Responsabilidad, falta de personal no desprovista de todo vnculo con el servicio

Dlle MimeurConsejo de Estado, Asamblea18 de noviembre de 1949responsabilidad | falta de personal no desprovista de todo vnculo con el servicio | cmulo de responsabilidades.

En cuanto a la responsabilidad del EstadoConsiderando que los daos por los que la seorita Mimeur demanda reparacin han sido causados por un camin militar cuyo conductor, el seor Dessertenne, haba perdido el control y, tras golpear violentamente el inmueble de la requirente, demoli un pedazo del muro.Considerando que la decisin de 25 de enero de 1947, mediante la cual el Ministro del Ejrcito rechaz a la requirente toda indemnizacin, se funda en que durante el accidente el camin era utilizado por su conductor fuera de servicio y para fines personales, y que as, la responsabilidad de ste sera susceptible de ser perseguida por culpa grave personal, separable de la ejecucin de servicio. Considerando que resulta de la instruccin, y especialmente, de las propias declaraciones hechas por el seor Dessertenne en la investigacin [policial], que cuando el accidente se produjo, el seor Dessertenne, que haba recibido la misin de entregar gasolina en Macon, estaba de vuelta, pero viniendo por una autopista nacional que no era la ruta directa seguida en el trayecto de ida; que slo se haba desviado de esa ruta para pasar al pueblo de Bligny-sur-Ouche, donde se hallaba su familia, es decir, para fines estrictamente personales.Considerando que resulta del expediente que, aunque al desviarse de su itinerario normal por razones independientes del servicio el seor Dessertenne ha utilizado el vehculo del Estado para fines diferentes de aquellos que comportaban su afectacin, el accidente litigioso, ocurrido por el hecho de un vehculo que haba sido confiado a su conductor para la ejecucin de un servicio pblico, en las circunstancias del caso, no podra considerarse como desprovisto de todo vnculo con el servicio; que de ello se sigue que aunque la falta cometida por el seor Dessertenne revistiera el carcter de una falta personal, el Ministro no ha podido vlidamente prevalerse de tal circunstancia para denegar a la seorita Mimeur todo derecho a reparacin.En cuanto al monto de la indemnizacinConsiderando que el estado de la instruccin, no permite evaluar el perjuicio sufrido por la requirente; que ha lugar a enviarla ante el Secretario de Estado de las Fuerzas Armadas-Guerra, para que se proceda a la liquidacin de lo principal y de los intereses de la indemnizacin a la que tiene derecho, bajo reserva de la subrogacin del Estado en los derechos que puedan nacer en favor de la interesada contra el seor Dessertenne en razn de este accidente, etc. [Se revoca, etc.]

ObservacionesPor este fallo, as como en los otros dos pronunciados el mismo da en favor de los seores Defaux y Besthelsemer, el Consejo de Estado admiti por primera vez que la responsabilidad del Estado puede verse comprometida por un accidente debido a una falta personal cometida por uno de sus agentes fuera del servicio. La seorita Mimeur, el seor Defaux y el seor Besthelsemer demandaban al Estado, en efecto, la reparacin de accidentes causados por los conductores de vehculos administrativos que haban cometido, cada uno, una falta personal: mala maniobra al volante, velocidad excesiva, violacin de reglas de preferencia. Estas culpas haban sido, materialmente, cometidas fuera del servicio: el primer conductor, que acababa de entregar bencina, se haba desviado de vuelta de su itinerario normal para detenerse en una localidad en que se encontraba su familia; el segundo, en lugar de permanecer detenido en el lugar del estacionamiento, mientras el jefe del servicio asista a una conferencia, haba ido a hacer unas compras personales en la ciudad; el tercero, un militar que volva a su cuartel despus de haber cumplido una misin que le haba sido confiada, aprovech el regreso para hacer un paseo.

La jurisprudencia anterior admita ya que la responsabilidad de la administracin se vea comprometida, ya sea en caso de cmulo de una falta de servicio y de una falta personal (fallo Anguet de 1911), o bien en caso de una falta nica que, aunque a ciertos respectos fuere considerada como una falta personal, permanece indisociable del servicio (fallo Lemonnier de 1918), sea en caso de una falta personal cometida materialmente en el servicio, desapareciendo la referencia a la falta de servicio (Dlle Quesnel, 1937). En cambio, el Consejo de Estado exclua la responsabilidad de la administracin cuando la falta personal era cometida fuera del servicio (Buffevant, 1948), a menos que revelase una falta de servicio (Souchon, 1948).

En los fallos Mimeur, Defaux y Besthelsemer el Consejo de Estado consider que el accidente litigioso, ocurrido por el hecho de un vehculo que haba sido confiado a su conductor para la ejecucin de un servicio pblico, en las circunstancias del caso, no podra considerarse como desprovisto de todo vnculo con el servicio, y juzg que los tres accidentes comprometan la responsabilidad administrativa. As, se admite la responsabilidad de la administracin por faltas personales cometidas fuera del servicio, sin falta de servicio, ni siquiera presunta, desde que aquellas faltas personales no estn desprovistas de todo vnculo con el servicio. Es un nuevo progreso del cmulo de responsabilidades, confirmado por la jurisprudencia ulterior (I). Pero que no por ello desconoce ciertos lmites (II). Esta jurisprudencia viene a perfeccionar las diferentes hiptesis en que la administracin puede ser responsable por el hecho de sus agentes (III). I.La jurisprudencia ulterior ha aplicado la solucin que se desprende de estos fallos, no slo en casos similares, sino incluso en otros bastante diferentes. Tratndose todava de accidentes de vehculos, se ha reconocido la responsabilidad de la administracin en casos similares a aquellos de 1949 (por ejemplo, en 1951, Mamadou MBake o 1958, Dame veuve Polin), pero la ley de 31 de diciembre de 1957 ha extinguido esta fuente de aplicacin de la responsabilidad administrativa por falta de personal no desprovista de todo vnculo con el servicio, ya que slo los tribunales judiciales son competentes para fallar sobre toda accin de responsabilidad que tienda a la reparacin de los daos de cualquier naturaleza causados por cualquier vehculo y que aquella accin ser juzgada conforme a las reglas del derecho civil, sustituyendo frente a terceros la responsabilidad de la persona jurdica de derecho pblico, a la responsabilidad de su agente autor de los daos causados en ejercicio de sus funciones.Con todo, la jurisdiccin administrativa que en caso de dificultad seria conserva competencia respecto de la cuestin prejudicial acerca de si el agente ha causado los daos en ejercicio de sus funciones puede an ser llevada a decir si el accidente no estaba desprovisto de todo vnculo con el servicio del agente (por ejemplo, Compagnie la Providence et Dame Grima, 1961, y otros fallos ms citados en el texto). En la afirmativa, es la administracin quin debe responder, pero ante los tribunales judiciales y conforme al derecho civil.

El Consejo de Estado ha aplicado los principios del fallo Mimeur al caso de faltas personales cometidas por policas, militares o agentes de aduanas fuera del servicio gracias a los medios (especialmente las armas) de que el servicio les permite disponer. Ha juzgado que la muerte accidental de un guardin de la paz [polica] asesinado por uno de sus colegas que manipulaba torpemente, en la pieza que compartan, su pistola de servicio no puede ser vista como desprovista de todo vnculo con el servicio (Asamblea, 26 de octubre de 1973, Sadoudi). Este fallo toma la precaucin de notar dos circunstancias particulares: por una parte, la obligacin hecha a los policas de conservar su pistola en el domicilio y, por otra parte, el carcter peligroso de un arma de fuego.A propsito de la muerte de un adolescente causada involuntariamente por un guardin de la paz al manipular su pistola de servicio, el Consejo de Estado subraya incluso que si el agente no estaba en servicio durante el accidente, conforme a las prcticas del cuerpo al que perteneca, conservaba su pistola en el domicilio y que en esas condiciones, habida cuenta de los peligros que resultan para los terceros de la circunstancia de que un arma sea tenida por un guardin de la paz fuera del servicio, el accidente no puede considerarse como desprovisto de todo vnculo con el servicio (Bachelier, fallo de 1987).Igualmente ha sido considerada como una falta de personal no desprovista de todo vnculo con el servicio la utilizacin voluntaria, en repetidas ocasiones, de un arma personal fuera de las horas de servicio por un [polica] que ha cometido sus delitos en la misma circunscripcin en que ejerca su funcin y que participaba en las investigaciones conducidas a este respecto, que estaba informado de su progreso y de sus resultados, de manera que su pertenencia a la polica ha contribuido a permitirle escapar a la persecucin y continuar sus actividades criminales durante un perodo prolongado (18 de noviembre de 1988, Raszewski).Otros asuntos incluso han permitido al Consejo de Estado afirmar que si las actuaciones de un agente han revestido el carcter de falta personal y que no puedan ser vistas como desprovista de todo vnculo con el servicio son susceptibles de comprometer la responsabilidad de la administracin, sin que quepa buscar si una falta de servicio ha sido cometida en la organizacin o el control del servicio de que se trata (25 de enero de 1980, Laurent: falta de personal de un cnsul que en virtud de la reglamentacin aplicable no poda recibir depsitos, pero se haba hecho dar un mandato para representar a las vctimas de un accidente y slo les haba restituido una parte muy menor de las indemnizaciones percibidas; 27 de febrero de 1981, Commune de Chonville-Malaumont: falta personal de un bombero que haba tirado un cigarrillo encendido en un granero, en circunstancias que se haba separado levemente de su itinerario normal para fines personales).II.El progreso realizado por el fallo Mimeur deja subsistir lmites: todava no se han alcanzado por completo las conclusiones de Lon Blum para el fallo Lemonnier. La responsabilidad del servicio no se ve comprometida, como l lo propona, por el solo hecho de que los medios y los instrumentos de la falta (personal) hayan sido puestos a la disposicin del culpable por el servicio. Un mnimo de vnculo sigue siendo necesario.

A propsito de los accidentes de vehculos, se ha llegado a sugerir si el Consejo de Estado requerido, como se ha dicho anteriormente, por va de una cuestin judicial no habr pasado a ser ms restrictivo que en el fallo Mimeur. En un fallo Prico de 28 de febrero de 1969 ha considerado que un accidente del que ha sido vctima un agente y que ha sido provocado por otro agente que iba a bordo de su auto personal desde su domicilio a su lugar de trabajo donde tena que iniciar el servicio, sin que el uso de este auto haya sido exigido por una decisin administrativa no puede considerarse como ocurrido con ocasin de la ejecucin del servicio: ni el hecho de que la colisin de haya producido al interior de un campo militar en que se encontraban a la vez la residencia y el lugar de trabajo (del agente autor de accidente), ni la circunstancia de que ella haya motivado una sancin disciplinaria contra este ltimo, no son por s mismos susceptibles de establecer la existencia de un vnculo entre el accidente y el servicio. Un fallo de Seccin [del Contencioso del Consejo de Estado] de 5 de noviembre de 1976 de (Compagnie dassurances La Prvoyance et Soc. des Laboratoires Berthier-Derol) retoma la misma solucin en circunstancias vecinas. As, la falta personal no podra comprometer la responsabilidad de la administracin, a menos que haya ocurrido con ocasin de la ejecucin del servicio o en el ejercicio de las funciones. Parece exigirse positivamente un vnculo entre el accidente y el servicio, en circunstancias que el fallo Mimeur se conformaba de la circunstancia negativa de que el accidente no est desprovisto de todo vnculo con el servicio.Estos fallos se explican por la cuestin planteada al juez administrativo por el juez judicial [ordinario], consistente en saber, conforme a los trminos de la ley de 31 de diciembre de 1957, si el agente autor de los daos causados los ha causado en el ejercicio de sus funciones.

Las jurisdicciones administrativas, requeridas directamente con respecto al problema de responsabilidad de la administracin por falta personal de sus agentes, han podido constatar que el vnculo con el servicio, aunque se lo aprecie en forma negativa, puede verse roto: entonces la falta personal excluye toda responsabilidad de la administracin. Es as como, tanto antes como despus del fallo Sadoudi de 26 de octubre de 1973, el Consejo de Estado ha rechazado la responsabilidad de la administracin por el uso de armas de fuego por sus agentes fuera del servicio, ya sea que estas armas hayan sido personales o bien, siendo armas del servicio, hayan sido utilizadas intencionalmente con voluntad de daar (23 de junio de 1954, Dame veuve Litzler y 12 de marzo de 1975, Pothier). Se puede observar que no existen ms que dbiles matices entre la falta personal no desprovista de todo vnculo con el servicio y aquella que s est desprovista de ellos. Si la jurisprudencia ms reciente no ofrece un ejemplo significativo de fallos que hayan rechazado admitir la ausencia de este vnculo, no podra inferirse de aquello que haya desaparecido la exigencia de este vnculo.

III.La extensin de la responsabilidad de la administracin por falta de sus agentes desde el fallo Pelletier de 30 de julio de 1873, permite hoy da reconocer esta responsabilidad en cuatro serie de casos: sea [a] en caso de falta de servicio de sus agentes, sea [b] en caso de falta personal acumulada con una falta de servicio, sea [c] en caso de falta personal cometida en el servicio o con ocasin del servicio, o sea [d] en caso de falta personal cometida fuera del servicio pero no desprovista de todo vnculo con el servicio.As, los jueces administrativos pueden apelar, segn las circunstancias de cada caso, a una u otra de aquellas frmulas, prefiriendo en la medida de lo posible utilizar las ms tradicionales y slo aplicando a ttulo subsidiario, cuando no lo pueda hacer de otra manera, las ms recientes, es decir, aquellas frmulas ms audaces.

Esta construccin jurisprudencial es eminentemente protectora de los derechos de las vctimas ya que el agente culpable es a menudo insolvente, en circunstancias que la colectividad pblica siempre tiene los medios de pagar las indemnizaciones a que es condenada. En cambio, puede tener el inconveniente de asegurar a los culpables una impunidad excesiva, y debilitar en los agentes pblicos el sentido de sus responsabilidades. Pero no hay que olvidar que, en todos los casos de falta personal, la administracin condenada se subroga en los derechos y acciones de la vctima contra el autor del dao, y que dispone adems, desde los fallos Larruele y Delville de 28 de julio de 1951, de una accin indemnizatoria directa contra el agente culpable, ejercida bajo el control del juez administrativo.