,.

"

--------------------------------------

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBlICA DIRECCION GENERAL DE CONTROL DE

ESTADOS Y MUNICIPIOS

ORIENTACIONES EN MATERIA PRESUPUESTARIA PARA

LAS CONTRALORIAS ESTADALES y MUNICIPALES

Junio de 1995.

,.

,

PRESENTACION

Las presentes orientaciones en materia presupuestaria para

las Contralorías Estadales y Municipales, han sido elaboradas como

~:

Documento de apoyo para el desarrollo de los talleres del Plan de

Capacitación y Fortalecimiento de las Contralorías Regionales y

Locales, que adelanta la Contraloría General de la República en los

Estados y Municipios.

11

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

I N O I e E

Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EJ Proceso Presupuestario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Cuáles son las fases y las características del proceso presupuestario?

¿ Cuáles son las normas legales básicas que rigen el proceso

presupuestario 7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Cómo se aplíca el principío de la programación integral del

presupuesto?

¿ Cómo se aplica el principio del equilibrio presupuestario 7. . . . . . . . . ¿

Cómo se aplica el principio de la unidad del presupuesto? . . . . . . .

¿ Cómo se aplicá el principio de la anualidad del presupuesto? . . . . . .

¿ Cómo se aplica el principio de la especialización cualitativa del

presupuesto de gastos 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Cómo se aplica el principio de la especialización cuantitativa del

presupuesto de gastos 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111. El Presupuesto por Programas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. 2.

3.

¿ Cuál es la técnica legal de elaboración del presupuesto? . . . . .

¿ Cuál es el contenido del presupuesto por programas? . . . . . . . . .

¿ Cuáles son las características de un programa, subprograma,

proyecto, obra y actividad? . . . . . . . . . . - . . . . . . . . . . . . . - . - . . . .

¿ Qué son las categorías equivalentes?4.

IV. El Plan Unico de Cuentas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.

2.

¿ Qué es el Plan Unico de Cuentas?

¿ Cuál es el contenido del Plan Unico de Cuentas?

11

12

12

14

.

1

4

1

5

1

6

1

7

18

19

20

20

21

22

25

26

26 27

I ~

v. Contenido del Documento Presupuestario. . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . .

1.

2.

3.

4.

5.

¿ Cuál es el contenido de la Ley u Ordenanza de Presupuesto? . . ¿

Cuál es el contenido de las Disposiciones Generales? . . . . . . . . .

¿ Cuál es el contenido del Presupuesto de Ingresos? - - - - - . . - . . .

¿ Cuál es el contenido del Presupuesto de Gastos? - - . . - . . . . . .

¿ Cuál es el contenido de la Distribución Institucional del

Presupuesto

de Gastos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . - . . . . . . . . .

VI. Discusión y Aprobación del Presupuesto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...

1.

2.

3.

¿ Qué es la discusión y sanción del presupuesto? . . . . . . . . . . . .

¿ Qué es la promulgación y publicación de la Ley u Ordenanza?

¿ Qué es la reconducción del presupuesto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VII. Ejecución del Presupuesto. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

-' 1.-¿ Qué es la ejecución del presupuesto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. ¿

Cuáles son las formas de ordenar compromisos? . . . . . . . . . . . . . 3.

¿ Qué son los compromisos válidamente adquiridos? . . . . . . . . . . .

4. ¿ Cuál es la importancia del registro de los compromisos válidamente

adquiridos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Cuáles son las formas de causar gastos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Cuál es la importancia del registro de los gastos causados? . . . . ¿

Qué son las órdenes de pago? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Cuál es el procedimiento para cancelar, en el período complementario,

los compromisos pendientes de pago al final del ejercicio

presupuestario? . . . . . . . . . . . - . . - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9. ¿ Cuál es el procedimiento para cancelar, al finalizar el período

complementario, los compromisos válidamente adquiridos y

pendientes de pago? - - . . . . . - . . . . . . . . - . . . . . . . . . . . - . . . - . . .

10. ¿ Cuál es el procedimiento para la cancelación de obligaciones no

válidamente contraídas? - . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . . . - . . - . . - .

11. ¿ Qué son los avances de fondos? . . . . . . . . . . . . - ... - . . . . . . 12. ¿ A

cuál órgano le corresponde la competencia de dictar normas sobre

la ejecución presupuestaria?.........................- . - - . . - - - - - . . . . . .

1 :

I

I

I

I ~

1,

~

5. 6.

7. 8.

30

30

30

31

32

33

34

34

35

37

39

39 40

41

42

43

43

43

45

46

47 48

51

VIII. Modificaciones Presupuestarias..............................

1. 2.¿ Qué son las modificaciones presupuestarias? . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Qué son los traspasos y cuál es el procedimiento general para su

aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Qué son las rectificaciones al presupuesto y cuál es el

procedimiento

general para su aprobación? . . . . . . - . . . . . . . . . . . - . . . . . . . . .

¿ Qué son los ajustes o reducciones al presupuesto y cuál es el

procedimiento general para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Qué son las Insubsistencias de créditos y cuál es el procedimiento

general para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿ Qué son los créditos adicionales y cuál es el procedimiento general

para su aprobación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.

4.

5.

6.

IX. Control y Contabilidad Presupuestaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

X.

1.

2.

¿ Qué es el .control presupuestario? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿

Qué es la contabilidad presupuestaria? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Presupuesto de las Contralorías Estadales y Municipales. . . . . . . . .

1. ¿ Cuáles son las normas básicas a considerar para la formulación y

ejecución del programa presupuestario de las Contralorías

Esta,dales y Municipales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . - . . .XI. Presupuesto de las Juntas Parroquiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. ¿ Cuáles son las normas básicas a considerar para la programación

y

ejecución de los recursos asignables a las parroquias? . . - . . Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

51

52

53

55

55

56

58 ."~ ~

58

58 ., ¡~;lJ

i61

61

62

62

65

..

I ~

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I .

I '

I .

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

~

I~

i I

1. Introducción.

El presente documento tiene por finalidad servir de orientación a las contralorías

de los estados y de los municipios, en los aspectos legales y conceptuales sobre

el régimen presupuestario vigente para las entidades federales y municipales, a

Objeto de que cuenten con un instrumento de consulta que les permita uniformar

la aplicación de los conceptos presupuestarios, la normativa vigente en la materia

y las instrucciones técnicas de la Oficina Central de Presupuesto como

Órgano rector del sistema presupuestario, todo lo cual les facilitará la labor

contralora que deben ejercer sobre el presupuesto.

La Contraloría General de la República ha considerado necesario elaborar las

presentes orientaciones, motivada por las recurrentes observaciones que ha

Formulado a las administraciones estadales y municipales, derivadas de las

actuaciones fiscales, de los análisis que se realizan a las Ordenanzas de

Presupuesto y de las múltiples consultas realizadas a este Organismo en laMateria.

En tal sentido, se ha estimado pertinente utilizar la metodología de preguntas y

respuestas a objeto de facilitar al lector la ubicación del aspecto a consultar y

hacer más amena la lectura del mismo.

Cabe destacar que en los comentarios formulados a la normativa que rige el

proceso presupuestario, no se identifican las normas legales correspondientes,

debido a la diversidad de leyes estadales de régimen presupuestario y

ordenanzas de presupuesto; adicionalmente, los citados comentarios se refieren

a la generalidad de las normas vigentes, por lo cual, pudieran darse casos que

en determinadas entidades, algunas de las disposiciones sean distintas a las

comentadas; en dichos casos deberá aplicarse la normativa de la respectivaentidad.

Los aspectos tratados incluyen, el proceso presupuestario y las normas básicas

que lo rigen, el contenido del presupuesto por programas, el Plan Unico de

Cuentas, el contenido de la Ley y Ordenanza de Presupuesto, la discusión y

12

Aprobación, la promulgación y publicación, la reconducción, la ejecución de los

ingresos y de los gastos, las operaciones en el período complementario y en el

siguiente ejercicio, los avances de fondos, las modificaciones presupuestarias, el

control sobre la ejecución del presupuesto y la contabilidad presupuestaria. Así

mismo, contiene algunos aspectos del presupuesto de las contralorías estadales

y municipales y de las juntas parroquiales.

11. El Proceso Presupuestario.

1: 1. ¿Cuáles son las fases y las características del proceso presupuestario?

El proceso presupuestario comprende: la formulación o elaboración del

presupuesto, la discusión y aprobación, la programación de la ejecución, la

ejecución propiamente dicha y el control y evaluación.

Mediante la formulación del presupuesto se cumple un proceso que se inicia

con la determinación de una política presupuestaria previa y culmina en el

momento en que el proyecto de presupuesto es presentado al órgano

legislativo.Para la formulación de la política presupuestaria preVia, deben'

considerarse las políticas de ingresos, entre ellas, la creación de nuevos

impuestos y tasas o modificaciones de las ordenanzas de ingresos

municipales. Así mismo, las políticas de gastos, que Incluyen las depersonal, tales como el posible incremento del salario mínimo; la

proyección de gastos rígidos, como los aportes obligatorios; las solicitudes

de nuevas obras o servicios o la continuación de las ya iniciadas, el

comportamiento de la tasa de inflación, la tasa de interés, los cambios en

la estructura administrativa, los planes coordinados de Inversión, la

modificación de los servicios, etc

Todo ese conjunto de variables, permitirá determinar un monto global de

Ingresos y de gastos de la entidad Este monto global, se dividirá en cuotas

13

de gastos para cada sector y programa, concordante con un volumen de

bienes y servicios que podrían producirse con dichas cuotas de g~stos, las

cuales, conjuntamente con las orientaciones específicas que se deben

dictar para la formulación de cada programa, servirán de marco referencial

para que cada responsable inicie la elaboración de su presupuesto, el cual

debe comenzar desde el mínimo nivel, es decir desde las actividades y las

obras y, luego de un proceso de consolidación y ajustes a objeto de que

haya coherenc!3 entre la cuota respectiva y el correspondiente volumen deproducción definidos para cada programa con los resultados de la

programación de los nismos, la unidad de presupuesto hará la sumatoria de

los anteproyectos de cada programa.Seguidamente, se elaborarán los cuadros solicitados en los Instructivos

para la Formulación del Presupuesto para los Estados y para los Municipios,

establecido por la Oficina Central de Presupuesto y se someterá

el proyecto a la consideracíón del Gobernador o el Alcalde quien

ordenará los ajustes que considere pertinentes. Finalmente, se realizará la

presentación a la Asamblea Legislativa o al Concejo Municipal para la

respectiva discusión y sanción.

Una vez sancionado el presupuesto por el órgano legislativo, se debe

realizar la programación de la ejecución, estimando los ingresos a recaudar

así como los compromisos, gastos causados y pagos a ejecutar en cada

subperíodo del ejercicio Posteriormente, comienza la ejecución, donde se

obtendrán los ingresos previstos, se utilizarán los créditos presupuestarios y

se realizarán los desembolsos correspondientes

Ese proceso es continuo y concomitante, ya que cuando se elabora elpresupuesto del próximo ejercIcIo se está ejecutando el vigente y ésta

información es utilizada para esa programación; así mismo, las decisiones y

acciones que se ejecuten deben adecuarse a las que se formularon,

excepto en los casos de los hechos imprevisibles. Adicionalmente, el

control y la evaluación permiten verificar que la ejecución se adecue a las

14

normas legales vigentes, así como también comparar, para cada

subperíodo, metas programadas y ejecutadas, ingresos estimados con los

recaudados y los compromisos o gastos causados programados con los

ejecutados. Esta comparación permitirá determinar las desviaciones y al

precisar las causas de las mismas, facilitará tomar las medidas correctivas

para cumplir con lo estimado o para que se corrija la programación inicial.

2. ¿Cuáles son las normas

presupuestario?

legales básicas que rigen el proceso

Las normas básicas que rigen el proceso presupuestario son los

denominados principios de la programación integral del presupuesto, del

equilibrio, el de la unidad del presupuesto, de la anualidad y de la

especialización cualitativa y cuantitativa del presupuesto.

3. ¿Cómo se aplica el prrncipio de la programación integral del presupuesto?.C--

El principio establece que el presupuesto debe incluir el contenido y la forma

de la programación, es decir, que deben programarse los objetivos

adoptados vinculados a los expresados en los planes de desarrollo, el

conjunto de las acciones necesarias requeridas para el logro de esos

objetivos, los recursos humanos, materiales y otros necesarios para ejecutar

dichas acciones y los financieros, para la adquisición de los recursos

reales. Así mismo, que deben existir relaciones directas y proporcionalesentre la naturaleza del bien o servicio que se produce y la naturaleza y

calidad de los recursos humanos y materiales que se requieren y, entre la

cuantificación de esos objetivos y la cantidad de recursos reales y

financieros que se necesitan para producirlos En consecuencia, es

imprescindible que cada programa, subprograma o proyecto contenga todos

los recursos reales y financieros necesarios para obtener los respectivos

15

objetivos previstos, o en otras palabras, no deben estimarse en un

programa, gastos que corresponden a otros. Por ejemplo, en el caso de que

los gastos del servicio de energía eléctrica, se asignen al programa de

administración, por cuanto éste maneja los respectivos contratos, trae como

consecuencia que el programa de la educación básica, no contenga el

consumo de energía, lo que impide relacionar el gasto realizado en el

programa con el producto obtenido, dificultando la medición de eficiencia

delservicio educativo.

4. ¿Cómo se aplica el princípio del equilibrio presupuestario?

Con base a dicho principio, el presupuesto de gastos no debe ser superior

al presupuesto de ingresos. Las leyes establecen que a los efectos de

cumplir con tal principio, se podrán utilizar dentro del presupuesto de

ingresos, el 50% de las reservas de tesorería no comprometidas y

estimadas para el último día del ejercicio fiscal vigente al momento de la

presentación de la Ley u Ordenanza de Presupuesto, estableciendo la

metodología para el cálculo de dichas reservas.

:

Igualmente, a los fines de preservar su cumplimiento, se establece en las

normas legales vigentes que cuando se prevea una disminución de losingresos estimados, el ejecutivo estadal o municipal debe ajustar los

gastos, anulando los créditos presupuestarios no comprometidos. A tales

fines, la administración debe llevar el control por subperíodo de la

recaudación de los ingresos estimados, a objeto de, oportunamente, advertir

la posible disminución de los ingresos. El objetivo de estas normas es evitarque de producirse una menor recaudación, al final del ejercicio queden

gastos, los cuales, aun cuando estén debidamente autorizados

presupuestariamente, no contarán con los recursos financieros suficientes

16

~1t1'EJ\J ~rh(}~

:lltSl1 W1US Pwm no r1lli

~ Cio1\{~~ .

para cancelarios, originando deudas que afectarán la ejecución de los

siguientes presupuestos.

5. ¿Cómo se aplica el principio de la unidad del presupuesto?

)

Este principio está contenido en el Artículo 227 de la Constitución, donde

se establece que no se hará gasto alguno del Tesoro que no esté previsto en

la Ley de Presupuesto. En consecuencia, cualquier gasto a efectuarse

debe estar incluido o incorporarse al presupuesto único, por ello, si por

ejemplo, la administración recibe un aporte con un fin determinado o una

donación u obtiene cualquier otro recurso que no fue inicialmente estimado y

decide utilizarlos para incrementar sus gastos, debe incorporarlos

previamente al presupuesto, mediante la figura de los créditos adicionales.

Así mismo, ese principio implica que tanto los ingresos como los gastos

deben registrarse en el presupuesto por su monto total, no siendo posible

que determinados' ingresos sean previstos o utilizados para financiar gastos

específicos, ni registrar los saldos netos de los ingresos o de los gastos y por

lo tanto, no se deben compensar ingresos y gastos cuando

una misma persona sea acreedor

municipal.

y deudor de la entidad federal o

No obstante, las leyes señalan excepciones a dicho principio, tales como las

relativas a la afectación de ingresos a fines específicos, en los casos de los

derivados de las operaciones de crédito público, los destinados por leyes

especiales a fondos de inversión, los correspondientes a donaciones,

herencias o legados o contribuciones especiales, los derivados de la gestión

de los servicios autónomos sin personalidad jurídica. Así mismo, la Ley

Orgánica de Régimen Municipal establece la destinación del Situado

Municipal a la construcción de obras, la adquisición de equipos para la

prestación de los servicios públicos y a los gastos imprescindibles para la

prestación de dichos servicios y la obligación de destinar los ingresos

17

extraordinarios a gastos donde se recupere la inversión o el incremento

efectivo del patrimonio con excepción de los aportes y donaciones que

estén expresamente destinados a fines específicos Igualmente, está

previsto que en el presupuesto de ingresos figurarán las cantidades líquidas

que las sociedades, conforme a su régimen especial, deben enterar al

tesoro y en el presupuesto de gastos, sólo las cantidades con que el

tesoro contribuye a su creación o funcionamiento. Adicionalmente, en cuanto

a la compensación, está previsto en el Código Orgánico Tributario,solamente la compensación entre tributos.

6. ¿Cómo se aplica el principio de la anualidad del presupuesto?

De acuerdo al principio de anualidad, el presupuesto debe formularse para

un año y ejecutarse en el mismo, iniciándose el1 de enero y con término el

31 de diciembre de cada ejercicio fiscal. Ello quiere decir que los gastos

deben afectar el respectivo ejercicio presupuestario, o sea, que no es posible

imputar al presupuesto gastos de un ejercicio anterior, con la única

excepción de que se codifiquen en una partida especial prevista en el

presupuesto para tales fines.

Así mismo, establecen las normas presupuestarias, que no se podrán

contraer compromisos con cargo al presupuesto fenecido y los créditos no

comprometidos o no causados, al final del ejercicio correspondiente,

caducan; ello quiere decir que dichos créditos no pueden seguir utilizándose

en el ejercicio siguiente.

No obstante, de acuerdo a las normas vigentes, es posible afectar

presupuestos futuros, por cuanto se prevé que cuando se autoricen gastos

cuya ejecución exceda del ejercicio presupuestario, se deberá incluir en el

presupuesto, un cuadro donde se identifique su naturaleza, el monto total,

los montos ejecutados en años precedentes, los de años futuros y el monto

del compromiso para el año correspondiente. En consecuencia, no se

18 JfJ

pueden contraer compromisos donde se convengan pagos que excedan del

ejercicio, con la única excepción de que previamente se hayan autorizado

en la Ley u Ordenanza de Presupuesto, mediante norma expresa y se

incluya el respectivo cuadro El monto máximo a imputar como compromisodel año, será el estipulado, en el referido cuadro, para el año de la

vigencia Las Disposiciones Generales de la respectiva Ley u Ordenanza

deben señalar la autorización expresa que se otorga al Ejecutivo para

contraer dichos compromisos y dictar normas específicas para la ejecución

1:

de estos gastos. Además, no se podrán causar gastos que excedan del

monto estipulado para el año, a objeto de que no queden obligaciones

pendientes de pago, todo en concordancia con las disposiciones de la Ley

Orgánica de Crédito Público.

7. ¿Cómo se aplica el principio de la especialización cualitativa del presupuesto

de gastos?

En las normas legales vigentes se establece que no podrán ejecutarse

gastos con una finalidad distinta a la prevista en el respectivo crédito

presupuestario. De dicha norma se deriva que no se pueden imputar gastos

a una partida, de un programa, subprograma o proyecto que no hayan sido

previstos en la partida correspondiente del respectivo programa,

subprograma o proyecto; además que la finalidad del gasto no está

contemplada solamente en la partida, sino que también está delimitada por

el proyecto, el subprograma o el programa donde haya sido estimada la

partida en cuestión. ~

Es de advertir que la Ley señala la partida y no las genéricas, específicas o

subespecíficas, por cuanto, los créditos aprobados para éstas, no tienen

carácter limitativo sino informativo, con la única excepción de aquellas

subdivisiones de la partida, expresamente establecidas como controladas

en las respectivas Disposiciones Generales de la Ley u Ordenanza, es decir

19

que tienen las mismas limitaciones que la partida de la cual forman parte o

para las cuales se requieren aprobaciones del órgano legislativo en caso deque se necesite gastar por un monto mayor al inicialmente estimado.El carácter informativo de las subpartidas no controladas, tiene como

consecuencia que el ejecutivo, sin acudir al ente legislativo, podría crear

subpartidas no estimadas inicialmente en la Distribución Institucional delPresupuesto de Gastos, siempre que ello no colida con la naturaleza

establecida en la correspondiente partida de la cual forma parte, de

conformidad con lo dispuesto en el Plan Unico de Cuentas prescrito por la

Oficina Central de Presupuesto. Así mismo, podría crear actividades,

siempre que ello no colida con la naturaleza del programa, subprograma o

proyecto del cual forma parte, ni signifique la creación de nuevos gastos, es

decir, partidas, programas, subprogramas y proyectos, ya que de ser el

caso, deberá acudir al legislativo mediante la solicitud de créditos

adicionales.

8. ¿ Cómo:se aplica el principio de la especialización cuantitativa del ,

presupuesto de gastos?

Las normas vigentes estipulan que los créditos presupuestarios del

Presupuesto de Gastos, por programas, subprogramas, proyectos y

partidas, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para

gastar y que no se podrán adquirir comp'romisos para los cuales no existan

créditos presupuestarios. Ello implica que no se podrán sobregirar los

créditos establecidos a nivel de programas, subprogramas, proyectos,

partidas y subpartidas controladas Así mismo que, el ejecutivo, sin acudir

al legislativo, podrá ejecutar los créditos de las subpartidas de una misma

partida, por un monto superior al inicialmente estimado en la respectiva

Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos, siempre que no

sobregire el monto de la partida y que no exista alguna disposición que

20

limite el crédito de la subpartida; por ejemplo, las referidas a la aprobación

previa por parte del legislativo, para su aumento o disminución

En cuanto a la modificación del monto de la actividad por creación de una

subpartida no prevista inicialmente, se considera que podría crearse

siempre que ello no Implique la modificación de los créditos a nivel del (~ ~

respectivo programa, subprograma, proyecto o partida. Así mismo, podrían ~

sobregirarse los créditos de una partida de una actividad, siempre que no se '-. C\ ~~

~

exceda del monto de la misma partida del programa, subprograma o '-

..., proyecto correspondiente.

En cuanto a los créditos estimados inicialmente para las obras, existen

diferentes tipos de disposiciones que las regulan. Al respecto, a nivel

municipal, generalmente sus créditos son controlados a nivel del órgano

legislativo, es decir que no pueden ser modificados sino mediante la previa

aprobación de la Cámara Municipal y a nivel de las leyes de presupuesto

estadal, se dispone que las modificaciones de los respectivos créditos deben

ser aprobados por el Gobernador y si están sujetas a convenios

coordinados, debe presentarse la respectiva acta donde conste el acuerdo

entre las partes.

Por otra parte, señalan las normas legales que los créditos de las

subpartidas no controladas y de las actividades, se registran para control

interno del ejecutivo, lo que implica que ni la Asamblea Legislativa, el

Concejo Municipal o los órganos de control externo, tienen competencia para

controlar la ejecución de las mismas.

111. El Presupuesto por Programas.

1. ¿Cuál es la técnica legal de elaboración del presupuesto?

No obstante que existen diferentes técnicas de elaboración del

presupuesto, las normas legales vigentes estipulan que el mismo debe

21

elaborarse "por programas", ello quiere decir que se asignarán los recursos

con base a los resultados, expresados mediante los bienes y servicios quese producirán en la entidad. En razón de ello, en cada programa,

subprograma o proyecto, se determinarán las metas para cuantificar dichos

resultados, que permitirán evaluar la eficacia, es decir, el logro de los

objetivos previstos, así como la eficiencia, o sea, la relación entre ese

resultado y el gasto ejecutado en el logro del mismo.

Adicionalmente, dichos programas deben agruparse por sectores, los cuales

deben corresponder a los establecidos en los planes de desarrollo y a los

previstos en la Guía para la Clasificación y Descripción de los Sectores,

incluída en el Instructivo para la Formulación del Presupuesto, prescrito por

la Oficina Central de Presupuesto.

2. ¿Cuál es el contenido del presupuesto por programas?

De acuerdo a la teoría oficialmente adoptada por la Oficina Central de

Presupúesto (OCEPRE), expuesta en el documento Aspectos Conceptuales y

Metodológicos del Presupuesto Público en Venezuela, publicado por laAsociación Venezolana de Presupuesto Público, el presupuesto. por

programa debe contener, los siguientes elementos:

El objetivo, el cual desde el punto de vista presupuestario, es un

enunciado de carácter general, que expresa lo que se estima alcanzar en

términos de bienes y servicios, para un período determinado.

Metas y volúmenes de trabajo, que representan la cuantificación de los

objetivos, tanto del programa, subprograma y proyecto, así como de las

actividades y obras para un determinado período.Categorías programáticas, que son las del programa, subprograma,

proyecto, obra y actividad.

Los recursos reales, constituidos por los recursos humanos, los bienes ymateriales y los servicios de terceros.

22

Los recursos financieros, correspondientes a los ingresos y los créditos

presupuestarios

3. ¿ Cuáles son las características de un programa, subprograma,

proyecto, obra y actividad?

Las características de las categorías programáticas, expuestas en

el documento antes identificado, son las si'guientes:

Programa.

El programa es una categoría de producción terminal, ello quiere decir

que las acciones que se cumplen en el programa deben dar como

resultado unos bienes y servicios que se denominan terminales, por

cuanto satisfacen directamente necesidades colectivas, deben expresar

los objetivos o fines de la Institución y contribuir a las políticas y metas

indicadas en los planes de desarrollo regionales o locales.

El programa se conforma por categorías programáticas de menor nivel,

como son los subprogramas, los proyectos y las actividades que

confluyen al logro de su producción y debe contener los recursos

humanos, materiales y servicios necesarios para el logro de los

productos terminales, los créditos presupuestarios requeridos para la

adquisición de los recursos reales; así mismo, debe contar con unaunidad administrativa, denominada unidad ejecutara, que es la

responsable de combinar los citados recursos para el logro de esos

productos.

- Subprograma.

El subprograma también es una categoría de producción terminal, ello

quiere decir que igualmente, las acciones del subprograma tienen como

resultado unos bienes o servicios que satisfacen las necesidades de la

23

colectividad, expresan los fines de la Institución y contribuyen a la

eJecución de los planes de desarrollo Pero se diferencian de los del

programa, en dos aspectos fundamentales en primer lugar, que las

metas de cada subprograma son sumables en unidades físicas con las

de los restantes subprogramas para dar lugar a las del programa y

segundo, la tecnología de producción, o sea, la forma de producir los

bienes o servicios, es diferente en cada subprograma del mismo

programa.

El subprograma se conforma por categorías programáticas de menor

nivel, como son los proyectos y las actividades que confluyen al logro de

su producción y debe contener los recursos humanos, materiales y

servicios necesarios para el logro de los productos terminales y los

créditos presupuestarios para la adquisición de los recursos reales; así

mismo, debe contar con una unidad administrativa, denominada unidad

ejecutara, que es la responsable de combinar los citados recursos para el

logro de los productos terminales.

- Proyecto.

El proyecto es una categoría presupuestaria cuyo resultado o producto

está constituido por bienes de capital, es decir bienes o servicios que

crean o incrementan la capacidad productiva de la entidad y por lo

tanto, contribuyen a la formación de capital de la misma. En

consecuencia, las obras y demás bienes a construirse o los servicios de

ampliaciones y mejoras, así como las conservaciones y reparacíones

mayores, es decir, que incrementen el valor o vida útil de manera

significativa de dichas obras o bienes, deben formularse en la categoria

programática de proyecto, independientemente de que sean ejecutadas

por administración directa o contratadas con terceros.

Igualmente, el proyecto puede ser una categoría de producción terminal,

es decir que los bienes resultantes satisfacen necesidades colectivas.

24

expresan los fines de la Institución o contribuyen a los planes y políticas

regionales o locales o, puede ser una categoría denominada de

producción intermedia, ello quiere decir, que el resultado del proyecto

contribuye con la producción terminal de la institución.

El proyecto se conforma por un conjunto de obras complementarias, o por

una sola obra que cumple cabalmente con el objetivo del proyecto, o por

un conjunto de obras acabadas, donde ninguna de las cuales satisface

totalmente el objetivo del proyecto.

Adicionalmente, cuando los bienes son ejecutados total o parcialmente

por administración directa, debe contener los créditos necesarios para

adquirir los recursos humanos, materiales y servicios que forman parte

del costo de las obras, así como los de las actividades relativas a la

dirección, supervisión, inspecciones, etc, necesarias para el logro del

producto del proyecto. Igualmente, debe contar con una unidad ejecutara

responsable de la administración de los recursos y la realización de las

acciones correspondientes para el logro de las metas del proyecto.

Obra.

La obra es una categoría de producción intermedia, ello quiere decir que

los bienes de capital resultantes de la obra, contribuyen a la realización

del producto del proyecto del cual forma parte. En consecuencia,

constituye una desagregación del proyecto, que especifica el producto del

mismo. Se conforma por un conjunto de trabajos y si es ejecutada por

administración directa, debe contener los créditos necesarios para adquirir

los recursos humanos, materiales y servicios que forman parte del costo

de la construcción de cada una de ellas y que se denominangastos capitalizables.

25

Actividad.

La actividad es una categoría de producción intermedia, ello quiere decir

que los servicios resultantes de las acciones que se cumplen en la

actividad, contribuyen a la producción de los bienes o servicios del

programa, subprograma o del proyecto del cual forma parte. La actividad

se conforma por un conjunto de tareas y debe contener los recursos

humanos, materiales y servicios necesarios para el logro de los

productos intermedios, los recursos financieros para la adquisición de los

recursos real~s; así mismo, debe contar con una unidad ejecutara, que es

la responsable de combinar los citados recursos para el logro de esos

productos.

4. ¿Qué son las categorías equivalentes?

La leyes de régimen presupuestario estadales, así como la Ley Orgánica de

Régimen Municipal y los instructivos de la Oficina Central de Presupuesto,

señalan el concepto de categorías equivalentes, las cuales no son más que

las actividades de tipo central, tales como las de presupuesto,

administración, personal, etc, que prestan apoyo a todos los programas de la

institución; también las actividades de tipo común, que prestan apoyo a más

de un programa, subprograma o proyecto de la entidad pero no a todos, las

cuales, aún cuando no cumplen con los requisitos antes indicados

- .

, O" ,

para ser calificadas como un programa, subprograma o proyecto, por cuanto

sus resultados no constituyen productos terminales, sino intermedios,

legalmente deberán calificarse como tales, es decir como programa,

subprograma o proyecto, a los fines de la asignación de los créditospresupuestarios en la Ley u Ordenanza de Presupuesto.

26

IV. EL Plan Unico de Cuentas.

Oué es el Plan Unico de Cuentas?

La Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional estipula que la

Oficina Central de Presupuesto dictará las normas generales del sistema de

contabilidad, las cuales servirán para identificar los flujos de orígenes y

aplicaciones de recursos que se generen por sus operaciones económicas y

financieras. Además, que establecerá el Plan Unico de Cuentas de Recursos

y Egresos el cual será de uso obligatorio por parte de los entes sujetos a

dicha ley. Igualmente, dispone que los estados y municipios se

regirán por las disposiciones técnicas que establezca esa Oficina, por lo

cual, dicho plan, debe aplicarse para la formulación, ejecución y control del

presupuesto de ingresos y gastos de las entidades federales y municipales.

El citado plan tiene el objetivo de constituir un clasificador único de ingresos

y gastos para todo el sector público, a cuyos efectos contiene los

correspondientes a todos los tipos de organismos de dicho sector, o sea, los

del Poder Nacional, los Estados y los Municipios, las empresas y

sociedades y demás entes descentralizados del Poder Nacional, Estadal y

t'J1unicipal.

Adicionalmente, a los fines de que permita determinar los flujos de orígenes

y de aplicaciones, el clasificador establece un concepto ampliado de

ingresos, ello es que no solamente contiene aquellos que reflejan un

movimiento de efectivo, sino también los recursos de capital y financieros

derivados de la disminución de activos reales o financieros y el incremento

de pasivos o del patrimonio, por lo cual se modificó el nombre de cuentas de

ingresos a cuentas de recursos. Igualmente, se amplió el concepto de

gastos, incluyendo además de aquellos que implican una erogación deefectivo, los que sólo reflejan una aplicación financierá tales como los

derivados de aumentos de activos o disminuciones de pasivo y patrimonio,

27

en razón de lo cual se modificó la denominación de cuentas de gastos a

cuentas de egresos

Cabe advertir que los estados y municipalidades sólo podrán utilizar las

cuentas de recursos que estén expresamente establecidas en las normas

respectivas como ingresos ordinarios y extraordinarios y las de egresos

necesanas para codificar las adquisiciones de bienes o servicios o las

finalidades de las transferencias, así como los pagos del pasivo de la

Hacienda derivados de la ejecución del presupuesto, los reintegros y las

indemnizaciones dispuestas por autoridades judiciales o administrativas.

Igualmente, los correspondientes al pago del servicio de la deuda pública

cuando las respectivas operaciones hayan sido expresamente autorizadas

por Ley especial, según lo previsto en la Ley Orgánica de Crédito Público.

Es de señalar que no está previsto que los estados y los municipios utilicenlas cuentas de aplicaciones financieras. .

2. ¿Cuál es el contenido del Plan Unico de Cuentas?

En resumen, las cuentas de recursos contienen: los ingresos ordinarios y

extraordinarios de los poderes públicos, incluyendo los tributarios y los no

tributarios, los derivados de ventas de bienes y servicios, los de la

propiedad, los aportes, los correspondientes a operaciones de crédito

publico, las reservas del tesoro no comprometidas. Además, los ingresos de

operación y los ajenos a la operación de los entes descentralizados, las

transferencias, los referentes a recursos propios de capital, la disminución

de otros activos financieros, los incrementos de pasivos y el incremento del

patrimonio.

En las cuentas de egresos se incluyen los gastos de personal, materiales y

suministros, los servicios no personales, los activos reales, los activos

financieros, el servicio de la deuda pública y disminución de otros pasivos,

las transferencias, otros gastos de instituciones descentralizadas, los gastos

28

de defensa y seguridad, la aSignación no distribuida y la partida

rectificaciones al presupuesto.

de

Cabe advertir que las cuentas de aplicaciones financieras relativas a las de

incrementos de activos financieros y disminuciones de pasivo y patrimonio,

no constituyen créditos presupuestarios, por cuanto no significan una

autorización máxima para gastar, ya que el monto aprobado en el

presupuesto se determina por diferencia entre los saldos iniciales y finales

de las respectivas cuentas de activos, de pasivos o patrimonio incluidas en

el Balance General presupuestado de los entes descentralizados y se

programan sólo para determinar la totalidad de los flujos de egresos del

organismo. En consecuencia, al no constituir créditos presupuestarios, no.deberán afectarse con operaciones de gastos o pagos, ni es posible

incrementar sus montos mediante traspasos, rectificaciones o créditos

adicionales o utilizarlos como partida cedente de créditos para traspasos o

insubsistencias.

Por otra parte, el Plan Unico de Cuentas también contiene las cuentas de

activos, pasivos, de resultados, las de patrimonio y las de orden, sobre las

cuales, la Resolución vigente de la Oficina Central de Presupuesto,

exceptúa de su aplicación a las administraciones centrales de los poderes

nacional, estadal y municipal, mientras estén vigentes las publicaciones de

la Contraloría General de la República, contentivas de las Instrucciones y

Modelos para la Contabilidad del Gasto Público, Instrucciones y Modelos

para la Contabilidad de los Estados y las Instrucciones y Modelos para la

Contabilidad de los Municipios.

En relación a las cuentas de egresos, se considera necesario señalar

algunas precisiones en cuanto a la correcta imputación de determinados

gastos:

En la partida 4.01: Gastos de Personal. se incluyentodos aquellos

conceptos que representan una contraprestación a los servicios prestados a

la entidad por personas naturales, ya sea por tiempo determinado o no,

29

por trabajos fiJos o eventuales y tengan o no relación de dependencia con el

organismo; por ejemplo, los honorarios profesionales, se deben imputar

en la específica de personal contratado

En la partida 4.02: Materiales y Suministros, se incluyentodos los

materiales de consumo que son utilizados para la producción de los bienes

y servicios de la entidad, que presentan una o más de las siguientes

características: tienen un período corto de uso y durabilidad no mayor de un

año, pierden su naturaleza al utilizarse y su costo unitario es

relativamente bajo. En consecuencia, no deben codificarse en esta partida,

materiales que se adquieren para ser donados, ya que según el plan en

referencia corresponden a la partida 4.07: Transferencias.

En la partida 4.03: Servicios no Personales, se incluyen todos aquellos

necesarios para la producción de bienes o servicios de la entidad, pero que

sean prestados por personas jurídicas. En el caso de conservaciones de

bienes del dominio público o privado, se imputan las denominadas

conservaciones y reparáciones menores, ello quiere decir, aquellas, que sólo

contribuyen a mantener dichos bienes en condiciones adecuadas de

funcionamiento y por lo tanto, esos servicios no le agregan valor a los

mismos, aún cuando su costo actual sea relativamente alto, tales como la

pintura de inmuebles. Igualmente, contiene las construcciones pero de

carácter temporal que serán desarmadas o destruidas en un tiempo menor a

un año. Así mismo, los servicios fiscales, tales como el impuesto general a

las ventas y el del consumo suntuario, los cuales, se imputarán a esta

partida, cuando se trate de bienes importados. En caso de adquisiciones de

bienes nacionales dichos impuestos formarán parte del costo del respectivo

bien, los cuales se imputan a la correspondiente partida de acuerdo a la

naturaleza del gasto.

En la partida 4.04: Activos Reales, se imputarán las adquisiciones de

maquinarias y equipos que son utilizadas para la producción de bienes o

servicios del organismo, así como los servicios contratados con terceros de

J()

ampliaciones, mejoras, conservaciones y reparaciones mayores de dichos

bienes; es decir, que incrementen su valor o slgníficativamente su vida útil,

por lo cual no deben imputarse gastos tales como la limpieza, la pintura, el

desmonte, la tala, poda, etc, excepto en el caso de que formen parte del

costo de la construcción de la obra. Así mismo, no deben incluirse en esta

partida gastos que no constituyan bienes del dominio público o privado de

la entidad, tales como las ampliaciones o mejoras de bienes nacionales y

que son donadas al ente público nacional, incrementando el patrimonio de

dicho ente. En este caso, deben imputarse a la partida identificada con el

código 4.07: Transferencias, genérica 02: Tranferencias de Capital Internas,

específica 02: Transferencias de Capital al Sector Público, subespecífica 11:

Donaciones de Capital a Organismos del Sector Público.

V. Contenido del Documento Presupuestario..

1. ¿Cuál es el contenido de la Ley u Ordenanza de Presupuesto?

La Ley u Ordenanza debe contener tres títulos: I - Disposiciones Generales;

11 - Presupuesto de Ingresos y 111 - Presupuesto de Gastos.

2. ¿Cuál es el contenido de las Disposiciones Generales?

Las normas legales en comento, así como las instrucciones técnicas de la

Oficina Central de Presupuesto establecen que las disposiciones generales

contienen las normas complementarias a la Ley de Régimen Presupuestarío

Estadal o de Régimen Municipal que deben regir para el ejercicio de la

vigencia.

Las disposiciones generales incluyen normas específicas para la ejecuciónde los programas, subprogramas, proyectos y obras establecidos en la Ley u

Ordenanza y deben contener las disposiciones relativas a las subpartidas

:\1

denominadas controladas, identificándolas con su código y denominación

los trámites de aprobación de las modificaciones presupuestarias, los

traspasos que deben ser autorizados por el órgano legislativo y los que

pueden ser autorizadas por el ejecutivo estadal o municipal, así como.. los

requisitos para la modificación de obras sujetas a convenios, la forma decancelar los compromisos pendientes de pago en el perí odo

complementario y terminado el mismo, regulaciones en cuanto a las

contrataciones de obras que afecten varios ejercIcIos presupuestarios,

normas en cuanto a la modificación del registro de cargos, así como para la

ejecución de las asignaciones presupuestarias de los órganos estadales y

muntcipales que tienen autonomía funcional o que son ordenadores de

pagos contra el tesoro estadal y municipal, la obligación de presentar a

diferentes dependencias del ejecutivo o al legislativo, la información sobre la

ejecución física y financiera del presupuesto de ingresos y gastos.

Igualmente, las normas complementarias sobre la aprobación y ejecución y

niveles de autorización de las modificaciones presupuestarias de los entes

deseentralizados estada I es y municipales.

3. ¿ Cuál es el contenido del Presupuesto de Ingresos?

El presupuesto de ingresos debe contener la estimación prudencial de los

ingresos a recaudar en el ejercicio presupuestario, clasificados de acuerdoa la ley, en ingresos ordinarios y extraordinarios. Las leyes estadaies

incluyen como ingresos extraordinarios, entre otros, los derivados de las

operaciones de crédito publico, la venta de activos, así como aquellos cuya

vigencia no exceda de tres años; así mismo, el uso de las reservas detesorería Igualmente, la Ley Orgánica de Régimen Municloaí establece

además, las contribuciones especiales previstas en ley nacional. la \/enta de

1 .

I

I

1

1

I

I

[:!

I

1

1-:

1 .j

\ 1

I .

l'

\

1

\

l.

\

~ )_)L

eJldos, las donaclones o legados y aportes especiales que le acuerden

organismos nacionales o estadales.

Adiclonalmente, de acuerdo al Plan Unico de Cuentas. los ingresos

ordinarios se clasifican en: impuestos, tasas, diversos, ingresos por venta

de bienes y servIcIos, los ingresos de la propiedad y los aportes,

constituidos por los situados constitucional y municipal, asi como, para los

estados, los aportes especiales recibidos del Ejecutivo Nacional o de otros

entes públicos; estos aportes especiales se clasifican a su vez, en los

recibidos para gastos de funcionamiento y para gastos de inversión.

4. ¿Cuál es el contenido del Presupuesto de Gastos?

El Título 11,

del Presupuesto de Gastos, contiene los créditos

presupuestarios clasificados por sectores, programas, subprogramas,

proyectos y partidas; además, debe incluir los índices de categoríasprogramáticas, qUe resumen la denominación de cada una de ellas e

indica la respectiva unidad ejecutara, el resumen de las metas de cada

programa, los cuadros de recursos humanos clasificados por tipo de cargos

y por escala de sueldos y salarios, las descripciones de los programas,

subprogramas y proyectos que deben expresar los objetivos de cada uno de

ellos, la relación de obras, los cuadros de costos de los equipos, la

relación de transferencias, la cual debe detallar la identificación de cada

ente beneficiario y otros. Adicionalmente, en la Ley de Presupuesto estadal,debe incluirse el cuadro de Créditos Presupuestarios Asignados a los

Programas de Inversión en Coordinación con los Organismos Nacionales,

asi como el de la Distribución del Situado a nivel de MunicipIos.

A nivel municipal, la Ordenanza debe contener. además, el cuadro

denominado Gastos de Inversión Estimados para el Ejercicio Fiscal, el cual

permite a la Contraloría General de la República, verificar la estimación del

30 % de los Ingresos previstos en la respectiva Ordenanza, que deben ser

,,-, -) -)

aplicados a gastos de inversión o formación de capital, conforme a las

normas establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y

Resolución de la Oficina Central de Presupuesto

la

5 ¿ Cuál es el contenido de la Distribución Institucional del Presupuesto de

Gastos?

La Distribución Institucional es un documento que permite discriminar los

créditos presupuestarios aprobados a nivel de la Ley o la Ordenanza, en

los niveles más desagregados, como son las actividades para los

programas, subprogramas y proyectos. Igualmente, el detalle de las partidas

en las genéricas, específicas y subespecíficas, que las integran. Tiene el

objetivo de establecer claramente las responsabilidades de cada unidad

ejecutara, no sólo del cumplimiento de las acciones correspondientes a las

categorías de programa, subprograma o proyecto aprobados en la Ley u

Ordenanza, sino también las de las actividades. Igualmente, debe incluir los

cuadros de créditos presupuestarios, los volúmenes de trabajo, descripción y

los de recursos humanos clasificados por tipo y por escalas de sueldos y

salarios por cada actividad. Adicionalmente, cuando las obras son

ejecutadas por administración directa, debe presentar los cuadros de

créditos presupuestarios del proyecto, donde se identifiquen para cada

obra, los gastos de personal, materiales y servicios que forman parte del

costo de cada una de ellas. Así mismo, los cuadros resúmenes de créditos

presupuestarios por sectores y programas y los resúmenes por programas y

actividades.

A objeto de cumplir con las leyes vigentes, una vez aprobada la Ley u

Ordenanza de Presupuesto, el Gobernador o el Alcalde, segúncorresponda, deberán mediante Decreto, aprobar la correspondiente

Distribución Institucionai del Presupuesto de Gastos, ia cual contendrá las

34

modificaciones acordadas por la Asamblea Legislativa o la Cámara

Municipal y deberá publicarse en Gaceta Oficial o Municipal.

El decreto de la Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos,deberá contener además, las disposiciones generales, las cuales

comprenden normas relativas al carácter informativo de los créditos

presupuestarios a nivel de las actividades, genéricas, específicas y

subespecíficas, sin perjuicio de lo estipulado en las respectivas

disposiciones generales establecidas en la Ley u Ordenanza. Incluye la

delegación que hace el Gobernador o el Alcalde para la aprobación de

traspasos entre genéricas y específicas de una misma partida,

generalmente en la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Entidad

y puede establecer que las modificaciones a los créditos inicialmente

estimados de determinadas genéricas, específicas o subespecíficas sean

aprobadas por el órgano ejecutivo.

VI. Discusión y Aprobací6n del Presupuesto.

1. ¿Qué es la discusión y sanción del presupuesto?

Señalan las normas vigentes que una vez elaborado el proyecto de

presupuesto por el ejecutivo estadal o municipal sea presentado a la

Asamblea Legislativa o a la Cámara Municipal, según corresponda, en un

determinado plazo. En general, las leyes estada les establecen la

presentación en los primeros cinco (5) días hábiles del inicio del 2a período

de sesiones ordinarias y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, estipula el

plazo de 45 días de anticipación al inicio del ejercicio al cual se refiere.

Las leyes y ordenanzas de presupuesto siguen el procedimiento normal de

discusión y aprobación del resto de las leyes Es decir, de acuerdo con las

Constituciones estadales pueden recibir 2 ó 3 discusiones En la Ley

Orgánica de Régimen Municipal se establece que los actos que sancionen

3')

los Concejos o Cabildos para establecer normas de aplicación general

sobre asuntos específicos de interés local se denominarán Ordenanzas

Estos actos recibirán por lo menos 2 discusiones en Cámara y en días

diferentes.

La complejidad de la información presentada en el proyecto de

presupuesto, generalmente obliga a la designación de comisiones de la

Asamblea Legislativa o de la Cámara Municipal, las cuales asumen la

responsabilidaddel análisis, pudiéndose requerir la presencia del Gobernador, el Alcalde u

otros funcionarios a fin de enterarse y profundizar en los objetivos y

finalidades de los gastos propuestos en el proyecto, así como de la

sinceridad de las estimaciones de ingresos. Estas comisiones prepararán

los informes correspondientes, los cuales servirán de base para las

discusiones en Cámara, todo de conformidad con lo que establezcan los

respectivos Reglamentos Interior y de Debates.

Cabe destacar que la Asamblea o la Cámara podrán alterar las partidas

presupuestarias, pero no autorizarán gastos que excedan del monto de las

estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ordenanza o Ley dePresupuesto.

2. ¿Qué es la promulgación y publicación de la Ley u Ordenanza?

La promulgación es el acto de aprobar formalmente una ley u otra

disposición a fin de que sea cumplida y hecha cumplir, la cual se expresa a

través del respectivo "Cúmplase" o "Ejecútese".

Una vez sancionada la Ley o la Ordenanza, debe ser remitida al ejecutivoestadal o municipal a los fines de su promulgación dentro de un lapso

determinado legalmente. No obstante, el ejecutivo puede revisar la Ley u

Ordenanza sancionada y pedir al legislativo su reconsideración Las

constituciones estadales señalan distintos plazos, algunas, 5 días, otras 8

días, dentro del cual el Gobernador, mediante exposición razonada podrá

36

realizar sus planteamientos, los cuales, una vez discutidos por la Asamblea

Legislativa, deberá promulgarse la Ley dentro de un nuevo plazo, excepto

que la observación se refiera a presunta inconstitucionalidad, en cuyo caso

podrá Interponerse el recurso ante la Corte Suprema de Justicia.

Igualmente, la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone que la solicitud

de reconsideración debe formularse mediante exposición razonada a fin de

que se modifique alguna de sus disposiciones o levante la sanción total o

parcial de la Ordenanza. Cuando la decisión del Concejo o Cabildo fuere

contraria al planteamiento del Alcalde y se hubiera adoptado por las 2/3

partes de sus miembros, el Alcalde no podrá formular nuevas observaciones

y deberá promulgar la Ordenanza dentro de los 5 días siguientes a aquél en

que la haya recibido. Cuando la decisión se hubiere formulado por simple

mayoría, el Alcalde podrá optar entre promulgar la Ordenanza o devolverla

al Concejo dentro de un nuevo plazo de 5 días para una última

reconsideración. La decisión del Concejo o Cabildo, aún por simple mayoría

será definitiva y la promulgación de la Ordenanza deberá hacerse dentro de

los 5 días siguientes a su recibo. Cuando el Alcalde no promulgue la

Ordenanza, lo hará el Vicepresidente de la Cámara Municipal o Distrital.

Una vez promulgada la Ley u Ordenanza, debe publicarse en Gaceta Oficial

o Municipal y mientras no sea publicada, no tendrá vigencia legal. Sobre

este aspecto cabe destacar que la publicación debe expresar el número y la

fecha exacta,o sea, el día, el mes y el año correspondiente; además,

deben ser reproducidas de manera que ofrezcan seguridad, es decir, con las

páginas numeradas y debidamente encuadernadas. Adicionalmente,

es de advertir que si no existe la Ordenanza de Gaceta Municipal, no es

legal la respectiva publicación

l7

3 GOué es la reconducción del presupuestol

Reconducir el presupuesto, significa prorrogar el presupuesto anterior, pero

esta prórroga no implica que se debe aprobar el mismo presupuesto, por

cuanto las finalidades cumplidas y los ingresos recaudados no pueden

volver a realizarse ni a obtenerse.

Las leyes de régimen presupuestario estadales así como la Ley Orgánica G3 t PO)

~3+ ./s1D1Lde Régimen Municipal establecen que sí al inicio del primer día del ejercicio,

no se hubiera sancionado la Ley o la Ordenanza de Presupuesto, se

reconducira el anterior, en cuyo caso el Ejecutivo debe poner en vigencia el

presupuesto reconducido. Para ello debe realizar determinados ajustes, en

los ingresos, gastos y en las metas previstas en el presupuesto del año

anterior, así como en el personal.

Igualmente, señala la Ley que en el presupuesto reconducido se tomarán en

cuenta las modificaciones acordadas en el presupuesto anterior, ello

quiere decir que los ajustes deben realizarse sobre el presupuesto del

ejerCicio anterior actualizado con los créditos adicionales y demás

modificaciones legalmente acordadas.

En cuanto a los ajustes en los ingresos, se establece que se eliminarán los

ramos de ingresos que no pueden ser recaudados nuevamente y los

derivados de operaciones de crédito público que hubieran sido utilizados, se

excluirá el uso de las reservas de tesorería y deberán incluirse los ingresos

estimados para el nuevo ejercicio, inclusive los derivados de operaciones de

crédito público cuya percepción deba ocurm en el año fiscal que se

presupuesta.

En el presupuesto de gastos, se eliminarán los créditos que no deben

repetirse por haberse cumplido los fines correspondientes, Incluirá la nueva

estimación del situado, el servicio de la deuda pública y los compromisos

derivados de tratados internacionales, asi como los créditos Indispensables

..'

~x

para asegurar la continuidad y eficiencia de la administración del estado y

en especial los serVICIOS educativos, sanitarios yaslstenclales

En relación a la aplicación del término de los gastos indispensables, se ha

interpretado que !a facultad del ejecutivo está

estrictamente necesarios para no interrumpir la

públicos, por lo cual se considera que no podrán

limitada a los gastos

gestiónde

los entes

incluirse programas uobras nuevas ni realizar reajustes, incrementando los créditos de los

programas por montos superiores a los acordados, actualizados con lasmodificaciones aprobadas al presupuesto anterior. Si se requiriera

incorporar nuevos programas u obras, el ejecutivo deberá acudir al ente

legislativo, mediante la tramitación de créditos adicionales.

Así mismo, dispone la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional, y

algunas estadales, que en el presupuesto reconducido, el personal debe ser

igualo menor al del presupuesto anterior, lo que implica que en dicho

presupuesto no deben crearse cargos. No obstante, podrán incorporarse

nuevos cargos, mediante la aprobación del órgano legislativo.

En referencia a los objetivos y metas, deberán adaptarse a los ingresos y

créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.

Una vez.realizados tos mencionados ajustes, el presupuesto reconducido se

aprobará mediante decreto del Gobernador o del Alcalde y debe publicarse

en forma completa, es decir con las Disposiciones Generales del año

anterior, en cuanto sean aplicables, lo que Implica que no deben

incorporarse nuevas disposiciones, así como el Presupuesto de Ingresos yel de Gastos

En cuar1tto a la vigencia del presupuesto reconducido, dispone la ley

nacional, así como las estadales, que en caso de que el Congreso de la

República o las A.sambleas Legislativas aprueben el presupuesto que les

fue sometido a su consideración, antes del 31 de marzo del año

correspondiente, el reconducido regirá por tres meses. es decir hasta dicha

39

fecha; en caso contrario, tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo

año.

Es de aclarar que dichas leyes establecen la posibilidad de sancionar la Ley

de Presupuesto hasta el 31 de marzo, por lo cual, de darse el caso, el

presupuesto aprobado por la Asamblea tendrá vigencia desde el 10 de abril

hasta el término del ejercicio presupuestario.

No ocurre lo mismo a nivel de los Municipios, por cuanto la Ley Orgánica de

Régimen Municipal, señala que 11 para la reconducción", se aplicarán las

disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, ello quiere

decir que se utilizarán las normas relativas a la promulgación y publicación,

así como los ajuste~ en los ingresos, gastos, metas y el personal, pero no

se remite a la disposición que permite al órgano legislativo, sancionar en

forma tardía el presupuesto, por lo tanto, se puede interpretar que en los

Municipios, la vigencia del presupuesto reconducido es la de todo el ejercicio

presupuestario.Por otra parte señalan la leyes estadales, que una vez sancionada la Ley

. .de Ptesupuesto por la Asamblea Legislativa, se darán por aprobados los

créditos presupuestarios equivalentes a los compromisos válidamente

adquiridos en la vigencia del reconducido, es decir esos compromisos los

absorbe la nueva ley, lo que en la práctica, supone afectar el presupuesto

vigente a partir del 10 de abril con los compromisos que fueron imputados al

reconducido.

VII. Ejecución del Presupuesto.

1. ¿ Qué es la ejecución del presupuesto?

La ejecución del presupuesto se plantea en dos planos, el de la ejecución

física, que consiste en la realización de acciones y la utilización de los

recursos reales para la ejecución de dichas acciones, a objeto de obtener

40

las metas y los volúmenes de trabajo previstos y la ejecución financiera, que

no es más que la obtención de los ingresos estimados, así como la

utilización de los créditos presupuestarios autorizados

Ahora bien, esa obtención de los ingresos se realiza por etapas, que sedefinen a continuación

La causación: Momento en que nace el derecho de percibir un ingreso en

razón de la venta de bienes o servicios o de disposiciones legales

que establecen ese derecho.

La liquidación: Momento de la determinación de la cuantía de esederecho, el cual se perfecciona mediante el acto administrativo

correspondiente.

La recaudación: Momento enel cual se extingue el derecho, mediante la

transferencia al acreedor de parte del patrimonio del deudor a objeto de

eliminar la deuda.

En la ejecución de los gastos, se determinan tres momentos relevantes, por

los efectos legales o patrimoniales de los mismos, ello son:

El Compromiso: Acto administrativo mediante el cual se dispone o

formaliza la realización de un gasto.

El gasto causado: Momento cuando se genera la obligación de pagar,

ya sea por la contraprestación de bienes o servicios o por disposiciones

legales o contractuales.

El pago: Momento en el cual se extingue la obligación.

2 ¿ Cuáles son las formas de ordenar compromisos?

El trámite del compromiso se inicia, con la solicitud de un gasto que realiza

el responsable de la unidad ejecutara del programa, subprograma o

proyecto a la cual están asignados los créditos presupuestarios Cuando 58

41

trata de adquisiciones, generalmente se elabora una requisición o pedido, y

una vez aprobado, se emite una orden de compra o de servicio; para las

obras o servicIos personales debe elaborarse el contrato y otros documentos

como el apartado presupuestario. En todo caso, el documento que se utilice

debe reflejar el acto de disposición formal de una obligación para el fisco, el

cual debe ser firmado por el Gobernador o elAlcalde o por el funcionario en qUien se haya delegado

expresamente la facultad de comprometer a la administración. En el trámite

se debe cumplir con los procedimientos establecidos, tal como el de

licitaciones y con los controles previos internos y externos estipulados,

a objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones legalescorrespondientes.

3. ¿ Qué son los compromisos válidamente adquiridos?

Las normas reglamentarias nacionales, así como algunas estadales y

municipales, definen los requisitos para que un compromiso pueda

considerarse como válidamente adquirido, ellos son:

- Que sea autorizado por funcionario competente.

- Que en su virtud se dispongan o formalicen obligaciones de acuerdo a

los criterios establecidos al efecto; estos criterios deben incluir, por cadapartida, los tipos de documentos que serán utilizados para registrar los

compromisos.

- Que la naturaleza y monto del gasto estén previstos en una partida

presupuestaria con crédito disponible en el presupuesto vigente.

- Que hayan sido dictados previo cumplimiento de las normasy

procedimientos vigentes.

42

Que esté expresa la cantidad, el tipo de los bienes y servicIos, SI

corresponde y la persona natural o Jurídica de quien se los adquiere,

cuando se dispongan gastos con contraprestación para el fisco

- Que esté identificado el beneficiario y el monto, cuando se refiera agastos sin contraprestación

4- ¿Cuál es la importancia del registro de los compromisos válidamente

adquiridos?

A nivel de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario nacional, de

algunas estadales, así como en ordenanzas municipales, se considera

utilizado el crédito presupuestario por el registro de los compromisos

válidamente adquiridos, ello implica que se debe dar como ejecutado el

presupuesto, con los compromisos efectuados al 31 de diciembre de cada

ejercicio presupuestario, independientemente de que los correspondientes

bienes o servicios, se hubieran recibido a dicha fecha. En otras leyes y

ordenanzas, se considera ejecutado el crédito, con los gastos causados,

también denominados compromisos definitivos.

La precisión legal del momento en que se considera ejecutado el

presupuesto es de suma importancia, por cuanto según el principio de

anualidad, los gastos deben afectar el respectivo presupuesto; por lo tanto,

si la ejecución se realiza con el compromiso válidamente adquirido, de

acuerdo a las normas legales respectivas, una vez cerrado el ejercicio se

otorga un período complementario, de 6 meses o un año, para causar los

gastos y ordenar los pagos correspondientes

Por el contrario, cuando la ejecución del presupuesto se realiza con base a

los gastos causados o compromisos definitivos, el período complementario

se establece sólo para ordenar los pagos respectivos

En consecuencia, el registro del compromiso debe efectuarse, con la

finalidad de conocer el monto ejecutado de los créditos presupuestarios, en

43

las entidades donde se considera utilizado el crédito con los compromisos.

En las restantes, para llevar un control eficaz de la disponibilidad

presupuestaria, por cuanto de lo contrario podrían ejecutarse gastos sin la

correspondiente previsión presupuestaria. Además, permitirá conocer elmonto de los compromisos no causados.

5. ¿ Cuáles son las formas de causar gastos?

La causación de gastos, puede ocurrir por:

La recepción de los bienes o servicios.

Los anticipos a proveedores o contratistas, de acuerdo a las respectivas

disposiciones contractuales.

El vencimiento de otras obligaciones, dispuestas en normas legales o

derivadas de decisiones administrativas.

6. ¿ Cuál es la importancia del registro de los gastos causados?

El gasto causado, también llamado compromiso definitivo, debe registrarse a

objeto de conocer el momento en que nace la obligación de pagar, y,por lo

tanto, cuando se genera la deuda, así como el presupuesto ejecutado,

cuando corresponda. Dicho gasto causado puede registrarse mediante

diversos documentos, tales como, las facturas, valuaciones, etc, o las

respectivas órdenes de pago emitidas.

7. ¿Qué son las órdenes de pago?

Las órdenes de pago son mandamientos contra el tesoro estadal o

municipal, mediante los cuales se liquida el gasto, o sea, se determina su

cuantía y se autoriza su pago. Las normas legales establecen que ningún

pago puede ser ordenado contra el tesoro sino para pagar obligaciones

, 1 -~ --t

válidamente contraídas, excepto los avances que se autoricen conforme al

reglamento De dicha norma se deriva que sólo existen dos formas de

erogar fondos del tesoro, ellas son, mediante órdenes de pago destinadas a

cancelar obligaciones válidamente contraídas, también llamadas órdenes depago directas, a través de las cuales se autoriza el pago al legítimo

acreedor o beneficiario o, mediante las órdenes de pago denominadas de

avances, las que se utilizan para transferir fondos a funcionaríos

administradores o cuentadantes, expresamente delegados por elGobernador o el Alcalde para que ellos cancelen las respectivas

obligaciones válidamente adquiridas.

Además, en las administraciones estadales y en algunas municipales, se

utilizan los procedimientos de emitir, las llamadas órdenes especiales para

cuando se autoriza un solo pago o las permanentes, mediante las cuales se

ordenan, con un solo documento, varios pagos periódicos y por igual monto,

pudiendo ser semanales, quincenales o mensuales.

Es importante destacar que las normas previstas en las leyes de contralorías

estadales así como en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, estipulan la

obligación de efectuar el control previo de los gastos en dos etapas, es decir,

sobre los compromisos y sobre los pagos, estableciendo

que el Contralor podrá exceptuar de dicho control, los compromisos

menores de cierto monto. De esta norma se deriva que todas las órdenes de

pago emitidas por la administración, contra el tesoro, estarán sujetas al

control previo por cuanto la excepción se aplica sólo a la etapa de los

compromisos.

45

8. ¿Cuál es el procedimiento para cancelar, enel

al

período

complementario, los compromisos pendientes de

ejercicio presupuestario?

pago final del

Al final del ejercicio debe realizarse un cierre contable, determinándose los

compromisos pendientes de causación y los gastos causados pendientes de

pago.

Si el presupuesto se ejecuta con los compromisos válidamente adquiridos,

al cierre podrán quedar compromisos pendientes de pago, por lo cual, en el

período complementario se recibirán los bienes o los servicios y se emitirán

las órdenes de pago correspondientes. Señalan las normas que los pagos,

"se harán contra el tesoro", ello quiere decir que no afectarán el

presupuesto anterior por cuanto ya fue ejecutado mediante los compromisos

y tampoco podrán imputarse al del año siguiente, ya que no corresponden a

este ejércicio. En consecuencia, las respectivas órdenes de: pago sólo

afectan el tesoro. Adicionalmente, es de aclarar que los

correspondientes gastos causados y pagos deben asentarse en registros,

pero no de la ejecución del presupuesto por cuanto se ejecutó con los

compromisos, sino en registros del período complementario, así como en

los de tesorería. Además, las órdenes de pago deberán informar el año al

cual corresponde la ejecución, así como la respectiva codificación

presupuestaria.

Si el presupuesto se ejecuta mediante el gasto causado, al cierre debe

afectarse el mismo, mediante el registro de los gastos causados antes del

31 de diciembre y en el período complementario, no se podrán causar

gastos contra el presupuesto anterior por cuanto feneció, sólo se emitirán las

órdenes de pago o los cheques, según corresponda, de los gastos causados

que afectaron dicho presupuesto y se harán contra el tesoro

. ¡

46

Es de advertir que el cierre del ejercicio, no Implica la anulaCión de los

compromisos que quedaron pendientes de causaclón, los cuales deberán

afectar el presupuesto donde se concrete la respectiva recepción de los

bienes y servicios, y para ello, según las normas legales respectivas, setramitará lascrédito deadicional objeto Incorporar, enun a

correspondientes partidas del presupuesto, los créditos necesarios para

imputar dichos compromisos, el cual se financiará con las reservas del

tesoro.

Cabe agregar que el procedimiento antes indicado para los compromisos no

causados, se utiliza también en los Estados, para incorporar en el

presupuesto siguiente, los créditos no comprometidos pero sujetos a los

convenios coordinados con organismos nacionales, de acuerdo a la Ley de

Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias delPoder Público.

9. ¿Cuál es el procedimiento para cancelar, al finalizar el período

complementario, los compromisos válidamente adquiridos y pendientes de

pago?

De acuerdo a las normas legales vigentes, si una vez finalizado el período

complementario de un presupuesto, todavía existieren compromisos

válidamente adquiridos en el mismo, que estén pendientes de pago, se

cancelarán contra una partida especial que se preverá para tales fines. Ello

no siempre implica que deberá esperarse otro ejercicio para la cancelación

de dichos compromisos, ya que si el período complementario es de 6meses, se podrán cancelar en el 2° semestre del año siguiente al del

presupuesto donde se efectúo el compromiso, si existiera la disponibilidad

presupuestaria correspondiente en la citada partida. En caso contrario, y de

no existir recursos para efectuar una modificación presupuestaria. entonces,

necesariamente deberá preverse para el siguiente ejercicio fiscal Es de

47

señalar que en el Plan Unico de Cuentas vigente, dicha partida se identifica

con el código 4.06: Servicio de la Deuda Pública y Disminución de Otros

Pasivos, genérica 03: Obligaciones de Ejercicios Anteriores, específica 05:Compromisos Pendientes de Ejercicios Anteriores

10. ¿Cuál es el procedimiento para la cancelación de obligaciones

no válidamente contraídas?

Las normas presupuestarias vigentes establecen que ningún pago'puede ssr

ordenado contra el tesoro sino para pagar obligaciones válidamente

contraídas. Igualmente disponen que los compromisos originados en

sentencia judicial firme con autoridad de cosa juzgada, los reconocidos

administrativamente, así como los derivados de reintegros que deba efectuar

el fisco, se pagarán con cargo a una partida que se preverá para cada

ejercicio. De dichas normas se deriva que todo compromiso que no pueda

ser calificado como válidamente adquirido, de acuerdo a lo dispuesto en : las

respectivas disposiciones, está sujeto al reconocimiento administrativo

previo para la procedencia de su pago.

Para el citado reconocimiento, debe formarse un expediente que se inicia

con el reclamo de! acreedor, al cual se le agregan todos los elementos

probutolios de la deuda, la certificación de su vigencia y la opinión del

Procurador General del Estado, de acuerdo a las normas legales

correspondientes o del Síndico Municipal, en razón de su competencia de

representar y defender judicial y extrajudicialmente los intereses del

Municipio; así mismo, la aprobación de la Contraloría cuando proceda.

Por otra parte, la norma prevista en el Artículo 227 de la Constitución,

según la cual, no se hará del Tesoro gasto alguno que no haya sido previsto

en la Ley de Presupuesto, dado su carácter prohibitivo, conlleva que todo

compromiso que haya sido autorizado sin crédito presupuestario,

no es válido ni produce efectos respecto a la administración. No obstante y

48

en el caso de que dicha administración haya recibido unos bienes o

servicios, que aumentan su patrimonio en una relación de causalidad,

demostrable con el empobrecimiento de un tercero, se origina el supuesto

para la procedencia de la indemnización prevista en el Artículo 1184 del

Código Civil por concepto del enriquecimiento sin causa. De allí se deriva

que dichas obligaciones deban ser reconocidas, para ser canceladas con

cargo a la partida especial prevista en el presupuesto, independientemente

de las acciones que realice la Contraloría para determinar las

responsabilidades a que hubiere lugar.

Igual requisito del reconocimiento procede en caso de que el funcionario

que comprometió a la Administración no haya sido legalmente autorizado o

cuando, por contravención de disposiciones legales, se establezca en las

mismas la invalidez del compromiso. De acuerdo al Plan Unicode Cuentas

vigente, la partida señalada en la Leyes la identificada con el código 4.06:

Servicio de la Deuda Pública y Disminución de Otros Pasivos, genérica 03:

Obligaciones de Ejercicios Anteriores, específica 03: Indemnizaciones

Diversas. Contra dicha específica, tambien se cancelarán las obligaciones

derivadas de sentencias judiciales.

11. ¿Qué son los avances de fondos?

Señalan las normas legales que ningún pago puede ser ordenado contra el

tesoro sino para pagar obligaciones válidamente contraídas, excepto los

avances que se giren a funcionarios de acuerdo al reglamento. De esta

norma se deriva que además de las órdenes directas, emitidas para

cancelar obligaciones a sus legítimos beneficiarios, pueden transferirse

fondos a funcionarios, mediante órdenes de avance, para que éstospaguen obligaciones válidamente contraídas, tales como las giradas a los

tesoreros o pagadores auxiliares para el pago de nóminas de sueldos y

salarios.

4LJ

Adicionalmente, las órdenes de avances, también pueden utilizarse para

transferir una capacidad para comprometer que se otorga al funcionario

expresamente autorizado, indicada en la imputación presupuestaria de la

respectiva orden de pago, y por lo tanto, el cuentadante sólo podrá

comprometer, causar y pagar con los fondos recibidos, por los conceptos de

gastos y por los montos señalados en la misma.

Es de aclarar que a nivel nacional y en algunos estados, los reglamentos de

avances existentes, establecen el procedimiento de las Autorizaciones

Anuales para Comprometer, mediante las cuales se transfieren a los

administradores, el monto máximo a gastar en el año, por las categorías

presupuestarias y partidas indicadas en dicha autorización. En este caso, las

órdenes de pago no señalan la imputación presupuestaria y los créditos

asignados en la Ley de Presupuesto al organismo, se afectan con dichas

autorizaciones. El administrador sólo podrá pagar con los fondos globales

recibidos, gastos que haya legalmente comprometido según los créditos

asignados mediante la respectiva autorización. Las órdenes de pago, como

no tienen imputación, se afectan a una cuenta denominada Provisión Global

para Girar Avances que se crea o aumenta con las autorizacione~ emitidas

o sus modificaciones de aumento y con los reintegros de dichas órdenes

ocurridos en el mismo ejercicio y se disminuye, con las modificaciones de

rebaja de dicha autorización, así como con las respectivas órdenes de

avance emitidas.En general, los reglamentos de avances deben contener las normas

relativas a la naturaleza de los gastos y los montos máximos de los gastos y

los pagos que podrán cancelarse mediante avances, sobre los cuales, es

preciso destacar la conveniencia de que exista equivalencia entre dichos

montos y los exceptuados del control previo externo, lo cual facilitará el

control que debe ejercer la Contraloría. Además, deben incluir, la forma y

periodicidad de la rendición de los avances, los registros que deben llevar

los administradores, lo relativo a que los montos señalados en las

..

... -.

so

autorizaciones para comprometer o en las órdenes de avance a nivel de

programas, subprograma, proyecto, obra, partida y subpartida controlada,

constituyen el máximo para gastar, las operaciones al cierre del ejercicio, la

obligación de reintegrar al final del ejercicio los fondos en su poder noafectados por compromisos, así como los remanentes al final del período

complementario. Igualmente, la relaclDn que debe efectuarse al final del

eJercICIO presupuestario como del período complementario de los

compromisos pendientes de pago, causados o no, identificando la

respectiva acreedorcodificación elpresupuestaria, el montoy

correspondiente y su remisión tanto a la Unidad de Administración de la

entidad como a la Contraloría, a los fines consiguientes.

Adicionalmente, es de señalar la conveniencia de que determinados

compromisos, tales como los que afecten varios ejercicios presupuestarios,

así como los de ejercicios anteriores, se cancelen únicamente mediante

órdenes de pago directas.

En cuanto a los' reintegros de órdenes de avance, que al girarse a los

cuentadantes ~ afectaron los créditos. presupuestarios y siempre que

correspondan al mismo ejercicio presupuestario, deberán restablecerse a

las. respectivas partidas. Por el contrario, si se refieren a órdenes de

avances de años anteriores, se registrarán como ingresos del ejercicio.

Por otra parte, cabe agregar que los avances tienen diferentes modalidades,

para cada una de las cuales deben emitirse las correspondientes órdenes

de avance a nombre del respectivo administrador o cuentadante; entre ellas,

se señalan las siguientes.

- Los adelantos de fondos, que generalmente se otorgan para actividades

de tipo eventual y que deben rendirse al finalizar dicha actividad.

- Los fondos rotatorios que se otorgan para gastos de tipo periódico y serinden por cada reposición

- Las cajas chicas que se utilizan para gastos no mayores de

determinados montos y son también de reposición periódica.

51

- Los avances propiamente dichos que se giran para remuneraciones al

personal y para gastos distintos, contra la provisión global para girar

avances y que se rinden en la oportunidad que establezca el respectivoórgano contralor.

12. ¿A cuál órgano le corresponde la competencia de dictar normas sobre la

ejecución presupuestaria?

Es de señalar que a nivel estadal le corresponde al Gobernador decretar el

respectivo reglamento de ejecución presupuestaria que contenga la

normativa sobre .Ia ejecución de gastos y de pagos, los funcionarios

autorizados para comprometer a la administración, los requisitos a cumplirse

en la respectiva ordenación, las piezas justificativas de cada tipo de

opéraCión, así como el reglamenta de avances;etc; por el contrario, a nivel

municipal, es el-Concejo MuniCipal quien debe~~tableCerdicha normativa,"

oída la opinión de la Oficina Central de Presupuesto' y de la DirecciÓn

NáClbnarde"ContabilidadAdmiriistrativa adscritásafMinisterio de Hacienda.

'. NOÓ1>stante, íó~correspbndientEr'a ImFavances:,fe: compe;t€Fa ía'

Contraloría Municipal, o en su defecto al Concejo Municipal.

VIII. Modificaciones Presupuestarias.

1. ¿ Qué son las modificaciones presupuestarias?

Las modificaciones presupuestarias son variaciones a los créditos

autorizados a nivel de sector, programa, subprograma, proyecto, actividad,

obra, partida, genérica, específica y subespecífica. Las leyes señalan 5 tipos

de modificaciones presupuestarias: los traspasos, las rectificaciones, las

reducciones o ajustes, las insubsistencías y los créditos adicionales.

52

2. ¿ Qué son los traspasos y cuál es

su aprobación?

el procedimiento general

Los traspasos son modificaciones mediante las cuales, los créditos d

partida cedente son trasladados a una partida receptora dentro' mismo

o diferentes sectores, programas, subprogramas o proyecte hecho de

que constituya una modificación entre partidas, significa que

.

pueden crear partidas, mediante el procedimiento de traspasos.

A nivel estadal se establecen distintas normas en cuanto al tipo de tra

que debe ser aprobado por el órgano legislativo o por el ejec

disponiéndose generalmente, que los traspasos entre partidas de difel

programas y sectores, deben ser aprobados por la Asamblea Legis

también, entre partidas de un mismo o diferentes programas del r

sector, mayores, en unas del 5% y en otras, del 10% de los respe

créditos originales de la partida cedente y receptora. En los Municipic

mayores del 10%, de los créditos originales tanto de la partida cee

como de la receptora, de un mismo o diferente programa, subprogré

proyecto, correspondientes a uno o varios sectores, deben ser autori:

por la Cámara Municipal, por lo cual, los que no excedan de dichos me

deben ser aprobados por el Alcalde.

..'

En las Disposiciones Generales de la Distribución Instituciona

Presupuesto de Gastos, se debe identificar a quien le compe

aprobación de los traspasos entre las subpartidas no controladas.

La solicitud de traspaso se inicia en la unidad ejecutara de los cn

presupuestarios interesada en recibir el traspaso y debe remitirse

Unidad de Presupuesto de la entidad y una vez decidida la p cedente,

se elaborará una constancia de congelamiento de los créditdicha partida, por cuanto de lo contrario, pudiera suceder que cuanl

apruebe la modificación, la misma no tenga la disponibilidad qL

pretendía traspasar. La Unidad de Presupuesto realizará el análi

"

,

.,. "'

cuanc

la sol;

4. ¿Qué son los ajustes o reducciones al presupuesto y cuál es el procedir

general para su aprobación?una dt

cumple

devuel

Las leyes de régimen presupuestario estada les y las ordenam

presupuesto, establecen que si durante la ejecución del presupue

evidenciare una reducción de los ingresos previstos para el ejercil

relación con las estimaciones de la Ley o de la Ordenanza, el ejl

ordenará los ajustes en los créditos presupuestarios. Dichos ajus

traducen en una anulación total o parcial de los créditos disponibles I

oportunidad de la aprobación; obviamente, los créditos anulados no

recursos para financiar créditos adicionales ya que la causa de la am

aproba

Legislase reml

La Cor

por el

Disposic

cuanto

G

fue la inexistencia de esos recursos.

El trámite de la reducción se inicia en la Unidad de Presupuesto, I

coordinará con las unidades ejecutaras los ajustes que deberán rea

los programas respectivos y podrá solicitarse un plan de ajustes

órganos con autonomía funcional, expresamente determinados en las

Las decisiones deben aprobarse mediante decreto y publicarse en

( Oficial o Municipal.

no podr;

traspasa!Goberna,

correspor

3. ¿Qué son la

para su

ap,Las norm

5. ¿Qué son la Insubsistencias de créditos y cuál es el procedír

general para su aprobación?

Incorpore l

es de apro

empleada

De acuerdo con las leyes, las insubsistencias son anulaciones de cr

que reflejan economías del respectivo ejercicio, que se hayan logrado

créditos prE

gastos impr

solamente r

fecha o que se estimen en el resto del mismo y que una vez anulé

destino del gasto originalmente aprobado en la respectiva partie

programa, subprograma o proyecto, el monto de los recursos indujecrear nuevo: el presupuesto de ingresos que financiaban ese gasto, quedan libE

Igualmente

~ superior a

dE

para financiar una nueva erogación, preservándose así el princip

equilibrio presupuestario.

~--------------u-- -----

1

I

1

I

1

I

I

1

li:

1"

I >

1 :-

I:;~

l. ~

I

I

l.

I~j

1

1

1

1

l.

1

~ I

56

Las insubsistencias de créditos, cuando vayan a financiar créditos

adicionales, deben ser expresamente determinadas, señalándose el sector,programa, subprograma, proyecto y partidas u obras que se anulan y

deben ser acordadas por el ejecutivo regional o municipal mediante Decreto,

el cual debe ser publicado en Gaceta Oficial o Municipal. En algunas normas

se establece que si se trata de insubsistencias de gastos de personal y de

obras, el acuerdo debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa.

6. ¿ Qué son los créditos adicionales y cuál es el procedimiento general para

su aprobación?

Los créditos adicionales son autorizaciones adicionales que se aprueban al

presupuesto de gastos, a objeto de cubrir erogaciones necesarias no

previstas o créditos presupuestarios insuficientes. En razón del citado

principio del equilibrio, debe determinarse la fuente de financiamiento

: correspondiente, pudiendo utilizarse, de acuerdo a las normas legales

vigentes, entre otras, las siguientes:

Con los recursos que provengan de un mayor rendimiento de los ingresos

calculados en la Ley u Ordenanza de Presupuesto o estimaciones de los

mismos que garanticen que el tesoro contará con dichos recursos, Sobre

este aspecto es necesario comentar que si existieran mayores

recaudaciones sobre los ingresos inicialmente calculados, considerando el

incremento neto a una fecha determinada, el mismo puede financiar

créditos adicionales, Igualmente, a partir de una determinada fecha,

pueden estimarse dichos incrementos netos, pero esa estimación debe

realizarse sobre fuentes seguras a fin de garantizar que el Tesoro

contará con dichos recursos. Para el cálculo del incremento neto, real °

-----

57

estimado, deben considerarse las variaciones positivas y negativas de los

diferentes rubros de ingresos.

Cabe observar que en la modificación realizada a la Ley Orgánica de

Régimen Presupuestario nacional, en el año de 1992, estos conceptosfueron eliminados como fuentes de financiamiento, por cuanto en el

precitado Artículo 227 de la Constitución, se establece que no se hará

gasto alguno que no este previsto en el Presupuesto, pudiéndose aprobar

créditos adicionales si el tesoro cuenta con los recursos.

Con economías en los gastos, previa la respectiva declaratoria de

insubsistencia.

Con existencias no comprometidas del Tesoro. A nivel municipal se exige

que dichas existencias estén debidamente certificadas por el Tesorero

Distrital o Municipal o por el funcionario responsable de la Hacienda. Con

aportes especiales acordados por los Gobiernos Nacional o Estadal,

según lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Con otras fuentes de financiamiento que aprueben el Congreso, las

Asambleas Legislativas o el Concejo Municipal. A nivel municipal se

especifica que dicha aprobación se realice de conformidad con las leyes,

ello para impedir que se incorporen fuentes de financiamiento que no

estén establecidas legalmente para las municipalidades.

La solicitud de recursos adicionales, debe ser realizada por la

unidad interesada a la Dirección de Presupuesto de la entidad, mediante

exposición de motivos donde se justifique la necesidad de los nuevos gastos y

se identifique el sector, programa, subprograma, proyecto, partida u obra y

demás informaciones que permitan precisar el destino de la modificación, así

como el efecto sobre las - metas programadas. Una vez analizada la solicitud,

se precisará la fuente de financiamiento correspondiente y se remitirá al

ejecutivo regional o municipal para su aprobación, quien hará la

respectiva solicitud a la Asamblea Legislativa o a la Cámara Municipal para

58

su aprobación final El acuerdo correspondiente debe publicarse en Gaceta

Oficial o Municipal

IX. Control y Contabilidad Presupuestaria.

1. ¿ Qué es el control presupuestario?

Desde el punto de vista del control que deben realizar las contralorías

estadales y municipales, el control presupuestario puede deffinirse como el

conjunto de actividades realizadas para verificar la legalidad y sinceridad de

las operaciones relativas alas ingresos y gastos públicos, así como las

destinadas a la determinación de la eficacia y eficiencia de la gestión

realizada por los entes sujetos a su control, derivada de la ejecución de los

respectivos presupuestos. Las principales actuaciones de control sobre la

ejecución física y financiera del presupuesto, incluyen el control previo,

posterior y concomitante sobre los ingresos y gastos públicos, así como el

de los resultados, es decir, de las metas previstas en las leyes y ordenanzas

de presupuesto.

Los principales instrumentos para efectuar los citados controles, están

constituidos por los registros de contabilidad de la ejecución financiera del

presupuesto, tanto de ingresos como de gastos, así como los registros del

avance físico de obras y las estadísticas sobre la cantidad de los servicios

prestados por la administración.

2 ¿ Qué es la contabilidad presupuestaria?

La contabilidad presupuestaria es un sistema de información prescrito por la

Oficina Central de Presupuesto y el Ministerio de Hacienda, que se rigeparias denominados Instructivos del Sistema de Información de la

. EJecución Financiera del Presupuesto de Gastos para las Entidades

l.'.

59

Federales e Instructivo del Sistema de Información de la Ejecución

Financiera del Presupuesto de Gastos para las Entidades Municipales,

mediante los cuales se establecen las instrucciones para que los Estados y

los Municipios registren e informen la ejecución financiera del presupuesto

de gastos.

El sistema en referencia permite llevar un control eficaz de los créditos

presupuestarios, mediante el registro de los compromisos válidamente

adquiridos, así como de los gastos causados y los pagos a nivel de cada

sector, programa, subprograma, proyecto partida y subpartidas.

Es de señalar que la información a nivel de cada una de las categorías

presupuestarias de los compromisos, gastos causados y pagos, en forma

mensual y acumulada a la fecha, facilitará a los diferentes responsables de

programa y demás autoridades administrativas, así como a las legislativas, y

los órganos de control externo, conocer la forma en que se ha ejecutado el

presupuesto, la disponibilidad presupuestaria a la fecha del respectivo

informe de ejecución, evaluar la gestión financiera a nivel de cada programa

y demás categorías programáticas y tomar decisiones sobre modificaciones

presupuestarias. Igualmente, permitirá determinar al cierre del ejercicio, los

créditos que caducan por no estar comprometidos, los gastos causados no

pagados a objeto de tramitar los pagos en el período complementario y los

compromisos no causados, sobre los cuales recaerá

el trámite de su incorporación en el presupuesto siguiente mediante el

respectivo crédito adicional.

Por otra parte el sistema contiene dos formatos principales, ellos son, un

registro donde se asientan cada una de las operaciones que afectan la

ejecución presupuestaria y un informe mensual que resume esa ejecución a

nivel de cada categoría programática, partidas y subpartidas.

Como antes se ha señalado, el sistema en comento permite el registro delos siguientes conceptos:

-.

..

.

60

- El crédito presupuestario, actualizado con las modificaciones de aumento

y de rebajas.

- Los compromisos válidamente adquiridos, que pueden asentarse

mediante documentos tales como: las órdenes de compra o servicio, los

contratos de personal y de obras y otros. Además, convencionalmente, se

registrarán como compromisos, las órdenes de avance emitidas.

- Los gastos causados o compromisos definitivos, que pueden registrarse

mediante los documentos a través de los cuales se origina la obligación o

las órdenes de pago emitidas. Además, con los comprobantes de las

rendiciones de fondos en avance o las órdenes para reposición de

dichos fondos.

- Los pagos, los cuales pueden asentarse mediante los comprobantes de los

cheques girados, las órdenes de pago canceladas o una relación de los

pagos, así como con los comprobantes de las rendiciones de órdenes de

avance o ras órdenes para reposición de dichos fondos.

Cabe agregar que el formato para el Informe Mensual de la Ejecución

Financiera del Presupuesto de Gastos, refleja además de los conceptos

anteriores, la deuda, la cual es la diferencia entre los gastos causados

menos los pagos.

Por otra parte, el sistema contiene las normas generales, entre las cuales se

destacan:

- No se podrá asentar un gasto causado sin que previamente se registre el

compromiso, por lo cual el monto de los gastos causados acumulados no

debe ser superior al de los compromisos.

- No se podrán asentar los pagos sin que previamente se hayan registrado

los~ gastos causados, por lo cual el registro acumulado de los pagos no

podrá ser superior al monto de los gastos causados.

- Todas las operaciones deben registrarse en orden cronológico y

asentarse sobre la base de los documentos correspondientes.

61

x. Presupuesto de las Contralorías Estadales y Municipales.

1. ¿Cuáles son las normas básicas a considerar para la formulación y ejecución

del programa presupuestario de las contralorías estadales y municipales?

Al respecto, las leyes estadales, señalan a la Contraloría como ordenador de

gastos y pagos y que podrán ejecutar su presupuesto en forma

independiente. Así mismo, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, faculta a

la Contraloría Municipal, a ejecutar su propio presupuesto, ello quiere decir

que pueden ordenar directamente los compromisos, así como girar órdenes. .

de pago contra el Tesoro Estadal o Municipal, o también pueden recibir

autorizaciones para comprometer ylo fondos, para su administración en

forma directa, de acuerdo a lo establecido en las respectivas disposiciones

legales, debiendo cump.lir con las normas ordinarias de ejecución

pre~upuestaria, vigentes para cada entidad en las correspondientes leyes de

régimen presupuestario o leyes y ordenanzas de presupuesto.

Es de señalar que las leyes de contraloría estada les señalan que el

Contralor elaborará su presupuesto y lo presentará a la Asamblea Legislativa

y Ley Orgánica de Régimen Municipal, igualmente dispone que el Contralor

elaborará su presupuesto y lo debe presentar al Alcalde, quien deberá

incorporarlo en el proyecto de presupuesto que presente a la

Cámara Municipal, sin modificaciones, o sea que el Alcalde no puede variar

el proyecto presentado por el Contralor. No obstante, la Cámara sí podrá

realizar las modificaciones a las partidas que considere pertinentes.

En cuanto a las modificaciones por traspasos que requiera el Contralor

Municipal, se considera que es competente para modificar los créditos de su

programa entre las actividades y las subpartidas no controladas de las

partidas que lo componen, debiendo cumplir con lo establecido en las

disposiciones generales de ¡as respectivas Ordenanzas para el resto de las

.

62

modificaciones A nivel estadal se estipula, que las modificaciones a los

créditos asignados a la Contraloría, se atendrán a lo dispuesto por ellas

mismas, Se considera que dicha norma puede aplicarse en la medida que

no se contravengan las respectivas disposiciones generales de la Ley.Igualmente, el Contralor debe remitir sus solicitudes de recursos

adicionales al ejecutivo para los trámites correspondientes.

Por último, es de señalar que el Contralor también deberá cumplir con las

disposiciones para el cierre del ejercicio y las operaciones en el período

complementario, debiendo reintegrar al tesoro, los remanentes de fondos no

comprometidos y los no utilizados, tanto al final del ejercicio como del

período complementario, presentar la información de la ejecución financiera

del respectivo programa al ejecutivo y al órgano legislativo y remitir la

documentación que el primero requiera para la contabilidad fiscal y la

conformación del Balance dela Hacienda Pública.

.'XI. Presupuesto de las Juntas Parroquiales.~

1. ¿ Cuáles son las normas básicas a considerar para la programación y

ejecución de los recursos asignables a las parroquias?

..

La Ley Orgánica de Régimen Municipal¡ define a las parroquias como

demarcaciones de carácter local dentro del territorio de un Municipio y

expresa que son entes auxiliares del órgano del gobierno municipal y de

participación local, que ejercerán las atribuciones que le sean delegadas por

dicho órgano, las cuales podrán tener carácter de gestión, consultivas y de

evaluación. También señala la Ley, la obligatoriedad de la consulta a las

juntas parroquiales en los casos en que las decisiones de efectos generales

que adopten los Municipios, afecten ei desarrollo urbano y la conservación

ambiental de las parroquias.11:1..1"

63

La Ley no les atribuye a las parroquias, personalidad Jurídica ni patrimonio

propio o separado del Fisco Municipal; no obstante, pudieran recaudar

ingresos en el ejercicio de las funciones de recaudación de tasas e

impuestos, que por delegación pudieran atribuírseles, pero tales ingresos,

por corresponder a la Hacienda Pública Municipal, deberán ser enterados

al Tesoro Municipal

La junta parroquial tampoco podrá utilizar el producto de los impuestos ytasas que recaude, en el pago de los gastos que origine el funcionamiento

de las mismas, con motivo de las atribuciones que le sean delegadas, en

virtud del principio de la unidad del tesoro, $egún el cual, no se podrá

destinar el producto de ningún ramo de ingresos con el fin de atender el

pago de determinados gastos, salvo las excepciones antes comentadas.

Con respecto a los gastos en que pudieran incurrir las parroquias tomando

en consideración que podrán realizar actividades de gestión, consultivas y

de evaluación y que en la delegación deben determinarse los recursos

humanos y materiales que se les asignarán y, oída la opinión de las

respéctivas juntas parroquiales, deberán incluirse en la Ordenanza de

Presupuesto del Municipio, los créditos presupuestarios necesarios para

cubrir las remuneraciones al personal, así como los gastos distintos de éstos

requeridos para el cumplimiento de dichas funciones.

,.

"

Referente a la ejecución de los créditos presupuestarios aprobados en la

Ordenanza para las parroquias, es de señalar que le corresponde alAlcalde su ejecución, sin perjuicio de que éste pueda delegar dichas

funciones en el presidente de la junta parroquial Adicionalmente, pudiera

implementarse el procedimiento de fondos en avances sujetos a rendición

de cuentas ante la Contraloría Municipal, de conformidad con lo que se

establezca en las normas respectivas.

Finalmente, es de destacar que las asignaciones presupuestarias de las

parroquias, no deben codificarse en la partida 4.07 Transferencias, porcuanto en la misma sólo deben incluirse los aportes a entes del sector

.

64

privado o público, que no serán reintegrados por los beneficiarios y que no

suponen contraprestación de bienes o servicios para la entidad; en

consecuencia, se considera que dichos gastos deben ser imputados a las

correspondientes partidas de acuerdo a la respectiva naturaleza de losmismos.

~

.

.."..

...

l..

f.

B I B L I OG R A F I A

. Asociación Venezolana de Presupuesto Público. Aspectos Conceptuales yMetodológicos del Presupuesto Público Venezolano. 2a Edición. 1.971.

. Brito García, Luis. El Presupuesto del Estado. Ediciones de la ContraloríaGeneral de la República. 1.968.

. Contraloría General de la República. Dictámenes de la Consultaría Jurídica.Tomo VI. 1.977 - 1.980.

. Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.

. Ley Orgánica de Régimen Municipal.

. Leyes de Régimen Presupuestario estadales.

. Oficina Central de Presupuesto. Instructiivo Na 20, para la Formulación del Presupuesto de las Gobernaciones de Estado y el Distrito Federal. Agosto 1.994 :

..

e

. Oficina Central de Presupuesto. Instructivo Na 21, para la Formulación delPresupuesto de los Municipios. Agosto 1.994.

. Oficina Central de Presupuesto. Plan Unico de Cuentas. Julio 1.994.

. Ordenanzas de Presupuesto.

. Rachadel Manuel. Lecciones de Presupuesto Público. Colección deEstudios Jurídicos Na 28. Editorial Jurídica Venezolana. 1.968

. Reglamentos Nos 1,2 y 3 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.

..

...

1

.. )d~ ()r-1'f:'

~. . i ., ...

. ..

.

..

$

",