2 Jornadas de Investigación - AUDHEBoletín de Historia Económica - Año III - Nº 4 / Octubre de...

5Boletín de Historia Económica - Año III - Nº 4 / Octubre de 2005

2as Jornadas de Investigación20, 21 y 22 de Julio de 2005

Facultad de Ciencias SocialesConstituyente 1502, Piso 5to.

PROGRAMA

Miércoles 20 de julio de 2005, 18-21 horas

Alcides Beretta Curi: La constitución de redes de productores en el proceso de implanta-

ción y temprano desarrollo de la vitivinicultura en Uruguay (1870/1916).

Magdalena Bertino: Apogeo y crisis de una gran empresa uruguaya: Campomar y Soulas

entre 1930-1960.

Nelly da Cunha: El fomento del turismo en Montevideo: la problemática de los hoteles

municipales. 1915-1950.

Juan Pablo Martí: La Economía Popular en el Uruguay a través de la Encuesta Continua

de Hogares.

Reto Bertoni y Jaime Yaffé: La economía uruguaya en la fase final del modelo agro-

exportador. Una visión macroeconómica del período 1911-1930

Jueves 21 de julio de 2005, 18-21 horas

Jorge Álvarez: La importancia de las instituciones en el desempeño económico de las

sociedades de nuevo asentamiento. Una perspectiva comparada. (1870 – 2000).

Henry Willebald: Inequidad, crecimiento económico y especialización productivo-co-

mercial: el caso de Uruguay y de los países templados de nuevo asentamiento. (Comuni-

cación sobre investigación).

Henry Willebald: Distribución, crecimiento y la especialización productivo-comercial:

una primera aproximación al caso de Uruguay.

M. M. Camou y S. Maubrigades: La calidad de vida bajo la lupa: 100 años de evolución

de los principales indicadores.

Gastón Carracelas, Rodrigo Ceni y Milton Torrelli: Modelos tarifarios del sector eléc-

trico y ambientes institucionales en el Uruguay del siglo xx.

Viernes 22 de julio de 2005, 18-20 horas

Magdalena Bertino y Reto Bertoni: Más de un siglo de deuda pública uruguaya:

una historia de ida y vuelta.

Ulises Garcia Repetto: El Impuesto a la Renta: 1960-1967.

Mariana Sienra: Las clases pasivas civiles y militares en el Uruguay

Cecilia Moreira- Lucía Rodríguez: El Primer Hallgarten. Un análisis de las prácticas del

crédito público en el Uruguay de los años veinte.

Boletín AUDHE No_4_Oct_2005_CHICO.p65 17/10/2005, 22:535

6 Asociación Uruguaya de Historia Económica

Las Segundas Jornadas de Investigación en Historia Económica, co-organizadas por el Programa deHistoria Económica y Social de la Facultad de Ciencias Sociales, el Instituto de Economía de la Facultad deCiencias Económicas y Administración y la Asociación Uruguaya de Historia Económica (AUDHE), serealizaron entre los días 20, 21 y 22 de julio de 2005.

Este evento se viene realizando desde 1995 y forma parte de la tradición institucional de AUDHE.Busca fomentar el diálogo entre los diferentes investigadores que cultivan esta disciplina y otras CienciasSociales en torno a la temática de la Historia Económica y fortalecer los vínculos entre estos investigadoresy los estudiantes de la Maestría y el Diploma en Historia Económica, quienes constituyen una masa críticay calificada con escasas oportunidades de encuentro e intercambio.

En el año 2004 las Jornadas de Investigación experimentaron un cambio cualitativo respecto a lasJornadas Internas que se realizaron hasta el año 2003, introduciéndose una transformación importante en lamodalidad de trabajo. Al exigirse una presentación por escrito de las ponencias y los proyectos de investi-gación se avanzó en la calidad de los trabajos expuestos y permitió un mayor intercambio entre los inves-tigadores. Los trabajos presentados incluyen ponencias sobre investigaciones en curso o ya finalizadas y unespacio para investigaciones en su etapa inicial. A través de esta última modalidad, y también en la elabo-ración de ponencias, se destaca la participación de jóvenes investigadores que se integraron a la AsociaciónUruguaya de Historia Económica o que, esperemos, lo harán en un futuro.

Las Segundas Jornadas de Investigación mostraron un importante incremento con respecto a la primeraedición. El número de asistentes se amplió, promediando los 35 participantes por día y también aumentó elnúmero de trabajos presentados (12 ponencias y 2 avances de proyectos de investigación). Es importantedestacar la amplia convocatoria entre los socios de AUDHE, estudiantes de posgrado e investigadores delos tres ámbitos académicos organizadores.

Ya en la edición de 2004 los trabajos habían sido difundidos a través de un disco compacto que reuníael conjunto de las ponencias. Ahora, en 2005, se ha dado un paso más al editar un número especial delBoletín de Historia Económica (de AUDHE), en el que se otorga un lugar central a los trabajos presentadosen las Jornadas. Esperamos que esta publicación constituya un estímulo a la ampliación del espectro deinvestigaciones a ser puestas en conocimiento y debate en las próximas Jornadas a realizarse en julio de2006.

Queremos hacer público el agradecimiento a la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC)de la Universidad de la República por su apoyo en la concreción de estas metas. A través del Programa

Eventos en el País, se nos han facilitado importantes recursos para la difusión de esta actividad científicadesarrollada en el ámbito de la Historia Económica.

Comisión Directiva de AUDHE(Asociación Uruguaya de Historia Económica)

II JORNADAS DE INVESTIGACIÓN DE LAASOCIACIÓN URUGUAYA DE HISTORIA ECONÓMICA○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○



The InternationalEconomic History Asso-ciation (IEHA) will holdits XIV InternationalEconomic HistoryCongress in Helsinki,Finland, 21-25 August2006. The local Organi-zing Institutions are theDepartment of SocialScience History and theDepartment of History at

the University of Helsinki, in collaboration with theFinnish Economic History Association.

Following the first and second call for proposals,the Executive Committee of the IEHA has approvedapproximately 120 sessions to be included in theacademic programme of the Helsinki 2006 Congress.There will be sessions on themes related to economicand social history such as:

macroeconomic historybusiness historylabor historymonetary historytrade and maritime historycolonial historyenvironmental historydemographic and family historygender studiesmaterial cultureurban historymethodological issues

The sessions will cover periods from antiquityto the present day and a variety of regions aroundthe whole world.

The second congress brochure will be publishedin September 2005 and will include detailed infor-mation on the academic programme, registrationform, social programme, accommodation and otherpractical information. The registration fees will beannounced in the second brochure. The secondcongress brochure and the final registration form willalso be available on the congress website.

Helsinki, the capital of Finland, has gained areputation as an attractive host city for numerousinternational meetings. The city is famous for its

IEHC 2006 - INTERNATIONAL ECNOMIC HISTORY CONGRESSHELSINKI, FINLAND, 21 TO 25 AUGUST 2006○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

wwww.helsinki.fi/iehc2006/

architecture and the city centre with the Universityof Helsinki is beautifully situated on a peninsulasurrounded by the sea. The university campus at thecity centre is the congress site. The main shoppingareas, restaurants and sights are near the city centre.Helsinki also offers a wide range of cultural eventsin the summer.

We look forward to seeing you in Helsinki!LOCAL ORGANIZING COMMITTEE

Congress PresidentProf. Riitta HjerppeDept. of Social Science HistoryUniversity of Helsinki

Congress Vice PresidentProf. Yrjö KaukiainenDepartment of HistoryUniversity of Helsinki

Prof. Matti PeltonenDept. of Social Science HistoryUniversity of Helsinki

Prof. Peter ClarkDepartment of HistoryUniversity of Helsinki

Prof. Marjatta RahikainenDept. of Social Science HistoryUniversity of Helsinki

Prof. Markku KuismaDepartment of HistoryUniversity of Helsinki

Dr. Pirkko Leino-KaukiainenDept. of Social Science HistoryUniversity of Helsinki

Prof. Henrik MeinanderDepartment of HistoryUniversity of Helsinki

Congress SecretariatIEHC 2006Department of HistoryPO Box 59University of HelsinkiFI-00014 Helsinki, Finlandtel.: +358 9 191 24519fax: +358 9 191 23217



Introducción

En este trabajo se argumenta que algunas ramasde la teoría económica han evolucionado en los úl-timos años en una dirección que la torna especial-mente interesante para el historiador económico. Esadirección es la de conceder un lugar cada vez mayora los problemas de dinámica, así como a la hetero-geneidad de las instituciones, trayectorias y com-portamientos en los modelos económicos, temas queson centrales para la historia económica. Por otrolado, también se argumenta que la relación entre teo-ría e historia económica no se da en un único senti-do, desde la teoría hacia la historia. El historiadoreconómico no sólo proporciona evidencias y hechosestilizados que alimentan el esfuerzo teórico, sinoque es frecuentemente un productor de lo que Nelsony Winter denominan teorías apreciativas. Surge delartículo una perspectiva optimista sobre las posibi-lidades de un diálogo más intenso entre historia yteoría económica.

El artículo se organiza en cuatro secciones. Enla primera se realiza un breve racconto de la evolu-ción del estudio de los problemas de dinámica sim-ple en teoría económica, mientras que en la segundasección se abordan modelos con dinámica comple-ja. En los dos casos se dan ejemplos, a partir de lateoría del crecimiento, de cómo el análisis de pro-blemas dinámicos en teoría económica puede con-tribuir para la reflexión en historia económica. Enla tercera sección se abordan los temas de expectati-vas e instituciones, viejas preocupaciones de los his-toriadores económicos, que han pasado a ocupar unaposición de importancia creciente también en la teo-ría. Finalmente, se resumen brevemente las conclu-siones del trabajo.

ALGUNAS TENDENCIAS EN TEORÍA ECONÓMICAY SU IMPORTANCIA PARA LA HISTORIA ECONÓMICA *○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Gabriel Porcile **

(*) Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en las III Jor-nadas de Historia Económica, organizadas por la Asociación Uruguayade Historia Económica (AUDHE) y realizadas en Montevideo, del 5 al 11de Julio de 2003. Agradezco a la AUDHE el apoyo a mi participación enlas Jornadas. En distintos momentos, conversé sobre estos temas conLuis Bértola, Ramón García Fernández, Octavio Rodríguez y Mario Cimoli,a quienes soy grato. Ninguno de ellos, huelga decirlo, es responsablepor los errores que el lector pueda encontrar en el trabajo.

(**) Departamento de Economia – UFPR e Investigador del CNPq.

1. Oigo tu voz, llamándome

Una perspectiva optimista, pero razonablemen-te bien fundamentada, sugiere que los historiadoreseconómicos se han mostrado bastante permeables alos desarrollos teóricos y metodológicos que llegandesde la economía. El uso de la teoría económica enla historia económica es cada vez mayor, así comoel de las técnicas estadísticas y econométricas enuso entre los economistas. Cuando se habla de teo-ría económica no se hace necesariamente referenciaa la teoría formal, o aún a la teoría neoclásica, sino aun conjunto de corrientes teóricas que conviven enla ciencia económica (y en otras ciencias sociales):el pluralismo y la interdisciplinaridad son marcasregistradas de la historia económica, y podría decir-se que el abandono de esta marca la tornaría no sólomenos interesante, sino prácticamente irreconocible1 .

Pero es frecuente escuchar quejas sobre la im-permeabilidad de los economistas teóricos frente alas preocupaciones centrales de la historia econó-mica. La voz del historiador económico es, como enla zambra clásica de don Alfredo Zitarrosa, “un ecoen la pampa”, sin nadie que lo escuche. Y como enla milonga de Jorge Drexler, “un moro judío quevive con los cristianos”, tiene el feliz privilegio depoder dialogar con tradiciones teóricas muy distin-tas, pero corre el riesgo de no ser comprendida porninguna. La pregunta clave es cómo la historia en-tra en la teoría, y cómo los economistas teóricospueden mejorar sus modelos a partir de los hallaz-gos de los historiados económicos. En otras pala-bras, hay un llamado a “historicizar” la teoría2 .

Esta no es una misión del todo imposible y hayen el horizonte señales alentadoras. Algunas tenden-cias importantes en teoría económica fortalecen lassinergias con los historiadores económicos. En elestímulo a estas tendencias la contribución de estosúltimos ha sido sin duda importante.

Se ha argumentado, y no sin razón, que durantemucho tiempo la teoría económica olvidó o negó elpeso que cabe a la historia en cualquier teoría sobreel comportamiento humano y sobre la evolución delsistema económico. La cláusula ceteris paribus con-gelaba la mayor parte de las variables del sistema,para permitir el estudio de los efectos del cambio de



una única variable, o de algún parámetro específi-co. La preocupación dominante con la estática com-parativa tendía a obscurecer la importancia de la tran-sición, de los accidentes que en ella acontecen, de lapropia temporalidad de la transición.

Algunas preguntas que para los historiadoreseconómicos surgían muy naturalmente, parecían noser prioritarias (o incluso no ser relevantes) paraquienes elaboraban los modelos económicos: ¿Cuán-to tiempo lleva ir de un equilibrio al otro? ¿Es razo-nable pensar que vale la cláusula ceteris paribus alo largo de esa transición? ¿Si la transición es largay accidentada, como lo son la mayor parte de lastransiciones, no sería más interesante estudiar suspropiedades, y no las de un eventual equilibrio queparece fugitivo e irreal? ¿Cómo la propia perspecti-va de los agentes económicos cambia y se ajustadurante la transición, que por su propia naturalezaes un período de diversidad de caminos posibles,cuando las vacilaciones y las incertidumbres son másintensas?

Esta mayor preocupación con los equilibrios quecon la transición se complementaba con el esfuerzopor encontrar equilibrios únicos y estables. La ideade equilibrios únicos y estables tiende a reducir elpapel que las condiciones iniciales tienen sobre elpunto de llegada del sistema. La idea de estabilidaddel equilibrio lleva a desconsiderar la posibilidadde que procesos acumulativos, círculos virtuosos oviciosos, o aún fenómenos accidentales o específi-cos, puedan generar caminos heterogéneos y diver-gentes para las unidades del sistema (individuos, fir-mas, industrias o países).

Dicho esto, sería injusto atribuir estos “vicios”del pensamiento al conjunto de la teoría económica.Y sería aún más injusto (y, además, contradictoriocon la perspectiva que los historiadores económi-cos tienen sobre la mutabilidad del propio mundode las ideas), pensar que éstos se mantienen de for-ma más o menos intocada hasta los días de hoy. Sibien la preocupación con los problemas dinámicosnunca estuvo completamente ausente de la teoríaeconómica, su importancia en el programa de in-vestigación ha aumentado sensiblemente en los úl-timos diez años.

No se propone aquí la idea de que el pensamien-to económico siguió una línea evolutiva según lacual gradualmente desarrolló y perfeccionó sus téc-nicas para tratar mejor los viejos problemas, y abor-dar nuevos que antes no se estudiaban. Se anota,solamente, que existe un camino, que sin ser linealo suave, y mucho menos siempre ascendente, per-

mite disponer de instrumentos teóricos mucho máselaborados y más próximos a lo que los historiado-res económicos consideran los problemas claves desu disciplina. Además, la ciencia económica es untronco con muchas ramas y, como señalaLeijonhufvud (2005), no todas ellas rinden frutospara el historiador económico. Este debe ejercercríticamente su capacidad de elegir entre las distin-tas ramas, aquellas que más se ajustan a los desafíosde su propia disciplina.

A seguir, se muestran ejemplos, tomados de lateoría del crecimiento, de cómo han evolucionadoalgunas de las ideas sobre dinámica en economía.Como se mencionó, la preocupación con los pro-blemas dinámicos no es nueva y no faltan antece-dentes en ese sentido, pero tal vez el más ilustre seael de Harrod (1939, 1948). En el modelo de creci-miento de Harrod, la situación inicial de la econo-mía, su tasa de crecimiento en el momento cero,definía para siempre su evolución posterior. Recuér-dese brevemente el modelo. Si la tasa de crecimien-to inicial es inferior a la tasa garantizada (dada porla razón entre la tasa de ahorro y la relación capital-producto), la economía tiende a reducir permanen-temente su crecimiento y viceversa. Si por acaso laeconomía se encuentra en la tasa garantizada en uncierto momento, cualquier pequeño choque la haceabandonar esa trayectoria, y no hay fuerzasendógenas que permitan que retorne a la misma.

A este problema Solow (1956) respondió con unmodelo que proporcionaba un equilibrio único yestable (gráfico 1), con lo que la importancia de lascondiciones iniciales se reduce al período de la lla-mada dinámica de transición (el movimiento haciael equilibrio de largo plazo).

En el modelo de Solow, hay un equilibrio únicoy estable en virtud de los retornos decrecientes a laacumulación de capital. El modelo es bien conoci-do y dispensa mayores comentarios, pero se recuer-da que k es el acervo de capital por unidad de traba-jo eficiente y sf(k)/k es la parte ahorrada del produc-to medio del capital. Si k es inferior al k de equili-brio (k*), k aumentará a lo largo de la curva sf(k)/k,mientras que si k > k*, caerá a lo largo de esa mismacurva. Las condiciones iniciales sólo importan parasaber el camino que falta recorrer, pero para cadapaís ese camino es único y conduce también a unúnico punto de equilibrio. Las condiciones inicia-les, la sombra del pasado, no se proyecta sobre ellargo plazo.

Crecientemente, la teoría ha dado una atenciónmuy especial a la posibilidad de ocurrencia de equi-

GABRIEL PORCILE ALGUNAS TENDENCIAS EN TEORÍA ECONÓMICA Y SU IMPORTANCIA PARA LA HISTORIA ECONÓMICA



librios múltiples, lo que está estrechamente asocia-do al tema de los retornos crecientes (Ros, 2000). Elgráfico 2 muestra un modelo con dos equilibrios,uno estable y el otro inestable, donde las condicio-nes iniciales y las decisiones heroicas cuentan mu-cho, al punto de proyectar una influencia decisivasobre el futuro (sólo reversible por alguna modifi-cación exógena, de los parámetros del sistema).

El gráfico 2 es un diagrama de fase que repre-senta el proceso de acumulación de capital por tra-bajador en una cierta economía, donde k (en lasabscisas) es la dotación de capital por trabajador yGk (en las ordenadas) es la tasa de crecimiento de ken el tiempo. Es fácil ver que el valor de k en elpunto A representa una dotación de capital por tra-bajador de equilibrio (la acumulación por trabaja-

Gráfico 1. El modelo de Solow: un único camino y un único punto de llegada.

Nota: k es la dotación de capital por unidad de trabajo eficiente, s la tasa de ahorro, f(k) una función de producción neoclásica, n la tasade crecimiento de la población y g la tasa exógena de progreso técnico.

Gráfico 2. Condiciones iniciales, decisiones heroicas y equilibrios múltiples: la sombra del pasado.

Nota: k es la dotación de capital por habitante, Ay B valores críticos de k que tornan la tasa de crecimiento del acervo de capital en eltiempo (Gk) igual a cero. Las flechas indican la dirección en que se mueve k: creciente entre 0 y A, decreciente entre A y B, y crecientenuevamente a partir de B.




dor Gk es igual a cero cuando k = A), y que eseequilibrio es estable: a partir de cualquier valor ini-cial de k inferior a A o superior a A (hasta B), laeconomía se moverá hacia A. El valor de k en elpunto B, en cambio, a pesar de que también es unpunto de equilibrio (Gk = 0) , es inestable. Si la do-tación inicial de capital por trabajador superara elpunto B, la economía podría alcanzar una tasa decrecimiento positiva (Gk > 0) para siempre.

Por lo menos hay dos dimensiones interesantesen este modelo para el historiador económico. Porun lado, el punto de partida puede definir destinosdistintos para cada economía. El elemento funda-mental es saber si en el momento inicial k es mayoro menor que B. Si una economía parte de una dota-ción inicial de capital superior a B, tenderá a crecerpermanentemente y a apartarse cada vez más deaquellas que tienen una dotación inicial inferior aB, por fuerza de un círculo virtuoso basado en ren-dimientos crecientes. El éxito inicial genera las con-diciones para perpetuar las ventajas en el tiempo.

Pero el peso de la condición inicial no es el úni-co punto de vista a partir del cual el modelo puedeser estudiado. El modelo con dos equilibrios puedeser visto no como definiendo un destino inelucta-ble, sino un desafío para la acción de la sociedad,que debe de alguna forma actuar sobre las fuerzasespontáneas del mercado para evitar que éstas laconduzcan hacia un equilibrio de bajos ingresos yde escaso capital por habitante. Hay una decisiónheroica a ser adoptada, “saltar” de A para algún va-lor de k mayor que B. La capacidad de una sociedadde adoptar e implementar esa decisión es crucial,definiendo un destino enteramente distinto para latrayectoria de largo plazo de la economía.

Cuando existen equilibrios múltiples, el modeloeconómico deja abierta la evolución final del siste-ma. La respuesta sobre el camino que el sistemahabrá de seguir cabe a la historia económica. Peroes además la historia económica la que permite dis-cernir qué tipo de modelo describe mejor una reali-dad concreta, y qué fuerzas (económicas y sociales)son las que la conducen en una u otra dirección. Escomo si las ecuaciones dejaran de representar undeterminismo rígido e inmutable y cedieran espacioal pasado y a las decisiones del hombre en la cons-trucción de futuros alternativos. Este es un mundoun poco más familiar a los historiadores económi-cos. Los parámetros del modelo ya no congelan lareflexión, sino que aparecen como ilustraciones pre-cisas, “planos de un laberinto”, que vuelven másinteligibles los caminos que llevan hacia mundos

alternativos, sin que sea obligatorio transitar ningu-no de ellos.

2. El jardín de los senderos que sebifurcan

Algunas de estas cuestiones han sido abordadasde forma teórica y empírica por historiadores eco-nómicos como Paul David. La idea de dependenciade la trayectoria ha sido una forma de incorporar eltema de la sensibilidad a las condiciones iniciales(“la sombra del pasado”) en modelos económicos.El clásico artículo de David (1988) sobre la confi-guración del teclado de la máquina de escribir, o losde Arthur (1994) sobre retornos crecientes, son ejem-plos de la importancia de esta percepción. Inicial-mente muy resistidas por los economistas, las ideasde path-dependency y retornos crecientes fuerongradualmente ganando aceptación, y podría decirseque bajo distintos nombres reaparecen en las mo-dernas teorías sobre crecimiento y empleo. En ellasse combinan las ideas de condiciones iniciales dife-rentes y de retornos crecientes, dando lugar a la po-sibilidad de trayectorias diferenciadas de los agen-tes del sistema económico.

No sería exagerado afirmar que las diversas nue-vas teorías neoclásicas, que surgieron desde princi-pios de los ochenta, se apoyan en otorgarle un papelcada vez mayor a los retornos crecientes en la eco-nomía. Recuérdese brevemente lo que ha ocurridocon la teoría del crecimiento. Durante mucho tiem-po reinó el modelo de Solow, según el cual el creci-miento del producto por habitante en el largo plazodependía de una tasa exógena de progreso técnico.En ese modelo, la única forma de evitar que los ren-dimientos decrecientes a la acumulación de capitalcondujeran a un equilibrio en el cual la tasa de au-mento del producto por habitante sería nula, era sim-plemente suponer que existía una tasa inexplicadade progreso técnico que alimentaba el crecimiento.Los modelos de crecimiento endógeno buscan ex-plicar esa tasa de progreso técnico a partir de lasdecisiones de las firmas de inversión en investiga-ción y desarrollo (I+D). En el modelo de Romer(1990), se supone que los retornos decrecientes sonválidos cuando se acumula un mismo tipo de biende capital, pero en la medida en que el sector de I+Ddiseña nuevos tipos de bienes de capital, la econo-mía consigue sortear esa tendencia declinante.Romer ve ese resultado como una metáfora, en elsentido que una economía más diversificada, conuna mayor división del trabajo, es una economía que




puede superar los límites impuestos por los rendi-mientos decrecientes al capital cuando éste es ho-mogéneo.

Es interesante notar que si se observa ese mode-lo como una metáfora sobre la importancia de la den-sidad de la estructura económica, hay en el mismoun lugar para el cambio cualitativo, el cambio es-tructural y las transformaciones intersectoriales porlas que una economía atraviesa a lo largo de su pro-ceso de desarrollo. Se abandonan modelos agrega-dos para ir hacia modelos en que se admite que lossectores son distintos y juegan un papel particularen el desarrollo económico. Más que la acumula-ción de un cierto factor de producción homogéneo(el capital), interesa el cambio cualitativo, la crea-ción de nuevos tipos de bienes de capital, la apari-ción de nuevos sectores, algunos de los cuales (elsector de I+D o los sectores industriales con mayorcapacidad de generar innovaciones y de difundir-las) son el sostén del crecimiento de largo plazo. Noen vano esta nueva literatura neoclásica reconocesu herencia schumpeteriana (Aghion y Howitt,1998). No hay duda que este es un gran salto ade-lante en términos de la teoría cuando se piensa encómo ella puede ser útil al historiador económico.El grado de madurez de la economía está más rela-cionado con sus capacidades tecnológicas y con laconfiguración de su estructura sectorial, que con laacumulación linear de algún factor1 .

Pero no se agota aquí el papel que la crecientepreocupación por la dinámica económica le ofrecea la historia en los modelos2 . Ella en realidad nosconduce, como en el famoso cuento de Borges, aljardín de los senderos que se bifurcan (la imagen esusada también por Alba, 1998, p. 21). La elabora-ción y ampliación de las series de tiempo que nosproporciona la historia económica permiten consta-tar que la mayor parte de los índices macroeconó-micos de producción, consumo, inversión, precios,empleo, utilización de la capacidad, expansión mo-netaria y salarios, siguen trayectorias bastante irre-gulares, que no parecen exhibir patrones previsiblesde comportamiento. El propio proceso de desarro-llo económico se caracteriza por lo que se llama uncambio de régimen, el ingreso a una situación don-de la dinámica de la acumulación de capital, y elsistema de relaciones sociales que la sostiene, setransforman cualitativamente.

Este tipo de movimiento irregular puede ser abor-dado en términos de modelos con componentesestocásticos, a la manera de los modelos evolucio-nistas schumpeterianos, desarrollados a partir de las

contribuciones seminales de Nelson y Winter (1977,1982). En el caso de la teoría del crecimiento, setoma como punto de partida que el progreso técnicoes la fuerza principal que sostiene el crecimiento yla transformación estructural. Al mismo tiempo, seadmite que encontrar o no una innovación tecnoló-gica es un evento sujeto a una cierta distribución deprobabilidades, lo que implica que la “suerte” noestá completamente ausente en la definición de quie-nes crecen o declinan en el proceso competitivo. Másaún, si existen retornos crecientes, la buena fortunaen un cierto momento puede tener efectos muy im-portantes sobre el largo plazo, como ya fue visto.Desde la perspectiva de estos modelos, si bien Diosno juega a los dados con el Universo, sí lo hace lahistoria con la evolución de los países. Las trayec-torias observadas son la realización única de un pro-ceso aleatorio. En el modelo teórico, los resultadosdeben expresarse en términos de distribuciones defrecuencia, y si se pudiera retornar en el tiempo almomento inicial, el mismo modelo no repetiría exac-tamente los mismos movimientos o resultados (aun-que sí podría saberse con que probabilidad cada unode ellos ocurriría).

A seguir se da un ejemplo concreto de cómo unmodelo teórico dinámico puede ayudar a analizarproblemas que frecuentemente encuentra ante sí elhistoriador económico. Se toma como punto de par-tida una variación del modelo de crecimiento eco-nómico de Nelson y Winter (Fernandes y Porcile,2004). En este modelo hay dos países poblados porn firmas que en el momento inicial son exactamenteiguales, tanto dentro del país como entre países. Lapregunta que el modelo busca responder es cual serála trayectoria de crecimiento de las dos economías,que compiten en el mercado internacional con baseen la innovación tecnológica. Esas firmas producenun único bien y no hay diferenciación del producto.Mientras tanto, las formas de producir ese bien sealteran a partir de los esfuerzos de innovación tec-nológica y de imitación que cada firma realiza. Lasfirmas que tienen éxito en la innovación acceden aun proceso de producción más eficiente, que lespermite reducir sus costos y aumentar su participa-ción en el mercado.

La probabilidad de encontrar una innovación, ode ser capaz de imitar al líder, es una función decuanto la firma gasta en investigación y desarrollo(I+D). La inversión en I+D de cada firma es un por-centaje del ingreso que obtienen de las ventas delproducto. Este supuesto le imprime una dinámicade retornos crecientes al modelo: una firma que ob-




tiene una innovación será capaz de producir el biena un menor precio, con esto aumentará su participa-ción en el mercado y podrá invertir más en I+D. Alinvertir más en I+D, también tendrá una probabili-dad mayor de encontrar una innovación (o de imitara los que innovaron antes), alimentando un círculovirtuoso de crecimiento e inversión en tecnología.Inversamente, los rezagados tenderán a perder po-siciones y pueden caer en un círculo vicioso. Mien-tras tanto, no debe olvidarse que encontrar una in-novación o imitación es un proceso aleatorio. Elhecho de que una firma tenga una mayor probabili-dad de encontrar una innovación en un cierto mo-mento no quiere decir que ello necesariamente va aocurrir. Hay un lugar para el acaso en lo que ocurreen un evento individual.

El ejercicio realizado con el modelo consiste ensimular 100 interacciones entre las firmas que com-ponen la economía de los dos países y ver cual es elnivel del ingreso de cada país al cabo de las mis-mas. El ingreso de un país es igual al total de lasventas (en el mercado externo e interno) que reali-zan las firmas de ese país y que se transforma enpagos a los factores de producción3 . Pero no es su-ficiente con observar lo que ocurre en la interacciónnúmero 100 corriendo el modelo por una única vezen el computador. Un modelo como el anterior, quecontiene variables aleatorias y es fuertemente no li-neal, debe ser rodado varias veces para que se ten-gan resultados robustos sobre la tendencia dominanteen las dos economías en el largo plazo. Una únicarodada puede dar un resultado atípico en virtud del

componente aleatorio de la innovación e imitacióntecnológicas. El gráfico 3 muestra la distribuciónde frecuencias de los resultados de 1000 simulacio-nes en el computador.

En las ordenadas del gráfico se representa el nú-mero de veces que se obtuvo un cierto resultado acabo de 1000 simulaciones. En las abscisas se re-presenta el resultado correspondiente, que es el ni-vel de ingreso del país Norte. El ingreso total de laeconomía es igual a 400 unidades (se trata de unvalor atribuido arbitrariamente en el ejercicio). Si elpaís Norte muestra valores próximos a 400, quieredecir que todo el ingreso mundial se concentró enese país. Si el país Norte tiene un ingreso próximo a200, entonces los dos países convergieron hacia ni-veles similares. Obviamente, si el Norte tiene uningreso próximo a cero, se deduce que fue en el Surdonde se concentró el ingreso mundial.

El gráfico 2 considera dos situaciones posiblescon respecto a la difusión internacional de tecnolo-gía. En el caso (a) se supuso que los dos países co-mienzan en una posición exactamente igual, perono hay difusión internacional de tecnología. En otraspalabras, las innovaciones de las firmas del paísNorte pueden ser imitadas por otras firmas del Nor-te, pero hay barreras que impiden que ellas se di-fundan hacia las localizadas en el país Sur. En elcaso (b) no hay barreras a la difusión internacionalde tecnología, y las innovaciones pueden beneficiara las firmas de los dos países, independientementede su localización, desde que ellas realicen las in-versiones necesarias.

Gráfico 3. Resultados de la simulación con el modelo de Nelson y Winter modificado: 1000 simulaciones de 100 interacciones.

Fuente: Fernandes y Porcile (2004).

Nota: En las abscisas se representa el número de veces en que se obtiene un cierto resultado (hay un total de 1000 simulaciones). En lasordenadas se representa el valor del ingreso del Norte al cabo de 100 interacciones del modelo Norte-Sur. La probabilidad de éxito en lainnovación y difusión siguen una distribución de Poisson.

a) Con difusión internacional de tecnología. b) Sin difusión internacional de tecnología.




¿Qué resultados emergen de las simulaciones?En el caso (a), si se observara lo que ocurre en me-dia al cabo de 1000 simulaciones, habría conver-gencia entre los países, ya que en media el Nortetiene un ingreso próximo a 200 (lo que implica quetambién ese es en media el ingreso del Sur). Pero alanalizar la distribución de frecuencias, se observaque en aproximadamente 20 % de los casos el in-greso se concentra en el Sur, en 20 % de los casos seconcentra en el Norte y en aproximadamente 40 %de los casos no hay concentración (el Norte obtieneun ingreso de 200 en aproximadamente 400 casos,en el total de 1000). En otras palabras, en este mo-delo, países que son exactamente idénticos en elpunto de partida, con firmas de igual nivel de efi-ciencia y el mismo comportamiento tecnológico, tie-nen una alta probabilidad (cercana al 40 %) de di-vergir marcadamente en función de la operación demecanismos de retornos crecientes asociados a lainversión en tecnología. Cuando ello ocurre, al lle-gar al período 100, las firmas serán sumamenteheterogéneas, los esfuerzos tecnológicos muy diver-sos, y la suerte de cada país en la economía interna-cional contrastante, en la medida que en uno de ellosse concentra el ingreso y la inversión en tecnología,mientras que el otro ha perdido sus mercados exter-no e interno.

Inversamente, cuando se observa lo que ocurreen el caso (b), en el que se admite que la tecnologíapuede circular libremente entre los países, se cons-tata que la probabilidad de divergencia es pequeña.La mayor parte de las observaciones se concentraalrededor de la media, aunque existen algunos re-sultados poco probables de marcada divergencia.

El modelo anterior no puede ser comprendidosin la historia. Obsérvese que en el caso (a) la diver-gencia puede ocurrir con la misma probabilidad quela convergencia, y no es posible definir de antema-no quien será el que toma la delantera (el Norte o elSur) en el caso de divergencia. Y no se trata de unmodelo en el que baste observar las condiciones ini-ciales para saber cual será el irremediable futuro decada agente (recuérdese que las condiciones inicia-les son las mismas para todos): sólo la observaciónde la evolución de las firmas, de los avatares delproceso competitivo a lo largo de las distintasinteracciones, puede ayudar a entender por qué seobtiene un cierto resultado final. Se trata de un pro-ceso en que la historia específica de las interaccionesdetermina el resultado, y sobre el que el modelo nopuede decir a priori qué resultado será obtenido (ex-cepto en términos de probabilidades). Más aún, para

calibrar el modelo, deben usarse parámetros que ten-gan respaldo en la experiencia histórica del creci-miento y del comportamiento de las firmas.

Mientras tanto, esta indeterminación no suponeque nada puede ser aprendido a partir del modelo.En la medida que la teoría permite identificar losmecanismos y la naturaleza de las interacciones queconducen al resultado observado, especificar conprecisión las ecuaciones es claramente una parte esen-cial del esfuerzo por tornar inteligibles las trayecto-rias de largo plazo en la economía internacional.

El camino de los modelos evolucionistas es sinduda potencialmente muy rico para pensar sobrehistoria económica, pero no es el único. Procesosdinámicos sumamente irregulares también puedenser modelados como sistemas determinísticos deecuaciones diferenciales o en diferencia no linea-les. Estados estacionarios, ciclos, crecimiento equi-librado o declinación equilibrada, son todos ejem-plos de lo que se llama dinámica simple. Por otrolado, también existe la llamada dinámica compleja,constituida por fluctuaciones no periódicas, por ci-clos que se superponen y por procesos de cambioestructural (Day, 1994: 4). Este tipo de problemadinámico requiere alguna no-linealidad en el siste-ma de ecuaciones que describe la economía y abrenuevas posibilidades para la comprensión de cómo,endógenamente, un sistema sería capaz de mostrarfluctuaciones irregulares o de generar una dinámicacompletamente nueva, que incluye la propia destruc-ción del sistema como una posibilidad. Sin duda,estos modelos pueden en muchos casos ser más úti-les al historiador económico que modelos biencomportados que tienen como referencia última elequilibrio walrasiano y la competencia perfecta.

4. Expectativas

El tema de cómo los agentes económicos for-man sus expectativas y toman sus decisiones es cen-tral para la dinámica del sistema. Y este es tambiénun tema que cada vez más preocupa a la teoría eco-nómica1 . Como el tema de la dinámica, no es untema nuevo, pero sí es verdad que su importanciacreció en años recientes, y esta parece ser una ten-dencia que se mantendrá en el futuro.

Como se sabe, fue Keynes en el Treatise on

Money y en la Teoría General quien desarrolló laidea de una incertidumbre radical con relación alfuturo (la llamada incertidumbre-K, que no se redu-ce al cálculo probabilístico) (cf. Hodgson, 1988, cap.10). Los agentes desconocen el futuro y aún así tie-




nen que tomar decisiones (especialmente, decisio-nes de inversión, cuyos efectos habrán de manifes-tarse plenamente en un plazo mediano o largo). Parapoder decidir en esas condiciones, ellos recurren aun tipo de comportamiento que él llama convencio-nal y que en su forma más simple consiste en pro-yectar hacia el futuro las tendencias recientes delpasado. Ese problema también está por detrás delllamado segundo problema de Harrod (la inestabili-dad del equilibrio): si los agentes aciertan, y susexpectativas coinciden con lo que se observa efecti-vamente, el sistema seguirá una trayectoria equili-brada de crecimiento. Caso contrario, el sistemacrecientemente se aparta del equilibrio.

El problema de la racionalidad y de las decisio-nes en un contexto de incertidumbre llevó en losaños sesenta a dos respuestas que también repre-sentaron programas de investigación alternativos y–curiosamente– ambos programas estuvieron vin-culados a una misma institución, la UniversidadCarniege-Mellon, en los Estados Unidos (Vercelli,1991). Uno de ellos fue el encabezado por HerbertSimon, el camino de la racionalidad limitada, quebuscaba identificar reglas o patrones de comporta-miento que constituían respuestas racionales a pro-blema para los cuales la información disponible es-taba lejos de ser completa. Otro camino fue el ini-ciado por el trabajo de Mutt, que dio lugar a las lla-madas expectativas racionales. En su versión fuer-te, los agentes, en media, consiguen prever correc-tamente los valores de las variables, lo que suponetambién que ellos conocen con precisión todas lasecuaciones y los valores de los parámetros del mo-delo económico usado por quien analiza el compor-tamiento de esos mismos agentes. La racionalidaddel agente consiste en comportarse como el cons-tructor del modelo lo haría si enfrentara las circuns-tancias que él mismo proyectó y que conoce en susmínimos detalles.

Los dos caminos tienen implicaciones diferen-tes desde el punto de vista de la interacción de cadaprograma de investigación con la historia económi-ca. En el primer programa, el de la racionalidad li-mitada, las reglas y normas de comportamiento delos agentes son racionales en el sentido de la ade-cuación de fines a medios, pero ellas son tambiéncreadas por la interacción entre decisiones que noestán predeterminadas o ya impresas en el modelode análisis. El papel de las instituciones en la coor-dinación de las decisiones, y la forma en que losagentes las adaptan en el tiempo para reducir la in-certidumbre y mejorar su eficiencia, son cruciales

para determinan la evolución del sistema y su des-empeño en el largo plazo. El tipo de racionalidadimplícita es el de un ajuste creativo, en el sentidoque hay un momento de ajuste pero también haymomentos de creación, de transformación de reglasy del contexto, que generan asimetrías y divergen-cias (económicas e institucionales) que tienen unaespecificidad insoslayable (Possas, 1987: 180-182).Y el papel de la historia económica en desentrañareste proceso evolutivo, en identificar sus reglas ypatrones de transformación, es sin duda central.

Dicho esto, debe observarse que no se proponeaquí un nihilismo teórico, donde la especificidad dela evolución de un cierto sistema impide cualquierintento de generalización o de modelización2 (la re-ferencia a los modelos, en este caso, incluye los for-males y los no formales). Se argumenta, solamente,que la modelización debe ser consistente con la ideade la diversidad de las reglas institucionales y de losmecanismos de adaptación creativa que mudan es-tas reglas. La economía institucional y la hipótesisde la racionalidad limitada –con su esfuerzo por iden-tificar regularidades en el comportamiento y en lasinteracciones– parece un camino razonable, que sealeja del “reduccionismo” pero, al mismo tiempo,conjura el peligro de abandonar toda pretensión deinteligibilidad, de aceptar que cualquier resultadoes posible, que ninguna estructura acota y encauzala evolución del sistema3 .

Queda ya bastante claro en la argumentación an-terior que la versión fuerte de expectativas raciona-les difícilmente pueda combinarse de forma prove-chosa con la tarea del historiador económico. La ta-rea de los agentes en este tipo de modelos consiste,en gran medida, en conducir al sistema a lo que essu destino inexorable –el punto de equilibrio queellos bien conocen y hacia el cual convergen– pormedio de un proceso que combina una absoluta re-signación a su inevitable final, con el frenético tra-bajo de arbitraje en los mercados walrasianos. Hayen esa perspectiva, en realidad, un elemento teleo-lógico. En ellos se suprime la historia, ya que losagentes (absolutamente homogéneos) están siempreen una trayectoria intertemporal óptima, que paraser posible, exige que todas las decisiones de losagentes ya hayan sido reconciliadas entre sí antesde haber sido tomadas. La coordinación se da ex

ante y no como un proceso de respuestas y adapta-ciones realizado a largo del tiempo (Leijonhufvud,2005)4 .

Una visión que enfatice las respuestas adaptati-vas, con racionalidad limitada y orientadas por ins-




tituciones, es más propicia a la tarea del historiadoreconómico. Al mismo tiempo, es difícil no coinci-dir plenamente con Solow (1985) cuando argumen-ta que nada puede ser más interesante para un eco-nomista teórico civilizado que ver como las teoríasfuncionan en distintos ambientes institucionales.

Comentarios finales

Las convergencias entre economistas e historia-dores económicos son más fuertes que lo que el re-lativo aislamiento de sus disciplinas sugiere. Vale lapena recordar a Marc Bloch (1949: 40) a este res-pecto: “No hay, pues, más que una ciencia de los

hombres en el tiempo y esa ciencia tiene necesidad

de unir el estudio de los muertos con el de los vi-

vos”. La preocupación de la teoría económica conel tiempo –con la dinámica, con las transiciones, conla interacción entre agentes heterogéneos, con lasexpectativas– no es nueva y viene en aumento, per-mitiendo una interacción cada vez mayor con la his-toria económica. No todas las ramas de la teoría seorientan en ese sentido convergente, pero si hay ra-mas importantes en las que el historiador económi-co puede apoyarse.

Pero es importante destacar también que el his-toriador económico no es solamente aquel que so-mete las teorías elaboradas por los economistas (osociólogos o politólogos) teóricos a la prueba de loshechos, o que les ofrece información sobre reglasde comportamiento o marcos institucionales alter-nativos para que ellos repiensen sus supuestos y laestructura de los modelos. El historiador económi-

co es muchas veces alguien que reformula y produ-ce teoría en el propio proceso de estudio de una rea-lidad específica. Esta teoría puede ser formal, peromás frecuentemente, por la naturaleza cada vez másespecializada de las ciencias sociales, es lo queNelson y Winter (1982) llaman teoría apreciativa –la identificación o proposición de relaciones causalesentre las variables y el análisis de la naturaleza deesas relaciones– que no se expresa en forma mate-mática, pero que supone un primer esfuerzo de cons-trucción de un marco analítico consistente para tra-tar un cierto problema. Corresponderá, cuando seaposible en una fase posterior, “limpiar” el modelode posibles inconsistencias lógicas, estudiar másdetalladamente sus propiedades y determinar sudominio, y eventualmente absorberlo en alguno delos paradigmas teóricos de la economía, con el re-curso a la formalización.

En cualquier caso, la interacción entre teoría ehistoria económica no se da en un único sentido –dela producción de teoría al análisis de la realidad–por individuos distintos y en momentos distintos.La historia económica consiste en buscar patrones,y una vez encontrados, la tendencia natural es a sugeneralización, así como la de expresarlos en térmi-nos de distintas configuraciones de un conjunto re-lativamente reducido de variables explicativas. Laespecialización creciente que gobierna el trabajo deinvestigación (en todas las áreas) implica que siem-pre habrá problemas de comunicación entre las dis-ciplinas, pero parece existir una territorio comúndonde son posibles las sinergias.




1 Una discusión metodológica sumamente interesante sobre histo-ria económica puede encontrase en Szmrecsányi (1999).

2 La expresión fue usada por Luis Bértola en la apertura de las III Jor-nadas de Historia Económica de la AUDHE. En un trabajo reciente, Dutt(2003) ofrece una contribución importante a este debate, tomando comopunto de partida el pensamiento de Joan Robinson.

3 Tómese un conocido ejemplo en historia económica reciente. Lahistoria coreana de los últimos cincuenta años es una historia de cam-bio estructural, y para muchos autores ello explica el mejor desempeñode Corea con relación, por ejemplo, al de América Latina. Este es un temaque la “vieja” teoría del crecimiento no ayudaba a iluminar, pero que sípuede ser analizado a partir de la nueva teoría cuando esta es vista comouna metáfora sobre el cambio estructural y el papel del aprendizaje tec-nológico.

4 A estos ejemplos se puede aún adicionar la posibilidad del ciclo, osea, la del retorno del sistema a un cierto conjunto de valores a interva-los regulares. No es necesario extenderse sobre este punto. Basta recor-dar la contribución pionera de Hicks (1949), en su comentario a la obrade Harrod, el trabajo clásico de Samuelson (1939) a partir de la interacciónentre el multiplicador y acelerador keynesianos, o la obra de Goodwin(ver, por ejemplo, Goodwin, 1947), para tener ejemplos notables del pro-ceso creciente de “dinamización” de la reflexión teórica formal en eco-nomía.

5 Por razones de simplicidad, el modelo usa un tipo de función deproducción llamado AL, que sólo usa el factor trabajo, tanto en la pro-ducción como en las actividades de innovación e imitación.

6 El tema es tratado de manera sumamente creativa por Krugman(1991), quien muestra cómo las expectativas pueden conducir a la eco-nomía a equilibrios distintos, a partir de un mismo conjunto de condi-ciones iniciales (esto es, a partir de una situación histórica básicamentesimilar).

7 Possas (1988) llama la atención sobre el peligro del nihilismo teóri-co y subraya la existencia de ciertas regularidades que pueden funda-mentar el esfuerzo teórico y llevarlo a buen puerto. Pero, al mismo tiem-po, observa que la teoría debe reconocer en la incertidumbre un ele-mento constitutivo, inherente al funcionamiento de una economía demercado.

8 Tal vez el mundo realmente no sea inteligible, pero, citando nueva-mente a Borges, la profesión del investigador consiste en pensar “unmapa del laberinto”, aunque su destino sea fatigarlo en vano.

9 Se argumenta en este trabajo que el tipo de aproximación a lasdecisiones e interacciones intertemporales entre los agentes, implícitaen el modelo de expectativas racionales, no es un camino interesantepara el historiador económico, pero no se pretende discutir aquí su lu-gar en la teoría macroeconómica. El lector interesado en una visión delargo plazo sobre la evolución de esta teoría puede consultarLeijonhufvud (2005).

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El problema: la fiscalidad y la políticaen la Primera República Federal

La imagen convencional sobre el liberalismomexicano del siglo XIX dio un giro fundamental apartir de que Marcello Carmagnani propusiera elanálisis histórico y no sólo contable de las finanzaspúblicas, una dimensión de análisis hasta entoncessecundaria en la historiografía política. (Carmagnani,1983, 1989 y 1994)

En su apreciación de las tendencias de recauda-ción en el largo plazo mostraba dos aspectos rele-vantes de la dinámica del Estado mexicano: prime-ro, que la cronología de los indicadores cuantitati-vos de las finanzas no se correspondía con los cor-tes institucionales de la política de la época, ya quelos ingresos fiscales acusaron una marcada tenden-cia cíclica con movimientos de crecimiento, depre-sión y expansión en fases de veinte años; segundo,que la transformación institucional de las finanzasestatales revelan, en la temprana configuración fe-deral, la persistencia de un pacto político de corteconfederativo que produjo un Estado sin territorio,sin soberanía financiera y marcadamente dependien-te del comportamiento policéntrico de las regionesy del poder económico de comerciantes y presta-mistas, hasta que se produjo una centralización fis-cal y se creó una sólida economía pública, despuésde 1880.

Más recientemente, Carlos Marichal ha destaca-do las paradojas de la transición fiscal mexicana,entre el régimen colonial y el republicano, desta-cando las continuidades organizativas, burocráticasy el “legado financiero colonial” en la nuevafiscalidad republicana que “probó ser una fuente deconflicto y controversia durante medio siglo”.(Marichal, 2001: 43-52)

La nueva hacienda pública republicana se carac-terizó, entonces, por una manifiesta ineficiencia ad-ministrativa y una gran vulnerabilidad política alestar sometida a un contingente gasto militar que,

CATASTRO E IMPUESTOS DIRECTOS:UNA REFORMA LIBERAL FALLIDA EN LA PRIMERA REPÚBLICAFEDERAL MEXICANA, 1824-1834○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Antonio Ibarra *

entre otros factores, impidió el desarrollo de un sis-tema de crédito público eficiente que impidiera labancarrota de los gobiernos federales y centrales.

En el primer medio siglo de vida nacional, losintentos liberales por transformar el viejo sistemafiscal produjeron tensiones entre regiones y podercentral, acentuaron el debilitamiento de la adminis-tración federal en razón de que las disputas de sobe-ranía territorial crearon un esquema multiregionalde fiscalización. En cierto modo, se acusó una inca-pacidad política e institucional de instaurar un Esta-do central moderno, capaz de imponer su suprema-cía a los intereses pactistas regionales y a los de ac-tores económicos tradicionales, en un contexto deinestabilidad política y grandes asechanzas diplo-máticas y militares de potencias extranjeras.

En este escenario, el tránsito entre la fiscalidadcolonial y el novedoso sistema federal republicanose expresó muy claramente en una conflictiva di-mensión territorial. En efecto, como Carmagnani hapropuesto, el Estado federal (central) hubo de ne-gociar con los poderes regionales una soberanía fis-

cal limitada a los puertos, fronteras y territoriosmarginales a cambio de un contingente financiero

que expresara la voluntad, mediante un acuerdopactista, de sostener la unidad nacional en el régi-men confederal, mientras los gobiernos regionalesse reservaban la soberanía fiscal sobre su territorio

interior.1 Según el historiador esta tensión, cierta-mente pesada para ambos polos del conflicto, llevóa un bloqueo de las fuentes de financiamiento delEstado central y, en última instancia, a la vulnera-ción de su capacidad efectiva de control políticosobre las regiones.

Así, la erosión del pacto confederal se expresóen la reducción, omisión y negativa de los estados acubrir cabalmente las contribuciones federales -prin-cipalmente tabaco y contingente- que llevaron a lahacienda federal a caer en manos de prestamistas,como resultado de una pauperización del poder cen-tral (Tennenbaum, 1985).

La adopción del sistema confederal de finanzastambién arruinó a la hacienda pública de los esta-dos, debilitando los tempranos proyectos de moder-* Facultad de Economía, UNAM

[email protected]



nización liberal. El objetivo dogmático por mante-ner una soberanía regional obligó a los gobiernosestatales a sostener un esquema de tributación one-roso, incapaz de cubrir los requisitos presupuesta-rios del gasto local y, aún más grave, constituyó unobstáculo para la implementación de reformas en elconcepto y naturaleza de la fiscalidad local.

Este doble juego, entre la inercia de los ingresosfederales producto del pacto y las limitadas posibi-lidades de transformación regional de la haciendapública, merece analizarse en dos aspectos impor-tantes: primero, mediante una evaluación de gradode compromiso de las regiones para con el régimenpolítico nacional, y segundo, a través de una ponde-ración de las iniciativas particulares que ensayaronlos gobiernos locales con el propósito de garanti-zarse su soberanía fiscal, reorganizando su erario yplanteando nuevas alianzas entre intereses estatalesy privados en sus ámbitos territoriales.

Otro aspecto de esta tensión estuvo, sin duda, enla naturaleza estructural de los ingresos fiscales yen la concepción patrimonialista que primó en losinstrumentos del Estado para influir en el cambioeconómico de la época. De la misma manera, la ten-tativa por modificar el concepto de los sujetos fis-cales, de sujetos de corporación a ciudadanos pro-pietarios, y las figuras de los gravámenes universa-les chocaron con la permanencia de los impuestos

indirectos y la ausencia de un modelo moderno detributación, equitativa y proporcional a la riqueza,que disminuyera el peso regresivo de los impuestosal consumo. Los primeros intentos por suprimir lasfiguras fiscales tradicionales de la hacienda colo-nial --como las alcabalas y el tributo indígena-- sig-nificaron un ensayo relevante para su momento. Sibien los reformadores de la época pretendían cam-biar las figuras de la tributación, no pudieron re-nunciar completamente al concepto tributario deAntiguo régimen, como en el caso de las capitacio-

nes, o bien en los derechos coloniales sobre la mi-nería o la circulación interior de mercancías. (Ardant,1975:164-242)

Una tensión suplementaria, entonces, aparecióen la definición de la naturaleza de las contribucio-nes: entre unas directas que afectaran principalmenteal patrimonio e ingreso, y otras indirectas queimpactaran principalmente a la circulación interior,gravando el consumo y secundariamente a la pro-ducción regional. Ello significó otra dimensión con-flictiva de la fiscalidad de Antiguo Régimen: el deuna lucha entre intereses privados, de propietarios ycomerciantes, y el interés público de las finanzas

estatales. Así, desde nuestro punto de vista, una com-pleta evaluación de la dimensión política y econó-mica de las finanzas públicas debe incorporar, tam-bién, el juego interno de las regiones de la federa-ción para dimensionar los factores de estas tensio-nes verticales al esquema territorial de poder y hori-zontales en el ámbito de los actores económicos re-gionales.

En particular, durante la primera República Fe-deral, Jalisco nos permite mostrar una evaluaciónalternativa de esta tirantez entre gobiernos central yregional en el plano fiscal, así como una considera-ción distinta sobre la capacidad del pacto confederalpara garantizar cambios en la política fiscal y en lacontinuidad del régimen político policéntrico. Porello nos parece pertinente su análisis.

El eje de la reforma tributaria regional:las contribuciones directas

El proyecto de una fiscalidad “protoliberal” im-pulsado por Prisciliano Sánchez, primer goberna-dor constitucional de Jalisco, devino del modelo derepublicanismo confederado expuesto en el Pacto

Federal de Anahuac: las obligaciones tributariasfederales eran un compromiso nacional, mientras quela soberanía territorial era natural e irrenunciable alos estados de la federación.

«No se separan las provincias, escribía

Sánchez, para ser otras tantas naciones in-

dependientes en lo absoluto: ninguna ha pen-

sado en semejante delirio, sino que respecto

a su gobierno interior se han pronunciado

estados soberanos, porque quieren ejercer

ésta sin subordinación a otra autoridad. Se

independen (sic) mutuamente para adminis-

trarse y regirse por sí mismas, puesto que

nadie mejor que ellas pueden hacerlo con

más interés, con mayor economía, ni con

mejor acierto, y para esto tienen un dere-

cho incontestable, así como lo tiene cada

ciudadano para el Señor de su casa, y

sistemar (sic) su régimen doméstico como

mejor le acomode. Pero, sin embargo, ellas

aseguran que quieren permanecer siempre

partes integrantes del gran todo de la na-

ción de que son miembros, unidas por el vin-

culo insoluble de federación, bajo una auto-

ridad central que dirija la fuerza en masa,

ANTONIO IBARRA CATASTRO E IMPUESTOS DIRECTOS: UNA REFORMA LIBERAL FALLIDA EN LA PRIMERA REPÚBLICA FEDERAL MEXICANA, 1824-1834



tanto para asegurar a todas y cada una de

las agresiones estrangeras (sic), como para

garantizar su independencia recíproca.» (Elpacto federal de Anahuac, 1823: 6-7.Negrilla nuestra, AI)

El proyecto en materia fiscal se proponía reem-plazar todas las contribuciones indirectas por unadirecta, patrimonial y personal, que simplificara larecaudación, evitara la evasión y, asimismo, libera-ra al comercio y la producción regionales de obstá-culos a la circulación. Con ello, además, se preten-día lograr una estabilidad programática en el presu-puesto de gastos, renunciando a las contribucionesextraordinarias, préstamos voluntarios y/o forzosos.Por tanto, la reforma en los ingresos fiscales impli-caba también un cambio sustantivo en la concep-ción del presupuesto: éste último definiría el nivel yexpansión de los ingresos, a partir de una establebase fiscal mediante las contribuciones directas.2

El otro ángulo de la reforma fiscal —a la postreel de mayor conflictividad— fue el cumplimientode las obligaciones federales, en particular el con-

tingente con el que debía contribuir el gobierno deJalisco. Como se sabe, el pacto fiscal confederalcontemplaba la cesión de los derechos internos a losestados, a cambio de una contribución anual a losgastos federales fijada de acuerdo a una estimaciónde función de su riqueza relativa. Desde el principiose advirtió una tensión entre los estados y el gobier-no federal, particularmente el estado de México, al-gunos estados fronterizos y Jalisco.3

Si bien, en principio, la representación parlamen-taria de Jalisco era partidaria del arreglo, ésta no tardóen manifestar su desacuerdo con la tasación de lacuota asignada y, más adelante, declaró su imposi-bilidad material para cumplirla, solicitando su re-ducción a la mitad. En un dictamen del Congresoestatal, del 20 de mayo de 1826, éste proponía al dela nación la reducción del 50 % de la cuota asignadaa los estados de la federación, haciéndose la siguienteconsideración:

“... el contingente no puede ser uno mismo

siempre, y en todos casos, ni en todos los

años; si no que debe crecer o disminuirse

anualmente, según lo exijan los presupues-

tos de gastos, que fuesen aprobados por el

Congreso general; y a proporción del aumen-

to, o disminución del Erario Nacional: y por

lo mismo, unas veces deberá ser mas y otras

menos; de donde acaso tomó el nombre de

contingente; que es lo mismo que eventual

y no permanente.” (ACEJ, Mss, Mex,21-18-504)

Así, paradójicamente, el experimento de refor-ma fiscal republicana tenía entre sus principalesobstáculos al propio pacto confederal nacido de unmismo sentimiento de soberanía territorial. Por eso,el gasto en soberanía estatal tenía su principal com-ponente en el pago del contingente federal, ya quepesaba sobre los estados la amenaza de una inter-vención en las rentas estatales, siendo además el nexodel pacto confederal de soberanías.

De esta manera, el examen y evaluación de lareforma fiscal regional debe contemplar esta dimen-sión decisiva del proyecto republicano de fiscalidad,pues sólo a partir de la doble relación entre estadosy confederación podrá establecerse quién resultó fi-nalmente beneficiado con el “pacto de equidad”tributaria territorial.

Reformismo liberal y contribucionesdirectas: la batalla políticapor la equidad fiscal

En febrero de 1825, durante la sesión inauguralde los trabajos del Congreso de Jalisco, el primergobernador constitucional del nuevo estado sobera-no de Jalisco Prisciliano Sánchez definió muy cla-ramente ante aquella legislatura la capital importan-cia que para la suerte del federalismo regional re-presentaba la rápida adopción de un nuevo régimenfiscal: para él, su importancia equivalía a la de lamisma constitución. Así lo expresaba el gobernadorSánchez:

“Parece, pues, que la necesidad del momen-

to exige que este honorable congreso tome

desde luego en su alta consideración el im-

portante ramo de hacienda que es el muelle

principal que ha de dar movimiento a nues-

tras instituciones. Un buen sistema de ha-

cienda es tan inseparable de la prosperidad

del estado como es la misma constitución.

Ambos deben correr a la par si se quiere lo-

grar los frutos de nuestros trabajos. Es me-

nester que los pueblos se persuadan de esta

verdad, a saber, que los bienes que nos pro-

porciona la vida social se compran como

todos los otros bienes temporales con sacri-

ficios y contribuciones. La felicidad de los




ciudadanos jamás ha constituido en no con-

tribuir sino en contribuir con fruto y con equi-

dad. Un buen gobierno podrá moderar las

contribuciones con justicia e invertirlas con

economía pero nunca podrá evitarlas, por-

que esto es del todo imposible.” (PriscilianoSánchez, Diario de sesiones del Congreso deJalisco, 1o. febrero de 1825, tomo 1, sesión2: 9-10, ACEJ)

A partir de este momento, la discusión sobre lareforma fiscal tuvo en el Congreso un cauceinstitucional definido. El proyecto de reforma, encorrespondencia con el nuevo sistema político, re-quería de un perfil liberal que cumpliera alternati-vamente con el pacto confederal y reformara inter-namente las relaciones fiscales correspondientes conel nuevo régimen político.

“Es pues, llegado el caso de que el primer

congreso constitucional de Jalisco aplique

toda su sabiduría y entereza en darle forma

a nuestra hacienda, sistemando (sic) un plan

que sea suficiente a cubrir tanto el cupo asig-

nado para la federación (el contingente,A.I.), como el presupuesto de gastos interio-

res [...]. Muy apreciables y muy provecho-

sos serán los trabajos de este Congreso si en

las sesiones ordinarias del año presente nos

deja un plan de hacienda cual conviene a

nuestras necesidades actuales y a la natura-

leza del gobierno que nos rige.” (PriscilianoSánchez, Diario de sesiones del Congreso deJalisco, 1o. febrero de 1825, tomo 1, sesión2: 10, ACEJ)

La respuesta parlamentaria local fue inmediata-mente favorable para con el proyecto en lo doctri-nario y cuidadosa en la definición de su perfil regla-mentario, donde se presentaron profundas diferen-cias entre legisladores.

“Es pues indispensable, respondió el dipu-

tado presidente Gil, al paso que demasiado

urgente crear un sistema de hacienda sobre

aquellas bases luminosas y liberales: un sis-

tema digno de la sacrosanta libertad del ciu-

dadano: un sistema tan distante de la infa-

me delación, del ominoso espionaje y del

degradante y opresivo registro personal,

como ageno de la concusión y dilapidaciones

de los exactores: un sistema que sin ser dis-

pendioso el cobro de la contribución, sea lo

menos molesta y onerosa su prestación a los

C.C. contribuyentes.” (José Ma. Gil aSánchez, Diario de sesiones del Congresode Jalisco, 1o. febrero de 1825, tomo 1, se-sión 2: 11, ACEJ)

Durante una semana, entre el 9 y 13 de abril de1825, el Congreso se declaró en sesión permanentepara revisar el proyecto de ley de hacienda enviadopor el gobernador. Este mismo se presentó a discu-tirlo, artículo por artículo, con el propósito de lo-grar su íntegra aprobación. La discusión giró alre-dedor de tres ejes fundamentales: i) la naturaleza dela contribución directa, en reemplazo de las indirec-tas; ii) la definición de los sujetos fiscales de la mis-ma y, iii) las modalidades de tasación y recaudacióndel impuesto. El primero, de carácter más general,se centró en el fundamento dogmático de la nuevafiscalidad, mientras que en los otros se debatió so-bre la incorporación de fincas rústicas y urbanas,así como la inclusión de los eclesiásticos como con-tribuyentes, mientras que sobre lo último huboreparos por las facultades municipales para levan-tar los padrones de capitalistas. ( Diario de las se-siones del Congreso de Jalisco, sesión no. 55, tomoI: 389-431, ACEJ)

La decisión de adoptar una contribución di-recta, en correspondencia con la reforma de la ha-cienda pública del estado, había sido asumida cons-titucionalmente en noviembre de 1824, año de laerección constitucional de la entidad.4 No obstante,su discusión reglamentaria volvió a tocar los funda-mentos de su adopción: la justeza, equidad y pro-porcionalidad del impuesto.

“Es justo, pues, que en el estado haya una

contribución --afirmaba el diputado Antonio

Pacheco y Leal—. ¿Mas cual deberá ser

esta? El congreso constituyente siempre

anhelando a la mayor felicidad del pueblo

jalisciense asignó la contribución directa

por ser sin disputa la más suave y equitati-

va. Y en verdad haciendo mención de la ca-

pitación que alguna vez se nos quiso impo-

ner, ¿qué desigualdad tan enorme se palpa

en ésta? El jornalero contribuyendo a la par

con el señor de grandes proporciones, esto

es ciertamente intolerable, debiendo con-

tribuir el ciudadano a proporción de los be-

neficios que recibe de la sociedad. ¿Y po-

dría por más tiempo continuar entre noso-




tros el ominoso sistema de alcabalas? ¿Será

compatible con la condición de hombres li-

bres? No: ya Jalisco detesta y desconoce un

sistema que nunca sea capaz de cubrir el

presupuesto de sus gastos más urgentes e in-

dispensables, y sí solo de poner trabas

indisolubles al comercio y agricultura, fuen-

tes únicas de prosperidad para el estado y

bases firmísimas en que siempre estribara

(sic) el sistema de nuestras sociales institu-

ciones.” (Diario de sesiones..., 9 de abril de1825, tomo I: 392, ACEJ.

El reemplazo de las alcabalas por las contribu-ciones directas, además de reformar el sistemaimpositivo, representaba pues la adopción de unnuevo concepto de fiscalidad regido por el presu-puesto. Ya en el título cuarto de la carta constitucio-nal se había definido la noción de hacienda públi-ca,5 la naturaleza de sus contribuciones,6 su pro-porcionalidad respecto a los gastos presupuestados,7

así como la facultad del congreso para regular sudistribución de conformidad con el presupuesto pre-sentado por el gobierno.8 En conjunto, se habíanformulado las líneas matrices de una nueva dinámi-ca de la hacienda pública: reforma tributaria y regu-lación presupuestaria de los ingresos y gastos. Sinembargo, la implementación reglamentaria de la re-forma debía definirse muy puntualmente desde losmecanismos definidos para sustituir los ingresos tra-dicionales, como las modalidades de graduación ycobro del nuevo impuesto directo.

La estructura del proyecto:los fundamentos normativosde la ley de hacienda

El proyecto de Ley orgánica de Hacienda, for-mado por la Comisión del congreso del estado deJalisco, en 1825, mostraba ya una concepción glo-bal de la nueva hacienda pública. El examen del pre-supuesto permitía definir la política de ingresos ysistema de asignación para gastos corrientes y con-tribuciones federales.

“La comisión -de hacienda- persuadida de

la gravedad del asunto que el congreso se

dignó confiarle, se ha ocupado de él ince-

santemente sin omitir tiempo ni trabajo por

extraordinario que fuese, ya para calificar

todas y cada una de las partidas que reza el

presupuesto, ya para agregarle las de que

carece por olvido o falta de datos, ya para

saber lo que puedan producir las contribu-

ciones que actualmente se cobran en el esta-

do, ya para calificar cuales de ellas son más

gravosas á los pueblos para abolirlas, ya

para arbitrar las que deban reemplazarlas

para cubrir el deficiente que resulta hasta el

complemento de las necesarias e indispen-

sables erogaciones que debe hacer el esta-

do, sin aventurarse al riesgo de arruinar sus

individuos, privándolos de su subsistencia o

capital, y ya por último para sistemar (sic)

el modo con que deban administrarse dichas

contribuciones con menos gravamen y veja-

ciones de los pueblos.” (Proyecto de ley or-gánica de hacienda..., Guadalajara, 1825: 1.BNMr, Lafragua, 452)

El proyecto señalaba, en su parte central: i) laforma y modo en que quedaba establecida la contri-bución directa; ii) las contribuciones indirectas quesubsisten en tanto y rinda la directa lo esperado; iii)los ramos de producción que por fomento quedanexceptuados de contribuciones, y iv) la estructuraadministrativa y funcional de la hacienda públicaestatal. Pero en el proyecto y la ley promulgada huboalgunos cambios, cambios particularmente en lo re-lativo a contribuciones directas y fomento.

Con relación a la contribución directa, el pro-yecto señalaba como sujetos fiscales a quienes gira-sen capital entre 200 y cien mil pesos, ya fueran pri-vados o de comunidad, en fincas rústicas o urbanasy comercios de todo tipo.9 Asignaba, asimismo, unacuota decimal (uno por ciento anual) a los distintosgrupos clasificados en veinte clases de acuerdo a lagraduación de sus capitales, dispuesta mediante pla-nillas elaboradas por los ayuntamientos con auxiliode los jefes de departamento y cantonales de poli-cía, de pública exhibición y acuerdo con los contri-buyentes, quienes tendrían el derecho a objetar encaso de no considerarse bien graduados. (Proyec-to...:21-34) El cobro se haría por medio de subre-ceptores, receptores o administradores en tres pa-gos cuatrimestrales. El control de pago se llevaríamediante billetes que acreditaran su satisfacción,estableciéndose mecanismos de penalización paraquienes no cumpliesen con el pago –que iban desdela amonestación hasta el embargo de bienes--, esta-bleciéndose como requisito la presentación de losmismos para cualquier trámite judicial, e incluso se




observaba la perdida de la ciudadanía por incumpli-miento. (Proyecto...:35-60)

Igualmente, se establecía una pensión personalpara aquellos que percibieran ingresos anuales me-nores a los 200 pesos, como producto de “su traba-

jo, giro, industria o empleo”. Esto es, se establecíaun impuesto fijo a los ingresos promedio mensua-les, de acuerdo a categorías definidas. Análogamentea la contribución directa, serían los ayuntamientosquienes se encargarían de la formación de padronesde contribuyentes menores, y en este caso, de sucobro y administración de estos ingresos para pre-supuestar sus gastos, con el auxilio y supervisión delos jefes de policía. (Proyecto...:61-80)

Con relación a las contribuciones indirectas, seestablecía hasta la inminente abolición de lasalcabalas un trimestre mas tarde, en agosto de 1825,pagando entre tanto 3 por ciento los efectos impor-tados y 12 por ciento los nacionales, así como 25por ciento los vinos y aguardientes del país. Sinembargo, exceptuaban del pago a una considerablecantidad de productos agrícolas, mineros y manu-facturas. (Proyecto...:2-6) Quedaban asimismo abo-lidos los derechos de pulperías y la contribuciónsobre productos, manteniéndose los de extracciónde moneda (2 por ciento), papel sellado, asiento degallos, amonedación y quintos, tabacos y diezmos,pese a ser consideradas por la comisión como “ aque-

llas contribuciones que ven con más odio, y de que

reportan mayor perjuicio (a) los pueblos del esta-

do.” Fincaba, también, la administración fiscal enuna Tesorería general encargada de glosar las cuen-tas y ejercer el presupuesto, (Proyecto...:87-90) unaAduana en la capital y resguardos volantes en el te-rritorio así como una Administración general de ta-bacos encargada de manejar esta renta en el estado,una Casa de moneda, una Contaduría de diezmos yel nombramiento de todos los funcionarios de ha-cienda para administraciones de la capital y foráneasque cumplan funciones de recaudación y adminis-tración. (Proyecto...:93-119)

Las modificaciones relevantes del proyecto decontribuciones directas, en relación a la Ley orgáni-ca decretada,10 se centraban en el aumento del mar-gen gravable hasta 200 mil pesos y en la reduccióndel número de clases de capitalistas, de 20 a 12, asícomo en la puntual definición de los plazos y fechasde recaudación, así como en la entrega de fondos.De la misma manera, se establecía la supresión delcobro de la alcabala para más de setenta productos,quedando su cobro temporal hasta que se gradúencompletamente los capitales que permitan a la con-

tribución directa quedar como una única figura detributación.

Sustancialmente, este era el proyecto de refor-ma fiscal emprendido por el gobierno local para laadministración interior de sus rentas, en uso de susoberanía fiscal devenida de la constitucional. Lastransformaciones ulteriores –adecuaciones quizá—trataron de garantizar ingresos regulares mediantecuotas fijas por clase tributaria. Como veremos, alos obligados cambios siguieron también disminu-ciones en los ingresos efectivos que quebrantaronel espíritu liberal de reforma, entre otros desánimos.

La contribución directay el capital gravable: graduación,funcionamiento y resultados

Como se señaló en la Ley orgánica de haciendade 1825, la continuidad parcial del viejo sistemaimpositivo quedaba sujeta a la completa graduaciónde los capitales susceptibles de pagar la contribu-ción directa. Este fue, efectivamente, el punto con-flictivo de la reforma, tanto frente a las corporacio-nes como hacia los particulares. Por ello, conven-dría evaluar a quiénes golpeaba esta imposición,cuáles eran los sujetos fiscales fundamentales y cuálel propósito de la medida.

Una evaluación de conjunto, estimando el nú-mero de contribuyentes por clase y el monto de sucontribución, revela que la distribución descansóentre la sexta y la décima clase, es decir, entre loscapitales que se graduaron entre 3 y 40 mil pesos,que contribuyeron con la mitad de la renta. Estoquiere decir, que los extremos sociales de la gra-duación --mayores de 40 y menores de mil-- fueronparcialmente beneficiados.

En la ciudad de Guadalajara, el énfasis estabapuesto en las propiedades urbanas y en la caracteri-zación de los causantes como civiles y eclesiásti-cos. Según el padrón de capitales de aquel año, delos 1,636 contribuyentes, el 8 por ciento eran delcuerpo eclesiástico; pero su contribución represen-taba un 24 por ciento del total. Mientras, mil qui-nientos particulares de la ciudad aportarían tres cuar-tas partes del total. Así, en la capital, el interlocutorfundamental de la contribución fue el cuerpo ecle-siástico que protagonizó la primera gran batalla con-tra la reforma liberal.

El otro flanco de la oposición, el de los terrate-nientes rurales, fue más silencioso pero efectivo, yaque su disidencia se hizo sentir en la caída los ingre-




sos. Un examen de contribuyentes en 1827 retrataclaramente la composición económica de la planti-lla: de los 10,619 capitalistas censados, 64 por cien-to giraban capital de campo, cerca de 20 por cientotenían su capital en fincas urbanas y sólo el 11 porciento en el comercio. Ello significaba que, de acuer-do a la graduación de capitales, los terratenientesdebían aportar el 60 por ciento de los ingresos porcontribuciones directas, los caseros urbanos cercadel 28 por ciento y el comercio un décimo del total.El proyecto tenía, en potencia, los instrumentos parauna dinamización del capital amortizado, gravandoa las propiedades rurales sobre otros giros más pro-ductivos.

En principio, se puede apreciar que la empresade levantar el primer catastro, en el ámbito munici-pal, revelaba la intención fundamental de la imposi-

ción: gravar exhaustivamente las propiedades entodo el territorio. La respuesta de los propietarioslaicos y religiosos, que vieron señalados sus bienesprivados y corporativos como susceptibles de cu-brir impuestos por la autoridad fiscal, no se hizoesperar. Los argumentos opositores tuvieron un do-ble carácter: por una parte, la aducida inmunidadeclesiástica, que invalidaba a éstos como sujetos fis-cales; por otra parte, la desgravación de la propie-dad rural de particulares aduciendo propósitos defomento económico.

En el primer caso, el gobernador de la Mitray el Cabildo eclesiástico llevaron su protesta hastael Congreso y el gobierno, desconociendo la vali-dez de la ley,11 para más tarde aceptar su pago acondición de modificar la clasificación de los capi-tales, condonar deudas y rebajar las cuotas. Así,

Tabla 1: Graduación de capitales en Guadalajara, 1825.

Fuente:"Graduación de capitales ecsistentes en este departamento de Guadalajara", Guadalajara, 1825. ACEJ, Mss Gua/19-2-462.

Tabla 2: Padrón de capitalistas del estado de Jalisco, 1827.

Fuente “Plan de los capitalistas que hay en el estado conforme al padrón formado...” Guadalajara 1828, BNMr, Lafragua, 452.




durante el segundo semestre de 1825 se mantuvouna ardua negociación que significó para el gobier-

no la recaudación de sólo un tercio de lo fijado alcuerpo eclesiástico.

Las reacciones negativas a las graduaciones asícomo a la inclusión de los ingresos personales deeclesiásticos, desataron una discusión que mantuvodebatiendo al Congreso, entre el 25 de enero y el 19de febrero de 1826, sobre la justeza de las protestasy los efectos financieros de la negativa de pagos. Enlas discusiones del mismo se conocieron los argu-mentos de la oposición y su réplica por el presbíteroTiburcio Huerta y sobre la postura del gobierno, enboca del propio gobernador, ambos entusiastas de-fensores del modelo de contribución, argumentaban:

“... el supremo gobierno, declaró Huerta

como comisionado de Sánchez, está íntima-

mente convencido de que la mayoría de los

señores diputados para decretar este artícu-

lo se persuadió: primero, que su contenido

es justo; segundo, que es convincente; terce-

ro, que será bien recibido; cuarto, que pro-

ducirá un efecto ventajoso para la hacien-

da; quinto, qué hará menor el número de los

descontentos con la contribución directa;

sexto, que su ejecución es si no más fácil, a

lo menos muy difícil, y lo séptimo, y último,

que su contenido es constitucional; si no fue-

se así cree el gobierno que no se hubiera de-

cretado por el honorable congreso

jalisciense.” (Diario de sesiones ..., tomo II,sesión 17, 9/II/1826, p. 128, ACEJ)

Tabla 3: Estado contribuciones directas del cuerpo eclesiástico, 1825.

Fuente: Administración de rentas de Guadalajara, 31 diciembre 1825, en Contestaciones..., pp. 41-44.

Sin embargo, y a pesar de las energías políticasempeñadas en la discusión, los resultados fueronmagros, ya que una modificación sustantiva del pa-drón de capitalistas convirtió la contribución direc-ta más en un principio de autoridad política y com-promiso dogmático que de un recurso fiscal impor-tante.

“ La pensión directa establecida no alcanza

a cubrir los gastos del estado, advertía el go-

bernador Sánchez, pues apenas rinde 265 mil

pesos cobrándose el uno por ciento por el

término medio de las clases en que se

hallan colocados los contribuyentes. Si esta

se aumenta es onerosa por soportarla sólo

los hijos de Jalisco..., es indispensable in-

ventar otras contribuciones indirectas para

cubrir el presupuesto. No se crea que por esto

se infringe la carta constitucional en la par-

te que habla del establecimiento de una úni-

ca contribución directa, porque tal disposi-

ción debe extenderse para cuando las cir-

cunstancias lo permitan; esto es, cuando

haya en el estado crecido número de capita-

listas que puedan contribuir con sumas con-

siderables.” (13 de febrero de 1826, Diariode las sesiones extraordinarias del Congresode Jalisco, tomo II, sesión 20, pp. 169-170,ACEJ)




Después de muchas negociaciones, la compila-ción de los padrones de capitalistas había concluidoen 1826 y ya en la planilla presentada por el gober-nado Sánchez, en febrero de aquel año, se apreciabauna estructura tributaria que colocaba más de 90 porciento de los contribuyentes por debajo de los 5 milpesos, gravando 1 por ciento de su capital, con locual se obtenía más de la mitad de los ingresos porcontribución directa.

“ Las regulaciones de capitales se verifica-

ron en los veintisiete departamentos del es-

tado, informaba el gobernador, .... pudiendo

asegurar que la mayoría de los capitales se

hallan colocados en una graduación equita-

tiva, y que aún cuando se estimasen por el

extremo mayor de la clase en que se com-

prenden no distarían mucho de la realidad,

porque en estos géneros de operaciones nun-

ca se debe contar con cálculos fijos, sino que

bastan sean los más aproximados (sic).” 12

La salida conciliatoria de intereses, mediante ladegradación del rango fiscal de los capitales, daña-ba a los ingresos globales de los pequeños propieta-

rios y a los de la hacienda pública al haber subesti-mado el valor de los grandes capitales en giro. Encualquier caso, los ingresos de la contribución tendie-ron a descender por efecto combinado de la modifica-ción de su base gravable y de la negativa a su pago.

Ahora bien, la recaudación de contribucionesdirectas llegó a representar más de un tercio de losingresos fiscales netos en 1826, disminuyendo rela-tivamente su importancia con relación al aumentode las contribuciones indirectas hasta encontrarseen 1828, año de inflexión entre ambas rentas que esasimismo de los proyectos de fiscalidad regional.Por su parte, la renta del tabaco siguió siendo unarenta importante en tanto se controlara el contraban-do y la deuda con la federación (ver gráfico).

“La (renta) del tabaco ha tenido aumentos

considerables, informaba el gobernador in-

terino José Justo Corro, debidos en mucha

parte a la asidua persecución del contraban-

do, y a la actividad del actual administrador

que no ha omitido medio para hacerla pin-

güe. Muy poco adeuda a la federación..., y

cada día progresará mas si se obra con eco-

nomía...” 13

Tabla 4: Padrón de capitalistas en el estado de Jalisco, 1825.

Fuente: Prisciliano Sánchez, Memoria, 1º enero 1826, (BPEJ).




Así, la cronología de la reforma fiscal regionalresulta esclarecedora del corto ciclo de observancia(1825-1828), cambiando su tendencia y composi-ción entre 1828 y 1831 cuando se expanden los in-gresos por contribuciones indirectas hasta llegar arepresentar la mitad de los ingresos netos estatales.Este sólo criterio muestra la marginalidad de los in-gresos por contribución directa, a pesar de mante-

nerse en la normatividad fiscal regional, ya que nosuperaron un décimo del total. Así es posible datarcon precisión el ocaso de la reforma en los ingresosfiscales en Jalisco, con lo cual, se añadiría a otrastensiones este primer fracaso de la tentativa liberaldel novísimo régimen político por transformar elrégimen fiscal.

1 «Ello significa, al nivel de las finanzas públicas, que no se está enpresencia de un verdadero régimen federal sino más bien de un régi-men estatal de tipo confederal. La relación que se establece entre fede-ración y estados asume de esta manera la forma de un pacto, reguladojurídicamente, que parece sancionar el acuerdo de naturaleza social ypolítica establecido entre los grupos regionales». Marichal, 2001: 287.

2 “Proyecto de ley orgánica de hacienda del estado libre de Jalisco,presentado al Congreso constitucional del mismo por su Comisión deHacienda” Guadalajara, 1825, BNMr, Lafragua, 452.

3 La clasificación de rentas públicas sancionaba el arreglo, divisiónde ingresos y obligaciones estatales, mediante el decreto no. 70 del 4 deagosto de 1824 determinó las cantidades fijas a cubrir. Jalisco fue el se-gundo en importancia relativa, después del estado de México, con 365mil pesos.

4 " 251. Se establecerá a la mayor brevedad una sola contribucióndirecta en el estado, para cubrir todos sus gastos.” Constitución políticadel estado libre de Jalisco, en Alarcón, 1977, p. 181.

5 “Art. 246. La hacienda pública del estado se formará de las contri-buciones de los individuos que la componen” Constitución política ...,en Alarcón, 1977, Ibíd.

6 “247. No pueden establecerse contribuciones, sino para satisfacerla parte que corresponda al Estado de los gastos generales de la federa-ción, y para cubrir los gastos particulares del mismo Estado.” en Alarcón,1977, Ibíd.

7 “248. Las contribuciones que se establezcan para uno y otro obje-to, deben ser proporcionadas a los gastos que se han de cubrir con ellas.”en Alarcón, 1977, Ibíd.

8 “249. La contribución para los gastos particulares del Estado se fija-ran anualmente por el congreso, con arreglo al presupuesto que se pre-sentará por el gobernador, y aprobará el mismo congreso.” en Alarcón,1977, Ibíd.

9 “17. Son objeto de esta contribución todos los predios rústicos yurbanos destinados al uso de particulares, las negociaciones de camposean de labor o de cría, las de comercio en cualquiera de sus giros, ytoda otra negociación en que se invierta algún capital, sea que este per-tenezca a particulares o comunidades de cualquier clase que fueren”Proyecto de ley orgánica de hacienda...Guadalajara, 1825, 15-20: 10-11.

10 Ley orgánica de Hacienda, Guadalajara, 27 de abril de 1825, en PérezLete, tomo II, pp. 27-48.

11 “La ley orgánica de hacienda de este estado, protestaba el vicariocapitular D. Toribio González, es reformatoria de las civiles y canónicasvigentes y respectivas a al inmunidad de las iglesias, de las personas, delas rentas y de los bienes eclesiásticos.” en Contestaciones habidas en-tre el supremo Gobierno y el gobernador de la mitra sobre contribu-ción directa, Guadalajara, 1825, BPEJ, Miscelánea 1571, p. 3.

12 Memoria sobre el estado actual de la administración pública delestado de Jalisco, Guadalajara, 1 febrero 1826, pp. 27-28, BPEJ.

13 Memoria sobre el estado actual de la administración pública delestado de Jalisco, 1o febrero 1828, Guadalajara, 1829, pp. 6-7, BNMr,Lafragua.

NOTAS




Introducción

En este artículo presentamos una comparacióndel desempeño económico de Nueva Zelanda y Uru-guay en el período 1870 – 1940, a partir del análisisde tres factores considerados fundamentales por losdesarrollos teóricos más recientes en Historia Eco-nómica: la innovación y el cambio tecnológico, elpapel de las instituciones económicas en los proce-sos de crecimiento y la relación entre el crecimientoeconómico y la distribución del ingreso.

Nueva Zelanda y Uruguay cuentan con una lar-ga, aunque poco densa, tradición nacional de estu-dios comparativos inspirados en las similitudes deambos países y en sus diferentes y divergentes des-empeños económicos1 . Entre las principales simili-tudes se destacan la especialización productiva detipo agropecuaria y su inserción internacional, eltamaño de sus poblaciones y su evolución en el lar-go plazo, la extensión territorial productiva y suubicación geográfica2 .

Ambos países forman parte de las denominadassociedades de nuevo asentamiento, categoría histó-rica que ha sido acuñada por la historiografía3 paradefinir a aquellos países que se caracterizaron portener una muy escasa población originaria y recibirun intenso flujo de inmigración europea en la pri-mer globalización del capitalismo (1870 - 1914).Estas sociedades contaron con abundancia de recur-sos naturales, escasez relativa de mano de obra ysalarios reales superiores a los existentes en los paí-ses de origen, y se insertaron en el mercado interna-cional como productores de materias primas en un

período dominado por el libre comercio y la hege-monía mundial británica. Respondieron a estímulosexternos comunes para el desarrollo de actividadescapitalistas y hacia el último cuarto del siglo dieci-nueve contaron con ingresos per cápita más altosque las naciones europeas más ricas. No obstante,en el largo plazo presentan un dispar desempeñoeconómico.

Esta línea de investigación cuenta, a nuestro jui-cio, con una serie de ventajas desde el punto de vis-ta analítico y empírico. En primer lugar permite undiálogo muy fecundo entre los desarrollos teóricosque pretenden modelizar los procesos de cambiotecnológico y crecimiento económico, las teorías queenfatizan la importancia de las instituciones eco-nómicas en los procesos de crecimiento y los es-fuerzos teóricos y empíricos que buscan determinarel tipo de relación que se verifica entre el crecimientoeconómico y la distribución del ingreso en contex-tos históricos específicos. En segundo lugar, la com-paración internacional nos permite identificar losfactores domésticos que contribuyen a explicar losprocesos de convergencia – divergencia de las eco-nomías en el largo plazo. En tercer lugar, exige, ade-más, un esfuerzo teórico y de indagación empíricaque rompe el frecuente divorcio existente entre lasteorías económicas y la investigación histórica, enesa suerte de división del trabajo disciplinar que laHistoria Económica pretende superar.

En este trabajo presentamos una mirada al creci-miento económico de ambos países en el largo pla-zo y una comparación del desempeño del sectoragropecuario entre 1870 y 1940. Consideramos es-pecialmente los procesos de aumento de la produc-tividad en el sector, los regímenes de tenencia de latierra y la estructura de la propiedad territorial, elpapel del Estado en los procesos de distribución detierras y en la articulación de las políticas orienta-das al desarrollo del sector. Finalmente presentamosuna estimación de la distribución funcional del in-greso en ambos países.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Jorge E. Álvarez Scanniello **

CRECIMIENTO ECONÓMICO, DISTRIBUCIÓN DEL INGRESOE INSTITUCIONES. UNA MIRADA COMPARADA:NUEVA ZELANDA Y URUGUAY (1870-1940) *

* Este artículo reúne algunos resultados de nuestra Tesis de Maestría enHistoria Económica desarrollada en el marco del Proyecto “Crecimientoeconómico y distribución del ingreso. Una perspectiva comparada” diri-gido por el Prof. Luis Bértola y financiado por CSIC; y avances del Pro-yecto “La importancia de las instituciones en el desempeño económicode las sociedades de nuevo asentamiento. Una perspectiva comparada(1870 – 2000)”, financiado por la Comisión Sectorial de Investigación Cien-tífica en la modalidad iniciación a la investigación.** Programa de Historia Económica y SocialUnidad MultidisciplinariaFacultad de Ciencias Sociales.Universidad de la República. [email protected]



Crecimiento económico

La evolución del PBI per cápita en ambos paísespresenta un desempeño divergente en el largo pla-zo. Entre 1870 y 2003 la tasa de crecimiento

acumulativo anual de Nueva Zelanda es 1,2 por cien-to y la de Uruguay 0,8 por ciento. La diferencia denivel del PBI per cápita de ambos países que se re-gistra a comienzos del período permanece constan-te entre 1870 y 1913, en este período la tasa de cre-

Gráfico 1: Nueva Zelanda y Uruguay – Pbi per cápita (ln)

Fuente: Nueva Zelanda, Maddison (1995); Maddison (2001); Phil Briggs (2003) - Uruguay: Luis Bértola y Base de Datos del PHES

Fuente: Bértola – Porcile (2002).

Cuadro 1: Nivel del PBI per cápita de Nueva Zelanda y Uruguay en relación al promedio del PBI per cápita de Alemania, Francia,Gran Bretaña y Estados Unidos.

CRECIMIENTO ECONÓMICO, DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO E INSTITUCIONES. UNA MIRADA COMPARADA: NUEVA ZELANDA Y URUGUAY (1870-1940)



cimiento del PBI per cápita de Nueva Zelanda fue1,1 por ciento acumulativo anual y la de Uruguay1 por ciento. Entre 1913 y 1930 se puede obser-var un proceso de convergencia asociado a la caídadel ritmo de crecimiento del PBI per cápita enNueva Zelanda (-0,2 por ciento anual) como con-secuencia de la Primera Guerra Mundial y la inesta-bilidad del período posterior. Uruguay acorta dis-tancias con una tasa de crecimiento de 1,5 por cien-to anual en el mismo período. Entre 1930 y 2003 elritmo de crecimiento de Nueva Zelanda essignificativamente mayor, 1,6 por ciento, compara-do con el magro desempeño de Uruguay que apenasalcanza 0,6 por ciento.

Nueva Zelanda tiene mejores niveles de ingresoper cápita en el largo plazo, no obstante, compartealgunos aspectos con Uruguay que condicionaronel desempeño de ambos países en relación a los lí-deres de la economía mundial a partir de la décadade 1930. Los bienes orientados a la exportación hansufrido, a lo largo del siglo veinte, una decrecienteparticipación en el comercio mundial, además detratarse de productos que presentan una baja elasti-cidad ingreso de la demanda. Esto está en la basedel deterioro relativo de los ingresos de ambos paí-ses en relación a las economías líderes. (Cuadro 1)(Bértola y Porcile, 2002)

Dos trayectorias tecnológicasdiferentes en el agro.

El sector agropecuario ha tenido un lugar desta-cado en la historia económica de estos países en vir-tud del patrón común de especialización productivay del tipo de inserción internacional. Por más de unsiglo, 1870-1970, sus principales bienes de expor-tación han sido productos agrícolas o bienes trans-formados del sector agrario. El crecimiento econó-mico en el largo plazo dependió fuertemente deldesempeño del sector agropecuario, de su encade-namiento productivo con otros sectores de la eco-nomía y de la capacidad de diversificar los bienespara la exportación. En esta materia Nueva Zelanday Uruguay presentan un panorama diverso que ex-plica en parte sus desempeños divergentes en el lar-go plazo

Nueva Zelanda tiene una mejor productividaddel agro desde las primeras décadas del siglo vein-te. Como veremos, las distintas trayectorias tecno-lógicas seguidas por ambos países explican sus di-ferentes desempeños. El indicador de productividadde la tierra que presentamos es la carga de unidadesganadera por hectárea4 , es el mejor indicador quepudimos construir dada la disponibilidad de infor-mación; además los derivados de la ganadería cons-

Gráfico 2: Evolución de la carga animal por há. en Nueva Zelanda y Uruguay (1891 – 2000).

Fuente: Alvarez, J. - Bortagaray, I. (2004).

JORGE E. ALVAREZ SCANIELLO



tituyeron los principales productos de exportaciónde ambos países entre 1870 y 1970.

De la comparación de las series (Gráfico 2) sur-ge que hasta la primera década del siglo veinte Uru-guay presenta mejores rendimientos que NuevaZelanda. En 1911 la carga de unidades ganaderaspor hectárea en Nueva Zelanda fue 0,66 y en Uru-guay en 1908, 0,88. En 1920 Nueva Zelanda superaa Uruguay en la carga de unidades ganaderas porhectárea, y a partir de 1946 comienza a sacar unaventaja significativa hasta el año 1966, cuando re-gistra la mayor diferencia: 1,63 Nueva Zelanda y0,86 Uruguay. Desde 1966 cae la relación unidadesganaderas por hectárea en Nueva Zelanda coinci-dentemente con la caída de las exportaciones de losbienes tradicionales (lana, carne, lechería).

Las tasas de crecimiento acumulativo anual delproducto ganadero por hectárea en el período 1900– 2000 fue 0.79 por ciento en Nueva Zelanda y 0.10por ciento en Uruguay (Cuadro 2). Sin duda, el des-empeño neocelandés fue más exitoso. La evidenciahistórica indica que los arreglos institucionales deNueva Zelanda estimularon la innovación tecnoló-gica en el sector, (Álvarez – Bortagaray; 2004) entanto Uruguay careció de estímulos suficientes para

incrementar la productividad a partir de la segundadécada del siglo veinte, cuando se verifica el estan-camiento productivo de la ganadería. (Moraes, I.;2001).

En el caso uruguayo las mejoras notables de laproductividad acaecidas en el período 1870-1914se basaron en la ampliación y diversificación delstock y en el mejoramiento zootécnico del ganado,asociado a una serie de cambios institucionales quehicieron posible este proceso. Sin embargo el pos-terior estancamiento tiene como causa fundamentalla restricción forrajera de la pradera natural y laslimitaciones tecnológicas e institucionales para su-perarla.

En Nueva Zelanda la trayectoria tecnológica sebasó en dos pilares fundamentales desde los prime-ros tiempos de la colonización: la ampliación delstock y mejoramiento de la calidad del ganado, porun lado, y la extensión de la superficie de pastoreo através de la creación de praderas artificiales (Cua-dro 3). Los productores rurales (farmers) han sidoactores fuertemente innovadores que contaron conla cooperación de investigadores y técnicos agrope-cuarios de las instituciones formales de investiga-ción agraria5 , a través de intensos programas deextensión. Las barreras sociales entre los producto-res y científicos han sido históricamente bajas.(Hawkes, 1999) Este proceso se registra con mayorintensidad en las pequeñas propiedades, la exten-sión de las praderas mejoradas y artificiales fue fun-damental para el aumento de la productividad gana-dera.

Las excelentes condiciones naturales de la pra-dera uruguaya para el pastoreo animal fueron apro-vechadas al máximo por los productores, concen-trando sus esfuerzos exclusivamente en mejorar lacalidad del ganado. Los productores neocelandesesmejoraron tierras y ganados como parte del mismo

Cuadro 2: Tasa de Crecimiento de la carga animal por há.

Fuente: Alvarez, J. - Bortagaray, I. (2004).

Cuadro 3: Praderas mejoradas y artificiales (hás).

Fuente: Uruguay- Censos agropecuarios (1908, 1937, 1943) - Nueva Zelanda: Greasley-Oxley (2004, 7).




proceso en virtud de las condiciones geográficaspredominantes y las características de sus suelos.La trayectoria tecnológica del agro uruguayo se ago-tó históricamente y sus arreglos institucionales fra-casaron en el intento de construir una nueva trayec-toria que incluyera el mejoramiento de las pasturas.La trayectoria tecnológica del agro neocelandés exi-gió la participación de múltiples actores en la cons-trucción del conocimiento necesario para adaptar ymejorar animales y pasturas, verificando la existen-cia de un entramado institucional más antiguo y den-so que el uruguayo.6

Estructura de la propiedad ysistema de tenencia.

La productividad del sector agrícola suele aso-ciarse a las formas predominantes de tenencia de latierra y a la estructura de la propiedad territorial. Seha afirmado que el predominio de la mediana pro-piedad, la explotación directa de los predios por lospropietarios y las formas de tenencia que garantizanel pleno uso del suelo por largos períodos, favorecelos procesos de incremento de la productividad enel sector (Barrán y Nahum, 1978; Denoon, 1983;Thirlwall, 1995). Otros consideran que la estructurade la propiedad territorial y los sistemas de tenenciano son factores que determinan la productividad delagro, por el contrario, estos factores de carácterinstitucional responden al grado de desarrollo de latecnología disponible y a las decisiones de inver-sión de los productores. El grado de desarrollo tec-nológico del sector y la racionalidad maximizadorade los agentes determinarían la estructura de la pro-

piedad y los sistemas de tenencia predominantes(Instituto de Economía, 1971; 129 a 137). En todocaso, estos abordajes no explican satisfactoriamen-te cómo se generan los procesos de innovación ycambio tecnológico capaces de modificar las deci-siones de inversión y transformar la estructura de lapropiedad. El estudio de casos muestra un panora-ma complejo, que sólo puede ser abordado a partirde modelos que incorporen y endogenicen las diná-micas institucionales –estructura de la propiedad ysistemas de tenencia de la tierra-, económicas –de-cisiones de inversión de los agentes- y los procesosde innovación y cambio tecnológico.

Nuestra comparación de la estructura de la pro-piedad territorial en Nueva Zelanda y Uruguay con-sidera la distribución de los predios según su tama-ño, utilizando indicadores de distribución -como elíndice de Gini7 - y la extensión promedio de los pre-dios agrarios. El cuadro Nº 4 nos informa que am-bos países cuentan con una similar distribución delos predios en el largo plazo, con índices de Ginique en ningún caso son inferiores a 0,7.

Sin embargo, si consideramos la extensión pro-medio de los predios en ambos países, NuevaZelanda presenta tamaños promedios de prediosmenores que los de Uruguay. En la primer décadadel siglo veinte el tamaño promedio de los prediosen Nueva Zelanda apenas supera el 55 por cientodel tamaño promedio de los predios en Uruguay,aumentando esta relación en las posteriores déca-das, hasta alcanzar extensiones similares hacia me-diados del siglo veinte. (cuadro 5)

En Uruguay la superficie total explotada se man-tiene constante a lo largo de todo el período, ubi-

Cuadro 4: Índice de desigualdad de los predios por tamaño.

Fuentes: Uruguay: índices calculados en base a datos proporcionados por Gabriel Bucheli tomados de los Anuarios Estadísticos. NuevaZelanda: índices calculados en base a datos tomados de Lloyd Prichard (1970; 138, 194).




cándose en el entorno de las 17 millones de hectá-reas. Nueva Zelanda acelera el proceso de distribu-ción de tierras en la década de 1890, al tiempo queamplía la superficie de las tierras explotadas. En 1891los predios explotados alcanzan 8 millones de hec-táreas, ampliando la frontera de tierras ocupadashasta alcanzar toda la superficie productiva, 17 mi-llones de hectáreas, en 1911. Este proceso se desa-rrolla en el marco de un crecimiento acelerado de lapoblación como consecuencia del flujo constante deinmigrantes.

Además de la mayor cantidad de predios agríco-las, lo que distingue a Nueva Zelanda de Uruguayes el sistema de tenencia de la tierra, la estructura dederechos de propiedad y el papel del Estado en losprocesos de distribución y gestión de las tierras pú-blicas.

Origen de los derechos de propiedadterritorial en Nueva Zelanda yUruguay.

La presencia de ciertas instituciones económi-cas como la estructura de derechos de propiedad

constituye la pieza teórica fundamental del análisisde las corrientes neo-institucionalistas. Estos enfo-ques consideran que los derechos de propiedad sonun factor institucional clave en el desempeño de unaeconómica puesto que de ellos depende la tasa deahorro y formación de capital, así como la cantidady dirección de la innovación tecnológica. Son efi-

cientes los derechos de propiedad perfectamentedefinidos, con muy bajos costos de transacción.Como señala North (1983; 20) tales derechos han

sido excepcionales en la historia, destacándose losderechos de propiedad mal definidos y con altoscostos de transacción. El Estado es quien especificala estructura de los derechos de propiedad y es elresponsable de su eficiencia y pleno respeto.

Un análisis del proceso histórico de apropiaciónde la tierra en Nueva Zelanda y Uruguay, una com-paración de la conformación originaria de los dere-chos de propiedad y del proceso de distribución detierras, brinda pistas fuertes para la comprensión delos factores que explican el mejor desempeño delagro neocelandés.

El proceso de apropiaciónde la tierra en Nueva Zelanda

La historiografía neocelandesa destaca el proce-so de distribución de tierras en Nueva Zelanda comoun factor idiosincrático en la conformación de unasociedad agraria con altos niveles de vida. La distri-bución de tierras fue un recurso económico y políti-co de gran importancia para el Estado en el siglodiecinueve, al tiempo que conformó una estructurade derechos de propiedad eficientes que vinculó lapropiedad o tenencia de la tierra con su explotaciónproductiva.

En Nueva Zelanda la propiedad original de latierra corresponde a la Corona Británica a partir dela suscripción del tratado de Waitangi en 1840 conlos jefes de las 500 principales tribus maoríes. En eltratado, que constituye un hito fundacional en la his-toria neocelandesa, los aborígenes ceden la sobera-nía del territorio a la Corona a cambio del reconoci-miento de su autonomía y de los derechos de pro-

Cuadro 5: Cantidad de predios, superficie ocupada (miles de hás.) y tamaño promedio de los predios (hás.)

Fuente: New Zealand Official Year Book, (1894). Tomado de Prichard (1970, 194) - Barrán y Nahum (1977; 270, 277) y Censos Agrope-cuarios (1937, 1951)




piedad sobre sus territorios. En términos generales,lo acordado en el tratado fue sistemáticamente in-cumplido por los sucesivos gobiernos, a través dediversos mecanismos legales que suponían capcio-sas interpretaciones del alcance de sus disposicio-nes. La historiografía, en general, ha puesto pocoénfasis en el despojo territorial de los maoríes, des-tacando el esfuerzo de los pioneros en su lucha poradaptarse al medio y transformar el paisaje natural.

El proceso de distribución de tierras entre loscolonos blancos se desarrolló en base al sistema le-gal británico, según el cual los títulos de propiedad,especialmente de la tierra, debían documentar cla-ramente el origen Real de los derechos de propie-

dad. Para adquirir tierras los colonos no podían ne-gociar directamente con los maoríes, era preciso laintermediación de la Corona. Las autoridades colo-niales y luego los representantes del gobierno autó-nomo, crearon un marco jurídico que ordenó y re-guló el proceso de expropiación de tierras a la po-blación maorí y el otorgamiento de títulos a los co-lonos europeos.

El proceso de distribución de tierras se fue reali-zando conforme iban llegando los inmigrantes bri-tánicos, controlándose la ocupación efectiva y laexplotación de los predios adjudicados. El Estadocontroló rigurosamente el proceso de distribuciónde predios agrarios promoviendo políticas de acce-so a la tierra a un amplio sector de la población através de la compra en largos plazos o del arrenda-miento de tierras públicas también por largos perío-dos. La frontera territorial se alcanzó recién en lasegunda década del siglo veinte en virtud del estric-to control público del proceso de distribución, y dela ampliación de las tierras en producción ganadas alos bosques naturales. La venta de tierras no fue laúnica forma de adjudicación, el arrendamiento porlargos períodos y la tenencia con promesa de com-pra fueron prácticas comunes. El Estado exigió comocontrapartida a quienes adquirían tierras el cumpli-miento de ciertas condiciones, entre las que se des-tacan la explotación efectiva de los predios, el me-joramiento de las tierras incultas, la conservaciónde los suelos y la recuperación de las tierraserosionadas.

En la década de 1870 se procesa una profundareforma política y administrativa que elimina el sis-tema provincial. En ese marco se establece el siste-ma de Torrens para el registro de la propiedad de latierra que simplifica y torna más económicas las tran-sacciones de compra y venta. El mismo consiste enla eliminación del título y la creación de un Regis-

tro en el que se inscriben todas las transacciones,simplificándose la búsqueda de información. El meroregistro garantiza la propiedad por parte del Estado.

El aumento de la población impulsado por el in-tenso flujo de inmigrantes que llegan a NuevaZelanda en el último cuarto del siglo diecinueve,exige la ampliación de la frontera territorial que co-mienza a procesarse de manera sistemática a partirde la década de 1890 en el marco de las políticasimpulsadas por el partido Liberal.

En 1891 a través del Land & Income Tax se es-tablece el impuesto progresivo a la propiedad terri-torial, distinguiéndose tres categorías de contribu-yentes. Se estima que este impuesto supuso en 1922el 10 por ciento de los ingresos del Estado (Keall,2001). Sin embargo las piezas legales claves para elproceso de distribución de tierras entre 1892 y 1912,cuando la frontera territorial se amplía de 8 a 17millones de hectáreas, lo constituyen The Lands for

Settlement Act de 1892 y 1894. El primero estable-cía la abolición del sistema de venta a plazos y elestablecimiento de la ocupación con derecho a com-pra hasta un máximo de 8.000 hectáreas. Esto supo-nía un régimen de arrendamiento por un plazo de 10años, vencido el cual el ocupante podía optar por lacompra del predio. De lo contrario podría renovarsu ocupación hasta 25 años y luego obtener la licen-cia de ocupación en perpetuidad (900 años). A tra-vés de este mecanismo el ocupante fue prácticamenteel propietario de la tierra, pero el Estado mantuvo elderecho de recaudar renta, controlar la residenciadel productor y exigir mejoras en el predio. Por lamisma ley el gobierno destina £ 50.000 al año paraexpropiar tierras y promover la división de los lati-fundios; en 1894 amplía el monto a £ 250.000. Nues-tra estimación de los ingresos del Estado por con-cepto de arrendamiento de tierras públicas en losaños 1892 y 1894 (Cuadro 6) nos permite afirmarque el monto destinado a las expropiaciones era per-fectamente compatible con los ingresos derivadosdel arrendamiento de tierras públicas que supuso £295.777 y £ 365.397 en cada año, sin contar los in-gresos por venta e impuestos a la tierra. El Estadoadquirió y distribuyó tierras contribuyendo a la di-visión de los latifundios, en particular en la IslaNorte. La extensión de los latifundios disminuyó de3.2 millones de hectáreas en 1891 a 1.4 millones dehectáreas en 1910, como consecuencia de la políti-cas públicas y la extensión de la refrigeración queestimuló la división y explotación intensiva de lospredios. (Hawkes, 1985; 95)




En 1896 se establece el Departamento deValuación para tasar oficialmente las tierras. Hastaese momento eran frecuentes los conflictos con lospropietarios que subvaloraban la tierra a los efectosdel pago de impuestos y la sobre-valoraban cuandoeran objeto de expropiación por parte del Estado.

En 1907 el National Endowment Act dispuso laampliación del área para arrendamiento de tierras

públicas en 2.9 millones de hectáreas, a los efectosde obtener recursos para la financiación de la edu-cación y la pensión a la vejez, en vigor desde 1894.

Podemos afirmar que el Estado fue capaz de es-tablecer derechos de propiedad claramente defini-dos desde los primeros tiempos de la colonización eimpidió conflictos entre los colonos por las tierras,al margen del despojo del que fueron objeto las co-munidades maoríes. El Estado conservó la propie-

Cuadro 6: EVOLUCIÓN DE LA PROPIEDAD PÚBLICA Y PRIVADA DE LA TIERRA

Fuentes y comentarios:URUGUAY - Elaborado en base a: Acevedo, Eduardo (1933; Tomo 1: 504,505; Tomo 5: 71); Bertino, M – Bucheli, G. (2000; 33); Libro delCentenario (;99)NUEVA ZELANDA - Prichard (1970; 138, 334); The statesman’s year-book (1930; 411), (1931; 411), (1932, 413), (1933; 416), (1935,429), (1937, 439).

dad de una proporción importante de las tierras ocu-padas (Cuadro 5) basando en ello su política de dis-tribución de tierras, además de constituir una fuentesignificativa de ingresos fiscales como veremos másadelante.

El proceso de apropiaciónde la tierra en Uruguay.

El proceso de apropiación de la tierra en Uru-guay fue un tema de especial interés de lahistoriografía nacional a partir de la década de 1960.8

La tesis que inspiró aquella línea de investigaciónestablecía que la estructura de la propiedad territo-rial altamente concentrada y la baja productividaddel sector agropecuario era una de las principalescausas del estancamiento económico del país, de ahíel interés por investigar los orígenes y la evoluciónde la estructura de la propiedad territorial.

Los períodos históricos en los que el tema surgecon especial intensidad en la producciónhistoriográfica son: la última etapa del período co-lonial (1777-1811), el proceso revolucionario hastala conformación del Estado uruguayo (1811-1830)y los primeros años de vida independiente (1830-1838). En éste última etapa la propiedad de la tierraconstituía un factor de inestabilidad jurídica y con-flicto social para el nuevo Estado como consecuen-cia de la indefinición de los derechos de propiedadtras la caída del régimen jurídico indiano, los inten-tos de conformación de una nueva legalidad en elperíodo revolucionario y las políticas de tierras delperíodo de la dominación luso-brasilera. En la dé-cada de 1850 el tema surge nuevamente en plenareorganización del país tras la Guerra Grande9 y,posteriormente, hacia el período de la “moderniza-ción” en la década de 1870, para luego casi desapa-recer de la investigación histórica.




Ante la pregunta de qué proporción de la tierrapermanecía aún en manos de la Corona en 1811, elúltimo año de la dominación española, Barrán yNahum (1963;86) estiman que “por lo menos eran

más las tierras realengas que las de particulares y

fue el Estado independiente quien donó en mucho

mayor grado que la autoridad española, los terri-

torios sin dueño”. En el período revolucionarios(1811 – 1820) las iniciativas por ordenar la propie-dad de la tierra10 , persiguieron objetivos tanto polí-ticos como económicos. Se establece la confisca-ción de las tierras a los enemigos políticos de la re-volución, para su posterior distribución, al tiempoque se procura garantizar la seguridad de los pro-pietarios. Tras la invasión portuguesa en 1816, laocupación de la Provincia Oriental y la derrota delas fuerzas revolucionarias, se inicia un período enel que se desconoce la validez jurídica de la distri-bución de tierras del período revolucionario, se re-conoce la legítima propiedad de los confiscados porla revolución11 y se pone en venta tierras realengas12

que son adquiridas por portugueses primero ybrasileros, después, en virtud de sus vínculos con elpoder de ocupación. En 1826 el gobierno de las Pro-vincias Unidas del Río de la Plata establece la pro-hibición de la venta de tierra pública sancionando laLey de enfiteusis que rige en la Provincia Orientaltras su incorporación a las Provincias Unidas delRío de la Plata en el año 1825.

En 1830, cuando Uruguay sanciona su primerConstitución, las tierras fiscales constituían el 80 porciento13 del territorio, la frontera territorial había sidoalcanzada y el país contaba con una población queapenas superaba los 70 mil habitantes. El acceso ala propiedad de la tierra y la regularización de losocupantes sin títulos fue un proceso altamente con-flictivo que el Estado no pudo resolver, pendulando

entre las presiones de los grandes propietarios, lasurgencias del fisco y el poder político y militar delos caudillos de gran influencia en el medio ruralentre los ocupantes y tenedores de títulos imperfec-tos14 . A lo largo del siglo diecinueve el Estadodilapidó las tierras fiscales y a comienzos del sigloveinte, en el marco de las políticas del batllismo quebuscaron promover la actividad agrícola, aumentarla productividad del sector y disminuir el poder delos terratenientes, se ignoraba absolutamente quéextensión del territorio alcanzaban las tierras públi-cas, por las cuales no se percibían rentas y que estima-mos no superaban el 15 por ciento del territorio.15

No hubo en el Uruguay del siglo diecinueve unapolítica de Estado claramente trazada en materia de

conservación de las tierras públicas. Por el contra-rio, la enorme debilidad política, financiera einstitucional del Estado determinó que las políticasllevadas adelante por los sucesivos gobiernos estu-vieran condicionadas por las urgencias del momen-to. Las primeras administraciones aplicaron unapolítica que promovía la venta de las tierras públi-cas en detrimento del sistema de enfiteusis. Entrelos años 1830 y 1836 la propiedad privada de la tie-rra pasó del 20 al 42 por ciento del total (ver cuadro6). Las leyes de los años 1831, 1833 y 1835 promo-vieron la consolidación de la propiedad privada dela tierra y reglamentaron el sistema de enfiteusisacotando las extensiones de las tierras entregadas ylos plazos de tenencia. Durante la Guerra Grande(1839-1851) los gobiernos del “Cerrito” y de la“Defensa”, promovieron una política de confisca-ción de tierras a los enemigos políticos. Una vez ter-minado el conflicto se procuró conocer la extensióncierta de las tierras públicas para afectarlas al servi-cio de la deuda pública, prohibiéndose recibir de-nuncias y vender tierras fiscales. En 1854 se levantanuevamente la restricción de enajenar tierras públi-cas y se aceleran los trámites para que los ocupantessin título adquirieran la propiedad pagando por lastierras según una escala que contemplaba su anti-güedad. ¿Es que, acaso, se ignoraba que las tierraspúblicas podían constituir una fuente constante deingresos fiscales sin necesidad de enajenarlas, lamayoría de las veces, en condiciones desventajo-sas? Seguramente no.

“La extinción de la deuda debe buscarse en

el cumplimiento estricto de la ley de Presu-

puesto y no en la tierra pública. La tierra

pública debe reservarse para otro destino

más provechoso. (...) Arrendadlas a puros

ciudadanos ahora a $100 por año; de aquí a

cinco años a 150; de aquí a 10, a 200, y así

sucesivamente de modo que con el tiempo y

el progreso de la población lleguen a ser un

manantial fecundo y perpetuo de las más

sólidas rentas de la República, manantial que

según la cantidad de las leguas que sean,

podrá un día permitirnos disminuir en su mi-

tad y tal vez abolir del todo las de Aduana.”16

Escribía Juan María Torres en 1855. Hubo vo-ces, entonces, que reclamaron otro destino para lastierras públicas reivindicando sus potencialidadescomo fuente genuina y legítima de recursos para elEstado, así como medio para establecer población




en el medio rural y detener el avance de la propie-dad extranjera de la tierra en el país. La enorme de-bilidad institucional, política y financiera del Esta-do uruguayo, la constante inestabilidad política delpaís y la indefinición de los derechos de propiedad

hacían imposibles que prosperara cualquier inicia-tiva en ese sentido. Precisamente, porque la propie-dad privada de la tierra estaba mal definida y losderechos de propiedad eran ejercidos de maneraimperfecta, la propiedad pública de la tierra nuncaestuvo claramente determinada, no se sabía con pre-cisión cuál era su extensión y dónde estaba ubicada.

La consolidación de los derechos de propiedad

en el medio rural comienza a procesarse en la déca-da de 1870 en el marco de las soluciones autorita-rias del militarismo y como consecuencia de la in-corporación de nuevas tecnologías que permitieronel monopolio efectivo de la fuerza por parte del Es-tado y la delimitación precisa de las propiedadesrurales con el alambramiento de los campos.17 Esteproceso consolidó la gran propiedad y gran parte delas tierras fiscales quedaron incorporadas a los pre-dios cercados. Es razonable pensar que las estima-ciones sobre la extensión de las tierras públicas delos años 1894 y 1931 que figuran en el cuadro 6incluyan las sobras fiscales que, en los hechos, esta-ban ocupadas por particulares o formaban parte delas grandes propiedades.

Una estimación del los ingresos del Estadoneocelandés por concepto de arrendamiento de tie-rras públicas y un ejercicio contrafáctico para Uru-guay.

De la comparación del papel del Estado en am-bos países surgen marcadas diferencias en relacióna la determinación de los derechos de propiedad yal control de la propiedad pública de la tierra. Des-tacamos el papel del Estado neocelandés como elprincipal propietario del factor tierra durante variasdécadas, confiriéndole un gran poder político en losprocesos de distribución y arreglo de la propiedadterritorial. El sistema de explotación de las tierraspúblicas por parte de los particulares contó con con-diciones que promovieron el aumento constante dela productividad de la tierra, a la vez que implicóuna importante fuente de recursos financieros parael Estado.

Aquí presentamos una estimación de los ingre-sos del Estado neocelandés por concepto de arren-damiento de tierras públicas en el período 1892 –1940, a los efectos de determinar cuán importanteseran estos recursos en relación al total de los ingre-sos fiscales. Hay que tener en cuenta que no se in-

cluyen los ingresos por concepto de venta de tie-rras, impuesto a la propiedad territorial, ni impuestoa la renta. Realizamos también un ejerciciocontrafáctico a partir del cual estimamos los ingre-sos del Estado uruguayo por concepto de arrenda-miento de tierras públicas en el caso hipotético dehaber conservado en propiedad la misma propor-ción de tierras que poseía el Estado neocelandés. Asu vez, comparamos los resultados del ejerciciocontrafáctico con los ingresos reales del Estado uru-guayo por concepto del cobro de la contribucióninmobiliaria rural en cada año seleccionado.

Las tierras que conservó en propiedad el Estadoneocelandés son, en su mayoría, tierras de pastoreoque el Estado valuaba por debajo del precio prome-dio de mercado, considerando, entre otras cosas, lacalidad de la tierra. El precio de arrendamiento anualde las tierras públicas era el 5 por ciento del valorde la misma. No contamos con información de losprecios reales de arrendamiento de las tierras públi-cas para todos los años seleccionados, los vacíos deinformación los llenamos realizando una estimaciónpor la baja: supusimos que el valor de las tierraspúblicas se ubicaban en el 25 por ciento del valor demercado, a lo cual le calculamos el 5 por ciento paradeterminar el precio de arrendamiento. Teniendo encuenta estimaciones puntuales y datos aislados queusamos como referencia (Prichard, 1970; Greasleyand Oxley, 1998, 2004), creemos que la estimaciónes una buena aproximación a la realidad. Mantenien-do el mismo criterio, en el contrafáctico de Uru-guay (Columna 2) le adjudicamos a la tierra un pre-cio de arrendamiento ficto que resulta de asignarleun valor equivalente a la cuarta parte del precio demercado y calcularle el 5 por ciento como precio dearrendamiento.

De la estimación surge que entre 1892, cuandocomienza el proceso masivo de arrendamiento detierras públicas, y 1911 el ingreso del Estadoneocelandés por concepto de arrendamiento de tie-rras representó entre 10 y 13 por ciento del total,cayendo esta proporción hacia 1940 como conse-cuencia del decreciente peso del agro en la econo-mía hacia mediados del siglo veinte (Columna 1).El contrafáctico de Uruguay (Columna 2) nos in-forma que de haber conservado una proporción si-milar de tierras públicas, el Estado hubiese captadoentre 9,6 y 19 por ciento de sus ingresos por con-cepto de arrendamiento entre 1892 y 1911. Si com-paramos estas cifras con los ingresos que captó efec-tivamente el Estado uruguayo por concepto del co-bro de la contribución inmobiliaria rural en el terri-




(1) Estimación de la recaudación del Estado de Nueva Zelanda por concepto del arrendamiento de las tierras públicas como porcentaje deltotal de ingresos fiscales.(2) Estimación de los ingresos del Estado Uruguayo como porcentaje del total de ingresos fiscales en el caso de haber mantenido elequivalente de tierras públicas de Nueva Zelanda. Precios de arrendamiento ficto calculado con el mismo criterio empleado para NuevaZelanda: el precio de arrendamiento anual es el 1,25 por ciento del valor de la tierra a precio de mercado.(3) Recaudación del Estado Uruguayo por concepto de contribución inmobiliaria como porcentaje de los ingresos fiscales en cada año,considerando solamente las tierras por las que se habría captado renta. Promedio de la contribución inmobiliaria rural de cada año.(4) Estimación del ingreso del Estado uruguayo como porcentaje de los ingresos fiscales para cada año, si las tierras se hubiesenarrendado a precio de mercado. Promedio anual del precio de los arrendamientos.

Fuentes y Comentarios:

Nueva Zelanda1- Precio de la Tierra 1870 –1875 L. Prichard, L. (1970, 335); 1876 a 1940: Greasley and Oxley (2004; 34).2 - Extensión de tierras de la Corona en acres en años seleccionados: Prichard, L (1970; 137, 138, 194, 335)3- Extensión del total de tierras ocupadas en años seleccionados: Prichard, L. (1970; 137, 138, 194, 335) y Statistics New Zealand(Reports Agriculture Statistics 2002).4- Ingresos totales de la Corona en años seleccionados: Prichard, L (1970; 429)

Uruguay1- Precios de la Tierra: Base de Datos del Programa de Historia Económica y Social. UM. FCS. UdelaR.2- Ingresos del Estado 1870 - 1901: “El libro del centenario” (s/f; 373) y “El Uruguay a través de un siglo” (s/f; 151). 1902 - 1938: PedroDondo (1942) Los ciclos en la Economía Nacional. Cuadro 8 Evolución de las Rentas Pública. 1939-1940: Suplemento Estadístico de laRevista Económica. Departamento de Investigaciones Económicas. BROU3- Ingresos del Estado por Contribución inmobiliaria rural: Millot y Bertino (1996; 364, 365); Bertoni, Reto (2003, 7) “Las finanzaspúblicas como objeto de estudio y la historia económica”. Anuarios Estadísticos (1940; 327, 341)4- Precio de arrendamiento de tierras, promedio anual por hectárea, 1908 y 1911: Barrán y Nahum (1972; Tomo VI, anexo estadístico,430). 1916 – 1932; BROU - Sinopsis económica y financiera del Uruguay (1933; 53). 1933- 1939 Revista del BROU Nº3 (1942). RaúlJacob (1981; 181)

Cuadro 7: ESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS DEL ESTADO EN NUEVA ZELANDA POR ARRENDAMIENTO DE TIERRAS PÚBLICASY UN EJERCICIO CONTRAFÁCTICO PARA URUGUAY.

torio equivalente a las tierras públicas de NuevaZelanda (Columna 3), observamos que en ningúnaño supera el 3 por ciento de los ingresos fiscales.Esto supone que las tierras públicas en NuevaZelanda constituyeron una importante fuente de re-cursos financieros con las que el Estado uruguayono contó y que hubiese triplicado o sextuplicado,según el año que se considere, lo que el Estado uru-

guayo cobró por concepto de contribución inmobi-liaria rural en cada año.

Como en Uruguay los precios de venta de la tie-rra y los precios de los arrendamientos fueron de-terminados exclusivamente por el mercado, estima-mos cuánto hubiese cobrado el Estado uruguayo dehaber arrendado el equivalente de las tierras públi-cas de Nueva Zelanda a precio de mercado (colum-




na 4). La estimación indica que estos ingresos hu-biesen representado entre el 46 y el 66 por ciento delos ingresos fiscales que recaudó el Estado en cadaaño, representando aún en 1940 el 26 por ciento delos mismos.

Todo ejercicio contrafáctico supone implícita-mente una relación de causalidad, expresada como:“si Uruguay se hubiese ‘comportado’ como Nueva

Zelanda ...” Pero la Historia no se escribe de estamanera y la Historia Económica tampoco. Esta esti-mación destaca que los ingresos del Estado por con-cepto del arrendamiento de tierras públicas en Nue-va Zelanda fueron una importante fuente de recur-sos y con ello financió, en parte, sus políticas orien-tadas al agro. A su vez señala que fue una fuentepotencial de recursos con la que el Estado uruguayono contó.

Vale, también, como un aporte a las reflexionesque hace 150 años hacía Juan María Torres.

Distribución del ingreso

La distribución del ingreso constituye un tópicode creciente interés en la investigación por susimplicancias en el nivel de vida de la población. Enparticular, la relación entre crecimiento económicoy distribución del ingreso ha ocupado un lugar des-

tacado en el pensamiento económico en la segundamitad del siglo veinte a partir de la obra seminal deSimon Kuznets18 , que modeliza las tendencias his-tóricas entre crecimiento económico y distribuciónen economías desarrolladas19 . Gran parte de la in-dagación empírica posterior se ha ocupado de veri-ficar si las tendencias que observó Kuznets se cum-plen en diferentes contextos históricos.20

La escasa información estadística del siglo die-cinueve y primeras décadas del veinte obliga aaproximarse a la distribución del ingreso y sus mo-vimientos a través de indicadores indirectos. El tí-pico es la relación entre la retribución de los facto-res, esto es, la relación entre el precio de la tierra -como estimación de las rentas- y los salarios. Unanálisis de su comportamiento nos sugiere que elmovimiento en Nueva Zelanda y Uruguay no essignificativamente diferente.

Ambos países cuentan con una distribución re-gresiva del ingreso hasta la primera década del si-glo veinte que se revierte hacia 1915. Este compor-tamiento responde a los movimientos de precios defactores en economías abiertas e integradas al mer-cado mundial entre 1870 y 1914 (Williamson, 2002).El precio de la tierra aumenta más rápidamente quelos salarios en contextos de incremento de la pobla-ción y ocupación plena del territorio. Greasley y

Fuente: Bértola, Calicchio, Camou, Porcile (2000); Greasley & Oxley (2004)

Gráfico 3: Relación Renta/Salarios en Nueva Zelanda y Uruguay 1900 – 1940




Oxley (2004) sostienen que el proceso de distribu-ción de tierras en Nueva Zelanda y sus institucionesdomésticas amortiguaron los efectos regresivos dela distribución del ingreso impuestas por las fuerzas

de la primer globalización.La distribución del ingreso puede se abordada

desde una perspectiva micro-económica, a través dela distribución personal del ingreso, o macro-eco-nómica, considerando la distribución entre los fac-tores de producción: tierra, capital y trabajo. El pri-mer abordaje es el predominante en el estudio deperíodos históricos recientes a partir de la informa-ción estadística que proporcionan las encuestas dehogares. La distribución entre los factores de pro-ducción o distribución funcional, ha sido un enfo-que típico del pensamiento económico clásico ensociedades donde el sector agrario tiene un gran pesoen la economía.

Entre los abordajes que incorporan la distribu-ción funcional del ingreso, se destaca el modelo dela renta de David Ricardo21 . En él se analizan loscambios en las proporciones relativas de los ingre-sos correspondientes a la tierra, al capital y al traba-jo y el efecto de éstos cambios sobre el crecimientoeconómico. El modelo ricardiano de la renta y de la

distribución constituye un recurso analítico podero-so para explicar los altos niveles de ingresos deNueva Zelanda y Uruguay en el último cuarto delsiglo diecinueve y primeas décadas del veinte, y losefectos de la distribución de la renta agraria entrelos asalariados, los capitalistas y los terratenientes.

El modelo de la renta de Ricardo parte de la teo-ría del valor, según la cual el valor de los bienes estadado por la cantidad de trabajo necesaria para suproducción:

“el valor en cambio de todos los bienes (...)

está siempre regulado no por la menor can-

tidad de mano de obra que bastaría para

producirlos (...) sino por la mayor cantidad

de trabajo necesariamente gastada en su

producción por quienes no disponen de di-

chas facultades, por el capital que sigue pro-

duciendo esos bienes en las circunstancias

más desfavorables”22

Desde esta perspectiva el valor está conformadopor los salarios y el beneficio, puesto que el capitales considerado trabajo incorporado previamente. Larenta es la retribución que obtiene el propietario de

Cuadro 8: Distribución Ricardiana de los ingresos en el sector agropecuario.

Fuentes y comentarios: La masa Salarial como porcentaje del producto agrario (Columna 1), la masa de Renta como porcentaje del producto agrario (Columna2) y el Producto Agrario fueron estimadas en base a: Bértola – Ardente – Díaz – Rossi (2004) y Bértola (2005). El autor nos proporcionógentilmente la base de datos. Los Beneficios como porcentaje del producto agrario (Columna 3) resulta de la diferencia entre el ProductoAgrario, la masa de Renta y la masa Salarial de cada año.




la tierra por sus capacidades productivas intrínsecasy no es un componente del valor. Como las capaci-dades de la tierra no son homogéneas, si no que de-penden del grado de fertilidad del suelo, las tierrasmenos fértiles requieren mayor cantidad de trabajopara producir el equivalente de las tierras más férti-les. A su vez, el crecimiento de la población exigeextender la producción hacia tierras con menor ca-pacidad productiva o invertir más capital en las tie-rras más fértiles obteniendo rendimientos decrecien-tes, lo cual incrementa el precio de los bienes agra-rios. La renta es la diferencia entre el costo de pro-ducción en las tierras menos fértiles y el costo deproducción en las tierras más fértiles.

Tanto Nueva Zelanda como Uruguay basaron susaltos niveles de ingresos en la renta diferencial deproducir bienes agropecuarios en tierras más férti-les que los países europeos, cuyos costos de pro-ducción definieron los precios internacionales de losproductos agrarios.23

Partiendo de estas consideraciones y en virtudde las limitaciones que ofrece la relación entre elprecio de la tierra y los salarios como aproximacióna la distribución, estimamos la distribución funcio-

nal del ingreso en ambos países entre los años 1890y 1940. Una comparación de la distribución del pro-ducto agrario entre los trabajadores, los capitalistasy los propietarios de la tierra nos permite incorporar

al análisis el papel de la distribución en las dinámi-cas productivas y tecnológicas del sector agrario.

En ambos países las tendencias de la distribu-ción en todo el período se comportan de forma si-milar, el Salario se mantiene estable, la Renta tiendea disminuir a lo largo del período y el Beneficio tien-de a incrementarse como proporción del producto.

Si consideramos el promedio de la distribucióndel ingreso en ambos países en todo el período, Uru-guay presenta una distribución más concentradoradel ingreso en los propietarios del factor tierra queNueva Zelanda. La estimación indica que el 44 porciento de los ingresos corresponden a la Renta, el34 por ciento al Beneficio derivado de la inversiónde capitales y el 22 por ciento al Salario.

En Nueva Zelanda los ingresos se distribuyen:26 por ciento para la Renta, 44 por ciento para elBeneficio y 30 por ciento para el Salario. Cabe des-tacar que la Renta en Nueva Zelanda está compues-ta por la masa de renta privada y pública, corres-pondiendo el 19 por ciento del total a la primera y el7 por ciento a la segunda. La propiedad pública dela tierra es un factor característico y diferencial deNueva Zelanda en la configuración de la estructurade la propiedad y de los sistemas de tenencia de latierra, como destacamos anteriormente. Además,constituye un factor relevante de la estructura fiscaly una fuente de financiamiento público para el de-sarrollo de políticas activas en el agro.

Cuadro 9: Distribución Ricardiana de los ingresos en el sector agropecuario.

Fuentes y comentarios: La masa Salarial como porcentaje del producto agrario (Columna 1) fue estimada en base a Greasley and Oxley (1998; 14, 33) y Briggs(2003). La masa de Renta resulta de la suma de la masa de Renta pública (Columna 2) y privada (Columna 3) estimada en base a lasfuentes del cuadro 7 correspondiente a Nueva Zelanda. El Producto Agrario se estimó en base a Briggs (2003); Hawke (1985; 102, 234,235); y Prichard (1970; 193). Los Beneficios como porcentaje del producto agrario (Columna 4) resulta de la diferencia entre el ProductoAgrario, la masa de Renta y la masa Salarial de cada año.




Si comparamos el ingreso de la Renta derivadade la propiedad privada de la tierra en ambos paísesla diferencia es aún mayor: 44 por ciento en Uru-guay, 19 por ciento en Nueva Zelanda.

La diferencia en la distribución del ingreso enambos países es consistente con sus trayectorias tec-nológicas e institucionales. Nueva Zelanda presen-ta una mejor distribución, privilegiando a los facto-res productivos, trabajo y capital, sobre el compo-nente rentístico y especulativo asociado a la propie-dad de la tierra. Los datos indicarían que la inver-sión de capitales para mejorar la productividad dela tierra encontró una tasa de retorno mayor que enUruguay, donde la mera propiedad antes que la inver-sión fue la principal fuente de ingresos en el sector.

Conclusiones.

Nueva Zelanda tiene ingresos per cápita más al-tos que Uruguay desde 1870 hasta el presente condistintas tendencias en el largo plazo: similares ta-sas de crecimiento entre 1870 y 1913, convergenciaentre 1913 y 1930 y un sostenido proceso de diver-gencia que incrementó la brecha en favor de NuevaZelanda a partir de 1930. La especialización pro-ductiva en bienes de bajo contenido tecnológicogeneró un deterioro de la posición relativa de am-bas economías en relación a los países líderes desdela segunda mitad del siglo veinte.

A partir del estudio de casos y de la evidenciapresentada, esbozamos algunas respuestas que bus-can contribuir a la comprensión de los factores queintervienen y condicionan el ritmo de crecimiento

de las economías –en particular las del sur - en ellargo plazo.

En el caso de Nueva Zelanda la conformaciónde un sistema de innovación –en el sentido de losenfoques evolucionistas y neoschumpeterianos- enlos que participaron activa y coordinadamente losproductores rurales, los centros de investigaciónagropecuaria y el sector público, promovieron pro-cesos de incremento sostenido de la productividad,asociados a la existencia de sistemas de tenencia dela tierra que vincularon por muy largo períodos alos productores con sus explotaciones. La tempranadefinición –en términos históricos- de instituciones

relevantes, como los derechos de propiedad sobrelos factores de producción –no necesariamente pri-vada como indica el caso neocelandés-, incrementóla tasa de inversión en el sector, a partir de una distri-

bución del ingreso que privilegió la inversión produc-tiva antes que a la renta derivada de la propiedad.

En el caso de Uruguay se verifica la ausencia deun sistema de innovación, capaz de construir unanueva trayectoria tecnológica que incluyera el me-joramiento de la pradera natural en los inicios delsiglo veinte. La tardía definición de los derechos de

propiedad (a partir de 1870), las formas específicasque adquirió la apropiación privada de la tierra y lossistemas de arrendamientos predominantes, favore-cieron la conformación de un mercado de factoresque benefició más a los propietarios de la tierra quea los productores. A su vez, la distribución del in-

greso en el sector agropecuario privilegió el com-ponente rentístico y especulativo, antes que la in-versión de capitales orientados al incremento de laproductividad.

1 Bidart, M. (1907); Gallinal, A. (1951); Davie, F. (1961); Rama (1975);Barrán y Nahum (1978); Bértola y Porcile (2002); Álvarez, J. (2003); Álvarez,J. – Bortagaray, I. (2004)

2 Ambos son países templados del hemisferio sur que se encuen-tran entre los paralelos 30 al 35, Uruguay, y 34 al 47, Nueva Zelanda.

3 Armstrong, (1978); McCary, (1979); Denoon, (1983); Schedvin, (1990);Hawke, (1985,1999); Cain & Hopkins, (1993); McAloon, (2002).

4 Las unidades ganaderas se calculan sobre la equivalencia de 1 va-cuno = 5 ovinos

5 Los institutos de investigación agropecuaria en Nueva Zelanda tie-nen una larga tradición desde 1850 y han contado con el apoyo y estí-mulo de los sucesivos gobiernos. Entre ellos destacamos: LincolnAgricultural College (1878), el Departamento de Agricultura (1895) elCawthron Institute (1919), Massey University (1926) y el DSIR (1926)

6 La conformación de distintas trayectorias tecnológicas en el agroen Nueva Zelanda y Uruguay puede ser consultada en Álvarez, J. –Bortagaray, I. (2004)

7 El índice de Gini es un indicador de desigualdad cuyos valores seubican entre 0 y 1. Los valores próximos a 1 indican desigualdad y lospróximos a 0 mayores niveles de equidad.

8 Ver Pivel Devoto (1957); Barrán y Nahum (1967) (1969) (1971) (1972);Touron- De la Torre-Rodriguez (1967); Millot y Bertino (1996); VazquezFranco, (1986); Touron – Alonso (1986)

9 onflicto nacional, regional e internacional en el que intervinieronlas principales facciones políticas de Uruguay (Blancos y Colorados), laConfederación Argentina (Federales y Unitarios), Francia, Inglaterra y,hacia el final del conflicto, el Imperio del Brasil. (1839 – 1851)

10 En particular el “Reglamento Provisorio de la Provincia Oriental parael fomento de la Campaña y Seguridad de sus Hacendados” del 10 deabril de 1815.

11 Resolución de Joao VI del año 1817.

12 Bando de 1821 en el que se establece la venta de las tierrasrealengas.

NOTAS




13 Ver Cuadro 5. “Tácitamente era considerada fiscal toda la tierra queno tuviera título de propiedad colonial o cisplatina y los excedentes in-cluidos dentro de los límites de las propiedades sobre las denuncias”Touron-Alonso (1986; Tomo I; 191)

14 “La relación con el poder (básicamente el poder de los caudillos)en el período independiente se transformó en instrumento esencial parael reconocimiento de supuestas o reales ‘derechos’ de propiedad o po-sesión colonial, para la admisión preferente de una denuncia para obte-ner en enfiteusis o adquirir en propiedad, en definitiva, para asegurar operder la tierra” Touron-Alonso (1991Tomo II;: 38)

15 En su discurso presidencial, Claudio Williman, planteaba como prio-ridades de su administración: ”(...) Hay que llevar a cabo el censo generalde la República, practicar el catastro, /y/ resolver de una vez el problematan diferido de las tierras fiscales (...)” Discurso presidencial ante el Parla-mento, 1907.

16 Juan María Torres, citado por Eduardo Acevedo (1933, Tomo II; 556)

17 Este proceso ha sido largamente abordado por la historiografía uru-guaya. Puede ser consultado en Barrán y Nahum (1967, 1971), Jacob, R.(1969), Moraes, Má. Inés (2001), Millot y Bertino (1996), entre otros.

18 Kuznets S. (1955) “Economic growth and income inequality”American Economíc Growth. Nº 45

19 El modelo estilizado conocido como la “U invertida de Kuznets” re-laciona crecimiento económico y distribución del ingreso. En éste artí-culo concluye que las economías registran procesos de crecimiento eco-

nómico con alta concentración del ingreso en una etapa inicial y proce-sos de crecimiento con menores niveles de desigualdad en etapas pos-teriores. Estudia el caso de Inglaterra, Alemania y Estados Unidos, dón-de los datos empíricos muestran creciente desigualdad a lo largo detodo el siglo diecinueve y decreciente desigualdad hacia el fin del sigloy primeras décadas del siglo veinte. Este proceso está asociado a la tran-sición de una estructura productiva predominantemente agraria, conuna distribución menos desigual del ingreso, a otra dónde la industriaadquiere mayor importancia y con ella los ingresos tienden a concen-trarse en aquellos sectores con mayor propensión al ahorro

20 La discusión en torno a la relación entre crecimiento económico ydistribución del ingreso puede consultarse en Brener-Kaeble-Thomas(1991) “Income distribution in historical perspective” University Press; PérezMoreno, S (2003) “Relación entre distribución de la renta y crecimiento eco-nómico en la historia del pensamiento económico”. Documento de traba-jo. Málaga. Bértola, L. (2005) “A 50 años de la curva de Kuznets: crecimientoeconómico y distribución del ingreso en Uruguay y otras economías de nue-vo asentamiento desde 1870”. Investigaciones de Historia Económica Nº3. Madrid.

21 Ricardo, D. (1985. 1ª reimpresión en español) “Principios de econo-mía política y tributación”. Ed. FCE, México

22 Ricardo, D. (1985; 55)

23 Un análisis de la renta diferencial ricardiana y su impacto de largoplazo en la economía Uruguaya puede ser consultado en Methol Ferré,A. (1967) “El Uruguay como problema”

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Durante los encuentros académicos regionalessobre la historia de la esclavitud o de los afrodes-cendientes, una de las preguntas que siempreemergen es por qué “desapareció” la población ne-gra de Buenos Aires. La interrogante, algo trampo-sa, lleva implícita el supuesto de que “no hay ne-gros en Argentina”, con toda la connotación racistaque la frase posee. En Uruguay, en donde sabemosque había y hay población de origen africano, esapregunta podría reformularse, interpelándonos so-bre por qué “desapareció” la población negra de al-gunas zonas de la historiografía local.1 La preguntadel título también es engañosa, pues encierra el su-puesto de que la esclavitud constituye un capítulode la historia cultural, del folklore o de la historia delas minorías étnicas, pero que no pertenece al tron-co económico-social de la historiografía uruguaya.2

Además, si es posible hacer esa pregunta, eso entra-ña que la historia económica no ha tenido la necesi-dad de integrar las modalidades de trabajo coactivoa su explicación sobre las transformaciones de lamano de obra y la formación del mercado de trabajoen Uruguay.

La historia económica como disciplina no ha sidoajena al análisis de la esclavitud, sino todo lo con-trario, pues en Estados Unidos la esclavitud sirvióen cierto modo como “trampolín” para la difusiónde la historia económica en el ámbito académico.El debate sobre la esclavitud en la historia económi-ca norteamericana forma parte de la mejor tradiciónde esa disciplina. Sin dudas, uno de los temas másinquietantes y polémicos de la historiografía de Es-tados Unidos es la esclavitud. Y todavía lo fue másluego del movimiento por los Derechos Civiles. Lahistoria económica hizo irrupción en esa discusiónfundamentalmente a través de la publicación de Time

on Cross (1974) de Robert Fogel y StanleyEngerman. Esa investigación, publicitada comoboom editorial en el campo historiográfico de ese

país, generó duras polémicas. Las críticas más pe-netrantes provinieron de la historiografía social nor-teamericana más próxima a los historiadores ingle-ses de cuño marxista (Gutman, 1987).3

Con relación a la esclavitud, tradicionalmente sedividen a las regiones del Nuevo Mundo en socie-

dades esclavistas o sociedades con esclavos (Ma-llo, 2005). Entre las primeras se incluye a los Esta-dos Unidos, Cuba, Brasil, Haití y a los territoriosanglo-franceses del Caribe. En el segundo grupo, ala mayor parte de la América continental española.En el primer caso la esclavitud constituía la mayorfuente de riqueza, la proveedora casi ilimitada demano de obra y la base de una economía de planta-ción integrada al mercado europeo a través de loscultivos de algodón, tabaco, azúcar y café, princi-palmente. Asimismo, la propiedad sobre los escla-vos estaba concentrada en pocos y grandes propie-tarios, que constituían una elite bien diferenciada apartir de sus intereses específicos. Para el segundocaso, la esclavitud era una entre varias modalidadesde provisión de mano de obra, y estaba integrada acasi todas las actividades económicas, desde las ta-reas domésticas, los más variados talleres y obrajes(saladeros, panaderías, fábricas de velas), hasta laconstrucción, los servicios portuarios y el trabajorural. En estas sociedades la propiedad sobre losesclavos tenía gran irradiación, pues muchos amosposeían pocos esclavos. Sin embargo, aún en esassociedades es posible identificar a algunos grandespropietarios de esclavos vinculados a ciertos rubrosde la economía. Desde esta perspectiva, la Banday/o Provincia Oriental, y luego el Uruguay indepen-diente, fue una sociedad con esclavos, pero se debeagregar, con muchos esclavos.

Hacia 1805 los esclavos en Montevideo consti-tuían cerca de la tercera parte de la población. AnaFrega señaló su disminución desde el 30% de loshabitantes, previo a la revolución, hasta poco me-nos del 25% en 1819. Asimismo, la relación demasculinidad de la población esclava montevideanadescendió desde 119 hasta 78 en ese mismo perío-do, lo cual se puede vincular a la militarización deuna parte de los esclavos durante el gobierno

* Departamento de Historiología de la Facultad de Humanidades y Cien-cias de la Educación, Universidad de la República. Doctorando en EmoryUniversity, Atlanta. Agradezco a María Inés Moraes, cuyo diálogo “pro-vocador” impulsó la redacción de este artículo.Carlos Anaya 2673 / 501 - Montevideo 11600- [email protected]

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Alex Borucki **

¿ES POSIBLE INTEGRAR LA ESCLAVITUD AL RELATO DE LAHISTORIA ECONÓMICA URUGUAYA PREVIA A 1860?



artiguista de la Provincia Oriental (Frega, 2004: 57).Se cree que hacia 1829 vivían en el territorio orien-tal aproximadamente 74.000 habitantes, siendo lapoblación de Montevideo de 14.000 (Mendive, Vi-lla, 1980: 85 y 146). No se poseen datos sobre laadscripción étnica o racial de esos totales. No obs-tante, en 1830 el periódico El Caduceo publicó unpadrón de los cuatro primeros cuarteles de la capi-tal, contabilizando 9660 habitantes. La poblaciónesclava alcanzaba el 25% del total. De seguro ladimensión de la población de origen africano erasuperior, pues no se detalló el “color” de los suje-tos anotados como libres.4 Los padrones estadísti-cos de la década de 1830 manifiestan el impactodemográfico de la población esclava en el espaciofronterizo. En algunas zonas los esclavos constituíanel 14% de los habitantes, como en Minas, la mitadsur del actual departamento de Lavalleja. En CerroLargo, que comprendía también al actual departa-mento de Treinta y Tres, eran un cuarto del total.Por último, en Rocha y Tacuarembó (que incluía alactual departamento de Rivera) llegaban a represen-tar un tercio de la población (Borucki, Chagas, Stalla,2004: 163-173).

A partir de los datos demográficos y del estudiode la economía de la frontera, cabe preguntarse sialgunas de las más importantes haciendas del espa-cio fronterizo uruguayo-brasileño, esa ancha franjaque se extiende desde la cuenca de la Laguna Merínhasta el Río Cuareim, eran estancias esclavistas oestancias con esclavos. La respuesta se hace difícil,en tanto el trabajo coactivo constituyó una fuentemuy importante de mano de obra en esa zona, y locontinuó siendo incluso después de transcurridosveinte años de la primera ley de abolición de la es-clavitud en Uruguay.

Una vez “hallados” en términos demográficoslos hombres y mujeres sujetos a la esclavitud, esnecesario rastrear los datos en torno a la distribu-ción y concentración de la propiedad sobre los es-clavos, pues ese análisis expresa las característicasmás generales de su inserción en la economía de lascomunidades. Las familias de labradores constituíanla mayor parte de la población de la jurisdicción deMinas hacia 1826, pues el 43% de los habitantesvivían en unidades censales (UC) denominadas la-branzas, el 29% en haciendas y el 28% en otras queestaban vinculadas al comercio y al desempeño ofi-cios como el de sastre o carpintero. A pesar de re-presentar menos de la tercera parte de la población,las UC encabezadas por hacendados eran las mayo-res propietarias de esclavos en números absolutos.Mientras que uno de cada cuatro labradores poseíaesclavos, la proporción ascendía a uno de cada dosentre los hacendados. Las diferencias en la propie-dad sobre los esclavos también se evidencian entrela villa y los partidos. En la villa de Minas una decada dos UC poseía esclavos, mientras que en lacampaña sólo había esclavos en una de cada cuatroUC. Además, en la villa vivía sólo la tercera partede los esclavos de toda la jurisdicción. Por lo tanto,la concentración de la propiedad de los esclavos eramayor en los partidos, y en particular entre los es-tancieros. Hacia 1826, el 66% de los esclavos de lacampaña de Minas, cerca de 116 hombres y muje-res, era propiedad de sólo 20 amos que poseían en-tre 4 y 11 (Borucki, Chagas, Stalla, 2004: 190-191).Para el caso de Rocha, el padrón de 1834 manifiestacómo la esclavitud se había extendido en los esta-blecimientos rurales, a partir de su vinculación conla explotación ganadera. Todos los propietarios demás de 1000 reses también eran amos de esclavos.

Tabla 1: Relación de los propietarios de ganado vacuno según propiedad de esclavos. Rocha 1834.

Fuente: Archivo General de la Nación - Fondo ex Archivo General Administrativo, Libro Nº 283, Padrón de Maldonado y su jurisdicción,1820-1834-1836; Libro Nº285, Padrón de Maldonado y su jurisdicción. 1834.

ALEX BORUCKI ¿ES POSIBLE INTEGRAR LA ESCLAVITUD AL RELATO DE LA HISTORIA ECONÓMICA URUGUAYA PREVIA A 1860?



Era usual que los medianos y grandes hacenda-dos tuviesen esclavos, pero esto no habilita a supo-ner directamente que los esclavos trabajaban sóloen la ganadería, sino que los grandes estancierosconcentraban una franja mayor de esclavos. Asi-mismo, las haciendas con una producción más va-riada incorporaban frecuentemente esclavos, pueshabía más actividades que requerían de trabajo per-manente. Las seis atahonas de Rocha eran propie-dad de relevantes estancieros: Ignacio Uriarte, Do-mingo Sosa, Joaquín Techera, Antonio Fernández,Francisco Jerónimo de Brum y Juan Faustino Co-rrea. Esas haciendas poseían grandes rodeos e in-corporaban importantes contingentes de esclavos.De los 43 establecimientos que además de haberposeído ganado explotaban cultivos o tenían árbo-les frutales, había 34 que empleaban esclavos. Esasunidades censales poseían en promedio 1247 reses,situándose casi todas en las dos franjas más altas depropietarios de vacunos.

Una vez que es posible “vincular” la propiedadde los esclavos al trabajo en los establecimientosrurales, es necesario buscar rastros de las tareas queallí desempeñaban. En ese momento se hacen nece-sarias las fuentes tal vez más esquivas para los his-toriadores de la economía rural del período: los re-gistros contables de estancias o labranzas. Esosdocumentos dan cuenta de las variadas actividadesanuales de un establecimiento: tropas ganaderas,ventas de cueros, molienda de trigo, etc. Además,en esos papeles se registraba la contratación de tra-bajadores libres. Al parecer, no sería posible me-diante esos registros analizar el trabajo esclavo puesno era remunerado. Pero las relaciones esclavistastuvieron características sumamente variadas en lacampaña oriental, que sufrió una escasez crónica demano de obra libre, así como la devastación reitera-da de sus rodeos, desde el inicio del período revolu-cionario hasta el final de la Guerra Grande.

En Minas, a la muerte del hacendado ManuelFuentes (1837), su representante en Montevideo seencargó de sus negocios hasta la apertura de la su-cesión en 1840. Por lo tanto, tuvo que rendir cuen-tas de su administración y de los gastos anterioresde la estancia. En ese registro anotó que el esclavoJuan Chico había recibido siete diferentes pagosentre 1834 y 1838. El primero fue de un peso porhaber acompañado unas carretas desde Montevideohasta Minas (1834), otros dos fueron en febrero ynoviembre de 1835, siendo de seis y medio reales.Las otras gratificaciones se generaron por su parti-cipación en tropas de ganado, incluso tras la muerte

del amo. Por la tropa de 1837 se le pagó un peso ycuatro reales, suma que también recibió el esclavoBenito, y por la de 1838 se le entregaron dos pesos.Los peones cobraron un jornal de un peso y cuatroreales, que era la norma, durante ocho días, salvouno que sólo cobró un peso diario (Borucki, Chagas,Stalla, 2004: 193). Cabe señalarse que estas retri-buciones correspondían a tareas que exigían que elesclavo se ausentara de la hacienda. Este tipo de pagopuede ser entendido como una forma de “propina”o como incentivo para prevenir la fuga, entre otrasexplicaciones. En el caso se vincula el trabajo librey esclavo al calendario de ventas ganaderas a travésde la formación de tropas. Es posible elaborar unpanorama general y diverso de la inserción de losesclavos -tanto hombres como mujeres- en los esta-blecimientos rurales de la zona este y noreste delUruguay a través del examen de los inventarios ytestamentarias de Rocha, Minas, Cerro Largo yTacuarembó, así como de las causas judiciales deesas jurisdicciones (Borucki, Chagas, Stalla, 2004:174-211).

La situación en una zona del norte del Río Ne-gro y durante un período específico, se percibe me-diante el estudio de trece inventarios de propieta-rios brasileños de Tacuarembó, realizados casi to-dos entre 1837 y 1841. A través de esa fuente y delistas de propietarios brasileños de la frontera, seconoce la extensión de ocho de los trece estableci-mientos, que era de entre 5300 a 10600 hectáreas.Aquellos cuya extensión se conoce reunían entre1090 y 5000 reses, mientras los otros cinco teníanentre 141 y 1800. Asimismo, ocho establecimien-tos incorporaban rebaños de entre 70 y 300 ovejas,en todos había variedad de caballares (potros, ye-guas y caballos), bueyes y en ocasiones mulas yburros. Todos los establecimientos eran haciendas,salvo dos (una labranza y una chacra). No obstante,en uno de los inventarios se señaló la existencia de200 durazneros y en otro la de árboles frutales. Nose registró el cultivo de maíz ni de trigo, pero almenos se anotó en cuatro ocasiones la existencia deútiles de labranza. Otro indicador de la variedad detareas se apuntó en un inventario, en donde apareceuna yunta de bueyes “lavradores”. A pesar de talesindicios, la producción de estas haciendas no pare-ce haber sido diversificada, sino que era casi exclu-sivamente ganadera. Todos los inventarios señala-ron la incorporación de esclavos, entre 1 y 33. Peroen el que se anotaron 33 esclavos, sólo once vivíanen la estancia al momento de levantarse el inventa-rio, por lo que resulta acertado considerar la cifra de




hombres en edad laboral entre uno y siete por esta-blecimiento. Asimismo, mujeres y niños esclavos seregistraron en nueve casos. Sólo en cuatro ocasio-nes las fuentes señalaron las tareas que realizabanlos esclavos. Una estancia de 200 reses empleó ados esclavos “campeiros” (dedicados al ganado) yuno “roceiro” (dedicado al cuidado de cultivos). Laestancia de los 33 esclavos tenía uno anotado como“curtidor” y otro como “zapatero”. El único inven-tario que no pertenece al período, pues data de 1851,ofrece una perspectiva más amplia de las tareas delos esclavos. La hacienda de Salicio Machado sesituaba en Cerros Blancos y tenía cerca de 7968hectáreas. Además poseía 2084 reses, 18 bueyes,60 ovejas y varios caballares. En total había 16 es-clavos, siete hombres en edad laboral (un “doma-

dor”, tres “campeiros” y tres “roceiros”) y tres es-clavas, una de las cuales tenía seis hijos de entre dosmeses y 14 años, que de acuerdo a su edad segura-mente se integraban al trabajo (Borucki, Chagas,Stalla, 2004: 188-189).

Este repaso por los establecimientos con escla-vos de la campaña de Tacuarembó constituye másun panorama para enumerar la clase de tareas reali-zadas por los esclavos, que una medición sobre laextensión de la esclavitud en esa zona. El trabajode hombres, mujeres y niños sometidos a esclavitudfue incorporado en la economía rural de la frontera,en tareas vinculadas al calendario ganadero (inclu-yendo a caballares y ovinos), al cuidado de algunoscultivos o árboles frutales, como también a las va-riadas labores domésticas, que iban desde el corte yacarreo de leña hasta el mantenimiento de corralesde piedra y madera.

Este trayecto, desde el análisis demográfico hastael estudio económico-social de las comunidades yde los casos particulares, constituye una caracterís-tica de las investigaciones sobre los afrodescendien-tes en el Río de la Plata. A mediados de la décadade 1990, Marta Goldberg y Silvia Mallo elaborarona partir de estudios demográficos, económico-socia-les y también próximos a las historias individuales(mediante emplear fuentes judiciales), una síntesissobre la historia de los afrodescendientes en la ciu-dad y campaña de Buenos Aires (Goldberg, Mallo,1994). Al año siguiente, Juan C. Garavaglia y JorgeGelman realizaron un balance historiográfico sobreel renacimiento de los estudios rurales en el Río dela Plata (Garavaglia, Gelman, 1995). En ciertomodo, el florecimiento de la historiografía rural, enparticular en la provincia de Buenos Aires pero tam-

bién en otras zonas, condujo a nuevos hallazgos so-bre la historia de los afrodescendientes en la región.5

La reubicación de la esclavitud como un fenó-meno característico del agro colonial, que perdurótras la independencia, no constituye un tema nuevopara la historiografía rioplatense. Ya hacia fines dela década de 1980 se señaló la importancia de lamano de obra esclava en las estancias de BuenosAires durante el período tardocolonial (Amaral,1987: 271-275). Amaral sostuvo que para los es-tancieros en el largo plazo era más rentable emplearesclavos en las tareas cuyo desempeño no variabaestacionalmente. La mano de obra libre era renta-ble si se la contrataba en forma diaria o mensual,para determinadas tareas o períodos, pero era cara -e innecesaria- si permanecía empleada anualmenteen forma continua. Por otra parte, también haceveinte años se generó uno de los primeros debatespara revisar la mirada tradicional sobre la historiarural colonial, cuyo núcleo fue la discusión sobre laoferta y demanda de mano de obra. (Amaral,Garavaglia, Gelman, Mayo, 1987). Para el caso dela opción entre la esclavitud y el trabajo libre en lasestancias, ese debate parece por momentosreavivarse a través de nuevos aportes que surgendel estudio de otras zonas del espacio rioplatense(Djenderedjian, 2003).

La esclavitud representaba un elemento de esta-bilización de la mano de obra, pues suministraba elnúcleo de trabajadores permanentes para los media-nos y grandes establecimientos rurales (Garavaglia,Gelman, 1995: 87). El empleo de esclavos en lasestancias y labranzas estaba extendido desde Bue-nos Aires hasta Río Grande del Sur. En su estudiosobre la agricultura triguera del partido San Isidrohacia el final del período colonial y tras la revolu-ción, Juan C. Garavaglia estableció que los escla-vos constituían “el sector más importante de la fuer-za de trabajo dependiente” (Garavaglia, 1993: 535-537). Hacia 1815, la población de origen africanoconstituía el 20,5%, pero se destacó que “uno decada tres varones mayores de 12 años [era] negro omulato” (Garavaglia, 1993: 515). Asimismo, losúltimos no eran servidores domésticos sinomayoritariamente peones. Por otra parte, HelenOsório señaló que la población esclava de Río Gran-de del Sur osciló entre 28% y 36% en el período1787-1807, así como realizó una aproximación alestudio de su inserción en la economía de lasfazendas de la frontera (Osório, 2003). La esclavi-tud fue empleada sistemáticamente para el cultivo




de trigo en el principal partido cerealero de BuenosAires y estuvo vinculada a la expansión de la pe-cuaria riograndense durante la primera mitad del si-glo XIX. Otros temas vinculados a la situación delos esclavos en el medio rural y en otras zonas delespacio rioplatense también han merecido estudiosrecientes.6

Durante el período colonial la esclavitud consti-tuyó un fenómeno cotidiano que abarcó a casi todaslas actividades económicas y sociales. La Revolu-ción en Buenos Aires afectó la situación de los es-clavos y de los establecimientos que los empleaban.Por una parte, se dispusieron “rescates” de esclavospara enrolarlos forzadamente en el ejército en 1813,1815, 1816 y 1818 (Di Meglio 2002). Por otra, seestableció un proceso gradual de abolición de la es-clavitud desde 1813, mediante un sistema que com-binaba la prohibición de introducir nuevos esclavosy que declaraba libertos a los nacidos de madre es-clava. En ese período también aumentó la presiónreclutadora del gobierno de Buenos Aires sobre lapoblación libre pasible de trabajar. De entre los fac-tores que paliaron la escasez de mano de obra, esposible mencionar la introducción de esclavos enbreves períodos en que se reabrió el tráfico (Crespi,1994) y la llegada de inmigrantes de otras provin-cias hacia Buenos Aires. Asimismo, investigacio-nes recientes apuntan al incremento de pagos hacialos peones libres como una forma de asegurar el tra-bajo en las estancias, lo cual habría resultado máseficaz que la implantación de formas de trabajo co-activo y las medidas que compelían a la poblaciónrural a “conchabarse” por miedo al reclutamiento(Perri, 2002).

El Río de la Plata experimentó luego de finali-zar el ciclo revolucionario una intensa incorpora-ción al mercado mundial. Este proceso se inició através de la comercialización en los mercados euro-peos de los productos vinculados a la ganadería, locual dinamizó las economías de Buenos Aires, Mon-tevideo y Porto Alegre. El entorno rural que ali-mentó la dinámica de esos puertos sufrió algunoscambios tras la revolución. Tanto el ascenso de JuanManuel de Rosas al gobierno de la Provincia deBuenos Aires como la Guerra de los Farrapos enRío Grande del Sur, se enmarcaron en un avance dela ganadería en la región (Borucki, Chagas, Stalla,2004: 14-18). Los núcleos estancieros y saladeristaspromovieron durante el segundo tercio del siglo XIXel empleo de trabajadores forzados que habrían deincrementar sus dividendos. De este modo, sereactivaron ciertas formas de trabajo coactivo,

resurgiendo la trata esclavista en el Uruguay inde-pendiente y empleándose el trabajo coactivo de in-dígenas e inmigrantes españoles contratados en al-gunas de las más grandes estancias de Buenos Aires(Gelman, 1999). Igualmente, es posible asistir tras1820 al período de auge de la charqueada esclavistade Río Grande del Sur. Los propietarios de la re-gión optaron por el desarrollo de formas de trabajoforzado en el medio rural y en el urbano, pero lassoluciones encontradas en Buenos Aires, Montevi-deo y Porto Alegre difirieron en tanto que sus co-yunturas políticas eran disímiles.

El estudio de la esclavitud durante el períodotardocolonial y hasta las primeras décadas de la re-pública también afecta al análisis del mundo del tra-bajo desde perspectivas insospechadas. Hoy en díase sabe que hay mucha gente “polivalente”. En elsiglo XIX una parte importante de los sectores sub-alternos carecían de especialización, pues no teníanla capacidad de los trabajadores especializados y seempleaban bajo la tutela de algún propietario.7

Cuando se estudia las relaciones laborales de loscriados o aprendices, se debe advertir que sus situa-ciones no eran uniformemente regulares. La ideade aprendizaje debería revisarse, pues en ocasionesse considera que el aprendizaje constituía sólo laenseñanza encaminada hacia el desempeño de unoficio. Pero, ¿cómo analizar un contrato de apren-diz establecido entre el padre de un niño y un sastreo un albañil a quien se le encarga el niño, en el Mon-tevideo de primera mitad de siglo XIX, sin conside-rar el variado campo del trabajo coactivo?

En la década de 1830 tres variantes de trabajocoactivo sujetaban a diferentes grupos étnico-racia-les en Montevideo. Luego de la Jura de la Constitu-ción hubo modalidades legales e ilegales que per-mitieron el arribo de africanos esclavizados al terri-torio oriental. Pero no sólo los africanos cubrieronlas necesidades de mano de obra, pues la llegada decolonos españoles contratados (vascos, gallegos ycanarios) concurrió a la nueva república a modo detrabajadores forzados (Bentancur, 1997: 25-30). Supasaje era costeado por un introductor autorizadopor el Estado. El colono pagaba el traslado pormedio de su trabajo bajo condiciones que figurabanen un contrato. El cumplimiento contractual estabasujeto al control policial, empleándose la fuerzapública para imponerlo. De igual forma que en laprensa se denunciaban esclavos “huidores”, se avi-saba sobre canarios “huidores” que salían a la cam-paña para evadir el contrato. Las operaciones mili-tares contra los amerindios durante el primer gobier-




no de Fructuoso Rivera también brindaron oportu-nidad de acceder a trabajadores forzados, empleán-dose a algunos contingentes de charrúas capturadoscomo sirvientes. En 1831, tras el episodio deSalsipuedes, fueron conducidos algo más de cienindígenas a la capital, siendo repartidos como botínde guerra entre algunas familias patricias (Sala,Alonso, 1989; 67, 72-78). El trabajo coactivo no selimitaba a los afrodescendientes, sino que alcanza-ba a otros sectores de las clases populares. Ante laescasez de trabajadores libres, es posible que algu-nas formas de aprendizaje encubrieran otras moda-lidades de mano de obra forzada, que eran más próxi-mas a la explotación del trabajo infantil que a las prác-ticas establecidas entre los artesanos de un oficio.

La esclavitud estipendiaria también ofrece de-safíos al investigador. Los esclavos podían ser obli-gados a trabajar para terceros, siendo la mayor partede la paga, sino toda, retenida por sus amos. Estapráctica se desarrollaba en Montevideo y la campa-ña. Si el esclavo trabajaba en domingo o día feriadola paga iba para él. A partir de este recurso, ellospodían adquirir bienes, y después de cierto tiempocomprar su libertad. Pero, ¿qué ocurría con algu-nos esclavos que apenas veían a sus amos, sólo paraentregarles el dinero semanal o mensual por su con-chabo? Y qué decir de aquellos que eranconchabados en estancias para las faenas de campo.¿Por qué no huían ya que tenían la posibilidad ma-terial de hacerlo? Los esclavos podían contratarsecon terceros para “vender” su fuerza de trabajo, apro-vechando las coyunturas de escasez de mano de obray de esa forma obtener un pago mejor. Cabe pre-guntarse cómo les afectaban estas variadas experien-cias en el mercado de trabajo remunerado, que porcierto no eran excepcionales (Borucki, Chagas,Stalla, 2004: 198-211).8

La mano de obra era tan “cara”9 como para im-pulsar a que algunos propietarios “alquilaran” el tra-bajo de los esclavos de terceros, o que ciertas acti-vidades, como la introducción y venta de niños afri-canos esclavizados, tuvieran grandes márgenes delucro. El primer gobierno republicano del EstadoOriental –luego de la prohibición constitucional a laintroducción de esclavos- participó del tráfico deesclavos al colaborar con el mayor operativo de in-troducción forzada de africanos al Uruguay inde-pendiente. Más de 1300 niños y jóvenes africanosfueron desembarcados como esclavos en Montevi-deo y Maldonado, bajo el apelativo legal de “colo-nos” africanos. Los cautivos arribaban en contin-gentes de 200 a 300 individuos, que no podían su-

perar los 16 años de edad según los contratos esta-blecidos entre los introductores privados y el go-bierno de Fructuoso Rivera, que había otorgado laconcesión de esa operación como forma de obtenermetálico para las arcas públicas. Ante la dimensiónque adquirió la empresa de los “negreros” orienta-les, la marina inglesa desplegó medidas de fuerzacontra los navíos que hacían ese tráfico, intercep-tando en 1835 a uno de ellos (Borucki, 2005).

La abolición de la esclavitud se procesó en Uru-guay durante la Guerra Grande (1839-1851). Bajouna coyuntura apremiante para el segundo gobier-no de Rivera, ante la inminente invasión del ejércitode la Confederación Argentina al mando de ManuelOribe, el líder colorado solicitó a las Cámaras elenrolamiento compulsivo de los esclavos en 1841.No obstante, esto no ocurrió sino después del iniciode la invasión, pues recién se declaró la abolición el12 diciembre de 1842, para incorporar a los escla-vos a las armas. En su respuesta del 29 de abril de1841 al reclamo del Presidente Rivera, el Ministrode Gobierno Francisco Vidal sostuvo que cuestio-nes económicas y de política internacional impedíanla abolición de la esclavitud:

“1° que la medida era enormemente perju-

dicial a la industria y riqueza del Pays y que

iba a trahernos reclamaciones y protestas de

los Agentes Extranjeros, lo que complicaria

la cuestion, y nuestra situación; 2° y p.r con-

secuencia de estos antecedentes que solo

podria justificarse en un caso extremado y

p.a el supremo derecho de la conservacion.”

(Borucki, Chagas, Stalla, 2004: 35)

Es también necesario continuar el estudio de laesclavitud aún después de dos décadas de su aboli-ción en Uruguay, pues su herencia directa sobre elmundo del trabajo perduró en varios aspectos. Losvecinos de Montevideo reclamaron la creación deun reglamento policial para la servidumbre domés-tica en 1852, lo cual quedó plasmado en un debateen la prensa capitalina. Ese año también es posiblehallar reclamos contra la población de origen afri-cano en la villa de Minas. Como resultado, se pu-sieron en práctica dispositivos policiales para vigi-lar a los trabajadores domésticos, en particular a losafrodescendientes. En Montevideo, Minas yTacuarembó se estableció el uso de libretas de em-pleo y se levantaron registros policiales para fijar lasituación del servicio doméstico y de otros trabaja-dores. En Rocha se creó una lista de “morenos y




pardos” para el “mejor servicio público” de la po-licía (Borucki, 2004: 79). En Montevideo, la mira-da policial se dirigió primero a las sirvientas negras,por su condición de mujeres, afrodescendientes ytrabajadoras, que las convertía en un objetivo más“fácil” de sujetar a la coerción. Algunas de las me-didas de disciplinamiento laboral que afectaron alos trabajadores en el Uruguay de la segunda mitaddel siglo XIX, habían sido inicialmente ideadas parala población esclava recién emancipada.

El trabajo semi-esclavo perduró en la fronterauruguayo-brasileña prácticamente hasta la aboliciónde la esclavitud en Brasil, e incluso por más tiempo.Allí se aplicó una normativa de excepción para per-mitir a los propietarios brasileños introducir sus es-clavos desde Brasil a sus establecimientos en terri-torio oriental, bajo un sistema conocido como con-

tratos de peonaje. Ese tipo de peones firmaban -siendo aún esclavos en Brasil- un contrato que losobligaba a trabajar por períodos de entre 15 y 40años en el territorio oriental para pagar su manumi-sión, siendo pasibles de persecución policial si huíande su patrón, y percibiendo un sueldo muy inferioral que obtenían los peones totalmente libres. Entre1850 y 1860 la policía de Cerro Largo registró laintroducción de 183 peones contratados a esa juris-dicción. Al revisar esa lista, es posible percibir quelos más importantes propietarios brasileños de Ce-

1 En la edición 2005 de la Historia Contemporánea del Uruguay deGerardo Caetano y José Rilla, si bien se menciona que Montevideo en1791 fue designado como único puerto de entrada para el tráfico deesclavos hacia las posesiones españolas de esta parte del continente,parece suponerse que los esclavos seguían de largo hacia Buenos Aireso el Alto Perú, y no quedaba ninguno aquí, pues no se anotó ni una líneasobre la historia de los africanos y sus descendientes en más de 150años de esclavitud en el territorio oriental (Caetano, Rilla, 2005).

2 La bibliografía sobre la historia de los afrodescendientes y la escla-vitud en Uruguay es de larga data, amplia, y de extremada variedad enlo que respecta a su rigurosidad. Se debe advertir que las investigacio-nes del equipo integrado por Lucía Sala, Nelson de la Torre y JulioRodríguez, fueron las primeras en señalar la importancia del trabajo es-clavo en la economía rural de la Banda Oriental durante el período colo-nial, integrando ese factor a una explicación general de la sociedad (Sala,De la Torre, Rodríguez, 1968). Es probable que la atención de esos auto-res por la esclavitud, tanto en el medio rural como en el urbano, hayasido promovida por el influjo formador de Eugenio Petit Muñoz, quienhacia mediados del siglo XX fue, junto a Ildefonso Pereda Valdés, el másimportante investigador sobre los afrodescendientes y la esclavitud enUruguay (Petit Muñoz, Narancio, Traibel, 1948) (Pereda Valdés, 1941). Paraun panorama de la historiografía uruguaya sobre este tema, ver Frega,2004.

rro Largo no anotaban sus peones contratados en elregistro policial. Por lo tanto, la cifra de esclavosintroducidos mediante esa modalidad debió habersido superior (Borucki, Chagas, Stalla, 2004: 138-147). Aún no es precisa la cifra total de los peones

contratados en otras zonas fronterizas, en las anti-guas jurisdicciones de Maldonado, Tacuarembó yPaysandú.

Muchas apostillas restan por agregar sobre lainserción de la esclavitud en la historia económicade Uruguay y la región. Pero más importante, estosapuntes evidencian también cuánto falta por reali-zar en torno a una revisión de la historia económicauruguaya previa a 1860, en la cual los afrodescen-dientes y la esclavitud constituyan al menos un ca-pítulo. Esa revisión, en particular en la campañaoriental, revelará un país étnicamente diverso, po-blado por amerindios, africanos, europeos y los des-cendientes criollos de los dos últimos, contemplan-do también las variadas posibilidades derelacionamiento inter-étnico. Es probable que ladiversidad de igual forma hubiera constituido unade las características de la historia de los estableci-mientos rurales de ese período, en donde la granestancia ganadera no era la única modalidad a tra-vés de la cual la población se relacionaba con la tie-rra y el trabajo.

3 Tal vez las más polémicas páginas de Tiempo en la cruz se hallan enel apartado “Castigo, recompensa y expropiación”. Allí Fogel y Engermancuantificaron el uso de azotes a partir de los registros que había dejadoel dueño de una plantación. En base a esos datos, y a otros de carácternarrativo, los cliómetras construyeron sus conclusiones sobre la violen-cia en la relación amo-esclavo, en vistas a aplicar un modelo en sintoníacon la “ética del trabajo protestante”. La “whipping table” (tabla deazotaínas) de los cliómetras graficó la situación de dos años (1840-1841),en los cuales el amo empleó en 160 ocasiones el azote sobre 200 escla-vos, de los cuales 120 eran peones. De ello resultaba que en promedio elamo administró 0,7 azotaína por peón por año (Fogel, Engerman, 1981:125). La crítica de Herbert Gutman radicó en el proceso de construccióny en el empleo historiográfico de estas cifras. Gutman señaló que Fogely Engerman en verdad no conocían cuantos esclavos tenía la planta-ción al momento del registro de las azotaínas, pues la cifra que emplea-ban provenía del inventario del plantador, que había sido realizado trassu fallecimiento en 1854. Al parecer, la plantación durante los dos añosdel registro contaba con 129 esclavos en total, lo cual incrementa el pro-medio de empleo de azotes. Mientras que Fogel y Engerman sosteníanque 1 de cada 2,2 esclavos escapaban al azote, la verdadera cifra seríade sólo 1 de cada 6,7. Ese nuevo promedio, junto a la introducción de lavariable de edad, implicaría que al menos la mitad de los esclavos me-nores de 10 años fueron azotados una vez; y si el dueño no azotaba a los

NOTAS




niños menores de 5 años, resultaría que todos los esclavos de entre 5 y10 años fueron azotados al menos una vez. Por otra parte, un esclavo eraazotado una vez cada 4,56 días, en promedio. La azotaina era, por lotanto, un hecho frecuentemente visible. Para el caso de los cosechadoresde algodón, de quienes dependía la rentabilidad de la plantación, losresultados son más inquietantes. Esos esclavos recibieron 4 de cada 5azotaínas, de las 160 ocasiones en que ese infringió ese castigo. Asimis-mo, 7 de cada 10 mujeres que desempeñaban esa tarea fueron azota-das al menos una vez durante esos 2 años (GUTMAN, 1987: 304, 309-310).

4 La población negra libre ciertamente se había incrementado trasel enrolamiento forzado de algunos contingentes de esclavos por partede las autoridades de la revolución, así como por acciones de la fuerzainvasora lusitana, que a través de ofrecer su libertad provocó la deser-ción de casi 200 soldados negros de las filas artiguistas (Frega, 2004: 57).

5 Un fenómeno similar se manifiesta en algunos estudios de historiasocial que han intentado analizar las reacciones de los sectores popula-res de Buenos Aires ante la Revolución de Mayo, particularmente en tor-no a fenómenos como la militarización de la población urbana (Di Meglio,2002).

6 En las III Jornadas de Historia Económica de la AUDHE (2003), sepresentaron: DJENDEREDJIAN, Julio C. “¿Peones libres o esclavos? Pro-ducción rural, tasas de ganancia y alternativas de utilización de manode obra en dos grandes estancias del sur del litoral a fines de la colonia”;PERRI, Gladys, “Los trabajadores rurales bonaerenses tras la revolución.Buenos Aires, 1810-1830”. El primero analizó la disyuntiva entre manode obra libre o esclava en dos grandes estancias -y vecinas entre si- de

Entre Ríos al final del período colonial, particularmente en lo referido asu rentabilidad, y la segunda las características de la mano de obra en lacampaña de Buenos Aires, entre la revolución y el advenimiento delrosismo, indicando la continuidad del empleo de esclavos en los esta-blecimientos rurales.

7 El trabajo de servidumbre doméstica concentraba al 20% de lamano de obra en Buenos Aires entre 1850 y 1880 (Sábato, Romero, 1992:91). Asimismo, al menos dos mil personas se empleaban en el serviciodoméstico en Montevideo hacia 1852 (Borucki, 2004).

8 Tal el caso de Manuel Correa, esclavo de Tomás Aranzana en el Mon-tevideo de la primera década del siglo XIX. El esclavo sabía leer y escri-bir, por lo que su trabajo era caro. Manuel se quejó ante la justicia colo-nial por el excesivo conchabo que le había fijado su amo, de doce pesos,que no le permitía realizar ahorros. Durante dos años Manuel acordócon su amo entregar diez pesos mensuales. Al cabo de doce años, Ma-nuel le había reportado a su amo 1780 pesos (Sala, De la Torre, Rodríguez,1968: 142).

9 Cuando se menciona que la mano de obra era “cara” se apunta ados fenómenos. En primer lugar, quienes contrataban trabajadores sequejaban de lo caro que les resultaba y de la facilidad con que éstos sesalían de sus tareas, por ejemplo, los servidores domésticos de Montevi-deo a inicios de la década de 1850 (Borucki, 2004: 70). Por otra parte, lamano de obra tenía un peso enorme entre los costos de producción.Como ejemplo –aunque proviene de otra región y período- en la estan-cia analizada por Amaral, el gasto en mano de obra (tanto libre comoesclava) alcanzaba al 81,4% de los gastos totales de la estancia para elperíodo 1785-1795 (Amaral, 1987: 256).

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1. Introducción

El propósito de este trabajo es describir, a travésde un conjunto de indicadores cuantitativos relati-vos a la salud, la educación, las pautas demográfi-cas, la distribución del producto bruto interno y eltrabajo, la evolución en las condiciones de vida delos uruguayos a lo largo de un siglo.

El enfoque de este análisis trasciende la esferanacional y aporta elementos comparativos con laevolución de algunos de estos indicadores en la re-gión y en el mundo. Tomando como base la acumu-lación académica de un equipo de investigadoresvinculados al Programa de Historia Económica ySocial de la Facultad de Ciencias Sociales, nos pro-ponemos aquí elaborar nuevas estimaciones desdela perspectiva de la evolución de la calidad de vida.

En un primer apartado se presenta una síntesisdel estado actual de la discusión teórica sobre elconcepto de calidad de vida y las formas de medir-lo. En el segundo punto se presentan las fuentes y lametodología utilizadas en este trabajo. A continua-ción se analizan los resultados de los principalesindicadores sobre calidad de vida para la poblaciónen su conjunto, se estima un Índice de DesarrolloHumano Histórico y se compara el desempeño deUruguay respecto a otros países. Por último se dis-cute los resultados y se proponen metas para seguiraportando al desarrollo de esta temática.

Las series construidas en el marco de esta inves-tigación se encuentran disponibles y pueden ser con-sultadas en el Banco de Datos Económico-Históri-co Económico de la Facultad de Ciencias Sociales.

2. Cómo medir la calidad de vida

La preocupación por conocer y poder comparar,entre sí y a lo largo del tiempo, los niveles de bien-estar entre individuos, grupos y sociedades concier-ne a cientistas sociales de diferentes disciplinas. Lacomparación de las similitudes y diferencias entrelos diversos desempeños en cuanto a calidad de vida,apunta a identificar las reglas o circunstancias quepromueven la mejora de la misma.

¿Cuáles son las medidas objetivas y subjetivasde la calidad de vida? La mayoría de las investiga-ciones sobre esta temática comienzan exponiendola diversidad de enfoques y las limitaciones que pre-sentan todos los indicadores para abarcar la com-plejidad del concepto (Offer, 1996).

Históricamente el concepto de nivel de vida, usa-do desde la década del cuarenta, cuando comienza amedirse de forma sistemática la actividad económi-ca, comprendía únicamente bienes y servicios.

El indicador más utilizado fue el PBI per cápita,pero este ha sido objeto de numerosas críticas porlas limitaciones que presenta. Una primera objeciónparte de las investigaciones realizadas, que ponenen evidencia importantes disparidades entre nivelesde PBI per cápita y otros indicadores de calidad devida como la esperanza de vida o el nivel educativo.

Desde el punto de vista conceptual algunas delas críticas más importantes señalan que:

• El valor de los bienes y servicios producidosen una sociedad, tomado en forma propor-cional al número de habitantes, ignora porcompleto la distribución del ingreso en esasociedad.

• El PBI per cápita solamente recoge los bie-nes y servicios producidos y transados en elmercado. Existe una gran parte de bienes pro-

LA CALIDAD DE VIDA BAJO LA LUPA:100 AÑOS DE EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES INDICADORES○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Mag. María Magdalena Camou *Mag. Silvana Maubrigades

* Programa de Historia Económica. FCS - UdelaR.



ducidos en el hogar o en la economía infor-mal que afectan la calidad de vida y no secontabilizan.

• No todos los bienes producidos en un paísrepresentan una mejora en la calidad de vidade las personas. Las armas o las industriasque dañan el medio ambiente, por ejemplo,podría entenderse que empeoran la calidadde vida. Algunos investigadores han construi-do indicadores que deducen estos bienes delPBI per cápita

• La medida en que esos bienes proporcionancalidad de vida a los individuos está tasadaen precios; desde un punto de vista teórico yfilosófico se discute que los precios se co-rrespondan con la utilidad que nos brindanesos bienes. Una afirmación de este tipo su-pondría que todos los consumidores extraenla misma utilidad de los bienes y que la cali-dad y el precio están fuertemente correlacio-nados.

Existen básicamente dos enfoques que han criti-cado el indicador del PBI per cápita y han propues-to conceptos alternativos: el enfoque de las necesi-dades básicas y el de las capacidades, de Amartya Sen.

El primero define una gama de bienes y servi-cios necesarios para una vida digna en términos dealimentación, salud, servicios y agua. La calidad devida se calcula como una función de los valores deesos indicadores en una sociedad y período dado.

El enfoque de Sen es más abarcativo en su defi-nición, incluyendo dentro de su concepción de “ca-pacidades básicas” la posibilidad de los individuosde adquirir y elegir los bienes y servicios básicosque consideran necesarios para tener una vida me-jor. Desde esta perspectiva, se rechaza la idea deestimar el bienestar según ingreso o canasta de bie-nes distribuidos de manera uniforme entre la pobla-ción, porque se considera que los individuos sondistintos según sexo, edad, condiciones físicas, me-dio ambiente donde viven, clima social o lugar queocupan en la familia.

En la práctica es muy difícil obtener tanta infor-mación para el conjunto de la población y lo es aúnmás para una comparación internacional, por lo queSen propone como método posible, utilizar las me-didas de comparación interpersonal de los ingresosy complementarlas con variables sobre la asistencia

en salud o la discriminación sexual. Estas últimaspueden enriquecer la información parcial que tras-miten las medidas relativas a los ingresos (Sen, 1993).

El aporte sustancial de estos desarrollos teóri-cos ha sido el de promover la búsqueda de mayordiversidad en los indicadores utilizados. La princi-pal limitación en este sentido es la falta de datossuficientemente homogéneos para realizar compa-raciones internacionales. En las investigaciones dehistoria económica esta dificultad se acentúa por lamayor carencia de información y por las transfor-maciones en las condiciones de vida a lo largo de lahistoria.

Desde la perspectiva del desarrollo humano seincorporan conceptos de estos enfoques que se ex-presan en el Índice de Desarrollo Humano (IDH),utilizado por la Naciones Unidas desde 1990. El Ín-dice de Desarrollo Humano mide el éxito promediode un país en alcanzar mejoras en torno a tres di-mensiones básicas del desarrollo humano: una vidalarga y saludable, los conocimientos y un nivel acep-table de vida. El IDH contiene tres variables: la es-peranza de vida al nacer, la cobertura educativa (al-fabetización de adultos y la tasa bruta de matricula-ción primaria, secundaria y terciaria combinada) yel PIB real per cápita.

El IDH sigue siendo insuficiente, y existe unaamplia discusión sobre su alcance. Una de las prin-cipales críticas es que no contempla las compara-ciones interpersonales, dejando de lado el tema dela distribución al interior del grupo observado. Otroaspecto controvertido es con qué peso específico secombinan los diferentes indicadores en un índiceúnico. En el IDH los tres componentes (ingreso percápita, esperanza de vida y educación) tienen el mis-mo peso relativo. En su reconstrucción la preguntaes si a lo largo de un período histórico extendidopuede sostenerse el supuesto de un peso constantede los componentes (Prados de la Escosura, 2004:12)

Un cuestionamiento importante al IDH comoindicador de calidad de vida en comparaciones in-ternacionales es la heterogeneidad de las dimensio-nes que abarca. En un indicador de este tipo pesanmás las variables de reducido rango de variación,como la esperanza de vida y la tasa de alfabetiza-ción, componente predominante en la cobertura edu-cativa. El impacto de los cambios en los indicadoresde mayor variación, como el PBI y la tasa de matri-

CAMOU, MAUBRIGADES LA CALIDAD DE VIDA BAJO LA LUPA: 100 AÑOS DE EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES INDICADORES



culación, es mucho menor. Mirado desde la pers-pectiva histórica se observa que variables como laesperanza de vida y la educación, alcanzado un ciertonivel de desarrollo, tienen un progreso muy lento yno son un buen diferenciador de los niveles de cali-dad de vida de distintas sociedades o grupos.

En este sentido, en esta investigación hemosoptado por aproximarnos a la temática desde la ma-yor cantidad de indicadores posibles y observandoel comportamiento desagregado para no perder ri-queza en el análisis.

3. Breve referencia metodológica

Se presenta en este trabajo un esfuerzo por ana-lizar los datos referentes a la calidad de vida de lapoblación en su conjunto y extender las series paratodo el siglo XX.

Para construir este índice se mide la distanciaentre el nivel obtenido en cada una de las variablescon respecto al valor de referencia mínimo y máxi-mo en la muestra de países observados. De estamanera se consigue, para cada una de las variables,un valor que oscila entre 0 y 1, según el logro relativocon respecto a los valores de referencia utilizados.

Por último el IDH resulta de un promedio sim-ple de los índices de educación, salud y nivel de vida,con lo cual se le otorga a cada variable idéntica im-portancia independientemente de su nivel original.

El índice de educación se construye de maneracompuesta, primero se calcula el índice de alfabeti-zación de adultos, después la tasa bruta combinada

de matriculación y finalmente se combina ambosíndices de la siguiente forma:

Como aproximación al nivel de vida relativo deun país se utiliza el logaritmo del PBI per cápitaajustado por la paridad del poder de compra. Losvalores de referencia mínimos y máximos, sugeri-dos por PNUD son 100 y 40000 dólares.

A los efectos de realizar un análisis comparativoa nivel de la región, siguiendo la metodología delIDH, se mejoraron las estimaciones previas (Astorga,et. alt.:1998; Prados de la Escosura, 2004) mediantela incorporación del índice de cobertura educativapara los países del Cono Sur a lo largo del períodode estudio, y series más actualizadas de PBI percápita y esperanza de vida.

Tomando en cuenta de que se trata de un IDHhistórico también se introdujeron modificaciones enlos rangos de edades en los que se hace variar laesperanza de vida, siguiendo la metodología pro-puesta por el trabajo de Prados de la Escosura (2004).El autor propone utilizar márgenes distintos en lavariabilidad de este indicador en el entendido de quea comienzos de siglo la esperanza de vida de lospaíses en vías de desarrollo estaba por debajo delmínimo establecido por los cálculos actuales del IDH.

Nos interesa resaltar particularmente la confia-bilidad de los datos manejados en este trabajo. Lasseries que describen los niveles de vida en Uruguay,




como el salario real y el PBI, están basadas en in-vestigaciones que recogen una gran cantidad de evi-dencia empírica construida en base a fuentes direc-tas. Los salarios nominales fueron tomados de dife-rentes fuentes, incluyendo Presupuesto General dela Nación, archivo del Frigorífico Anglo, AnuariosEstadísticos e Instituto Nacional de Estadística. Seutilizaron salarios de empleados públicos no califi-cados para los primeros años para luego construirun índice compuesto de diferentes ramas industria-les. Esta investigación supuso también relevar losprecios de la canasta de productos básicos para todoel período.

Las comparaciones internacionales de salariosse realizaron a partir de una medida de conversiónen base a la paridad del poder de compra (PPA) deestos en los distintos países. Dicha estimación re-presenta el número de unidades monetarias necesa-rias para comprar los bienes equivalentes a lo quepuede adquirirse con una unidad de la moneda delotro país. Esta metodología es actualmente utiliza-da para todas las comparaciones internacionales, ya

que las conversiones a través de los tipos de cambiopueden estar distorsionadas por medidas económi-cas de los gobiernos, los servicios no comercializa-dos deben ser reevaluados en una base comparablea nivel internacional y los precios relativos mues-tran importantes variaciones.

4. La evolución de la poblaciónuruguaya: indicadores de sucalidad de vida

Durante el período de estudio la población uru-guaya crece, debido a la inmigración principalmen-te europea y al descenso de la mortalidad, desde unasituación de muy baja densidad poblacional,. En lastres primeras décadas del siglo, la población aumentaen forma constante, con un predominio de la pobla-ción urbana. En la medida en que las corrientesmigratorias cesan y que se produce un precoz pro-ceso de transición demográfica, el número de habi-tantes tiende a estabilizarse.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE.

Gráfico 1: Tasas de Natalidad y Mortalidad. 1900 - 2003.

Dicho proceso se produce por el descenso de lamortalidad, fruto de las mejoras sanitarias, alimen-ticias y de condiciones de vida de la población; y deun temprano control de la fecundidad (Gráfico 1).La interpretación de este último es objeto de discu-

sión dentro de las ciencias sociales, señalándose laconcentración urbana, el peso de la población de ori-gen europeo y el nivel educativo de la mujer comovariables explicativas (Pollero, 1994; Pellegrino,2003).




Hacia finales del período estudiado tiende a ob-servarse una caída en la tasa de crecimiento, expli-cada por un proceso combinado de emigración ydescenso de la tasa de natalidad.

Una de las variables más pertinentes para apor-tar información sobre la calidad de vida de la pobla-ción en estudio es la referida a la esperanza de vida

al nacer. La misma expresa una síntesis de la evolu-ción combinada de factores como el ingreso, la sa-lud, los hábitos de vida, el grado de incorporaciónde pautas de consumo saludables, la relación con elentorno, etc. Da cuenta del número de años prome-dio que una persona puede aspirar a vivir, acorde alcomportamiento de la mortalidad en ese momento.

La esperanza de vida, a diferencia de la mortali-dad, no está afectada por la estructura de edades deuna población dada y es, por eso, una medida aptapara realizar comparaciones entre países o a lo lar-go del tiempo. En Uruguay la estimación de la espe-ranza de vida es problemática por la exigua aten-ción por parte de los gobiernos en recolectar esta-dísticas vitales; en este sentido puede señalarse lainexistencia de censos nacionales de población enel período comprendido entre 1908 y 1963.

Al comienzo del período observado puede se-ñalarse (Migliónico, 2001:49) un alto nivel de laesperanza de vida, similar a la de los países másdesarrollados, explicado por una caída de la morta-lidad como consecuencia de los cambios socialesque se fueron procesando en el último tercio del si-glo XIX (Gráfico 2).

Fuente: Elaboración propia en base a Migliónico (2001).

Gráfico 2: Esperanza de vida al nacer. 1900 - 2000.

Fue en la primera mitad del siglo donde se pro-cesaron los mayores avances en la reducción de lamortalidad, especialmente la infantil. En la segundaetapa se asiste a un enlentecimiento de los cambios,y las mayores ganancias se encuentran en la prolon-gación de la vida adulta.

Pueden constatarse dos grandes cambios de ni-vel en términos de esperanza de vida al nacer: unprimer momento a finales de la década del diez yun segundo a finales de los cuarenta. Desde la pers-pectiva sanitaria, los cambios del primer período seasocian a la evolución de la asistencia pública, laextensión del uso de las vacunas y la sulfas(Damonte, 1994); los del segundo, a la aparición delos antibióticos y la incorporación de nueva tecno-logía médica.




Desde la perspectiva del desempeño económicolos dos períodos coinciden con momentos de rápidocrecimiento de los ingresos per cápita y los salarios,así como con mejoras obtenidas en las condicioneslaborales y la extensión de la educación.

A su vez, en estas etapas de bonanza se refuerzala acción del Estado ampliándose la infraestructura,los servicios y su papel redistributivo, especialmen-te en la década de los cuarenta.

Luego de un período de estancamiento, se ob-serva, a partir de los años ochenta, una tendencia alincremento de esta variable, acompañando el pro-ceso evidenciado a nivel mundial de reducción de lamortalidad de la población mayor de 60 años. Parael caso de Uruguay, el principal logro obtenido fueel aumento del número de personas que llegan a latercera edad, pero son menos importantes los logrosen términos de prolongar esta etapa.

En estudios comparativos a nivel internacional,la evolución de la esperanza de vida al nacer, pareceser un buen indicador de calidad de vida en aquellospaíses en un estadio de desarrollo temprano. Pero,para países que han superado ya esta etapa inicialdel desarrollo y alcanzado determinado nivel en lascondiciones de vida y de salud, sería importante, alos efectos de comparar la calidad de vida, introdu-cir otros indicadores como, por ejemplo, las princi-pales causas de muerte.

“Finally, mortality data by cause of death

are disaggregated to understand the

determinants of the cross-country

convergence in life expectancy observed

between 1965 and 1995. Changes in mortality

due to infectious, respiratory and digestive

diseases, congenital and perinatal

conditions, and “ill-defined” conditions are

the most important factors producing the

convergence in life expectancy, whereas

changes in mortality due to nervous system,

senses organs, heart and circulatory diseases

worked against convergence. This evidence

suggests that the large changes in mortality

observed in the developing world were due

to the absorption of previously available

technology and knowledge, while developed

countries took advantage of recent advances

on the frontier of medical technology.”

(Becker: 2003, p.27).

La dinámica del crecimiento poblacional y susdeterminantes, adquiere particular interés al obser-varla junto a la evolución del producto bruto internocomo indicador indirecto del nivel de ingresos de lapoblación.

Durante el período 1900-1930, el comportamien-to del PBI per cápita implica una dinámica de laactividad económica capaz de incorporar un núme-ro creciente de habitantes. Para el resto del siglo, elcrecimiento del producto per capita aparecesobredimensionado por una población que se man-tiene estancada.

Si comparamos la evolución del PBI per cápitacon el salario real se muestra una trayectoria relati-vamente acompasada hasta fines de la década delsesenta. Nos interesa combinar, en el análisis, am-bas trayectorias ya que compartimos la opinión demuchos investigadores que consideran el salario realcomo un indicador que se aproxima más a la des-cripción de la evolución de la calidad de vida(Williamson, 1995; Bértola et. al. 1999).

Durante este lapso se observan dos etapas en lasque el comportamiento de ambas series es marcada-mente positivo: la década del veinte y el períodocomprendido entre la segunda posguerra y la crisisde mediados de los cincuenta (Gráfico 3). Resultainteresante hacer notar que la esperanza de vidamostraba un comportamiento similar, concentradoen los mismos años.

En el primer batllismo (1903-1912) se asiste aun crecimiento del producto, como consecuencia deuna mejora de los precios de las exportaciones y laexpansión interna de la industria y los servicios; asi-mismo el salario real experimenta recuperación enel contexto de un Estado que interviene para mejo-rar las condiciones de trabajo.

Después de la crisis que sobreviene a partir de1913 y que afecta tanto el nivel de actividad comoel poder adquisitivo de los salarios, se asiste a larecuperación de ambas variables, aunque con un leverezago del salario real. No obstante, desde los pri-meros años veinte el movimiento de las series per-mite inferir un estrecha correlación entre el creci-miento económico y el incremento de los salarios.




Luego de la segunda posguerra (1944-1955) tantoel salario real como el PBI per cápita experimentanel mayor crecimiento del siglo. En un contexto in-ternacional favorable el Estado intervienereasignando recursos entre los distintos sectores deactividad. En el marco de esta política se instrumentauna modalidad colectiva de determinación de lossalarios y el salario real se incrementa significativa-mente. Este incremento refleja también un controlde precios sobre los bienes de consumo básico y lavivienda, instrumentado por parte del Estado.

A partir de fines de los sesenta se produce uncreciente distanciamiento entre la evolución de lasdos variables, que indica de manera indirecta un pro-ceso de distribución recesiva, donde los salarios pier-den estruendosamente participación en el producto.Si bien la brecha existente entre el incremento delPBI per cápita y el salario real no disminuye de for-ma significativa, puede observarse, desde media-dos de los ochenta, una mejora de los ingresos delos trabajadores.

Esta tendencia parece en principio confirmarseen un indicador de la distribución del ingreso comoes el índice de Gini estimado para el Uruguay porBértola (2005). Este índice refleja un primer perío-do de aumento de la desigualdad. Desde principiosdel siglo XX, en un contexto de una economía cre-

ciente, que expande su oferta de puestos de trabajoy acompañada de mejoras salariales se asiste a unproceso moderado de disminución de la desigual-dad, pero es sobretodo partir de la década de loscuarenta que se producen cambios significativos enla distribución del ingreso, evidenciándose un mo-vimiento importante hacia una mayor igualdad. Estatendencia se revierte desde la década de los sesenta,en el mismo sentido del resto de las variables sobreingreso que venimos observando para este período.En la década del noventa los niveles de desigualdadtienden a estabilizarse aunque con valores muchomás altos que los del Uruguay de la segunda pos-guerra.

Como adelantáramos, no solo los ingresos dis-tribuidos entre la población pueden dar cuenta demejoras en términos de calidad de vida. Un compo-nente también importante es el nivel educativo dela población (Gráfico 4). La tasa de alfabetizaciónde adultos en Uruguay alcanza tempranamente ni-veles relativamente altos y ya en la década del se-senta la extensión es prácticamente universal.

Si se compara con la tasa de matriculación com-binada de enseñanza primaria, secundaria y tercia-ria, las mejoras en términos de educación serelativizan. Esto se debe a que Uruguay logró rápi-damente, a través de una relativamente temprana

Gráfico 3: PBI per capita y Salario real de Uruguay 1900-2000. (Índice 1913=100).

Fuente: Elaboración en base a Bértola et. alt (1998) y Bértola (1998).




extensión de la enseñanza primaria, gratuita y obli-gatoria, reducir el analfabetismo pero no ha alcan-zado aún la universalización de la enseñanza secun-daria, ni altos niveles de participación en la ense-ñanza terciaria. Este indicador debería ser enrique-cido por un análisis del éxito de la enseñanza brin-dada, que puede ser medido, entre otros, por la rela-ción docente/alumnos o por la tasa de egreso.

5. El índice de desarrollo humano enUruguay a lo largo del siglo XX

Conceptualmente el desarrollo humano es unmedidor integral de las mejoras que va logrando unpaís y sus habitantes. A la clásica mirada del desem-peño económico que describiría la riqueza genera-da por una población dada, se le agregan otros com-ponentes que permiten inferir una ampliación de lasopciones de vida que una persona puede aspirar atener. Es así que las mejoras en las condiciones devida se resumen en un aumento de los años de vidade los habitantes y en un incremento cualitativo desus capacidades a través de la educación.

El IDH de Uruguay muestra grandes logros has-ta la década del ’50, para luego disminuir su ritmode crecimiento (Gráfico 5). Tales resultados permi-

ten arriesgar la afirmación de que enfrentamos dosescenarios de país; uno que se mantiene hasta me-diados de siglo, donde si bien se enfrentan crisis ynecesarios cambios de rumbo económico, la socie-dad en su conjunto todavía se beneficiaba de los fru-tos del progreso. Otro proceso se evidencia a partirde los años ’60, donde las crisis económicas seagudizan, la distribución del ingreso empeora y lascondiciones de vida de la población en su conjuntodemoran en expandirse.

El comportamiento de las tres variables en for-ma independiente pone en evidencia la propia limi-tación de un índice de este tipo, que combina varia-bles de flujo (PBI per cápita y tasa de matricula-ción) con variables de stock (alfabetización de adul-tos y esperanza de vida al nacer). Estas últimas cam-bian lentamente y no presentan oscilaciones impor-tantes porque tienen un efecto acumulativo. Las va-riables de flujo, sin embargo, tienden a presentar uncomportamiento más cíclico; al ser agregadas a lasvariables del stock, el IDH se vuelve menos sensi-ble a sus movimientos.

Por la forma en que están determinados los ran-gos de variación de los componentes del IDH, es deesperar que la esperanza de vida y la cobertura edu-cativa se aproximen rápidamente a su nivel máxi-

Fuente: Elaboración propia en base a Bértola y Bertoni (2000) e Índice de Desarrollo Humano y extendida hasta 2000 por las autoras deeste trabajo.

Gráfico 4: Evolución del nivel educativo de la población 1900-2000.




mo. Los valores entre los que se mueve el PIB pércapita, si bien están ajustados tiene un rango supe-rior, que corresponde al nivel máximo del PBI percápita de Estados Unidos. Este nivel, que marca di-ferencias importantes entre los países, hace muchomás difícil aproximarse a los valores más altos.

El análisis de la evolución de los diferentes com-ponentes del IDH en el caso de Uruguay permiteapreciar una brecha que se profundiza y que ayuda a

ponderar la capacidad explicativa de cada uno (Grá-fico 6). En los primeros estadios las tres variablesmuestran una dinámica mayor. La principal expli-cación de este comportamiento puede encontrarseen el hecho de que el país atraviesa, en términos dedesarrollo humano, un proceso de crecimiento. Eneste contexto, el peso de las tres variables reflejauna mejora, logrando captar los logros individualesobtenidos por ellas.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 5: ÍDH Histórico de Uruguay 1900-2000.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 6: Participación de los componentes en la estimación del IDH de Uruguay.




A partir de los años treinta comienza a aumentarla distancia entre los indicadores. La educación esla que logra un mejor desempeño, explicado en granmedida por la cobertura educativa, que refleja unaumento en la incorporación de población en los ni-veles secundarios y terciarios de la enseñanza formal.

La esperanza de vida también refleja los logrosobtenidos en materia de mejora en las condicionesde vida de la población.

El PBI per capita, por el contrario, muestra unproceso irreversible de participación decreciente conrespecto al IDH en su conjunto. Atendiendo al he-cho de que la población del país tiene un crecimien-to muy lento a lo largo del período, podrían esperar-se mejoras en su nivel que dieran a la variable ma-yor incidencia en el progreso del IDH. Puede iden-tificarse escasos períodos de leve recuperación, quecoinciden con momentos de mejora relativa de laeconomía -como la segunda posguerra, o el creci-miento de finales de los ochenta- pero en el largoplazo presenta un ritmo de crecimiento inferior aldel indicador en su conjunto.

El Uruguay muestra un desempeño en términosde esperanza de vida y nivel educativo que no tienecorrelato con la evolución del PBI per cápita. Estorefleja características propias del desarrollo del paísque alcanza un alto nivel de IDH por el crecimientode los componentes no relacionados directamentecon el ingreso. La reflexión que subyace es si para

lograr mejoras en la participación del ingreso percápita en el índice, no sería más adecuado un ajustemetodológico de las restantes variables que incor-pore aspectos tales como la calidad de la educaciónobtenida, o la prolongación de los años de vida enla tercera edad.

6. Relativizando la calidad de vidaen Uruguay

Hasta el momento hemos analizado el compor-tamiento de algunas variables que hacen a la cali-dad de vida en el Uruguay. No es extraño compro-bar que en el largo plazo la mayoría de losindicadores tienden a mostrar una mejoría. Quizáspor ello es importante relativizar estos resultados ala luz de comparaciones internacionales para cono-cer en qué medida el desarrollo humano uruguayoacompaña o se retrasa con respecto a otros países dela región y del mundo.

En una primera instancia es importante señalarque Uruguay, en cuanto a los niveles alcanzados dePBI per cápita, se ubica a comienzos del siglo entorno a 70% de los países más industrializados yhasta fines de la década del ’40 mantiene, con algu-nos altibajos, esa posición (Gráfico 7). A partir de1954 se distancia sistemáticamente de estos en unatendencia que, al menos hasta el año 1988, no lograrevertirse.

Fuente: Bértola (2000).

Gráfico 7: PBI per capita de Uruguay (comparado GB-USA-FR-GER).




Si observamos la región encontramos un desem-peño en niveles similares con Argentina práctica-mente a lo largo de todo el período (Gráfico 8). Bra-sil, que a comienzos del siglo mostraba un nivel fuer-temente distanciado de Argentina y Uruguay, acorta

distancia entre mediados de los cincuenta y hastalos ochenta. Durante esta etapa, Brasil procesa uncambio estructural, en el marco del proyecto desa-rrollista, con políticas de fortalecimiento del sectorindustrial y un marco institucional acorde.

Fuente: Elaboración propia en base a Astorga (2004).

Gráfico 8: PBI per capita comparado 1900-2000.

Si comparamos los mismos países en términosde IDH, la brecha entre estos se acorta; todos mues-

tran un avance sustantivo en términos de desarrollohumano, especialmente Brasil (Gráfico 9).

Fuente: Elaboración propia en base a Astorga et. Al. (2004), Bértola, Bertoni (1998) y PNUD.

Gráfico 9: Índice de Desarrollo Humano.




Al incorporar a EEUU en esta comparación, pue-de observarse la misma tendencia que dentro de laregión, de acercamiento de los niveles entre lospaíses. El acortamiento de las distancias entre losmismos y a lo largo del tiempo en el IDH se explicafundamentalmente por los avances en términos dereducción de la mortalidad, que con mayor o menorceleridad, han repercutido en todos los países delmundo (Crafts, 2002: 402).

Crafts sostiene que esta menor distancia, entrepaíses desarrollados y en desarrollo, observable en-tre los niveles de vida en el IDH y el PBI per cápita,se debe en parte a la forma en que el índice incorpo-ra las variables pero también a la existencia de unamenor desigualdad en términos de esperanza de vidaque en términos de ingresos a nivel mundial.

En este sentido, una vez más, se cuestiona quétan buen indicador es el IDH para describir la evo-lución de la calidad de vida. Esta limitante es aúnmayor una vez que los países han alcanzado nivelesde cobertura educativa y esperanza de vida seme-jantes a la de los países desarrollados.

La esperanza de vida y la tasa de alfabetización,no admiten un rango de distribución tan desigualcomo la de los ingresos. La esperanza de vida, quefunciona como ancla del IDH, tiene una frontera muyrígida para países en desarrollo, siendo dependien-tes de la apropiación de los avances científicos ytecnológicos ya existentes a nivel internacional.

Para enriquecer las estimaciones de la calidadde vida es necesario incorporar nuevas variables queden cuenta de aspectos relativos a la distribucióndel ingreso.

Hasta el momento, en una perspectiva históricacomparada de largo plazo, solamente contamos conlos salarios reales. Consideramos que este indica-dor está más próximo de una distribución real de losingresos al interior de cada país en la medida que lamayor parte de la población que percibe un ingresolo hace a través del salario.

Gráfico 10: Evolución del Salario Real y del IDH. Uruguay respecto a Estados Unidos.

Advertencia: En los salarios reales la serie no puede hacerse continua por incompatibilidades en los precios de cada país. Por tanto solodebe contemplarse el cambio de nivel y sus respectivas tendencias

Fuente: Elaboración propia en base a Bértola (2000) y Astorga (2004).

En una comparación con EEUU, el IDH mues-tra una mejora de Uruguay en el largo plazo. Sinembargo, los salarios reales no presentan la mismatendencia: mientras que en la primera mitad de si-glo no divergen, a partir de los ’50 la convergenciaen términos de IDH tiende a estancarse, pero en tér-




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minos de salario real se evidencia una marcadaprofundización de la brecha que estaría hablando deuna distribución relativa peor en Uruguay que enEEUU (Gráfico 10).

7. Agenda pendiente

La discusión acerca de la calidad de vida en Uru-guay y en el mundo está lejos de agotarse. Para Uru-guay en los últimos años hemos hecho importantesavances en la recopilación y sistematización de in-formación relativa al tema, pero esto mismo nosmuestra un camino largo para recorrer.

Se hace necesario mejorar la información sobrela distribución del ingreso y su comparación inter-nacional, en especial la distribución personal delingreso. Asimismo se podrían construir alternativasestadísticas al IDH, que incluyan los salarios realesy otros ingresos como, por ejemplo, jubilaciones, ymayor información sobre cobertura educativa entérminos de cantidad y calidad. No podemos dejarde mencionar que el IDH, tal como lo calcula en laactualidad Naciones Unidas, incluye un índice dedesarrollo relativo al género, por lo tanto podríaintentarse en un análisis histórico hacer alguna dife-renciación de calidad de vida desde una perspecti-va de género.

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Introducción.

Desde principios de siglo se adecuaron zonasprácticamente vacías de Montevideo y de todo elpaís en función del ocio, pero también de nuevosespacios productivos. Con la adecuación de los re-cursos naturales, en particular de nuestras costas, semodificó el paisaje, se instalaron redes de transpor-te, y se implementaron políticas urbanas afines a esanueva función. El proceso de valorización del terri-torio fue casi inmediato a su apropiación; luego, elpropio desarrollo turístico, bajo circunstancias dife-rentes, le confirió otras características. Al predomi-nio turístico de las áreas costeras le sucedió el resi-dencial. En función del turismo, el acondicionamien-to hotelero resulta insoslayable. Fue parte fundamen-tal del modelo de turismo de la época, no sólo comopredominante lugar de hospedaje, sino también como–junto a los paseos marítimos- uno de los más im-portantes generadores de la imagen de ciudad turís-tica y de base de desarrollo de las “estaciones bal-nearias”.

Se tratará, en primer lugar, el período de apertu-ra de hoteles y de concesiones a favor de empresa-rios privados realizadas por el Municipio entre 1907y 1914. En segundo término, la adquisición munici-pal de esas concesiones, el impulso del modelo ho-tel-balneario con casino, la problemática de su ad-ministración y el relacionamiento con la actividadprivada.

1. Las concesiones a operadoresprivados, 1907-1914

A la luz de emprendimientos turísticos actuales,no es aventurado afirmar que todo inicio costero vaacompañado de la instalación de hospedaje que cu-bra las necesidades de una demanda potencial; lue-

go, si prospera, surge la competencia o se inicia elloteo de terrenos cercanos. Este sencillo esquema estan viejo como el concepto de balneario que pese asus variaciones de corte urbanístico, prácticas so-ciales, nuevos lugares ante la saturación y cambiosde moda, mantiene rasgos esenciales que lo identi-fican como tal. Lo que sí parece irrepetible es lacuestión del tiempo que debe transcurrir entre el ini-cio y el despliegue y consolidación. Para mediadosde los años ́ 30 se aseveraba que el 95% de los terre-nos con construcciones en Pocitos, Malvín yCarrasco pertenecían a uruguayos. (ZumaránArocena,s/f::27) Por ello, el mayor volumen de vi-sitantes se concentraba en la hotelería, convirtién-dola en el centro exclusivo de sociabilidad veranie-ga. No es de extrañar entonces la sucesión de em-prendimientos hoteleros de envergadura, tanto enMontevideo como en el entorno costero del país.

El Cuadro 1 da cuenta del proceso inicial de laconstrucción de hoteles-balneario y de su articula-ción con los juegos de azar a partir de 1911. Su lími-te marcado en 1914 indica el fin del predominio pri-vado, que se mantendrá hasta 1935. Se hace énfasisen el régimen de concesión que aparece en dos for-mas: la concesión de terrenos públicos para este tipode construcción y la concesión del permiso para lainstalación de casino.

2. Las adquisiciones de los Hoteles-balnearios: motivos y argumentos

Ante la invasión de la costa con instalacionesque satisfacían las necesidades de los veraneantes,forasteros, turistas –como así se les llamaba indis-tintamente- y del acondicionamiento hotelero ini-ciado por arriesgados inversores, la autoridad mu-nicipal irrumpió en el escenario con el tendido de lainfraestructura (calles, paseos, iluminación, sanea-miento), reglamentando el uso del espacio costeroante su popularización. “El modelo de estancia ma-rítima” utilizando la expresión de Alain Corbin,(Corbin, 1993) fue adquiriendo su perfil con el es-fuerzo privado y la voluntad estatal. El hotel bal-

EL FOMENTO DEL TURISMO EN MONTEVIDEO:LA PROBLEMÁTICA DE LOS HOTELES MUNICIPALES, 1915-1950○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Nelly da Cunha *

* Facultad de Ciencias Sociales, Programa de Historia Económica y So-cial; Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Universidadde la Repú[email protected]



neario, cuyo pionero fue el Hotel Argentino dePocitos de fines del S. XIX, evolucionó sofisticandosu arquitectura, renovando su equipamiento y atrac-ciones, e integrando los casinos, de los que al pare-cer dependía el éxito empresarial de la gestión. Cla-ro está que sólo el Parque Hotel y el Carrasco dis-frutaron en Montevideo de ese privilegio hasta 1935.Pero seguramente, y como esperaba el Municipio,el nuevo producto turístico, el hotel–balneario concasino, gestaba un nuevo perfil que a largo plazorendiría sus frutos.

Es posible considerar la compra de ambos hote-les –Casino Parque Hotel y Hotel Carrasco-, comoparte del proceso de apropiación municipal del es-pacio costero y recreativo. Para la instalación hote-lera del Parque Hotel restaban 27 años de conce-sión, del casino 6 años. Si bien el impacto del co-mienzo de la Primer Guerra Mundial desestimulólos proyectos privados, es posible considerar que másbien facilitó ese proceso y permitió amigables ne-gociaciones. Es decir, sin desconocer la paralizaciónde capitales y la crisis financiera de 1913, es lógicopensar que en el marco de plena expansión del Esta-do central batllista y del auge de ambicionesmonopólicas, el Municipio tuviese sus propios pro-yectos expansivos.

El antecedente de inversiones en servicios mu-nicipales vinculados a la recreación se puede encon-trar en 1910 en el llamado Hotel del Prado, que enrealidad nunca prestó servicio de hospedaje ni de

sala de juegos. La escasez de las finanzas municipa-les, en pleno período de expansión de la ciudad, in-fluyó en la búsqueda de recursos; el concepto deque el monopolio estatal amparaba el interés gene-ral e incrementaba los recursos se transformó en lasolución ideal.

Los términos manejados en la sesión del 31 deagosto de 1915 de la Junta Económico Administra-tiva, en la que se tomó la decisión de la doble y si-multánea adquisición hotelera conforme al informedel Intendente Santiago Rivas, resultan gráficos sise los vincula al argumento de defensa de los intere-ses generales y fiscales manejado por el batllismo,en esta ocasión en la órbita municipal. Los objeti-vos enumerados fueron: 1- aumentar el patrimoniocomunal en lugares excepcionales, 2- obtener elmonopolio “directo y seguro de todos los juegos”.Con la administración directa, se aspiraba a que eljuego funcionara en forma “decorosa” para aplicarsu producto a la finalización de la obra del HotelCarrasco, así como “realizar obras de provechosautilidad para la capital”, y “continuar en forma acti-va la Rambla de Pocitos” hasta Carrasco. Se señala-ba que este paseo, al contribuir al “embellecimientourbano”, realzaba los atractivos naturales; prestigian-do “la ciudad balnearia” se fomentaba el turismo(J.E.A., 31/8/1915:99).

Parece clara la búsqueda de medios económicos–más redituable en régimen monopólico- para ins-talar la imprescindible infraestructura que adecuara

Cuadro 1: Las concesiones hoteleras a operadores privados y municipales.

NELLY DA CUNHA EL FOMENTO DEL TURISMO EN MONTEVIDEO: LA PROBLEMÁTICA DE LOS HOTELES MUNICIPALES, 1915-1950



los recursos naturales para el uso social. La mismasesión acordó aprobar los convenios que habían sidoaprobados ad-referendum entre el Intendente y lasrespectivas sociedades –Parque Hotel y Hotel Casi-no Carrasco- del 11 y 18 del mismo mes, aconsejan-do que los productos obtenidos por cualquier con-cepto se volcaran al pago de las obligaciones con-traídas, y “no acordarse en adelante ninguna conce-sión de juego dentro de esta zona, que pudiera per-judicar los intereses de los establecimientos muni-cipales.” (J.E.A., 31/8/1915:100). Al estar ubicadosambos hoteles en los extremos de la zona de poten-cial influencia turística se abarcaba nada menos queel entorno costero comprendido entre Ramírez yCarrasco.

En efecto, en diciembre de 1915 fue declaradacaduca la concesión de la firma Algorta GuerraHnos., en el entendido de que ante la solicitud deprórrogas para la instancia de presentación de pla-nos y otras obligaciones, “las ventajas que el PoderEjecutivo consideró que existían para acordar laconcesión” se basaban en el cumplimiento de losplazos (R.N.L.D. 1/12/1915:364-65). Al no cumplircon la donación de 50 mil pesos para las obras pú-blicas, para las cuales urgía su financiación, el pro-yecto dejó de interesar al Municipio.

Pero como hemos visto, un nuevo factor entróen escena. Al adquirir nuevas obligaciones, querecayeron sobre el producto de los Casinos, la com-petencia en el área costera perjudicaba los interesesmunicipales. El tiempo de las concesiones privadasde los casinos montevideanos había terminado. Hasta1935, el Municipio ejerció el monopolio del juegoen Montevideo –al menos del legal-, tal como lohabía propuesto en 1906 Luis Crodara y Cía.. Conlas adquisiciones de los derechos de explotación en1915, el Municipio se apropiaba del 45 % de losingresos brutos, en lugar del probable 35%, ingre-sos que aumentarían al permitir el Poder Ejecutivoel funcionamiento extendido a todo el año. Con elmonopolio del juego se aseguraban las ganancias.Las rentas que podían generar los hoteles ni se men-cionaban, pero del binomio hotel-casino proveníala ventaja de explotación. En 1935 la concesión dejuegos a la Compañía Nacional de Hoteles S. A.(Rambla Hotel), determinó el fin del buscado mo-nopolio. La municipalidad, acudió en vano al Mi-nisterio de Salud Pública como controlador del bien-estar público y como beneficiario de las rentas ge-neradas por el juego en la órbita comunal, en busca

de apoyo para detener una decisión que a su enten-der perjudicaría a ambos (Crónica,11/5/1935:12).

Las tres partes beneficiarias del producto de losCasinos fueron los gobiernos municipales, la Asis-tencia Pública y, en el caso de concesión privada, laempresa concesionaria. La administración de loshoteles balnearios y casinos quedó a cargo de laComisión de Hoteles y Casinos, formada con inte-grantes del gobierno municipal.

La incidencia de algunos factores

Se han manejado en este trabajo una serie demotivos y argumentaciones que incidieron en lasdecisiones municipales sobre la compra y venta dehoteles y el fracaso del proyecto privado de hotel-casino en Pocitos de 1915. A conformar este con-texto podría contribuir un breve análisis de la situa-ción de la industria de la construcción en el país, yen particular en Montevideo, en el período de 1911y 1930. Entonces, se registraron los cambios de pro-piedad del Parque Hotel y Hotel Carrasco (1915) demanos privadas al Municipio. Al parecer, el estalli-do de la Primer Guerra generó incertidumbre en elámbito privado, incidiendo, por un lado, en la tomade decisiones. Por otro, encontró en la comuna unaacogida positiva. En el mismo sentido debió contri-buir la crisis financiera de 1913 al preceder la gue-rra con recesión económica y la consiguiente retrac-ción de los negocios. La incertidumbre se comple-taba con el posible impacto negativo de la guerra enlos flujos turísticos y con el abandono del patrónoro operado en 1914.

La pregunta es, qué aconteció en la industria dela construcción, situación que podría explicar enparte la decisión privada de abandonar los proyec-tos turísticos.

En primer lugar se ha tomado dos indicadores:el comportamiento del índice del PBI real de la cons-trucción a nivel nacional (en base a dos estudios rea-lizados por Bértola y colaboradores, 1998, y porBertino y Tajam, 2000) y la variación de precios ypermisos de construcción otorgados en Montevideo.Todos ellos estarían indicando un descenso del ni-vel de la actividad entre 1914 y 1918. El índice delPBI de la construcción descendió de 73 en 1912, a31 en 1918 (Bértola et. Al. 1998), recuperándose apartir de 1920 y hasta 1930, año en el que nueva-




mente desciende. En sentido inverso evolucionaronlos precios de la construcción. Entre 1912 y 1922 elíndice subió de 98.7 a 156.7, pasando a descenderdurante el resto de esa década así como en la mayorparte de la siguiente.(Bértola et.al, 1998:53 y 61).En la retracción de la actividad privada, el compor-tamiento de la construcción de hoteles no sería unaexcepción.

Estos resultados son coincidentes con el estudiorealizado por Bertino y Tajam, que señala como pe-culiaridad de la industria de la construcción su sen-sibilidad ante las crisis, manifestándose en in-mediatas caídas ante los trastornos económicos, se-ñalando que las inflexiones negativas se manifesta-ron en la edificación privada más que en la pública,al obrar esta última como “amortiguador” (Bertinoy Tajam, 2000:20).

Si se atienden los valores constantes de la cons-trucción en Montevideo en esos años el panoramano difiere. Los permisos de construcción en 1915constituyeron casi la mitad con respecto a 1908. Losniveles más bajos se registran en 1916 y 1917. En1920 se recuperan y sobrepasan los registrados enla década anterior.

Como las oscilaciones del PBI se registraron enotras actividades, entre ellas la ganadería, se podríaconcluir que el estado general de la economía delpaís no alentaba nuevas inversiones y menos aún,aquellas de carácter riesgoso e incierta rentabilidad.

Más allá de esos aspectos coyunturales, tampo-co es observable en tiempos de estabilidad la incli-nación de los empresarios por negocios que impli-caran importantes inversiones en la tierra urbana quefueran más allá del loteo y de la construcción deviviendas. Esta problemática ha sido trabajada porel historiador Raúl Jacob señalando que el sectormercantil y los propietarios rurales, como“impulsores del cambio”, le huyeron al “riesgo pro-ductivo” y a los “esfuerzos prolongados”. Y que losinstrumentos en la búsqueda de status y seguridadradicaron en la especulación y usura, en la comprade tierras y ganados, en la adquisición de títulos dedeuda (Jacob,1988:110-112). Coincidente con esteplanteo es la posición de Lenzi, y otros, al afirmarque los capitalistas invirtieron en tierras urbanasobteniendo sus ganancias en la especulación e indi-cando una relativa expectativa por la edificación(Lenzi, Arana, Bocchiardo, 1986:30).

De todas maneras las políticas públicas instru-mentadas por el gobierno batllista parecieranencastrar perfectamente con aquellas mentalidades,hasta el punto que parecieran complementarias; don-de no acudían potenciales empresarios nacionalesestaba el Estado –central o municipal- para asumirriesgos. El dominio municipal se justificaba, loshoteles con casinos atraían recursos desde el exte-rior.

Con la finalidad de ampliar esta óptica cabe agre-gar un ejemplo de perseverancia en el negocio hote-lero, como el del propietario del Copacabana PalaceHotel en Rio de Janeiro. Luego de financiar la cons-trucción de éste, al incio de la década del ´20 conacciones provenientes de otro hotel de su propiedaden esa ciudad, Octavio Guinle lo dirigió personal-mente vigilando la calidad del servicio. Para ellofijó residencia por un lapso de cincuenta años, y hastasu muerte, en una suite presidencial, logrando elambiente sofisticado de diversión al que aspiraba laburguesía europea y norteamericana. Las diferen-cias parecen notables: el Copacabana se convirtióentre 1930 y 1950 en el centro del espectáculo deRio de Janeiro, diversificando sus atracciones selogró que la segunda guerra, lejos de significar unfreno turístico, lo convirtiera en un reducto elitista.(Boechat,1999:71)

3. Las inversiones hoteleras

Dos situaciones diferentes

Las inversiones en los hoteles Casino ParqueHotel y Hotel Casino Carrasco recayeron sobre lasarcas municipales y en parte se autofinanciaron, adiferencia de la construcción del espacio recreativomontevideano, en el que el Estado central contribu-yó mediante aportes especiales sin reintegro y conpréstamos para la ampliación de parques y ramblas.(da Cunha, 2002:26) El Cuadro 2 resume los mon-tos, financiaciones y fuente de recursos correspon-dientes a ambas adquisiciones.

Las adquisiciones del Parque Hotel y del HotelCarrasco implican situaciones económicas diferen-tes. La compra del Parque Hotel, realizada en el con-trato entre la empresa y el Municipio el 11 de agostode 1915, incluyó el hotel y casino equipados, enfuncionamiento, sin terrenos e inversiones externas




a éstos, a excepción del paseo público contiguo. Laobra había sido realizada con recursos privados enterrenos públicos. El Municipio había logrado real-zar la ciudad balnearia sin desembolso alguno, ase-gurándose la participación en las ganancias futuras.

En cambio, por el contrato realizado el 18 deagosto, el Municipio adquirió las obras del HotelCarrasco ubicadas en predios de propiedad privada,la manzana correspondiente, el tramo de la ramblay calles abiertas o proyectadas, un terreno con cua-tro manzanas y los derechos de explotación de jue-gos de azar.

En el Parque Hotel, la administración del com-plejo permitió una generación inmediata de rentas,constituyendo un probado atractivo turístico. En elHotel Carrasco, por el contrario, la finalización delas obras edilicias y urbanísticas enfrentaba un pro-bable atraso con respecto al plazo de construcciónconcedido a la empresa (debía finalizar en 1915), ysu éxito sólo podía ser estimado en función al creci-miento de otras áreas turísticas selectas ya existentes.

Por lo tanto, los montos iniciales de 1.100.000(Parque Hotel) y 250.000 pesos (Hotel Carrasco)conllevan situaciones diferentes. Mientras en el pri-

Cuadro 2: Adquisición del Casino Parque Hotel y Hotel Casino Carrasco en 1915.

Fuente: R.N.L.y D., 31/8/15, 20/11/15 y 1/12/15. D.S.C.R. 14 de octubre de 1915 y Boletín Municipal, agosto de 1923, T.VIII, No.74,p.810.*Cálculos elaborados en base a las formas de pago (cuotas fijas) El costo final de obra es aproximado.** Por Decretos del Poder Ejecutivo del 31/8/15, 20/11/15 y 1/12/15 en base a propuesta municipal: suspensión temporaria de adjudi-caciones de proventos del juego a reparticiones/instituciones de beneficencia, concesión definitiva y funcionamiento anual del Casino.Beneficios estimados del Casino del Parque Hotel durante 5 años: 1.650.000.




mer caso los recursos especiales, generados por suCasino permitieron la cancelación de la deuda entan sólo cinco años, en el Carrasco, a la inversióninicial se debió agregar, entre 1918 y 1921, el costode las obras para ponerlo en funcionamiento. Conigual fuente de recursos –Casino del Parque Hotel-se cubrió ese costo; en cambio el equipamiento fuecubierto por el erario municipal (IMM, Boletín Mu-

nicipal, T.VIII,1923:810). Esta inversión (600.000pesos) representaba el 14% de las rentas municipa-les de 1920.

La otra cara del negocio municipal hotelero larepresentan los empresarios privados, que pocos añosatrás habían iniciado el proyecto con entusiasmo.En los estatutos de la S.A. Hotel Casino Carrasco sefijó un capital de 1 millón de pesos, a invertir por latotalidad del proyecto, componiéndose un capitalinicial en acciones por 300.000 pesos. (EstatutosS.A.Hotel Casino Carrasco, 1913: 5) Solo se cuentacon la opinión de Alfredo Arocena para el caso delHotel Carrasco, realizada en 1936. Los 210.000 pe-sos en obligaciones sin servicio hasta 1917 fueronvendidos en la Bolsa al 62 y 63 % del valor, quesumadas las cuatro cuotas representaron 170.000pesos para la sociedad. Su punto de comparaciónpartía de la renta futura, estimada en el rendimientofijo de 200.000 pesos anuales del Casino, de la va-lorización de los terrenos involucrados en la tran-sacción estimando un valor “real” de 400.000 pe-sos, y de la suma de 295.000 pesos invertidos en laobra del hotel, concluyendo que las condiciones delnegocio habían sido “excepcionalmente favorables”para el Municipio. (Barrios Pintos, 1994:148-49)

Varios fueron los factores que pudieron haberincidido en la formación de precios de los terrenosde la zona costera de Carrasco. Su localización cer-cana a la costa y al Hotel generó expectativas desdeel inicio del loteo para futuros negocios de cuño es-peculativo. La abundancia de tierras – en una zonasin urbanizar- parece más aparente que real. Tenien-do en cuenta su localización como fuente de expec-tativas, los terrenos más cercanos al mar no perte-necían mayoritariamente al grupo constituido en lasociedad inmobiliaria dirigida por Alfredo Arocena,situación esta última que difícilmente los podía fa-vorecer al momento de vender. La sociedad, enton-ces, no vio colmadas sus expectativas en la transac-ción de 1915. Vendió parte de las tierras antes deque se cumpliera el tiempo necesario para la valori-zación esperada, que ocurriría después de culmina-

do el Hotel –principal generador del atractivo. Porotra parte, tampoco la capacidad de pago del Muni-cipio podía alentar mejor cotización. La inclinacióndel empresariado por invertir en tierras urbanascosteras aún se veía favorecida al contar con espa-cios con mejoras sin valorizar y más apetecibles porsu cercanía a la ciudad.

En cuanto a la esperada valorización, y pese a lavariación de los precios de cada terreno que respon-día a la cercanía al hotel o a su salida directa al mar,se puede adelantar la hipótesis de que a mediadosde los ´30 estaba dando frutos a sus propietarios. En1909 Alfredo Arocena adquirió terrenos por 0.02pesos el metro cuadrado, los que en 1912 vendió ala Sociedad Anónima Balneario Carrasco a 0.29. En1923 Francisco Piria compró una parte a 0.30. Por1934, los terrenos más cercanos al mar alcanzabanen promedio los $6.70, en una zona intermedia $2.88,y $1 los más alejados (Zumarán Arocena, s/f: 34).

4. La administración del CasinoParque Hotel

La administración del Parque Hotel, desde suadquisición hasta 1950, alternó los regímenes deadministración directa y concesión privada que seresumen en el Cuadro 3. La conveniencia de una uotra forma de administración fue objeto de discre-pancias en el gobierno municipal. El sector colora-do batllista, y sus aliados según el momento, fueronconsecuentes con la idea de que la administracióndirecta era la conveniente: independientemente delos resultados económicos directos la ciudad se be-neficiaba. Las ganancias debían provenir de los ca-sinos, los hoteles serían los referentes en excelen-cia. Esos conceptos no siempre consiguieron unani-midad.

La rigidez de la estructura gubernamental de laque dependían las concesiones privadas, las descui-dadas gestiones municipales que generaron investi-gaciones en 1923 y 1930, la falta de idoneidad en sumanejo, eran situaciones a las que se sumaba lasdiscrepancias de origen político, que a menudo in-fluyeron en la toma de decisiones de rango adminis-trativo y que complicaron las discusiones y las dis-posiciones resultantes. La instalación hotelera delParque Hotel fue objeto de vaivenes y contramar-chas que de por sí pueden sugerir rendimientos exi-guos o nulos. Sin embargo, las licitaciones siempre




encontraron interesados. En 1929 el Concejal Prós-pero Brunet recordaba que “(…) cada vez que unConcejo termina su mandato y otro le sucede, seplantea a la nueva autoridad el problema grave de laadministración de los hoteles. En 1923 y 1926, losdos nuevos Concejos han mantenido largas discu-siones sin que se haya llegado a nada definitivo.Todas las soluciones han sido de carácter provisio-nal (…)”. No se logrba consensos en torno a algunode los sistemas porque, según su opinión, nadie es-taba capacitado en la materia. Esa opinión era ratifi-cada por el Ing. Juan Fabini, también integrante delConcejo, calificando a la gestión hotelera de “regí-menes ocasionales” y recordando que ni siquiera laactuación de la Comisión de Hoteles y Casinos ha-bía sido permanente (CAL, T.2, 1929:4513-18).

La interrogante más adecuada es si la adminis-tración municipal, sin crear organismos idóneos, eracapaz de extraer rentas decorosas de ese patrimo-nio. Sobre el Casino allí instalado, después de lasdiscusiones iniciales, nadie se atrevió a poner en dudasu explotación directa; sólo fue objeto de atenciónla generosa distribución hacia otros organismos yaque, como a veces se planteó, una mayor cuota partedebía ser destinada al mantenimiento de los hoteles.

Más allá de las convicciones de la administra-ción montevideana, el hotel–casino, en su funciónde centro promotor turístico, fue reconocido como

tal al crearse la Junta Local de Punta del Este en1934, ya que se le otorgó fondos especiales al nue-vo organismo, entre ellos el aporte de 1 millón depesos en títulos del Banco Hipotecario del Uruguaypara la construcción de un hotel–casino. Lo nove-doso es el establecimiento de antemano del arren-damiento del hotel, así como la permanencia delCasino en régimen de gestión municipal (RNLD, 14de mayo de 1834:1081-84).

Las concesiones privadasel Casino Parque Hotel

Adquirido el Parque Hotel se ensaya la primerconcesión de administración privada a cargo de JuanMazzina por el término de un año, entre el 8 de di-ciembre de 1915 hasta 1916. El concesionario ope-raba con la dirección del Palace Hotel de BuenosAires, según figura en la propaganda del ParqueHotel. En 1918 igual asesoramiento se repetiría enel Biarritz Hotel Casino de Punta del Este, buscan-do una probable garantía de buen servicio y presti-gio ante la potencial clientela rioplatense (Anales,Revista Nacional, N°.XII y XVIII). ¿Se estaba ini-ciando la versión local del sistema de cadena porfranquicias con la administración municipal comocapitalista? Indudablemente la inexperiencia enmateria hotelera pautó ensayos de corto plazo, nin-guno convenció al gobierno local que parecía nau-

Cuadro 3: Administración municipal y concesiones privadas del Parque Hotel.

Fuente: Elaborado con datos del Boletín Municipal de los años correspondientes.




fragar ante el desconocimiento de la problemáticatécnica que implica la administración hotelera.

Frente al vencimiento del contrato municipal,el concesionario solicitó ante la Intendencia la re-novación hasta 1919. Le fue denegada con el argu-mento de que reglamentariamente la Junta estabaimpedida de realizar cualquier tipo de contrato queexcediera el período de gobierno que caducaba el30 de diciembre de 1916. La Intendencia obtuvo elaval del Ministerio del Interior para la administra-ción y explotación directa del hotel por esa tempo-rada “suprimiéndose así la intervención inmediatade arrendatarios que, como terceros interesados, espresumible que nunca prestarán a los servicios res-pectivos el celo y atención de la autoridad munici-pal, si llega a conseguir el funcionamiento con unaorganización apropiada.” (RNLD,22/11/16:760-61)Esta decisión que no provino del seno de la Junta,sino del gobierno central ante la sugerencia del In-tendente Francisco Accinelli, sería cuestionada poralgunos de los integrantes de la Junta entrante. Seiniciaba así la serie de “regímenes ocasionales”.

El 23 de agosto de 1917 el vocal José Ma. Silvay Antuña, presentó el proyecto de autorización a laIntendencia para llamar a licitación para la explota-ción del Parque Hotel hasta la fecha de vencimientode la Junta, el 31 de diciembre de 1919. El conflictode poderes entre el Intendente y la Junta sobre laadministración del Hotel expresa que la gestión ho-telera municipal generaba ciertas resistencias másallá de la discusión sobre si el bien pertenecía ex-clusivamente al Municipio o a la Intendencia. Locierto es que no lo podía arrendar sin el consenti-miento de ésta (JDM,29/11/17:126-132). El tema nofue resuelto hasta la reorganización del gobiernodepartamental, que entró en funcionamiento en 1920,los problemas administrativos se sucedieron ocasio-nando el cierre temporal del hotel.

El 5 de enero de 1920 la Comisión Delegada dela Asamblea Departamental relevó de sus funcionesa los administradores del casino y del hotel, con elcometido de reorganizar los servicios. Las bases dela reorganización consistieron en la elaboración deun plan de funcionamiento de la sala de juego, se-leccionando el personal subalterno y suprimiendolas comisiones que se le asignaban al personal. Delservicio hotelero, la organización rigurosa con unacontabilidad prolija comprendiendo el inventario desus existencias. Con ese cometido se procuró aseso-ramiento técnico externo con la intervención de un

funcionario del Banco República (CAD,31/1/20: p.24).

De todas maneras, y a pesar de los intentos dereorganización administrativa, en 1921 el Concejode Administración decidió la apertura de licitaciónpública para el arrendamiento del Parque Hotel ydel Hotel Carrasco a inaugurarse. Para el primero sepresentaron 9 solicitudes; en cambio, el segundoquedó bajo la administración municipal. La propues-ta de la firma Cherubino Cassoni obtuvo el aval dela Comisión de Hoteles y Casinos.

Las condiciones generales del régimen de con-cesiones a privados implicaban la obligación delconcesionario a mantener el hotel abierto todo el añoy al pago de cuotas anuales, que lo habilitaba al usode la mayor parte de las instalaciones a excepcióndel Casino. A su vez el Municipio debía manteneren buen estado todas las instalaciones.

Sin embargo, la solución al problema de admi-nistración, ahora privada, seguía sin satisfacer. Enla Memoria y Balance de 1920 a 1922 se advirtióque si bien el hotel había funcionado “a cargo delarrendatario y bajo la vigilancia y contralor de laComisión de Hoteles y Casinos, en lo que se refiereal cumplimiento estricto de las obligaciones impues-tas en el contrato de arrendamiento,” se sugería “queen el futuro sería conveniente que el Municipio ex-plotara directamente este tipo de establecimiento.”(IMM, Boletín Municipal, T.VII:362)

Ante la serie de irregularidades en el funciona-miento de los establecimientos municipales –casi-nos, Hotel Carrasco y restauran del Prado- se llevóa cabo en 1923 una investigación a la Comisión deHoteles y Casinos encabezada por la delegaciónriverista. A pesar de las irregularidades constatadasen la gestión municipal transcurridos los tres prime-ros años de la concesión del Parque Hotel, en 1924el Concejo de Administración tomó la decisión delretorno a la administración directa. La discusión secentró en si el contrato de concesión había vencidoel 31 de diciembre de 1923 o continuaba hasta 1926,a los cinco años de firmado. Según lo determinabala Ley Orgánica al vencer el Concejo, la AsambleaRepresentativa debió pronunciarse sobre la conti-nuación de dicho régimen. Como no se había pro-nunciado se estimó que el contrato no habíacaducado.

El argumento que estaría definiendo una estra-tegia más allá de los debates puntuales fue el de que




todos los establecimientos debían estar en igualdadde situación, arrendados o en administración direc-ta; “(...) no se podía mantener un estado de compe-tencia como el mantenido” hasta el momento. Nofaltó el argumento político partidario: “La adminis-tración directa de los hoteles es una nueva mejoraque nuestro partido agrega a su programa”, expresóel integrante por el Partido Colorado de la Asam-blea Representativa Ricardo Barrandeguy (IMM,Boletín Municipal, T.2: 446). Expresiones que,contextualizadas con el discurso de José Batlle yOrdoñez adquieren significado: propender a la ex-pansión del turismo bajo la intervención estatal, eneste caso del gobierno local, habiéndose defendidoel manejo de los juegos en forma monopólica pocosaños antes.

Por otra parte, avanzaba el proceso de descen-tralización y autonomía de los municipios. Las dis-crepancias se originaban en parte porque en el go-bierno municipal se dirimía la pugna entre las frac-ciones partidarias e intrapartidarias, inclusive en latoma de decisiones de orden administrativo. El sis-tema de gobierno colegiado en vigencia a partir de1919 y la Ley Orgánica del mismo año reorganiza-ron el gobierno municipal en Concejos de Adminis-tración y Asambleas Representativas. Continuó elproceso de descentralización administrativa de 1903,y se acentuó la autonomía política, ya que sus miem-bros provenían de la elección popular a diferenciade la figura de los anteriores Intendentes elegidospor el Poder Ejecutivo. Por tanto comenzaba a regirla representación partidaria y la neta separación delas funciones ejecutivas de las administrativas, aun-que esta última no siempre fue bien interpretada. Enel orden administrativo es de destacar la autonomíaeconómica con la posibilidad de crear impuestos.

Comenzados los años ´30, dos factores más pe-saron en la toma de decisiones: uno, de orden co-yuntural, la crisis económica de 1929 cuyo impactose hizo sentir en los primeros años de la década del´30, al que se asoció el de gestión municipal en elnuevo contexto. La reducción de gastos estatalespropuesta y llevada adelante por el gobierno deGabriel Terra también llegó a los municipios. El 14de marzo de 1933 el Concejo de Administraciónpropuso normas administrativas para reducir losgastos, cuya aplicación no resultó satisfactoria en lagestión hotelera. La concesión privada de servicios,sobre todo la de los hoteles que no resentiría la ad-ministración de la ciudad, aunque en otras ocasio-

nes no había generado unanimidad, fue el recortemás directo que esta vez no generó discrepancias.El gobierno municipal se había renovado mayorita-riamente luego del golpe de Estado de Gabriel Terradel 31 de marzo de 1933. El Concejo de Adminis-tración quedó vacante, a excepción de su PresidenteAlberto Dagnino, que fue nombrado Intendente, fi-gura que retorna en la reorganización. La Junta De-liberante de Montevideo, que sustituyó a la Asam-blea Representativa, redujo el organismo legislati-vo en casi en una sexta parte y se nombraron nue-vos integrantes. La Constitución de 1934 dio conti-nuidad al cargo de Intendente –en el que permane-ció Dagnino- y se restablecieron las Juntas Departa-mentales de representación proporcional. La facul-tad de crear impuestos fue restringida nuevamente.

El 27 de abril de 1934 la Junta Deliberante, conel aval del Intendente – consecuente defensor de laadministración directa-, resolvió la tercera conce-sión realizada luego de la adquisición. Sólo se in-cluyó al Parque Hotel. En cambio, el Hotel Carrascoseguiría en manos municipales. El Departamento deHacienda entendió que su arrendamiento “no seríaconveniente” ya que no ocasionaba “quebrantos ala economía municipal”. Por el contrario, sucontralor y dirección eran indispensables para con-solidarlo. Nuevamente se instalaba el estado de com-petencia entre administraciones pública y privada.Las condiciones establecían, en un escueto artículo,un período de concesión de cuatro años, excluyen-do los arrendamientos del Casino. Previo inventa-rio, el arrendatario haría uso de gran parte delequipamiento (IMM, Boletín Municipal, N° 30:895).

El 15 de noviembre de 1934 el hotel fue adjudi-cado a José Rodríguez y Agustín Pereira por 1.500pesos mensuales (IMM, Boletín Municipal,N°38:1128).

En 1938 el hotel retornó a manos municipales.En octubre, el Municipio invirtió 90.000 pesos, pro-venientes del rendimiento de las salas de juego, enre-acondicionamiento de la hotelería, incluyendo elMiramar y el del Lago. A esta altura, la comuna ha-bía perdido el monopolio del juego con la inaugura-ción del Rambla Hotel; a cambio recibía la comi-sión establecida en la ley de juego de 1911.

La administración municipal, ante las desventa-jas que traía aparejada la larga temporada baja, co-menzó a utilizar con otros fines estas importantes




instalaciones, de uso predominantemente veranie-go, para mantenerlas en relativo funcionamiento. Enla “temporada de invierno”, se destinaron los salo-nes del Parque Hotel como lugar de encuentro de lasociedad montevideana y en 1928 obtuvo el privile-gio de una firma cinematográfica para la exhibiciónde estrenos de películas, modalidad que sería trasla-da al Hotel Carrasco.

El gobierno municipal en la discusiónde las concesiones en 1929

El tipo de gestión más conveniente para el patri-monio hotelero municipal -ampliado sobre el finalde la década del ´30 con los hoteles Miramar y delLago- fue materia de discusión que se inició tan pron-to como fue adquirido. Los límites partidarios re-sultan más visibles en el sistema de gobierno cole-giado con representación partidaria. Los fundamen-tos expresan con meridiana claridad lo que entendíala corriente batllista del ámbito municipal comopolítica turística, así como las posiciones de la opo-sición.

Con la experiencia acumulada a partir de las ad-quisiciones de 1915, a fines de la década del 20 sevisualizan dos tipos de definiciones: en la primera,en la que todos los integrantes del Concejo estabande acuerdo, los Casinos debían permanecer en régi-men de gestión municipal o en todo caso estatal. Yjustamente esta definición en bloque, al parecer, noresultaba coherente con la defensa de las concesio-nes hoteleras; el proveedor de rentas seguras, en es-pecial para el Hotel Carrasco, que lógicamente de-bía funcionar como motivante para los potencialeshoteleros, no se licitaba. La segunda consistió en ladivisión de los concejeros en dos posiciones irre-conciliables: la gestión directa y la concesión deuso o “arrendamiento”. En torno a la defensa de lagestión municipal se definieron los coloradosbatllistasç; la oposición estuvo representada por losnacionalistas, a los que a menudo se aliaba elriverismo.

En lo que respecta a las posiciones de la Asam-blea Representativa de Montevideo, no se ha acce-dido a la fuente, pero las votaciones favorables a lasconcesiones que necesitaban su aval a menudo re-sultaban demoradas, ocasionando de hecho la con-tinuación de la gestión municipal, pese a las deci-siones del Concejo de Administración o de la Inten-dencia. Una rápida mirada en la composición parti-

daria de dicha Asamblea a partir del régimen cole-giado (1920), teniendo en cuenta los partidos mayo-ritarios (Colorado y Nacional), se observa la netamayoría de representantes del Partido Colorado queosciló entre el 63 y el 53% en 1929. En el período1914-16 en la Junta Económico Administrativa sur-gieron representantes del Partido Colorado que seturnarían en el órgano legislativo y en el ejecutivo:entre ellos Juan P. Fabini, Francisco Ghigliani, Cé-sar Batlle Pacheco, Humberto Pittamiglio, AlbertoDagnino. En la década del ´20 se sumarían Francis-co Pacheco, Justino Zabala Muniz, Luis P. Ponce,Luis Otero y Rafael Batlle Pacheco.

Luego de asumir el Concejo de Administraciónen octubre de 1929, el vicepresidente y vocal Alber-to Dagnino presentó un plan de reestructura en loconcerniente al fomento del turismo y de gestiónhotelera. Dicha ocasión se prestó para la discusiónsobre el tipo de gestión más conveniente. La deudaacumulada de 200 mil pesos fue el detonante. JuanP. Fabini argumentó sobre las ventajas de la admi-nistración directa en torno al valor de atractivo quehabían adquirido los hoteles municipales gracias alas inversiones comunales y a la excelencia de losservicios prestados (los concesionarios no aporta-ban en las inversiones del Parque Hotel sino queusufructuaban el acondicionamiento municipal),todo lo cual había redundado en la formación de unaclientela permanente que beneficiaba a la ciudad conla circulación de dinero extra. “Hubieran fracasadolos hoteles, si durante la temporada veraniega hu-bieran estado vacíos; pero es notorio que han sidoinsuficientes para alojar a todos los huéspedes quedesean acudir a ellos”. Agregando que “La condi-ción esencial en una ciudad de turismo es que hayabuenos hoteles, y éstos sólo puede proporcionarlosel Municipio”, basándose en la inexistencia de com-petencia hotelera al nivel de calidad del serviciohotelero municipal.

En la férrea defensa de la administración direc-ta, toda argumentación en su contra encontró res-puesta. Ante las consideraciones del concejal nacio-nalista Domingo Cruz que aseguraban el interés pri-vado por el manejo de ambos hoteles, Fabini aso-ciaba ese interés a las inversiones municipales pon-derando el valor intangible de la formación de unaclientela pudiente, el “verdadero capital” de los ho-teles. Sin embargo estos argumentos no resultaronconvincentes, tanto el sector nacionalista como elriverismo, representados por Carlos Percovich y




Félix Polleri respectivamente, aprobaban la inter-vención municipal en diversas actividades, lo que síestimaban inconveniente era la gestión directa. Laposición de Percovich –integrante de una de las fa-milias del grupo fundador de Atlántida-, conside-rando las circunstancias que habían “obligado” alMunicipio a adquirir los hoteles y refiriéndose a laoficialización del juego en ese ámbito, se inclinabapor el arrendamiento, aunque reconocía que la ex-plotación de los casinos representaba el atractivofundamental para los potenciales arrendatarios.(CDL, Boletín Municipal, T.2:4601)

La reiteración de los argumentos con posicionesinamovibles, explica en parte, el continuo vaivénentre uno y otro sistema de gestión. Hacia el final dela década del ´20 la discusión adquirió además otroperfil: el fomento del turismo requería la adecua-ción institucional al objetivo propuesto.

5. El intento de planificación de lagestión hotelera

Sin un rumbo certero –como se ha visto-, la or-ganización institucional de la gestión municipal ho-telera iniciada en 1915 no convencía a los integran-tes del Concejo. Las comisiones administrativas sehabían revelado ineficaces, la incertidumbre domi-naba cada nuevo Concejo sobre el qué hacer con esepatrimonio, dando a lugar a “regímenes ocasiona-les”, según expresiones de Juan Fabini. En la tomade decisiones de orden administrativo pesaba el de-bate político sobre el grado de intervención estatalen la órbita económica. Con la intención de resolverdefinitivamente esta problemática fueron presenta-dos, el 25 de noviembre de 1929, dos proyectos dereorganización administrativa de los hoteles-casinos.

No es casual que fuera un integrante del elencobatllista, Alberto Dagnino, quien propusiera dos fór-mulas de administración, con la intención de reor-ganizar la gestión hotelera. Su aprobación era prio-ritaria para quien guardaba expectativas de termi-nar los largos y desgastantes debates. Se trataba deconcretar una estructura jerárquica de carácter nor-mativo, definiendo criterios para el futuro que in-cluían la gestión de los hoteles-casinos creando car-gos de dirección rentados. Al cruce de estas preten-siones la posición sustentada por el concejal Domin-go Cruz se basó en la disociación de organización

del fomento turístico y administración hotelera.Podía constituirse una Comisión de Turismo perolos hoteles debían quedar al margen (CAL,BoletínMunicipal. T.2 :4513).

Adoptando una posición aparentemente aparta-da de pasiones políticas el Ing. Juan Fabini exigiódefiniciones. El arriendo o la explotación directa.En el caso de adoptarse esta última, el Municipio nodebía “tomar la responsabilidad de la gestión de losHoteles, si no se daba una dirección especializadacomo no puede atender en la forma que debiera elfomento del turismo, por carecer de una entidad com-petente (…) ni tampoco encarar esta explotacióndesde el punto de vista de los beneficios inmediatosy directos.” (CAL, Boletín Municipal, T.2,4513). Lacondición previa era dilucidar la cuestión hotelera.

La posición batllista se sustentó en múltiplesoportunidades en la valoración de aspectos tangi-bles como intangibles que se pueden resumir en:

1- La función reguladora de los hoteles municipa-les sobre la hotelería de la ciudad y del país.Lejos de efectuar una competencia desleal, seresaltaba su contribución en el estímulo de laatracción de turistas extranjeros de mayores re-cursos. Perfil de turista que por cierto deman-daba confort y lujo exclusivos.

2- Complementando ese sector, la ciudad debíaampliar el mercado con hoteles económicos ycalidad de servicios, siendo esta última la he-rramienta clave en el aprovechamiento de losatractivos naturales.

3- Los beneficios económicos no recaían única-mente en las arcas municipales, fundamental-mente vía casinos, sino que se le confería al flu-jo turístico el valor de factor dinamizador de laeconomía de la ciudad.

4- La gestión directa del patrimonio hotelero mu-nicipal fue concebida, en sí misma, como partedel fomento turístico. Su “abandono” - la entre-ga a manos privadas-, aparte de no aumentarlos recursos de forma tal que compensara lamedida, implicaría terminar con el “derecho aintervenir en forma efectiva en el contralor delas necesidades del turista en materia de hospe-daje” mediante el cual se conservaba la calidadevitando la “explotación” del turista. Políticasumamente exigente en recursos cuando se efec-tuaron las adquisiciones, construcciones y




acondicionamientos, que sólo exigiría en el fu-turo –así se argumentaba- mantenimiento ybuenas administraciones,

5- El valor urbanístico, adquirido en el selecto ba-rrio Carrasco, se asociaba a las inversiones co-munales. Se presumía que el interés privado enel Hotel Carrasco tratando de maximizar bene-ficios en su gestión, resultaría perjudicial parala propiedad municipal del hotel así como parasu entorno.

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1 La crisis financiera de 1913 se inició ante la imposibilidad derenogociar préstamos a corto plazo por parte del BROU en un mercadomonetario europeo restringido, generándose en este banco la paraliza-ción de su línea de crédito. Entre las consecuencias: los comerciantes,industriales, etc., no pudieron pagar sus importaciones, ni se interesaronen nuevos negocios. Cesaron las inversiones extranjeras y se intensificóla repatriación de capitales. A nivel estatal, comenzaron las restriccionesde gastos, el desempleo aumentó tanto en el sector público como en elprivado. Ver en: Milton Vanger, El país modelo...p. 290 y siguientes.

2 Pese al auge de Pocitos y Ramírez la construcción de hoteles sedetuvo en la década del ´20 hasta mediados de la siguiente; en su lugarse adaptaron residencias.

3 Los índices para Montevideo han sido aportados por Luis Bértola.

4 Accionistas representantes de la S.A. Casino – Parque Hotel: AnaLasalle, María L. De Ribod, Ana L. De Mendoza, José Lasalle, Gerardo Lasalle,Inocencio Echeverría, Miguel Encoin, Francisco Grandmontagne, Clara L.De Lacoste, Héctor R. Gómez (Pte. del Directorio), Juan Echeverría, Esta-nislao Lacoste, José Azuar, Juan Lasalle y Rafael Magalhaes. Los de lassociedades anónimas Balneario Carrasco y Hotel-Casino de Carrasco:Alfredo Arocena y José Sienra, como directores, y Pedro Martino yPrudencio de Pena.

A pesar de la acumulación de experiencia, lareformulación de la organización del patrimonio tu-rístico municipal no llegó a consumarse. El avanceen la década del treinta en la institucionalización delturismo se dio en el gobierno central con la creaciónde la Comisión Nacional del Turismo.

5 En el contrato se estableció el plazo de concesión por cinco añoscon un arrendamiento escalonado, correspondiendo sucesivamente,15.000 pesos anuales por los tres primeros y 20.000 y 25.000 para losdos últimos, pagaderos al vencimiento anual, o sea un total de 90.000pesos. La tarifa máxima por pensión completa se fijó en 10 pesos dia-rios. El Concejo Departamental quedó facultado a rescindir contratodespués de transcurridos dos años, contra el pago de 10.000 pesos porcada año que faltara para la terminación de dicho contrato.

6 Integrantes en 1923 de la Comisión de Hoteles y Casinos: DiegoNovoa Courrás, Adolfo García, Jorge Ponce de León, Santiago Agustini,Luis Perez, Mario Blixen y Alberto Dagnino.

7 La Junta Deliberante fue presidida por Julio César Estol, Jorge F.Sosa y Fermín Ilarraz.

8 A precios corrientes a 200 pesos mensuales más que el contrato de1921.

9 El Concejo de Administración Departamental estuvo compuestoentre 1929 y 1932 por los colorados batllistas Juan P. Fabini, AlbertoDagnino, César Batlle Pacheco y el riverista Félix Polleri; los nacionalis-tas Carlos Ma. Percovich, Próspero Brunet, Domingo Cruz, y los secreta-rios Miguel Clavelli y Francisco Pacheco. En Julio Fabregat,, Eleccionesuruguayas (febrero de 1925 a noviembre de 1946) Cámara de Represen-tantes, Montevideo, 1950, pp.109-10.

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• ZUMARÁN AROCENA, C. (s/f ) Un estudio sobre valorización por el Dr.Carlos Zumarán Arocena. Contribución a una obra de interés nacional. Mon-tevideo.

FUENTES

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• Concejo Departamental Local, Boletín Municipal.

• Concejo de Administración Local, Boletín Municipal.

• Estatutos de la S.A. Hotel Casino de Carrasco, 1913, Montevideo.

• Revista Nacional Anales, Nos. XII y XVIII.

• Junta Económico Administrativa, Libro de Actas.

• Registro Nacional de Leyes y Decretos.


NOTAS




El objetivo de este trabajo es contribuir en lacomprensión de la relación entre desempeño econó-mico de largo plazo y el comportamiento de la dis-tribución del ingreso y la riqueza, evaluando el pro-ceso desde una perspectiva histórica y comparada.Para ello, es necesario contar con líneas argumentalesque permitan articular, teórica y empíricamente,conceptos como los de equidad/inequidad, desarro-llo/subdesarrollo, diferenciales entre regiones y ac-tores, especialización productivo-comercial y de-manda, productividad, innovación, así como la re-levancia de estructuras institucionales de aliento ocontención a la incorporación de conocimiento enla generación de valor económico.

El análisis empírico que se presenta (que cubreel período 1940-2000) brinda evidencia queconvalida la existencia de relaciones positivas entrealta desigualdad y especialización productiva y co-mercial en productos de bajo valor agregado.Conceptualmente, ello estaría asociado con deman-das agregadas amplias –atendidas por ofertasdiversificadas– pero débiles, que limitan el aprendi-zaje competitivo e inducen fenómenos de bajo re-torno en el proceso de innovación y desarrollo tec-nológico. Además, también se vincularía con la con-solidación de una matriz institucional que induce laconvalidación de estructuras productivas muy suje-tas a la extracción agropecuaria que, siendo“exitosas” en el pasado, “quedaron atrás” cuando laindustrialización avanzó como líder sectorial de laproducción capitalista.

Aplicando las consideraciones anteriores al casouruguayo, la evidencia permite argumentar que suscondiciones históricas en términos de desigualdad,características de la demanda y especialización pro-ductivo-comercial contribuyen a explicar el rezagorelativo frente a su “mundo relevante”, pero que elloes válido en tanto se atiendan los aspectos cualita-tivos de su patrón distributivo.

I. Crecimiento y distribución: undebate inconcluso.

Hasta hace pocos años, el concepto “dominan-te” en la articulación entre crecimiento y distribu-ción del ingreso era la hipótesis de Kuznets,estilizada a través de una curva con forma de “U”invertida1 (Kuznets 1955). La noción que seguía esteplanteo era que el crecimiento económico asociadoa la industrialización de economías agrarias con ba-jos niveles de desigualdad, primeramente conduci-ría a un aumento en la inequidad de ingresos y lue-go permitiría su reducción.

La curva de Kuznets pasó a ser uno de los he-chos estilizados más estudiados de la distribucióndel ingreso por cerca de cuatro décadas, aunque re-cientemente –desde los años noventa– la hipótesisfue repetidamente no validada. La “versión dinámi-ca” de la hipótesis –la que los episodios de rápidocrecimiento tienden a conducir a inequidades másaltas– ha corrido una suerte similar y empíricamen-te tampoco se ha hallado evidencia para aceptar supertinencia.2 El resultado es el de un cierto escepti-cismo sobre el vínculo causal que va desde el creci-miento económico –un aumento en la media de ladistribución–, hacia la inequidad –cambios en la dis-persión de la distribución– tanto cuando se la con-sidera en niveles como en sus variaciones.

No obstante, ¿hay vínculos causales entre la dis-tribución del ingreso o la riqueza y el crecimiento

* Este trabajo ha sido elaborado en el marco del Proyecto de Investiga-ción “Desarrollo económico y distribución del ingreso. Un enfoque com-parativo, 1870-2000” de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universi-dad de la República, Programa de Historia Económica y Social; Proyectofinanciado por la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) ydirigido por el Prof. Luis Bértola.

** Licenciado en Economía. Candidato a Magíster en Historia Económi-ca. Investigador de la Universidad de la República, Programa de HistoriaEconómica y Social (Facultad de Ciencias Sociales) y Area de HistoriaEconómica del Instituto de Economía (Facultad de Ciencias Económicasy de Administración) [email protected].

DISTRIBUCIÓN, CRECIMIENTO Y LA ESPECIALIZACIÓNPRODUCTIVO-COMERCIAL: UNA APROXIMACIÓNAL CASO DE URUGUAY○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Henry Willebald *



económico u otros aspectos del desempeño de lospaíses?

Galor & Zeira (1993), Persson & Tabellini (1994)y Alesina & Rodrik (1994) fueron trabajos señerosen el nuevo abordaje de la temática, argumentandoa favor de la relevancia de la distribución del ingre-so en la performance económica y la incidencia ne-gativa de la inequidad sobre la expansión del pro-ducto. En general, la evidencia parece confirmar que,mientras la inequidad inicial del ingreso puede notener efectos directamente en el potencial agregadode la economía, la distribución regresiva de los acti-vos –como la tierra o el capital humano– aparececon mayor significatividad en una relación negativacon el crecimiento.

Estilizando la presentación, los canales a travésde los cuales se materializa esa articulación son esen-cialmente cuatro: i) los de economía política; ii) lasimperfecciones del mercado de capitales; iii) losconflictos sociales; y iv) la fecundidad endógena.

En primer lugar, las consideraciones de econo-mía política aluden a la existencia de gobiernos que,ante situaciones de alta inequidad, se ven “obliga-dos” a instrumentar sistemas impositivos con tasasmás altas, que disuaden el esfuerzo productivo delos actores y el ahorro, y cuyas distorsiones des-alientan el crecimiento (Alesina & Rodrik 1994;Bértola 1993; Persson & Tabellini 1994). Aspectossimilares pueden argumentarse a partir de la consi-deración de la inestabilidad política y sus efectossobre la conducta del inversor (Alesina & Perotti1996).

En segundo lugar, puede plantearse que las opor-tunidades productivas varían a lo largo de la distri-bución de la riqueza. Dicho de otro modo, la gentepobre puede no tener las mismas chances en la vidaque las personas más ricas y, por lo tanto, nuncamaterializar su potencial productivo. En términosestáticos podría pensarse en una situación menoseficiente y con menores posibilidades de producción;en términos dinámicos, se alude a un ritmo de creci-miento lento.

Las diferentes oportunidades de producción en-tre pobres y ricos se han representado formalmentea través de la consideración de escalas de produc-ción, costos fijos o inversiones mínimas que son re-queridas para acceder a la actividad productiva de

retornos superiores (Galor y Zeira 1993; Ferreira1995; Aghion & Bolton 1997). Ello puede expresar-se en aspectos tan diversos como la cuota para acce-der a los centros de formación, el precio de una par-cela de tierra o el activo fijo de una empresa. Setrata de mercados de capitales incompletos o imper-fectos, típicamente el mercado crediticio –tanto porsus elevadas tasas de interés y excesivas garantíascomo por los problemas de riesgo moral asociadoscon él– (Galor & Zeira 1993; Banerjee & Newman1993; Ferreira 1995) y el de seguros (Banerjee &Newman 1991).

En tercer lugar, existe una literatura que trabajasobre la importancia de los conflictos sociales comoel vínculo entre inequidad y eficiencia. La inequidadpuede conducir a situaciones de escasa estabilidadpolítica y, consecuentemente, a niveles de inversiónsubóptimos (Alesina & Perotti 1996) así como a in-crementos de la participación de los recursos en elsistema político dedicados a negociar la distribuciónde rentas, limitando la capacidad de reacción antechoques externos (Rodrik 1997). Asimismo, la vio-lencia representa costos de oportunidad elevados queafectan la capacidad de crecimiento, y la evidenciaempírica señala una relación positiva entre aquellay la inequidad de ingresos (Fajnzylber, Lederman& Loayza 1998); Bourguignon 1998).

En cuarto lugar, otros autores encuentran aso-ciaciones entre crecimiento y distribución a partirde la consideración del concepto de fecundidadendógena3 . Estos modelos se basan en la premisade que los hogares enfrentan una disyuntiva entrecalidad y cantidad al momento de tomar la decisiónde tener hijos. Los hogares más ricos tendrán tasasmenores de fecundidad y mayores niveles de inver-sión en educación de sus hijos. En términos genera-les, en las sociedades más avanzadas la fecundidades menor, la inversión en capital humano mayor y ladesigualdad inferior a la que se registra en regionesretrasadas. Dentro de ese contexto, se encuentra evi-dencia sobre la existencia de relaciones con formade “U” invertida entre fecundidad y distribución delingreso a lo largo del proceso de desarrollo (Dahany Tsiddon 1998), se sostiene que el efecto combina-do de la fecundidad y la distribución del ingresoexplica el producto por trabajador y la evolucióndesigual entre países (Galor y Zang 1997; Morand1999), y se aborda las relaciones de estos elementoscon los problemas de género (Galor y Weil 1996).

HENRY WILLEBALD DISTRIBUCIÓN, CRECIMIENTO Y LA ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVO-COMERCIAL: UNA APROXIMACIÓN AL CASO DE URUGUAY



Finalmente, bajo propuestas de un nuevo abor-daje conceptual y empírico, algunos autores hansugerido interpretar el crecimiento y la inequidadcomo parte de un mismo proceso para estudiar suevolución simultánea (Lundberg & Squire 2001).Por un lado, se destaca que la búsqueda empírica deuna relación mecanicista entre inequidad e ingresoignora el rol potencial de la política económica paraavanzar sobre ambos aspectos en forma mutuamen-te compatible. Por otro lado, se enfatiza en la ideade que la investigación sobre crecimiento e inequidaddebería orientarse hacia el estudio de sus determi-nantes conjuntos bajo el entendido que los mismosno son excluyentes.

II. Presentación y pertinencia de latemática.

En el Río de la Plata parece existir consenso acer-ca de que los países de la región habrían experimen-tado un fracaso económico de proporciones en al-gún momento del siglo XX. La evidencia empíricapermite afirmar que si bien los niveles de vida pro-medio de sus habitantes crecieron en el largo plazo,ellos se han ido rezagando respecto a los de los paí-ses avanzados y líderes mundiales. El fracaso ad-quiere, entonces, una dimensión relativa antes queabsoluta.

La afirmación que plantea Bulmer-Thomas ensu clásico trabajo sobre América Latina, muestra quela percepción anterior podría tener una concepciónmás general o de más larga data. “El desarrollo

económico de América Latina desde la independen-

cia es una historia de promesas incumplidas…la

brecha entre los niveles de vida en América Latina

y aquellos de los países desarrollados se ha ensan-

chado sostenidamente desde el temprano siglo die-

cinueve” (Bulmer-Thomas, 1994:410). Preguntascomo ¿qué le ocurrió a Uruguay? o ¿por qué Uru-

guay se fue quedando atrás? constituyen el hilo con-ductor de la investigación a partir de la cual se ex-traen los resultados que aquí se presentan.

Desde un punto de vista conceptual, abordar estatemática requiere contemplar, al menos, tres dimen-siones: hacer una mirada de largo plazo, adoptar unaperspectiva comparada y superar la consideracióndel desenvolvimiento económico como la sola ex-pansión del producto o valor generado por las eco-nomías o regiones.

Realizar una mirada de largo plazo es impres-cindible para conceptualizar un proceso que, nece-sariamente, se genera y materializa en el transcursodel tiempo y para el cual los desarrollos recientes dela Historia Económica –ricos desde el punto de vis-ta descriptivo y analítico– contribuyen muy positi-vamente.

La adopción de una perspectiva comparada esnecesaria para contrastar trayectorias temporales ydimensionar esa idea de rezago relativo. Esta meto-dología de trabajo constituye una práctica habitualdesde la revitalización de la Teoría del CrecimientoEconómico de los años noventa –tanto en su ver-sión neoclásica como evolucionista ypostkaldoriana– y es una herramienta ampliamenteextendida en los estudios de carácter histórico.

Finalmente, los estudios sobre economías en ellargo plazo han realizado un uso intensivo de la aso-ciación entre crecimiento económico y expansióndel producto en términos de volumen físico, sin avan-zar en la discusión sobre las virtudes de este indica-dor como aproximación al bienestar colectivo. Estoes, no han avanzado hacia consideraciones más cer-canas a nociones identificadas con el desarrollo eco-nómico, entendido éste como crecimiento económicoacompañado por otros factores que impliquen lasostenibilidad de la expansión (en términos socialesy medioambientales) y la mejora integral del nivelde bienestar económico. En general, esos factoresimplican cambios apropiados en la distribución delproducto –a favor de los segmentos más pobres dela población– y en la estructura de la economía –orientados hacia modalidades de producción convalor agregado creciente.

Sin que ello signifique “una vuelta” a la rele-vancia analítica que gozó el Desarrollo Económicocomo disciplina en los años cincuenta y sesenta, elfuerte impulso que recibió la problemática de la equi-dad/inequidad –o, más específicamente, la distri-bución del ingreso y la riqueza– en los años noven-ta, hace presumir que los cambios son notorios y nopasajeros. Es indiscutible el hecho de que en mu-chos países –el caso latinoamericano es claro en estesentido– ha habido crecimiento económico con de-terioro en la distribución y serios problemas de ex-clusión, marginalidad, pobreza y escasa calificaciónde la mano de obra. No es objetivo de esta investi-gación realizar un abordaje analítico desde la pers-pectiva del Desarrollo Económico, pero sí contri-




buir con la comprensión del proceso y aportar ele-mentos para enriquecer la interpretación del desen-volvimiento de largo plazo de las economías.

III. Objetivos e hipótesis de trabajo.

La caracterización histórica de Uruguay lo sitúadentro del grupo de economías de “nuevo asenta-miento”–settlers– que, dadas sus similitudes en tér-minos de dotación de recursos, especialización pro-ductiva e inserción internacional, hace muy atracti-vo al trabajo comparativo (“mirándolos desde elsur”). Las muy favorables expectativas de desem-peño económico a finales del siglo XIX y principiosdel XX de estos países –que podían considerarsedesarrollados dentro de los no europeos– se confir-maron en algunos de ellos, pero en otros como Uru-guay, se diluyeron en el transcurso del siglo.

Tanto las visiones más clásicas de crecimientoeconómico y evolución de la inequidad(Kuznets 1955 y Lewis 1995) como las contribu-ciones desde la periferia (Fajnzylber 1983, 1987 yCEPAL 1992) brindan elementos, pautas y argumen-tos útiles para delinear caminos por donde avanzaren la búsqueda de algunas respuestas.

La relación entre crecimiento económico y dis-tribución de ingresos y activos es una temática par-ticularmente útil para amalgamar el poder explica-tivo de la dinámica del cambio estructural con lacapacidad de competencia de las economías; la ge-neración y difusión del progreso tecnológico con lossistemas educativos y la creación de capital huma-no; y, finalmente, aquellos aspectos ligados con lamatriz institucional de los países que hace a la esta-bilidad de la estructura política y social, su flexibili-dad y su carácter de estímulo al potencial creativo.

Dado lo anterior, este artículo procura una pri-mera aproximación al estudio de la relación entrelos patrones de especialización productiva y comer-cial de los países asociados con la demanda, sudesempeño económico y la evolución de la equi-dad/inequidad. La hipótesis de partida es que la dis-tribución –entendida en sentido amplio, tanto de in-gresos como de activos– se relaciona con el tipo deproducción que realizan las economías, a quién ven-den los bienes y servicios que generan y cómo secomportan ambos aspectos en el desarrollo históri-co propio y de su mundo de referencia.

IV. Un marco teórico que orienta lainvestigación y modelo de análisis.

Un marco teórico útil para abordar la temáticapropuesta debería ser apto para ambientar la bús-queda de respuestas a preguntas como las siguien-tes: ¿cómo se explican las relaciones entre crecimien-to y distribución en términos de los diversos patro-nes de especialización productiva de las economías?¿Importa la estructura sectorial de la economía y decada una de las actividades productivas en sí mis-mas? ¿Importa la caracterización del comercio ex-terior? ¿Cuáles son los canales a través de los que sematerializan esas relaciones?

Se escogió trabajar dentro de una conceptuali-zación de tipo postkaldoriana, con elementos de ca-rácter ricardiano y permeada de consideraciones decorte evolucionista, con el objetivo de admitir la in-cidencia de la demanda en los procesos de especia-lización productiva y comercial, así como la diver-sidad tecnológica y comportamental entre activida-des (tipos de productos) y países.

IV.1. Algunas líneas conceptuales de interés.

El objetivo de este apartado es recoger conside-raciones de varios planteos analíticos que provén unmarco teórico de análisis apropiado para el desarro-llo de la investigación.

Un punto de partida para la conformación delmarco conceptual es incorporar la denominada Leyde Engel. Esta establece que los consumidores asig-nan una participación decreciente de su renta ennecesidades primarias a medida que aumenta su in-greso y, por lo tanto, el nivel de éste afecta el patrónde la demanda. Kindelberger (1989) puntualiza quela “Ley de Engel se aplica más allá de los alimen-

tos... es una ley general del consumo”, lo que indicaque cuando aumenta el ingreso de los individuos,también lo haría su preferencia por bienes de másalta calidad y sofisticación. Desde el punto de vistade la representación de procesos, su consideraciónimplica levantar el supuesto habitual de elasticidadingreso unitaria de la demanda de todos los bienesde consumo y pasar a trabajar con preferencias nohomotéticas.

Mani (2000) examina un mecanismo nuevo a tra-vés del cual la distribución del ingreso en una eco-nomía afecta la acumulación de capital humano y el




crecimiento, representando una interacción dinámi-ca entre aquélla y los patrones de demanda. De acuer-do a su modelo, menores niveles de inequidad ini-cial conforman patrones de demanda que aumentanlos retornos del trabajo menos calificado en el cortoplazo, lo que crea un círculo virtuoso de mayor de-manda, una acumulación de capital más alta y uningreso superior en el largo plazo.

La interacción que propone el modelo parte dela consideración de una clasificación de los bienespasibles de ser demandados en tres categorías: esen-ciales (como alimentos), manufacturas simples(como bicicletas y ropa) y manufacturas sofisticadas(como automóviles y computadoras). Estos bienesvarían en intensidad de capacidad y habilidad derealización, por lo que les corresponden tres nivelesde calificación: trabajo no calificado, de calificaciónmedia y de alta calificación4 . La capacidad de cali-ficación está limitada por la riqueza de los agentes yello se combina con las imperfecciones de los mer-cados de capitales, bajo las cuales, los pobres en-cuentran dificultades serias de obtener créditos paraeducarse.

Los agentes más ricos crean una demanda relati-vamente más grande por trabajo más calificado quelos pobres o de mediano ingreso. Por lo tanto, unatransferencia de ingreso de un rico hacia niveles deingreso menores debe incrementar la demanda dehabilidades menos calificadas e incidir sobre susretornos (aumentándolos).

Entonces, ¿cómo influyen los patrones de deman-da en la inversión para obtener calificaciones y enla trayectoria de crecimiento de la economía?

Con elevada inequidad, la ausencia de una am-plia clase media implica que la mayoría de la gentees demasiado pobre como para consumir bienes másallá de los esenciales o suficientemente rica paracomprar las manufacturas sofisticadas. Por lo tanto,el sector de producción de habilidad media enfrentauna baja demanda, lo que representa bajo retorno ala actividad de sus trabajadores, quienes no puedenhacerse de educación de alto nivel (ni ellos mismosni sus hijos) puesto que sus rentas no crecen al rit-mo adecuado. Ello perpetúa un círculo vicioso dealta inequidad, baja demanda y bajo ingreso, redu-cida inversión en capital humano y aún mayorinequidad.

En cambio, baja inequidad inicial implica unademanda robusta para manufacturas simples dadala presencia de una amplia clase media y, por lo tan-to, elevados retornos al trabajo de calificación inter-media. Como resultado, un individuo que es dema-siado pobre para invertir en educación de alta califi-cación para sí mismo, puede ser capaz de hacerlopara sus hijos puesto que cuenta con una dinámicade renta apropiada, con lo cual aumenta el nivel dehabilidad –y de ingreso– medio de la economía. Ellocrea un nexo para que los segmentos de la pobla-ción de baja capacitación transiten hacia sectores deproducción de alta calificación en el largo plazo. Encontraposición, bajo una elevada inequidad, la pér-dida inicial de demanda de bienes de habilidad me-dia quiebra ese nexo desde la pobreza hacia la pros-peridad y la inequidad persiste en el tiempo, la bre-cha entre pobres y ricos se ensancha y la economíase estanca en un nivel de ingreso bajo con reducidostock de capital humano5 .

Dicho de otra manera, el modelo permite expli-car la persistencia de la situación de pobreza y re-gresiva distribución del ingreso en la constituciónde una demanda que no requiere, para su realiza-ción, de bienes con elevada incorporación de capi-tal humano.

De este modo, la equidad/inequidad determina,vía la demanda, el predominio de cierta estructuraproductiva, con ciertos requerimientos de capitalhumano y, consecuentemente, una trayectoria dedesenvolvimiento en el largo plazo que tiende a re-forzar el patrón distributivo inicial.

Otros planteos analíticos que colocan a la estruc-tura productiva como canal de relación entre equi-dad/inequidad y crecimiento recurren a factoresinstitucionales para su conceptualización.

La relevancia de la riqueza y su concentracióncomo categoría analítica ha acompañado a diversasinterpretaciones del desenvolvimiento latinoameri-cano durante décadas, provenientes de distintas dis-ciplinas, entornos institucionales y marcos concep-tuales6 . En un trabajo reciente, Galor, Moav yVollrath (2004), desarrollan un marco conceptual enel cual tratan específicamente la inequidad en laposesión de activos (tierra) como determinante dela trayectoria de las economías.




El planteo procura reflejar la transición desdeuna situación en la cual la determinación de la pro-ductividad está dominada por los factores geográfi-cos –en las etapas tempranas del desarrollo– haciaotra en la cual los determinantes son de carácterinstitucional –en fases maduras de desarrollo–.

Se identifica un canal por el cual condicionesgeográficas favorables y asociadas con niveles ele-vados de inequidad habrían afectado la emergenciade instituciones promovedoras de la acumulación decapital humano (educación pública, regulaciones detrabajo infantil, abolición de la esclavitud, etc.). Ladistribución de la propiedad de la tierra al interiorde los países y entre éstos habría incidido sobre lanaturaleza de la transición desde la economía agra-ria hacia la industrial, generando patrones de creci-miento divergentes.

Los autores plantean que “países abundantes en

tierra que estuvieron asociados con el club de las

economías ricas en la era de la revolución pre-in-

dustrial y estuvieron caracterizados por una des-

igual distribución de la tierra, fueron alcanzados

en el proceso de industrialización por los países

escasos en tierra y dominados por otras economías

abundantes en tierra donde la distribución era más

igualitaria” (Galor et al, 2004: 4; la traducción espropia).

La acumulación de capital físico aumentó la im-portancia del capital humano en el proceso de in-dustrialización, reflejando la complementariedadentre capital y habilidades. Sin embargo, la acumu-lación en capital humano no representa los mismosbeneficios para todos los sectores de la economía.Por ejemplo, dado el bajo grado decomplementariedad entre capital humano y tierra,la educación pública universal tendió a aumentar elcosto de la mano de obra respecto al incremento enla productividad laboral promedio agrícola, redu-ciendo el rendimiento monetario de la tierra. Por lotanto, sus propietarios no mostraron mayores incen-tivos económicos para sostener la expansión educa-tiva en la medida que la ligazón con la productivi-dad del sector industrial era insuficiente.

La teoría propuesta sugiere que entre las econo-mías caracterizadas por una desigual distribución dela propiedad, la abundancia de tierra –que había sidouna fuente de riqueza en etapas tempranas de desa-

rrollo– se transforma en el factor que conduce, enfases posteriores, a una subinversión en capital hu-mano y a un crecimiento económico más lento7 .

En este planteo, condiciones geográficas ligadascon patrones dados de desigualdad conforman ins-tituciones aptas para el crecimiento bajo determina-dos regímenes productivos (estructura de especiali-zación agropecuaria) y perjudiciales en otros (es-tructura de especialización manufacturera), expre-sadas a través de determinados niveles de acumula-ción de capital humano.

¿Qué tipo de consideraciones pueden realizarsepara economías abiertas? Las condiciones relativasa la desigualdad, ¿permiten encontrar explicacionesa determinados patrones de especialización produc-tivo-comercial incorporando la configuración de lapropia demanda de los países?

Mani y Hwang (2001) examinan el papel de ladistribución del ingreso en la conformación de lospatrones de comercio y la ventaja comparativa delas economías en desarrollo. Dicha influencia deri-va del impacto que tiene la distribución del ingresoen los patrones de la demanda doméstica en una ló-gica similar a la presentada en los párrafos anterio-res. Para ello, los autores examinan cómo las dife-rencias en la inequidad del ingreso afectan el apren-dizaje, el proceso de crecimiento y la caracteriza-ción del intercambio Norte-Sur.

La premisa básica es que una economía en desa-rrollo, por el solo hecho de abrirse al comercio, nologra obtener un flujo significativamente aumenta-do de exportaciones manufactureras al mundo. Paraser competitivo en tales bienes, primero debe alcan-zar un grado de madurez industrial a través del cualacreciente su aprendizaje y experiencia en la pro-ducción actual8 , proceso en el cual actúa la influen-cia del mercado doméstico.

La segunda premisa es que los patrones de lademanda local deben tener una gran influencia enlos patrones del comercio exterior. Esta idea se iden-tifica con la denominada “hipótesis de Linder”, porla cual se afirma que las discrepancias en los nive-les de ingreso entre países también deben afectar suestructura comercial, puesto que los patrones deconsumo individual tienden a variar con aquellos.Una vez que se admiten las diferencias en las deci-




siones de gasto entre ricos y pobres, los patrones decomercio entre regiones más y menos desarrolladasno sólo son determinados por los diferenciales detecnología, la dotación de factores y el ingreso sino,además, por la distribución del ingreso dentro de cadaregión.

Ley de Engel mediante, cuando los individuosson más ricos, no gastan su ingreso adicional enobtener, simplemente, mayor cantidad de bienesexistentes, sino que los compran nuevos y mássofisticados, ensanchándose el rango de consumo.Esto sugiere que, dado un nivel de ingreso per cápita,una baja inequidad implica que los patrones de de-manda son relativamente homogéneos entre agen-tes y, por lo tanto, la demanda de mercado está con-centrada en un rango más estrecho de sectores rela-tivamente menos sofisticados. En cambio, cuandola inequidad es alta, los ricos consumen un rango debienes mucho más amplio que los pobres. Por lo tan-to, la demanda de mercado reduce su magnitud perocon un rango amplio de sectores de baja, media yalta sofisticación.

En una fase inicial de protección (por ejemplo,una política de sustitución de importaciones), comola tecnología varía mucho entre las actividades másy menos sofisticadas, estas diferencias en la deman-da generan distintas producciones y experiencias deaprendizaje. Este es el nexo entre inequidad del in-greso inicial, demanda doméstica y la experienciade aprendizaje de la economía.

Dado un nivel de ingreso per cápita, los patro-nes de demanda de los países de bajo desarrollo sonmás tendientes a focalizar el aprendizaje en los sec-tores de baja y media tecnología en los casos de bajainequidad inicial. El resultado básico es que talaprendizaje resulta en un nivel de salarios más altoque refuerza el potencial comercial.

En contraposición, alta inequidad resulta en unademanda doméstica para un rango amplio de bie-nes, pero la misma es reducida para todos los secto-res, y el aprendizaje está difundido en un “ancho”rango de sectores de baja y alta tecnología. Estoobstruye la capacidad de la economía para competirefectivamente en el mercado internacional puestoque la producción de experiencia es insuficiente.

De este modo, pueden analizarse los patrones decomercio en el intercambio “Norte-Sur-Sur”, carac-

terizando las transacciones entre un país desarrolla-do y dos no desarrollados, considerando las diferen-tes distribuciones del ingreso en estos últimos. Delplanteo analítico se deduce que los patrones de apren-dizaje se constituyen para un mundo donde el paísmenos desarrollado de alta inequidad permaneceproduciendo (y exportando) bienes de baja sofisti-cación mientras que el de baja inequidad logra ex-portar bienes de tecnología intermedia. El país de-sarrollado continúa produciendo y exportando losbienes más sofisticados9 .

Dado lo anterior, es posible incorporar al análi-sis dos importantes tópicos de la literatura del co-mercio y del desarrollo: el efecto de preferencias nohomotéticas sobre los patrones del comercio y elcrecimiento; y la articulación de learning-by-doing,infant industry and protection y sustitución de im-portaciones en un contexto de economía abierta.

Ahora bien, el énfasis puesto en la capacidad deaprendizaje que se “habilita” con determinados ni-veles de desigualdad, ¿pueden complementarse conconsideraciones relativas a progreso técnico?

Zweimüller (2000) investiga el impacto de lainequidad de ingresos sobre el crecimiento econó-mico cuando el progreso técnico es conducido porlas innovaciones y los consumidores tienen prefe-rencias no homotéticas o jerárquicas (en la lógicade la Ley de Engel)10 .

Inicialmente, el producto de una innovación pue-de ser adquirido, solamente, por un grupo pequeñode ricos, aunque cuando el ingreso crece y aumentael tamaño del mercado, la gente menos rica tambiénacrecienta su capacidad de compra. La distribucióndel ingreso afecta la trayectoria temporal de la de-manda para el bien innovador y, por lo tanto, el re-torno de la innovación. El modelo planteado procu-ra capturar los rasgos principales de los modelos decrecimiento guiados por la innovación de carácterestándar, en los cuales cada innovación aumenta elstock de conocimiento público y, por lo tanto, la pro-ductividad del conjunto de la economía. Lainequidad afecta el crecimiento porque incide sobrela trayectoria temporal de la demanda que enfrentael innovador.

Si la población se dividiera en dos grupos deconsumidores que difirieran en su ingreso –ricos y




pobres– la situación (de equilibrio en el modelo)puede caracterizarse a través de tres regímenes di-ferentes. El primero (régimen A) donde, inicialmen-te, solamente los ricos compran el bien de la inno-vación y los pobres lo adquieren más tarde. En elsegundo (régimen B), tanto ricos como pobres in-mediatamente compran el bien de la innovación. Enel tercero (régimen C), ni los ricos ni los pobres com-pran el bien inicialmente.

Cuando todos los ingresos son iguales –situa-ción de perfecta equidad– solamente pueden darselos regímenes B y C, en tanto que para que se verifi-que el A, se requiere una distribución suficientementedesigual. El impacto de cambios en la distribucióndel ingreso sobre la tasa de crecimiento es distintopara los diferentes regímenes.

En el régimen A, la expansión está amenazadapor la inequidad pues cuando los ingresos están con-centrados entre unos pocos, el mercado inicial paraun producto nuevo es pequeño y toma mucho tiem-po hasta que su dimensión alcance el nivel apropia-do para generalizar la adquisición del bien. Esto re-duce el retorno esperado de una innovación. En elrégimen B, el crecimiento es independiente de lainequidad, por lo que el incentivo a la innovación yla tasa de crecimiento permanecen constantes. En elC, la inequidad es favorable al crecimiento pues losinnovadores están mejor al obtener un flujo peque-ño de recursos de los ricos en el futuro cercano, enoposición a un gran flujo más tarde.

Un aspecto interesante de los regímenes A y Ces que abren la posibilidad de equilibrios múltiples,por lo que dos economías idénticas pueden “termi-nar” en un régimen de alto o bajo crecimiento. Esamultiplicidad de alternativas es el resultado de lacomplementariedad entre las actividades de investi-gación y desarrollo (I+D) presentes y futuras, res-paldadas en la incorporación de derrames tecnoló-gicos y externalidades de demanda. Esta externalidadno está presente en el régimen B, pues donde elmercado está completamente desarrollado una tasade crecimiento más alta no cambia la trayectoria tem-poral de la demanda para una innovación. La ocu-rrencia de equilibrios múltiples es el resultado deun problema de coordinación en el cual las expecta-tivas determinan las experiencias de crecimiento altoo bajo.

IV.2. El marco conceptual: a modo de síntesis.

En el apartado anterior se presentó un conjuntode líneas conceptuales que permiten relacionar, for-malmente, la equidad/inequidad, con la demanda,la incorporación de conocimiento a la producción y,en consecuencia, con el desempeño de largo plazode las economías.

Admitir la verificación de la Ley de Engel signi-fica reconocer que los individuos ordenan su consu-mo de bienes de acuerdo a una escala jerárquica, enla cual están predispuestos a dedicar una proporcióndescendente de su ingreso a los bienes de menor valoragregado cuando aquel se expande.

Utilizar este concepto para abordar el largo pla-zo obliga a ser cautos en su aplicación en tanto quecada contexto histórico guarda sus características yque los bienes sofisticados para ciertos períodos setransforman en básicos (o próximos a ellos) en eta-pas posteriores.

Aún admitiendo la rigidez anterior, puedeargumentarse que la demanda agregada –sus carac-terísticas cuantitativas y cualitativas– está determi-nada por la distribución del ingreso entre agentes, ysi se trata de economías abiertas, ello implica quecuenta tanto la inequidad entre países como al inte-rior de cada uno de éstos. De este modo, los patro-nes de demanda juegan un papel determinante en laforma en la que se configura el comercio interna-cional y, simultáneamente, en la caracterización dela estructura productiva de las naciones.

Economías con altos niveles de inequidad “de-ben atender” una demanda variada de bienes–desde los más simples hasta los más sofisticados–pero reducida en volumen, que limita la capacidadde aprendizaje para la competencia internacional yafecta los retornos de la calificación, limitando,endógenamente, el pasaje desde la situación de bajoingreso hacia la de alta renta (persistencia de la po-breza) y la formación de capital humano.

Asimismo, cuando los ingresos están concentra-dos entre pocos, el mercado para un producto nuevoes reducido y toma tiempo hasta que su dimensiónadquiera la proporción apropiada para la adquisi-ción del bien en forma generalizada. Dicho de otromodo, el retorno esperado de la innovación es bajo,




se limita el progreso tecnológico y se ve afectada laobtención de niveles crecientes de productividad.

Es más, cuando la inequidad se refiere a la te-nencia de activos y, más específicamente, a la pro-piedad de la tierra, la trayectoria temporal de laseconomías puede conducirlas desde una situaciónen la cual aquella era funcional al sistema, a otra enla que limita severamente la expansión.11 La transi-ción desde un modo de desarrollo basado en la pro-ducción agropecuaria y fundado en la abundanciade recursos naturales, hacia otro de carácter indus-trial que gravita sobre la formación de capital (físi-co y humano con sus complementariedades) se verestringida cuando la desigualdad en la posesión deactivos conduce a la conformación de institucioneslimitantes del crecimiento.

IV.3. El modelo de análisis.

Para operacionalizar el análisis, se sigue el mo-delo de Mani & Hwang (2001) y se lo adapta pararecoger los factores considerados relevantes para estainvestigación. La premisa fundamental es aproxi-marse a una explicación del patrón productivo ycomercial de las economías a partir del comporta-miento, en el tiempo, de la equidad/inequidad.

Como aproximación general, el modelo recogelos cambios en la participación de las exportaciones

primarias en el total de las ventas al exterior del“mundo relevante” de Uruguay para el período 1940-2000 y examina su comportamiento de acuerdo a ladistribución de los activos y del ingreso, así comodel desempeño económico de cada país12 . Además,importa considerar las ventajas comparativas y cómoaquella proporción está influenciada por las diferen-tes dotaciones de recursos entre países. Para ello,las variables que se utilizan son los stocks de tierracon pasturas y cultivos permanentes per cápita, ca-pital humano y capital físico13 . Por lo tanto, las va-riables incluidas en el modelo son:

• XP: ratio de exportaciones primarias sobre to-tal de exportaciones.

• IGT: índice de Gini de la distribución en la pro-piedad de la tierra.

• IGI: índice de Gini de la distribución en el in-greso.

• PBI: producto per cápita.• TP: stock de la tierra con pasturas y cultivos

permanentes per cápita.• KH: stock de capital humano.• KF: stock de capital físico.

La relación que se testea (en su forma general) através de datos de panel para incorporar la variabletemporal en el análisis es la siguiente:

Con i representando cada uno de los países de lamuestra (el “mundo relevante”), t el año inicial decada subperíodo (1940, 1945, 1950, 1955, 1960,1965, 1970, 1975 , 1980, 1985, 1990 y 1995) y t+j

el año final, con j=4.

IV.4. La definición del “mundo relevante” deUruguay.

Cuando se trabaja con diferentes países, el crite-rio de construcción de la muestra para realizar losejercicios comparativos es un problema particular-mente importante, toda vez que los resultados quese obtienen dependen, críticamente, de la forma deselección.

La muestra con la que se trabaja en esta investi-gación es diseñada con el propósito de responder a

la siguiente pregunta: a finales del siglo XIX y prin-cipios del XX, ¿con qué países era comparable

Uruguay? O más específicamente, ¿a qué países era

dable esperar que Uruguay se pareciera en térmi-

nos de ritmo de crecimiento, condiciones para su

desempeño y bienestar de sus habitantes?

De alguna manera, países con mayor intensidaden el intercambio económico, semejanzas en cuantoa las modalidades de producción y participación enlos mercados internacionales, así comoinstitucionalmente similares, haría esperable quetendieran “a parecerse” en el largo plazo.

Estas consideraciones habían sido abordadas porOddone y Willebald (2001) y para esta investiga-ción se trabaja con una muestra similar. Con el pro-pósito de construir el “mundo” relevante de Uru-




guay para realizar los ejercicios de contrastación, seconsideraron tres dimensiones: intensidad del inter-cambio comercial, dotación de recursos y modali-dad de inserción internacional.

En consecuencia, la muestra queda integrada poraquellos países que a lo largo del siglo XX: i) man-tuvieron un intercambio de bienes importante conUruguay y que son denominados socios comercia-les históricos (SCH); ii) exhiben funciones de pro-ducción, inserción en el comercio internacional yflujos de recursos –financieros y humanos– simila-res a los de Uruguay y que se identifican como paí-

ses de clima templado de nuevo asentamiento osettlers (CTNA); iii) presentan características pro-pias de la inserción periférica, con riqueza de recur-sos naturales y, en general, baja densidadpoblacional, incluyéndose bajo esta categoría a lospaíses nórdicos o escandinavos (PN). Dentro de estacaracterización, una diferencia clave con el grupode países CTNA es que durante las últimas décadasdel siglo XIX dichos recursos naturales no podíanser explotados rentablemente y la región fueexpulsora de población. El Cuadro 1 presenta lamuestra de países obtenida a partir de la aplicacióndel criterio propuesto.

V. Análisis empírico.

V.1. Las variables utilizadas.

Las variables incluidas en el modelo seoperacionalizan a través de los siguientesindicadores:

XP: ratio de exportaciones primarias sobre totalde exportaciones. Como bienes primarios se consi-deran los de origen agropecuario, incluyéndose: co-mida y animales vivos, bebidas y tabaco, materiasprimas con la excepción de combustibles, aceites ygrasas animales y vegetales. Los datos sonquinquenales y fueron relevados a partir de los Anua-rios Estadísticos de Naciones Unidas.

Cuadro 1: CRITERIO DE SELECCION DE PAISES.

Fuente: Oddone y Willebald (2002).

IGT: Indice de Gini sobre distribución en la pro-piedad de la tierra, bajo el entendido que constituyeuna aproximación adecuada a la tenencia de activosde la economía. Los datos son de FIDA, FAO y Cen-sos Agropecuarios de Uruguay.

IGI: Indice de Gini sobre distribución del ingre-so. Los datos corresponden a Wider (1999).

PBI: producto per cápita en dólares de 1990 PPP.Los datos son de Maddison (1995, 2001).

TP: stock de tierra con pasturas y cultivos per-manentes per cápita. Los datos entre 1960 y 2000son de la FAO y entre 1940 y 1959 son estimacionespropias a partir de fuentes nacionales y datos depoblación de Naciones Unidas.




KH: stock de capital humano. Como aproxima-ción a la noción de capital humano se recurre a tresindicadores de escolarización: porcentaje de la po-blación que terminó la enseñanza primaria; porcen-taje que terminó la enseñanza secundaria; y porcen-taje que finalizó la enseñanza de más alto grado. Paratrabajar con un único indicador, se procede a con-juntar la información que aportan las tres medicio-nes a través del cálculo de un Indice de CoberturaEducativa (ICE) que pondera “discrecionalmente”las distintas tasas. Una forma habitual de trabajar enesta temática es dar una ponderación de 1 al indica-dor de enseñanza primaria, de 1,4 a la formaciónmedia y de 2 a la superior para construir el ICE decada uno de los países de la muestra. Son indicadorespublicados en Barro & Lee (2000) y están disponi-bles desde la segunda mitad de los cincuenta y pri-meros sesenta.

KF: stock de capital físico. Se construye un indi-cador que mide la acumulación de medios de pro-ducción en décadas móviles, y la agregación se cal-cula a partir de datos anuales de la formación decapital fijo expresados en términos del PBI. La in-formación es de PWT 6.1, Mitchell (1993 a, b, c) yCuentas Nacionales de cada uno de los países.

V.2. La aplicación del modelo de análisis:1940-2000

Una de las implicancias del marco de análisispropuesto es que economías con alta inequidad ten-derían a estar más focalizadas en actividades demenor incorporación de conocimiento y, consecuen-temente, evidenciarían un desempeño productivoinferior al de países con pautas distributivas másprogresistas. Se trata de un proceso de interaccionesmutuas en el cual los patrones de demanda y deter-minadas condiciones institucionales tienden a darpersistencia a la situación de desigualdad en la tra-yectoria temporal de regiones y países.

Una forma de aproximarse a las característicasde la especialización productiva de las economíases a través de su frente externo, midiendo la partici-pación de bienes de origen primario –o muy ligadoa él– en el total de ventas que realiza la economía alexterior (XP)14 . Se procura explicar el grado de es-pecialización a partir de indicadores de inequidad,el producto y otras variables relacionadas con el pro-ceso: dotación de recursos naturales (medida a tra-vés de la tierra con pasturas y cultivos permanente

per cápita, TP); stock de capital fijo (KF) y capitalhumano (medida a través de un índice de coberturaeducativa, KH).

Para captar el dinamismo del proceso que pro-cura abordarse, se optó por realizar ejercicios deestimación con técnicas de datos de panel (se admi-te la existencia de efectos fijos). Los resultados soninteresantes en tanto que la evidencia sugiere quealtos niveles de inequidad están positivamente aso-ciados con la persistencia en el tiempo de una ma-yor participación de exportaciones primarias en eltotal de las ventas al exterior Eso es así puesto quelos coeficientes estimados para los indicadores dedesigualdad –de activos y de ingresos– son positi-vos y altamente significativos en la mayoría de loscasos (Ver Cuadro 2). Además, el producto per cápitaingresa en esta relación con signo negativo, lo queindica que los países más pobres son los más espe-cializados en exportaciones de bajo valor agregadoy que ello estaría articulado con la problemática dela distribución (Modelos I, II, IV y V).

Es interesante destacar que se encontró eviden-cia de que mayor especialización en productos deorigen primario está positivamente correlacionadacon una dotación alta de recursos naturales (Mode-lo II, III, IV y V) y negativamente con la magnituddel capital físico y humano (Modelos III, IV y V).Esta constatación se cumple cuando se consideranlas medidas de inequidad de ingresos, no resultandosignificativo el indicador de desigualdad en la te-nencia de activos (Modelo V).

El hecho que la distribución de la propiedad dela tierra presente escasa importancia explicativa per-mite conjeturar, como primera aproximación, quees la generación del flujo de ingresos la que actúaconjuntamente con la incorporación de capital –ensus diversas modalidades– para crear una dinámicade la demanda que estimule la especialización co-mercial aludida. Dicho de otro modo, es el movi-miento de los ingresos el que, actuandocombinadamente con la inversión, logra posicionara la economía en determinada trayectoria de cam-bio estructural antes que la distribución de la pro-piedad de la tierra, cuya influencia parece agotarseen el transcurso del tiempo. Asimismo, importa se-ñalar que la propia construcción del indicador pue-de conducir a este resultado puesto que, conformehan ido pasando las décadas, la forma de manteni-miento de la riqueza se ha ido trasladando hacia otras




alternativas de activos (como la propiedad inmobi-liaria urbana o los títulos de deuda).

Por otra parte, cuando se consideran conjunta-mente las dotaciones de capital físico y humano con-temporáneos, la significatividad de la primera des-aparece (Modelo III), lo que brinda evidencia decomplementariedad entre ambas. Sin embargo, cuan-

do se introduce a la formación bruta de capital físi-co rezagada un período, se obtiene un coeficientesignificativamente distinto de cero y negativo (Mo-delos IV y V). Esto es, contar con un stock de inver-sión alto en el pasado, implicaría la reducción de laparticipación de las ventas primarias en el períodocorriente.

VI. Una mirada al caso de Uruguay a laluz de los resultados anteriores.

Los resultados anteriores se derivan de un com-portamiento general de un conjunto de economíasque, a priori, podría diferir de la evolución particu-lar de los países. En esta sección se individualiza elcaso uruguayo para realizar una primera evaluaciónde la pertinencia de los resultados. Se contrastan losextremos del período de análisis (promedios de 1940-1960 y 1980-2000) a partir de la utilización deherramental gráfico.

Se consideran las distintas variables relevantesdel modelo de acuerdo a una clasificación de los

Cuadro 2: RESULTADOS DE LA REGRESION.

países que procura atender la distribución interna-cional del ingreso. Para ello, se los subdivide en “ri-cos”, “medios” y “pobres”, tomando en cuenta elordenamiento descendente de ingresos per cápita yla conformación de grupos de siete integrantes. Losresultados se muestran en el Cuadro 3.

Con esta categorización de países se realizan ejer-cicios de comparación de las variables en cuestión(promedios simples) incluyendo, además, la mediade toda la muestra y el dato de Uruguay.

Al principio del período de análisis (Gráfico 1),la especialización comercial entre las distintas cate-gorías de países no era marcadamente diferente, “ri-cos” y “medios” por debajo del promedio de la mues-




tra y “pobres” por encima, en tanto que Uruguaymostraba una especialización claramenteagroexportadora. Hacia finales del período (Gráfi-co 2) se encuentra que, dentro de una tendencia ge-neral de reducción de la participación agropecuariaen las ventas al exterior, las diferencias entre gruposes mayor, con un predomino de dichas exportacio-nes en el caso de los “pobres” y Uruguay superandoa la media de estos últimos.

La desigualdad en la tenencia de activos (tierra)estaba próxima al promedio de la muestra en el casode los “ricos”, por debajo en los “medios” y por en-cima para los países “pobres” al inicio del períodode análisis (Gráfico 3). Uruguay presentaba un va-lor similar a estos últimos. Hacia finales del perío-do, los países que lograron niveles altos de ingresoper cápita poseían una distribución de activos másequitativa que los “medios” y mucho más igualitaria

Cuadro 3: CATEGORIZACIÓN DE PAÍSES.

Fuente: Maddison (2001).

Gráfico 1: ESPECIALIZACION COMERCIAL.Exportaciones primarias en el total, 1940-1960.

Fuente: ver "Fuentes" citadas en este artículo.

Gráfico 2: ESPECIALIZACION COMERCIAL.Exportaciones primarias en el total, 1980-2000.





que los “pobres”. La posición de Uruguay continuósiendo de las más desigualitarias de la muestra (Grá-fico 4).

En cambio, midiendo la desigualdad de ingre-sos, el posicionamiento de Uruguay de comienzosdel período era más favorable, con un Índice de Ginipor debajo de la mayor parte de los países de lamuestra (Gráfico 5). Además, así como se observanpocas diferencias entre “ricos”, “medios” y “pobres”(todos en torno al 0,4 del promedio de la muestra),

también se aprecia que los más igualitarios eran los“que más tenían”.

Hacia finales del período (Gráfico 6) se señalauna situación en la cual los países “ricos” y “po-bres” dan señales de persistencia en los patrones dedesigualdad. Los “medios” evidencian menores ín-dices que los países que ostentaban ese nivel de ri-queza en 1940-1960 y Uruguay experimentó un de-terioro de entidad (superando a la media de la mues-tra y aproximándose a los “pobres”).

Gráfico 3: DESIGUALDAD EN LA PROPIEDAD DE LA TIERRA.Indice de Gini de la tierra, 1940-1960.


Gráfico 4: DESIGUALDAD EN LA PROPIEDAD DE LA TIERRA.Indice de Gini de la tierra, 1940-1960.


Gráfico 5: DESIGUALDAD EN EL INGRESO.Indice de Gini del ingreso 1940-1960.

Gráfico 6: DESIGUALDAD EN EL INGRESO.Indice de Gini del ingreso 1980-2000.

Fuente: ver "Fuentes" citadas en este artículo. Fuente: ver "Fuentes" citadas en este artículo.

La dotación de recursos naturales parece rele-vante para la riqueza de los países al inicio del pe-ríodo (Gráfico 7) con una discrepancia de magnitudcon “medios”, “pobres” y el promedio de la mues-tra. Uruguay estaba comparativamente mejor dota-do que éstos últimos, pero igualmente ostentaba unindicador que era equivalente a las dos terceras par-tes del de los ricos.

Es interesante apreciar cómo los países “ricos”de las últimas dos décadas del siglo XX poseían unadotación de recursos naturales muy inferior a la de

los restantes países denotando, probablemente, elpredominio de un régimen de producción mucho másapegado a la producción manufacturera (y a la in-corporación de conocimiento) que a la de bienesprimarios. Uruguay redujo la importancia de su do-tación de recursos en el transcurso del período pero,igualmente, denota una estructura productiva a “con-trapelo” de la predominante en las regiones más prós-peras.

Lo anterior tiene un correlato en la acumulaciónde capital físico. Al comienzo del período de análi-




sis, los países del “mundo relevante” de Uruguayconsiderados más “ricos” no exhibían niveles deinversión elevados, sino que había una situación re-lativamente pareja para las distintas categorías deingreso propuestas (Gráfico 9). En cambio, el trans-curso de las décadas y la consolidación de un patrónproductivo apuntalado en los procesos de inversióncondujeron, al final del período, a que los países ri-cos fueran los “más capitalizados”, y que ésta fuera

una de las distinciones claves para interpretar la dis-tribución desigual del ingreso entre países. Uruguaymantuvo su perfil de baja formación de capital físi-co durante todo el período.

Finalmente, la acumulación de capital humano“cuenta una historia” similar, pero con matices nodespreciables. Tanto al principio como al final delperíodo, los países considerados “ricos” en cada ins-

Gráfico 7: DOTACION DE RECURSOS NATURALES.Miles de ha/hab de pasturas permanentes 1940-1960.

Gráfico 8: DOTACION DE RECURSOS NATURALES.Miles de ha/hab de pasturas permanentes 1980-2000.



Gráfico 9: ACUMULACION DE CAPITAL FISICO.Inversión/PBI en períodos decadariales, 1940-1960.

Gráfico 10: ACUMULACION DE CAPITAL FISICO.Inversión/PBI en períodos decadariales, 1980-2000.


Gráfico 11: ACUMULACION DE CAPITAL HUMANO.Indice de Cobertura Educativa, 1940-1960.

Gráfico 12: ACUMULACION DE CAPITAL HUMANO.Indice de Cobertura Educativa, 1940-1960.




tancia eran los relativamente más abundantes encapital humano, seguidos de los “medios” y de los“pobres”.15 El rezago de Uruguay en este caso fuesistemático.

A modo de síntesis, Uruguay constituyó, paratodo el período de análisis, un país “pobre”, situadoen la parte inferior de la distribución internacionalde ingresos. Ello convivió con una especializaciónproductiva agroexportadora que cambió muy pocosu carácter en el transcurso de las décadas y que, deacuerdo al marco conceptual que se maneja en estainvestigación, podría estar determinada por los ni-veles de desigualdad que evidenció la economía. Loanterior se habría dado tanto en lo que hace a la te-nencia de activos –que mantuvo su rasgo regresivodurante los sesenta años del análisis– como del in-greso –que se deterioró en el período16 . Una dota-ción de recursos que dejó de ser funcional a las acti-vidades líderes en la generación de valor –pese ahaber sido relativamente exitosa en el pasado–, jun-to a reducidos niveles de acumulación de capital fí-sico y humano, completaron el cuadro de una eco-nomía de débil inserción internacional y bajo creci-miento.

Las interpretaciones del desenvolvimiento delargo plazo de la economía uruguaya –tanto en susversiones “clásicas” como “modernas”– manejan,en buena medida, la problemática de la distribucióncomo variable explicativa del proceso. Sin embar-go, en general, su carácter interpretativo ha queda-do diluido o subordinado a otros aparentemente másrelevantes. Dentro de las visiones clásicas la temá-tica era más explícita17 .

La visión estructuralista de la CIDE enfatizabaque debía “imputarse a los problemas de tenencia y

de tamaño que han prevalecido en la explotación

agropecuaria, una parte sustancial en las causas

que han impedido que se realizara aquella imperio-

sa toma de conciencia [sobre el hecho de que la pro-ductividad resultaba la única herramienta de desa-rrollo] y que han dejado sin exteriorizar la necesi-

dad de investigación y extensión” (CIDE, 1963:33).

El enfoque dependentista del Instituto de Eco-nomía identificaba a los años cincuenta con los ini-cios del “desajuste estructural, propio[s] de toda

economía dependiente que alcanza la cota máxima

de crecimiento industrial posible. Es así que la in-

flación constituye una etapa [...de] tensiones entre

grupos y clases sociales en su lucha por obtener

cuotas crecientes de un producto social estancado”.(Instituto de Economía, 1969:13).

El tema de la distribución también era explícitoen la visión neoclásica del Plan Nacional de Desa-rrollo 1973-1977. Argumentaba que “una economía

que dirige su producción hacia el mercado interno,

que la protege fuertemente, que retribuye en forma

restrictiva a sus sectores con ventajas comparati-

vas internacionales, que busca redistribuir ingre-

sos mediante esquemas no del todo compatibles con

un crecimiento de la producción, etc., es una econo-

mía que no puede crecer hacia el exterior sin cam-

biar radicalmente sus modalidades de funcionamien-

to, sin las consiguientes modificaciones de aquellas

características y, por ende, de las posiciones relati-

vas de los grupos sociales por ellas favorecidos”

(OPP, 1973:9).

Por su parte, las visiones más recientes –quedenomino “modernas”–, por su propio carácter me-nos abarcativo, prestan una atención algo más par-cial al fenómeno18 .

Cuando Martín Rama aplica los desarrollos con-ceptuales relativos a la coherencia temporal de lasdecisiones, los equilibrios no cooperativos, la bús-queda de rentas y el problema de la agencia a la in-terpretación del rezago relativo, hace alusión a al-gunas actitudes de los uruguayos ligadas con la pro-blemática de la distribución. Una de ellas “consiste

en tolerar la viveza [criolla], o incluso promoverla,

siempre que los vivos tengan bajos ingresos, o que

sus acciones terminen beneficiando a personas de

bajos ingresos”. Y agrega que “si la pobreza es lo

que legitima la viveza, entonces conviene ser po-

bre”. La racionalidad que está detrás de este com-portamiento se relaciona “con la debilidad de las

acciones redistributivas por parte del Estado. La

viveza de los pobres vendría a actuar en los hechos

como un sustituto improvisado de la política social”

(Rama, 1991:25-26).

Por su parte, los trabajos de Luis Bértola abor-dan la problemática de la distribución del ingresoentre países, estudiando diferentes regímenes deconvergencia y divergencia entre Argentina, Brasily Uruguay y los líderes mundiales dentro de unmarco de análisis postkaldoriano y elementos decorte evolucionista. Se argumenta que la combina-ción e interacción entre aprendizaje tecnológico y




el cambio estructural definen, para cada país y mo-mento histórico, escenarios específicos de conver-gencia y divergencia. Si bien en su análisis no in-gresa la desigualdad al interior de los países comovariable explicativa clave19 , la incorporación de es-tos conceptos es consistente con la línea de trabajoque se propone en esta investigación. En particular,afirma que un “aspecto a tener presente es que la

transformación estructural no solamente constitu-

ye un proceso de creación de nuevas industrias y

capacidades, sino que también conlleva la

redistribución de poder y riqueza, por lo que está

mediada por conflictos socio-políticos. El cambio

estructural está asociado al surgimiento de nuevos

arreglos institucionales que afectan las posiciones

e intereses de los diversos agentes económicos”

(Bértola, 2000:58; en base a Bértola y Porcile, 1998)

La desigualdad aparece, entonces, en la duali-dad competitividad-calidad y competitividad-precio.Una modalidad de inserción internacional que sebasa en la disponibilidad de factores de producciónbaratos, difícilmente llevará consigo un aumento delnivel de vida capaz de permear a la población en suconjunto. Es de esperar, por tanto, procesos de cre-cimiento sin equidad.

En cambio, si la inserción internacional se fun-damenta en una competitividad a través de la cali-dad, de carácter sistémico y donde la educación, elcapital humano y la innovación conforman un cír-culo virtuoso para la especialización en bienes dealta elasticidad ingreso de la demanda, es dable es-perar un escenario propicio para la convivencia decrecimiento con menor inequidad.

Finalmente, al abordar la realidad latinoameri-cana en general, y la uruguaya en particular, RodrigoArocena y Judith Sutz enfatizan el rol de la desigual-dad en la magra performance económica de la re-gión dentro de un marco de análisisneoshumpeteriano. Plantean que el “proteccionismofrívolo” de la industrialización tardía latinoameri-cana, la “miopía científico-técnica” de las esferasgubernamentales y productivas y el predominio deuna lógica cortoplacista se combinan para erigirsesobre una “desigualdad alta [que] jugó un papel

relevante, tanto por la forma en que moldeó la es-

tructura de la demanda como por las limitaciones

que supuso para producir a nivel avanzado”

(Arocena & Sutz (1999):13).

Bajo esta visión, los autores destacan la utilidadde distinguir entre formas “proactivas” y “reactivas”de equidad. Dentro de las primeras identifican aaquellas modalidades de crecimiento en la igualdadque refuerzan las capacidades de innovación de lassociedades y la construcción de condiciones de com-petencia internacional. Dentro de las segundas,conceptualizan las situaciones en las cuales los es-fuerzos de disminución de la inequidad están basa-dos en la distribución de los frutos de ventajas com-petitivas estáticas, sin mayores esfuerzos de crea-ción de un entramado innovativo y competitivo ade-cuado para el crecimiento. Ubican a Uruguay en estasegunda modalidad.

A modo de síntesis, el mensaje principal de estebreve repaso es que las distintas visiones que hanprocurado “pensar” la economía del largo plazo enUruguay observan a la temática de la distribucióncomo parte integrante de la explicación. Sin embar-go, las grandes líneas interpretativas con las quehabitualmente se las presenta o trabaja abstraen suconsideración tras el predominio de condicionesaparentemente más relevantes. En próximos pasosde esta investigación se profundizará en esta temá-tica puesto que la evidencia empírica recabada con-duce a dar mayor precisión o detalle a algunas delas consideraciones que se derivan de esas visiones.

VII. Conclusión.

El objetivo de este trabajo es contribuir con ladiscusión sobre la comprensión de la relación entredesempeño económico de largo plazo y el compor-tamiento de la distribución del ingreso y la riqueza,evaluando el proceso desde una perspectiva históri-ca y comparada.

En este sentido, parece imprescindible contar conlíneas argumentales que permitan articular, teóricay empíricamente, conceptos como los de equidad/inequidad, desarrollo/subdesarrollo, diferencialesentre regiones y actores, especialización producti-vo-comercial y demanda, productividad, innovación,así como la relevancia de la existencia de estructu-ras institucionales de aliento o contención a la in-corporación de conocimiento en la generación devalor económico.




El análisis empírico brinda evidencia queconvalida la existencia de relaciones positivas entredesigualdad y especialización productiva y comer-cial en productos de bajo valor agregado.Conceptualmente, ello se asocia con demandas agre-gadas amplias –en el sentido de que deben ser aten-didas por una oferta diversificada– pero débiles, quelimitan el aprendizaje a nivel competitivo y que in-ducen comportamientos de bajo rendimiento al pro-ceso de innovación y desarrollo tecnológico. Asi-mismo, ello también se articula con la consolida-ción de una matriz institucional que tiende a conva-lidar estructuras productivas muy sujetas a la ex-tracción agropecuaria que, siendo “exitosas” en elpasado, “quedaron atrás” cuando la industrializaciónavanzó como líder sectorial de la producción (y elcapital físico y humano se potenciaron en su com-plementariedad).

Esta idea proyectada al caso uruguayo obliga aser cautos al momento de su interpretación. A fina-les de la primera mitad del siglo XX, Uruguay eraun país pobre con niveles de equidad de ingresos depaís rico. Esto es, mientras que en la comparacióninternacional se ubicaba en los segmentos más ba-jos de la distribución de ingresos, a su interior mos-traba niveles de equidad en el extremo opuesto. Loanterior convivía con formas regresivas en la pro-piedad de la tierra, baja acumulación de capital yuna dotación de recursos que, con el transcurso deltiempo, pasaría a evidenciar incidencias menores enla creación de riqueza. Por lo tanto, resulta necesa-

rio identificar la “calidad” de la estructura de equi-dad prevaleciente en Uruguay a mediados del sigloXX puesto que la misma no fue capaz de adquirirlas condiciones de funcionalidad suficientes paraalentar el desenvolvimiento económico.

De acuerdo al modelo propuesto, los niveles deigualdad con los que contaba Uruguay parecían pro-picios para el aumento del contenido de valor agre-gado de sus exportaciones y el crecimiento econó-mico pero, en su lugar, se rezagó persistentementerespecto a su mundo de referencia.

Ello lleva a argumentar que las condiciones conlas que contaba no parecían las adecuadas, desdearreglos institucionales adversos al desarrollo –comolas restricciones derivadas de los sistemas de tenen-cia de activos (CIDE, 1963)–, mecanismos de in-centivos público-privados desfavorables (Rama,1991)– y una inserción internacional basada en lacompetitividad precio antes que en modalidades quepriorizaban la calidad (Bértola y Porcile, 2000), hastaforma reactivas de equidad (Arocena y Sutz, 1999)que desestimaron la innovación y el impulso a mo-dalidades de competencia fundadas en productoscualitativamente superiores. Buena parte del desajus-te se expresó a través de conflictos distributivos deun ingreso que no crecía y, hacia finales de los cin-cuenta y en los años sesenta, su manifestación másevidente fue un proceso de inflación que se trans-formó en endémico hasta finales de siglo (Institutode Economía, 1969; OPP, 1973).

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1 Los trabajos de Lewis (1955) se encuentran en una línea analíticasimilar.

2 La compilación de abundante información permitió estudiar condetenimiento el asunto y diversos trabajos han refutado la hipótesis.Puede argumentarse que los datos disponibles “proveen de escaso so-porte para una relación de U-invertida entre niveles de ingreso e inequidad;cuando se prueba sobre una base de país por país, la existencia de la curvade Kuznets no se soporta en cerca del 90% de los países investigados”.(Deininger & Squire, 1998: 573; la traducción es propia).

3 Esta literatura surge de los modelos de Barro y Becker (1988) yBecker, Murphy y Tamura (1990).

4 Los patrones de demanda basados en el ingreso afectan la deman-da derivada de las diversas habilidades laborales.

5 Para que se cumpla el mecanismo descripto, el nivel de ingreso dela economía debe superar cierto umbral mínimo. En economías muy po-bres donde una gran proporción de la población está por debajo de lalínea de subsistencia, baja inequidad puede hacer que no crezca la de-manda de manufacturas simples y no verificarse el círculo virtuoso alu-dido.

6 Tanto la vieja tradición cepalina, como la CEPAL de los años noven-ta, son representativas de estos conceptos.

7 El concepto de “reversal of fortune” es destacado por trabajos re-cientes como los de Engerman & Sokolof (2000) y Acemoglu, Johnson &Robinson (2001, 2002) –donde se propone que las condiciones geográ-ficas iniciales tienen persistentes efectos en la calidad de las institucio-nes–, así como Nugent & Robinson (2002) –donde se identifica la inci-dencia del tamaño de las propiedades en la acumulación diferencial decapital humano.

8 Se trata de una premisa asimilable a la “infant industry protection”de la literatura del desarrollo económico.

9 En su trabajo, Mani & Hwang (2001) examinan, empíricamente, eldesempeño comercial de diversos países de menor desarrollo para ilus-trar esos diferenciales, deteniéndose en México, Brasil, Argentina, Coreadel Sur y Taiwán. Si bien el modelo propuesto no permite incorporarlo,sería interesante, además, considerar la posibilidad de que en los paísesen desarrollo de alta inequidad, ni siquiera la demanda doméstica debienes de alta tecnología sea satisfecha con producción local sino quese recurra al exterior para hacerlo. Ello reforzaría las conclusiones delmodelo.

10 En los modelos de carácter shumpeteriano estándar la inequidadde ingresos no juega ningún rol puesto que se asume que los consumi-dores presentan preferencias homotéticas.

11 Thorp (1998) es enfática en afirmar que la inequidad de AméricaLatina de la segunda parte del siglo XIX y primeras décadas del siglo XXresultaba funcional al desenvolvimiento del modelo agroexportador, entanto que su consolidación acompañó a la ISI articulándose a su diná-mica y haciéndose expresión de sus propias restricciones.

NOTAS

12 El período que pretende cubrirse en la investigación que respaldalos resultados que aquí se presentan es amplio (1870-2000) y, como eshabitual en la historia económica, la disponibilidad de datos es un de-terminante clave de la estrategia de investigación en cuanto la utiliza-ción de herramientas y técnicas de aproximación al objeto. Lo anteriorconduce a realizar varios abordajes complementarios para cubrir el pe-ríodo en estudio y en este artículo se presenta una de esas alternativas.La disponibilidad de información no hace recomendable hacer referen-cia a años anteriores a 1940, período para cual se utilizarán otras técni-cas.

13 Los países también difieren considerablemente en la naturaleza yextensión de su política de protección comercial, por lo que, dado queello puede influir en los patrones de comercio exterior, debería incorpo-rarse un indicador de dicho fenómeno. Ello será realizado en próximosavances de la investigación.

14 Otra alternativa es utilizar la participación del sector agropecuarioen la generación interna de valor. Ello será realizado en próximos avan-ces de la investigación.

15 Importa recordar que, dada la disponibilidad de información, losdatos para los primeros quinquenios del período corresponden a la se-gunda mitad de los cincuenta y primeros años sesenta.

16 Cabe agregar que el período que se toma como inicial en este aná-lisis (1940-1960) se corresponde con los niveles de menor desigualdaddel Uruguay en su historia contemporánea (desde 1880 hasta 2000). VerBértola (2005).

17 Se denominan visiones “clásicas” a los primeros intentos de expli-cación del desenvolvimiento económico de Uruguay con perspectivade largo plazo que se desarrollaron en los años sesenta y primeros se-tenta del siglo XX, motivados, fundamentalmente, por el estancamientoproductivo que evidenciaba el país. Bajo esta línea se ubican los traba-jos de Faroppa y la CIDE –de corte estructuralista– del Instituto de Eco-nomía –de carácter dependendista– y de la Oficina de Planeamiento yPresupuesto –de impronta liberal o neoclásica.

18 Se denominan visiones “modernas” a los esfuerzos analíticos que,desde perspectivas teóricas diversas, comenzaron a elaborarse desdelos años noventa. En esta línea se encuentran los trabajos de Martín Ramasobre Economía Política endógena, riesgo moral y asimetrías de infor-mación; los de Luis Bértola, en los cuales, bajo la consideración de losdeterminantes históricos y sus especificidades, utiliza un marco concep-tual de carácter postkaldoriano con ese objetivo, y los aportes, en unalínea de tipo neoshumpeteriana, de Rodrigo Arocena y Judith Sutz.

19 Importa señalar, sin embargo, que la consideración de conceptosrelativos a la distribución del ingreso es abordada en trabajos que soncompatibles con el que aquí se comenta. Ver Bértola y Porcile (2002) yBértola (2005).




Transitamos, en Uruguay, tiempos de debate ydefinición acerca de las perspectivas, viabilidad eimplementación de un impuesto a la renta, que deconcretarse, impactaría no solo las bases de la es-tructura tributaria nacional, sino que transformaríadiversos aspectos del proceso económico. En estascircunstancias, es oportuno recordar que esta discu-sión y práctica impositiva, no es nueva en la historiadel país. Durante el período comprendido entre 1960-1974, en el marco por la alternancia de partidos enel gobierno, adquirió relevancia la preocupaciónacerca de la forma en que debía financiarse el Esta-do. La exploración de alternativas respecto a la uti-lización de los instrumentos de la política fiscal, eldiseño de la estructura tributaria y los tiposimpositivos a priorizar, culminaron con la sanciónde un “impuesto a la renta global de las personasfísicas” y la introducción de otras modalidades deimposición a la renta. Atendiendo a la fuerza queocupaba el gobierno (Partido Nacional, 1959-1966o Partido Colorado, 1967-1973), su ideología y losintereses que reflejaba, se propone aquí un recorri-do en torno al desarrollo y fracaso de esta primerainiciativa de implementación de un impuesto a larenta.

Este análisis parte de un escenario en que la ex-periencia del modelo de desarrollo económico-so-cial “neo-batllista” tocaba su fin. Iniciada a media-dos de la década del ’40, su estrategia había signifi-cado el establecimiento de una política de desarro-llo “hacia adentro” y de nivelación social. En su di-seño, el Estado se arrogaba la potestad de interveniractivamente en la economía, impulsando un desa-rrollo industrial acelerado en el marco de una indus-trialización sustitutiva de importaciones, al tiempoque ampliaba y profundizaba el andamiajeinstitucional redistributivo.

Hacia el año 1955, las limitantes estructuralesdel modelo se tornaron evidentes: al pequeño mer-

cado interno, que impedía beneficiarse de econo-mías de escala, se sumarían las restricciones paraacceder al mercado internacional dado el costo ycalidad de la producción local, y las barreras pro-teccionistas instrumentadas a nivel internacional. Alestancamiento de la producción tradicional del sec-tor agropecuario (carne bovina y ovina, y deriva-dos), se agregaría la del sector agrícola industrial(trigo, lino, girasol, etc.). Los saldos negativos enbalanza comercial resintieron el ingreso de divisas,cuestionando el funcionamiento del sistema de ti-pos de cambio múltiples, que además, debió exten-der las transferencias y subsidios a una producciónprimaria crecientemente afectada por el marco in-ternacional negativo. Finalmente, el recurso al en-deudamiento para cubrir los progresivos déficit enlas cuentas públicas, se vio crecientemente restrin-gido, presionando a un aumento de emisión, con elconsabido efecto adverso sobre los precios (infla-ción) y la política distributiva.

De aquí en más un nuevo modelo se intentaríainstrumentar por el Partido Nacional, en sucesivasadministraciones. La primera a cargo del sector he-rrero-ruralista (1959-1963); la segunda bajo la égi-da del sector de la “ubedé” (1963-1967). Las basesde la política económica-social a desarrollar en loshechos quedaron fijadas en el primer gobierno blancoy a grandes rasgos implicaba intentar desarticularprogresivamente el complejo andamiaje económi-co-institucional heredado del “neo-batllismo”.

Para quien fuera Ministro de Hacienda entre1959-1963, el Cr. Juan Eduardo Azzini, una de lasgrandes obras de la gestión de gobierno del PartidoNacional fue impulsar una reestructura del sistematributario. Era imperioso reducir no sólo el númerode impuestos indirectos sino, fundamentalmente, suefecto distorsionante en los precios y su excesivacarga sobre los ingresos de la población. La reformaimplicó no sólo la eliminación de más de 50 im-puestos, sino principalmente el impulso a la imple-mentación del “impuesto a la renta”. Partiendo de lapremisa de que todo impuesto es siempre finalista,Azzini afirmaba que su establecimiento respondía aun criterio social en el reparto de las cargas públicas(altos mínimos no imponibles). Debía complemen-

* Elaborado en el marco del Proyecto I+D “Las Finanzas Públicas en elsiglo XX y el papel redistributivo del Estado” (CSIC/2004). Área HistoriaEconómica; Instituto de Economía Facultad de Ciencias Económicas yde Administración Universidad de la República.

** Área de Historia Económica. Instituto de Economía – FCCEEyA.

EL IMPUESTO A LA RENTA: 1960-1967 *○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Ulises García Repetto **



tarse con la promoción de la inversión y reinversión,tanto en el sector agropecuario como en el indus-trial, sin descuidar sus efectos adversos en el ingre-so de capitales del exterior.

Esto significaba que el protagonismo interven-tor del Estado en materia económica debía limitar-se, dejando actuar las fuerzas del mercado en la asig-nación de recursos. Se debía superar el estancamien-to agropecuario promoviendo el sector primario tra-dicional con incentivos tributarios, préstamos y unplan de desarrollo sectorial. En materia industrial,no se desconocía su importancia, pero se entendíaque su desarrollo no debía asentarse en el diseñoinstitucional proteccionista aplicado hasta entonces,cuyas ineficiencias habrían sido solventadas por elconjunto de la población. La política fiscal debíaorientarse al logro de un equilibrio en las cuentaspúblicas, evitando caer en déficit que se cubrieracon mayor endeudamiento y emisión. Para ello, serequería establecer una organización institucionalque centralizara todos los aspectos referidos a losingresos y egresos.

Los pilares del manejo macroeconómico del nue-vo gobierno pueden encontrarse en la “Ley de Re-forma Cambiaria y Monetaria”, la “Ley de Ordena-miento Financiero” y la “Ley de Recursos”1 . Estaslogran sanción en el lapso de los primeros dos añosde la administración nacionalista dando cumplimien-to a los términos acordados en la primera “cartaintención” con el FMI.

Con la “Ley de Reforma Cambiaria y Moneta-ria”, se liberaliza el mercado cambiario y se supri-men los mercados segmentados y el mecanismo decambios múltiples. En adelante el valor de las divi-sas sería fijado por el libre juego de la oferta y lademanda, manteniendo el BROU el monopolio dela compra de las divisas de exportación. A su vez, seeliminaba el Contralor de Exportaciones e Importa-ciones (instalado en el BROU desde 1941) y el sec-tor exportador primario ya no tendría que soportartener que transar sus divisas a un tipo de cambiosobrevaluado pudiendo comerciar el total de lasmismas a la cotización del mercado libre.

Junto a estas medidas liberalizadoras en materiacambiaria se establecieron dos impuestos al comer-cio exterior: las detracciones (exportación) y los re-cargos (importación). Su producido ingresaba al“Fondo de Detracciones y Recargos”, disponiéndo-

se que éste tendría el cometido de abaratar el preciode bienes de primera necesidad (pan, carne, leche),obras públicas, el plan de mejoramiento agropecua-rio y aportes al gobierno central. Como se ve, en loshechos se suplantaba el “impuesto cambiario” y el“Fondo de Diferencias Cambiarias”, por un nuevoFondo e impuestos concretos sobre la exportación yla importación2 .

La “Ley de Ordenamiento Financiero” procuróordenar la forma de registrar y documentar ingresosy egresos del Estado. Se establecieron Contaduríasen los Ministerios, se creó la Dirección GeneralImpositiva centralizando la recaudación que reali-zaban las Oficinas de Impuestos Directos, Impues-tos Internos y Ganancias Elevadas.

Finalmente, la “Ley de Recursos” suprimió unaserie de impuestos indirectos de poca recaudación;elevó y unificó la tasa de otros impuestos (por ejem-plo, el impuesto a las ventas y transacciones), y de-rogó el sistema de imposición a la renta de “indus-tria y comercio” (impuesto a ganancias elevadas,ganancias eventuales, etc.). Pero su más importanteinnovación, fue la creación del “impuesto a la ren-ta”, concebido como un “sistema de imposición a larenta”, que incluiría distintos tipos impositivos se-gún las modalidades en que la renta se producía.

La imposición a la renta en Uruguay

Entendemos por “impuesto a la renta” a aquelque grava la ganancia que le produce al individuoposeer alguna fuente generadora de ella, ya sea bie-nes inmuebles o muebles, actividades industriales,comerciales o agropecuarias, o el producto de su tra-bajo. Si, en cambio, el objetivo fuera gravar la ri-queza acumulada –el “stock de capital”– los impues-tos a establecerse serían distintos (al patrimonio,sobre bienes inmuebles como la contribución in-mobiliaria, a la herencia).

La intención de establecer un “impuesto a la ren-ta” en el país aparece a inicios del año 1920, cuandoel legislador nacionalista Martín C. Martínez pre-senta un proyecto de ley, introduciendo un impues-to global, comprensivo de todas las rentas del suje-to, cualquiera fuera la fuente3 . En una primera ins-tancia, sólo afectaría los altos ingresos (mayores a$3.600 anuales de la época), con tasas que iban de2% a 4%, aplicables por el mecanismo de

ULISES GARCÍA REPETTO EL IMPUESTO A LA RENTA: 1960-1967



escalonamiento progresivo. Su producido se desti-naría a sostener el Tesoro Escolar. La propuesta nologró sanción pero, en adelante –no sin ciertaintermitencias–, la reforma de la estructura tributa-ria sobre la base de este impuesto se convertiría enuna reclamo político del Partido Nacional.

La idea de reformar el sistema tributario del paíssobre la base el impuesto a la renta se incluyó en elprograma de gobierno del Partido Nacional para laselecciones de 1924. Como reacción, el Partido Co-lorado, más precisamente, del sector batllista se vioen la necesidad de fijar posición respecto de estatemática, en la medida que uno de los legisladoresde este grupo, Eduardo Acevedo Álvarez había pre-sentado un proyecto en igual sentido en 1923. Elencargado de fijar la posición del batllismo fue elpropio Batlle y Ordóñez en la Convención partida-ria de junio de 1925.

Batlle defendió que recién correspondería gra-var la riqueza acumulada al momento del falleci-miento del individuo a través del impuesto de he-rencias, sin perjuicio de imponer una exacción pro-gresiva a la propiedad de la tierra (contribución in-mobiliaria), al considerar que la “tierra” pertenece atoda la sociedad y si se admite su posesión y goceindividual es debido a un “consenso general”. Res-pecto del impuesto a la renta, entendía que en eltranscurso de la vida del individuo, el Estado debíapresentarse como un socio, asegurando las condi-ciones que posibilitaran la acumulación de capital,y sería recién al momento del fallecimiento del titu-lar que el Estado recibiría un porcentaje de la rique-za acumulada por medio del impuesto de herencia.De esta forma, no sólo se enriquecería el sujeto sinotambién la colectividad toda. Aún cuando podríasuceder que durante el transcurso de la vida el indi-viduo derrochase su renta, estos casos serían excep-ciones, que no justificarían castigar a la gran mayo-ría con un impuesto que entorpeciera su éxito eco-nómico4 .

No obstante estos argumentos, en el caso delbatllismo, sus legisladores –e inclusive Terra desdela presidencia (1933)– presentaron proyectos enca-minados a sancionar un impuesto a la renta, que nolograron aprobación. De hecho, entre 1920 y 1957se conocieron 17 proyectos de ley de distintos parti-dos (colorado, nacional, socialista, comunistas y cí-vicos) que veían en este tipo de impuesto una opor-tunidad para financiar gastos de la seguridad social,

bienes de primera necesidad, endeudamiento con labanca oficial, etc.

Fue así que en febrero de 1960, la Administra-ción Nacionalista, a poco menos de un año de go-bierno, envió al Poder Legislativo su “Ley de Re-cursos”, proponiendo un viraje en la estructura tri-butaria del país, de una imposición indirecta a otradirecta, asentada en el impuesto a la renta de laspersonas físicas. Esta iniciativa reflejaba toda unanueva óptica respecto a la forma en que el colectivosocial debía contribuir a los gastos del Estado, a lavez que procuraba que el país adoptara un sistematributario científico, moderno y racional. Como seconsigna en la propia Ley

“...La reordenación del actual régimen tri-

butario nacional sobre la base de un sistema

de imposición a la renta, deberá traer nece-

sariamente la desaparición de una serie de

tributos empíricos y anacrónicos que, más

que a un plan científico han obedecido a

exigencias de financiaciones urgentes que

sólo conducen a soluciones de emergencia”(FDCS, 1960:226).

Al momento en que gobierno del Partido Nacio-nal elevó su propuesta al Legislativo, la tributaciónvigente incluía un “impuesto a las ganancias eleva-das”, que abarcaba otros impuestos como el de las“ganancias eventuales”, “actividades financieras”,“sociedades de responsabilidad limitada”. Si bienestos tributos quedaban derogados expresamentealgunos se integran al nuevo sistema de imposicióna la renta propuesto –pero con nueva redacción–como ser el impuesto adicional a las empresas fi-nancieras y el impuesto complementario a las so-ciedades anónimas. Al tiempo que se propone el es-tablecimiento de un “impuesto a la especulación”5 ,que en definitiva no logró sanción.

La técnica tributaria reconoce tres formulacionespara gravar la renta. Históricamente, la primera enestablecerse fue la del sistema cedular inglés, quecrea distintos impuestos que gravan de manera di-versa cada fuente de renta (inmobiliaria, mobiliaria,industrial, comercial, agropecuaria, personal). Pos-teriormente, surge el sistema alemán de imposicióna la renta global, que grava al conjunto de las rentasque le generan al individuo la posesión de las fuen-tes señaladas. Se entiende que este sistema es másjusto, en la medida que considera a las rentas en su




conjunto, gravándose la real capacidad contributivadel sujeto, dado que posibilita la compensación delos resultados negativos y positivos entre las distin-tas fuentes. Finalmente, aparece el denominado sis-tema mixto, donde se liquida individualmente cadafuente y posteriormente éstas se reúnen a efectos deliquidar un impuesto global a la renta complemen-tario. Ésta última formulación fue la propuesta porel Poder Ejecutivo en febrero de 1960.

Según este proyecto, en primer lugar, se liquida-ban las diferentes categorías o “cédulas” con tasasfijas6 , atendiendo al origen de la renta (inmobilia-ria, mobiliaria, industria y comercio, agropecuaria,actividad personal y actividad profesional). La ex-cepción era la cédula agropecuaria, que tenía tasasprogresivas, atendiendo a la improductividad (faltade explotación racional de la tierra)7 . Luego de estaliquidación individual, se liquidaba el impuesto com-plementario a la renta global. En esta instancia, sesumaban todas las rentas con saldo positivo y conalgunos ajustes respecto de la renta agropecuaria,donde sólo se computaba 25% de la productividadtotal del establecimiento. A la renta global bruta re-sultante se le debía descontar el impuesto efectiva-mente pagado en cada cédula, además de otras de-ducciones (por ejemplo 10% por gastos personales).Se arribaba, así, a la “renta global neta gravable” ala que se aplicaban tasas progresivas entre 4% y 30%.

Una de las mayores innovaciones del proyectoestuvo dada por el gravamen sobre la renta poten-cial agropecuaria. El objetivo último de esta exac-ción era incrementar el rendimiento de la tierra, cas-tigando al productor que no se aplicara a desarrollaruna explotación racional, acorde con las posibilida-des productivas de su predio. Para lograr este come-tido se establecieron una serie de estímulos tributa-rios (exenciones) que promovían la inversión, laproductividad (fertilizantes, semillas para praderas,maquinaria, riego, silos, etc) y exoneraciones tota-les sobre superficies destinadas a plantaciones fo-restales, agrícolas o de praderas permanentes. A ni-vel de la cédula de industria y comercio, también seprocedió en iguales términos, previendoexoneraciones que beneficiaban a la reinversionesy ampliaciones industriales y, muy especialmente,se otorgaban exoneraciones adicionales a las em-presas que se instalaren fuera del Departamento deMontevideo.

Los mínimos no imponibles sobre el impuestocomplementario a la renta global se establecieronen $12.000 y $27.600 anuales, según fuera el con-tribuyente individual o núcleo familiar. Éstos po-dían aumentar por concepto de cargas familiares enel orden de $4.800 anuales por cada dependiente,sin perjuicio de las deducciones por gastos médicos(10%), aportes jubilatorios, etc.

El Poder Ejecutivo concluía en estos términos laparte del mensaje referido a la creación del impues-to a la renta

“En síntesis, el impuesto proyectado no cas-

tiga al trabajo ya que respeta mínimos no

imponibles apreciables, gravando solamen-

te los excedentes, estimula las industrias por

medio del generoso mecanismo de la

reinversión y propende a una mayor produc-

tividad del agro. No es un impuesto más, ya

que sustituye a una cantidad de tributos que

se derogan por esta ley, tiene en cuenta muy

especialmente la capacidad contributiva, in-

cidiendo más pesadamente sobre los altos

niveles de ingresos, los que en esta forma

contribuirán a la atención de los servicios

públicos, provocando una redistribución de

réditos tan necesaria en nuestro país”

(FDCS, 1960:233).

El trámite parlamentariodel impuesto a la renta

El principio redistributivo y el objetivorecaudatorio contenido en el proyecto original, nologró plasmarse al sancionarse la Ley, ya que la dis-cusión parlamentaria fue progresivamente reducien-do el número de posibles contribuyentes.

Entre las distintas críticas que se le realizaron alproyecto en la Cámara de Representantes, la demayor relevancia se centró en torno a los mínimosno imponibles. Las expresiones del diputado ArielB. Collazo, sintetizan la visión respecto al tema

“...los mínimos no imponibles son el gran se-

creto del impuesto a la renta. Si fijamos mí-

nimos no imponibles altos, estaremos hacien-

do un impuesto justo que habrá de gravar a

un pequeño sector, que es el que realmente

debe pagar el impuesto por ser el que tiene




una renta más elevada. Si, por el contrario,

fijamos mínimos no imponibles bajos, esta-

remos gravando a todo el mundo y este im-

puesto, que queremos que sea un

redistribuido de la riqueza, no será más que

un impuesto de los tanto otros que gravarán

a todo el mundo” (FDCS, 1960:285).

Elevado el proyecto del PE con las modificacio-nes de la Cámara de Representantes al Senado, éstedesignó una Comisión Extraparlamentaria integra-da por técnicos en materia tributaria de la Universi-dad y de la Administración Pública8 , cuyo proyectofue el definitivamente sancionado.

En la discusión del nuevo proyecto en el plena-rio del Senado volvieron a manifestarse las postu-ras sostenidas por los partidos mayoritarios (blancoy colorado) desde la década del veinte. Por elbatllismo, el senador Brause fundó su voto contra-rio al impuesto, en el entendido que en materiaimpositiva: “...a mayor función social útil, menos

impuestos; a menor función social útil, más impues-

tos’, verdadera concepción genial de Batlle y

Ordóñez...”. Sostuvo que si bien reconocía que losmínimos no imponibles en esta instancia eran altos,existía el riesgo que se redujeran en un futuro inme-diato, oprimiendo “las posibilidades de la pobla-

ción con menos recursos, la población de la clase

media, que es la más afectada”. Además, dado quese preveía una recaudación tan exigua, no se dero-gaban más impuestos y si se suprimían otros demayor rendimiento (“ganancias elevadas”) no teníasentido su aprobación.

Los senadores del partido de gobierno apoyaronel nuevo impuesto en la medida que traducía unavieja aspiración de esa colectividad. En palabras delsenador Beltrán

“...El impuesto a la renta, en sus primeras

etapas de aplicación –búsquese la historia

de cualquier país y remóntese a todos los an-

tecedentes del derecho comparado financie-

ro– ha tenido una incidencia mínima en los

recursos presupuestales; han constituido un

pequeñísimo porcentajes de los ingresos.

Pero una vez armado, con el ajuste de las

tasas, con la modificación de los mínimos

imponibles, con el aumento o con la grada-

ción de las exenciones, el impuesto a la ren-

ta, se ha venido convirtiendo en todos los

países del mundo con orígenes tan humildes

como en el nuestro, en la principal fuente de

ingresos fiscales” (FDCS, 1960:330).

Desde filas de la izquierda, el senador Cardozo,se pronunció contrario en la medida que la reestruc-tura del sistema impositivo no era tal y permanecíaafincada en los impuestos indirectos9 , además de noresponder esta reestructura del sistema tributario auna política de redistribución, sino a meras necesi-dades fiscales

“...En nuestra opinión, faltan dos cosas esen-

ciales: falta el impuesto progresivo a la tie-

rra, mucho más necesario hoy que nunca

cuando una inmensa y acelerada concentra-

ción de la propiedad territorial en pocas

manos está sellando gramaticalmente el es-

tancamiento de la producción nacional; y el

gravamen a las grandes riquezas, a las fan-

tásticas riquezas acumuladas en este país en

menos de dos años, a raíz, fundamentalmen-

te, del abasto libre y de la Reforma

Cambiaria y Monetaria [...] este Plan es ín-

dice de una política económica financiera de

clase. Se realiza esta política a favor de una

clase, de la clase privilegiada contra la cla-

se trabajadora” (FDCS, 1960:322).

En noviembre de 1960 por la Ley 12.804, luegomodificada en diciembre de 1961 (Ley 13.032), que-dó sancionado el “impuesto a la renta”, que más bienfue un “sistema de imposición a la renta”, organiza-do en torno al “impuesto a la renta global de las per-sonas físicas”. Tal como finalmente se dispuso, suliquidación no sería cedular y global (complemen-tario), como proponía el Poder Ejecutivo, sino queatendería al conjunto de las rentas. Con ese meca-nismo se habilitaba la compensación de los resulta-dos positivos y negativos que se produjesen entrelas distintas fuentes generadoras de renta, llevandoa una liquidación global del impuesto (sistema ale-mán).

Tras la aprobación de la Ley, el Dr. Ramón ValdésCosta (catedrático de Derecho Tributario), argumen-tó que el establecimiento de mínimos imponiblesaltos en nada contravenía la eficacia redistributivadel impuesto. Señaló que pese a incrementarse sus-tancialmente los propuestos en el proyecto del PE,igualmente, el impuesto tendría unos 50.000 contri-buyentes. En apoyo a esta posición, se remitió a la




experiencia Argentina sobre la materia, donde“...63,9% de los contribuyentes proporcionan el 6%

de la recaudación, mientras que en el otro extremo,

los contribuyentes de altas rentas, el 2,2% propor-

cionan el 43%” (Valdés Costa, 1971:41).

En definitiva, terminaba primando el criterio defijar mínimos no imponibles altos en el entendidoque no resultaba conveniente ampliar en exceso labase de contribuyentes ya que el aumento de éstosno reportaría ingresos significativos. Además, ellopodría ir en detrimento de la eficacia administrativade fiscalización, al tener que organizar una estruc-tura administrativa que incrementaría el gasto delEstado sin un beneficio recaudatorio apreciable.

El sistema de imposición a la renta

El “sistema de imposición a la renta” estaba com-puesto por un impuesto a la renta global de las per-sonas físicas, un impuesto a la renta de sociedadesde capital, un impuesto a las actividades financie-ras, un impuesto a las super-rentas y el impuesto alas rentas de la industria y comercio10 .

El Impuesto global a la rentade las personas físicas

Este impuesto gravaba toda renta (real o ficta)que se generaba por bienes, actividades o negociosque se desarrollaran en el país (“fuente uruguaya”),siendo sus contribuyentes el individuo o el núcleofamiliar. Las “fuentes generadoras de renta” se po-dían clasificar en tres grupos: 1) rentas del capital;2) rentas de la combinación del capital y el trabajo;3) rentas del trabajo.

Las rentas del capital se dividían en inmobilia-rias (ingresos por el arrendamiento de un inmuebleo la renta ficta por ocupar una casa-habitación de supropiedad o poseer una vivienda de recreo, veraneo)y mobiliarias (categoría de rentas provenientes dedepósitos bancarios y préstamos particulares, divi-dendos de acciones e intereses de obligaciones, in-gresos por la cesión en el uso de marcas, patentes yprivilegios industriales, regalías).

En ambas categorías se autorizaba descontar unporcentaje ficto como gastos inherentes al manteni-miento y conservación de la fuente. Expresamente

quedaban exentas del gravamen las rentas provenien-tes por depósitos bancarios, depósitos en monedaextranjera realizados por personas no domiciliadasen el país, intereses de papeles públicos, etc. El ob-jetivo de estas exoneraciones era no resentir el aho-rro nacional, procurar atraer inversión de capitalextranjero y no comprometer el crédito público.

En el grupo de rentas generadas por la combina-ción de los factores capital y trabajo se encuentranla categoría de industria y comercio y la categoríaagropecuaria.

Dentro de la primera el antecedente inmediatose encontraba en el “impuesto a las ganancias ele-vadas”, que quedaba derogado al sancionarse esteimpuesto a la renta. Para esta categoría se mantieneel concepto de renta derivada de una actividad in-dustrial o comercial, así como la normativa referidaal procedimiento para arribar a la renta neta dondese deducían los gastos necesarios para obtener yconservar la fuente. A su vez, se establecíanexoneraciones específicas en caso de reinversión oinstalación de industrias nuevas, así como rentasderivadas de la exportación de productos y materiasprimas. Estas exenciones se establecían con el pro-pósito de promover la industrialización y encausar-la hacia la instalación de industrias y establecimien-tos fabriles en el interior del país.

En la categoría agropecuaria es donde se pre-sentan los aspectos más innovadores del impuesto ala renta de la personas físicas. A partir de esta ley seestablece la obligación de tributar a partir de la po-tencialidad productiva de la tierra. Hasta la sanciónde este impuesto, el productor rural no se veía com-pelido a mejorar la productividad de su explotación,e inclusive podía dejar de explotar su campo sin re-cibir ninguna sanción económica –vía tributaria– porsu desinterés. Con esta norma, el Estado no sóloimponía indirectamente la obligación al propietariode dar un destino productivo a la tierra, sino tam-bién se ofrecían incentivos impositivos con el obje-tivo de aumentar la productividad de la explotación:en la medida que superaba la rentabilidad promedionacional por hectárea, el excedente quedaba exone-rado del pago del impuesto. La CIDE sostuvo que elvolumen físico legal era muy inferior al promedioreal nacional




“En consecuencia, aunque el Poder Ejecuti-

vo está autorizado para actualizar

cuadrienalmente los volúmenes físicos de

carne vacuna y lana, el mecanismo legal

mediante la omisión de la carne ovina en el

cómputo, consolida la subgravación del sec-

tor agropecuario y mantiene al sistema de

renta ficta alejado y por debajo de la reali-

dad” (CIDE, 1965, TIV:RT44).

A la renta ficta del establecimiento se le debíarealizar el ajuste correspondiente a los gastos nece-sarios para conservar y mantener la fuente (30%propietario; 50% todo otro titular de la explotación).A su vez, se preveían exoneraciones de la renta netaen caso que se invirtiera en incrementar la producti-vidad, o ampliar y mejorar las condiciones del esta-blecimiento11 .

Esta modalidad de gravar la potencialidad pro-ductiva del factor tierra innova sustantivamente enmateria tributaria. Hasta la fecha, la renta agrope-cuaria había gozado de una exoneración casi total,salvo el impuesto a la contribución inmobiliaria quegravaba más que la renta, la posesión y posibilidadde disfrute de un derecho de propiedad, y otros im-puestos menores12 . Más aún, esta reestructura tri-butaria debe enmarcarse en una nueva propuesta depolítica económica desplegada por las administra-ciones nacionalistas orientadas a promover la ex-portación e industrialización de la producción pri-maria, abandonando definitivamente la política desustitución de importaciones impulsada por el “neo-batllismo”.

En efecto, conjuntamente con el establecimien-to de la renta ficta agropecuaria y los incentivos tri-butarios encaminados a incrementar la renta agro-pecuaria, los gobiernos blancos beneficiaron al sec-tor exportador con la supresión de la políticacambiaria dirigista, liberando el mercado cambiario,y sustituyen del “Fondo de Diferencias Cambiarias”por el “Fondo de Detracciones y Recargos”, 20% decuyo producido se destinaba al “Plan de Mejora-miento Agropecuario”.

Finalmente, en el grupo de rentas devengadaspor el trabajo se ubican las de la categoría personal(percibidas por trabajadores, jubilados y pensionis-tas); las de la categoría profesional (derivadas delejercicio libre de profesiones, artes y oficios, asícomo las obtenidas por comisionistas, corredores,

despachantes e intermediarios). La particularidad enestas dos categorías es que además de deduccionespor aportes jubilatorios, por ejemplo, sólo se com-putaba 50% de la renta neta13 . Con estas limitantes,en los hechos, quedaban excluidos del pago del im-puesto casi todos los trabajadores en relación dedependencia o independientes.

Una vez que se liquidaba cada categoría se pasaa fijar la “renta total” del sujeto, donde se compen-san los resultados positivos y negativos de las dis-tintas categorías. En esta instancia de la liquidación,el contribuyente podía deducir una serie de gastoscomo ser: gastos médicos, donaciones a entes pú-blicos, alquileres pagados por vivienda, etc. Se arri-baba, así, a la “renta global total”, que era ajustadapor el “mínimo no imponible” que difería según fue-ra contribuyente individual ($ 30.000 anuales) onúcleo familiar ($ 60.000 anual). Inclusive, estosmontos exentos podían verse aumentados por moti-vos de “cargas de familia” (dependientes), que au-mentaban el monto de la exoneración en $6.000anuales por cada uno de ellos.

Esta renta total neta gravable quedaba sujeta alpago del impuesto a partir de los $25.000, con tasasque iban de 5% a 50%, aplicando el procedimientode escalonamiento progresivo. Es decir que, a cadaescala de renta se la gravaba con una tasa específi-ca, siendo el monto del impuesto el resultante de lasuma de cada sub total.

Con esta estructura quedaba sancionado el im-puesto a la renta global de las personas físicas y sereconocía que progresivamente se irían realizandoajustes en la medida que en su aplicación fuera evi-denciando su eficacia. Así, a fines de 196414 , se re-ducen las deducciones admitidas por reinversión, seeleva la exoneración por dependientes a $12,000, seaumentan las tasa del impuesto –10% al 55%– y serebaja la cuantía a partir del cual se aplican éstas (enadelante, $15,000). El objetivo de estas modifica-ciones fue procurar aumentar la recaudación que enlos hechos era exigua.

Tras el triunfo del Partido Colorado en las elec-ciones de noviembre de 1966, este impuesto volvióa modificarse. En febrero de 1967, al aprobarse laRendición de Cuentas de 196515 , se incrementaronlas deducciones por reinversión y se aumentaron losmínimos no imponibles a $72.000 y $144.000, se-gún fuera el contribuyente individual o núcleo fa-




miliar. También se incrementó la deducción por de-pendientes a $24.000. En otras palabras, se redujola carga del impuesto y se volvió a promover lareinversión en las categorías industria y comercio yagropecuaria.

Impuesto a la renta de sociedades de capital

Este impuesto en las leyes de 1960 y 1961 teníaun carácter residual y complementario, en la medi-da que toda la estructura de la imposición a la rentase afincaba en el impuesto a la renta de la personafísica.

El accionista individual debía declarar las utili-dades percibidas en la categoría mobiliaria de sudeclaración impositiva. Sólo era aplicable el impues-to a las sociedades de capital, en caso que no se dis-tribuyeran los dividendos al cierre del ejercicio eco-nómico o se tratare de sociedades de origen extran-jero. De esta manera, se evitaba que los socios sus-trajeran rentas gravables, apelando al expediente dedistribuirlas por medio del mecanismo de préstamosno reintegrables.

Los contribuyentes del impuesto a las socieda-des de capital eran: sociedades nacionales, socieda-des extranjeras radicadas en el país (con sucursaleso agencias), o sociedades constituidas en el exte-rior. En el primer caso, se aplicaba una tasa de 15%a las rentas netas no distribuidas, siempre que supe-raran 15% del capital que las generaba. Si la empre-sa era extranjera con sucursales y agencias, se leaplicaba la misma tasa anterior “considerándose

efectivamente distribuidas las utilidades que giren

o acrediten a la casa matriz”16 . En cambio, si laempresa estaba constituida en el exterior, percibíauna renta de fuente uruguaya y no se instalaba en elpaís, la tasa del impuesto era de 20% sobre toda larenta17 . El objetivo de esta diferencia en lo relativoa las sociedades extranjeras fue la de procurar suinstalación en el país otorgando este incentivo fis-cal.

Pese a estas previsiones, se observó que era fácilocultar utilidades apelando al mecanismo de emitiracciones al portador, para así impedir detección dequienes eran los titulares de las mismas. Por esteprocedimiento, era factible percibir utilidades abul-tadas y luego incluirlas en declaraciones juradas deotros individuos que no alcanzaban a superar el mí-nimo no imponible. Frente a estas situaciones rea-

les, por ley de diciembre de 196418 , el impuesto alas sociedades de capital dejó de tener carácter resi-dual y complementario y se instituyó como impues-to independiente. El contribuyente individual ya noestaría obligado a declarar en la categoría personaldel impuesto a la renta las utilidades percibidas porla posesión de acciones y debentures porque la exac-ción se realizaría en la fuente, y la empresa debíaretener y liquidar el impuesto. Los contribuyentesde este nuevo impuesto eran: sociedades de capitalnacionales, sociedades de capital extranjeras radi-cadas en el país con sucursales y agencias, socieda-des de capital extranjeras no radicadas, titulares deacciones y titulares de obligaciones19 .

Impuesto a las Actividades Financieras

Como indicamos en la introducción de este apar-tado, las actividades financieras20 , se considerabancomo integrantes de la categoría “industria y comer-cio”. Pero la modalidad de la operativa financieradeterminó que en ella se desarrollaran numerososnegocios, movilizando volúmenes importantes decapital, a partir de un limitado capital fijo. Frente aello, se estableció un impuesto específico como esel de la actividades financieras, que ya se recaudabacuando regía el impuesto a las ganancias elevadas.La tasa del impuesto se aplicaba por el procedimientode escalonamiento progresivo, con alícuotas que ibande 8% a 15%. Éstas se incrementaron en febrero de1964, quedando fijadas de 10% a 18%21 . Por otrolado, este impuesto no admite deducción alguna, niaún las correspondientes a los impuestos efectiva-mente pagados por concepto de “súper rentas” y “so-ciedades de capital”.

Impuesto a las Súper Rentas

Este tributo grava las rentas netas de la catego-ría “industria y comercio”, siempre que éstas supe-ren 30% del capital que las producía, y el capitalafectado a la explotación no sea inferior a un millónde pesos. La tasa del impuesto se aplicaba por elmecanismo de escalonamiento progresivo, conalícuotas de 40% a 70%. Se admitía deducir lo pa-gado por concepto la impuesto a las actividades fi-nancieras y el impuesto a la renta de industria y co-mercio.

En febrero de 196422 el impuesto se modificó,de manera de gravar un mayor volumen de rentas.Así, se rebajaba el porcentaje mínimo a partir del




cual la renta queda gravada. En adelante tributaríantodas las rentas que excedan 20% del capital que lasproducía, siempre que éste superara el medio mi-llón de pesos. A su vez, se rebajaban las tasas, que-dando fijadas entre 10% y 65%.

Impuesto a las Rentas de Industria y Comercio

Este impuesto se crea por ley 13032, derogandoel impuesto a la “Patente de Giro”23 . Contribuíanlas personas físicas y sociedades de capital que de-sarrollaran actividades de la categoría “industria ycomercio”, excluidas las agropecuarias. A las rentasnetas obtenidas se les aplicaba una tasa de genéricadel 4%.

La Recaudación

Con la sanción de la Ley de Recursos, se elimi-naron una serie de impuestos indirectos de poca re-caudación y toda la estructura del impuesto a lasganancias elevadas. Sin embargo, no se logró afian-zar la recaudación del impuesto a la renta, lo queimposibilitó proseguir con el objetivo de eliminarotros impuestos indirectos. De hecho, en la décadadel ’50, el sistema impositivo organizado en tornoal “impuesto a las ganancias elevadas” aportaba4,5% de los ingresos del Estado, y como muestra elCuadro 1, este guarismo sólo logró ser superado porel Impuesto a la Renta en 1966, bajo condicionesmuy especiales. En otras palabras, si el objetivo erauna reestructura tributaria afincada en el impuesto ala renta, éste estuvo lejos de lograrse.

Tras 5 años de recaudación, todo el sistema deimposición a la renta a lo sumo logró contribuir alas arcas estatales con un 5,7 % (1966), y específi-camente el impuesto a las personas físicas siemprese sitúo por debajo de 1%, con excepción del año1966 en que se acercó a 2%.

Esta realidad motivó la reforma de diciembre de1964. A partir de ella, el impuesto a las sociedadesde capital dejó de ser complementario al impuesto ala renta personal. El resultado de la medida se evi-dencia en el aumento de casi 100% en la recauda-ción de este impuesto para el año 1966 (Cuadro 1).

Cuadro 1: Sistema de imposición a la renta.

Fuente: Anuarios Estadísticos.

Desde la aprobación del impuesto a la renta per-sonal se reconoció que el mismo gravaría a un redu-cido sector de la población, aquella con altos ingre-sos, procurando cumplir el supremo objetivo deredistribuir la renta. Se estimaba que los contribu-yentes rondarían en una cifra en el entorno a los50.000. Las declaraciones juradas presentadas paraliquidar este tributo ni siquiera se aproximaron a estaestimación. Así, luego de tres años de aplicado elimpuesto –en 1964– se presentaron tan sólo 4.174declaraciones. Hacia 1966 estas aumentaron y seregistraron 12.677 contribuyentes; pero esta cifra seredujo en extremo nuevamente en 1967, tan sólo sepresentaron 7.824 declaraciones juradas (Crosa yPeña, 1970).




No es extemporáneo considerar que el impor-tante aumento de declaraciones del año 1966 y laposterior caída de 1967 se debió al proceso inflacio-nario que sufría el país. No debe olvidarse que losmínimos no imponibles no habían sufrido ajustes,salvo uno parcial relativo a los dependientes (en 1964pasan de $6.000 a $12.000). El efecto inflación ha-cía que más personas cayeran en los extremos delimpuesto. Esta circunstancia pronto se corrigió conla sanción de la Ley 13.586, que incrementó losmínimos imponibles a $74.000 (individual),$144.000 (núcleo familiar), $24.000 (cada depen-diente).

En definitiva, no se desprende de las cifras ma-nejadas que la recaudación por concepto del “siste-ma de la imposición a la renta” haya sido importan-te ni que representara un aporte significativo parasufragar los gastos del Estado. De haberse manteni-do los mínimos no imponibles originales (L.12.804),por el sólo efecto del proceso inflacionario la basede contribuyentes se hubiera ensanchado conside-rablemente y, por la fuerza de los hechos, el impues-tos progresivamente habría podido convertirse enuna manera genuina de financiamiento del Estado yen un instrumento redistributivo. Pero, por otro lado,el mismo proceso inflacionario ponía en riesgo di-cha apuesta en la medida que los ingresos origina-dos por este impuesto se veían reducidos por el “efec-to Olivera-Tanzi”24 .

Debido a que este impuesto era de liquidaciónanual –a fines del año civil– recién en ese momento,la Administración conoce quienes serán los contri-buyente y la cuantía de la exacción. Es cierto que elorganismo recaudador podía reclamar adelantos delos impuestos del sistema de imposición a la rentadurante el ejercicio, pero éstos se calculaban sobrela base de la declaración jurada del año anterior yno a precios actuales. En consecuencia, en la medi-da que el país ingresaba en un espiral inflacionario,los adelantos se calculaban en pesos devaluados. Amedida que la situación financiera del Estado seagravaba por los permanentes déficit que iban au-mentando y se acumulaban25 , no resultaba una de-cisión viable depender en extremo de una imposi-ción directa como ésta.

Esta circunstancia no fue ajena a los gobiernosblancos. Basta con observar la forma en que se ma-nejó un típico impuesto indirecto como era el “im-puesto a las ventas y transacciones”, antecedenteinmediato del impuesto al valor agregado (IVA). Parael Estado –que recaudaba más de 200 tributos– elhecho de que por este impuesto se obtuviera 10% delos ingresos totales no era una cuestión menor. Ade-más, su percepción mensual y el hecho de que latasa del impuesto era un porcentaje sobre el valorde venta, hacía que los efectos adversos que la in-flación ejercía sobre los ingresos estatales se redu-cían. En la medida que este impuesto se liquidaba

Cuadro 2: Imposición a las rentas e impuesto a las ventas y transacciones.

Fuente: Anuarios Estadísticos.




por parte del empresario, comerciante o importadormensualmente y su tasa era un porcentaje sobre elprecio de factura, el Estado no comprometía sus fi-nanzas ante la inflación26 . El Cuadro 2 permite ob-servar el resultado de la recaudación total, segúndistintas fuentes.

El impuesto a las ventas y transacciones mantu-vo su carácter de ser un ingreso importante, seguroy permanente para el gobierno. Los cambios de ta-sas permitieron sostener su recaudación yacompasarse al incremento de los ingresos totales.En cambio, el sistema de imposición a la renta nun-ca logró establecerse como un ingreso significativoy constante.

Así, siendo el objetivo primordial de la reestruc-tura tributaria virar hacia una imposición directa másequitativa, con eje en el impuesto a la renta, trassiete años de sancionado el “sistema de imposicióna la renta”, sus ingresos sólo representaron poco másde 5% de la recaudación total en el año 1966. Encambio, una tributación indirecta como la del im-

puesto a las ventas y transacciones ofrecía un ma-yor margen de maniobra al Gobierno, en su afán re-caudador. Con este tipo de tributo el Gobierno ya noveía comprometidos sus ingresos si la decisión erasolucionar problemas de caja con mayor emisión;aun cuando a mediano plazo, el permanente estadodeficitario de las cuentas públicas, tampoco asegu-raba que esta fuera una política aconsejable.

Finalmente, si se observa evolución de la estruc-tura tributaria del país entre 1955 y 1967 (Cuadro 3)se comprueba que, en realidad, la distribución entreimpuestos directos e indirectos no cambió. Más aún,en el transcurso de las dos administraciones blancasla distribución inequitativa de las cargas públicas sehabría profundizado, si consideramos como indica-dor de ello el aumento progresivo de la imposiciónindirecta.

Los años 1955-1958 reconocen el declive delmodelo de política tributaria “neo-batllista”. El au-mento de la imposición directa en estos años res-ponde, más que a una política distributiva expresa,

Fuente: IECON: “Estadísticas Básicas...”; Anuarios Estadísticos.

Cuadro 3: Clasificación de los impuestos.




a la ineficacia del mecanismo de los cambios múlti-ples y su progresivo abandono del tipo de cambiodirigido y sus efectos en la recaudación del “impues-to cambiario”. Esta circunstancia repercutió en losingresos provenientes de la imposición al comercioexterior, sub-sistema tributario típicamente indirec-to, que se verán reducidos en más del 50%, pasandode $201: a $92 millones entre 1956-1958 (Institutode Economía, 1969).

Los años 1959 y 1960, primeros de la adminis-tración nacionalista, representan un período de tran-sición en que continuó funcionando una estructuratributaria heredada y se implementó una nueva. Estase concentrará en el establecimiento de dos impues-tos indirectos al comercio exterior: las detracciones(exportación) y los recargos (importación), en di-ciembre de 1959; y la sanción del “impuesto a larenta” (impuesto directo), en noviembre de 1960.Como señaláramos, el eje central del sistema tribu-tario debía ser éste último, aún cuando tampoco secomprometieron los ingresos, como lo atestigua launificación y aumento de la tasa del impuesto a laventas y transacciones.

Con esta estructura impositiva básica en funcio-namiento, se procuró redistribuir el ingreso. Era deesperar que, entre los años 1961-1967, lo recaudadopor impuestos directos e indirectos evidenciaron unaprogresiva predominancia de los primeros. Este ex-tremo no se cumplió y, más aún, el proceso fue ensentido contrario. Cada año, el peso porcentual dela imposición directa fue reduciéndose, profundizan-do una distribución de las cargas públicas regresiva,en la medida que los impuestos indirectos fueronfácilmente trasladables al consumo.

Por qué fracasó el “impuestoa la renta”

La causa del bajo rendimiento del “sistema deimposición a la renta”, debe buscarse en su propiaestructura.

En la medida que se establecieron mínimos noimponibles altos y se autorizó toda una serie de de-ducciones y exenciones en cada categoría, el contri-buyente debía tener ingresos muy altos para serpasible de quedar gravado con el impuesto. Además,como forma de incentivo tributario, un monto im-portante de la renta quedaba exenta de gravamen.

En las categorías de industria y comercio y agrope-cuaria se permitían exoneraciones muy liberales pormotivos de reinversión. En tanto que, en las catego-rías personal y profesional, sólo se debía computar50% de la renta generada por dichas fuentes. Todoello resultaba en una reducción de la posible rentagravable.

Por otro lado, el sistema permitía fáciles manio-bras de evasión. Por ejemplo, en la categoríamobiliaria (dividendos de acciones) si la renta seoriginaba en el marco de una sociedad de capital,los socios debían declarar sus utilidades en su de-claración jurada personal, y quedar gravadas contasas altas. Pero, se podía evitar la exacción dilatan-do en el tiempo la distribución de utilidades.

Es verdad que la complejidad en la liquidacióndel impuesto, el conjunto de estimaciones fictas y lafalta de cultura contributiva por parte de los contri-buyentes dificultaban la fiscalización; pero, estudiosrealizados por técnicos de la época reconocían laineficiencia de la administración tributaria en la apli-cación de este impuesto, extensible a la variada gamade tributos que se recaudaban. Se destacó, en esostrabajos, la falta de medios humanos y materiales,personal fiscal mal remunerado, poco preparado ysin una reglamentación adecuada en materia de in-compatibilidades e implicancias. Además, se cons-tató la carencia de medios económicos suficientespara atender a la publicidad y propaganda para in-formar al público de los tributos que se recaudan yla forma de liquidarlos (Gnazo, 1965).

En definitiva, con una estructura del impuesto ala renta personal, donde se aunaba su carácter deinstrumento de redistribución del ingreso con otroajeno, de incentivo tributario de promoción del de-sarrollo, el resultado no podía ser otro que el primercometido se minimizara, el impuesto se transforma-se en un estímulo para el enriquecimiento y, en re-sumen, se afectara gravemente su eficaciarecaudatoria.

Según la CIDE no todos los impuestos tienen lamisma habilidad finalista

“el impuesto a la renta personal cumple pri-

mordialmente una función recaudatoria y de

redistribución del ingreso; su mejor carac-

terística es la de ser un impuesto justo, pues

grava a cada uno según su capacidad con-




tributiva...” [En consecuencia, la pretensiónde convertirlo en un instrumento de promo-ción del desarrollo contradice su naturalezaya que de esa manera] “el gravamen deja de

pesar según la capacidad contributiva de

cada uno para ser un premio o un castigo a

la actividad desarrollada” (CIDE, 1965,TIV:RT46-47).

Tal vez, de haberse aprobado el “impuesto a larenta” en los términos propuestos en el proyecto ini-cial del PE se hubiera alcanzado, parcialmente, unamejora en la distribución del ingreso, en la medidaque se asumieran los costos políticos correspondien-tes. Porque, en definitiva, ello significaba que lossectores medios de la sociedad debían de concurrir

a abonar este impuesto y que su fiscalización fueraimplacable.

Esto no ocurrió. El impuesto a la renta fue san-cionado con una debilidad estructural implícita queno logró superar pese a sus modificaciones. Comosi ello no fuera suficiente, el proceso inflacionarioprovocado por el mismo Estado, al intentar superarsu déficit crónico con mayor emisión, determinó queeste impuesto nunca pudiera afianzarse como ejecentral del sistema tributario.

En definitiva, el sistema de imposición a la rentanunca pudo convertirse en instrumento genuino ypreferente de los ingresos estatales, siendo su efica-cia redistributiva escasa.

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1 Ley 12670 de 17/12/1959 y leyes 12802, 12803 y 12804 de 30/11/60.

2 En el marco del presente proyecto de investigación financiado porCSIC se encuentra en sus inicios el estudio del “Fondo de Detracciones yRecargos”, su financiamiento y su destino.

3 Martín C. Martínez justificaba la pertinencia del impuesto a la rentaen estos términos: “...No cabe duda hoy que el impuesto a la renta reali-za un alto ideal financiero y social, al gravar a cada uno según sus facul-tades, en consideración a su activo y pasivo, al que resulte de los nego-cios y también las cargas de familia y educación; al discriminar las rentassegún sean ‘perezosas’ o ‘laboriosas’, al medir, según la frase, consagrada,la magnitud del sacrificio, para pesar más sobre los que más pueden yaliviar a los menos afortunados”. Diario “El País”, 8/3/920.

4 Al decir de Batlle: “La negativa de nuestra colectividad a cobrar im-puestos a los que trabajan no tendría más objeto que la de facilitar suactividad; que el de no ponerles nunca una traba; y si el trabajador ga-nase mucho, tanto mejor. Pero el objeto de la sociedad no sería como seve, el de renunciar al impuesto, porque el impuesto lo cobraría cuandoel trabajo hubiera terminado por el fallecimiento del que lo produjera”citado en Grompone, Antonio M.: “Batlle: el concepto democrático”,pp.146-147.

5 El “impuesto a la especulación” gravaba las actividades de esta na-turaleza en materia compraventa de moneda y valor inmobiliarios, cuan-do la ganancia superaba el 40% del capital afectado. Siendo su tasa de50%.

6 Cédula: inmobiliaria 8%, mobiliaria 12%, industria y comercio 10%,personal 4%, profesional 5%. En estas dos últimas sólo se aplicaban lastasas sobre ingresos que superasen $15,600 anuales.

7 Las tasas iban del 1% al 7%, atendiendo a que se aproximaran oalejaran del promedio básico de productividad nacional. En caso queigualasen o superasen dicho promedio, la renta correspondiente estabaexonerada.

8 R.Valdés Costa, G.Chouhy Terra, J.C.Peirano, R.Noboa, W.AlbanellMac-Coll, M.Acosta y Lara, C.Ademby, JlR.Bardallo, L.A.Senatore, E.Gnazzo,H.A.Furtado, L.Rodriguez, L.Bellagamba Muguerza.

9 Con la Ley 12804 se elevó y unificó la tasa del impuesto a las ven-tas, del 41/2% y 61/2%,al 7%.

10 Se debe precisar que existieron otros impuestos muy puntuales yespecíficos a la renta, como los que gravaban a las compañías de distri-bución cinematográficas, las compañías de seguros, etc., que no seránestudiados por su escaso aporte a la recaudación general.

11 Por Ley 12804 las deducción máxima admitida por año era de 75%de la renta neta. La ley 13032 aumentó este guarismo a 90% en caso deestablecimientos ubicados en Canelones y San José, y 100% para el res-to del país, siempre que su destino fuere “plantaciones de frutales, vides,forestales, praderas artificiales permanentes, fertilizantes, silos,alambrados, tajamares, alumbramientos de agua, instalaciones de riego,galpones, cobertizos, bretes, bañaderos, corrales, maquinaria agrícolanueva y sus accesorios y repuestos, adquisición de reproductores depedigree y de construcción de viviendas para el personal de trabajo y sufamilia,...” (Art.28).

12 Impuesto adicional a propiedades rurales con aforo mayor a$50.000, impuesto profilaxis contra la sífilis, impuesto nacional de colo-nización, impuestos de zona de influencia.

13 Art.35 Ley 12804,y arts. 31 y 34 Ley 13032; aún cuando para la cate-goría profesional si se percibía una renta superior a $60.000.-, éste restose computaba íntegramente.

14 Ley 13319 del 28/12/964.

15 Ley 13586 del 13/2/967.

16 Art. 68 leyes 12804 y 13032.

17 En un principio, ley 12804, la retención era de 35% que se redujo al20% por ley 12032.

18 Ley 13319 del 28/12/964.

19 Las tasas del impuesto se aplicaban a las rentas netas de fuenteuruguaya del ejercicio y se graduaban según el sujeto pasivo:

a) sociedades nacionales y extranjeras radicadas: 4%

b) sociedades extranjeras no radicadas: 20%

c) titulares de acciones por utilidades distribuidas: 10%

d) sociedades extranjeras radicadas por utilidades giradas a la casa ma-triz: 10%

e) titulares de obligaciones por intereses acreditados: 20%

20 Son actividades financieras las siguientes operaciones: recepciónde depósitos de dinero, operaciones de cambio, otorgamiento de prés-tamos, emisión de títulos de ahorro, inversiones en otras empresas o entítulos, bonos, acciones, debentures, etc., y la enajenación de inmuebles.

21 Ley 13241 del 31/1/964.

22 Ley 13241 del 31/1/964.

23 La “patente de giro” era un impuesto que gravaba la renta presuntade actividades industriales, comerciales y profesionales. La capacidadcontributiva en este tributo se presume a partir de elementos exterio-res de la misma, aplicándose distintas tasas según la actividad conside-rada.

24 Julio Olivera y Vittorio Tanzi señalan que como los impuestos serecaudan sobre la renta nominal pasada, su valor real disminuye con lainflación. Entonces, la presencia de una inflación elevada en general re-duce los ingresos fiscales en términos reales, pudiendo empeorar el pro-blema del déficit.

25 Entre 1961-1966 el déficit acumulado del Gobierno Central fue de$8.800.000.000 (aprox.), según la publicación del Instituto de Economía“Estadísticas Básicas”.

26 En etapas posteriores de esta investigación se indagará sobre laposible presencia de una “Curva de Laffer”. Esta teoría señala que todoimpuesto tienen una tasa óptima de imposición en la cual se logra lamayor recaudación. En caso que la tasa supere dicho óptimo el efectoserá una baja en la recaudación debido a la evasión.

NOTAS



2 Jornadas de Investigación - AUDHEBoletín de Historia Económica - Año III - Nº 4 / Octubre de...

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