17. Capítulo 4. A. Análisis de la Implementación y los Resultados...

7/22/2019 17. Captulo 4. A. Anlisis de la Implementacin y los Resultados...

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CAPTULO IVANLISIS DE LA IMPLEMENTACINY LOS RESULTADOS*Anlisis de la implementacin, la evaluacin,el cambio y el impacto

4 11 Introduccin

El hecho de que el enfoque de las polticas pblicas se concentrara enlos problemas ha significado que, hasta la dcada de 1970, el anlisis de las polticas estuviera principalmente interesado por el extremofrontal del proceso de las polticas. Es decir, el anlisis del proceso delas polticas tenda a preocuparse por temas como cun racional, abierta o justaera o poda ser la toma de decisiones; y, desde el punto de vista del anlisis eny para el proceso de las polticas, cmo podra el conocimiento depurar la tomade decisiones (Van Meter y Van Horn 1975: 450-451). Sin embargo, tras laformulacin de polticas pblicas en la dcada de 1960 surgi un crecienteinters en lo que podra denominarse las etapas post-decisin de las polticas.En la dcada de 1970 se hizo evidente que muchas polticas y programas nohaban sido tan efel:ivos como sus defensores lo haban esperado. Los problemas no se haban resuelto ; de hecho, algunos haban empeorado. Los planesmejor diseados haban fracasado rotundamente con demasiada frecuencia yen lugar del discurso problema/solucin , analistas y al ores empezaron a ponerms atencin a lo que haba fallado, preguntndose por qu y cmo. Como sedijo antes, el tema de las buenas decisiones y los impal:os pobres o no buscadosya haba sido abordado en el estudio de Selznick sobre la gran esperanza delliberalismo de entreguerras, la TVA (vase la seccin 3.6.2). A medida que sehizo evidente que la formulacin de polticas en muy diversas reas no haba

alcanzado las metas establecidas o que stas no haban sido claramente definidas,los estudiosos de las polticas pblicas empezaron a trasladar su atencin de losinsumos y los procesos a los insumos internos, los resultados y los impal:os.Al principio, esta preocupacin por el aspel:o final de la implementaciny los resultados del proceso de las polticas pblicas estuvo enmarcada por Deliveryanalysis

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intentos de modelar un conjunto racional de secuencias que formaran parte deuna implementacin exitosa. llevando as la lgica del enfoque por etapas de laspolticas pblicas a un anlisis ms detallado de las etapas de cierre del ciclo dela toma de decisiones (vase la seccin 4.3.2). No obstante, este modelo denominado descendente no tard en ser atacado por aquellos que argumentabanque los problemas de la implementacin const ituyen un fenmeno mucho mscomplejo de lo que sugera este marco jerrquico. En las dcadas de 1970 y1980 el estudio de la implementacin se ampliar a y se propusieron diversasalternativas a la perspectiva descendente (secciones 4.3.3 a 4.3.8). Durantela dcada de 1980 tambin se registraron importantes desarrollos en el mundoreal de las polticas pblicas. En Gran Bretaa y Estados Unidos, y posteriormente en otros pases industrializados, nuevas al:itudes hacia el papel delgobierno y el sector pblico como entidad encargada de resolver problemasy brindar servicios empezaron a ocupar un lugar protagnico en la agendapoltica (vanse Massey 1993 y Hughes, 1994). El enfoque del mercado y elenfoque gerencialista ofrecieron una alternativa radical al marco jerrquico quehaba contextualizado durante tanto tiempo el anlisis de la implementaciny la evaluacin . Las limitaciones financieras en la dcada de 1980 se tradujeron en intentos gubernamentales en todo el mundo industrializado por domaral gasto y controlar el crecimiento y la influencia de la burocracia. Conformecreci la presin para que el Estado viviera dentro de sus posibilidades y sedesempeara de acuerdo con el tamao de su bolsillo , lo mismo ocurri conla demanda de tcnicas capaces de facilitar l ejercicio de un mayor controlsobre la crisisfiscal del Estado moderno. Elnfasisen el aspel:o de la implementaciny los resultados de las polticas pblicas marc una revolucin en el discurso dela gobernanza: la jerga econmica y empresarial lleg para reemplazar aquelladel profesionalismo , la administracin y el inters pblico (Massey, 1993:12-29).

Este desplazamiento hacia nuevas formas de gestin y privatizacin delsel:or pblico no se limita al mundo anglosajn (vanse Martn, 1993, y Lerwin,1988). As lo refleja, por ejemplo, la decisin tomada por la OCDE en la dcadade 1980 de fortalecer su cooperacin en cuestiones de gestin pblica a fin defacilitar el intercambio de experiencias en el sel:or pblico. Lo que la OCDEha encontrado es que, a pesar de las obvias diferencias entre sus miembros, losproblemas que enfrentan parecen evidenciar una convergencia extraordinaria(vase la seccin 2.12). Como la propia OCDE report en 1990:

Atualmente, los gobiernos de todos los pasesmiembro de la OCDE reconocenque mejorar la gestin pblica forma parte integral de los ajustes estructurales necesariospara un mejor desempeo econmico en un cambiante entorno mundial.Hay una conviccincada vezmsgeneralizada en la necesidadde un cambio radical en la cultura de la administracin pblica si se quiere depurar la eficaciayefetividaddel setor pblico.OECD, 1990)En consecuencia, el marco de las polticas pblicas ha sido moldeado por l

continuo y creciente inters en lanlisis de costo-efectividad, el suministro de

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polticas y servicios, la mejora de la administracin de recursos humanos y unmejor monitoreo y evaluacin (OECD. 1993a). Asimismo. como se coment enel Captulo III, una tendencia clave en la formulacin de polticas en las socie-dades industriales que ya ha sido identificada por numerosos acadmicos es queel crecimiento del gobierno ha sido menor en la expansin de las oficinas guber-namentales centrales (como lo seala el modelo de maximizacin del presu-puesto) que en la multiplicacin de nuevos arreglos interorganizacionales eintergubernarnentales en el nivel de la implementacin (vase Dunleavy, 1991:223-225). As, la experiencia de las dcadas de 1980 y 1990 ha marcado unfuerte contraste con perodos previos en los sistemas democrticos occidentales:en la dcada de 1970 se afirmaba que la sobrecarga (vase la seccin 2.11) erala caratersrica principal de la formulacin de polticas pblicas, las dcadassiguientes han visto un proceso de descarga (o lo que Dunleavy denominadesinstitucionalizacin ) por medio de mecanismos de tipo mercantil (comolas licitaciones competitivas y la subcontraracin) y la expansin del papel del

sector de voluntarios no lucrativos . Por ende, el anlisis de la implementaciny los resultados de las polticas pblicas entraa una consideracin cada vezmayor de las tcnicas (o modas) de control gerencial desarrolladas en el sectorprivado/lucrativo y aplicadas con fervor de misionero en el sector pblico/nolucrativo (Anthony y Herzlinger, 1980; Handy, 1988 y Drucker, 1990).

:. Tendencias en la gestin pblicaHede (1991) estudia las tendencias de cuatro sistemas angloamericanos hacia las reformasgerenciales y concluye que los cuatro pases analizados tienen 'una mayor orientacin hacia el

desempeo yenfatizan ms lamovilidad y eldesarrollo ejecutivo que antes. Aunque todava dis-par en cuanto al tamao, hay una tendencia hacia estructuras ms planas (pg. 507). Aucoin(1990) explora el giro generalizado alrededor del mundo hacia el paradigma gerencialista. Al-gunos estudios ms recientes, como el de la OCDE confirman que esta tendencia no se limita alos sistemas polticos angloamericanos'.David Osborne yTed Gaebler, Reinventing Government 1992

Este libro ha demostrado ser un enfoque muy popular e influyente para la reforma guberna-mental (especialmente durante el gobierno de Clinton). En el transcurso del primer ao de supublicacin hubo nueve reimpresiones yfue objeto de grandes debates. Osborne y Gaebler ata-can al enfoque burocrtico de la implementacin de las polticas pblicas, al que consideran in-adecuado para fines del siglo xx. Los propios autores reconocen que el libro est en deuda conDrucker,Reich,Peters yWaterman, yTofflerpor sus crticas a la burocracia.Osborne y Gaebler insisten en la urgencia de'relnventar el gobierno a fin de tomar en cuen-ta las infinitas posibilidades de la dcada de 1990 en cuanto a la informacin y de explotar el es-pritu empresarial, una mayor descentralizacin yformas ms receptivas de organizacin pblica.Ellos toman ejemplos de Estados Unidos, Gran Bretaa y otros pases industrializados para ilus-trar la reinvencin que ya est ocurriendo.

Elcasopresentado por CarlosSojoy Guillermo Acua,en el CaptuloV:Casos latinoamericanos. es unejem-plode la aplicacin del enfoquegerenciala la pollticade combatea la pobrezaen Costa Rica.

CapituloIV: Anlisis de la implementacin ysus resultados 419


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La reinvencin debe basarse en una serie de principios:Los gobiernos deben remar menos y dirigir ms.Laformulacin de polticas debe significar el empoder miento de lascomunidades y no slola oferta de servicios.Los gobiernos deben alentar la competencia en la oferta de servicios, no el monopolio.Lasorganizaciones pblicas deben estar orientadas por un sentido de misin, no por reglas.El financiamiento debe determinarse por los impactos, no por los insurnos.La prior idad deben ser las necesidades del cliente, no las de los burcratas.Lasorganizaciones pblicas deben concentrarse en los ingresos, no en los gastos.Inverti r en prevencin, no en remedios.La autoridad debe estar descentralizada.Los problemas deben resolverse potenci ndo el mercado, no limitarse a crear programaspblicos.OCDE Administration as Service 1987La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos fue fundada en 1961 parafomentar el crecimiento econmico, el empleo, la estabilidad financiera y la calidad de vida. Estacompuesta por los pases que poseen las principales economas de mercado. La publicacin desu informe sobre administracin pblica marc el grado en el que el inters en la gestin del sec-

tor pblico y la visin del ciudadano como "cliente" se haba convertido en un fenmeno inter-nacional. A continuacin se sintetizan lasconclusiones ms importantes.

Larafzdelproblema El pblico y el gobierno quieren un gobierno ms receptivo.Diseode polticas con impacto El diseo de las polticas y los programas puede afectar lacapacidad de respuesta de la administracin. Debe darse especial atencin a la seleccin deinstrumentos de polticas pblicas y la especificacin de tareas administrativas.Adaptacindelasdisposiciones institucionales s necesarioconsiderar losarreglos institucionalesgenerales del servicio pblico en todos los niveles como el contexto fundamental para mejorarla receptividad administrativa.Organizarsepara la implementacinylos resultados. Lareceptividad de lasunidades responsablesde la implementacin depende de encontrar un equilibrio adecuado entre loscomponentes ge-renciales del personal, la organizacin, el control, los procedimientos y lascomunicaciones.Incrementarla receptividadadministrativa Elcomport miento administrativo (organizacionese individuos) est en gran medida determinado por controles e incentivos especificados enlos estndares de desempeo. Las medidas de desempeo deben ajustarse para incorporarel rubro de la receptividad.Elresumen, para los formuladores de polticas pblicas ofrece sabiaspalabras tomadas de laspolticas de los Estados miembro:

"Promover la part icipacin activa de los usuarios en el diseo de los procesos administra-tivos" (Austria)."Simplificar y mejorar las relaciones entre el ciudadano y la administracin" (Francia)."Elreconocimiento de la primaca del cliente debe revestir importancia primordial" (Irlanda)."La administracin pblica debe responder a los derechos, los deseos y las necesidadesdel pblico" (Noruega)."Aliviar [a la iniciativa privada de] la carga del gobierno" (Reino Unido)."El xi to de las nuevas polticas econmicas depende de la transparencia y la efectividadde las operaciones administrativas"(Turqua).

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Adems deeste reemplazodel paradigma "delaadministracin pblica"porel paradigma de lagestin del sel:orpblico . los estudiosos del procesodelaspolticaspblicastambin sehan dedicado a revisar sus propios marcos afinde tomar msen cuenta lascambiantesestrul:urasylosarreglosinstitucionalesenlossistemaspolticosmodernos. Como han sealado losdefensoresde losenfoques "subsistmlco"y de redes" de laformulacin de polticas,el gobierno yano es una cuestin de relaciones triangularesy nivelesde toma de decisiones:se requiere de nuevasmetforaspara explicarla dinmica de laformulacin eimplementacin delaspolticasenuna sociedad postmoderna' compleja (vaselaseccin 2.10). En ladcada de 1990. elestudio del impalo de laformula-cin de las polticas yelanlisisde polticasdebe concebirse teniendo comotrasfondo estas cambiantes ideasyformasinstitucionales/.

4 21 ontenido del apitulo IVlrestodel captulo sedivide en cinco seccionesyun apartado de conclu-siones(4.8):

Implementacin (4.3):revisindelosdiferentesenfoques para elanlisisdelaejecucin o puesta en prcticade laspolticaspblicas.

Sistemas de implementacin resultados (4.4): revisinde las vas para elanlisisde la implementacin apartir de lacombinacin de instrumentos.instituciones y valores implicados en la implementacin de las polticaspblicas.

Evaluacin (4.5):revisinde cmo evaluar,auditar, valorarycontrolar laspolticaspblicas yalaspersonasresponsablesde su implementacin.

Cambioy continuidad (4.6):consideracindediversosenfoques paraestudiarla forma en que ocurren loscambios en laspolticaspblicas.

Promesasy desempeo (4.7):evaluacin de los impactos yde los resultadosdelaspolticaspblicas.

4 31 Implementacin4.3.11 Enfoques de implementacin

Seasumequeelproblemadelaimplementacinconsisteenunaseriededecisiones einteraccionesmundanasquenomerecenlaatencindelosacadmicosquebuscanel ladoIntelectualdelapoltica.La implementacinesengaosamentesimple: nopareceimplicar ningunodelosgrandes temas.

~ Metery Hom, 1975:450) 2 Elcasopresentado porMnica Casalet muestra el papel de unnuevo tipodeorganizaciones, que llama orga-nizaciones intermedias",enlaconstruccinderedes ciencia-industrlaresponsablesdelaformulacin eimplementacin delas polticas. VaseelCapitulo V Casos latinoamericanos.

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El estudio de la implementacin es el estudio del cambio: cmo ocurre, posiblemente cmo podra inducirse.Tambin es el estudio de la microesrruturn dc lavidapoltica, cmo lasorganizaciones internasy externasalsistemapolticoseocupan de sus asuntos e interatan entre s, qu las motivaa atuar como lo haccn yqu podra motivarlas a cu r de otra manera.(jenkins, 1978: 203)L a formulacin de las polticas pblicas no termina con la definicin o laaprobacin de una poltica pblica. En las atinadas palabras de Anderson:"Las polticas pblicas se formulan mientras se administran y se administran

mientras se formulan" (Anderson, 1975: 98). La implementacin es la continuacin de la formulacin de las polticas pblicas por otros medios (parafraseandoa Clausewitz en su idea sobre la guerra). Sin embargo, tradicionalmente hemostendido a ver al sistema poltico de una manera que refuerza el problema, estableciendo una lnea de separacin entre las polticas pblicas y la administracin.De acuerdo con esta perspeliva (wilsoniana), la administracin empieza dondeterminan las polticas pblicas. La labor del administrador es poner en prlicalas polticas diseadas por lo tomadores de decisiones y el papel del proveedorde servicios es ejecutar las polticas administradas por el burcrata. La relacine interaccin entre los polticos, los administradores y los proveedores de servicios ha sido, hasta fechas relativamente recientes, un tema olvidado por elanlisis y la investigacin: un "eslabn perdido" en el proceso de las polticaspblicas (vase Hargrove, 1975).En gran medida, la falta de inters en los problemas de la etapa "posteriora la formulacin de las polticas" se deba al predominio de modelos y mapasque estructuraban la investigacin. Por citar un ejemplo, el modelo de la cajanegra aport un slido marco para analizar a las polticas pblicas qua "sistema",pero tiende a dar por descontado gran parte de los procesos que tienen lugardentro del sistema y dentro de las alividades de "resultados" y de "retroalimentacin". Los analistas de las polticas pblicas tendieron. hasta las dcadas de1970 y 1980 a evadir el impalo de la burocracia y los proveedores de serviciosen la efetl:ividad de las polticas. Cada poltica pblica era juzgada en funcinde los tomadores de decisiones, no a partir de la implementacin de ideas que"suenan bien" en los discursos de los lderes nacionales y locales en la atencindirela y cotidiana al pblico. Al mismo tiempo, la tradicin de la administracin pblica anglo-estadounidense ha tendido a enfatizar demasiado las diferencias entre las funciones del administrador y el poltico. Estas distinciones, sibien necesarias como componentes de la idea democrtica liberal del Estado yla rendicin de cuentas (vase Massey, 1993: 200-201 , eran un tanto irrealesen la prlica y guardaban una escasa relacin con una realidad poltica en laque los burcratas no son simples servidores pblicos neutrales, sino personascon ideas, valores, creencias e intereses que usan para influir en la polticapblica. La separacin entre las polticas pblicas como poltica y la administracin como implementacin, fundamentales a la nocin anglo-estadounidensede la administracin pblica, fue tal vez menos evidente en Otros sistemas polticos de la Europa continental, una regin en la que el servidor pblico tradi

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cionalmente se ha caral:erizado por desempear un papel ms dinmico encuanto a las polticas pblicas (vase Aberbach et al., 1981 .

:. Un esquema del desarrollo de los estudios sobre la implementacinLecturas claveDcada de 1940: la obra de Selznick sobre la TVA (1949).

El descubrimiento de la etapa de la implementacin:El anlisis del fracaso: Derthick (1972), Pressman y Wildavsky (1973) y Bardach (1977).Modelos racionales (de arr iba hacia abajo o top-down para identificar los factores que determinan el xito de la implementacln: Van Meter yVan Horn (1975), Hood (1976), Gunn (1978),Sabatier y Mazmanian (1979).Crticas del modelo de abajo hacia arriba o bottom-upal modelo de arriba hacia abajo o topdown en funcin de la importancia de otros actores e interacciones organizacionales: Lipsky(1971), Wetherley y Lipsky (1977), Elmore (1978 y 1979) YHjern et al. (1978).Teoras hbridas.La implementacin como: evolucin (Majone y Wildavsky, 1978),aprendizaje(Browne y Wildavsky, 1984), contnuo de accin de polticas pblicas (Lewis y Flynn, 1978 y1979; Barrett y Fudge, 1981), anlisis interorganizacional (Hjern, 1982; Hjern y Porter, 1981),tipos de polticas pblicas (Ripley y Franklin, 1982),partede un subsistema de polticaspblicas(Sabatier, 1986a) y gestin del sector pblico (Hughes, 1994).En las siguientes secciones se hace un repaso de algunas de estas aportaciones.Lascoleccionesde textos o capitulospor encargorecomendablesparael tema de la implementacin

son:Williams y Elmore (editores), 1976; Younis (editor), 1990 y Hill (editor), 1993.El libro de Williams y Elmore es fundamental para comprender la desi lusin de las reformasde las dcadas de 1960 y 1970 que impulsara el desarrollo de la implementacin. El texto de

Younis es uno de los pocos libros sobre el tema que adopta una perspectiva comparativa e incluyeestudios de implementacin en Europa, EstadosUnidos y el mundo en desarrollo. La recopilacinde HiII tambin aporta una variedad de estudios de caso tomados de la experiencia europea.

La mejor resea de esta teora de la implementacin se encuentra en Sabatier (1986a). +

4.3.2/ Enfoques sistmicos racionales de arriba hacia abajo o top-downste fue el primer mo elo en aparecer. La omisin de la poltica de laimplementacin termin con la publicacin de un estudio sobre poltica urbanade Marcha Derthick, titulado New Towns in Town: Whya Federal Program Fai-led(1972), Ydel texto lmplementation de Pressman y Wildavsky (1973). Aun-que el estudio de Derthick marc un importante parteaguas al arrojar una nuevaluz sobre el tema de la implementacin, el libro de Pressman y Wildavsky tuvomayor impal:o.Una de las razones que explican dicho impal:oes que llevaunode los subttulos ms largos de la historia editorial sobre temas de polticaspblicas, incluidos los informes gubernamentales: lmplementation: How Creat

Expedations in Washington Are Dashed in Oakland: 7 Why t Amazillg that

Capitulo IV nlisis de la implementaciny sus resultados 483


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Federal Programs W0rk t AI/, This Being a Saga tbe Eeonomie Developmentdminillration as told by Two Sympathetie Obseruers who Seek to Build Morals

on a Foundation RuinedHopes (l), En 1968, los autores se interesaron por losesfuerzos de la Oakland Economic Developrnent Adrninisrrarion (EDA) deCalifornia dirigidos a implementar un programa de desarrollo econmico parala ciudad. A medida que exploraban el programa advirtieron que, si bien sediscutan con frecuencia, los problemas de la interpretacin rara vez se analizaban.Su estudio se basa en entrevistas con los al:orespertinentes y en anlisis de docu-mentos de polticas pblicas y otros temas relacionados durante tres aos conel objetivo de determinar dnde se cometieron errores. Los autores postulanque cada poltica pblica es:

una hiptesis con condiciones inicialesy consecuencias predichas. Si se hace X enel momento t I entonces Yresultar en el momento tPressmany Wildavsky, 1973. xiii)Por lo tanto, la implementacin es un "proceso de interaccin entre el esta-

blecimiento de metas y las acciones emprendidas para alcanzarlas" (pg. xv),En esencia, se trata de una habilidad para forjar eslabones en una cadenacausal y as poner las polticas pblicas en prl:ica. Asimismo, afirman que la im-plementacin perder efel:ividad a medida que los eslabones que unen a lasdiversas agencias implicadas en la aplicacin de las polticas pblicas formanun "dficit de implementacin". Las metas deben estar claramente definidas yentenderse cabalmente, los recursos deben estar disponibles, la secuencia derdenes debe ser capaz de ensamblar y controlar los recursos, yel sistema debeser capaz de comunicar efel:ivamente y controlar a los individuos y las organi-zaciones que participan en el desempeo de las tareas.A hacer una diseccin de los errores de la EDA, los autores esperaban quela experiencia de Oak1and sirviera de ejemplo a otros diseadores de polticaspblicas: la implementacin requiere de un sistema de arriba hacia abajo o top-down de control y comunicaciones, as como recursos para hacer el trabajo. Lamoraleja es que los tomadores de decisiones no deben prometer aquello que nopueden cumplir. Si elsistema no permite esas condiciones, entonces ser mejorrestringir las promesas a un nivel ms realista pensando en el proceso deimplementacin:

as promesas pueden crear esperanzas,pero las promesas incumplidas pueden cau-sar desilusin y frustracin. Al concentrarnos en la implementacin de programastanto como en su iniciacin, debemos ser capaces de aumentar las probabilidadesde que las promesas de las polticas pblicas se cumplan. Quiz disminuya l n-mero de promesas a la luz de una mayor conciencia de los obstculos para su cum-plimiento, pero se honrarn muchas ms.Pressman y Wildavsky, 1984: 6)

En los aos que siguieron la postura originalmente adoptada por PressmanyWildavsky fue modificada a fin de tomar en cuenta la abundancia de literaturainspirada en su propio estudio. Wildavsky, junto con Majone y Browne, elaboruna teora de la implementacin ms desarrollada que se incorpor como nue-

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vos captulos a las ediciones posteriores del estudio Oakland con los siguientesttulos: Majone y Wildavsky (1978): "Implementation as Evolution" Browne y Wildavsky (I984): "Implementation as Mutual Adaption" Browne y Wildavsky (I987): "Implementation as Exploration"

El hilo conductor de estos captulos es la necesidad de entender laimplementacin como un proceso ms evolutivo y "de aprendizaje" y no comola mera secuencia de implementacin de las polticas presentada inicialmente.Al hacer modificaciones a la primera edicin, el estudio reconoce que laimplementacin es un proceso que involucra a los implementadores tanto enla formulacin de las polcicas, como en su ejecucin o puesta en prl:icadesdeuna posicin jerrquica. Los captulos escritos en coautora con Majone y Brownetienden un puente entre el modelo de arriba hacia abajo o top-doum y las crti-cas realizadas por el modelo de abajo hacia arriba o bottom-up.

No obstante, el estudio original presenta una visin esencialmente jerrquicao top-down de la implementacin. El argumento de los autores es que laimplementacin efel:iva requiere de una buena cadena de rdenes y la capaci-dad de coordinar y controlar, algo de 1 que careca lastimosamente la EDA.Esta nocin de arriba hacia abajo o top-down del modelo del sistema racional(o tipo ideal) de la implementacin se desarrolla posteriormente en las obrasde Andrew Dunsire (1978a, 1978b y 1990), Christopher Hood I976) YLewisGunn I978). Estos analistas proponen modelos que preguntan "cmo sera"la implementacin "perfecta". La idea, por supuesto, tiene mucho en comncon la construccin de Weber del tipo ideal de burocracia. En su libro tituladoLimits to Adminiliration Christopher Hood I976) plantea las cinco condicio-nes de la implementacin perfel:a: La implementacin ideal es producto de una organizacin unitaria de tipo

"militar", con lneas de autoridad claras. Las normas se respetan y los objetivos se expresan. Las personas hacen aquello que se les dice y se les pide. Existe una comunicacin perfecta dentro y entre las unidades de la organi-zacin. No hay presiones de tiempo.

:. Lewi5A. Gunn, Why 5 Implementation so D l f f i c u l t ~ 978Eneste influyente artculo, Gunn formula una pregunta ms que pertinente al colocar en elcentro de laatencin laomisin generalizada de lostemas y lasntesisde la situacin en cuantoa lateora y prctica de laimplementacin. Posteriormente, Gunn plantea diezcondiciones (otalvezmandamientos) que, podra decirse, aportan un marcode preguntas que es posible formularacerca de un programa:

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1 as circunsfancias externas a laagencia implementadora no imponen limitacionesparalizadoras.2 l prograrrla dispone de un tiempo adecuado y suficientes recursos.3 No slo no hay limitaciones en trminos de los recursos en general; adems, en cada etapadel proceso de implementacin se dispone efectivamente de la combinacin necesaria derecursos.4 La poltica que se implementar se basa en una teora vlida de causa yefecto.

S Larelacin entre causa y efecto es directa y hay muy pocos enlaces de intervencin, si es quelos hay.6 Hayuna sola agencia implementadora que no necesita depender de otras para su xito. Silaparticipacin de otras agencias es indispensable, las relaciones de dependencia son mnimasen nmero e importancia.7 Losobjetivos por cumplir son comprendidos cabalmente yfueron acordados; estas condicionesse mantienen a lo largo del proceso de implementacin.8 Al avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos convenidos es posible especificar. con todo

detalle y en una secuencia perfecta, las tareas que realizar cada participante.9 Existe una comunicacin y coordinacin perfecta entre los diversos elementos o agenciasimplicadas en el programa.10 Quienes detentan laautoridad pueden exigiry obtener una obediencia perfecta

Este enfoque de arriba hacia abajo o top down entraa una visin de la relacin polticas pblicas-implementacin, que se resume en elEmilio de Rousseau:'Todo es bueno una vez que ha abandonado las manos del 'Creador'; todo sedegenera en las manos del hombre . El modelo racional est impregnado deideas acerca de la implementacin como una forma de conseguir que las personas hagan lo que se les dice y de controlar una secuencia de etapas dentro deun sistema, adems de incluir el desarrollo de un programa de control queminimiza el conflito y la desviacin de las metas establecidas por la "hiptesisinicial de polticas pblicas" (Pressman y Wildavsky, 1973: xiii). Andrew Dunsire (1990: 15), por ejemplo, plantea un modelo racionalista" que deliberadamente excluye toda consideracin al amor, odio, envidia, cualquier fal:ormotivacional posible". Cuando la implementacin ha fracasado (es decir, cuandono se ha cumplido un objetivo de las polticas pblicas), ese fracaso puede atribuirse a fal:ores como la seleccin de la estrategia equivocada o a una "maquinaria" o instrumentos equivocados; la programacin de la burocracia" fueincorrecta: la operacionalizacin fue mala; algo fall en el "nivel de planta" o lareaccin ante los problemas fue pobre. No obstante, si se quiere llegar a unaexplicacin de aquello que sale mal, Dunsire afirma que se debe empezar (alestilo de Weber) por el ideal racional: cuando las cosas salen bien":

Tenemos que comprender la naturaleza de la burocracia, la esencia de aquello que,en trminos estrulurales, constituye una funcin de especializacinavanzada tanto en el plano horizontal como vertical, de manera que cada miembro tenga unafuncin claramente definida [... ] la esenciade aquello que, en trminos procesales.constituye el desarrollo de una rutina avanzada de desempeo [... ] Tenemos queentender la naturaleza de la propia "implementacin" que comprende, bsicamente, un ejercicio repetido y difundido del proceso de pensamiento llamado "operacionalizacn": [... ] despus un ejerciciode organizacin de "ingeniera" o "diseo"[...] llamado "programacin" [... ] Elnmero de puntos en losque algo podra "sa

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lir mal" es, evidentemente, enorme [...] el milagro es que las cosas, alguna vez,"salgan bien"...iDunsire, 1990: 26)El modelo racional es, bsicamente, una teora prescriptiva en el sentido

propio del taylorismo y la gestin cientfica, y puede estar sujeto al mismo tipode crticas. Se pone demasiado nfasis en la definicin de metas desde la jerarqua ms alta, en lugar de subrayar el papel de los trabajadores en la lnea deproduccin. Este modelo presupone mucho acerca de la definicin de las metasy la interaccin y el comportamiento humano o. como sucede con Dunsire,simplemente excluye de manera flagrante toda consideracin al modo en quelas personas reales se comportan en el mejor de los casos para comprender larelacin lgica entre el insumo, el proceso y el resultado. Sin embargo, la distincin entre "polticas pblicas" como insumo y la implementacin comoresultado administrativo es una falacia. Siguiendo los argumentos del modelode abajo hacia arriba o bottom-up, que favorecen la participacin de las bases,el proceso de implementacin implica la "formulacin de una poltica pblica"de aquellos que participan en l procesode "ponerlaen prtica'", La implementacinno es un proceso en el que x sigue a en una cadena causal. A diferencia de lafbrica de salchichas, los resultados de las agencias pblicas no estn bien definidos ni cuantificados (o "evaluados"), y lo que realmente cuenta como xito ofracaso suele ser motivo de conflito o controversia",4.3.3/ Criticas al mo elo el control racionalComportamiento burocrtico en el servicio directo al pblicostreet level bureaucrats)

Se ha criticado considerablemente al modelo de arriba hacia abajo por notomar en cuentael papel de otros altares y nivelesen el proceso de implementacin.Una de las principales fuentes de esas crticas de hecho antecede al modelodescendente. En un artculo publicado en 1971, Michael Lipsky sostiene quelos estudiantes de polticas pblicas tienen que considerar la interaccin de losburcratas con sus clientes en el "nivel ms directo" (Lpsky, 1971). Posteriormente este autor desarroll ms sus ideas para una compilacin de ensayossobre poltica urbana (Lpsky, 1976). Su conclusin fue la siguiente:

fin de entender mejor la interaccinentre elgobierno y los ciudadanos en el "lugar" donde elgobierno seencuentra con lagente, he pretendido demostrar los f -tores comunes al comportamiento de los burcratas en el servicio direl:o alpblico. He sugerido la existencia de patrones en dicha interaccin, que puedenobservarse continuidades que trasciendena lasburocracias individualesy que cier3 El caso de Gisela Zarenberg, en el Captulo V: Casos latinoamericanos, muestra el contraste entre dos formas

de gestin social, una de arriba hacia abajo --el caso del Servicio Nacional de la Mujer de Chile- y otra deabajo hacia arriba --el caso del Consejo Provincial de la Mujer de Argentina.4 El caso de Fabiola Femndez, presentado en el Captulo V, sobre la participacin de organizaciones civiles enel diseilo e implementacin de polticas, muestra algunas de las consecuencias de la implementacin de arribahacia abajo o top-down.

Capitulo IV: Anlisis de la implementacin y sus resultados 487


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tas condiciones en el entorno laboral de esas burocracias parecen ser relativamentedeterminantes en la estructuracin de la interaccin burcrata-ciudadano [.. . ] Sieste anlisis ha tenido algo de convincente, sugiere que en algunos aspetos importantes, las burocracias de servicio dire.l:o al pblico tal como se encuentranestructuradas podran encerrar en s mismas la incapacidad de responder favorablemente a las demandas contemporneas de un servicio mejorado y ms empticoque tienen algunosclientes.Estosburcratasresponden a laspresionesdel trabajo demaneras que, por ms comprensibles o bien intencionadas, pueden tener efetosdesagradablesen lasimpresionesque el ciudadano tiene de lacapacidad de respuesta y el desempeo equitativo del gobierno. Si, de hecho, el gobierno puede tenerms relieve para los ciudadanos en aquellos espacios de frecuente interaccin consus "representantes" y aquellosespaciosen los que la interaccin puede tener consecuencias en sus vidas, entonces estas conclusiones deberan provocar la simpatahacia laspropuestas atualesde descentralizacinurbana de laautoridad. Sean cuales fueren sus otros mritos o dificultades, esas propuestas encierran por lo menosel valor de concentrarse en las modificaciones fundamentales del entorno laboralde los burcratas que atienden diretarnente al pblico.Lipsky, 1976: 208-210)

Posterior a esa obra, un estudio de Wetherley y Lipsky publicado en 1977y titulado "Street Leve Bureaucrats and Institutional Innovation: ImplementingSpecial Education Reform", muestra cmo el modelo racional no era efel:ivoen la prl:ica ni convincente en la teora. Los autores analizan la implementacinde una ley en el estado de Massachussets Ley Exhaustiva Especial, 1972) que dependa del sacudimiento de las al:itudes y las prl:icas de los docentes, lostrabajadores de la beneficencia y otros al:ores del sel:or pblico que tenancontacto direl:ocon e pblico (proveedores de servicios). En gran medida, se contaba con las condiciones que estipula el modelo racional una buena cadena derdenes, objetivos bien definidos, etctera): la definicin de la leyera clara,haba bastante apoyo, se dispona de considerables recursos y de un sistema decomunicacin y monitoreo. Sin embargo, la ley no fue implementada de lamanera prevista por los diseadores de polticas pblicas; de hecho, los cambiosempeoraron la situacin al incrementar drsticamente la carga de trabajo delos colegios y el personal escolar'. Se siguieron proporcionando los serviciosgracias a las "estrategias de contingencia" adoptadas por personas dedicadas ycomprometidas que trabajaban en el trato directo con el pblico (vase Hudson,1989, para una revisin y una interesante aplicacin del modelo de Lipsky alas polticas pblicas y los discapacitados). a moraleja de este estudio es queel control sobre la gente no es la va para la implementacin efel:iva. En lugarde ver a los seres humanos como eslabones en una cadena de rdenes, los disenadores de las polticas pblicas deberan advertir que stas se implementanmejor al aplicar lo que Elmore 1979 Y 1985) denomina "mapeo regresivo" delos problemas y las polticas, lo que implica definir el xito en trminos huma-nos o de comportamiento, no como la comprobacin de una "hiptesis". Elmore

S El texto de Francisco Miranda que se presenta en el Captulo V: Casos latinoamericanos, muestra cmo la reforma de la educacin secundaria en Mxico fracas, entre otras razones, por la falta de apoyo de quienes, engran medida, dependia la reforma: los maestros y su sindicato.

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consideraque el mapeoprogresivo(oenfoquede arribahacia abajo) espocomsque un mito "increblementedifcildemantenerenvistade lasmltiples.evidenciasdelanaturalezadelprocesodeimplementacin"(Elmore, 1985:20).Elmoresugiereempezar

conunadeclaracinconcretadelcomportamientoquegenerelaocasinpropicia parauna intervencin depolticaspblicas,describirunaseriedeoperaciones organizacionalesquepuedeesperarse afellarndichocomportamiento,describirel efello esperadode talesoperacionesy despusdescribir,para cadanivel del proce-so de implementacin, losefellos que se pueden esperardel nivelenel comporta-miento deseado,ademsde losrecursos necesarios para que assea.iElmore 1985:28) Lorealmenteimportante afirmanlosadeptosalenfoque de abajo hacia

arriba,eslarelacin entrelosdiseadoresde laspolticasylosresponsablesdesuimplementacinyresultados.EsAliciaenelPasde lasMaravillas alrevs.Aliciadice:"Empiezapor elprincipioysiguehastaelfinal". Laideadelmapeoregresivoesempezarpor laetapaenque lapolticapblicaencuestinllegaasupunto final,despusanalizarlayorganizarlaapartirdelospatronesdecon-daa yconflictoque existen. Elmodelodeabajo hacia arribaconsideraquelosprocesosimplican lanegociacinylaconstruccinde consensos,que asuvezimplicandoscontextosoentornos:lasaptitudesgerencialesylasculturasdelasorganizacionesqueparticipanenlaimplementacindelaspolticaspblicas(colegios,hospitales,fuerzaspolicacas,agenciasdebeneficencia,fuerzasarma-dasydepartamentosgubernamentales),ascomo elentorno polticoenelquedebenfuncionar",

Losmodelosdeabajohaciaarribaenfatizanbastanteelhechodeque losimplementadores con trato direlo con elpblico aplicanlaspolticascondiscrecionalidad. Losprofesionalesdesempeanun papelclavealasegurareldesempeodedeterminadapoltica: los docentes,los mdicos,los responsablesdelaplanificacin,losingenieros,lostrabajadoressociales.losarquitelostienenoportunidadesyresponsabilidadesdecontrol,implementacinyresultadosdeunservicio. Estosignificaque, comolosealaDunleavy,elprocesodeformu-lacindelaspolticaspuedeestar"sesgado"por laimplementacindelaspol-ticasque est dominada por losprofesionales(Dunleavy, 1981 y1982).Porcitarun ejemplo,losdocentespueden desarrollarformas de enseanzaodeimplementacinde"polticasgubernamentales"que,dehecho,producenresul-tadosconsiderablementedistintosdelospretendidosodeseados por losdise-nadoresdedichaspolticas. Lomismopuededecirsedeotrasprofesionesdelasquedependelaejecucindelaleyolaspolticas.Evidentemente,estoplantealacuestin del anlisis y la prescripcin: los implementadores con trato direlo conelpblicopuedenestardefiniendolaspolticaspblicas,pero,escorrectoquelosdocenteso lapolica inventen"polticas"?(VaseLinderyPeters, 1987.)

6 EltextodeInsAguerrondopresentado enelCaptuloV;Casos latinoamericanosexpone cmoelxitodelprograma"NuevaEscuelaArgentinaparaelSigloXXI"sedebi,engranmedida,alprocesodenegociacinconsensoencabezadoporlosimpulsoresdelanuevapolticaeducativa.

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El hecho de que as suceda obedece a que la implementacin implica unmargen necesariamente alto de discrecin. El anlisis de la discrecionalidad enlas polticas pblicas constituye un tema del que se han ocupado los estudiososde la poltica social (HiII, 1969 YTitrnus, 1968), del derecho administrativo(Wade, 1967 y Davis, 1969), de la observancia de la ley (Cain, 1973; Larnbert,1967 y Wilson, 1970) y de sociologa organizacional (Simon, 1945; Dunsire,1978b y Gouldner, 1954). Las polticas, las normas, las leyesy los procedimien-tos contienen un elemento interpretativo. En las palabras de Davis: Un fun-cionario pblico al:acon discrecionalidad siempre que los lmites efel:ivos asu poder le dan la libertad de elegir de entre varias formas de proceder o noproceder (Davis, 1969: 4). Independientemente de que elmodo de implementacinsea de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba, los que se encuentran en elproscenio de la implementacin y los resultados de las polticas disponen devarios grados de discrecionalidad para decidir cmo ejercer aquello para lo quese lescontrat: aplicar ciertas regl s En una escalams amplia, ladiscrecionalidaddentro del derecho internacional y la formulacin de polticas evidencia losproblemas que entraan las diferencias de interpretacin y aplicacin de pol-ticas generales a circunstancias especficas. Tal es particularmente el caso en laUnin Europea, una regin en la que el derecho de la UE (direl:ricesy normas)contempla variaciones importantes en la implementacin de la legislacin enlos pases miembros (vase From y Srava, 1993).La implementacin como juego poltico

Los modelos de las organizaciones que analizan la formulacin ylaimplementacin de las polticas pblicas en situaciones de interaccin humana,y no como una mquina o un sistema, se concentran en la naturaleza de dichasinteracciones. Por ejemplo, el modelo de Lipsky aborda la implementacincomo algo que implica el reconocimiento de que las organizaciones tienenlmites humanos y organizacionales, y de que stos deben verse como un recurso.La implementaci6n efel:iva es una condici6n que puede construirse a partirdel conocimiento y la experiencia de aquellos que tienen contacto directo conel pblico en el momento de la implementacin y los resultados.

El tema de la interaccin tambin es central en los modelos que entiendenla implementacin como un proceso estrul:urado por el conAil:oy la negocia-cin. Los modelos racionales, por supuestO, tambin reconocen que el conAil:oy la consolidacin de acuerdos tienen lugar durante la implementacin. Noobstante, el conflicto es visto como algo bsicamente disfuncional que requierede coordinacin (Pressman y Wildavsky, 1973: 134) o resolucin (Dunsire,1978a). En estos modelos, el conAil:o y la negociacin tienen lugar dentro demetas compartidas, en cuyo caso la implementacin es efel:iva cuando losgrupos resuelven sus diferencias y ponen determinada poltica en marcha. Elproceso efel:ivo de implementacin dispone de mtodos y sistemas para con-trolar el conflicto y alcanzar el cumplimiento (Dunsire, 1978a). s una cuestinde control.

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Sin embargo, si se tiene una visin de las organizaciones basada ms en lasestrul:uras compuestas por grupos e individuos que buscan maximizar su podere influencia y menos en la nocin de control, podr entenderse el conAil:ocomo un proceso esencialmente poltico que implica distintas estrategias paraadquirir y mantener el poder. Desde esa perspel:iva, la implementacin implicapersonas egostas que juegan juegos .

Este modelo de juegos fue planteado por Bardach en 1977 en su libro titulado 1he Implementation Game. Para este autor, la implementacin es un juegode negociacin, persuasin y maniobras en condiciones de incertidumbre(Bardach, 1977: 56). Los al:ores de la implementacin juegan para ganar tantocontrol como sea posible y tratan de hacer del sistema un espacio propicio paraalcanzar sus propias metas y objetivos.

El modelo de Bardach es, bsicamente, un modelo que sugiere que la poltica va ms all de las instituciones polticas formales. La poltica no terminacuando un proyel:o de ley se convierte en ley; no termina en el proceso polticoni en el proceso de toma de decisiones. Los modelos del tipo que propone Bardach constituyen un exhorto a redefinir las fronteras entre la poltica y la burocracia, y entre el proceso de toma de decisiones y la implementacin y losresultados de esas decisiones. As, la implementacin no es sino otra forma depoltica que tiene lugar dentro del dominio del poder no e1el:o

Como se dijo antes, el modelo de control racional de la implementacintiende a ver a los intereses como capaces de unirse en nombre de metas comunes y al conAil:o como una fuente manejable de fricciones. No obstante, losmodelos de implementacin que enfatizan el poder, el conflil:o y los interesescomo los componentes de la implementacin, se dividen en funcin de suinterpretacin. Los diversos modelos de poder que se comentaron en el CaptuloIII 3.3) hacen diversas lel:uras del conflicto y las luchas de poder al interior yalrededor de una organizacin responsable de la implementacin de las polticas pblicas (para revisar dichas lel:uras, vase Morgan, 1986: 362-365).4.3.4/ Marcos de accin de polticas pblicas: la implementacin como unproceso evolutivo

El problema comn a los marcos de arriba hacia abajo (o top-down y deabajo hacia arriba (o bottom-up es que ambos tienden a simplificar excesivamente la difana complejidad de la implementacin. Dos de los primerosmodelos en incorporar y desarrollar ideas en torno a estos enfoques pertenecena Lewis yFlynn I978 Y1979) ya Barren y Fudge (1981). Lewis y Flynn, enun anlisis de las polticas urbana y regional, plantean un modelo condutisraque ve a la implementacin como acciones de los individuos, limitadas porel mundo externo a sus organizaciones y el contexto institucional dentro delcual pretenden al:uar (vase el diagrama 4.1).

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Diagrama 4.1 El modelo de Lewis y FlynnPercepci6n Canales de acci6n

El mundo externo El individuo dentro El contexto institucionala la organizaci6n de una organizaci6n

u m t ~ ramada y adaprado de L:wis y Flynn (1978: 11)

Los implementadores de las polticas habitan un mundo que se parece muypoco al ideal racional:

En la realidad hay desacuerdos acerca de las metas y los objetivos de las polticaspblicas, vaguedad y ambigedad sobre las polticas e incertidumbre acerca de suoperatividad en la prl:ica, complejidad de procedimientos, inconsistencia entrelas facultades disponibles y los problemas vigentes. y conAil os que surgen de laparticipacin pblica, la dinmica de los grupos de presin yel disenso poltico.Lewis y Plynn 1978: 5Lainteraccin con el mundo exterior, la organizacin y su contexto institucional

significa que los objetivos de las polticas pblicas no son la fuente de las guas paraal:uar. En los casos analizados, estos autores con frecuencia encontraron que

las acciones son resultado del conAil o entre dos series de prioridades y reas depolticas pblicas; pueden preceder a las formulaciones de un procedimiento paratratar casos parecidos en el futuro y, por ende, la poltica pblica correspondiente;o bien, ser resultado de lo fatible en las circunstancias dadas, ms que el cumpli-miento con los objetivos originales. lbid.)El tema del anlisis dentro de un contexto tambin aparece en las ideas de

Barrett y Fudge, autores que argumentan la posibilidad de entender mejor laimplementacin a partir de un continuo de acciones de polticas pblicas(vase eldiagrama 4.2) en elque tiene lugar un proceso interal:ivo y de nego-ciacin entre aquellos que buscan poner las polticas pblicas en marcha yaquellos de los que depende la accin (Barren y Fudge, 1981: 25).

Diagrama 4.2 E/continuo de l s acciones depolticaspblicasPolticas pblicas ~ ~ Reformulaci6n

Acci6n ~ ~ Reaccin

umtro Barren y Funge (1981: 25)

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El poder es un elemento central en la dinmica de esta relacin. En estemodelo de accin de las polticas pblicas, la implementacin es un procesoiterativo entre los responsables de efel:uar las polticas y los que controlan losrecursos. En el modelo de Barren y Fudge se enfatizan ms las cuestiones rela-tivas al poder y la dependencia, los intereses, las motivaciones y la conducta(Barren y Fudge, 1981: 29) que en el marco de arriba hacia abajo o de abajohacia arriba. Adems, la perspel:iva de la accin de las polticas pblicas seconcentra en los fal:ores que afel:an el alcance de las acciones y el comporta-miento de los individuos y las agencias, y en la forma en que se forman laspercepciones de ese alcance. El modelo de la accin de las polticas pblicasmuestra que las polticas no son algo que ocurre en el proscenio del procesode las polticas pblicas, sino algo que evoluciona o se desenvuelve . En estesentido, el proscenio de las polticas pblicas produce potencialidades y prin-cipios que cambian y se adaptan en la prl:ica. En palabras de Majone y Wil-davsky (1984: 116): La implementacin siempre tendr un carl:erevolutivo;inevitablemente, las polticas pblicas se reformulan al tiempo que se ponen enprl:ica .

El enfoque de la accin enfatiza el grado en el cual la implementacinimplica ms que una cadena de rdenes; se trata de un proceso que requiere elentendimiento de la forma en que los individuos y las organizaciones percibenla realidad (cf. Vickers en la seccin 3.7.5), y cmo interactan las organiza-ciones con otras ms o menos poderosas a fin de cumplir sus propias metas. Lasteoras del comportamiento organizacional tratan este tema con mayor profun-didad vanse las secciones 4.3.7 y 4.6.3). El modelo de la accin de las polti-cas pblicas tambin apoya la idea planteada en la teora del bote de basura ,que afirma la carencia de metas, en un sentido racional, dentro de las organi-zaciones; las metas se definen en el proceso de empatar problemas y soluciones(vase la seccin 3.4.5).4 3 51 La implementacin en un marco gerencialista

En realidad, la lnea divisoria entre las prescripciones de la teora de laimplementacin (particularmente los modelos de arriba hacia abajo) y los enfo-ques gerencialistas de los problemas asociados con el fracaso sic) de laimplementacin es muy delgada. Sabatier y Mazmanian (1979), por ejemplo,ofrecen una gua sobre cmo cumplir objetivos de polticas pblicas para geren-tes perplejos (vase la seccin 4.3.8). Muchos otros modelos de implementacintienen el tufillo propio de la clase de asesora y enfoque cmo hacer ... tpicosde los libros de texto de administracin de empresas. Los enfoques gerencialis-ras de la implementacin han llegado a constituir el paradigma operacionaldominante en la administracin qua gestin) de la poltica pblica. A medidaque la administracin del sel:or pblico se ha empeado en tornarse msempresarial , ste ha adoptado tcnicas que alguna vez se pensaron como

mtodos propios del sector privado . s posible considerar dichas tcnicas apartir de tres tipos de enfoques:

Capitulo IV:Anlisis de la implementacin y sus resultados 493


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Gestin operacional. Gestin corporativa. Administracin de personal.Gestin operacionala se mencionaron las tcnicas de gestin operacional durante el repaso deluso de la investigacin de operaciones 10) en la toma de decisiones (3.8.6).La 10 tambin se aplica al proceso de implementacin y resultados en funcinde la administracin de proyelos . Es interesante notar que el enfoque de 10para la administracin de proyectos tiene su origen en el sector pblico. En ladcada de 1950, el gobierno estadounidense adopt dos tcnicas para adminis-trar el proyecto del misil Polaris (vase Sapolsky, 1972): Mtodo del camino crtico (CPM). Tcnica de revisin y evaluacin de programas (PERT).

Ambos mtodos aplican la idea de la administracin de proyelos de granescala a partir de redes ; por eso se les conoce como formas de anlisis deredes . El objetivo del CPM y la PERT es controlar la ejecucin de un pro-yelo mediante el control de la red de atividades y eventos que conforman lasetapas de su implementacin. El CPM es un mtodo que pretende identificarlas alividades crticas para la exitosa y puntual implementacin de determi-nado proyecto. Se traza una red a fin de mostrar el inicio del proyecto y lostiempos que se calcula tomar el trnsito de una atividad crtica a la siguiente.LaPERT es un mtodo que predica la incertidumbre acercade laduracin de lasatividades crticas. Los sistemas PERT se programan sobre la base de tres tiposde clculos de dicha incertidumbre: la duracin ms probable para el trnsito deuna alividad a otra, el pronstico ms optimista (ms breve) y el pronsticoms pesimista (ms largo) de la duracin de determinada alividad. El anlisisPERT se usa en la implementacin de proyectos a gran escala en los que existeun alto grado de incertidumbre en torno a la terminacin de un proyelo. Encuanto al gobierno nacional y local, el anlisis de redes encuentra mayoresposibilidades de aplicacin en los proyectos de construccin que entraan losproblemas propios de la administracin de un proceso con muchas incertidum-bres, no slo relacionadas con la necesidad de terminar l proyecto a tiempo ydentro del presupuesto, sino adems aquellas asociadas a las contingencias queimplica el clima, la geologa, las relaciones laborales y la inflacin, por mencio-nar slo algunos de los problemas que pueden retrasar y entorpecer la construc-cin de caminos, tneles, plantas ellricas, edificios, etctera.

Esnecesario incluir el anlisisde sistemas en el marco de la 10. Esteanlisisconsidera los problemas de implementacin como algo que debera estudiarse enel contexto del sistema como un todo implicado en la provisin de bienes yservicios pblicos. Al analista de sistemas le interesa la forma en que una secuen-cia completa de ahvidades, insumos y resultados, y flujos de informacin con-tribuye al xito o explica el fracaso de los proyectos. La implementacin ensistemas blandos humanos (adiferencia de los sistemas rgidos , como las ins-

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talacionesylamaquinaria)esvistacomounproblemadecontrolycoordinacin.Enestemodelo,laimplementacineficazdependedelassiguientesacciones: Definirlosobjetivosyformularun plan. Monitorearelplan. Analizarloque haocurridoycompararlocon loque debahaberocurrido

enfuncindelplan. Hacerloscambiosnecesariospara repararlasfallasycumplir lasmetas.

Carteret al. (1984: 96)planteanquetodosistemaexitosodeimplementacinincluyecuatrotiposdecontrol: Coordinacinalolargodel tiempo. Coordinacinen momentosespecficos. Logsticaycalendariosdetallados. Defensayconservacindelasfronterasestructurales.

Elenfoquesistmicoenfatizalaposibilidaddealcanzarbuenosnivelesdecooperacindentrode un "sistema blando"alconcentrarseen la importanciadel"trabajoenequipo"paraelxitodelaimplementacinCrter et al. 1984:106-107).Gestin corporativa

Adiferenciadelastcnicasde10, elenfoquedela"gestincorporativa"paralaimplementacinesunmarcodesarrolladoenelsel:or delainiciativaprivadaquefueadoptadopor losadministradoresdelsel:or pblico.Como sesealoportunamenteduranteladiscusinacercadelsistemaSPPp,lastcnicasdelagestincorporativallegaronalgobiernoatravsdelapuertaque dejaronabiertalasreformasal proceso presupuestario.As,elmodelode lagestincorporativa tienemuchoencomn conelsistemaSPPp,comoocurreconelnfasisenelanlisisestratgico de los problemas gerencialesa travsde unciclo de definicinde objetivos,planeacin,organizacin.direccinycontrol vase eldiagrama4.3).

Diagrama 4.3 El ciclo deplaneacindelage in corporativaDefinir m e r a s b j e ~

Monitorear Fortalezas Pronsticos - Oportunidades

/\ Debilidades AmenazasDesarrollar"estrategiasImplementar /Formularplandeaccin

CapituloIV:Anlisisdelaimplementacinysusresultados 495


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La planeacin implica un proceso de definicin de objetivos y, a partir deah, procede a la formulacin de estrategias para cumplirlos. El anlisis FODAes una etapa clave del modelo que se refiere a la identificacin de fortalezas ydebilidades de la organizacin, as como de las oportunidades y amenazas delexterior. Sobre la base de esa revisin, se repasan los objetivos en funcin de lasestrategias que se hacen necesarias a la luz de los resultados del FODA. Una vezdecididas las estrategias, el siguiente paso consiste en considerar un plan paraponer en prtl:ica los objetivos. En este punto, es clave considerar la relacinde la estrategia con la estrutl:ura de la organizacin y su personal. Para que laimplementacin tenga xito puede ser necesario adaptar la estrutura organizacional. La estrategia determina la esrrutura y sta a su vez a la estrategia(Thornpson, 1990: 522). El enfoque corporativo da prioridad a la necesidad deasegurar que la esrrutura, la cultura yel estilo de la organizacin coadyuven alcumplimiento de su misin ya la necesidad de que todos los miembros de laorganizacin tengan claro el contenido de dicha misin y cul es su relacincon ella (Foster, 1993). El monitoreo de la ejecucin del plan de accin retroalirnenta a la gerencia acerca del cumplimiento de los objetivos y los problemasque deben resolverse para facilitar el xito.La gestin corporativa ha constituido un enfoque influyente en la nuevagestin del selor pblico , particularmente a partir de la dcada de 1980, pocaen que las presiones por recortar los costos, obtener mejor relacin precio-calidad y adoptar una cultura ms empresarial se han evidenciado en muchospases industrializados (Kooiman y Eliassen [editores]' 1987). Al igual que enlas dcadas de 1960 y 1970, se ha recurrido al proceso presupuestario para hacermodificaciones al sector pblico. La medicin del desempeo, por citar unejemplo, ha sido favorecida como tcnica que permite la aplicacin de disciplinas de control financiero como forma de alcanzar objetivos con mayor eficacialhompson, 1990: 582) .

:. La cultura como modelo del fracaso en la mplementacin la mejora organlzaclonalEl modelo de la cultur cuenta con muchos exponentes; entre los ms citados en la biblio-grafa sobre la gestin del sector pbl ico seencuentran Peters yWaterman 1982) y Charles Han-

dy 1976).Charles Handy, Understanding Organizations 3ra. edicin, 1985

Handy plantea la existencia de cuatro principales tipos de cultura: del poder, del rol, de lastareas y de las personas. Estasculturas convierten a las organizaciones en tribus coherentes convalores, lenguajes privados, leyendas y hroes. Lasculturas fuertes producen organizaciones s-lidas que no son armnicas con todas laspocas, los objetivos ni los individuos. Este utorafirmaque cada una de estas culturas puede ser positiva y efectiva, pero t mbin puede llevar a la in-eficacia y al fracaso.

Cada tipo de cultura tiene un dios que simboliza susvalores culturales y estructuras:

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Culturadelpoder:una telaraa en la que lasdecisiones son resultado del poder y la influencia.Dios: Zeus, gobierna por impulso y capricho.Culturadelosroles:templo griego, cuya cultura esde racionalidad y funciones. Lasburocraciasson el tpico ejemplo de estas culturas. Dios: Apelo, dios de la razn.Culturadelastareas:una cultura parecida a una red cuya principal preocupacin esel cumpli-miento de las tareas. Eseficaz y adaptable a las demandas de los consumidores. Handy creeque esta cultura no tiene un dios.Cultura de laspersonas:una cultura aglutinadora en la que los individuos predominan porencima de la estructura y la organizacin. Difcil de encontrar, excepto en las comunas. Dios:Dionisio, el individuo egosta.Qu influye a las culturas?Historia e identificacin.Tamao.Tecnologa.Metas y objetivos.Medio ambiente.Poblacin.

l Programa Plus y la Polida MetropolitanaEn la esfera policaca podemos encontrar una seal de la forma en que se va incorporando

un discurso gerencialista en actividades que alguna vez sepensaron como alejadas de la culturay los criterios empresariales. La polica de Londres ha sido objeto de acres crticas en las ltimasdcadas. Elpolica londinense tlpico, el bobbyo polica de barrio, smbolo internacional de la ciu-dad y de la "polica comunitaria'; ya no es lo que era "en los viejos tiempos"

Enrespuesta a las cambiantes "percepciones del cliente"acerca de la polica, Sir Peter Imbert,Comisionado de la Polica Metropoli tana, solicit un estudio especial a los consultores adminis-trativos deWolfOlins. Ms tarde describira esa decisin como"una pequea sangra para asegu-rarnos de que el paciente recupere la salud':Para el estudio, se entrev ist a ms de 250 personas, se analizaron las prcticas, se hicieronvisitas a las estaciones de polica y se levantaron encuestas sobre todos los aspectos de la laborpoliciaca. Los resultados reflejaban importantes crticas a la Polica Metropoli tana: secuestionabala claridad y la efectividad de su misin, organizacin, administracin, actitudes, comunicaciny presentacin. El informe sostena que las fuerzas policiales tenan que trabajar para proporcio-nar servicios ms efectivos. AsI, la Policia Metropolitana tenia cinco tareas pendientes:

Desarrollar un mayor sentido de unidad y claridad acerca de su misin.Mejorar el liderazgo y los sistemas de administracin.Adoptar una actitud ms positiva acerca del concepto de servicio.Mejorar sus tcnicas de comunicacin, tanto internas como con el mundo exterior.Mejorar su apariencia: edificios, uniformes, equipos y otros.Sedistribuy un ejemplar del informe, tituladoA ForceforChange ascomo una estrategia de

implementacin denominada Programa Plus,a todos los miembros de los cuerpos policacos. Laestrategia inclua la descripcin de la "misin" de la polica que sintetizaba sus metas y objetivos.La declaracin que hiciera el Comisionado en 1990 estaba pensada para que ni el pblico (losconsumidores) ni el servicio policiaco albergaran dudas acerca de la decisin de la Polica Metro-politana de hacer cumplir las recomendaciones contenidas en el informe. Resulta interesantenotar que este proceso ha implicado la participacin de las bases desde las cafeteras y no delequipo Plus en Scotland Yard. Si se desea revisar los cambiantes enfoques gerenciales en el ser-vicio policiaco, vase Loveday (1993)

CapituloIV nlisis de la implementacin y sus resultados 97


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Administraci n de personalLos aspel:os culturales del enfoque de la gestin corporativa conducen a

otro importante aspel:odel gerencialismo en el sel:orpblico: la administracinde las personas. Establecer y cumplir objetivos es el mtodo por excelencia dela gestin corporativa. La forma en que las personas que trabajan en las entida-des pblicas y prestan servicios pblicos responden a Jos objetivos que se lespide (exige) llevar a cabo es sumamente importante. Se han empleado dos tc-nicas para mejorar el lado humano de la implementacin: la evaluacin deldesempeo y la administracin por objetivos. Laev lu cin del esempeoes un mtodo para evaluar a los individuos sobre

la base de su desempeo a partir de los objetivos de la organizacin y enel contexto del desarrollo del potencial de la persona.

La dministr cinpor objetivos (APO) es una tcnica en la que los supervi-sores y los supervisados definen los objetivos para establecer metas claras ybien definidas (Drucker, 1954). El propsito de la APO es facilitar la inte-gracin de las metas del individuo y las metas de la organizacin (Drucker,1964).

En tanto mtodos para aproximarse a los problemas que entraa la imple-mentacin, la evaluacin del desempeo y la APO estn pensados para atenderlos problemas asociados con el cambio de la cultura organizacional a travs delcambio en las personas. Son una mezcla de premios y castigos para crear.unentorno que aliente a los administradores/gerentes e implementadores que tie-nen contal:o direl:o con el pblico, a modificar o adaptar su comportamientoa fin de alcanzar metas corporativas, no departamentales, individuales ni pro-fesionales .

:. l enfoque gerencial como generador de sistemas autorregulatoriosEldesarrollo de tcnicas de implementacin y resultados que ya no son puramente pblicas

o administrativas marca el predominio de los valores gerencialistas (que priorizan la eficiencia yla efectividad) en la combinacin de instrumentos para la implementacin. Los defensores de lanecesidad de reinventar el gobierno argumentan que los cambios deben impl icar un procesode polticas pblicas orientado al mercado y a la descentralizacin'; marcando un viraje de la je-rarqua a la participacin y al trabajo en equipo a fin de administrar sociedades ms complejas(Osborne y Gaeb/er, 1993). No obstante, la recombinacin de formas de gobierno, sectores e ins-trumentos tambin pueden verse como medidas dirigidas a mejorar la capacidad de gobiernopara mantener el control (y la legitimidad) en condiciones de mayor complej idad social, econ-mica y poltica, as como mayores limitaciones financieras. En ese sentido, la descentralizacinpuede pensarse, bsicamente, como un intento de descargar el control hacia sistemas deimplementacin y resultados que estn ms integrados y seautorregulen (Kickert, 1993).Porunaparte, esto ha implicado el uso de nuevas combinaciones deformas de gobierno, sectores e instru-mentos para promover sistemas ms autorregulatorios (a travs del mercado) y,por otra parte,ha implicado la formacin de personas ms autorregulatorias mediante la aplicacin de nuevastcnicas gerenciales. Estos controles pueden clasificarse en dos tipos de autorregulacin: microy macro.

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J 1J1CSO lbliotec 1Controles micro a la Implementacin y los resultadosEstos controles buscan controlar ladiscrecionalidad y modificarlasactitudes de losproveedores:Administracin de recursos humanos.Paga en funcin del desempeo.Esquemas de evaluacin.Revisina cargo de los pares.Limitarla permanencia en los cargos.Estas tcnicas representan el abandono de la prctica que buscaba mejorar la racionalidad yla pericia de los burcratas y los profesionales como una forma de mejorar los servicios para transitar hacia un enfoque que pretende mejorar los mtodos de control del estrato en el que no seformulan las polticas a fin de que est ms tento a las dem nd s de los "contribuyentes"quaclientes. Latransicin de la racionalidad de la produccin a la soberana de los consumidores yel control de los tomadores de decisiones puede interpretarse como una manera de someter a bu

rcratas y profesionales en el sector pblico, por largo tiempo diferenciados de los obreros y losgerentes del sector privado, a las formas de control acostumbradas en el sector de las utilidades.As, el reverso de la moned del consumismo es laproletarizacin la prdida de capacidades yla"desprofesionalizacin" (vanse Braverman, 19747 y C1egg y Dunkerly, 1980) de burcratasy profesionales en el sector pblico.Controles macro a la implementacin y los resultados

Estas tcnicas intentan modificar el contexto organizacional y los contextos sociales y polticos ms amplios de la prestacin de servicios. Se hizo mencin de ellas en secciones previas(3.10.6Y4.3.5):

Incrementar el nmero de proveedores con medidas que fomenten la competencia:- Privatizacin.- Subcontratacin.Tomar medidas para crear una estructura ms empresarial de implementacin y resultados:- Crear mercados internos.- Cobrar los servicios.Controlar directamente los costos y el tamao del sector pblico:- Polticas de ingresos en el sector pblico.- Controles presupuestarios a travs de la medicin del desempeo.- Recortes de servidores pblicos y personal profesional.- Gestin financiera.Monitorear y mejorar el desempeo:- Aplicacin de indicadores de desempeo.- Auditoras institucionales.- Auditoras departamentales.- Tablas de clasificacin del desempeo.- Aprendizaje organizacional.Las microtcnicas pretenden cambiar el contexto en el que se desempe n los individuos ylosgrupos dentro del sectorpblico; lasmacrotcnicas apuntan a cambiar el entorno organizacionalmediante la integracin de las fuerzas del mercado o quasi del mercado) para contrarrestar elsupuesto sesgo de las organizaciones burocrticas jerrquicas y la discrecin de los profesionales y los trabajadores con contacto directo con el pblico, al tiempo que abren la implementaciny los resultados de las polticas a las demandas y los requisitos de los "consumidores':

7 Laedicin en castellano es Braverman, 1-1. Trabajo y capital monopolista l degradacin del trabajo en el siglo .\:Y1975). . ,

Capitulo IV: Anlisis de la implementaciny sus resultados 499


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4 3 6/ Implementacin y tipos de polticas pblicasEs igual implementar un programa para el diseo de misiles que un pro

grama de servicios sociales? Es ms fcil llevar a un hombre a la Luna quellevar a una familia indigente a un alojamiento seguro? El gran problema delmodelo gerencialista y el modelo racionalista de la implementacin es Jue se derivan de una nocin de la toma de decisiones que no toma en cuenta el hechode que la naturaleza y la complejidad de los problemas humanos es variable.Llevar al hombre a la Luna o disear un sistema de misiles no sirve como modeloconvincente para aquellas reas de las polticas pblicas en las que la definicinde metas, la construccin de un consenso y la obtencin de recursos son infinitamente ms problemticos. Por ende, resultara ms til concentrase en larelacin entre el tipo de polticas pblicas de que se trata y los fal:ores quepueden influir en el proceso de implementacin. Por ejemplo, varios analistashan aplicado la clasificacin de Lowi (1964 y 1972) de los tipos de polticas endistributivas, normativas y redistriburivas a la implementacin (vanse Van Metery Van Horn, 1975; Ingram, 1978; Ripley y Franklin, 1982 y Hargrove, 1975).

Van Meter y Van Horn (1975) son los autores de uno de los primeros intentos por analizar la implementacin desde la perspel:iva que reivindica el contenido o el tipo de polticas pblicas en cuestin. Sobre la base del trabajo deLowi en torno a los tipos de polticas (vase la seccin 2.5), Van Meter y VanHorn plantean que la efel:ividadde la implementacin vara entre los diversostipos y temas de polticas pblicas. Los fatores clave que operan en laimplementacin (cambio, control y cumplimiento) sugieren que la existenciade un mayor grado de consenso y el hecho de requerir cambios menores omarginales incrementan las probabilidades de xito de la implementacin delas polticas pblicas.

Ripley y Franklin (1986) afirman que las dificultades relativas para efel:uaruna implementacin exitosason menores cuando se trata de polticas distributivas,son moderadas cuando las polticas son normativas, y las dificultades son otra vezmenores cuando se trata de polticas redsrrlbutivas. Las diversas reas de las polticas pblicas denotan diferentes patrones de relaciones, lo que se traduce en unamayor negociacin y politiquera detrs de las polticas redistributivas en comparacin con las distributivas, en las que se encuentran mayores medidas decontrol. Ingram I978) ha relacionado esta variacin en el patrn de las rela-ciones con los costos de la toma de decisiones, la estructura dejos estatutos, elenfoque adecuado, los criterios para la evaluacin y las variables crticas.

.:. GordonChase, "AFramework tor ImplementingHumanServlceProgrammes: HowHardWi lt l ~ 1979 Los argumentosde Gunnreflejanun modelogeneralde"implementacin perfecta': Sinembar-go,cuandosetratadebrindarservicios sociales, beneficencia,educacin,saludes decir, serviciosorientados a la poblacin), cmotransformar el modelogeneralenun modelo msespecfico

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en funcin de lostipos de polticas?Gordon Chase plantea un marco para analizar losobstculosque enfrenta la implementacin de este tipo de servicios:control de plomo, mantenimiento demetadona y la reforma a la salud penitenciaria. partirde estos tres ejemplos, el autor construye elsiguiente marco que sugiere a los implementadores a manera de mapa, el cual les permite iden-tificar las reas problemticas clave en sus programas. Loms significativo del anlisis de Chasees que demuestra la complejidad e incertidumbre del contexto que enmarca la implementacinde las polticas pblicas de servicios sociales. incluso cuando se trata de temas como el espacioy los recursos disponibles.Dificultades que surgen a partir de las demandas operacionales1 Quin recibir el servicio?2 De qu tipo de servicio se trata?3 Cules son las posibles distorsiones e irregularidades de la poblacin?4 Puede controlarse el programa? Puede medirse? Hay partes que no se pueden controlar?Dificultades que surgen a partir de la naturaleza y disponibilidad de los recursos necesariospara poner el programa en marcha

Dinero:cules.son los lmites de los fondos y cules las probabilidades de obtener fondosadicionales?2 Personal:el personal est ubicado donde corresponde ytiene las aptitudes necesarias? Haysuficientes personas trabajando en el programa?3 Espacio:se dispone de suficiente? Se necesita ms?4 Suministros y equipo tcnico: disponible y listo para usarse? Latecnologa es importante?Dificultades que surgen a partir de la necesidad del administrador del proyecto de compartirautoridad o retener el apoyo de otros actores burocrticos y pollticos

Entidades auxiliares: con cuntas tendr que trabajar el administrador? Representan unapoyo real?2 Entidades de ejecucin: cuntas participan? El personal puede trabajar conjuntamente?Estn claras las lneas de responsabilidades?3 Polticoselectos: ayudan o estorban?4 Qu niveles superiores del gobierno tienen relacin con el proyecto?5 Proveedores privados: qu tanto necesitar el administrador del proyecto proveedores delsector privado? Cules lacapacidad que tiene el administrador del proyecto de controlar alos consultores privados?6 Grupos de inters especiales: cules son sus intereses y su influencia poltica?7 La prensa: el proyecto tendr gran visibilidad? Los medios pueden ser positivos/dainos?

. Un fat\:or clave del anlisis de los tipos de polticas pblicas es la cuestinde cmo est organizado el subsistema de las polticas pblicas (vase Sabatier,1986a y la seccin 4.3.8). Cuando se trata de un problema sencillo (como lle-var al hombre a la Luna , el subsistema (la NASA) tiene una organizacinejemplar, capacidad de influencia y recursos suficientes. Llevar al hombre a laLuna fue un triunfo absoluto tanto en la sociedad capitalista como la comunista.No obstante, la aplicacin de la PERT, el CPM, l sistema SPPp, el PresupuestoCero y otras herramientas a problemas sociales y econmicos ms complejosno tiene un xito tan espelacular, Si bien llevar al hombre a la Luna era unameta bien definida y contaba con un limitado subsistema de polticas pblicas,

Capitulo IV Anlisis de la implementacin y susresultados Sal


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los problemas de los hombres (y las mujeres) que habitan la Tierra siempre hanpertenecido al mbito de los subsistemas complejos y no claramente definidos.Por ejemplo. como seala Mayntz I993), los setores de las polticas pblicasdifieren en cuanto a su disposicin de subsistemas bien organizados, capacesde resistir la orientacin o las rdenes. Algunas organizaciones estn mejorinformadas o mejor financiadas, o son ms poderosas o ms independientesque otras. Por lo tanto, la implementacin debe situarse en el contexto de lostipos de polticas pblicas y prioridades polticas, pero tambin en funcin delas relaciones interorganizacionales.4.3.7/ Anlisis e implementacin interorganizacional

Una de las principales preocupaciones de los estudios sobre la implementacin ha sido la cuestin del comportamiento de las organizaciones o de cmose comportan las personas dentro de las organizaciones. No obstante, si seentiende la implementacin como un proceso que implica una "red" o multiplicidad de organizaciones, la pregunta es cmo interal:an las organizacionesentre s, Son dos los enfoques que enmarcan y alimentan este debate.El poder y la dependencia de los recursos

Este enfoque sostiene que la interaccin entre las organizaciones es resultadode relaciones de poder en las que algunas organizaciones pueden inducir a otras,menos poderosas y ms dependientes, a inreratuar con ellas. A su vez, las organi-zaciones que dependen de aquellas que disponen de recursos deben participar enestrategias para trabajar con las organizaciones ms poderosas y as asegurar susintereses y mantener su autonoma o margen de accin relativo (Aldrich, 1972y 1976; Kochan, 1975; Yuchrman y Seashore, 1967).

Si no puede prescindir del recurso mediado por B y no puede obtenerlo en otrapane, depende de B. su vez,Badquierepoder sobre [ ] la dependencia es unatributo de la rel cin entre y B.Yno de o B en forma aislada. Por ende, es po-sible que dependa de B al mismo tiempo que ejerce poder sobre C.Aldrichy Mindlin, 1918: 156)

El intercambio organizacionaJEste enfoque plantea que las organizaciones colaboran entre s a fin de inter-

cambiar aquello que les reporta un beneficio mutuo. Levine y White I961)sostienen que la caraterfstica definitoria del intercambio entre las organizacio-nes es que se trata de una interaccin voluntaria cuyo fin es cumplir las metasy los objetivos de los participantes. Mientras que en el modelo poder-dependencia las relaciones organizacionales se basan en el dominio y la dependencia,la interaccin fundada en el intercambio se estrulura en torno a intereses mutuos(Bish, 1978; Tuite, 1972 y White, 1974). Si bien una agencia puede depender derecursos centrales, tambin puede ocurrir que el centro dependa de la agencialocal para la implementacin de determinadas metas pertinentes a las polticaspblicas. Siguiendo el argumento de Scharpf:

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Si bien la parte aparentemente dominante puede ejercer una autoridad jerrquicao controlar los recursos monetarios, al mismo tiempo puede depender totalmentede los conocimientos especializados. los contalos propios del cllentelisrno y la informacin a la que slo tienen acceso los subordinados [... ] En resumen, las relaciones de dependencia unilateral que se mantienen estables a lo largo del tiemposon ms raras y la dependencia mutua es ms frecuente de lo que podra sealar lanaturaleza ubicua de la autoridad jerrquica y los flujos unidireccionales de recursos presupuestados en las relaciones interorganizacionales.(Scharp 1978: 359)

.:. Hanf y Scharpf (editores), Interorgan/zational Policy-making 1978Esteli ro esuna compilacin de diversas lecturas clave sobre anlisis interorganizacional ba-sadasen estudios de caso europeos y estadounidenses. El libro se public en una poca de cre-ciente preocupacin acerca de la aparente sobrecarga de trabajo en las democracias liberalesy la intranquil idad ante los prospectos de 'tnqobemabldad los autores analizan la expansin dela complej idad organizacional para estudiar las caractersticas estructurales de la formacin y laimplementacin de las polticas que influye la capacidad de los gobiernos para resolver proble-mas.Eltema abordado en estosestudios es laforma en que laexistencia de redesorganizacionalesde intercambio y dependencia impone lmites a la coordinacin y el control en la formulacin de

las polticas y el cumplimiento de los objetivos en ellas contenidos. +

Benson (1975, 1977a, 1977b y 1982) afirma que para comprender cmofuncionan las relaciones interorganizacionales es necesario considerar la red deintereses al interior del setor de polticas pblicas en cuestin, el cual define comoun racimo o complejo de organizaciones conectadas entre s a travs de depen

dencias de recursos y que se distinguen de otros racimos o complejos gracias alos huecos o cuarteaduras que presenta la estructura de dichas dependencias"(Benson, 1982: 148). El enfoque de Benson tambin subraya la importanciade la estructura profunda que plantearan Bachrach y Baratz, estrul:ura quetoma en cuenta el sesgo que existe en los sel:ores de las polticas pblicas y enlas estructuras que los conforman: redes administrativas, redes de grupos deinters y reglas para la formacin de estructuras. Benson afirma que las reglaspara la formacin de estructuras dentro de un sel:or de las polticas pblicas (queincorporan las ideas sobre el establecimiento de la agenda que ya se sealaronen las teoras de la no decisin y en la teora crtica) deben estudiarse en relacincon las redes administrativas yde grupos de inters (vase la seccin 2.7.2). (Rhodesaplica las ideas de Benson en un enfoque de redes para estudiar las relaciones entreel centro y lo local: vanse la seccin 2.10.2 YRhodes, 1985 y 1988.)Aplicacin de fas teoras a fas polticas pblicas

Hjern y Porter (vanse tambin Hjern et al. 1978 y Hjern y Hull, 1982)han aplicado elanlisis interorganizacional desarrollado por Aldrich, Benson yotros autores al estudio de las polticas pblicas. Al adoptar un marco de abajohacia arriba, Hjern y Porter (1981) sostienen que la implementacin debe ana-

Capitulo IV; nlisisdela implementacin y sus resultados 503


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lizarse en el contexto de las estructuras institucionales formadas por racimosde a6l:ores y organizaciones. Puede pensarse que los programas se im plementana.travs de coletivos de organizaciones. Un solo programa puede implicar laparticipacin de numerosas organizaciones de diversos tipos: nacionales y loca-les, pblicas, privadas y voluntarias, empresariales y laborales, etctera. Laimplementacin de los programas no depende de una sola organizacin, sinode una matriz o serie de coletivos organizacionales (vase el diagrama 4.4):

Diagrama 4 4 Coiellivos organizacionaiesProgramas

P3 IHQ I -

P2 I 4 ~ _ l _

1 02 03 OrganizacionesFumte: Hjero y Porter I 981)

as organizaciones a l participan en partes de diversos programas (PI ... ). )as personas que pertenecen a una organizacin tratan de ajustar dichas partes de

los programas a fin de cumplir los objetivos organizacionales generales. El valovertical con las partes de los tres programas implementados por 1 es el rea den-tro de la cual se pralica la lgica de una organizacin. Las personas que se identi-fican con un programa PI) siguen una lgica programtica dentro del valohorizontal tratando de ajustar las aportaciones de las partes de diversas organiza-ciones a fin de satisfacer lasdemandas del programa. Las personas que ocupan car-gos en cualquiera de los nueve puntos de interseccin [.. . ) tienen que servir a losamos de los programas y las organizaciones. El hecho de no ver a las estrul:urasde la implementacin como entidades administrativas separadas de las organiza-ciones se ha traducido en gravesdificultades durante la administracin de la imple-mentacin de los programas.Cuando se promulga un programa nuevo, se leasignaauna sola organizacin [... ) Si algo falJa, se le asigna a otra organizacin o se despideal jefe del departamento o ambas cosas [oo. estas reacciones pueden ser inadecua-das y disfuncionales.HjernyPorter, 1981:217)

Los arreglos mediante los cuales un programa queda en manos de diversasorganizaciones generan un complejo patrn de interacciones que los marcos ylas pr6l:icas) de arriba hacia abajo suelen pasar por alto y,en consecuencia, sus

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teoras no aportan una explicacin satisfal:oria de la implementacin y losprogramas, en la prctica fracasan. Las estructuras de la implementacin noson tanto organizaciones como "estructuras localizadas de implementacin".Hjern y Porter creen que este modelo tiene importantes implicaciones para lateora y la prctica de las polticas pblicas, implicaciones que deberan motivarla revisin del concepto que se tiene del proceso de implementacin en funcindel marco analtico y del marco normativo. Como se ver a continuacin (4.3.8),las teoras ms recientes sobre la implementacin han retomado las implicacionestericas del modelo de estos autores.4 3 8/ Hacia una sntesis de la implementacin

Las ideas de Sabatier han sido mencionadas en otras secciones de este libro..El modelo que plantea para aproximarse al proceso de la formulacin de laspolticas puede extenderse tambin al estudio de la implementacin. Para Saba-tier, el enfoque por etapas de las polticas pblicas no coadyuva a entender elproceso de formulacin de dichas polticas porque se divide en una serie desecciones artificiales e irreales. Por ende, desde su punto de vista, la implementa-cin y la formulacin de las polticas pblicas se convierten en prl:icamente unsolo proceso. La temprana aportacin de este autor al estudio de la implementa-cin aparece en un texto que denota una marcada perspectiva de arriba haciaabajo, escrito en coautora con David Mazmanian (Sabatier y Mazmanian1979). Quizs esta obra se haya sometido ms a prueba (vase Sabatier, 1986)que la mayora de las teoras. y es considerada, no sin razn, como uno de losmodelos "de arriba hacia abajo" ms depurados. El trabajo de estos autorespretenda sintetizar las ideas tanto de los tericos de los modelos de arriba haciaabajo como de los de abajo hacia arriba hasta trazar seis condiciones necesariasy suficientes para la implementacin efel:iva de los objetivos legalmente esta-blecidos de una poltica pblica. stas son las seis condiciones que plantean: Objetivos claros y consistentes, de manera que puedan constituirse comoun estndar de evaluacin legal y referencia. Teora causal adecuada, asegurndose de que las polticas pblicas estnrespaldadas por una teora sobre cmo lograr el cambio. Estructuras de implementacin legalmente estructuradas a fin de fomentarl cumplimiento de aquellos a cargo de la implementacin de las polticaspblicas y de los grupos que conforman el objetivo de dichas polticas. Implernentadores comprometidos y capaces, dedicados a usar su discrecincon miras al cumplimiento de los objetivos de las polticas. Apoyo de Jos grupos de inters y "soberanos" en el poder legislativo y elejecutivo. Cambios en las condiciones socioeconrnicas que no menoscaben el apoyode los grupos y los soberanos ni subviertan la teora causal que da soportea las polticas.

CaptuloIV Anlisis delaimplementacin ysus resultados s s


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Este modelo se ha aplicado en una amplia gama de estudios de casos esta-dounidenses y europeos que demostraron la utilidad del marco para la investi-gacin emprica. Dicho marco fue modificado posteriormente a partir de estainvestigacin (Sabatier, 1986: tabla O y de la evaluacin del argumento deabajo hacia a arriba desarrollado por Hjern et al apropuesta de Sabatier (1986)es la posibilidad de hacer una sntesis de las dos posturas a partir de las ideas deHjern et al sobre la dinmica interorganizacional de la implementacin y suforma de red/matriz, as como el enfoque de arriba hacia abajo sobre la maneraen que las instituciones y lascondiciones socialesy econmicas restringen elcom-portamiento. Esto se logra mediante el uso del modelo comentado en el Captulo

(2.10.4): la implementacin ocurre dentro del contexto de un subsistema depolticas pblicas y queda sujeta a parmetros relativamente estables y eventosexternos al subsistema . Piezadave de este modelo de implementacin es la nocinde que sta constituye una parte continua de la formulacin de polticas l interior delas coaliciones promotoras y que losaspel:os profundos, cercanos al punto nodaly secundarios del sistema de creencias de las coaliciones de implementacin debeser parte fundamental del anlisis.

Por lo tanto, el modelo considera las preocupaciones del enfoque de abajohacia arriba al enfatizar la red que da estrul:ura a la implementacin y, al mis-mo tiempo, subraya la importancia de las consideraciones de arriba hacia abajodescendentes dentro del sistema, incluidas las creencias de las lites de las pol-ticas pblicas y el irnpalo de los eventos externos. En este sentido, la imple-mentacin puede con

17. Capítulo 4. A. Análisis de la Implementación y los Resultados...

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