temprana del proceso, las proba

bilidades de lograr efectos positivos a partir de una intervención proactiva

serán mucho menores.



LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA I I I

Otro estudio que merece atención es el de Riego ( 1 9 9 8 ) , pues aunque

se refiere de manera específica al caso de Chile, sus ideas pueden aplicarse

fácilmente a la mayor parte de la región. Según el autor, la reforma al pro

cedimiento penal puede tener un efecto positivo al atacar los principales

factores responsables de la percepción de inseguridad de la población. Como

ya se ha mencionado, esta sensación no sólo se deriva de condiciones obje

tivas de criminalidad sino de un gran número de elementos adicionales.

Riego propone dos líneas de acción para las reformas, con miras a com

batir esta representación social del fenómeno de la inseguridad. Primero,

en buena medida, el problema se relaciona con una percepción de desorganización, corrupción e ineficiencia de la justicia penal para enfrentar el cri

men. Esto aumenta la sensación de vulnerabilidad. Por lo tanto, argumenta

el autor, si se mejora la organización, se eleva el profesionalismo y se facilita

el procesamiento efectivo de las demandas -al designar autoridades que

respondan a cada una de ellas- la percepción podría cambiar en forma sus

tancial. En estrecha relación con esto, propone que otra fuente del proble

ma reside en la manera como las víctimas del crimen perciben sus experien

cias dentro del sistema judicial; sugiere entonces que al mejorar el trato que

se les da a las víctimas se podría lograr un efecto sustancial en la representa

ción de la institución. La reforma ofrece una gran oportunidad para de

sarrollar programas que proporcionen información, protección e indemnización a las víctimas, mecanismos ausentes en los sistemas inquisitivos

tradicionales de Latinoamérica. Casi la mitad de los códigos penales de la

región que se han aprobado, o que están en proceso de serlo, estipulan

cláusulas de este tipo, pero es necesario hacer esfuerzos por refinar su

ejecución, para que no se conviertan en simples recursos retóricos de los

legisladores.

Una segunda sugerencia de Riego ( 1 9 9 8 ) es incluir a los fiscales en la

formulación de las políticas de prevención del crimen local. Con base en

experiencias de los Estados Unidos y aceptando que el fiscal no es el actor

principal de estas iniciativas, propone que los fiscales se comprometan en

el diseño y conducción de los programas de prevención del crimen a nivel

local; afirma que entre las experiencias más exitosas están las de trabajar

en lugares determinados y abordar las condiciones sociales y urbanas es

pecíficas que conducen al crimen y a la inseguridad ciudadana. Los fisca

les pueden apoyar el trabajo de las comunidades en el proceso de identifi

cación de las condiciones y lugares que son fuente de problemas. Y, en

casos extremos, cuando se hayan agotado otras acciones por parte de las



1 1 2DUCE Y PÉREZ PERDOMO

autoridades y organizaciones locales, hacer uso de los recursos punitivos

del sistema.

Al igual que las propuestas de Currie, esta segunda línea de acción

sugerida por Riego presupone un cambio de orientación en los procedi

mientos de justicia penal, particularmente en lo que se refiere a la política

del fiscal público. A la hora de destinar los recursos humanos y económicos,

los fiscales tienen que considerar la prevención basada en la comunidad

como una prioridad.

Más allá de su contenido específico, las propuestas resumidas aquí se

ñalan tres factores importantes que han de tenerse en cuenta en futurasreformas de los sistemas de justicia penal de la región. Primero, demues

tran que la reforma puede mejorar la seguridad ciudadana. Segundo, subra

yan el hecho de que estas contribuciones pueden llegar a ser realmente

importantes si el papel del sistema y el de sus protagonistas se concibe den

tro de un marco más amplio que el tradicional. Tercero, ilustran que los

resultados sólo se pueden lograr a través de programas específicos de

planeación y ejecución. Así pues, la reforma no produce resultados de ma

nera automática.

CONCLUSIONES

El movimiento de reforma de la justicia penal es un desarrollo complejo

relativamente reciente, de tipo social y político, que se encuentra en evolu

ción y cuyos resultados aún no pueden evaluarse. Sin embargo, los proble

mas de la seguridad ciudadana también son resultado de diversas variables

sociales que van más allá de la esfera del sistema penal. Por lo tanto, no

puede esperarse que la reforma judicial, bien sea por sí sola o en conjunción

con la reforma de la policía u otros procesos de cambio, produzca un im

pacto decisivo en los problemas asociados con la alta incidencia del crimen

violento o con su construcción social. Se sabe bien que el crimen es UQ

fenómeno complejo, causado por múltiples factores y que, por lo tanto,

debe abordarse como un todo.

En este contexto, el impacto potencial de la reforma puede verse des

truido por los escándalos de los medios de comunicación, que son inevi

tables cuando, por ejemplo, un tribunal reformado libera a alguien a quien

los medios de comunicación y la opinión pública consideran un criminal

peligroso, culpable de perpetrar un delito atroz; estos escándalos provo

can una reacción precipitada y estimulan el deseo de presionar para que se

r



LA SEG U R I D A D C I U D A D A N A Y LA R EFO R MA D EL SI ST EMA DE J U S TI C I A PEN A L EN A MÉ R I C A LA TI N A" 3

reinstaure un sistema más represivo. La reforma puede fracasar por la

falta de comprensión de su propósito. Por desgracia, no hay bases de da

tos que hagan posible analizar el efecto de la reforma sobre la opinión

pública, ni conocen los presentes autores que se esté realizando algún

trabajo a este respecto. Pero a partir de una serie de conversaciones infor

males en Caracas con Adolfo Binder y William Evans (quienes han estu

diado las reformas en diversos países latinoamericanos), podría pensarse

que la reforma no es bien recibida, ante todo, porque se considera que

debilita la capacidad de la policía y del sistema de justicia penal para com

batir el crimen.

Un ejemplo significativo en este sentido fue la entrada en vigencia de

la reforma de Venezuela, en julio de 1 9 9 9 . La principal protesta surgió en

la policía, en particular en la Policía Técnica Judicial, que se sintió mania

tada al no poder arrestar a los sospechosos para interrogarlos, y que con

sideró que se la estaba restringiendo pues la oficina de la fiscalía debían

vigilar sus acciones. También se ha dicho que la reforma ha aumentado la

inseguridad pues es ventajosa para los criminales. Los jefes de policía y

algunos funcionarios del Ministerio del Interior, así como importantes

figuras conservadoras, propusieron que el Congreso Nacional suspendie

ra la aplicación del nuevo código de procedimiento penal (al momento de

la redacción de este escrito se estaba sesionando al respecto). La reacciónde las organizaciones no gubernamentales preocupadas por los derechos

humanos parece haber neutralizado la virulencia del ataque de los secto

res autoritarios. Hasta la fecha no existen estadíst icas que indiquen que la

reforma haya aumentado el crimen, tal como sostienen algunos periodis

tas y agentes de la policía.

Ahora, el reto consiste en que las autoridades, los políticos, el personal

técnico, los funcionarios del sistema y la población en general comprendan

lo que está en juego. No se trata simplemente de un problema acerca de

cómo combatir el crimen y aumentar la seguridad sino del respeto por los

derechos humanos, que son la base de nuestra civilización. Al mismo tiem

po, la reforma penal se anuncia como la solución a los problemas de insegu

ridad ciudadana y a la ineficiencia de la administración de justicia, con lo

que se crean expectativas que la reforma no puede cumplir por sí sola. Para

evitar la desilusión que amenaza con expandirse, se deben proponer objeti

vos modestos y realistas.

Si se logran conformar fuerzas policiales más mesuradas, sistemas ju

diciales relativamente eficientes y una mejor comprensión de ellos por par-




*

te de la población, se habrá dado un importante paso hacia el civismo - más

aún, hacia la civilización misma-. Pero si, por el contrario, los países lati

noamericanos se quedan estancados en reformas legislativas específicas, sin

mecanismos apropiados de coordinación y evaluación, habrán desperdicia

do una oportunidad sin precedentes para generar cambios institucionales

que ofrezcan a sus ciudadanos una mejor calidad de vida.


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A M É R I C A V I O L E N T A : F A C T O R E S D E R I E S G O ,

C O N S E C U E N C I A S E I M P L I C A C I O N E S P A R A L A S P O L Í T I C A S

S O B R E L A V I O L E N C I A S O C I A L Y D O M É S T I C A

Por

Andrew Morrison, Mayra Buvinicy Michael Shifter

La región de América Latina y el Caribe es considerada como una de lasmás violentas del mundo, y los datos existentes confirman esta percepción.

Para 1 9 9 0 -último año del cual se tienen cifras comparables de homicidios

para las distintas regiones del mundo-, estos países presentaban una tasa de

homicidio de 2 2 . 9 por cada 1 0 0 . 0 0 0 personas, más de dos veces el prome

dio mundial, estimado en 1 0 . 7 .1 Sólo el África sub-sahariana tenía una tasa

más alta ( 4 0 . 1 ) , y ninguna otra región tenía un número de muertes violen

tas mayor a 9 por cada 1 0 0 . 0 0 0 . Los últimos cálculos para América Latina y

el Caribe corresponden a 1 9 9 4 y sitúan el índice en 2 8 . 4 , lo que muestra un

crecimiento de más del 44 por ciento durante el período transcurrido entre

1 9 8 4 y 1 9 9 4 .2

Las comparaciones internacionales de los niveles de violencia son un

ejercicio frágil, porque los datos pueden ser más confiables en una región

que en otra, las muestras en las cuales se basan las estadísticas regionales

pueden cambiar con el tiempo, las definiciones de tipos particulares de vio

lencia pueden variar de un país a otro y porque un país concreto puede ser

bastante violento cuando se analiza a partir de un criterio (por ejemplo, el

homicidio) y muy pacífico a la luz de otro (como el atraco a mano armada).

Además, la respuesta política de un gobierno no suele depender del lugar

Este capítulo es una versión modificada del texto presentado en la ponencia " La Violencia en

Latinoamérica: un marco para la acción", publicado en 1999 por el Departamento de Desa

rrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo. Los autores agradecen a aquellas

personas que con sus comentarios mejoraron la calidad de este documento. Isolde Birdthistle,

Edward De Vos, Ronald Slaby, Joan Vaz Serra Hoffman, Cheryl Vince-Whitman y Debbie

Whitcomb del Centro de Desarrollo Educativo hicieron valiosas sugerencias. Rafael Loza

no, del Educational Development Center, y Carlos Castillo, de la Organización Panameri

cana de la Salud, facilitaron acceso a datos valiosos. Los puntos de vista expresados en este

capítulo pertenecen los autores y no se deben atribuir al Banco Interamericano de Desarrollo.



I MORRIS ON, BüVIN IC Y SHIFT ER

del país dentro de la clasificación internacional, sino del nivel de violencia

que una sociedad particular considera intolerable. En este sentido, el grado

de inseguridad que siente la población puede ser una medida especialmente

importante para determinar el impacto de la violencia en el imaginario de

una nación y en su sistema político y económico, pues es la inseguridad (o

la sensación de ella) la que afecta variables como el capital social y humano

o la inversión.

La violencia produce inseguridad, pero no de una manera simple y

lineal, debido a que el grado de inseguridad que surge por un nivel de vio

lencia dado depende de la representación que la sociedad se haga de ella.

Las percepciones, a su vez, reciben una fuerte influencia de la manera en

que los medios de comunicación cubren la violencia. Este capítulo se cen

tra en la fuente subyacente a la inseguridad -los niveles de violencia-, más

que en el papel de los medios en la formación de su representación social.

La segunda sección documenta el grado de violencia en la región, mediante

la exposición de datos sobre homicidios y sobre los efectos de las lesiones

en la salud así como sobre las estadísticas de la situación de la violencia

doméstica. La tercera parte intenta establecer un orden lógico a partir de

este complejo tema, a través de una tipología de la violencia. La cuarta

sección identifica los principales factores de riesgo de violencia para el indi

viduo, el hogar, la comunidad y la sociedad.La quinta parte presenta algunas investigaciones que han intentado

estimar los costos socioeconómicos de la violencia en la región; distingue

entre los costos y efectos directos de los multiplicadores económicos y aque

llos de los multiplicadores sociales. La última sección analiza las decisiones

que enfrentan los encargados de diseñar las políticas públicas que quieren

reducir los niveles de violencia: programas integrados versus estrategias

focalizadas, iniciativas locales versus propuestas nacionales y -qu izá las más

controvertidas- medidas de prevención versus programas de tratamiento o

remedíales; argumenta que, en general, las políticas preventivas son más

efectivas, en términos de los costos, que las opciones de tratamiento, e iden

tifica varias opciones especialmente promisorias para evitar la violencia.

¿ Q U É T A N V I O L E N T A E S L A R E G I Ó N ?

De acuerdo con los datos existentes, Latinoamérica es una de las regiones

más violentas del mundo; su tasa de homicidios es de casi 1 8 . 4 por cada

100.000 personas.



AMÉRICA VIOLENTA

O D

O CARIBE DE HABLA INGLESA

• CONO SUR

1984 1994

O CARIBE DE HABLA INGLESA

• CONO SUR

Tasas de homicidio en áreas con bajos niveles de violencia,

(РАНО 1 9 9 8 ) Tras este agregado se oculta una variación intrarregional impor

tante; para 1 9 9 4 -el año más reciente del cual se tienen datos globales-, las

tasas de homicidio eran de 5 1 . 9 por 1 0 0 . 0 0 0 en la región andina; 3 0 . 1 en el

Brasil; 2 1 . 1 en Centroamérica y el Caribe de habla hispana; 8 . 7 en el Caribe

de habla inglesa y 6 .2 en el Cono Sur. Finalmente, las cifras para México,

correspondientes a 1 9 9 5 , hablaban de 1 9 . 5 por cada 1 0 0 . 0 0 0 habitantes.

Y quizá más preocupante aún sea el hecho de que en todas estas áreas

-incluidas aquéllas relativamente menos violentas- el número de homici

dios aumentó entre 1 9 8 4 y 1 9 9 4 . La tasa de crecimiento no discriminadapor población fue del 40 .9 por ciento durante estos 10 años, es decir, un

aumento de aproximadamente 3 . 4 por ciento anual (cálculos de los autores

basados en los datos de la Organización Panamericana de la Salud). El in

cremento más alto se registró en la región andina -donde los índices crecie

ron más del doble- y el Caribe de habla inglesa, que tuvo un aumento de

más del 67 por ciento. Brasil y Centroamérica -incluido el Caribe de habla

hispana- aumentaron 2 9 . 7 y 20 . 6 por ciento respectivamente, mientras las

tasas de crecimiento en el Cono Sur y México fueron de 1 4 . 8 y 7 . 1 por

ciento. Las figuras 5 . 1 y 5. 2 muestran la evolución de las tasas de homicidio

para los países con índices altos y bajos de homicidios.3

x » 20

O MÉXICO

П CENTROAMÉRICA

O REGIÓN ANDINA

ж BRASIL

Figura 5.2. Tasas de homicidio en áreas con altos niveles de violencia, 1984 y /99.



I 2 0 MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER

La variación es aún más sorprendente cuando se consideran los países de

manera individual. Las estadísticas recientes para América Latina y el Cari

be ubican la tasa regional de homicidios de 1 9 9 4 en 2 8 -4 ; 4 los países que

excedieron el promedio regional fueron: Colombia, El Salvador, Guatema

la y Jamaica; mientras que Argentina, Chile, Costa Rica, Honduras, Para

guay y Uruguay tuvieron cifras más bajas (o mucho más bajas) que el pro

medio mundial, de 1 0 por cada 1 0 0 . 0 0 0 residentes.

Por supuesto, el homicidio es sólo una entre muchas medidas del

grado de violencia en una sociedad. Otro criterio consiste en calcular el

número de personas víctimas de cualquier tipo de crimen violento. Lo

ideal sería obtener estos datos a partir de encuestas y no de los registrospoliciales, pues en muchos países se reportan menos casos de los que en

realidad ocurren. Por otra parte, dado que la cantidad de casos no denun

ciados varía significantemente de un país a otro, las comparaciones basa

das en las estadísticas de la policía no pueden ser muy confiables. La figu

ra 5 . 3 muestra las tasas de víctimas de crimen violento en seis regiones del

mundo, de acuerdo con la Encuesta Internacional de Victimización (Na

ciones Unidas 1 9 9 9 ) . 5 Como puede advertirse con facilidad, hay una gran

variación entre las seis regiones y a menudo también hay diferencias con

siderables entre las estadísticas de víctimas de sexo masculino y femenino

en una misma región.6

Otra medida útil para evaluar la gravedad de la violencia, aunque mu

cho más difícil de conseguir, son los años de vida ajustados por incapacidad

(AVAD) (DALY, Disability-adjusted Ufeyear), perdidos a causa de la violencia -

medida del número de años perdidos o vividos con una incapacidad como

resultado de la violencia-. Esta medida es diferente de las anteriores en

cuanto no pretende establecer los niveles de violencia sino sus efectos sobre

la salud. En el estudio de Global Burden of Disease [Carga Universal de la

Enfermedad] (López y Murria 1 9 9 6 ) , patrocinado por la Organización

Mundial de la Salud, el Banco Mundial y la Escuela de Salud Pública de la

Universidad de Harvard, la violencia resultó ser la tercera causa de muerte

en el mundo para los hombres con edades entre los 15 y 44 años.7

No essorprendente que este índice varíe en forma significativa de acuerdo con la

región (tabla 5 . 1 ) .

Los AVAD per capita perdidos a causa de la violencia son una medida

eficaz de la seriedad de la violencia como asunto de salud pública y desarro

llo económico. Según este criterio, en 1 9 9 0 Latinoamérica y el Caribe era

la segunda región con las pérdidas más altas asociadas a la violencia, con



AMÉRICA VIOLENTA

casi 4. 5 días per cápita al año, más que dos veces el promedio mundial; sólo

África sub-sahariana tenía un número más alto. De nuevo, los datos agrega

dos ocultan una heterogeneidad significativa, esta vez por sexo. Los hom

bres pierden muchos más AVAD debido a la violencia (0.0124 AVAD, O 4.52

días en 1 9 9 0 , comparados con 0 . 0 0 1 9 , ó 0 .69 días de las mujeres -una pro

porción de más de 6. 5 a 1 - ; cálculos de los autores basados en Murray y

López 1 9 9 6 ) . Con una concentración tan alta de pérdidas de AVAD entre los

varones, no es extraño que la violencia sea responsable de 16 a 17 por ciento

de las muertes masculinas (Murray y López 1 9 9 6 , 1 8 5 ) y, por consiguiente,

una causa de muerte más importante que muchas enfermedades bien cono

cidas.

1 6

FIGURA 5.3. Tasas mundiales de víctimas de crímenes violentos



1 2 2 MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER

TABLA 5.1. Años de vida ajustados por incapacidad (AVADs) perdidos a causa de la

violencia en 1990, por país o región

País Total AVAD Población AVADs perdidos

0 Región perdidos (en miles) (en miles) per Cápita

Economías de mercado 1 . 7 1 3 797.790 0.0021 (0.77 días)

establecidas

Economías ex socialistas 1.447 346.237 0.0042 (1.53 días)

de Europa

India 2 . 9 51 849.514 0.0035 (1-28 días)

China 3 . 1 6 3 1.133.693 0.0028 (1.02 días)

Otros países de Asia 2.695 682.534 0.0039 ( : -4 2 días)

Africa sub-sahariana 1 1 . 3 3 6 510.274 0.0222 (8.10 días)

América Latina 5-447 444.295 0.0123 (4-49 días)

y el Caribe

Media Luna Oriental 2.366 503.075 0.0047 (t-72 días)

Total mundo 3 1 . 1 1 8 5.267.412 0.0059 ( 2 > I 5 días)

Fuente: Cálculos de los autores basados en Murray y López 1 9 9 6 .

TABLA 5.2. Grado de violencia contra las mujeres en países de Afnérica Latina y el Caribe

País 0 Ciudad Tipo de violencia (porcentaje)

Santiago, Chile, 1993" 3 3 - 9 psicológica

1 0 . 7 física (violencia severa)

1 5 - 5 física (menos severa)

Colombia, i99ob

3 3 - 9 psicológica

20 física

1 0 sexual

San José, Costa Rica, i994b

7 5 psicológica

1 0 física

Paraguay, 1996' 9.4 física

3 1 . 1 psicológica

Monterrey, México, i995

b

4 5 -2

abuso! 7 - 5 física y sexual

1 5 . 6 física y psicológica

"En el último año. ''Periodo no especificado en el estudio o artículo. CA lo largo de su vida.

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Development 1996. Monterrey, México: Granado Shiroma 1995.



AMÉRICA VIOLENTA

Aunque la violencia social (que involucra a individuos que no compar

ten el mismo hogar) afecta sobre todo a los hombres, la violencia doméstica

(que involucra a personas relacionadas entre sí) recae principalmente sobre

las mujeres (ver abajo).8 La tabla 5.2 expone datos sobre la situación de la

violencia contra mujeres en los países donde hay cifras disponibles. Aunque

los instrumentos con que se encuesta no son siempre comparables entre un

país y otro, los hallazgos de la tabla son representativos y por lo tanto, se

pueden generalizar para el país o la ciudad citados.

Debido a la dimensión de la violencia social y doméstica, así como de

los vínculos que existen entre ellas, este análisis aborda el tema en términosamplios y no el aspecto más específico de la violencia criminal. Un acto

violento puede contravenir o no la legislación existente y en consecuencia

puede estar clasificado o no como "criminal" por el sistema de justicia pe

nal. Un ejemplo de esto es la violencia doméstica, la cual incluye algunos

tipos de maltrato que aun hoy en día no son considerados como una con

ducta delictiva en varios países de la región. De igual manera, no todos los

actos criminales tienen que ser violentos; delitos en los que aparentemente

no hay ninguna víctima, como la prostitución y el soborno, no suelen invo

lucrar hechos de violencia (ver la tabla 5 . 3 ) . Al contemplar tanto la violencia

criminal como la no criminal, este capítulo considera opciones de progra

mas que busquen reducir todos los comportamientos que lleven a la violencia, bien sea que éstos se definan como criminales o no.

Conducta Acto criminal Acto no criminal

Violenta Asalto a mano armada Violencia doméstica*Agresión Violación marital*

Violación sexual por extraño Castigo físico

Asesinato

No violenta Robo

Prostitución

Soborno y corrupción

*en algunos países.



I 2 4

MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER

TIPOS DE VIOLENCIA

El fenómeno de la violencia es sumamente complejo y polifacético. Una de

las tareas más complejas consiste en distinguir entre las diferentes formas

de violencia y comprender mejor sus características, sus factores de riesgo y

consecuencias.9 La violencia se puede clasificar de acuerdo con distintas

variables: los individuos que la sufren (por ejemplo, las mujeres, los niños,

los hombres jóvenes, los ancianos o los discapacitados), los agentes que la

cometen (las pandillas, los traficantes de droga, los jóvenes o las muche

dumbres), la naturaleza de la agresión (psicológica, física o sexual), el moti

vo (político, racial, económico, instrumental, emocional, etc.) o la relaciónentre la persona que padece la violencia y la que la comete (parientes, ami

gos, conocidos o extraños).

Por razones conceptuales, en este capítulo nos centramos en la última

categoría y agrupamos todos los actos violentos en dos tipos, para analizar

la violencia que se da entre personas relacionadas entre sí por lazos de san

gre, matrimonio o unión libre 10 , llamada violencia doméstica, y aquélla que

involucra a individuos que no tienen este tipo de vínculo, llamada violencia

social. La primera suele desarrollarse en el espacio íntimo del hogar, mien

tras la segunda generalmente ocurre en las calles o lugares públicos, y por

lo tanto, es más notoria.

Una de las razones por las que establecemos estas dos categorías es el

vínculo que las une. El uso de la violencia, es en buena medida, un compor

tamiento adquirido. La primera oportunidad para aprender a comportarse

de esta manera aparece en el hogar, y nos llega a través de nuestros padres,

hermanos y otras personas que representan modelos de conducta. Las re

compensas de los padres por un comportamiento agresivo, el maltrato de

los hijos por parte de los padres y el ejemplo de padres violentos son algu

nos de los mecanismos por medio de los cuales los niños aprenden a recu

rrir a la violencia desde temprana edad (Bandura 1 9 7 3 ; Berkowitz 1 9 9 3 ) .

Hay evidencias consistentes que apoyan la afirmación de que exponer a un

niño a la violencia en el hogar -bien sea como víctima o testigo- aumentade manera significativa la probabilidad de que incurra en actos violentos de

tipo social y doméstico cuando sea adulto (Huesmann et al. 1 9 8 4 ; American

Psychological Association 1 9 9 3 ; Dahlberg 1 9 9 8 ) .

Además de señalar que la violencia doméstica se encuentra estrecha

mente ligada con la violencia social o que conduce a ella, puede advertirse

que existen vínculos similares entre otros tipos de violencia: se ha demos-



AMÉRICA VIOLENTA

trado, por ejemplo, que la violencia política bajo su forma de conflicto civil

prolongado genera aumentos posteriores en la tasa de homicidios, como

consecuencia del deterioro de las normas sociales contra el uso de la violen

cia. Otras dos consideraciones subyacen al examen de estas conexiones.

Primero, desde hace mucho, el maltrato doméstico ha sido una forma ocul

ta de violencia; revestido de la "santidad del hogar", se lo consideraba un

asunto privado y no un problema público. Sin embargo, recientemente un

gran número de investigaciones realizadas en diferentes regiones del mun

do han puesto de presente los verdaderos efectos sociales de la violencia

doméstica.11 El segundo punto se refiere a que el reconocimiento de la rela

ción entre estos dos tipos de violencia constituye una razón importante

para emprender políticas que reduzcan la doméstica, incluso si el objetivo

último consiste en disminuir la incidencia de la social y mejorar la seguri

dad ciudadana.12 En otras palabras, una nueva arma política importante en

la lucha contra los actos violentos a nivel social consiste en tratar de reducir

aquéllos que tienen lugar en el hogar.

La violencia doméstica -que puede ser física, psicológica o sexual-,

suele clasificarse según el tipo de agresión y la identidad de la víctima o

víctimas. Aunque en ocasiones los hombres son objeto de maltrato en su

hogar, quienes lo padecen con mayor frecuencia son las mujeres y los niños

(por desgracia, no hay datos confiables sobre los ancianos). La violenciadoméstica física es la más evidente e incluye bofetadas, empujones, punta

piés, golpes, tercedura del brazo, quemaduras intencionales, así como los

intentos de asfixiar, cortar o retener a alguien en contra de su voluntad.

En cuanto a la violencia doméstica contra las mujeres, la violencia psi

cológica es más común que la física, y ocurre cuando una persona es víctima

de insultos amenazas o gritos o cuando le destruyen sus pertenencias En

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