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Santo Domingo, 4 de agosto del 2006

Seminario Internacional Junta Central Electoral: Alternativas para una

elección de consenso

Participación Ciudadana (PC)

“La organización electoral en el Perú”

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

[email protected]

Seminario “Junta Central Electoral: Alternativas para una elección de consenso”

2 Fernando Tuesta Soldevilla

LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL EN EL PERÚ Fernando Tuesta Soldevilla 1. Introducción Con la caída del antiguo régimen fujimorista, existía casi unanimidad en pensar que una reforma, en relación a los organismos electorales peruanos, pasaba necesariamente por una vuelta al pasado. Se trataba de un regreso al Edén de los procesos electorales, es decir el modelo peruano que funcionó hasta las elecciones presidenciales de 1995. En realidad, esto nunca fue así. Más bien es claramente un espejismo, tanto porque el período de elecciones realmente competitivas sólo se observa desde 1963 y libres e inclusivas (con jóvenes menores de 18 y analfabetos) desde 1980. Antes de estas fechas, los procesos electorales se encontraban seriamente cuestionados (1931, 1939, 1956), anulados (1936 y 1962), o con candidato único (1950). Basta abrir un libro serio de ciencias sociales, para comprobar abrumadoramente este hecho. Entre 1980 y 1995, la situación es distinta. En este período la población casi se duplica, los candidatos y los partidos políticos exigen un mayor control e imparcialidad, los ciudadanos transparencia y entrega de resultados de manera rápida y los procesos electorales se incrementan en número. Frente a eso, a inicios de los noventa, el diseño del organismo electoral mostraba sus falencias y deficiencias. Así lo muestra con contundencia los diarios de la época. Paralelamente, la modernización del Estado y la administración pública aparece como prioritaria en la agenda de los países de América Latina. En nuestro caso, esto pasaba necesariamente por una modificación del diseño del organismo electoral. ¿Qué hizo que esto no se comprendiera así? En realidad, el problema es que sobre este tema se ha entendido poco y se ha hablado mucho. Quizá porque resulta un tema muy sensible ligado a dos hechos que impiden aproximarse con serenidad. El diseño actual nace con la discutida Constitución de 1993 y los Organismos Electorales estuvieron comprometidos en el penoso fraude del año 2000. Desde esa perspectiva la oposición política, pero también cultural y académica, se opuso a toda reforma que proviniera del fujimorismo pues la consideraban sospechosa; en consecuencia, la unificación de los organismos electorales parecía una respuesta adecuada. Se señalaba que el diseño actual era consustancial al autoritarismo. Sin embargo, desde la caída de Fujimori hasta la actualidad, este mismo diseño fue probado en otra realidad, por lo que revisar las propuestas anteriores no es sólo necesario sino verdaderamente serio. ¿Y qué dice la realidad? Ésta señala que los procesos electorales desde el 2001 han mostrado a los organismos electorales ofreciendo eficiencia, rapidez y transparencia. Han probado que el sistema puede funcionar en democracia pero que, sin embargo, merece ser mejorado. Las dificultades manifestadas a lo largo de este tiempo no se deben al número de organismos, como muchos piensan, sino a una inadecuada delimitación de funciones. Este es el centro del problema, que debe superarse en el actual diseño con una clara separación de acciones y competencias entre los organismos electorales y una mejora sustancial de la legislación electoral.

La organización electoral en el Perú


Dos organismos separados constituyen una garantía de independencia e imparcialidad en las resoluciones del órgano jurisdiccional. Por lo tanto uno debe dedicarse a la organización y ejecución del proceso y otro a impartir justicia. Como es sabido, un principio básico en los Estados modernos y democráticos es que quien ejecuta una función no puede ser a la vez quien la juzgue. No se puede ser juez y parte de un proceso. Este espíritu está consagrado en todas las Constituciones del mundo y el Perú no es una excepción. La eficiencia es el resultado de la especialización y no de la concentración de funciones. En el mundo moderno la separación de funciones y la autonomía entre los organismos de un Estado moderno son las claves a través de las cuales los países desarrollados y de tradición democrática han logrado eficiencia, bajos costos y una mejor atención al ciudadano por parte de sus instituciones. El actual sistema no se perfeccionará con el riesgoso experimento de desaparecer a uno de los organismos electorales, sino delimitando rigurosamente sus funciones. Los procesos electorales desde el 2001 han probado el buen funcionamiento del sistema y han mostrado a los organismos electorales recibiendo la aprobación de los ciudadanos, partidos y organismos internacionales. Las dificultades no se deben al número de organismos, sino a la inadecuada delimitación de sus funciones. Dos organismos altamente especializados en su propio campo, al interior de una legislación adecuada, aseguran que las elecciones sean siempre transparentes, limpias y justas. 2. Confianza en el Estado y autonomía institucional Desde los albores de la democracia, los procesos electorales, o si se quiere las elecciones, han requerido ser planeados y organizados. Por lo tanto, la primera pregunta que se formuló fue ¿Quién realiza esta tarea? La segunda interrogante fue ¿Quién resuelve los conflictos? Es decir, preguntas sobre los dos campos que resumen el núcleo central de un proceso electoral. La historia muestra que se respondió a estas preguntas otorgando como dos funciones separadas –administración y justicia electoral- a los poderes ordinarios. Desde aquella época fundacional hasta la actualidad se han andado varios caminos. Países en los que el ejecutivo aún tiene poca o mucha ingerencia en la administración electoral, hasta aquellos países en los que existen organismos autónomos del ejecutivo. ¿Pero cuál es la razón que explica estos diversos modelos? Algo que es fundamental en democracia: confianza en las instituciones del Estado. Es decir, la confianza es esa sustancia de sentimiento público que influenciará en un tipo de modelo u otro. Por lo tanto, el organismo electoral de un país será tanto más poderoso e independiente cuanta mayor sea la desconfianza política en sus instituciones ordinarias y menor su legitimación para adoptar ciertas decisiones. Y viceversa, cuanta mayor confianza se tenga en la administración ordinaria, no existirán órganos electorales autónomos. De esta manera, el tratadista español Santolaya distingue cuatro grupos de modelos de organismos electorales. Un primer grupo de países, como Alemania, Reino Unido, Suecia e Italia, encarga la administración de sus procesos electorales a sus órganos administrativos ordinarios centrales y locales, otorgándoles incluso ciertas funciones arbitrales para resolver las disputas entre los contendientes. Las decisiones que adopten sólo serán recurribles



ante los tribunales ordinarios o el Tribunal Constitucional que actuará como Tribunal Electoral. Un segundo grupo de países, como España, Francia o Argentina, considera que sus instituciones ejecutivas y judiciales son adecuadas para el desarrollo de un proceso electoral. Sin embargo, crean al interior de ellos unidades especializadas. En Argentina, por ejemplo, existe la Cámara Nacional Electoral, como sala especializada del Poder Judicial para impartir justicia, y la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior, que se encarga de realizar las elecciones. Un tercer grupo de países, como Estados Unidos, Bulgaria, Israel, Jamaica o Nueva Zelanda, crean Comisiones Electorales permanentes encargadas directamente de la organización de las elecciones, tarea que se sustrae por tanto al Ejecutivo, pero sus decisiones son controlables por el Poder Judicial ordinario o constitucional. Se trata, en definitiva, de un modelo en el que se desconfía fundamentalmente del Ejecutivo, que pierde toda competencia en la organización de las elecciones, pero no del Poder Judicial. No existe organismo jurisdiccional autónomo. Finalmente, existe un cuarto grupo de países, particularmente en América Latina, que por el alto nivel de desconfianza crean organismos electorales permanentes y autónomos sustituyendo las funciones de administración y de justicia electorales. Al interior de este modelo se encuentran aquellos organismos, generalmente tribunales, que asumen todas las funciones administrativas y jurisdiccionales. Pero el proceso de modernización del Estado y la complejización de los procesos electorales, mostró las limitaciones de este modelo. Si bien Chile lo hizo décadas atrás, Colombia, México y Perú, han separado las dos funciones en dos órganos electorales la década pasada, realizando cada vez mejor sus procesos electorales. No existe pues en el mundo, salvo algunos países en la región, un solo órgano electoral que sea a su vez un tribunal electoral. Si hay uno, es el que organiza las elecciones. La Constitución del 93, nacida bajo el fujimorismo, ha beneficiado esta oscuridad en el conocimiento. 3. Periodización de la Organización Electoral en el Perú A lo largo de la historia del Perú republicano la Organización Electoral ha ido variando su diseño y concepción. En los inicios de la República los procesos electorales se organizaban de manera descentralizada y estaban a cargo de las juntas electorales de provincias y de las asambleas de mayores contribuyentes. Recién a finales del siglo XIX se centraliza esa función en la Junta Electoral Nacional (1896) y, posteriormente, en 1931 con la creación del Jurado Nacional de Elecciones (Aguilar, 2002). La periodización es como sigue:

• Juntas Electorales (1855-1861) • Junta Electoral Nacional (1896-1912) • Asambleas de Mayores Contribuyentes (1912-1931) • Jurado Nacional de Elecciones (1931-1994) • Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y

Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (1995-2003)



Entre 1931 y 1995, el diseño institucional comprometía las funciones administrativas, jurisdiccionales y registrales en un solo organismo electoral como responsable del proceso. Es con la Constitución vigente, aprobada en 1993, que varía este diseño y se constituyen tres organismos electorales, para las tres funciones antes mencionadas. Esta modificación, mal implementada como veremos adelante, ha tenido y tiene consecuencias diversas en desarrollo de los procesos electorales.

4. Los Organismos Electorales en la Constitución de 1993

La vigente Constitución fue promulgada el 29 de diciembre de 2003 y entró en vigencia el 21 de diciembre de ese mismo año. Luego del autogolpe de Estado encabezado por Alberto Fujimori el 5 de abril de 1992, se consideró la necesidad de contar con un nuevo texto constitucional. Este hecho es parte de la práctica política en la historia constitucional peruana donde “por lo general, la justificación de la dación de una nueva Constitución (1826, 1837, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933 y 1993) se ha sustentado en la necesidad y/o urgencia de establecer un nuevo orden constitucional acorde con los cambios políticos del momento histórico de entonces y los intereses de los caudillos y grupos políticos que llegaban al poder”1. Por ello hasta la fecha uno de los cuestionamientos constates que se le hace a este texto constitucional es su origen y no son pocos los que plantean la necesidad de convocar a una Asamblea Constituyente con la finalidad de aprobar una nueva Constitución. Muchas de sus instituciones y diversas reformas son cuestionadas por esa razón. El rediseño del modelo institucional de los organismos electorales no es ajeno a estas consideraciones y críticas. Aunado a esta crítica se encuentra aquella que evalúa el desempeño dudoso de los organismos electorales que estuvieron comprometidos en las fraudulentas elecciones del año 2000. Por lo demás, la tradición constitucional peruana del medio siglo anterior, había consagrado la existencia de un solo organismo electoral, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), que concentraba funciones administrativas, jurisdiccionales y registrales. Como señaláramos la Constitución del 1993 introduce cambios en lo que concierne al diseño institucional de los organismos electorales, cabe precisar sin embargo que aunque este hecho significa un importante cambio y un avance en esta materia el modelo diseñado dista de ser el adecuado y ello se ha evidenciado con el correr de los años, requiere de una reforma constitucional que perfeccione el diseño atribuyendo con precisión las funciones administrativas a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), las jurisdiccionales al Jurado Nacional de Funciones, evitando así duplicidad de funciones y con ello haciendo mas eficiente el desarrollo de los procesos electorales. 5. Los Organismos Constitucionalmente Autónomos El capítulo XIII del texto constitucional al abordar el desarrollo de los organismos electorales, los incorpora erróneamente bajo el término de sistema electoral2. Este error se replica en las normas de menor jerarquía.

1 Landa Arroyo César, en http://palestra.pucp.edu.pe/pal_est/?file=bases/landa.htm 2 Se ha señalado (Tuesta, 1996) que en el Perú el término Sistema Electoral ha sido utilizado de manera equivocada. La más flagrante -y repetida en las leyes sobre materia electoral-, es la incorporada en la Constitución de 1993. El capítulo XIII, bajo el título de Sistema Electoral, hace referencia a forma de organización y funciones de los órganos electorales, cuando, en realidad, se debe entender como



En los inicios del Estado liberal, los poderes eran los tres clásicos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Sin embargo, ante el cada vez mayor crecimiento del Estado y consecuente asunción y complejización de funciones, se hizo necesario distinguir estos tres poderes, los cuales pasaron a formar parte de lo que hoy se entiende por Gobierno Central, diferenciándolos de las autoridades locales. Posteriormente, esta configuración resultó también insuficiente, por lo que surgió la necesidad de ampliar el número de órganos. Es así que surgen los denominados órganos autónomos, los cuales son creados por la propia Constitución -denominándose órganos constitucionales- para asumir funciones propias y específicas que sólo él y no cualesquiera de los otros órganos puede ejercer. Tiene la característica esencial de gozar de autonomía respecto de los demás órganos del Estado, incluido el Gobierno Central. Es por ello que -como bien señala Marcial Rubio (1984: 53)- ante el surgimiento de los órganos constitucionalmente autónomos “ya no podemos decir en sentido estricto que la teoría de la separación de poderes distribuya las potestades del poder del Estado solamente entre el Ejecutivo, Legislativo y el Judicial, sino que se ha diversificado aún más su asignación otorgando parcelas más reducidas pero igualmente importantes de poder a estos organismos con funciones específicas, las que han sido desgajadas del poder monopolizado antes por los tres órganos clásicos”. Es así que tanto el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) por mandato de la Constitución son órganos autónomos y actúan con autonomía y mantienen entre sí relaciones de coordinación. El que se definan como órganos autónomos significa que desarrollan sus funciones en virtud del ámbito de competencias que le han sido otorgadas por la Constitución y/o por la ley, sin someterse a órdenes superiores de ningún tipo. En cuanto El JNE y la ONPE constituyen órganos constitucionalmente autónomos, se debe prescindir del principio de jerarquía como elemento de delimitación entre ellos. La delimitación de sus funciones debe atender al principio de competencia y éste supone siempre un criterio de atribución. Cada uno de estos organismos ejerce funciones que le han sido expresamente atribuidas por la norma. “El principio de jerarquía implica el deber de obediencia directo de un órgano inferior sobre el superior jerárquico, el principio de competencia implica un deber de respeto recíproco entre dos órganos” (Fernández Segado, 1997: 89). 6. Diseño institucional y el principio de separación de funciones Si bien no existen países con organismos electorales iguales entre sí, existe un principio del Derecho fundamental para la determinación de la estructura del Estado –y por ende para la determinación de las funciones electorales -. Este es el principio de división o separación de poderes o funciones, el cual se define hoy como la necesidad de “distribuir determinadas funciones estatales a diferentes órganos del

Sistema Electoral al conjunto de métodos que permiten convertir votos en escaños. Este ejemplo es una muestra clara del profundo desconocimiento de la sistemática electoral.



Estado” (Patiño, 2000: 29). Su objetivo no es otro que frenar el poder a través de una distribución equilibrada de las funciones. En respeto del referido principio de separación de funciones se distinguen los dos tipos de funciones electorales, de naturaleza distinta: las funciones administrativas –vinculadas a la planificación, organización y ejecución de procesos electorales- y la función jurisdiccional, que consiste en resolver los conflictos jurisdiccionales que se producen precisamente por la actuación del organismo encargado de realizar las funciones administrativas. Es por ello que en la mayoría de Estados –con la única excepción de algunos países de América Latina en donde se han concentrado funciones en un solo organismo electoral-, quien imparte justicia electoral no es el mismo organismo que organiza los procesos electorales, independientemente del tipo y del número de organismos electorales especializados que existan. Como acertadamente señala Nohlen “hay que resaltar la existencia de diferentes funciones en el procedimiento electoral: la dirección, administración y vigilancia de los procesos electorales por un lado, y la resolución jurisdiccional en caso de litigios por el otro” y que “la razón sana para entregar las funciones diferentes a dos órganos, se apoya en el principio de la división de poderes, la función ejecutiva independiente y autónoma de la jurisdiccional” (Nohlen, 2003). Precisamente sobre la base de este principio del Derecho, los organismos que administran justicia deben dedicarse únicamente a dicha función a fin de garantizar su imparcialidad, más aún cuando precisamente quien imparte justicia debe ser el encargado de revisar jurisdiccionalmente la actuación de quienes cumplen las funciones administrativas. No se puede ser juez y parte de un proceso. Ello se evidencia a partir del proceso contencioso administrativo, consagrado en el Art. 148° de nuestra Constitución, cuya finalidad es que se ejerza un control jurídico por el Poder Judicial (o quien ejerza las funciones jurisdiccionales) de las actuaciones de la administración pública (que ejerce funciones administrativas). Es más, esta posición se encuentra en directa relación con la cada vez más reconocida necesidad de judicialización de la actividad estatal, cuyo objeto es precisamente tutelar los derechos de los administrados (ciudadanos u organizaciones) frente a las actuaciones de la administración pública (Espinosa, 2003: 256). Como es obvio, esta separación de funciones en jurisdiccionales y administrativas requiere de una adecuada y clara delimitación de funciones, pues sólo a partir de ésta se contribuye a lograr que cada institución u organismo del Estado cumpla, en el marco de sus competencias, su rol de garantía de la democracia y de la vigencia de los derechos fundamentales. 7. Nombramiento y Remoción de autoridades electorales Si la separación de funciones es clave para entender la complejidad de las elecciones, el origen y el fin de los cargos de los títulares lo es para garantizar la autonomía e independencia de los organismos electorales. Las posibilidades se encuentran en que lo elija el ejecutivo, el parlamento u otra institución. El modelo peruano, se distanció de los poderes del Estado para otorgar el encargo –para el caso de la elección del jefe de ONPE- al Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) 3, bajo el supuesto que se evitaba la intrusión política de los partidos. 3 Organismo Constitucionalmente autónomo que se encarga de la selección y el nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando éstos provengan de elección popular.



El Jefe es la autoridad máxima de la ONPE y es nombrado por el Consejo Nacional de la Magistratura por un período renovable de cuatro (4) años y mediante concurso público4. La renovación en el cargo del Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales se efectuará previa ratificación por el Consejo Nacional de la Magistratura. En caso de que el titular no sea ratificado, no podrá postular nuevamente para acceder al cargo.5 Lo mismo ocurre con el Jefe de RENIEC. Encontramos aquí dos elementos importantes que son parte del diseño, el organismo que nombra, ratifica y remueve al Jefe de la ONPE es uno que tiene el carácter de constitucionalmente autónomo y que no tiene vinculación partidaria. Por otro lado se pone como condición para la postulación al cargo que el aspirante no haya tenido militancia en un partido político cuatro años antes y que no haya sido candidato a cargo de elección popular durante el mismo período. Se refuerza la opción de que se quiere en el cargo alguien que goce de independencia partidaria. Durante el proceso de propuesta de reforma Constitucional se debatió si el Titular de este organismo debía continuar siendo nombrado por el organismo que se encarga de la selección y el nombramiento de los jueces y fiscales. La propuesta de reforma señalaba que en la medida que el Jefe de la ONPE debía de contar con la confianza de los partidos siendo que las funciones que ejerce implican casualmente una relación con los partidos de manera transparente y abierta, que fuera el Congreso de la República quien lo eligiera para ejercer el cargo. En cuando a su remoción se precisa que puede ser removido por el propio Consejo Nacional de la Magistratura por la comisión de falta grave. La misma norma trata de definir lo que es falta grave cuando señala que “Se considera falta grave, a título enunciativo más no limitativo, la comisión de actos que comprometan la dignidad del cargo o lo desmerezca en el concepto público”. Esta opción del legislador en base a una definición que constituye un tipo abierto para la configuración de los supuestos que constituyen falta grave ha sido cuestionada y se requirió una precisión o una tipificación taxativa de aquellas conductas que la configuran. La máxima autoridad del Jurado Nacional de Elecciones es un Pleno compuesto por cinco miembros, todos ellos abogados y con distinta procedencia6: a) uno elegido en votación secreta por la Corte Suprema entre sus magistrados jubilados o en actividad. El representante de la Corte Suprema preside el Jurado Nacional de Elecciones, por disposición constitucional, b) Uno elegido en votación secreta por la Junta de Fiscales Supremos, entre los Fiscales Supremos jubilados o en actividad. c) Uno elegido en votación secreta por el Colegio de Abogados de Lima, entre sus miembros; d) Uno elegido en votación secreta por los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades públicas, entre sus ex decanos; e) Uno elegido en votación secreta por

4 Se señala que se encuentran impedidos de ser elegidos jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, a) Los menores de cuarenta y cinco y mayores de setenta años de edad; b) Los candidatos a cargos de elección popular; c) Los ciudadanos que pertenecen o hayan pertenecido en los últimos cuatro (4) años a una organización política, que desempeñen cargos directivos con carácter nacional en las organizaciones políticas, o que los han desempeñado en los cuatro (4) años anteriores a su postulación; o que hayan sido candidatos a cargos de elección popular en los últimos cuatro (4) años; d) Los miembros de la Fuerza Armada y Policía Nacional que se hallen en servicio activo. 5 El Artículo 1 de la Ley N° 28733, de mayo del presente año modificó el artículo 8° de la Ley N° 26487, Orgánica de la ONPE y el 10° de la Ley N° 26497, Orgánica del RENIEC. 6 Artículo 179 de la Constitución



los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades privadas, entre sus ex decanos. Si los magistrados de la Corte Suprema7 o de la Fiscalía de la Nación8, se encuentran en actividad la Constitución establece que se les concederá licencia. En este caso la norma constitucional señala que no pueden ser miembros del Pleno del Jurado los candidatos a cargos de elección popular, ni los ciudadanos que desempeñan cargos directivos con carácter nacional en las organizaciones políticas, o que los han desempeñado en los cuatro años anteriores a su postulación9. Se requiere también en este caso que los miembros del JNE gocen de independencia partidaria.

8. Una revisión del Diseño institucional. El diseño de los organismos electorales en la Constitución de 1993 tiene como ya señalamos limitaciones y deficiencias debido a la inadecuada atribución de funciones asignadas a la ONPE y JNE, la norma constitucional atribuye erróneamente funciones administrativas al órgano que administra justicia en materia electoral. Existen además imprecisiones, vacíos, duplicidad en las funciones que se asigna y atribución de funciones que son ajenas a los organismos electorales. Con este marco constitucional las leyes orgánicas de los organismos electorales y las normas que regulan los diversos procesos electorales reproducen este hecho llevando a que en más de una ocasión a que el desarrollo y ejecución de un proceso electoral se vea permanentemente amenazado y entorpecido por los propios organismos electorales. Las funciones administrativa y jurisdiccional deben ser ejercidas por organismos distintos, autónomos e independientes para garantizar que quien ejerza las funciones de organización y ejecución de los actos electorales no sea el mismo que luego deberá resolver las impugnaciones que sean sometidas a su revisión. No se puede ser a la vez juez y parte. Es la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) a quien le compete la función administrativa y al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) la de impartir justicia en materia electoral. Este diseño institucional consagrado en la Constitución de 1993 ha venido demostrando a lo largo de los años que requiere de reformas que permitan superar sus limitaciones y que de esta manera garanticen el desarrollo de procesos electorales eficientes, transparentes. Ya hubo un primer intento de reforma constitucional en el año 2003 que contaba con la opinión favorable de la Comisión de Constitución10 y que quedó trunco sin que fuera votado en el Pleno del Congreso de la República. En este Proyecto se planteaba reformas que se consideraban imprescindibles para superar los problemas y conflictos que se venían generando entre los organismos electorales y que eran de dominio público. Estos conflictos tenían y tienen sus orígenes en el inadecuado diseño establecido en la Carta del año 1993, que asigna

7 la Corte Suprema de Justicia es el máximo órgano del Poder Judicial 8 El Ministerio Público es el organismo autónomo del Estado que tiene como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses públicos, la representación de la sociedad en juicio, para los efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces y el interés social, así como para velar por la moral pública; la persecución del delito y la reparación civil. 9 Artículo 180° de la Constitución. 10 Proyecto de Ley N° 9347/2003-CR



atribuciones administrativas a un organismo al que le corresponde administrar justicia en materia electoral, de la misma manera existe además una duplicidad en las funciones asignadas. La constitución de 1993, asigna a los Organismos Electorales las siguientes funciones11

CUADRO N° 1 Funciones de los organismos electorales: 1993

Jurado Nacional de Elecciones12 Oficina Nacional de Procesos

Electorales13 Fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio y de la realización de los procesos electorales, del referéndum y de otras consultas populares, así como también la elaboración de los padrones electorales.

Organizar todos los procesos electorales, de referéndum y los de otros tipos de consulta popular,

Mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas

Entregar las actas y demás material necesario para los escrutinios y la difusión de sus resultados

Velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás disposiciones referidas a materia electoral.

Brindar información permanente sobre el cómputo desde el inicio del escrutinio en las mesas de sufragio

Administrar justicia en materia electoral.

Dictar las instrucciones y disposiciones necesarias para el mantenimiento del orden y la protección de la libertad personal durante los comicios. Estas disposiciones son de cumplimiento obligatorio para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.

Proclamar a los candidatos elegidos; el resultado del referéndum o el de otros tipos de consulta popular y expedir las credenciales correspondientes.

Declarar la nulidad de un proceso electoral, de un referéndum o de otro tipo de consulta popular cuando los votos nulos o en blanco, sumados o separadamente, superan los dos tercios del número de votos emitidos

8.1. La administración de justicia en materia electoral

11 La normativa complementaria se encuentra en la Ley Orgánica de Elecciones (LOE), la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones (Ley 26486), la Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (Ley 26487) y la Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Ley 26497). 12 Artículo 178° y 184° de la Constitución 13 Artículo 182° y 186° de la Constitución



El desarrollo de un proceso electoral no es ajeno al hecho de que se presenten controversias que requieran de una instancia que tenga la atribución de resolverlas, lo particular es que el carácter de estas controversias es electoral. De la misma forma que el sistema de administración de justicia tiene principios y derechos que norman su accionar, en el ámbito de lo electoral éstos tienen plena vigencia, deben de salvaguardarse las garantías que son inherentes a la administración de justicia. Debe pues observarse el debido proceso administrativo, las resoluciones deben estar debidamente motivadas, pluralidad de instancias, el principio de no dejar de administrar justicia por vació o deficiencia de la ley y la imparcialidad del juzgador. El órgano que ejerza esta importante función debe contar con autonomía orgánica y funcional del órgano jurisdiccional electoral. No es menos importante su autonomía normativa, es decir que cuente con facultades para reglamentar su funcionamiento interno, su autonomía administrativa, la facultad de administrar los recursos que le son asignados. En el Perú el Jurado Nacional de Elecciones tiene la atribución de administrar justicia en materia electoral consagrada a nivel constitucional14. De la misma forma la Constitución establece que sus resoluciones no son revisables en sede judicial15, asimismo se señala que el Pleno del JNE aprecia los hechos con criterio de conciencia y resuelve con arreglo a ley y a los principios generales del derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva y no son revisables, contra ellas no cabe recurso alguno.16. Queda determinado así el JNE se constituye en la máxima, cuando ni única Jurisdicción en el campo electoral, esa es pues su función administrar justicia en materia electoral y resolver los conflictos que se puedan presentar en el desarrollo de un proceso electoral. La Ley Orgánica de Elecciones, Nº 26859 señala que el JNE resuelve en instancia definitiva los recursos que se interpongan contra las resoluciones expedidas por la ONPE y el RENIEC, en cuando tales se refieran a asuntos electorales, de referéndum u otro tipo de consultas populares. Resuelve también las apelaciones y recursos de nulidad que se interpongan contra las resoluciones de los Jurados Electorales Especiales17 Por otro lado, como señaláramos el JNE es un organismo constitucionalmente autónomo, cuenta además con autonomía normativa, facultades para reglamentar su funcionamiento interno y autonomía normativa. La Constitución y las leyes correspondientes han configurado al Jurado Nacional de Elecciones como el órgano que tiene la función de administrar justicia en materia electoral. Sin embargo estas mismas normas le atribuyen funciones adicionales que le corresponden al organismo electoral que tiene funciones administrativas y que tiene a cargo al organización y ejecución de las elecciones.

14 Inciso 2) del artículo 178º de la Constitución 15 Artículo 142º de la Constitución 16 Artículo 181º de la Constitución 17 Artículo 34º



Como señaláramos la función de administrar justicia en materia electoral requiere de la garantía de la autonomía orgánica y funcional y para preservarla quienes administran justicia no pueden intervenir en actos sobre los que eventualmente pudieran tener que pronunciarse. En este orden de ideas, no cabe pues la posibilidad de que un solo órgano –el JNE- tenga la responsabilidad de la administración de proceso electoral y a su vez administre justicia, pues en muchos casos sería juez y parte en la materia, presentándose un evidente conflicto de intereses que le impediría resolver con objetividad de acuerdo a derecho. La ONPE es quien tiene la función de organizar el proceso electoral, provee de las condiciones materiales necesarias para que se puedan realizar las elecciones, y si se interpone algún recurso contra cualquiera de sus decisiones o actuaciones, quien resolverá, declarando el derecho aplicable para resolver el conflicto o controversia que será el Jurado Nacional de Elecciones. Otra de las garantías orgánicas para una adecuada administración de justicia electoral es la especialización. No basta con tener una formación en derecho sino que quienes la administren conozcan la materia que será su herramienta de trabajo, aquel conjunto de normas y principios que regulan el proceso electoral. Esto permitirá resolver oportunamente por un lado y por otro el enriquecimiento de la disciplina, pues podrá hacerse referencia a jurisprudencia vinculante, permitirá la previsibilidad de las decisiones del órgano que administra justicia, llevando en algunos casos no se interpongan recursos pues de antemano se conoce que no serán amparados. Cuando más se tienda a la especialización más eficientes y eficaces serán los magistrados.

8.2. Funciones administrativas del Jurado Nacional de Elecciones

Como señaláramos una de las grandes limitaciones del modelo institucional peruano es la inadecuada asignación de funciones a los organismos electorales, al JNE concebido como el organismo que administra justicia en materia electoral se le han atribuido una serie de funciones que son propias de la ONPE, organismo que planifica, organiza y ejecuta los procesos electorales. A continuación señalaremos tan solo algunas de las funciones que han sido inadecuadamente atribuidas al JNE en la Constitución como en algunas de las normas electorales. La relación que se presenta no es en modo alguno exhaustiva sino enunciativa. En la Constitución 1) Fiscalización de la elaboración de los padrones electorales; 2) Mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas; 3) Velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás disposiciones referidas a materia electoral 4) Proclamar a los candidatos elegidos; el resultado del referéndum o el de otros tipos de consulta popular y expedir las credenciales correspondientes; 5) Verificación de firmas en el caso de que sean los ciudadanos quienes interpongan una acción de inconstitucionalidad. En la Ley Orgánica de Elecciones, Nº 26859



1) Determinar las circunscripciones territoriales y la sede de las mismas; 2) Para la elección de Congresistas de la República el JNE asigna a cada Distrito Electoral un Escaño, distribuyendo los demás escaños en forma proporcional al número de electores que existe en cada Distrito; 3) Inscripción de candidaturas elegibles en Distrito Electoral Nacional; 5) Los partidos, agrupaciones independientes o alianzas, al momento de su inscripción ante el JNE, proporcionan el símbolo o figura con el que se identifican durante el proceso electoral, el cual es materia de aprobación por dicho organismo; 6) Inscripción de encuestadoras;7) Aprueba el uso del Padrón Electoral , 8) Aprueba el Padrón de electores peruanos residentes en el extranjero; 9) Acredita Organizaciones no Gubernamentales como observadores electorales; 10) Presenta proyecto de presupuesto del Sistema Electoral. En la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones 1) Fiscalizar la legalidad de la elaboración de los padrones electorales; luego de su actualización y depuración final previa a cada proceso electoral; 2) Mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas; 3) Proclamar los resultados del referéndum o de cualquier otro tipo de consulta popular;4) Proclamar a los candidatos u opciones elegidos en los respectivos procesos electorales, del referéndum u otras consultas populares; 5) Expedir las credenciales a los candidatos elegidos en los respectivos procesos electorales, del referéndum u otras consultas populares; 6) Recibir y admitir las credenciales de los personeros de las organizaciones políticas; 7) Dividir, a solicitud de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, las circunscripciones electorales en unidades menores, a fin de agilizar las labores del proceso electoral;8) Autorizar para cada proceso electoral el uso del Padrón Electoral, elaborado por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil; 9) Diseñar y ejecutar programas de capacitación electoral dirigidos a los miembros de los organismos conformantes del Sistema Electoral;10) Desarrollar programas de educación electoral que permitan crear conciencia cívica en la ciudadanía. Para tal efecto podrá suscribir convenios con los colegios, universidades y medios de comunicación. Esta función es ejercida de manera permanente e interrumpida sin perjuicio de lo dispuesto en lis incisos h) y ñ) del artículo 5 de ley 26487. Leyes de Elecciones Regionales y Municipales Determina la cuota de género (30%) y (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios Como puede observar, las funciones que se han señalado poco o nada tienen relación con la función de impartir justicia. En muchos de los casos esta inadecuada asignación de atribuciones tiene consecuencias importantes en normal desarrollo de los procesos electorales, poniéndolo en diversas ocasiones en riesgo dado que en muchos casos se superponen funciones y en otro se invaden competencias. Un ejemplo de lo señalado es lo que sucede con el padrón electoral, elemento indispensable para la realización de cualquier proceso electoral. El RENIEC es el organismo electoral que tiene a cargo registro de electores, por tanto es quien elabora el padrón electoral. De acuerdo a las normas para que este padrón de electores pueda ser utilizado en una determinada elección debe ser previamente fiscalizado por el JNE “luego de su actualización y depuración final previa a cada proceso electoral” y posteriormente este organismo electoral debe autorizar su uso.



La ONPE una vez que recibe el padrón debidamente autorizado procede a elaborar las listas de electores que estarán en cada una de las mesas el día de la jornada electoral. Otro ejemplo de atribución de una función de carácter administrativo que puede llegar a entorpecer de manera importante el desarrollo de un proceso electoral es aquella que faculta al JNE a determinar las circunscripciones territoriales y las sedes de las mismas. Esta es una función que claramente corresponde a la ONPE quien tiene a cargo la planificación, organización y ejecución de un proceso electoral. En este caso se afecta la etapa inicial del proceso, la planificación pues en tanto el JNE no determine las circunscripciones la ONPE no podrá realizar ninguna proyección. Por otro lado el determinar cuántas circunscripciones resultan necesarias para una elección es una determinación que se toma en base a consideraciones técnicas que tienen que ver con la organización de un proceso. Similar situación se presenta cuando la norma señala que los partidos, agrupaciones independientes o alianzas, al momento de su inscripción ante el JNE, deben de proporcionar el símbolo o figura con el que se identifican durante el proceso electoral, el cual es materia de aprobación por dicho organismo. Esta es otro supuesto que en muchos casos pone en riesgo el cronograma electoral y en algún caso el proceso. La ONPE requiere para la elaboración de las cédulas de sufragio, que deben de ser distribuidas a todos los electores a lo largo del país, contar de manera oportuna con esta información que en lugar de provenir directamente del partido, pasa previamente por el JNE y los JEE. Encontramos también que surgen dificultades en el de la función de educación electoral, que nada tiene que ver con un organismo que administra justicia en materia electoral. A partir del presente año se ha habilitado al JNE a ejercer esta función en tanto en época electoral como no electoral. Se precisa que el objetivo es crear conciencia cívica en la ciudadanía, sin embargo se ha demostrado que al amparo de esta función el JNE realiza capacitación electoral, función que es atribuida a la ONPE. Aquí surge un problema que puede llegar comprometer el proceso electoral, se corre el riesgo que el elector reciba un doble y distinto mensaje que puede tener como consecuencia que éste no sepa cómo proceder el día de la jornada electoral. Estos son solo algunos de los supuestos en que la legislación no solo hace una inadecuada atribución de funciones sino que crea puntos de conflicto entre los organismos electorales que tiene impacto en el desarrollo de las elecciones. Este diseño no se condice con la finalidad de la la Administración Electoral, garantizar el respeto de la voluntad ciudadana expresada en todo proceso electoral. Las razones antes señaladas justifican que el Jurado Nacional de Elecciones no tenga funciones administrativas. Ello se basa no solamente en la necesidad de separar funciones, sino además en una garantía de imparcialidad, la concentración de funciones organizativas y jurisdiccionales en un sólo organismo electoral lleva a la trasgresión del principio jurídico de división funcional cuyo objetivo es precisamente evitar el abuso del poder.

8.3. La Función de Fiscalización atribuida al JNE



El texto constitucional18 señala que al Jurado Nacional de Elecciones le corresponde fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio y de la realización de los procesos electorales, del referéndum y de otras consultas populares. El JNE ha interpretado que esta norma le atribuye la función de fiscalización administrativa a la ONPE y a mérito de esta interpretación a incorporado en su estructura orgánica una Gerencia de Fiscalización, que crece de manera exponencial durante los procesos electorales, llegando incluso a superar el número de personas de la ONPE que es quien organiza el proceso electoral. Esta inadecuada interpretación de esta función no solo genera una serie de conflictos entre la ONPE y el JNE, pone en riesgo el cronograma electoral, sino que encarece de manera importante los costos del proceso electoral Por otro lado, y además de las cuestiones jurídicas señaladas, la fiscalización del JNE irroga un fuerte e innecesario gasto al tesoro público, como fue el caso de las elecciones municipales complementarias (2003) en las que el JNE contrató a 118 personas para fiscalizar a 75 personas contratadas por la ONPE para la organización y ejecución de todo el proceso electoral. Como señalan Garcés y Guzmán Napurí (2004): “Toda entidad estatal que realiza una función de control o fiscalización requiere necesariamente basar dicha actuación en los siguientes criterios y principios del Derecho:

• Principio de legalidad. Toda autoridad estatal sólo puede realizar las funciones y atribuciones que expresamente le han sido conferidas por la constitución y la ley. De otro lado, el control de legalidad, que corresponde a todo organismo del Estado que ejerce control administrativo en el marco de sus competencias se debe circunscribir a verificar que la actuación de los organismos públicos se lleve a cabo en estricto respeto a lo dispuesto por la Constitución y la ley.

• Principio de tipicidad. Ninguna autoridad puede establecer sanciones administrativas si es que no están previa y expresamente establecidas y determinadas por ley.

• Control horizontal. El control entre organismos autónomos (como son los organismos electorales) sólo puede ser horizontal, pues no existe relación jerárquica entre ellos, sino de competencia. Así por ejemplo, la Contraloría General de la República fiscaliza incluso al Presidente de la República sin que exista relación jerárquica entre ambos no obstante que éste último participa en su nombramiento.

• Principio de no intervención. El organismo que realiza una función de control no puede intervenir en el funcionamiento interno de ningún organismo autónomo, ni determinar si sus decisiones son eficientes o adecuadas en términos de mérito, oportunidad o conveniencia. Permitir lo contrario significaría convertir la fiscalización en administración directa.

• Control jurisdiccional. Toda actuación administrativa (incluyendo la fiscalización) es pasible de control jurisdiccional, a fin de evitar que la misma se ejerza de manera arbitraria”.

Paralelamente a su función de control jurisdiccional, el JNE viene ejerciendo un control administrativo de facto, es decir, sin respetar las referidas reglas o principios, indispensables para el ejercicio de dicho control por parte de cualquier entidad del

18 Artículo 178º inciso 1)



Estado. Ello resulta más grave aún si se toma en consideración que, en contradicción con la necesidad de que toda fiscalización administrativa debe realizarse sobre la base de un procedimiento reglado y predeterminado, el JNE viene ejerciendo dicha función no sólo de manera absolutamente discrecional sino inclusive arbitraria, sin la existencia de una ley que, en respeto de los referidos principios de legalidad y tipicidad, prevea un procedimiento reglado y predeterminado.” Por tanto La labor de fiscalización administrativa sobre la ONPE ejercida por el JNE ha implicado un conjunto de complicaciones derivadas de invasión de competencias por parte del JNE. Como lo hemos señalado, la fiscalización administrativa se debe limitar a la legalidad del proceso. Ello significa que el JNE no puede intervenir en el funcionamiento interno de ningún organismo electoral, a fin de determinar si sus decisiones serán eficientes en términos de mérito, oportunidad o conveniencia, hecho que ha ocurrido de manera reiterada en la fiscalización a la cual estamos aludiendo. Dicho control administrativo, actualmente, no se encuentra atribuido al Jurado Nacional de Elecciones, ni legal, ni constitucionalmente. El Jurado Nacional de Elecciones ha utilizado esta función para interpretar que es constitucionalmente jerárquicamente superior a los otros organismos electorales, vulnerando su autonomía. Por ello, deliberada del JNE se autodenomina máximo organismo electora, lo que viola la Constitución que consagra la autonomía de los organismos electorales. Adicionalmente, el JNE ha intervenido de oficio sobre decisiones discrecionales ejercidas en el marco de sus competencias por los otros organismos electorales, vulnerando principios administrativos muy importantes como los de legalidad y tipicidad. 8.4. El concepto de fiscalización administrativa La doctrina administrativa moderna entiende que la fiscalización es un mecanismo de control. El control puede ser interno o externo, previo, concurrente o posterior, o puede ser vertical u horizontal. Ahora bien, la fiscalización es un mecanismo de control en el cual se privilegia la detección de violaciones a la legalidad, a fin de determinar la existencia de infracciones susceptibles de ser sancionadas. El JNE no se encuentra en posición de desempeñar función fiscalizadora administrativa, debido a que el organismo que administra justicia en materia electoral y por tanto desempeña función jurisdiccional no puede ser a la vez un organismo administrativo que participe del proceso que se controla, puesto que se convertiría en contralor de su propia actuación. La fiscalización administrativa, que consiste en el control de la actuación conforme a Ley, debe ser ejercida por un organismo distinto a quien ejerce control jurisdiccional. En el derecho comparado no existen situaciones en las cuales el organismo que resuelve conflictos simultáneamente sea el que controla administrativamente. A la vez, en los diseños de los organismos electorales en el derecho comparado la entidad encargada de impartir justicia electoral no desempeña a la vez actividad fiscalizadora. Por otro lado, la concentración de ambos tipos de control –administrativo y jurisdiccional- en un solo organismo vulnera los derechos de los ciudadanos al violar



el principio de separación de funciones, que es la base y sustento del Estado de Derecho. Lleva a la concentración de poder y a la consiguiente falta de imparcialidad, ya que el mismo organismo que fiscaliza sería el encargado de resolver los conflictos que se generen. Por otro lado, el ejercicio de la fiscalización administrativa – que el Jurado Nacional de Elecciones ejerce de facto - no entraña jerarquía, puesto que por definición la misma se ejerce de manera horizontal. A su vez, la posibilidad que el Jurado Nacional de Elecciones pueda ejercer mecanismos de control jurisdiccional respecto a la Oficina Nacional de Procesos Electorales no le otorga jerarquía alguna respecto de éste último ni justifica la necesidad de la existencia de relaciones de jerarquía o tutela, sino tan solo de coordinación. Finalmente, entendida la fiscalización como sinónimo de control resulta que ésta, en el marco de un proceso electoral, debe ser realizada en realidad por los partidos políticos, las organizaciones provenientes de la Sociedad Civil, la Defensoría del Pueblo, los observadores nacionales e internacionales y la ciudadanía en general. Dichos participantes del proceso, además, y en segundo lugar, tienen legitimidad para activar procesos en los cuales se genere control del proceso electoral, en particular, los procesos penales por la comisión de faltas y delitos electorales, las sanciones impuestas por ONPE y la posibilidad de revisar dichas sanciones, así como las decisiones en materia electoral, por parte del Jurado Nacional de Elecciones, que es el organismo especializado que ejerce el control jurisdiccional. 9. La función administrativa atribuida a la ONPE. Esencialmente, la administración electoral tiene que ver con la infraestructura administrativa requerida para respaldar el proceso democrático de las elecciones. Como ya señaláramos la Constitución atribuye esta función a la Oficina Nacional de Procesos Electorales, organismo constitucional que goza de autonomía y que tiene la función de planificar, organizar y ejecutar los procesos Electorales que se convoquen. Este organismo electoral tiene una existencia relativamente breve desde su consagración en la Constitución de 1993 y el inicio de sus funciones en el año 1995. En estos más de 10 años ha tenido que enfrentar los retos de organizar elecciones con el diseño institucional que hemos venido presentando. Este organismo electoral ha sido concebido como uno esencialmente centralizado, lo que constituye una limitación adicional del diseño dado que se trata de quien tiene la responsabilidad de proveer de la mencionada infraestructura administrativa a las elecciones y requiere presencia permanente en el territorio nacional para cumplir eficientemente la función de la planificación que es consustancial a la organización de las elecciones, ello implica conocer la geografía nacional, la manera de ser de los pobladores de cada lugar, pues a ellos deberán dirigirse y en ellos deberán pensar al momento de diseñar materiales electorales y de capacitación, los locales que son potenciales centros de votación, entre otros. No basta pues el hecho que cuente con oficinas descentralizadas (ODPEs) una vez convocado el proceso. La Ley Orgánica de la ONPE le asigna además las siguientes funciones: 1) Diseñar la cédula de sufragio, actas electorales, formatos y todo otro material en general, de



manera que se asegure el respeto de la voluntad del ciudadano en la realización de los procesos a su cargo, 2) Planificar, preparar y ejecutar todas las acciones necesarias para el desarrollo de los procesos a su cargo en cumplimiento estricto de la normatividad vigente. 3) Preparar y distribuir a las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales el material necesario para el desarrollo de los procesos a su cargo; 4) Brindar, desde el inicio del escrutinio, permanente información sobre el cómputo en las mesas de sufragio y Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales a nivel nacional, 5) Dictar las instrucciones y disposiciones necesarias para el mantenimiento del orden y la protección de la libertad personal durante los comicios; 6) Divulgar por todos los medios de publicidad que juzgue necesarios, los fines, procedimientos y formas del acto de la elección y de los procesos a su cargo en general; 7) Garantizar al ciudadano el derecho al ejercicio del sufragio; 8) Coordinar con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil la elaboración de los padrones electorales; 9) Recibir del Jurado Nacional de Elecciones los Padrones Electorales debidamente autorizados; 10) Obtener los resultados de los procesos a su cargo y remitirlos a los Jurados Electorales: 11) Recibir y remitir al Jurado Nacional de Elecciones a solicitud de inscripción de candidatos u opciones en procesos de ámbito nacional, para la expedición de credenciales, 12) Diseñar y ejecutar un programa de capacitación Operativa dirigida a los miembros de mesa y ciudadanía en general, durante la ejecución de los procesos electorales;13) Establecer los mecanismos que permitan a los personeros de las organizaciones políticas y de los organismos de observación hacer el seguimiento de todas las actividades durante los procesos a su cargo.

10. A modo de conclusión

Los diseños institucionales son fundamentales para garantizar elecciones justas, limpias y transparentes. Ello implica clara delimitación funciones administrativas y jurisdiccionales en organismos distintos y el apartidismo de las autoridades que las dirigen. En el caso peruano se presentó un problema de inadecuada asignación de funciones administrativas al organismo que administra justicia electoral, situación que provocó y provoca una serie de enfrentamientos entre los organismos electorales y dificulta además la organización del proceso electoral. Como producto de lo anterior se presentan superposición de funciones y vacíos en la normatividad que tienen incidencia en el desarrollo del proceso electoral. Resulta necesario observar el principio de separación de funciones, al momento de proponer un diseño institucional para los organismos electorales. Así resulta conveniente separar las funciones de administración de justicia en materia electoral de las administrativas que le corresponden al organismo que planifica, organiza y ejecuta las elecciones. No se puede ser juez y parte. El diseño institucional que se adopte debe generar confianza en los partidos políticos. Los Organismos Electorales deben contar con credibilidad en aquellos que se encuentran en disputa por el poder. De esta manera los resultados de los procesos electorales tendrán legitimidad y con ello se fortalecerá el sistema político y en consecuencia la democracia en el país.



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