2009-2010 · 2020-05-10 · 2009-2010. USAID / PERÚ ProDescentralización 3 PER ... 2010” ha...

PERÚ Presidenciadel Consejo de Ministros

Congreso de la RepúblicaComisión de Descentralización, Regionalización,

Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado

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Brújula de la Descentralización Noviembre 2009

Proyecto USAID/Perú ProDescentralizaciónAv. Vasco Núñez de Balboa Nº 610, Miraflores (Lima 18)

Jefe del ProyectoThomas K. Reilly

Equipo responsableElena AlvitesVioleta BermúdezJohnny Zas Friz

Aportes técnicos•Secretaría de Descentralización - Presidencia del Consejo de Ministros•Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización

de la Gestión del Estado – Congreso de la República•Participantes en reuniones técnicas (Lima, Ayacucho y Tarapoto)

Diseño y diagramaciónNeva Studio S.A.C

Hecho el Depósito Legal Nº 200915185

El Proyecto USAID/Perú ProDescentralización tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en profundizar y consolidar el proceso de descentralización. Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de USAID – Perú, bajo los términos del contrato Nº EPP-1-004-00035-00, orden de trabajo #363. Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.

ProDescentralización es un proyecto de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID, implementado por ARD Inc.

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Índice

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Prólogo Congreso de la República 7

Prólogo Secretaría de Descentralización 9

Presentación 11

I. Introducción 13

II. Norte orientador de la descentralización: ¿hacia dónde vamos? 15

III. Criterios para la priorización y análisis de las políticas 16

IV. Políticas prioritarias 23

V. Políticas prioritarias de complejidad política alta 57

Anexos 59

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PrólogoCongreso de la República

La Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, anualmente y conforme lo establece la Novena Disposición de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, evalúa el proceso de descentralización y de regionalización con el objeto de establecer un estado de los avances y problemas que enfrenta este proceso. Dicha evaluación concluye en una agenda de trabajo para el siguiente periodo y orienta el accionar anual de la Comisión.

En este sentido, trabajos como la “Brújula de la Descentralización”, que elabora el Proyecto USAID/ Perú ProDescentralización, resulta ser un instrumento importante que aporta en las acciones que son necesarias para perfeccionar y desarrollar el proceso de descentralización.

En la actual etapa del proceso de descentralización, luego de siete años de su inicio, nuestra Comisión viene orientando su trabajo a perfeccionar el marco legal y proseguir, entre otros, con la reforma del Poder Ejecutivo, mediante las leyes de organización y funciones de los ministerios, luego que en diciembre de 2007 se aprobara la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

Asimismo, la Comisión tiene en su plan de trabajo para este período, temas tales como la descentralización fiscal, el modelo de gestión pública en los tres niveles de gobierno y la evaluación de los sistemas administrativos en el marco del proceso de descentralización, así como la evaluación de la actual legislación en materia de promoción de la inversión privada descentralizada y el ordenamiento territorial.

Por otro lado, como Presidente de la Comisión, en nuestra primera intervención al asumir el cargo, mostramos preocupación por el cumplimiento de la legislación descentralista por parte de las autoridades, funcionarios y empleados de la administración pública. Ello, en tanto la Constitución Política del Perú, en su artículo 188°, establece que la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado de carácter obligatorio que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral.

En este sentido, siendo la descentralización una política permanente de Estado y de carácter obligatorio, es importante identificar las normas que no se están cumpliendo, ya sea por omisión o porque no son inaplicables, con el objeto de determinar las responsabilidades que hubiere lugar o por el contrario modificar o perfeccionar la legislación en lo pertinente.

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Finalmente, expresamos nuestro reconocimiento al esfuerzo desplegado por el Proyecto USAID/ Perú ProDescentralización por la publicación de la segunda edición de la “Brújula de la Descentralización”, que contribuye a un mejor entendimiento de los temas que son de sumo interés para nuestra Comisión y del país.

Ing. Franco Carpio GuerreroCongresista de la República

Presidente de la Comisión de Descentralización, Regionalización,Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado

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PrólogoSecretaría de Descentralización

En el año 2002 el Perú inició un nuevo esfuerzo de descentralización con el objetivo de profundizar la democracia y de aportar en el logro de un desarrollo integral del país. Por ello, la ley de reforma constitucional que dio inicio al proceso señaló que la descentralización debe ser una política permanente del Estado, de carácter obligatorio.

En esa línea, desde el inicio de sus funciones la Secretaría del Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, ha estado comprometida en la construcción y conducción del proceso de descentralización. De igual modo, parte importante de su labor se ha orientado a implementar el denominado “shock de la descentralización”, que fuera anunciado por el Presidente de la República en octubre de año 2006. La implementación de las medidas anunciadas por el titular del Poder Ejecutivo ha dado un nuevo impulso al proceso de descentralización y, a la vez, ha promovido el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales. De ahí que dichos gobiernos, actualmente, tienen cada vez más protagonismo en la política nacional, tal como corresponde en el escenario de un Estado democrático descentralizado.

No obstante, no es posible dar cuenta de la labor de la Secretaría de Descentralización sin mencionar el valioso aporte que, desde el inicio del mismo, ha dado al Estado peruano la cooperación técnica internacional. En particular, la brindada por el Proyecto USAID/Perú ProDescentralización que, recogiendo la experiencia del Programa PRODES/USAID, ha trabajado en conjunto con la Secretaría de Descentralización, y otras entidades involucradas en la marcha de la descentralización, apoyando con asistencia técnica e información que ha servido de insumo para la adopción de decisiones claves.

En estar oportunidad, la Secretaría de Descentralización vuelve a unir esfuerzos con el Proyecto USAID/Perú ProDescentralización para actualizar la “Brújula de la Descentralización” y presentar una versión correspondiente al período 2009 – 2010. Este documento orientador para la adopción de decisiones sobre políticas públicas presenta diecisiete políticas prioritarias en materia de descentralización y propone acciones para mejorar la eficacia de las mismas.

Las políticas priorizadas y desarrolladas en el documento que presentamos están referidas a temas críticos del proceso de descentralización, como son: la gestión descentralizada de las funciones transferidas a los gobiernos regionales; los incentivos para la creación de regiones y Juntas de Coordinación Interregional; la revisión y formulación de propuestas para la reforma de la descentralización fiscal; la reforma

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normativa que permita el fortalecimiento de la participación ciudadana en la gestión pública descentralizada; la implementación de una política de desarrollo de capacidades dirigida a los tres niveles de gobierno; la reglamentación, instalación y funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental; el fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico; el impulso de las mancomunidades municipales, entre otros temas realmente trascendentes para la buena marcha del proceso de descentralización. Algunas de estas políticas fueron parte del compromiso asumido por el Presidente del Consejo de Ministros en su discurso de investidura ante el Congreso de la República1.

Asimismo, es preciso destacar que la identificación de las políticas recogidas en la “Brújula de la Descentralización 2009 – 2010” ha sido fruto de un trabajo de construcción de consenso entre diversos actores –estatales y de la sociedad civil- involucrados y comprometidos con la implementación de la descentralización. Particularmente, la Secretaría de Descentralización quiere resaltar la dinámica descentralista que tuvo la construcción del consenso, puesto que sus funcionarios han participado activamente en las reuniones llevadas a cabo en las ciudades de Huamanga, Lima y Tarapoto.

La Secretaría de Descentralización confía en que la publicación y difusión del presente instrumento será de utilidad para los distintos actores involucrados en el proceso y redundará positivamente en la construcción de nuestro Estado descentralizado.

John Romero LlocllaSecretario de Descentralización (e)

Presidencia del Consejo de Ministros

1 Discurso presentado ante el Congreso de la República el 10 de agosto de 2009

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Presentación

El Proyecto USAID/ Perú ProDescentralización tiene como propósito apoyar al Estado peruano en profundizar y consolidar el proceso de descentralización, a través del apoyo en el fortalecimiento de su marco político-normativo; así como el fortalecimiento de las capacidades subnacionales a fin que los gobiernos regionales y locales respondan mejor a las demandas y necesidades ciudadanas y la ciudadanía mejore su participación en los espacios de toma de decisiones y en la vigilancia de la gestión pública. En esa línea, desde que inició sus actividades, en agosto del año 2008, se viene coordinando de forma estrecha con las entidades públicas, organizaciones privadas y de la sociedad civil para apoyar al Estado peruano en fortalecer el marco normativo de la descentralización; así como las capacidades de gobiernos descentralizados seleccionados para gobernar más eficazmente.

Durante el último trimestre del año 2008, como parte de las actividades orientadas a fortalecer el marco normativo de la descentralización, el Proyecto USAID/Perú Prodescentralización elaboró un Mapa de Políticas y Normas de la Descentralización2 el mismo que contiene un diagnóstico de las principales políticas y normas que impulsan la macha del proceso de descentralización. El objetivo de dicho documento fue brindar una visión comprensiva del proceso de descentralización desde el plano normativo y de las políticas públicas adoptadas. Este documento ha sido actualizado hasta agosto de 2009.

Asimismo, el Proyecto USAID/Perú ProDescentralización también ha actualizado el instrumento orientador que identifica cuáles son las políticas y normas prioritarias para la adecuada implementación de la descentralización, al que denominamos: Brújula de la Descentralización. En efecto, este instrumento busca ser una “hoja de ruta” que contenga las prioridades a ser atendidas por los actores responsables de impulsar y fortalecer el proceso de descentralización. Metodológicamente, ha sido elaborado a través de consultas con representantes del Poder Ejecutivo, Congreso de la República, sociedad civil, actores de gobiernos regionales y el equipo técnico del Proyecto.

Esperamos que esta primera actualización de la Brújula de la Descentralización contribuya de manera efectiva a la construcción de un Estado descentralizado al servicio de las personas.

2 Este documento puede ser consultado en www.prodescentralizacion.org.pe

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Introducción

El presente documento es una actualización, hasta el mes de agosto del año 2009, de la Brújula de la Descentralización. En esa medida, al tratarse de una puesta al día del mismo instrumento, se han mantenido los objetivos, la metodología y la estructura originales, así como los criterios para la priorización y análisis de las políticas.

Tal como se señala en la presentación, la Brújula de la Descentralización se elabora con el objetivo de poner a disposición de los actores responsables de impulsar la política de descentralización en el Perú un instrumento orientador para la toma de decisiones en materia normativa y de políticas. Esta herramienta es una suerte de “hoja de ruta” que, tomando en cuenta el actual momento del proceso de descentralización, contiene las prioridades que deberían ser atendidas para fortalecerlo.

Ese objetivo ha exigido que no se pierda de vista las opciones constitucionales que determinan el norte último de la descentralización como forma de organización democrática que acerca el Estado a la ciudadanía, cuyo propósito fundamental es el desarrollo integral del país y una oportunidad para mejorar los servicios que se brindan a la población.

Después de siete años de iniciado el proceso de descentralización, la dinámica política y la interrelación entre los distintos actores que toman decisiones sobre el proceso, han producido cambios en las etapas y en las estrategias iniciales plasmadas en la Ley de Bases de la Descentralización.

Por lo tanto, la continuidad y el fortalecimiento del proceso de descentralización exigen nuevas acciones y consensos políticos entre el Congreso de la República, el Poder Ejecutivo Nacional, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, que son los principales actores involucrados. Asimismo, se requiere que tales acciones y estrategias se adopten e implementen con suficiente rigurosidad técnica para asegurar su eficacia, así como el carácter progresivo y ordenado del proceso.

La primera parte de este documento de actualización de la Brújula de la Descentralización describe y precisa el norte de la descentralización tal como fue concebido en la Constitución Política del Estado. De esa forma, se busca establecer un horizonte para el desarrollo de los demás acápites del documento. En la segunda parte de este trabajo de actualización, se presenta la descripción de la descentralización a través de ocho dimensiones que dan cuenta de su naturaleza compleja, ya presentes en el texto original de la Brújula de la Descentralización. En la tercera parte se presentan los criterios utilizados para la priorización de políticas y normas, así como los elementos o

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características de cada uno de ellos. Finalmente, la cuarta sección contiene las nuevas políticas y normas prioritarias, actualizadas hasta agosto del año 2009, acompañadas de los ajustes generales necesarios para garantizar el fortalecimiento del proceso de descentralización.

Es preciso señalar que la identificación de las políticas prioritarias es el resultado de un esfuerzo conjunto realizado por el equipo técnico del Proyecto USAID/PERÚ ProDescentralización, con la participación activa de diversos actores de los distintos niveles de gobierno, así como de la sociedad civil, los mismos que están involucrados en la dirección y desarrollo del proceso de descentralización. Las propuestas de estos últimos fueron recogidas en tres reuniones de trabajo desarrolladas en las ciudades de Lima, Ayacucho y Tarapoto.

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Norte orientador de la Descentralización: ¿hacia dónde vamos?

Para vislumbrar el norte de la descentralización se debe partir de la Constitución como norma fundacional y fundamental del Estado y la comunidad peruana. En tal sentido, el Texto Constitucional - reformado el año 2002 - sigue vigente y define a la descentralización como una forma de organización democrática que acerca el Estado a la población, así como una política permanente de carácter obligatorio cuyo propósito fundamental es el desarrollo integral del país y una oportunidad para mejorar los servicios que se brindan a la población. De igual modo, se diseña un proceso que debe realizarse por etapas, de forma progresiva y ordenada para asegurar la adecuada transferencia de responsabilidades y recursos a los gobiernos regionales y locales.

También se estableció que el proceso de descentralización se iniciaría con la elección e instalación de gobiernos regionales sobre la base de departamentos, a los que se les reconoce autonomía política, económica y administrativa para cumplir con sus competencias. Además, el proceso debía continuar con la integración de éstos a través de la regionalización, pues uno de los objetivos constitucionales es la integración de dos o más departamentos contiguos para constituir una región.

El otro componente constitucional del proceso de descentralización es la participación de la población en la gestión de los gobiernos regionales y locales mediante la elaboración de planes y presupuestos concertados, implicando también la obligación de los gobiernos subnacionales de rendir cuentas anualmente.

Ese consenso básico previsto en la Constitución Política del Estado también fue recogido por la Política Octava del Acuerdo Nacional, cuya finalidad es eliminar el centralismo y construir un sistema de autonomías políticas, económicas y administrativas, con base en los principios de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. Con ese objetivo, se establece el compromiso de desarrollar una integral descentralización política, económica y administrativa del Estado, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales3.

3 Para logro de ese gran objetivo, el Acuerdo Nacional enunció una relación de políticas concretas; entre ellas, es preciso mencionar : la institucionalización de la participación ciudadana en las decisiones públicas; la clara delimitación de funciones, competencias y mecanismos de coordinación entre los tres niveles de gobierno; la promoción de la eficiencia y la transparencia en la regulación y provisión de servicios públicos; el desarrollo de una estructura de captación de recursos fiscales, presupuestales y de gasto público que incluyan mecanismos de compensación para asegurar la equitativa distribución territorial y social; o la conformación de espacios macro regionales desde una perspectiva de integración geoeconómica. Documento del Acuerdo Nacional, suscrito el 22 de julio de 2002.

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III.

De esta forma, los consensos primordiales del actual proceso peruano de descentralización política están aún plasmados jurídicamente en la Constitución y en la Ley de Bases de la Descentralización4, así como políticamente en el Acuerdo Nacional, y continúan configurando el norte de la descentralización, el mismo que podría resumirse en:

a. Gobiernos regionales y locales con responsabilidades claramente establecidas y adecuado cumplimiento de las mismas:

> Gobiernos regionales y locales con las capacidades necesarias para asumir y desarrollar sus nuevos roles.

> Proceso de descentralización fiscal desarrollado.

> Sistemas administrativos adecuados a la nueva estructura del Estado.

b. Regionalización.

c. Participación ciudadana en la gestión de los gobiernos regionales y locales, así como transparencia y rendición de cuentas.

Estos tres aspectos continúan siendo elementos claves del actual proceso de descentralización y, por ello, deben ser tomados en cuenta en la política del gobierno nacional.

Criterios para la priorización y análisis de las políticas

Adoptando como marco de referencia al Mapa de Políticas y Normas de la Descentralización actualizado hasta el mes de agosto del año 2009, se priorizaron y analizaron diecisiete políticas para avanzar con el proceso de descentralización.

Estas políticas priorizadas en el 2009 consideran cuatro distintas a las consignadas en el anterior texto de la Brújula de la Descentralización que consideraba trece políticas. No obstante, las diferencias con el texto anterior no son muy significativas; así en este nuevo documento de actualización, se han seleccionado las siguientes políticas:

4 Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783.

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1. Construcción de la gestión descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los Gobiernos Regionales.

2. Avanzar con el saneamiento de los límites de las circunscripciones territoriales y reducir los conflictos producidos por límites imprecisos

3. Promover la creación de Regiones y de Juntas de Coordinación Interregional a través de incentivos.

4. Diseño e implementación de un Sistema de recursos humanos que sea funcional al desempeño del Estado Descentralizado.

5. Asignación y transferencias de recursos a Gobiernos Regionales y Locales en función a necesidades de gasto.

6. Reforma fiscal: coparticipación con Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales de impuestos nacionales.

7. Revisión y reforma normativa para fortalecer la participación ciudadana en la gestión pública descentralizada a través de la concertación.

8. Implementación de una política de desarrollo de capacidades en los Gobiernos Regionales y Locales a través de incentivos y oferta de capacitación.

9. Concluir con la delimitación de las funciones de los distintos niveles de gobierno, articulación intergubernamental y rectoría del nivel nacional.

10. Revisión y rediseño del Sistema de Acreditación y principio de gradualidad.

11. Diseño y aprobación de una tipología de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogéneo de municipalidades.

12. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.

13. Revisar y fortalecer el rol fiscalizador y el carácter representativo de los Consejos Regionales y Concejos Municipales.

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14. Reglamentación y funcionamiento del CCI para la conducción concertada del proceso de descentralización.

15. Diseño e implementación de un Sistema de información y monitoreo sobre gestión pública y descentralización.

16. Avanzar en la configuración del ordenamiento territorial para la prestación de servicios y la promoción de inversiones más ordenadas, integradas, eficientes y equitativas

17. Cooperación municipal a través de mancomunidades para la prestación de servicios y la ejecución de obras.

Como se apreciará, se mantienen las trece políticas priorizadas en el texto del 2008 y se han añadido las políticas referidas a: la construcción de la gestión descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales; la reglamentación y funcionamiento del CCI para la conducción concertada del proceso de descentralización; avanzar en la configuración del ordenamiento territorial para la prestación de servicios y facilitación de inversiones más ordenadas, integradas, eficientes y equitativas; y la cooperación municipal a través de mancomunidades para la prestación de servicios y la ejecución de obras.

Esta propuesta de priorización se ha efectuado teniendo en cuenta los criterios del texto original de la Brújula de la Descentralización; así como las consultas efectuadas en reuniones con diversos actores, sostenidas en Lima, Ayacucho y Tarapoto en el mes de Agosto del año 2009. Del mismo modo, es preciso advertir que esta labor de priorización no se ha realizado buscando reflejar cada una de las ocho dimensiones del proceso, es decir, no existe una política priorizada por cada dimensión, sino que ha sido realizada sólo en aquellas dimensiones que presentan políticas que consideramos críticas para avanzar en la consolidación del proceso de descentralización.

A continuación se explicitan cada uno de los criterios utilizados para priorizar las políticas:

3.1. Criterios de Priorización

Tres han sido los criterios empleados en el ejercicio de determinación de las políticas prioritarias; dicho de otro modo, las políticas prioritarias serán aquellas que cumplan con los mismos de manera concurrente. A continuación describimos los mencionados criterios:

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Orientación al logro de los objetivos del proceso

En primer lugar, se considera prioritaria a aquella política que aporte de manera significativa a la consecución de los objetivos del proceso de descentralización en sus diversas dimensiones. Por ejemplo, luego de haberse instalado los gobiernos regionales sobre la base de departamentos, las políticas deberán favorecer su fortalecimiento, así como la regionalización a través de la conformación de regiones compuestas por dos o más departamentos continuos y la participación de la población en la gestión de los gobiernos regionales y locales mediante la elaboración de planes y presupuestos concertados, incluyendo la obligación de los gobiernos subnacionales de rendir cuentas anualmente5.

De esta forma, al dar prioridad a las políticas que contribuyen al logro de los objetivos de la descentralización, también se está tomando en cuenta los consensos fundamentales que motivaron y sostienen a esta reforma del Estado.

Urgencia de atención a la política

Un segundo elemento utilizado para priorizar las políticas de descentralización es la urgencia que tienen para ser atendidas. De este modo, se considera como prioritarias a aquellas que requieren atención con prontitud para evitar que la problemática existente se agrave en los próximos años y también para sentar bases sólidas que permitan la mejora del proceso de descentralización. Tal necesidad y urgencia se debe a que su falta de implementación impacta de modo negativo en el desarrollo del proceso; ya sea porque su omisión o, incluso, su diseño generan conflictos con la población, o porque impide que la ciudadanía perciba el proceso de forma positiva.

Definida de esta manera la urgencia de atención a la política, en el ejercicio de priorización se ha tomado en cuenta las percepciones y prioridades señaladas por los asistentes a los talleres realizados en Lima, Ayacucho y Tarapoto.

Tipo del ajuste a la política

Como tercer elemento de juicio para la priorización se consideró el tipo de ajuste a la política, o acción propuesta. De este modo, se ha priorizado aquellas políticas cuyo ajuste requiere ser diseñado y también aquellas que, estando diseñados, requieren ser implementados. No se ha considerado como prioritarias aquellas políticas cuyos ajustes están en marcha y que sólo demandan seguimiento para garantizar su plena implementación. En el cuadro siguiente se define los tipos de ajuste planteados a las políticas.

5 Constitución Política del Perú, Ley de Bases de la Descentralización, Ley de Elecciones Regionales, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Ley Orgánica de Municipalidades.

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Tipo del ajuste de la política

Diseño

Un ajuste será del tipo diseño cuando sólo es una propuesta y necesita ser formulado como una política pública. Importa mencionar que una política diseñada no implica que sea aprobada, sino que por el contrario requerirá pasar por un proceso de negociación y toma de decisiones por parte de los actores vinculados a ella hasta su aprobación.

Reglamentación

Luego de diseñados y aprobados, algunos ajustes requieren un reglamento para poder ser implementados. Así, un ajuste será del tipo reglamentación cuando está a la espera de un reglamento normativo para poder ser implementado.

Implementa-ción

Un ajuste será del tipo implementación cuando se adopten las acciones específicas para hacerlo efectivo. Ello implica que el ajuste a la política ha sido previamente diseñado, aprobado y, de ser necesario, reglamentado.

3.2. Análisis de las políticas prioritarias

Después de determinar las políticas prioritarias, se procedió a describirlas y analizarlas. En efecto, cada una de las políticas y los ajustes propuestos son examinados a la luz de la complejidad técnica y política de cada uno de ellos. Asimismo, cada una de las políticas con sus respectivos ajustes es descrita en atención a la dimensión del proceso a la que pertenecen, su estado actual, su relevancia para el proceso de descentralización, sus actores responsables y su marco normativo.

Complejidad política y técnica

La complejidad política y técnica de las acciones recomendadas para ajustar la política vigente se analiza a través de tres grados o escalas: alta, media y baja. A continuación definimos cada una de ellas.

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Tipo del ajuste de la política

Diseño

Un ajuste será del tipo diseño cuando sólo es una propuesta y necesita ser formulado como una política pública. Importa mencionar que una política diseñada no implica que sea aprobada, sino que por el contrario requerirá pasar por un proceso de negociación y toma de decisiones por parte de los actores vinculados a ella hasta su aprobación.

Reglamentación

Luego de diseñados y aprobados, algunos ajustes requieren un reglamento para poder ser implementados. Así, un ajuste será del tipo reglamentación cuando está a la espera de un reglamento normativo para poder ser implementado.

Implementa-ción

Un ajuste será del tipo implementación cuando se adopten las acciones específicas para hacerlo efectivo. Ello implica que el ajuste a la política ha sido previamente diseñado, aprobado y, de ser necesario, reglamentado.

3.2. Análisis de las políticas prioritarias

Después de determinar las políticas prioritarias, se procedió a describirlas y analizarlas. En efecto, cada una de las políticas y los ajustes propuestos son examinados a la luz de la complejidad técnica y política de cada uno de ellos. Asimismo, cada una de las políticas con sus respectivos ajustes es descrita en atención a la dimensión del proceso a la que pertenecen, su estado actual, su relevancia para el proceso de descentralización, sus actores responsables y su marco normativo.

Complejidad política y técnica

La complejidad política y técnica de las acciones recomendadas para ajustar la política vigente se analiza a través de tres grados o escalas: alta, media y baja. A continuación definimos cada una de ellas.

Complejidad

Complejidad Técnica

Es el grado de exhaustividad técnica requerido para diseñar el ajuste, proponer un reglamento o desarrollar una acción para implementarlo. Los grados son:

> Alta: Una política tiene complejidad técnica alta cuando su diseño, reglamentación o implementación requiere un análisis e investigación profundos. Esto implica la búsqueda de mejores prácticas, la revisión de experiencias comparadas, la recolección exhaustiva de información, el análisis detallado del marco normativo y administrativo, entre otras acciones.

> Media: Una política tiene complejidad técnica media cuando no requiere un análisis profundo pero exige una investigación normativa y teórica suficiente para soportar una propuesta de diseño, reglamentación o implementación.

> Baja: Una política tiene complejidad técnica baja cuando su diseño o implementación requiere mínimamente un análisis normativo y que sea una propuesta de solución coherente con el problema o situación que busca enfrentar.

Complejidad Política

Es el grado de dificultad para diseñar, aprobar, reglamentar o implementar un ajuste de política debido a la diversidad de actores involucrados, sus intereses, motivaciones, recursos y vínculos con los círculos donde se toman y ejecutan decisiones. Los grados son:

> Alta: Una política tiene complejidad política alta cuando su diseño, reglamentación o implementación requiere construcción de consensos entre actores de diversos niveles de gobierno, sociedad civil y población en general. Por lo mismo, habrán múltiples intereses y motivaciones involucradas, así como distintos recursos implicados. También, estaremos frente a actores que cuentan con el mismo poder de influencia respecto de los tomadores de decisiones en el gobierno nacional.

> Media: Una política tiene complejidad política media cuando requiere consensos de un grupo reducido de actores (sea de un solo nivel de gobierno o sector, o un grupo de involucrados de la sociedad civil definido claramente). Además, los intereses y motivaciones de estos actores son similares y no cuentan con el mismo poder de influencia respecto de los tomadores de decisiones en el gobierno nacional.

> Baja: Una política tiene complejidad política baja cuando su diseño o implementación requiere voluntad política, y existen consensos para activarla.

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Ambos discernimientos permiten determinar si el ajuste de la política recomendado podrá ser desarrollado en el corto, mediano o largo plazo. De esta forma, si el diseño, reglamentación o implementación de una acción de ajuste tiene complejidad técnica y política baja, la acción podrá ser puesta en marcha en el más breve plazo. De otro lado, si la acción de ajuste a la política tiene complejidad técnica y política alta, su diseño, reglamentación o implementación deberá ser iniciado en el corto plazo, esperando ser implementada u obtener resultados a más largo plazo.

Descripción de políticas y ajuste propuesto

Con el fin de desarrollar un examen más completo de la política prioritaria y del ajuste propuesto, se incluyeron los siguientes criterios descriptivos:

Descripción de políticas y ajuste propuesto

DimensiónIdentifica una de las ocho dimensiones del proceso de descentralización a la que la política contribuye.

Estado actual de la

política

Describe los avances que existen a la fecha en el diseño, reglamentación o implementación de la política. En caso de no existir avances, se describe el problema que la política intenta solucionar.

Propuesta de ajuste

Acción recomendada para que la política sea efectiva.

Relevancia del ajuste

Describe las consecuencias positivas o negativas de desarrollar el ajuste propuesto.

ResponsablesDependiendo del tipo de ajuste propuesto, sugiere los actores responsables de proponer y aprobar el diseño, reglamentación o implementación.

Marco normativo

Da cuenta de las normas relevantes que deben ser consideradas al momento de poner en marcha el ajuste propuesto.

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IV. Políticas Prioritarias

En esta sección presentamos las diecisiete políticas priorizadas en el actual documento de actualización de la Brújula de la Descentralización. Esta priorización tiene por objetivo orientar los esfuerzos de los diversos actores durante el período 2009-2010 para el avance del proceso de descentralización.

Las diecisiete políticas prioritarias han sido seleccionadas utilizando los criterios antes mencionados. Cada política ha sido enunciada de acuerdo a la normativa vigente y es acompañada de un análisis detallado. No obstante, antes de pasar a examinarlas es preciso advertir que el orden en que se presentan no supone una prelación entre las mismas; porque consideramos que corresponde establecer dicha prelación a los actores e instituciones involucradas directamente en la adopción de decisiones para la marcha del proceso de descentralización, a cuya disposición ponemos el presente instrumento de actualización. Asimismo, los actores involucrados, al momento de ocuparse alguna de las políticas, deberán identificar con cuál de las otras políticas priorizadas se articula, por que sólo así abordarán integralmente las temáticas comprendidas en ellas.

Las políticas prioritarias desarrolladas en este documento no son las únicas que conducen a alcanzar el norte del proceso de descentralización. No obstante, de acuerdo con los actores consultados, así como de lo recogido en diversos estudios y análisis efectuados sobre el particular6, las políticas planteadas resultan claves para tal propósito.

6 Presidencia del Consejo de Ministros, Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralización 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009. Hacia la Primera Década, Lima: PCM, 2009; Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, Evaluación del Proceso de Descentralización. Periodo Legislativo 2008-2009, Lima: Congreso de la República, 2009; USAID-Perú, ProDescentralización, Proceso de Descentralización 2008. Balance y Recomendaciones, Lima 2009; y Zas Friz Burga, Johnny, La Continuidad Crítica. Balance del Diseño Normativo e Institucional del Actual Proceso Peruano de Descentralización Política (2002-2008), Lima: Palestra Editores, 2008.

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1. Construcción de la gestión descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales

Tipo de Ajuste Complejidad Técnica


Diseño Reglamentación Implementación Alta Media Baja Alta Media Baja

Dimensión Transferencia de Responsabilidades

Estado actual de la política

Según información proporcionada por los sectores, al 31 de mayo de 2009, se habían transferido 95,0% (4,276 de un total de 4,500) de todas las funciones a ser transferidas por once ministerios (MINAG, MINCETUR, MINEDU, MINEM, MIMDES, PCM, PRODUCE, MINSA, MINTRA, MTC y MVCS).

Sin embargo, la transferencia se ha desarrollado en base a procedimientos y reglas de acreditación y verificación centradas en el cumplimiento formal de requisitos, sin poner énfasis en un fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales.

Hubo un nivel de desvinculación entre las funciones transferidas y los recursos asociados a ellas que se debían transferir. Ello, debido a que no hay información exacta sobre el costo efectivo de las funciones transferidas ni sobre cuál es la brecha de recursos adicionales necesarios de transferir a los gobiernos regionales.

Se implementó el piloto de un mecanismo negociado para la gestión descentralizada de las responsabilidades transferidas; en particular, la prestación descentralizada de los servicios de nutrición y protección social (hoy a cargo del MIMDES), en el cual han participado el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) y la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE).

El Plan Anual de Transferencias 2008 incorporó aspectos esenciales para el diseño de un Sistema de Seguimiento, Monitoreo y Evaluación de las transferencias 2003-2008 y la Secretaría de Descentralización ha desarrollado indicadores de gestión para los Sectoresdel Gobierno Nacional. Asimismo, el Decreto Legislativo Nº 1026

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Propuesta de ajuste

estableció normas referidas a la transferencia de recursos humanos y financieros a los gobiernos regionales. No obstante, dicha norma debe ser reglamentada.

Al 31 de mayo del 2009, sobre un universo posible de 400 convenios de gestión para el ejercicio de las funciones transferidas (16 por cada Gobierno Regional), se han suscrito 104 y 296 se encuentran en proceso de concertación. Este esquema también es contemplado por el Plan Anual de Transferencias 2009, cuyo enfoque es una transferencia como consecuencia de la delegación y la implementación a la par de una gestión descentralizada de las funciones transferidas.

Determinar todos los recursos asociados (presupuestales, humanos y de equipamiento) a las funciones sectoriales transferidas. En particular, el costo efectivo de las citadas funciones y los recursos adicionales requeridos por los gobiernos regionales para garantizar una gestión adecuada, de acuerdo con el criterio de provisión y con el principio de neutralidad fiscal.

Transferir funciones reformando la gestión pública a través de la concertación intergubernamental con un enfoque dirigido al servicio del ciudadano, perfeccionando el ciclo de producción de bienes y servicios públicos para mejorar el desempeño estatal en materias prioritarias. Para ello, se requiere implementar un modelo de gestión descentralizado de lo ya transferido, así como de las funciones pendientes de transferir.

Implementar un sistema permanente de seguimiento de la gestión descentralizada que genere información acerca de la calidad en la prestación de los servicios públicos.

Suscribir y ejecutar convenios de gestión entre los sectores y los gobiernos regionales para asegurar que los sectores acompañen y apoyen el ejercicio de las funciones transferidas, y contribuyan al logro de mejoras en el servicio. Estos convenios deben incluir indicadores de gestión en las 18 materias transferidas y concertarse en el marco de comisiones intergubernamentales.

Fortalecer institucionalmente a los gobiernos regionales, a través de capacitación y asistencia técnica, para que realicen una gestión de calidad de las funciones sectoriales transferidas.


La ejecución de esta política ajustada permitirá una adecuada gestión de las funciones transferidas a nivel descentralizado para mejorar la calidad de los servicios prestados a la ciudadanía, legitimando socialmente el proceso de descentralización.

Se articularán los tres niveles de gobierno.

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Responsables

Presidencia del Consejo de MinistrosMinisterios Ministerio de Economía y FinanzasGobiernos RegionalesGobiernos Locales

Marco normativo

> Ley del Sistema de Acreditación, Ley N° 28273, 09/07/04 (y su Reglamento DS N° 080-2004-PCM).

> Adelanto de la Transferencia de Competencias Sectoriales, DS Nº 068-2006-PCM, 13/10/06.

> Plan Anual 2007, DS N° 036-2007-PCM, 12/04/07.

> Plan Anual 2008, DS Nº 049-2008-PCM, 17/7/2008.

> Plan Anual 2009. DS Nº 047-2009-PCM, 24/7/2009.

> Decreto Legislativo Nº 1026, 21/6/2008.

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2. Avanzar con el saneamiento de los límites de las circunscripciones territoriales y reducir los conflictos producidos por límites imprecisos



Diseño Reglamentación Implement.ación Alta Media Baja Alta Media Baja

Dimensión Conformación de Regiones y Organización Territorial

Estado actual de la

política

La mayor parte de provincias y distritos del país no tiene límites claros, originándose conflictos debido a la relevancia de la ubicación territorial para percibir beneficios por la explotación de recursos naturales o los tributos de los contribuyentes.

En el año 2003, se diagnosticó que 92% de las provincias y 80% de los distritos no estaban adecuadamente delimitados. Desde el citado año, sólo se han demarcado dos provincias: Coronel Portillo, en Ucayali, y Bagua en Amazonas.

Los Gobiernos Regionales están elaborando Planes de Zonificación Económica y Ecológica, a través de procedimientos abreviados y con participación ciudadana.

La Defensoría del Pueblo del Perú ha registrado en su Reporte Nº 66, del mes de agosto del año 2009, 14 conflictos por demarcación territorial, 6 en estado activo y 8 latentes7.

Propuesta de ajuste

Acelerar la demarcación territorial, modificando el procedimiento (constituido hoy por una evaluación del expediente técnico por parte del gobierno regional, dos opiniones favorables de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial, la conformidad del Consejo de Ministros y una ley del Congreso).

7 Defensoría del Pueblo. Reporte de Conflictos Sociales Nº 66, agosto 2009, p. 64.

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Propuesta de ajuste

Introducir normas más eficaces acerca del procedimiento para llegar a acuerdos con relación a los límites entre circunscripciones (considerar la conciliación y el arbitraje).

Elaborar un Plan Nacional de Regionalización que aporte lineamientos para una organización racional del territorio.

Reconocer mayores facultades y dar competencias a los gobiernos regionales en esta materia.

Fortalecer a la Secretaría Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la PCM a través de capacitación, de asistencia técnica y de la asignación de mayores recursos humanos y presupuestales.


Este ajuste debe ser prioritario para cumplir el objetivo de lograr el saneamiento, por lo menos, de la mayoría de los límites de las circunscripciones territoriales donde se verifiquen más conflictos demarcatorios, el año 2011, con el objetivo de reducir los conflictos originados en aspectos de demarcación territorial.

Responsables > Congreso de la República

> Presidencia del Consejo de Ministros

Marco normativo

> Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795, 25/07/02, reglamentada por el DS Nº 019-2003-PCM, 04/02/03.

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3. Promover la creación de regiones y de Juntas de Coordinación Interregional a través de incentivos.





Estado actual de la

política

La Ley Nº 29379, que modifica la Ley de Bases de Descentralización y la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, flexibiliza el proceso de conformación de regiones. Se eliminan los plazos para convocar referéndum establecidos originalmente y se dispone que las consultas serán solicitadas por los gobiernos regionales.

La Ley Nº 29379 también apunta a la formulación del Plan Nacional de Inversión Descentralizada y el Plan Nacional de Regionalización. También amplía las funciones de las Juntas de Coordinación Interregional para promover la integración regional.

Actualmente, hay tres Juntas de Coordinación Interregional (JCI) activas: INTERNOR, CIAM y CENSUR, agrupando a 19 departamentos, las cuales impulsan iniciativas de articulación interregional; tales como, la agencia de promoción de la inversión privada PRONOR impulsada por INTERNOR, o el Fondo de Desarrollo de la Amazonía, bajo la figura de fideicomiso, impulsado por CIAM.

La ANGR y la Secretaría de Descentralización están promoviendo que los gobiernos regionales del sur del país constituyan una nueva JCI.

Hay dos iniciativas para la conformación de dos Regiones Piloto: Amazonas-San Martín y Ancash-Huánuco-Ucayali, a través de la firma de acuerdos de intención entre gobiernos regionales. Se ha anunciado la dación del marco normativo para la implementación de estas iniciativas.

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Propuesta de ajuste

Apoyar los diversos procesos de articulación e integración territoriales dirigidos a conformar JCI o regiones, en una integración progresiva de dos o más departamentos, sobre la cual se organice un régimen de administración transitorio que promueva un conjunto de proyectos interregionales. Establecer marco normativo que contemple las iniciativas de regiones piloto.

Elaborar el Plan Nacional de Regionalización. Este plan debe establecer distintos escenarios de articulación territorial y la búsqueda de conformación de regiones. Es decir, responder a una estrategia clara orientada hacia la integración regional.

Elaborar el Plan Nacional de Inversión Descentralizada.

Adecuar normativamente los sistemas administrativos incluyendo mecanismos que permitan y faciliten la ejecución conjunta de recursos por parte de los gobiernos regionales.

Promover la participación de los Gobiernos Locales y de la sociedad civil en el proceso de regionalización.


Con los ajustes planteados se concretaría el objetivo de constituir regiones como entidades territoriales intermedias autónomas, sostenibles y sólidas que puedan sustentar un proceso de descentralización equilibrado en todo el territorio nacional.

Responsables > Congreso de la República.


> Gobiernos Regionales

Marco normativo

> Ley Nº 27783, Ley de Bases de Descentralización, 20/7/2002.

> Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, Ley Nº 28274, 09/07/04, reglamentada por el DS Nº 063-2004-PCM, 07/08/04.

> Ley Nº 29379 que modifica el artículo 29º y la segunda disposición transitoria de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de Descentralización; y los artículos 7º, 8º y 15º de la Ley N º 28274, Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones; 13/06/09.

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4. Diseño e implementación de un sistema de recursos humanos que sea funcional al desempeño del Estado descentralizado.




Dimensión Adecuación de Sistemas Administrativos


Creación de la Autoridad Nacional de Servicio Civil (SERVIR) con el objetivo de ejercer la rectoría del sistema administrativo de gestión de los recursos humanos de los tres niveles de gobierno (Decreto Legislativo Nº 1023). Cuenta con su Reglamento de Organización y Funciones.

Creación del Cuerpo de Gerentes Públicos (Decreto Legislativo Nº 1024) y aprobación del reglamento del régimen laboral de los gerentes públicos y su escala remunerativa. Durante este año, SERVIR ha puesto a disposición de las entidades públicas y los gobiernos regionales la primera promoción de gerentes públicos.

Emisión de normas sobre capacitación y rendimiento para el Sector Público (Decreto Legislativo Nº 1025).

Actualmente, en la práctica hay, esencialmente, tres regímenes laborales para el Sector Público: los Decretos Legislativos Nº 276, Nº 728 y Nº 1057. Este último regula los contratos administrativos de servicios que han reemplazado a los SNP (servicios no personales). Se trata de un escenario heterogéneo que no premia el mérito ni considera el desempeño de los servidores públicos. Esta heterogeneidad es aún más profunda, desigual y fragmentada en materia de remuneraciones del sector público.

Propuesta de ajuste

Implementar, desarrollar y ampliar la acción del Cuerpo de Gerentes Públicos mientras se aprueba una ley de carrera pública, así como la capacitación y la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos.

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Propuesta de ajuste

Diseñar y aprobar la Ley del Servicio Civil (o carrera pública).

Diseñar y aprobar la Ley de Remuneraciones del Sector Público.

Aprobar la Ley de Responsabilidades e Incompatibilidades de los Funcionarios y Servidores Públicos.

Reglamentar el Decreto Legislativo Nº 1025.


Los ajustes planteados deben resolver la crisis estructural del empleo y las remuneraciones públicas en toda la administración estatal. En particular, con la aprobación e implementación de una carrera pública y de un sistema de remuneraciones del sector público que premie el mérito y evalúe el desempeño.

Responsables Congreso de la República.


Marco normativo

> Decretos Legislativos N° 1023, Nº 1024 y Nº 1025, 21/06/08.

> Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, DS N° 062-2008-PCM, 22/09/08.

> Reglamento del Régimen Laboral de los Gerentes Públicos, DS 030-2009-PCM, 17/05/09.

> Aprobación de Escala Remunerativa de Gerentes Públicos, DS 108-2009-EF, 17/5/2009.

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5. Asignación y transferencias de recursos a gobiernos regionales y locales en función a necesidades de gasto.




Dimensión Descentralización Fiscal

Estado actual de la

política

Las transferencias presupuestales a los gobiernos regionales y locales y, en general, todas las asignaciones presupuestales no se realizan en función de las responsabilidades de gasto de todos los niveles de gobierno sino por criterios históricos de asignación.

Casi la totalidad de recursos para gasto corriente transferido a los gobiernos regionales es inercial y no se ha actualizado en relación con el costo de las responsabilidades de gasto transferidas ni con el esquema de un Estado descentralizado.

Propuesta de ajuste

Costear las funciones específicas de los niveles de gobierno para transferir a los gobiernos descentralizados todos los recursos necesarios que garanticen la continuidad y la mejora de la calidad de los servicios que prestan a la población. El costeo de funciones debe considerar el enfoque de servicios asociados a éstas.

Modificar la legislación presupuestal para asignar los recursos presupuestales en función de las responsabilidades de gasto de cada nivel de gobierno. Cabe mencionar que este ajuste normativo está directamente asociado a la culminación de las LOF y las matrices de competencias.


La ejecución de esta política ajustada permitirá una adecuada gestión de las funciones específicas transferidas a nivel descentralizado para mejorar la calidad de los servicios prestados a la ciudadanía, legitimando socialmente el proceso de descentralización.

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Responsables


> Ministerios Sectoriales

> Ministerio de Economía y Finanzas


> Gobiernos Locales

Marco normativo

> Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, 20/07/02.

> Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley N° 28411, 8/12/04.

> Leyes de Presupuesto del Sector Público.

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6. Reforma fiscal: coparticipación con gobiernos regionales y gobiernos locales de impuestos nacionales.




Dimensión Descentralización Fiscal

Estado actual de la

política

El sistema de transferencias de recursos financieros no es predecible ni equitativo, conformado por el canon, sobrecanon, regalía minera, renta de aduana, FOCAM, FONCOR y FONCOMUN.

Tal sistema de transferencias promueve las desigualdades horizontales entre gobiernos regionales y locales.

El Presidente del Consejo de Ministros anunció en agosto de 2009 la creación de una comisión de alto nivel para trabajar la nueva reforma de descentralización fiscal.

Existen diversos estudios y análisis realizados tanto por el Poder Ejecutivo, el Congreso, la ANGR, y REMURPE, los cuales cuentan con el apoyo de la Cooperación Internacional.

Propuesta de ajuste

Constituir una comisión de alto nivel sobre descentralización fiscal conformada por representantes de la ANGR, el MEF, la PCM, las asociaciones de gobiernos locales (AMPE y REMURPE) y el Congreso de la República.

Dicha comisión tendría como responsabilidad plantear propuestas para modificar la legislación fiscal con el fin de lograr un sistema de transferencias predecible y equitativo, donde haya una coparticipación de impuestos nacionales entre el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.

Elaborar el mapa de ingresos tributarios del país con la indicación de la generación territorial de los impuestos nacionales.

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Lograr un sistema de transferencias predecible y equitativo como componente fundamental de un proceso de descentralización fiscal.

Responsables

Congreso de la República


Ministerio de Economía y Finanzas

Gobiernos Regionales

Gobiernos Locales

Marco normativo


> Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, 18/11/2002 y leyes modificatorias.

> Ley de Canon, Ley N° 27506, 10/07/2001 y leyes modificatorias.

> Ley de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo N° 955, 05/02/2004.

> Ley de Regalía Minera, Ley N° 28258, 24/06/2004.

> Ley de FOCAM, Ley N° 28451, 30/12/2004.

> Reglamento de la Ley de Descentralización Fiscal, DS N° 114-2005-EF, 09/09/05.

> Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, DS N° 156-2004-EF, 11/11/04.

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7. Revisión y reforma normativa para fortalecer la participación ciudadana en la gestión pública descentralizada a través de la concertación




Dimensión Democratización de las Decisiones Públicas

Estado actual de la

política

Actualmente, se implementan presupuestos participativos en 25 gobiernos regionales, 195 municipalidades provinciales y 1,639 municipalidades distritales. Según la Mesa de Coordinación de Lucha contra la Pobreza (MCLCP), en el año 2007 un total de 13 gobiernos regionales destinaron 33% o más de su gasto de inversión a proyectos priorizados en el presupuesto participativo, mientras que 5 gobiernos destinaron 50% y más.

Con la publicación del Instructivo Multianual del Presupuesto Participativo se fomenta la estabilidad de los procesos y se permite que los gobiernos regionales y locales puedan iniciar a tiempo sus fases.

Asimismo, las modificaciones a la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su nuevo Reglamento, han establecido más claramente las fases del proceso, el alcance territorial de los proyectos priorizados a través de criterios para definir la jerarquía de los proyectos, diferenciando su alcance (regional, provincial y distrital), así como la obligación de los presidentes regionales y de los alcaldes de informar el porcentaje del presupuesto institucional que se destinará a la programación participativa. De esta forma, se busca ir superando la situación por la cual la mayoría de proyectos que se incluyen en los presupuestos participativos no responden con el ámbito de impacto del respectivo nivel de gobierno.

En la práctica, subsiste el incumplimiento de los acuerdos en el proceso de presupuesto participativo, y los comités de vigilancia no cuentan con facultades efectivas ni con recursos económicos.

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Por su parte, los Consejos de Coordinación Regionales (CCR) y Locales (CCL) continúan atravesando diversos problemas, como su carácter exclusivamente consultivo, el incumplimiento de sus acuerdos, la diferencia entre el número de representantes de la sociedad civil y de autoridades, la limitada cantidad de sesiones anuales, la falta de recursos, sus debilidades para fiscalizar, entre otros. Es decir, no se han constituido en sólidos espacios de concertación y sus miembros tienen una baja representatividad.

En los casos de los CCL y del presupuesto participativo del ámbito municipal, el Pleno del Congreso de la República aprobó una serie de reformas a la Ley Orgánica de Municipalidades destinadas a fortalecer dichos espacios de participación. Ejemplo de ello es la obligatoriedad de los acuerdos adoptados en el marco del presupuesto participativo y el mayor número de sesiones de los CCL8. Sin embargo, la autógrafa Nº 133 fue observada por el Poder Ejecutivo el 30/6/2009.

Propuesta de ajuste

Modificar la legislación sobre la materia para otorgar carácter obligatorio a las decisiones tomadas en el proceso de presupuesto participativo.

Fortalecer los comités de vigilancia y reconocerles facultades y recursos, así como mejorar las capacidades de los equipos técnicos.

Promover la incorporación en el presupuesto participativo de los proyectos de inversión que correspondan al ámbito del respectivo nivel de gobierno, así como mejorar la calidad de los proyectos de inversión presentados.

Sistematizar experiencias exitosas y reconocer a las autoridades regionales y locales que desarrollen participativamente el proceso de presupuesto y que reconozcan sus resultados.

Promover la articulación de los procesos de elaboración de planes de desarrollo concertado y de presupuesto participativo, con la iniciativa de formular el presupuesto por resultados.


Monitorear y evaluar el desempeño de los CCR y CCL para realizar reformas concretas que permitan recuperar su carácter de instancia de concertación entre sociedad civil y niveles de gobiernos, así como fortalecer la participación y la representatividad de la sociedad civil en dicho espacios.

8 Al respecto, revisar el Dictamen de los Proyectos de Ley Nº 353/2006-CR, 503/2006-CR, 545/2006-CR, 602/2006-CR, 618/2006-CR, 701/2006-CR, 799/2006-CR, 811/2006-PE, 845/2006-GL, 901/2002-CR, 918/2006-CR, 972/2006-CR, 1010/2006-CR, 1011/2006-CR, 1012/2006-CR, 1013/2006-CR, 1018/2006-CR, 1172/2006-CR, 1174/2006-CR, 1200/2006-CR, 1271/2006-CR, 1380/2006-CR, 1394/2006-CR, 1450/2006-PE, 1462/2006-GL, 1616/2007-CR, 1635/2007-CR, 1667/2007-CR, 1775/2007-GL, 1832/2007-CR, 1835/2007-CR, 1919/2007-GL, 1943/2007-PE, 2172/2007-CR, 2173/2007-CR 2201/2007-CR, 2363/2007-CR y 2431/2007-JNE que proponen modificar diversos artículos de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

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La ejecución de los ajustes permitirá una relación de complementariedad entre las formas participativas y las tradicionales formas representativas de ejercicio del poder, generando una identidad entre autoridades y comunidad que debe aportar en la solución de la fuerte crisis de representación y la conflictividad presentes en nuestro país.

Responsables



Ministerio de Economía y Finanzas

CEPLAN


Gobiernos Locales

Marco normativo

> Artículo 199° de la Constitución Política del Perú, reformada mediante la Ley N° 27680, 07/03/03.

> Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N° 28056, 08/08/03, modificada por la Ley Nº 29298, 16/12/08.

> Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, 18/11/02, y Leyes modificatorias.

> Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, 27/05/03.

> Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, DS Nº 142-2009-EF, 24/6/09.

> Decreto Supremo que define la jerarquía de los proyectos, DS Nº 097-2009-EF, 30/04/09.

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8. Implementación de una política de desarrollo de capacidades en los gobiernos regionales y locales a través de incentivos y oferta de capacitación




Dimensión Fortalecimiento Institucional

Estado actual de la

política

La oferta de servicios de capacitación es reducida y se encuentra principalmente en Lima.

Se ha creado la Autoridad Nacional de Servicio Civil como responsable de conducir las políticas de desarrollo de capacidades del personal del Estado.

Existe un Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades (2008-2011), elaborado por una Comisión Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades en Gestión Pública de los Gobiernos Regionales y Locales (DS Nº 002-2008-PCM) que está pendiente de ser actualizado e implementado en coordinación con SERVIR.

Se ha aprobado el Decreto Legislativo Nº 1025 estableciendo normas sobre capacitación y rendimiento en el sector público, pero se encuentra pendiente de reglamentar.

La Secretaría de Descentralización ha desarrollado acciones de fortalecimiento institucional a gobiernos regionales para la gestión pública con recursos del proyecto Programa de Modernización y Descentralización del Estado (PMDE), financiado por el BID.

El MEF ha implementado oficinas de asistencia técnica descentralizadas en todos los departamentos para brindar capacitación en la elaboración de estudios de preinversión, y se ha creado el Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión (REPIP).

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Propuesta de ajuste

Articular las acciones de la Secretaría de Descentralización de la PCM con aquellas de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) en materia de desarrollo de capacidades. En esa línea, actualizar e implementar el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades (2008-2011), así como reglamentar e implementar las normas sobre capacitación y evaluación del rendimiento en el Sector Público.

Implementar un programa de fortalecimiento de capacidades descentralizadas de gestión de proyectos de inversión pública, en los departamentos con mayores carencias de infraestructura y servicios y en aquellos con más recursos para inversión pero menor eficacia en la ejecución de gasto. Poner en ejecución el Registro de Especialista en Proyectos de Inversión Pública.

Promover una oferta prioritaria de corto plazo en materia de fortalecimiento de capacidades. Esta oferta debe comprender: el fortalecimiento de programas sectoriales de desarrollo de capacidades para el ejercicio específico de las funciones descentralizadas; diplomados en gestión pública descentralizada y promoción económica local; asistencia técnica a Gobiernos Regionales y locales en gestión de las inversiones; asistencia técnica a gobiernos locales de frontera y mecanismos de intercambio de experiencias positivas de gestión pública.

Estos ajustes están vinculados con la política de diseño e implementación de un sistema de recursos humanos funcional al Estado descentralizado.


La capacitación y la asistencia técnica son los componentes fundamentales de todo proceso de fortalecimiento institucional. La debilidad institucional y una gestión limitada configuran el principal déficit de los gobiernos regionales y locales. Los ajustes de política deben permitir una mejora en la capacidad de gestión de las administraciones regionales y locales.

Responsables Presidencia del Consejo de Ministros


Gobiernos Locales

Marco normativo

> Normas sobre Capacitación y Rendimiento en el Sector Público, Decreto Legislativo Nº 1025, 21/06/08.

> Fondo para el Fortalecimiento del Capital Humano, Ley Nº 29244, 18/06/08.

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9. Concluir con la delimitación de las funciones de los distintos niveles de gobierno, articulación intergubernamental y rectoría del nivel nacional






El régimen competencial de los tres niveles de gobierno, establecido en las correspondientes leyes orgánicas, así como en leyes sectoriales, presenta contradicciones y, en ciertos aspectos, no está articulado.

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) se dictó en diciembre del año 2007, pero las matrices en donde se determinan las funciones y las responsabilidades para las materias de competencia compartidas entre los tres niveles de gobierno, si bien ha habido avances, no están concluidas. En consecuencia, no es posible avanzar con la aprobación de todas las nuevas Leyes de Organización y Funciones (LOF) de los Ministerios que cuentan con materias de competencia compartidas. Las LOF deberán precisar también los mecanismos de articulación intergubernamental a nivel sectorial.

En lo que va del año, han sido aprobadas las LOF de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Ley Nº 29357 (publicada el 13/5/2009); del Interior, Ley Nº 29334 (publicada el 24/3/2009); de Transportes y Comunicaciones, Ley Nº 29370 (publicada el 3/6/2009); y de Trabajo y Promoción del Empleo, Ley Nº 29381 (publicada el 16/6/2009).

Los Proyectos de Ley de Organización y Funciones de los Ministerios de Defensa y de Economía y Finanzas cuentan con sus respectivos dictámenes en la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.

Propuestade ajuste

Revisar y articular las leyes orgánicas que definen el actual régimen competencial de los tres niveles de gobierno.

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Propuestade ajuste

Aprobar las LOF de los Ministerios de materias de competencia compartidas sobre la base de matrices de funciones y responsabilidades. Estas matrices deben reflejar un régimen competencial coherente entre los tres niveles de gobierno, conforme lo exige el esquema de Estado descentralizado, donde se privilegia a los niveles descentralizados en la ejecución y al nivel nacional en el diseño, articulación y supervisión de las políticas (modelo de gestión descentralizado).

En general, establecer instancias de articulación intergubernamental; en particular, en las LOF de los Ministerios de materias de competencia compartidas.


Los ajustes de la política permitirán el adecuado funcionamiento de un Estado descentralizado (evitando duplicidades y superposición de funciones), cuyos tres niveles de gobierno requieren estar articulados tanto en su régimen de competencias cuanto en el diseño y en la ejecución de las políticas nacionales. Esta es una política clave para ordenar el proceso de descentralización y fortalecer el proceso de reforma del Estado de manera coherente.

Responsables



Ministerios Sectoriales


Gobiernos Locales

Marco normativo

> Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, 18/11/2002 y leyes modificatorias.

> Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, 27/05/03 y leyes modificatorias.

> Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158, 20/12/07.

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10. Revisión y rediseño del Sistema de Acreditación y principio de gradualidad





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La transferencia de funciones a los gobiernos regionales se verificó a través de normas que aceleraron el proceso de acreditación y verificación; eso permitió que se adelantara la transferencia de competencias sectoriales.

No obstante, todavía hay importantes funciones pendientes de transferir a los gobiernos regionales, tales como saneamiento de propiedad inmueble, seguridad vial, ordenamiento territorial y determinadas facultades para la gestión de recursos forestales. Asimismo, a los gobiernos locales no se les ha transferido funciones sectoriales, salvo a aquellas municipalidades objeto de los Pilotos en salud y educación.

El Sistema de Acreditación y posteriores directivas aprobadas por la Secretaría de Descentralización para que la transferencia de responsabilidades se verifique, han considerado esencialmente el cumplimiento formal de requisitos y no la capacidad de gestión ni el desempeño de los gobiernos regionales y locales. Esta tendencia ha buscado ser cambiada en el Plan Anual de Transferencias 2009.

Propuestade ajuste

Modificar el Sistema de Acreditación para que prevea:

> La delegación de funciones como estadio previo a la transferencia.

> La acreditación para la transferencia debe considerar aspectos sustantivos y de gestión, y debe implicar un fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales y locales.

> La transferencia de nuevas responsabilidades se debería determinar en un proceso concertado entre los tres niveles de gobierno.

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> Con los ajustes de política se debe asegurar mejoramiento de la capacidad de gestión y el fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales y locales en un sistema donde se privilegiarán los mecanismos de acreditación posteriores.

Responsables

> Congreso de la República



> Gobiernos Locales

Marco normativo

> Ley del Sistema de Acreditación, Ley N° 28273, 09/07/04 (y su Reglamento DS N° 080-2004-PCM).

> Plan Anual 2007, DS N° 036-2007-PCM, 12/04/07.



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11. Diseño y aprobación de una tipología de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogéneo de municipalidades.





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La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) asigna las mismas funciones a todas las municipalidades sin distinguir entre provincias ni entre distritos según su población, territorio y recursos.

Un Proyecto de Ley sobre la materia, aprobado por el Congreso – Autógrafa Sobre Nº 133 - fue observado el 30/6/2009 por el Poder Ejecutivo Nacional. Esta Autógrafa modificaba la LOM para establecer una tipología de municipalidades que asegure la cobertura y la calidad de los servicios públicos locales en todo el territorio nacional. El Proyecto de Ley ha sido devuelta a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.

Propuesta de ajuste

Modificar la LOM para establecer :

> Una tipología de municipalidades, según su tamaño y densidad poblacional, sus características institucionales, su naturaleza urbana o rural, y sus recursos financieros.

> Redefinir las funciones específicas de las municipalidades según la nueva tipología.

> Precisar y distinguir los roles y las funciones específicas de las municipalidades provinciales y distritales.


Lograr una adecuada regulación de las municipalidades que atienda la heterogeneidad de la realidad local peruana para que todos los ciudadanos del país accedan a servicios públicos de calidad y cada municipalidad sea regulada conforme a su realidad concreta.


Marco normativo > Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, 27/05/03.

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12. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico




Dimensión Adecuación de Sistemas Administrativos

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Nueva Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, CEPLAN (Decreto Legislativo Nº 1088).

Se aprobaron la Directiva para la Formulación del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PLADES) 2010-2021, así como el Reglamento de Organización y Funciones del CEPLAN.

El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico aún es muy débil, porque cuenta con limitados recursos y su consejo directivo está incompleto desde hace varios meses.

Propuesta de ajuste

Fortalecer institucionalmente al CEPLAN a través de asistencia técnica y mayores recursos presupuestales. Asimismo, es preciso recomponer su consejo directivo.

Implementar y fortalecer el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, poniendo énfasis en la articulación de los tres niveles de gobierno y en el seguimiento y evaluación de la gestión estratégica del Estado relacionada con los planes, objetivos, medidas, programas y proyectos prioritarios de desarrollo.


Los ajustes de política permitirán el funcionamiento de un sistema nacional de planeamiento estratégico imprescindible para todo país, especialmente, para un Estado descentralizado que debe articularse en sus tres niveles de gobierno. La debilidad de este sistema nacional de planeamiento estratégico es otro importante y grave déficit del Estado peruano.

Responsables Preidencia del Consejo de MinistrosCEPLAN

Marco normativo

> Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, Decreto Legislativo N° 1088, 28/06/08.

> Resolución Nº 009-2009/CEPLAN/PCM, aprueba la Directiva para la Formulación del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PLADES) 2010-2021, 00/01/09.

> Reglamento de Organización y Funciones del CEPLAN, DS 046-2009-PCM, 24/07/09.

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13. Revisar y fortalecer el rol fiscalizador y carácter representativo de los consejos regionales y concejos municipales






Las reglas electorales regionales y locales no generan consejos regionales ni concejos municipales representativos. Muchos gobiernos regionales y locales tienen una baja legitimidad de origen.

El premio de mayoría para la conformación de consejos regionales y concejos locales tampoco ha generado, necesariamente, su objetivo de lograr estabilidad política. Por el contrario, pone obstáculos al cumplimiento de la función de fiscalización9.

Propuesta de ajuste

Eliminar el premio de mayoría para la conformación de consejos regionales y Concejos Municipales.

Debatir y evaluar técnicamente la implementación de la segunda vuelta electoral a nivel regional y local para incrementar la legitimidad de origen de las autoridades regionales y locales.

Establecer una relación directa entre el número de votantes y el número de representantes ante el Consejo Regional.

Establecer la separación de poderes en la forma de gobierno local, pues a nivel regional se avanzó cuando se estableció que el presidente regional no es miembro ni preside el consejo regional.

9 Hay un dictamen en la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, del 6/12/2007, que modifica los artículos 1º, 3º, 8º, 9º, 10º, 11º, 23º y 25º de la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales. También hay un dictamen en la citada Comisión, del 4/12/2008, que modifica el artículo 14º de la Ley Nº 27683 y el artículo 8º de la Ley Nº 26864. Por último, hay otro dictamen en la misma Comisión que modifica los artículos 4º, 5º, 6º, 8º, 11º, 12º, 13º y 14º de la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales.

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Los ajustes de política coadyuvarán a resolver los problemas que impiden un funcionamiento adecuado de la democracia representativa en los niveles descentralizados de gobierno; verificándose actualmente un escenario donde no se favorece una adecuada relación entre elegidos y electores, entre autoridades y representados, ni tampoco entre órganos de gobierno que no tienen claramente definidos sus roles.


Marco normativo

> Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, 18/11/2002, y leyes modificatorias.

> Ley de Elecciones Regionales, Ley N° 27683, 15/03/02.

> Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, 27/05/03.

> Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26864, 14/10/97.

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14. Reglamentación y funcionamiento del CCI para la conducción concertada del proceso de descentralización




Dimensión Información y Concertación

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La Presidencia de la República ha instituido reuniones con los presidentes regionales y la Presidencia del Consejo de Ministros ha promovido mesas de diálogo con los gobiernos regionales y las municipalidades. Sin embargo, falta una instancia institucionalizada dedicada a la coordinación intergubernamental.

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo creó el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), en el que participan ministros de Estado, presidentes regionales y una representación de alcaldes, presididos por la PCM.

La Secretaría de Descentralización logró consensuar un Proyecto de Reglamento del CCI con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Asociación de Municipalidades del Perú y la Red de Municipalidades Rurales del Perú. Está pendiente la expedición del Decreto Supremo que apruebe el citado Reglamento del CCI.

Propuesta de ajuste

Aprobar el Reglamento del CCI, implementarlo y asegurar su funcionamiento.


Se logrará una instancia intergubernamental para la conducción del proceso de descentralización, así como una instancia de articulación de políticas nacionales, cuestión fundamental en un Estado descentralizado donde se privilegia a los niveles descentralizados en la ejecución y al nivel nacional en el diseño, articulación y supervisión de las políticas

Responsables Presidencia del Consejo de Ministros

Marco normativo

> Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158, 20/12/07.

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15. Diseño e implementación de un sistema de información y monitoreo sobre gestión pública y descentralización





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Todos los gobiernos descentralizados están conectados a los sistemas de información de los sistemas administrativos -como el SIAF y el SEACE- y se encuentran obligados a implementar portales de transparencia.

El CEPLAN debe desarrollar un sistema de información integrado que sea la base de la planificación y del seguimiento de la gestión del Estado en todos sus niveles.

Asimismo, la Secretaría del Descentralización tiene la responsabilidad de desarrollar un sistema de información sobre las capacidades de gestión de los gobiernos subnacionales.

La implementación del presupuesto por resultados da información sobre el cumplimiento de las metas que deben alcanzar las distintas intervenciones del Estado.

No se ha creado un sistema de información ni de comunicación que de cuenta sobre los avances del proceso de descentralización, no obstante, lo establecido en la Ley de Bases de la Descentralización.

Propuesta de ajuste

Diseñar y poner en marcha un sistema de información sobre la gestión descentralizada. Es preciso implementar la normativa que permita articular la información que producen los diversos actores involucrados en el proceso de descentralización, así como los diferentes mandatos normativos que éstos tienen. Es decir, con un enfoque articulado de la acción del estado.

Este sistema debe incluir información sobre el proceso de descentralización dirigida también a la ciudadanía.

El sistema debe lograr el monitoreo del proceso en su conjunto.

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Los diferentes actores estatales involucrados en el proceso de descentralización, así como la ciudadanía accederán a información veraz y útil para tomar mejores decisiones.

Se incentivará a los gobiernos descentralizados a mejorar su desempeño, así como a mejorar la asistencia técnica que se brinda a aquellos que tienen menores capacidades.

Se identificará las experiencias exitosas y éstas podrán ser reproducidas.

Responsables


> Presidencia del Consejo de Ministros (Secretaría de Descentralización y CEPLAN)

> Gobiernos Regionales y Locales

Marco normativo


> Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, Decreto Legislativo Nº 1088.

> Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público, Ley N° 28112.

> Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales, Ley Nº 28276.

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16. Avanzar en la configuración del ordenamiento territorial para la prestación de servicios y la promoción de inversiones más ordenadas, integradas, eficientes y equitativas





Estado actual de la

política

Un 49% de todos los distritos del país no cumplen con el requisito mínimo de población establecido por la Ley de Demarcación y Organización Territorial según regiones naturales: 12,000 habitantes en la costa; 4000 en la sierra y; 3,800 en la selva.

Actualmente, hay 2,405 municipalidades de centros poblados que, potencialmente, podrían convertirse en distrito.

Se ha dictado el Reglamento de la Ley de Fusión de Distritos, destacando el incentivo de transferir el 50% más de recursos de FONCOMÚN a los distritos que se fusionen.

La Secretaría de Descentralización ha puesto énfasis en lograr que los gobiernos regionales cumplan con promover la fusión de los distritos más pequeños.

Propuesta de ajuste

Mantener la suspensión de la creación de nuevos distritos y provincias.

Implementar mecanismos claros de delegación de funciones y de asignación de recursos de las municipalidades provinciales y distritales hacia las municipalidades de centros poblados, para desincentivar su potencial conversión en distritos.

Precisar la asignación de competencias y funciones en el nivel local de gobierno y analizar el marco legal para hacer posible una delegación clara de funciones y asignación de recursos a las municipalidades de centros poblados.

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Propuesta de ajuste

Difundir los incentivos para la fusión de distritos.

Continuar las acciones de promoción para que el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales impulsen la fusión de las municipalidades distritales de sus circunscripciones territoriales.


La configuración de un ordenamiento territorial más ordenado, integrado, eficiente y equitativo permitirá una mejor prestación de los servicios públicos descentralizados y una mejor ejecución de la inversión descentralizada.

Responsables




> Municipalidades Provinciales

> Municipalidades Distritales

Marco normativo

> Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795, 25/07/02, reglamentada por el DS Nº 019-2003-PCM, 04/02/03.

> Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales, Ley Nº 29021, 20/05/07 reglamentada por el DS Nº 075-2008, 10/07/08.

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17. Cooperación municipal a través de mancomunidades para la prestación de servicios y la ejecución de obras





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Hay 35 mancomunidades municipales que agrupan a 193 municipalidades en quince departamentos y que se han creado en el marco de la Ley de la Mancomunidad Municipal.

Esta Ley reconoce un conjunto de incentivos para la constitución de mancomunidades, entre ellos el premio con 15% de puntaje en el FONIPREL a las iniciativas de inversión de una mancomunidad.

La Secretaría de Descentralización está realizando talleres para la elaboración de proyectos, la gestión de compras y contrataciones estatales, y otros temas de gestión, para fortalecer las capacidades institucionales de las mancomunidades.

Con la Ley Nº 29341- que modifica la Ley de la Mancomunidad Municipal - se dictan mecanismos para facilitar la ejecución del presupuesto y de proyectos de inversión.

Propuesta de ajuste

Adecuar los sistemas administrativos (sus principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos) a la gestión de las mancomunidades para que mejore la calidad de los servicios que se presten conjuntamente.

Permitir a las municipalidades mancomunadas comprometer y ejecutar recursos de más de un pliego presupuestario para la ejecución de proyectos u obras, o la prestación de servicios acordados por las municipalidades que conformen cada mancomunidad.

Fortalecer institucionalmente a las mancomunidades a través de acciones de capacitación y de asistencia técnica.

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Aprobar el Reglamento de la Ley Nº 29029, Ley de la Mancomunidad Municipal, modificada por la Ley Nº 29341.


La constitución de mancomunidades permitirá la optimización de recursos en la prestación de servicios y en la ejecución de obras comunes a todos los gobiernos locales involucrados. De esta forma ser logra una mayor eficiencia en la gestión.

Responsables > Presidencia del Consejo de Ministros

> Ministerio de Economía y Finanzas

> Municipalidades

Marco normativo

> Ley de la Mancomunidad Municipal, Ley N° 29029, 29/05/07, modificada por la Ley Nº 29341, 04/04/09.

> Registro reglamentado por RM 016-2008-PCM, 19/01/08.

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V. Políticas Prioritarias de Complejidad Política Alta

Tal como se ha señalado en el examen de cada una de las políticas prioritarias seleccionadas, la mayoría de ellas son de complejidad política alta. Es decir, de las diecisiete (17) políticas priorizadas en esta versión de la Brújula de la Descentralización, doce (12) revisten esa característica.

Políticas Prioritarias de alta complejidad política

1 Construcción de la gestión descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales.

2 Avanzar con el saneamiento de los límites de las circunscripciones territoriales, a realizarse hasta el año 2011, para reducir los conflictos producidos por límites imprecisos.

3 Diseño e implementación de normas para promover la creación de regiones y de Juntas de Coordinación Interregional a través de incentivos.

4 Implementación del sistema de recursos humanos que sea funcional al desempeño del Estado Descentralizado.

5 Asignación y transferencias de recursos a gobiernos regionales y locales en función a necesidades de gastos.

6 Reforma fiscal: coparticipación con gobiernos regionales y gobiernos locales de impuestos nacionales.

7 Revisión y reforma normativa para fortalecer la participación ciudadana en la gestión pública descentralizada a través de la concertación.

8 Delimitación de las funciones de los distintos niveles de gobierno, articulación intergubernamental y rectoría del nivel nacional.

9 Diseño y aprobación de una tipología de municipalidades para dar tratamiento diverso a un universo heterogéneo de municipalidades.

10 Fortalecimiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.

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11 Reglamentación y funcionamiento del CCI para la conducción concertada del proceso de descentralización.

12 Avanzar en la configuración del ordenamiento territorial para la prestación de servicios y la promoción de inversiones más ordenadas, integradas, eficientes y equitativas.

De acuerdo a los criterios que se han adoptado, se considera que una política tiene complejidad política alta cuando su diseño, reglamentación o implementación requiere la construcción de consensos entre actores de diversos niveles de gobierno, sociedad civil y población en general. Se trata de un escenario donde existen múltiples intereses, motivaciones y recursos involucrados, así como actores con poderes de influencia importantes y relativamente equivalentes al del Gobierno Nacional.

Estas políticas de alta complejidad requieren una significativa concertación intergubernamental y, en general, de todos los actores concernidos. Asimismo, evidencia que existen obstáculos que deben superar las distintas entidades del Estado involucradas en el proceso de descentralización para poder arribar acuerdos concertados.

De igual modo, dicha constatación torna imprescindible que se constituyan mecanismos institucionales de coordinación intergubernamental para lograr las políticas de alta complejidad citadas, destacando el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) como escenario privilegiado para definir estas políticas. En esa misma línea, también podrían adoptarse mecanismos de articulación más específicos por cada una de estas políticas complejas, considerando el caso, por ejemplo, de la descentralización fiscal, para el cual se ha planteado la creación de una Comisión de Alto Nivel conformada por todos los actores involucrados en esta política pública.

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Anexos

1. Matriz de políticas prioritarias

La matriz que mostramos a continuación de cuenta de las 17 políticas prioritarias y sus ajustes correspondientes. El orden de presentación de las políticas no implica la prevalencia de las primeras sobre las siguientes, porque la prevalencia de unas y otras es una decisión que deben adoptar los actores e instituciones involucradas directamente en la marcha del proceso de descentralización.

Este instrumento está organizado en cinco columnas: la primera contiene las políticas priorizadas, en la segunda se muestran las acciones de ajuste propuestas, la tercera columna da cuenta del tipo de propuesta que se está recomendando (diseño, implementación o reglamentación), mientras que la cuarta y quinta columna califican la complejidad técnica y política del ajuste (alta, media o baja).

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ace

rca

del p

roce

dim

ient

o pa

ra ll

egar

a

acue

rdos

con

rel

ació

n a

los

límite

s en

tre

circ

unsc

ripci

ones

(co

nsid

erar

la

con

cilia

ción

y e

l arb

itraj

e).

Elab

orar

un

Plan

Nac

iona

l de

Regi

onal

izac

ión

que

apor

te li

neam

ient

os

para

una

org

aniz

ació

n ra

cion

al d

el t

errit

orio

.

Reco

noce

r m

ayor

es f

acul

tade

s y

dar

com

pete

ncia

s a

los

Gob

iern

os

Regi

onal

es e

n es

ta m

ater

ia.

Fort

alec

er a

la S

ecre

taría

Nac

iona

l Téc

nica

de

Dem

arca

ción

Ter

ritor

ial

de l

a PC

M a

tra

vés

de c

apac

itaci

ón, d

e as

isten

cia

técn

ica

y de

la

asig

naci

ón d

e m

ayor

es r

ecur

sos

hum

anos

y p

resu

pues

tale

s.

Dise

ñoM

edia

Alta

3Pr

omov

er

la

crea

ción

de

R

egio

nes

y de

Ju

ntas

de

Apo

yar l

os d

iver

sos p

roce

sos d

e ar

ticul

ació

n e

inte

grac

ión

terr

itoria

les

dirig

idos

a c

onfo

rmar

JCI o

reg

ione

s, en

una

inte

grac

ión

prog

resiv

a de

do

s o

más

dep

arta

men

tos,

sobr

e la

cua

l se

orga

nice

un

régi

men

de

adm

inist

raci

ón t

rans

itorio

que

pro

mue

va u

n co

njun

to d

e pr

oyec

tos

inte

rreg

iona

les.

Dise

ñoM

edia

Alta

Brú

jula

de

la D

esce

ntr

aliz

ació

n

62

Nº

Polí

tica

Prop

uesta

de

Aju

ste

Tipo

de

Aju

ste

Com

-pl

ejid

ad

Técn

ica

Com

-pl

ejid

ad

Polí

tica

Co

ord

inac

ión

Inte

rreg

iona

l a

trav

és d

e in

cen-

tivos

.

Perfe

ccio

nar l

a le

gisla

ción

vig

ente

que

regu

la e

l pro

ceso

de

inte

grac

ión

y co

nfor

mac

ión

de r

egio

nes.

Elab

orar

el P

lan

Nac

iona

l de

Regi

onal

izac

ión.

Est

e pl

an d

ebe

esta

blec

er

dist

into

s es

cena

rios

de

artic

ulac

ión

terr

itoria

l y

la

búsq

ueda

de

co

nfor

mac

ión

de r

egio

nes.

Es d

ecir,

resp

onde

r a

una

estr

ateg

ia c

lara

or

ient

ada

haci

a la

inte

grac

ión

regi

onal

, par

a el

apr

ovec

ham

ient

o de

la

s po

tenc

ialid

ades

y c

ondi

cion

es c

ompe

titiv

as d

e ca

da u

no d

e es

tos

ámbi

tos

geog

ráfic

os.

Elab

orar

el P

lan

Nac

iona

l de

Inve

rsió

n D

esce

ntra

lizad

a.

Ade

cuar

nor

mat

ivam

ente

los

sist

emas

adm

inist

rativ

os i

nclu

yend

o m

ecan

ismos

que

per

mita

n y

faci

liten

la e

jecu

ción

con

junt

a de

recu

rsos

po

r pa

rte

de lo

s go

bier

nos

regi

onal

es.

Prom

over

la p

artic

ipac

ión

de lo

s gob

iern

os lo

cale

s, las

man

com

unid

ades

m

unic

ipal

es y

de

la s

ocie

dad

civi

l en

el p

roce

so d

e re

gion

aliz

ació

n.

4D

iseño

e i

mpl

e-m

enta

ción

de

un

Sist

ema

de

re-

curs

os

hum

anos

qu

e se

a fu

ncio

nal

al

dese

mpe

ño

del

Esta

do D

es-

cent

raliz

ado.

Impl

emen

tar,

desa

rrol

lar

y am

plia

r la

acc

ión

del C

uerp

o de

Ger

ente

s Pú

blic

os m

ient

ras

se a

prue

ba u

na L

ey d

e C

arre

ra P

úblic

a, as

í com

o la

cap

acita

ción

y l

a ev

alua

ción

del

des

empe

ño d

e lo

s fu

ncio

nario

s pú

blic

os.

Dise

ñar

y ap

roba

r la

Ley

del

Ser

vici

o C

ivil

(o C

arre

ra P

úblic

a).

Dise

ñar

y ap

roba

r la

Ley

de

Rem

uner

acio

nes

del S

ecto

r Pú

blic

o.

Apr

obar

la

Ley

de R

espo

nsab

ilidad

es e

Inc

ompa

tibilid

ades

de

los

Func

iona

rios

y Se

rvid

ores

Púb

licos

.

Regl

amen

tar

el D

ecre

to L

egisl

ativ

o N

º 10

25.

Dise

ño

Alta

Alta

USA

ID /

PER

Ú P

roD

esce

ntr

ali

zaci

ón

63

Nº

Polí

tica

Prop

uesta

de

Aju

ste

Tipo

de

Aju

ste

Com

-pl

ejid

ad

Técn

ica

Com

-pl

ejid

ad

Polí

tica

5A

signa

ción

y

tran

sfer

enci

as

de

recu

rsos

a

Gob

iern

os R

e-gi

onal

es y

Loc

a-le

s en

func

ión

a ne

cesid

ades

de

gast

o.

Cos

tear

las

fun

cion

es e

spec

ífica

s de

los

niv

eles

de

gobi

erno

par

a tr

ansf

erir

a lo

s go

bier

nos

desc

entr

aliz

ados

to

dos

los

recu

rsos

ne

cesa

rios

que

gara

ntic

en la

con

tinui

dad

y la

mej

ora

de la

cal

idad

de

los

serv

icio

s qu

e pr

esta

n a

la p

obla

ción

.

Mod

ifica

r la

le

gisla

ción

pr

esup

uest

al

para

as

igna

r lo

s re

curs

os

pres

upue

stal

es e

n fu

nció

n de

las

resp

onsa

bilid

ades

de

gast

o de

cad

a ni

vel d

e go

bier

no.

Dise

ñoM

edia

Alta

6Re

form

a fis

cal:

copa

rtic

ipac

ión

con

Gob

ier-

nos

Regi

onal

es

y G

obie

rnos

Lo

cale

s de

im

-pu

esto

s na

cio-

nale

s.

Con

stitu

ir un

a co

misi

ón d

e al

to n

ivel

sob

re d

esce

ntra

lizac

ión

fisca

l co

nfor

mad

a po

r re

pres

enta

ntes

de

la A

NG

R, e

l M

EF, l

a PC

M, l

as

asoc

iaci

ones

de

gobi

erno

s loc

ales

(AM

PE y

REM

URP

E) y

el C

ongr

eso

de la

Rep

úblic

a.

Dic

ha c

omisi

ón t

endr

ía c

omo

resp

onsa

bilid

ad p

lant

ear

prop

uest

as

para

mod

ifica

r la

legi

slaci

ón fi

scal

con

el fi

n de

logr

ar u

n sis

tem

a de

tr

ansf

eren

cias

pre

deci

ble

y eq

uita

tivo,

don

de h

aya

una

copa

rtic

ipac

ión

de im

pues

tos

naci

onal

es e

ntre

el G

obie

rno

Nac

iona

l, lo

s go

bier

nos

regi

onal

es y

los

gobi

erno

s lo

cale

s.

Elab

orar

el m

apa

de in

gres

os tr

ibut

ario

s de

l paí

s co

n la

indi

caci

ón d

e la

gen

erac

ión

terr

itoria

l de

los

impu

esto

s na

cion

ales

.

Dise

ñoA

ltaA

lta

Brú

jula

de

la D

esce

ntr

aliz

ació

n

64

Nº

Polí

tica

Prop

uesta

de

Aju

ste

Tipo

de

Aju

ste

Com

-pl

ejid

ad

Técn

ica

Com

-pl

ejid

ad

Polí

tica

7Re

visió

n y

refo

r-m

a no

rmat

iva

para

fo

rtal

ecer

la

pa

rtic

ipac

ión

ciud

adan

a en

la

ge

stió

n pú

blic

a de

scen

tral

izad

a a

trav

és d

e la

con

-ce

rtac

ión.

Mod

ifica

r la

legi

slaci

ón d

e la

mat

eria

par

a ot

orga

r ca

ráct

er o

blig

ator

io

a la

s de

cisio

nes

tom

adas

en

el p

roce

so d

e pr

esup

uest

o pa

rtic

ipat

ivo.

Fort

alec

er

los

com

ités

de

vigi

lanc

ia

y re

cono

cerle

s fa

culta

des

y re

curs

os, a

sí co

mo

mej

orar

las

capa

cida

des

de lo

s eq

uipo

s té

cnic

os.

Prom

over

la

inco

rpor

ació

n en

el

pres

upue

sto

part

icip

ativ

o de

los

pr

oyec

tos

de i

nver

sión

que

corr

espo

ndan

al

ámbi

to d

el r

espe

ctiv

o ni

vel

de g

obie

rno,

así

com

o m

ejor

ar l

a ca

lidad

de

los

proy

ecto

s de

in

vers

ión

pres

enta

dos.

Prom

over

la a

rtic

ulac

ión

de lo

s pr

oces

os d

e el

abor

ació

n de

pla

nes

de

desa

rrol

lo c

once

rtad

o y

de p

resu

pues

to p

artic

ipat

ivo,

con

la in

icia

tiva

de fo

rmul

ar e

l pre

supu

esto

por

res

ulta

dos.

Sist

emat

izar

ex

perie

ncia

s ex

itosa

s y

reco

noce

r a

las

auto

ridad

es

regi

onal

es y

loca

les

que

desa

rrol

len

part

icip

ativ

amen

te e

l pro

ceso

de

pres

upue

sto

y qu

e re

cono

zcan

sus

res

ulta

dos.

Mon

itore

ar y

eva

luar

el

dese

mpe

ño d

e lo

s C

CR

y C

CL

para

rea

lizar

ref

orm

as c

oncr

etas

que

pe

rmita

n re

cupe

rar

el c

arác

ter

de i

nsta

ncia

de

conc

erta

ción

ent

re

soci

edad

civ

il y

nive

les

de g

obie

rnos

de

los

CC

R y

CC

L, as

í co

mo

fort

alec

er la

par

ticip

ació

n y

la r

epre

sent

ativ

idad

de

la s

ocie

dad

civi

l en

dich

o es

paci

os.

Dise

ñoM

edia

A

lta

USA

ID /

PER

Ú P

roD

esce

ntr

ali

zaci

ón

65

Nº

Polí

tica

Prop

uesta

de

Aju

ste

Tipo

de

Aju

ste

Com

-pl

ejid

ad

Técn

ica

Com

-pl

ejid

ad

Polí

tica

8Im

ple

me

nta

-ci

ón

de

una

polít

ica

de

de-

sarr

ollo

de

ca-

paci

dade

s en

lo

s go

bier

nos

regi

onal

es

y lo

cale

s a

trav

és

de i

ncen

tivos

y

ofer

ta d

e ca

pa-

cita

ción

.

Art

icul

ar l

as a

ccio

nes

de l

a Se

cret

aría

de

Des

cent

raliz

ació

n de

la

PCM

con

aqu

ella

s SE

RVIR

en

mat

eria

de

desa

rrol

lo d

e ca

paci

dade

s. A

ctua

lizar

e

impl

emen

tar

el

Plan

N

acio

nal

de

Des

arro

llo

de

Cap

acid

ades

(20

08-2

011)

, así

com

o re

glam

enta

r e

impl

emen

tar

las

norm

as s

obre

cap

acita

ción

y e

valu

ació

n de

l ren

dim

ient

o en

el s

ecto

r pú

blic

o.

Impl

emen

tar

un

prog

ram

a de

fo

rtal

ecim

ient

o de

ca

paci

dade

s de

scen

tral

izad

as d

e ge

stió

n de

pro

yect

os d

e in

vers

ión

públ

ica,

en lo

s de

part

amen

tos

con

may

ores

car

enci

as d

e in

frae

stru

ctur

a y

serv

icio

s y

en a

quel

los

con

más

rec

urso

s pa

ra in

vers

ión

pero

men

or e

ficac

ia

en la

eje

cuci

ón d

e ga

sto.

Pone

r en

eje

cuci

ón e

l Re

gist

ro d

e Es

peci

alist

as e

n Pr

oyec

tos

de

Inve

rsió

n Pú

blic

a -

REPI

P.

Prom

over

una

ofe

rta

prio

ritar

ia d

e co

rto

plaz

o en

mat

eria

de

fort

alec

imie

nto

de c

apac

idad

es.

Esto

s aj

uste

s es

tán

vinc

ulad

os

con

la

polít

ica

de

dise

ño

e im

plem

enta

ción

de

un s

istem

a de

rec

urso

s hu

man

os f

unci

onal

al

Esta

do d

esce

ntra

lizad

o.

Impl

e-m

enta

-ci

ón

Med

iaM

edia

Brú

jula

de

la D

esce

ntr

aliz

ació

n

66

Nº

Polí

tica

Prop

uesta

de

Aju

ste

Tipo

de

Aju

ste

Com

-pl

ejid

ad

Técn

ica

Com

-pl

ejid

ad

Polí

tica

9C

oncl

uir

con

la

delim

itaci

ón d

e la

s fu

ncio

nes

de

los

dist

in-

tos

nive

les

de

gobi

erno

, ar

ti-cu

laci

ón

inte

r-gu

bern

amen

tal

y re

ctor

ía

del

nive

l nac

iona

l.

Revi

sar

y ar

ticul

ar la

s le

yes

orgá

nica

s qu

e de

finen

el a

ctua

l rég

imen

de

com

pete

ncia

s de

los

tres

niv

eles

de

gobi

erno

.

Apr

obar

las

LO

F de

los

Min

ister

ios

de m

ater

ias

de c

ompe

tenc

ia

com

part

idas

so

bre

la

base

de

m

atric

es

de

func

ione

s y

resp

onsa

bilid

ades

. Es

tas

mat

rices

de

ben

refle

jar

un

régi

men

co

mpe

tenc

ial c

oher

ente

ent

re lo

s tr

es n

ivel

es d

e go

bier

no, c

onfo

rme

lo e

xige

el e

sque

ma

de E

stad

o de

scen

tral

izad

o, d

onde

se

priv

ilegi

a a

los

nive

les

desc

entr

aliz

ados

en

la e

jecu

ción

y a

l niv

el n

acio

nal e

n el

di

seño

, art

icul

ació

n y

supe

rvisi

ón d

e la

s po

lític

as.

Esta

blec

er in

stan

cias

de

artic

ulac

ión

inte

rgub

erna

men

tal; e

n pa

rtic

ular

, en

las

LOF

de lo

s M

inist

erio

s

Dise

ñoA

ltaA

lta

10Re

visió

n y

redi

-se

ño d

el S

istem

a de

A

cred

itaci

ón

y pr

inci

pio

de

grad

ualid

ad.

Mod

ifica

r el

Sist

ema

de A

cred

itaci

ón p

ara

que

prev

ea:

>La

de

lega

ción

de

fu

ncio

nes

com

o es

tadi

o pr

evio

a

la

tran

sfer

enci

a.

>La

acr

edita

ción

par

a la

tra

nsfe

renc

ia d

ebe

cons

ider

ar a

spec

tos

sust

antiv

os

y de

ge

stió

n,

y de

be

impl

icar

un

fo

rtal

ecim

ient

o in

stitu

cion

al d

e lo

s go

bier

nos

regi

onal

es y

loca

les.

>La

tran

sfer

enci

a de

nue

vas r

espo

nsab

ilidad

es se

deb

ería

det

erm

inar

en

un

proc

eso

conc

erta

do e

ntre

los

tres

niv

eles

de

gobi

erno

.

Dise

ñoM

edia

Med

ia

USA

ID /

PER

Ú P

roD

esce

ntr

ali

zaci

ón

67

Nº

Polí

tica

Prop

uesta

de

Aju

ste

Tipo

de

Aju

ste

Com

-pl

ejid

ad

Técn

ica

Com

-pl

ejid

ad

Polí

tica

11D

iseño

y a

pro-

baci

ón d

e un

a tip

olog

ía

de

mun

icip

alid

a-de

s pa

ra

dar

tra

tam

ien

to

dive

rso

a un

un

iver

so

he-

tero

géne

o de

m

unic

ipal

ida-

des.

Mod

ifica

r la

LO

M p

ara

esta

blec

er:

>U

na t

ipol

ogía

de

mun

icip

alid

ades

, seg

ún s

u ta

mañ

o y

dens

idad

po

blac

iona

l, su

s ca

ract

eríst

icas

in

stitu

cion

ales

, su

na

tura

leza

ur

bana

o r

ural

, y

sus

recu

rsos

fina

ncie

ros.

>Re

defin

ir la

s fu

ncio

nes

espe

cífic

as d

e la

s m

unic

ipal

idad

es s

egún

la

nue

va t

ipol

ogía

.

>Pr

ecisa

r y

dist

ingu

ir lo

s ro

les

y la

s fu

ncio

nes

espe

cífic

as d

e la

s m

unic

ipal

idad

es p

rovi

ncia

les

y di

strit

ales

.

Dise

ñoA

ltaA

lta

12Fo

rtal

ecim

ient

o de

l Si

stem

a N

acio

nal

de

Pla

ne

amie

nto

Es

trat

égic

o.

Fort

alec

er

inst

ituci

onal

men

te

al

CEP

LAN

a

trav

és

de

asist

enci

a té

cnic

a y

may

ores

rec

urso

s pr

esup

uest

ales

. Rec

ompo

ner

su c

onse

jo

dire

ctiv

o.

Impl

emen

tar

y fo

rtal

ecer

el

Si

stem

a N

acio

nal

de

Plan

eam

ient

o Es

trat

égic

o, p

onie

ndo

énfa

sis e

n la

art

icul

ació

n de

los

tres

niv

eles

de

gobi

erno

y e

n el

seg

uim

ient

o y

eval

uaci

ón d

e la

ges

tión

estr

atég

ica

del E

stad

o re

laci

onad

a co

n lo

s pl

anes

, obj

etiv

os, m

edid

as, p

rogr

amas

y

proy

ecto

s pr

iorit

ario

s de

des

arro

llo.

Impl

emen

-ta

ción

Med

iaA

lta

Brú

jula

de

la D

esce

ntr

aliz

ació

n

68

Nº

Polí

tica

Prop

uesta

de

Aju

ste

Tipo

de

Aju

ste

Com

-pl

ejid

ad

Técn

ica

Com

-pl

ejid

ad

Polí

tica

13Re

visa

r y

for-

tale

cer

el

rol

fisca

lizad

or

y el

ca

ráct

er

repr

e-se

ntat

ivo

de l

os

cons

ejos

re

gio-

nale

s y

conc

ejos

m

unic

ipal

es.

Elim

inar

el

prem

io d

e m

ayor

ía p

ara

la c

onfo

rmac

ión

de c

onse

jos

regi

onal

es y

con

cejo

s m

unic

ipal

es.

Deb

atir

y ev

alua

r té

cnic

amen

te l

a im

plem

enta

ción

de

la s

egun

da

vuel

ta e

lect

oral

a n

ivel

reg

iona

l y lo

cal p

ara

incr

emen

tar

la le

gitim

idad

de

orig

en d

e la

s au

torid

ades

reg

iona

les

y lo

cale

s.

Esta

blec

er u

na r

elac

ión

dire

cta

entr

e el

núm

ero

de v

otan

tes

y el

nú

mer

o de

rep

rese

ntan

tes

ante

el c

onse

jo r

egio

nal.

Esta

blec

er l

a se

para

ción

de

pode

res

en l

a fo

rma

de g

obie

rno

loca

l, pu

es a

niv

el r

egio

nal s

e av

anzó

cua

ndo

se e

stab

leci

ó qu

e el

pre

siden

te

regi

onal

no

es m

iem

bro

ni p

resid

e el

con

sejo

reg

iona

l.

Dise

ñoM

edia

Med

ia

14R

egl

ame

nta

-ci

ón y

func

iona

-m

ient

o de

l CC

I pa

ra la

con

duc-

ción

co

ncer

ta-

da d

el p

roce

so

de

desc

entr

ali-

zaci

ón.

Apr

obar

el

Re

glam

ento

de

l C

CI,

impl

emen

tarlo

y

aseg

urar

su

fu

ncio

nam

ient

o.Re

glam

en-

taci

ónBa

jaA

lta

USA

ID /

PER

Ú P

roD

esce

ntr

ali

zaci

ón

69

Nº

Polí

tica

Prop

uesta

de

Aju

ste

Tipo

de

Aju

ste

Com

-pl

ejid

ad

Técn

ica

Com

-pl

ejid

ad

Polí

tica

15D

iseño

e

im-

ple

men

taci

ón

de u

n Si

stem

a de

inf

orm

ació

n y

mon

itore

o so

bre

gest

ión

públ

ica

y de

s-ce

ntra

lizac

ión.

Dise

ñar y

pon

er e

n m

arch

a un

sist

ema

de in

form

ació

n so

bre

la g

estió

n de

scen

tral

izad

a. Im

plem

enta

r la

nor

mat

iva

que

perm

ita a

rtic

ular

la

info

rmac

ión

que

prod

ucen

los

div

erso

s ac

tore

s in

volu

crad

os,

así

com

o lo

s di

fere

ntes

man

dato

s no

rmat

ivos

que

ést

os t

iene

n.

Este

sis

tem

a de

be

incl

uir

info

rmac

ión

sobr

e el

pr

oces

o de

de

scen

tral

izac

ión

dirig

ida

tam

bién

a la

ciu

dada

nía.

El s

istem

a de

be lo

grar

el m

onito

reo

del p

roce

so e

n su

con

junt

o.

Impl

emen

-ta

ción

Alta

Med

ia

16A

vanz

ar

en

la

confi

gura

ción

del

o

rde

nam

ien

to

terr

itoria

l pa

ra

la

pres

taci

ón

de s

ervi

cio

y la

pr

omoc

ión

de

inve

rsio

nes

or-

dena

das,

inte

gra-

das,

efici

ente

s y

equi

tativ

as

Man

tene

r la

su

spen

sión

de

la

crea

ción

de

nu

evos

di

strit

os

y pr

ovin

cias

.

Impl

emen

tar

mec

anism

os c

laro

s de

del

egac

ión

de f

unci

ones

y d

e as

igna

ción

de

recu

rsos

de

las

mun

icip

alid

ades

pro

vinc

iale

s y

dist

rital

es

haci

a la

s m

unic

ipal

idad

es d

e ce

ntro

s po

blad

os, p

ara

desin

cent

ivar

su

pote

ncia

l con

vers

ión

en d

istrit

os.

Prec

isar

la a

signa

ción

de

com

pete

ncia

s y

func

ione

s en

el n

ivel

loca

l de

gobi

erno

, y a

naliz

ar e

l mar

co le

gal p

ara

hace

r po

sible

una

del

egac

ión

clar

a de

fun

cion

es y

asig

naci

ón d

e re

curs

os a

las

mun

icip

alid

ades

de

cent

ros

pobl

ados

.

Difu

ndir

los

ince

ntiv

os p

ara

la fu

sión

de d

istrit

os.

Con

tinua

r la

s ac

cion

es d

e pr

omoc

ión

para

que

el G

obie

rno

Nac

iona

l y

los

gobi

erno

s re

gion

ales

impu

lsen

la f

usió

n de

las

mun

icip

alid

ades

di

strit

ales

de

sus

circ

unsc

ripci

ones

ter

ritor

iale

s.

Impl

emen

-ta

ción

Med

iaA

lta

Brú

jula

de

la D

esce

ntr

aliz

ació

n

70

Nº

Polí

tica

Prop

uesta

de

Aju

ste

Tipo

de

Aju

ste

Com

-pl

ejid

ad

Técn

ica

Com

-pl

ejid

ad

Polí

tica

17C

oo

pe

raci

ón

mun

icip

al a

tra

-vé

s de

m

anco

-m

unid

ades

pa

ra

la p

rest

ació

n de

se

rvic

ios

y la

eje

-cu

ción

de

obra

s.

Ade

cuar

lo

s sis

tem

as

adm

inist

rativ

os

a la

ge

stió

n de

la

s m

anco

mun

idad

es p

ara

que

mej

ore

la c

alid

ad d

e lo

s se

rvic

ios

que

se

pres

ten

conj

unta

men

te.

Perm

itir a

las m

unic

ipal

idad

es m

anco

mun

adas

com

prom

eter

y e

jecu

tar

recu

rsos

de

más

de

un p

liego

pre

supu

esta

rio p

ara

la e

jecu

ción

de

proy

ecto

s u

obra

s, o

la p

rest

ació

n de

ser

vici

os a

cord

ados

por

las

m

unic

ipal

idad

es q

ue c

onfo

rmen

cad

a m

anco

mun

idad

.

Fort

alec

er

inst

ituci

onal

men

te

a la

s m

anco

mun

idad

es

a tr

avés

de

ac

cion

es d

e ca

paci

taci

ón y

de

asist

enci

a té

cnic

a.

Apr

obar

el R

egla

men

to d

e la

Ley

Nº

2902

9, L

ey d

e la

Man

com

unid

ad

Mun

icip

al, m

odifi

cada

por

la L

ey N

º 29

341.

Regl

amen

-ta

ción

e

Impl

emen

-ta

ción

Med

iaM

edia

USA

ID /

PER

Ú P

roD

esce

ntr

ali

zaci

ón

71

Polít

icas

Tipo

de

ajus

te a

las

pol

íticas

de

desc

entr

alizac

ión

que

se r

equi

eren

par

a av

anza

r co

n el

pro

ceso

Obj

etiv

ode

la

Des

cent

raliz

ació

nDiseñ

oReg

lam

enta

ción

Impl

emen

tación

2.

Brú

jula

grá

fica

de la

desc

entr

alizac

ión

Con

stru

cció

n de

la g

estió

n de

scen

tral

izad

a de

las

func

ione

s se

ctor

iale

s

Sane

amie

nto

de lo

s lím

ites

de la

s ci

rcun

scrip

cion

es

terr

itoria

les

y re

ducc

ión

de lo

s co

nflic

tos

Det

erm

inar

rec

urso

s as

ocia

dos.

Cos

tear

func

ione

s pa

ra n

uevo

m

odel

o de

ges

tión

desc

entr

aliz

ada.

Susc

ribir

y ej

ecut

ar c

onve

nios

de

gest

ión,

im

plem

enta

r sis

tem

a de

seg

uim

ient

o de

ge

stió

n y

fort

alec

imie

nto

inst

ituci

onal

Agi

lizar

el p

roce

dim

ient

o de

de

mar

caci

ón t

errit

oria

l y d

otar

de

may

ores

facu

ltade

s a

gobi

erno

s re

gion

ales

, y fo

rtal

ecer

SN

TDT

de P

CM

Elab

orar

Pla

n N

acio

nal d

e Re

gion

aliz

ació

n,

adec

uar

norm

ativ

a pa

ra p

rom

over

y

faci

liar

inic

iativ

as d

e in

tegr

ació

n. P

lan

Nac

iona

l de

Inve

rsió

n D

esce

ntra

lizad

a

Prom

over

la c

reac

ión

de r

egio

nes

y de

JCI

Dise

ño e

impl

emen

taci

ón d

e un

Sist

ema

de R

R.H

H fu

ncio

nal

al d

esem

peño

del

Est

ado

Des

cent

raliz

ado

Dise

ño, r

egla

men

taci

ón e

im

plem

enta

ción

de

siste

ma:

ampl

iar

cuer

po d

e G

eren

tes

Públ

icos

, apr

obar

leye

s de

ser

vici

o ci

vil, d

e re

mun

erac

ione

s de

l sec

tor

públ

ico

y de

inco

mpa

tibilid

ades

de

los

func

iona

rios

y se

rvid

ores

púb

licos

“Des

arro

llo in

tegr

al d

el

país

y u

na o

port

unid

ad

para

mej

orar

los

sevi

cios

que

se

brin

dan

a la

pob

laci

ón”:

Asig

naci

ón y

tra

nsfe

renc

ias

de r

ecur

sos

a go

bier

nos

desc

entr

aliz

ados

en

func

ión

a ne

cesid

ades

de

gast

o

Cos

tear

las

func

ione

s y

mod

ifica

r le

gisla

ción

: cul

min

ar la

s LO

F y

mat

rices

de

com

pete

ncia

, y a

signa

r re

curs

os p

resu

pues

tale

s se

gún

resp

onsa

bilid

ades

de

gast

o

1. G

obie

rnos

reg

iona

les

y lo

cale

s co

n re

spon

sabi

lidad

es

clar

amen

te e

stab

leci

das

y ad

ecua

do c

umpl

imie

nto

de

las

mism

as

Cop

artic

ipac

ión

de im

pues

tos

naci

onal

es c

on g

obie

rnos

re

gion

ales

y g

obie

rnos

loca

les

Elab

orar

pro

pues

ta d

e co

part

icip

ació

n y

siste

ma

de t

rans

fere

ncia

s pr

edec

ible

y

equi

tativ

a (C

omisi

ón d

e al

to n

ivel

). M

apa

de

ingr

esos

trib

utar

ios

Refo

rma

legi

slativ

a pa

ra fo

rtal

ecer

m

ecan

ismos

(pr

esup

uest

o pa

rtic

ipat

ivo,

C

CR,

CC

L, ot

ros)

, sist

emat

izac

ión

y di

fusió

n de

exp

erie

ncia

s ex

itosa

s, y

mon

itore

o

Revi

sión

y re

form

a no

rmat

iva

para

fort

alec

er la

par

ticip

ació

n ci

udad

ana

Des

arro

llo d

e ca

paci

dade

s en

lo

s go

bier

nos

desc

entr

aliz

ados

a

trav

és d

e in

cent

ivos

y o

fert

a de

ca

paci

taci

ón

Art

icula

r res

pons

abilid

ades

de

SERV

IR

y Se

cret

aría

de

Des

cent

raliz

ació

n. Re

glam

enta

r D. L

eg. 1

025,

impl

emen

tar

PND

C (2

008

- 201

1) y

REP

IP.

Brú

jula

de

la D

esce

ntr

aliz

ació

n

72

3. Personas consultadas

LIma

1. Ángela Acevedo, Asociación SER.

2. Cinthia Vidal, Grupo Propuesta Ciudadana.

3. Gerardo Távara, Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza –MCLCP.

4. Julio Díaz Palacios, Red Perú.

5. Luis Vargas Aybar, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD.

6. Pedro Morales, Asociación de Municipalidades del Perú – Ampe.

7. Raúl Lizarraga, Secretaría de Descentralización – PCM.

8. Raúl Molina, ex Secretario de Descentralización.

9. Ricardo Vergara, Consultor - Seguimiento, análisis y evaluación para el desarrollo.

10. Sobeida Gonzáles, USAID PERÚ.

11. Fernando Paredes, Oficina de enlace con los gobiernos regionales y locales - Congreso de la República.

12. David Montoya, Asesor del Congreso de la República.

13. Gustavo Guerra García, Secretaría Técnica de la ANGR.

14. Vlado Castañeda, Secretaría de Descentralización – PCM.

15. Geraldine Mouchard, Secretaría de Gestión Pública – PCM.

16. Elena Conterno, ex Ministra de Producción.

17. Karina Olivas, Proyecto USAID/Perú ProDescentralización.

18. Freddy Vega, Proyecto USAID/Perú ProDescentralización.

USA

ID /

PER

Ú P

roD

esce

ntr

ali

zaci

ón

73

Ayacucho

1. Pelagio Ñaupa, Municipalidad Provincial de Huanta

2. Elva De la Cruz, Núcleo Educativo Regional

3. Hermes Bermúdez, Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga

4. Ángel Erasmo Luque, CEISA

5. Pedro Huamaní, Gobierno Regional de Ayacucho

6. Luis García Godos, Municipalidad Provincial de Huamanga

7. Rocío Arrieta, ADRA-Perú

8. Brix Erick Gallo, Municipalidad Provincial de Huamanga

9. Perci Rivas, Prisma

10. Arturo Parra, Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza – MCLCP

11. Daniel Chuchón, Gobierno Regional de Ayacucho

12. Tatiana León, Defensoría del Pueblo

13. Miguel Figueroa, Gobierno Regional de Ayacucho

14. Mario Roca Caso, Gobierno Regional de Ayacucho

15. Ricardo Alcarraz, Gobierno Regional de Ayacucho

16. Leonidas Anccasi, ADRA – Perú

17. Sergio Gonzáles, Secretaría de Descentralización – PCM

18. Ananí Concha, Proyecto USAID/Perú ProDescentralización

Brú

jula

de

la D

esce

ntr

aliz

ació

n

74

Tarapoto

1. César Enrique Flores, Presidente de AMRESAM.

2. César Cavero, Presidente de la Mancomunidad Bajo Huallaga y Caynarachi

3. Paulina Valdivieso, Red de Lideresas Tantalla Warmicuna

4. Daniel Torres, Colectivo de Jóvenes

5. Víctor Gamarra, FONCODES – MIMDES

6. Wilmer Acosta, MCS/USAID

7. Max Rengifo, CEDISA

8. Luis Alberto Matos, Secretaría de Descentralización – PCM

9. César Paz, Proyecto USAID/Perú ProDescentralización

Oficina del Proyecto:Av. Vasco Núñez de Balboa Nº 610 Miraflores, Lima 18

Teléfono (51 1) 445 0570 / Fax (51 1) 444 4578www.prodescentralizacion.org.pe

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