Introducción del estudio objetivos y preguntas 5

¿Qué significa la participación ciudadana en el nivel local? 8

La situación de la participación ciudadana en los gobiernos locales en Europa 20

Algunas lecciones de las estrategias, iniciativas y recomendaciones en Europa 39

75 RECOMENDACIONES PARA PROMOVER LA PARTICIPACIÓN EN ESPAÑA 43

INDICE

Estudio patrocinado por la Fundación Alternativas y el Organismo Autónomo Flor de Maig, Diputación de Barcelona

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INTRODUCCIÓN DEL ESTUDIO: OBJETIVOS Y PREGUNTAS

Este documento tiene como propósito ofre-cer algunos resultados, y reflexiones enmar-cadas en el proyecto de investigación llevadoa cabo para analizar las iniciativas que lasautoridades públicas han adoptado en dife-rentes países de Europa y en España parapromover la participación ciudadana en el ni-vel de gobierno local. En este documento sepresentan de manera resumida algunas con-clusiones de un Informe de investigación de

cerca de quinientas páginas referidas a lasdimensiones y aspectos problemáticos de laparticipación pública. En él se examinan sin-téticamente también las condiciones institu-cionales, culturales y económicas y las dife-rentes motivaciones de adopción, eficacia ogrado de fracaso percibido de las iniciativasde participación en el ámbito local europeo(específicamente en Alemania, Francia, ReinoUnido y España).

LAS NUEVAS FORMAS DE PARTICIPACIÓN

EN LOS GOBIERNOS LOCALES Eloisa del Pino

Universidad Rey Juan Carlos

César ColinoUNED y Universidad Autónoma de Madrid

La importancia del nivel local y la renovación democrática del gobierno local

Actualmente asistimos a un debate sobre lanecesidad de renovación democrática en to-da Europa tanto en la práctica política comoen la discusión académica. En la teoría de-mocrática normativa y en las teorías empíri-cas de la democracia (neorepublicanismo,comunitarismo, democracia deliberativa,teorías del capital social) hay una inquietudcreciente por la mejora de la capacidad delos gobiernos para rendir cuentas (accoun-tability) y ser receptivos a las demandas ciu-dadanas (responsiveness). En la Ciencia Polí-tica presenciamos, al mismo tiempo, unapreocupación cada vez mayor por la des-afección y la falta de implicación política delos ciudadanos. En la Ciencia de la Adminis-tración, la discusión y las aportaciones cien-tíficas y prácticas se orientan a la reclamadamejora de la eficiencia en la provisión de losservicios, la calidad de los mismos y losmodos de adoptar decisiones orientándosepor o incorporando a los ciudadanos.En todos estos debates desempeña un papeldestacado la participación ciudadana, y supromoción se convierte, más que en una mo-da pasajera, en un objeto de interés político ycientífico de primer orden. La participaciónciudadana se considera así indispensable pa-ra hacer frente a los retos del entorno: proce-

sos de cambio social, restricciones presu-puestarias, nuevas demandas, inmigración eintegración social, globalización, integracióneuropea, etc. Por su lado, las expectativascrecientes de los ciudadanos en materia departicipación y las demandas y las actitudescambiantes de los empleados públicos llevana nuevas oportunidades y retos.El nivel local parece el ámbito donde los cam-bios se han producido más claramente y don-de todas estas nuevas iniciativas se han pues-to en práctica. En un contexto de moderniza-ción administrativa, de implantación de nue-vas tecnologías de comunicación y de cam-bios del papel de la administración y de lasexpectativas de los ciudadanos, las autorida-des de varios países, con diferentes objetivosy valores detrás de sus decisiones, pero conresultados muy similares, tratan de potenciarla participación pública en el nivel más cerca-no a los intereses de los ciudadanos. El go-bierno local tiene algunas características quelo hacen adecuado para generar iniciativas departicipación ciudadana como la identificaciónde la institución con las peculiaridades y losintereses del colectivo/ del territorio al queatiende. Además, las administraciones localestienen más posibilidades de crear las condi-ciones para la inclusión de los individuos o delos colectivos interesados en las cuestionespúblicas. Independientemente de cómo se ar-ticule esta oportunidad y con independenciatambién de la eventual utilización de la mis-

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ma, es importante para los ciudadanos poderdisponer de espacios en los que expresar susjuicios y opiniones. En definitiva, la identifica-ción de las administraciones locales con uncolectivo o ámbito preciso, el sentimiento decomunidad de los propios ciudadanos, la ca-pacidad que éstos reconocen en la instituciónmunicipal para atender y priorizar sus deman-das y su eventual posibilidad de crear espa-cios que permitan la inclusión de sus habitan-tes en la discusión y el debate público, sitúana los Ayuntamientos por encima de otras ad-ministraciones públicas en la búsqueda de lareceptividad.

Temas y preguntas de investigación

Las preguntas de investigación se articulanen torno a dos temas generales:1) Las iniciativas de participación localen Europa • ¿Cuáles son las condiciones instituciona-

les y culturales para un refuerzo de la par-ticipación ciudadana?

• ¿Cuáles son las definiciones de participa-ción que se manejan por las autoridadeslocales?

• ¿Qué proyectos de participación existen?• ¿Quién ha iniciado esos proyectos y por qué?• ¿Qué apoyos tienen esos proyectos parti-

cipativos y de dónde proceden?

• ¿Cuáles son los principales motivos deléxito o el fracaso en opinión de los deciso-res locales y los ciudadanos?

2) Las estrategias de promoción de la participaciónEn todos los casos se ha tratado de indagarsobre las siguientes cuestiones:

a) Descripción del desarrollo de la política depromoción. Propósitos originales de las inicia-tivas, duración y actitudes de los participantesy los políticos locales.b) Motivos de los políticos locales para usarmétodos diferentes y frecuencia de su utiliza-ción. Alcance en el país de la promoción par-ticipativa. Valoración de sus costes en recur-sos y requisitos de voluntad política para apli-carlo. Posibles críticas y desventajas de losparticipantes o expertos.c) Problemas encontrados en el caso paraver si confirman los inconvenientes y venta-jas señaladas por los expertos.En cada caso se concluye con una evalua-ción que trata de contestar a estos interro-gantes: ¿Cómo puede evaluarse?, ¿Cumplelos objetivos atribuidos a ese método?, ¿Ha-bía forma de evaluar sus resultados?, ¿Ha sa-tisfecho a las partes?, ¿Ha tenido conse-cuencias en las decisiones finales del ayun-tamiento?

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PRIMERA PARTE ¿QUÉ SIGNIFICA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL NIVEL LOCAL?

Fines, formas, métodos e instrumentos de la participación

El panorama de las formas de participación esmuy plural y confuso. Las tendencias másavanzadas, aún siendo distintas según los pa-íses, implican la asunción de tareas públicaspor parte de los ciudadanos, mediante la am-pliación de los derechos de participación y deco-gestión, y el surgimiento de nuevos méto-dos de participación en los procesos de pla-nificación y decisión en varios sectores.En los textos, la etiqueta de participación ciu-dadana se suele adjudicar a diferentes activi-dades que representan fenómenos diversos eimplican diferentes grados de implicación re-al de la ciudadanía en el gobierno. Tambiénse diferencian por los variados fines que per-siguen.

¿Cuáles son los posibles fines perse-guidos por la participación?En general pueden señalarse cuatro propósi-tos básicos que los gobiernos locales pue-den conseguir con las medidas de participa-ción:• Información: proporcionar oportunidades a

los ciudadanos para estar mejor informa-dos y aumentar su comprensión de las po-líticas y las prioridades. Estas medidas au-mentan la legitimidad y generan hábitosparticipativos.

• Aprendizaje: escuchar y aprender de losciudadanos. Estas medidas contribuyen a lamejora de las políticas públicas locales quese benefician de la opinión de los ciudada-nos.

• Intercambio: definir los problemas y deba-tir las soluciones con los ciudadanos. Es-

tas medidas aumentan la eficacia de lasdecisiones y la rendición de cuentas.

• Co-decisión: se trata de incluir a los ciuda-danos en la adopción de decisiones vincu-lantes para la comunidad en su calidad deafectados o de ciudadanos.

Otros intereses de los instrumentos de participación Además y más específicamente, los instrumentos de participación pueden servir a multiplesfines:• El desarrollo de la creatividad y competen-

cia cívica. • La movilización de la implicación cívica o

voluntaria.• El perfeccionamiento de la gestión admi-

nistrativa local y la vida política a travésde una mayor información.

• La activación de las posibilidades escasasde influencia, de implicación o los intere-ses de un barrio concreto o un grupo defi-nido de la población.

• El logro de una inclusión lo más represen-tativa posible de la ciudadanía.

• La conciliación de intereses divergentesen un proyecto o decisión concreta.

• El cumplimiento de requisitos preceptivosde legislaciones sectoriales.

• La consideración de la visión particular deun grupo concreto de afectados.

• El establecimiento y mantenimiento de es-tructuras permanentes de implicación cívica.

• La formación de los ciudadanos para la de-mocracia local.

• El perfeccionamiento de planes y proyec-tos.

• La gestión de situaciones de conflicto pro-ducidas anteriormente

• La necesidad de combatir la desafecciónpolítica.

Definiciones y escalas de la participaciónUna forma de distinguir entre los métodos departicipación es respondiendo a la preguntade cuánto poder están los decisores dispues-tos a compartir con los ciudadanos. En fun-ción de la respuesta pueden distinguirse cua-tro grados de participación en los que podrí-amos situar diferentes iniciativas:

Información La emisión y difusión de información a losciudadanos constituye el primer grado en laescala de la participación. Cuando se hablade información debe considerarse que éstacircula en dos sentidos: ascendente, desdelos ciudadanos hacia la autoridad y descen-dente, desde los responsable públicos hacialos ciudadanos. Puede consistir en la recogi-da de quejas, en la explicación de las políti-cas municipales, en la evaluación de la satis-facción con los servicios, etc. Por ejemplo, lalegislación de numerosos países obliga a lasorganizaciones públicas a gestionar las que-

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jas y las reclamaciones. Dado que la legisla-ción inserta en los diarios oficiales se con-vierte en un instrumento invisible para losciudadanos, se considera que una gestión ac-tiva de las quejas y las reclamaciones es unverdadero instrumento de participación en-cuadrado en el apartado de información. Unejemplo que ha logrado cierto reconocimien-to es el de la “gestión activa de las reclama-ciones”, famoso en la ciudad de Arnsberg, enAlemania.En cuanto a la información emitida por lasautoridades, es también muy importante pa-ra provocar el juicio y la implicación de losciudadanos. Los últimos años han visto co-mo la mayoría de los municipios españoleshan abierto sus oficinas de atención e infor-mación al ciudadano y han reforzado su po-lítica de comunicación. Por ejemplo, en elmarco de la Planificación Estratégica algu-nos municipios han puesto en marcha pro-cesos de democratización utilizando diver-sas iniciativas. En Alcobendas, por ejemplo,la participación ciudadana es uno de los ejespara la construcción de la comunidad local.La estrategia de participación se sustenta encuatro líneas. Precisamente la primera deellas es la información al ciudadano y la par-ticipación individual a través de los distintosmedios de comunicación local, la difusiónde información a través de las campañas decomunicación, el sistema de sugerencias yreclamaciones ubicado en el marco del Plan

de Calidad existente en el municipio, la co-gestión de los servicios municipales y la di-fusión de una cultura de diálogo y colabora-ción entre los ciudadanos y los responsablespúblicos. Las Cartas de Servicio difundidasen toda Europa tienen también una misióninformativa y, en principio, de establecercompromisos de las autoridades con ciertosestándares de los servicios.

Consulta La consulta puede considerarse como un se-gundo paso en la escala ascendente de la par-ticipación ciudadana. La consulta puede serlegalmente preceptiva (como en algunos pro-cedimientos administrativos donde existe lainformación vecinal o pública) o voluntaria,cuando las autoridades locales deciden mejo-rar sus decisiones teniendo en cuenta la opi-nión de determinados grupos o individuosafectados o del público en general.Mediante la consulta se trata de recoger unaopinión, que será o no tenida en cuenta, peroque debe contribuir a esclarecer la decisión.La consulta o evaluación de las reacciones ydemandas de los ciudadanos puede hacerse,por ejemplo, mediante encuestas de opinión,encuestas de satisfacción, estudios de impac-to ecológico, sanitario, social o socioeconómi-co, reuniones públicas, consultas populares,conferencias de consenso, consulta directas através de los nuevos medios que ofrecen lastecnologías de la información (internet),...

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La calidad de los datos obtenidos en la con-sulta depende en gran medida de la calidadde la información con la que el ciudadanocuente para emitir su juicio u opinión sobreel tema acerca del que ha sido consultado.

Concertación La concertación considera a los ciudadanoscomo expertos o como interesados e impli-ca la intervención permanente en estructu-ras sectoriales o territoriales de individuoso representantes de asociaciones en losprocedimientos administrativos o en la for-mulación de las políticas públicas locales.La concertación constituye un tercer gradoen la escala de participación propiamentedicha. Implica la intervención de los ciuda-danos o sus representantes a lo largo de laelaboración de una decisión en las estructu-ras establecidas, temporales o permanen-tes, sectoriales o territoriales. Se trata a losciudadanos como expertos para las cuestio-nes que les afectan, se les proporcionanmedios y se realizan actividades de comu-nicación y formación que pueden mejorarsu intervención, se les informa anticipada-mente de las reglas y de la utilización queserá hecha de los resultados de esta inter-vención.

Adopción de decisionesSupone la adopción de una decisión en lugarde la autoridad o conjuntamente con ella. La

forma más elaborada de participación es laco-decisión. Para muchos es la participaciónpropiamente dicha e implica compartir el po-der con los responsables locales, una co-de-cisión entre los habitantes y sus representan-tes. Supone un alto grado de compromiso,una especie de ligazón contractual entre unosy otros, que en la práctica es todavía infre-cuente.La participación en este sentido puede serorganizada a través de fórmulas distintas.La iniciativa local, el contexto económico ycultural, las especificidades de cada territo-rio, la implicación real de aquellos que vana participar (los elegidos, la administración,los técnicos, los financiadores, los expertosy los propios ciudadanos) son elementosdeterminantes. Entre estos mecanismos departicipación cabe citar: los referenda deci-sorios, la creación de comisiones de usua-rios de los servicios públicos, la cogestión yla gestión directa, el presupuesto participa-tivo, la creación de estructuras financieras através de fondos iniciados por los habitan-tes que permiten financiar de forma simpley rápida proyectos individuales o colecti-vos.En este nivel de la escala de participaciónpodría entenderse la elaboración de lospresupuestos participativos de la ciudadde Porto Alegre o la cogestión de los ser-vicios públicos en diferentes Ayuntamien-tos.

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En muchas ocasiones, la adopción de deci-siones por parte de los ciudadanos se da apesar de las corporaciones locales o sincontar con ellas, porque los mismos ciuda-danos deciden apropiarse del proceso demejora, como es el caso de los vecinos deunas viviendas de protección oficial en elárea de Cornwall (Reino Unido). En reali-dad, en este ejemplo se observa que exis-te una coparticipación de las autoridadespúblicas y de los propios vecinos en lagestión de los asuntos colectivos. En cam-bio, en otros ejemplos, los propios ciuda-danos tienen que autogestionar los bienespúblicos como consecuencia de la incapa-cidad de las autoridades públicas o de sufalta de voluntad ante los problemas queafectan a la población. En estos casos, elrecurso a la autogestión se deriva de unalucha por la supervivencia de la comuni-dad.Cuanto más alto se sube en esta escala departicipación, menos ejemplos de partici-pación encontramos en la práctica. Las es-trategias de promoción de la participaciónsuelen empezar favoreciendo la informa-ción, luego la consulta, posteriormente laconcertación y, finalmente, la adopción dedecisiones o autogestión. En la mayoría delas experiencias de participación, son lasautoridades públicas las que adoptan lainiciativa. En algunos casos la experienciaha sido positiva tanto para la organización

pública como para los ciudadanos: la “ges-tión activa de quejas” de Arnsberg (Alema-nia) o la regeneración del barrio de Corn-wall (Reino Unido). Precisamente, la gene-ración de sociedades de beneficios mutuos(win-win situations) facilita la introducciónde experiencias de participación. Los fac-tores de éxito, es decir, los que proporcio-nan los beneficios mutuos son de gran va-lor para animar a todos los intereses afec-tados a involucrarse en experiencias parti-cipativas.

Tipologías de los métodos de participaciónLa gran variedad de las innovaciones exis-tentes en las formas de participación en Eu-ropa hace difícil su clasificación y, por tan-to, una valoración sistemática de su utili-dad o efectividad. Hay varios modos declasificar los métodos o las fórmulas departicipación ciudadana en el nivel local.Así, dependiendo del interés del investiga-dor, los encontramos clasificados según lafase de la actuación pública en que se pro-ducen, según la intensidad o el grado deimplicación de los ciudadanos que supo-nen, según el carácter territorial o sectorialde sus competencias, según el nivel juris-diccional al que afecta (de barrio, munici-pal, comarcal, provincial), según el interésu objetivos que se tenga, entre otros.Así, por ejemplo:

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Según la forma legal o procedimental y la novedad de los procedimientos• Métodos tradicionales: son los mecanismos

previstos en las normas procedimentalesadministrativas tradicionales de informa-ción pública o vecinal o consulta obligato-ria a representantes de asociaciones. Estosmétodos son normalmente poco activos,pues el ayuntamiento, por ejemplo, debeexponer un plan de ordenación urbana pa-ra que se hagan las alegaciones que se es-timen oportunas. El ciudadano se incorporaa la adopción de decisiones cuando todoestá decidido e introduce normalmente lasalegaciones que se refieren a inconvenien-tes que afectan o lesionan sus intereses in-dividuales. Esta forma de participación esmás bien reactiva, pues se acude al ciuda-dano cuando ya se ha adoptado la decisión,sin que éste se sienta verdaderamente par-tícipe de la misma.

• Métodos basados en el ciudadano comocliente: en estas fórmulas de participaciónel ciudadano es considerado un consumi-dor o cliente en la prestación del serviciopúblico. Son los métodos vinculados al en-foque de la gestión de la calidad. Por ejem-plo, en la elaboración de las Cartas de Ser-vicio se debería recurrir en teoría a los con-sumidores (en este caso los ciudadanos)para conocer la mejor forma de prestarlesel servicio. Con este método se pretende

mejorar la administración de un servicioconcreto, sin pretender la mejora de todala comunidad.

• Métodos de democracia directa o innova-ciones en los métodos de consulta: la fi-nalidad de estos métodos no es tanto im-plicar a los ciudadanos sobre un sector deactuación pública como pedirles opiniónacerca de un asunto específico. En losejemplos de democracia directa existecierta preocupación por incorporar a losgrupos infrarrepresentados de la socie-dad. En otros casos se complementa lademocracia representativa con elementosde democracia directa, como es el caso delos presupuestos de Porto Alegre.

• Foros o consejos: son reuniones que agru-pan a un conjunto de ciudadanos en fun-ción de criterios territoriales o porquecomparten intereses comunes sectorialesrespecto a un área o tema.

• Innovaciones deliberativas: a través de ta-les instrumentos se promueve la discusióny reflexión ciudadana sobre temas que lesafectan por medio de un proceso delibera-tivo como los jurados ciudadanos, los ta-lleres de futuros.

Por su formalización o estabilidad, cabe distinguir • Entre aquellas caracterizadas por una alta

formalización legal, normalmente establesy con participantes colectivos o individua-

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les, como los nuevos consejos territorialeso sectoriales, y aquellos instrumentos me-nos formalizados legalmente y que se uti-lizan para decisiones o proyectos concre-tos, abiertos a la participación de todoslos ciudadanos.

Por su mayor o menor orientación al diálogo o la deliberación• Entre aquellas que buscan la consulta, in-

tercambio de información, resolución deconflictos de intereses entre grupos en-frentados, o promover la creatividad denuevas ideas o soluciones, y aquellas des-tinadas más bien a incluir a grupos nor-malmente sin voz.

Por el carácter decisorio o no en elproceso adopción de políticas O por el grado de delegación de poder (dedecisión o de gestión) que se hace a los ciu-dadanos En algunos casos se atribuye unpapel de co-gestor o administrador a losciudadanos, que se ejemplifica en ciertosmunicipios en Alemania, Reino Unido o Es-paña donde los usuarios de los servicios olas asociaciones cívicas cogestionan losservicios, haciéndose cargo de piscinas,museos, centros culturales o cívicos, demujeres, jóvenes, etc. En otros casos co-deciden la asignación de parte de los pre-supuestos de sus barrios para tareas con-cretas.

¿Cómo elegir y valorar los instrumentos de participación? Criterios de elección y evaluación

Hay varios criterios que, en función de los ob-jetivos perseguidos por los ciudadanos y lasautoridades, permiten decidir qué instrumen-tos participativos son los más adecuados. Así,diferentes autores europeos han propuesto,por ejemplo, atender al:• Grado de información que se obtiene

(por ejemplo sobre las necesidades delos ciudadanos). Los planificadores, deci-sores y ciudadanos pueden aprender losunos de los otros. En este caso sería útilel Consejo consultivo o el Jurado Ciuda-dano.

• Mejores resultados de política pública o elimpacto en políticas. Aquí destacaría elReferéndum y el Presupuesto participati-vo.

• Mayor aceptación de la planificación y lasdecisiones tomadas. En este caso seríanútiles todos aquellos métodos orientadosal diálogo y la inclusión de los grupos.

• Mayor inclusión de los grupos para que se-an socialmente lo más representativos. Eneste caso pueden ser útiles la Encuesta de-liberativa, el Referéndum y el Presupuestoparticipativo.

• Menor coste o dificultad organizativa. Se-ría aconsejable el Consejo consultivo o elForum ambiental.

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• Mayor capacidad educativa. Destacan paraconseguir este objetivo el Presupuesto par-ticipativo y los Planes estratégicos.

Desafíos, dilemas teóricos y dificultades prácticas

Todas las formas propuestas de participaciónpresentan ventajas e inconvenientes y es difí-cil decidir cuál de ellas es la más idónea. Al-gunas dejan respuestas sin resolver cómoquién es el responsable de adoptar la últimadecisión cuando existen puntos de vista irre-conciliables, o quién garantiza que los indivi-duos o grupos participantes en el proceso nosean cooptados por grupos de interés organi-zados, o cuál es el grado de implicación delas personas que viven en una comunidad pa-ra poner en marcha este tipo de iniciativas, osimplemente cuestiones como cuál sea la fia-bilidad de la selección de personas a travésde los medios de comunicación. No obstante,parece razonable aceptar al menos que la de-mocracia puede funcionar mejor con ciuda-danos mejor informados y que la experienciapermitirá solucionar algunos de estos proble-mas que a continuación se exponen.

Límites estructurales de la participa-ción en el gobierno local derivados de las características del ámbito localEn cuanto a los obstáculos que afronta lapromoción participativa existen, en primer

lugar, algunos que están relacionados conlos problemas estructurales del ámbito localen toda Europa:• Escasez y restricciones financieras de los

gobiernos locales que reducen sus posibi-lidades de poner en marcha iniciativas deeste tipo y también la capacidad de res-puesta cuando finalmente son llevadas acabo.

• Nivel competencial reducido que no siem-pre permite cubrir las expectativas.

• Restricciones legales que reducen el mar-gen de maniobra.

• Escasez de recursos en general: infraes-tructuras, conocimiento, personal.

• Complejidad del contexto de gobiernomultinivel, en el que intervienen otros ac-tores y en el que las decisiones no siemprese adoptan en la corporación municipal.

• Un posible aumento de los conflictos yaque en casi todos los ámbitos políticos lo-cales existen diferentes alternativas.

• Crecientes demandas frente a capacidadesde acción más pequeñas.

• Los problemas no son siempre locales ytampoco las soluciones.

Límites derivados de la incorporaciónde los ciudadanos afectadosOtros límites reflejan tensiones posibles quesurgen de la utilización no meditada o pococorrecta de algunos métodos o instrumen-tos de participación:

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Relacionados con la democracia y la equidad• No todos los ciudadanos tienen las mis-

mas oportunidades para tomar parte.• Exclusión sistemática de mayorías no orga-

nizadas o minorías sin capacidad para ha-cerse notar (discapacitados, mayores, jó-venes, inmigrantes...).

• Conflictos entre políticas ya existentes yotras que pudieran promoverse como re-sultado del proceso participativo.

• Monopolización del espacio público porlos que sí están organizados o tienen re-cursos para tomar parte.

• Captura del interés público por un conjun-to de ciudadanos.

• Manipulación política y clientelismo de al-gunos grupos.

• Fragmentación del interés general debido ala demanda de una atención especial a pro-blemas concretos que hacen perder de vis-ta el conjunto de las necesidades sociales.

• Tensión con los principios del servicio pú-blico como la continuidad o la igualdad ylas nuevas exigencias individuales o co-lectivas de los usuarios.

• Conflicto entre la responsabilidad y la re-ceptividad.

Los relacionados con la eficacia• Lentitud en la adopción de decisiones.• Excesivos recursos invertidos en la partici-

pación.

• Pérdida de la perspectiva global y desco-ordinación en la gestión.

• Burocratización de los procedimientos sise regula en exceso.

• Defectos en la información.• Consideración excesiva del ciudadano co-

mo cliente, en algunos métodos.• Exceso de expectativas sobre lo que el

gobierno puede ofrecer y posible frustra-ción de los participantes.

Dificultades en la implantación de los métodosJunto a los anteriores problemas generales,existen otros más específicos, relacionadoscon los procesos e iniciativas concretas. En-tre ellos deben destacarse:• La mayor dificultad de control democráti-

co de las decisiones adoptadas por mediode estos métodos.

• La posibilidad de que se produzca en mu-chos foros o consejos permanentes unadiscusión desestructurada sin resultadostangibles.

• La monopolización de los actos por losprofesionales de la participación que soncapaces de hacer imperar sus posiciones através de sus habilidades retóricas, enparte determinadas por su formación ostatus.

• La extracción de opiniones que en reali-dad sólo pertenecen a los grupos domi-nantes pero no representativos.

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• El hartazgo de los ciudadanos por un ex-ceso de llamadas a la participación o laconsulta y el acrecentamiento de las ex-pectativas del público puestas en la parti-cipación y que el ayuntamiento no puedesatisfacer.

• La escasa orientación de muchas reunio-nes de ciertos órganos a los problemasconcretos de la vida local cotidiana.

• La inexistencia de garantías previas sobrelos efectos de la deliberación en los pro-cesos decisorios.

• Como efectos negativos en el funciona-miento interno del ayuntamiento, se sue-len mencionar también las cargas adicio-nales en los funcionarios y empleados y eldebilitamiento de la autoridad y la legiti-midad democrática de los electos.

Medidas y tipos de instrumentosexistentes de la política de promoción de la participación

Instrumentos administrativos, financieros, blandos, infraestructurales La promoción de la participación como polí-tica pública puede ser llevada a cabo me-diante diferentes instrumentos de tipo legis-lativo, organizativo, financiero y mediático.En ella pueden estar implicados diferentesniveles de gobierno dependiendo de la es-tructura territorial de cada país. Se ha dis-tinguido en primer lugar entre aquellos ins-

trumentos de promoción participativa quevan destinados a los ciudadanos individual-mente y aquellos que van destinados a re-forzar y promover el asociacionismo y susorganizaciones (por ejemplo Bogumil y Holt-kamp).• Un primer instrumento básico de la pro-

moción participativa en el nivel local en-contrado en Europa es la creación de unaunidad administrativa u oficina integradaque esté dedicada a gestionar de maneratransversal los intereses de los ciudadanoscomprometidos y apoyarles, por una parte,mediante la institucionalización de la pro-moción participativa como tarea importan-te y transversal de la política y la adminis-tración municipal y, por otra, por la poten-ciación de una cultura de la participación.Para ello se han solido usar diferentes ti-pos de instrumentos por los ayuntamien-tos de toda Europa. Instrumentos regula-dores para asociaciones como la adopciónde convenios o contratos.

• Establecimiento de una infraestructurade participación ciudadana como la crea-ción de agencias de voluntariado en coo-peración con los propios ciudadanos yONGs que pueden tener las siguientes ta-reas – Mediación y asesoramiento de los vo-

luntarios.– Promoción de grupos de autoayuda.– Promoción de círculos de intercambio.

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• Organización administrativa del trabajoen el ayuntamiento:– Instauración del Comisionado o concejal

para la participación ciudadana directa-mente dependiente de la alcaldía.

– Reunión de una comisión entre represen-tantes de todas las áreas funcionales con-cernidas y el comisionado para la partici-pación.

– Creación de encargados de participa-ción ciudadana de todas las áreas fun-cionales y consideración de la participa-ción como tarea transversal en los ba-rrios y distritos

– En cuanto a las asociaciones, la promo-ción participativa no suele ser una tareatransversal (a menudo sólo en las depor-tivas) por eso no se suele cambiar la es-tructura interna de la administración (ex-cepto por la presupuestación y la conta-bilidad de las subvenciones y subsidiosen cada una de las áreas funcionales).

• Instrumentos “blandos” para promover laimplicación de los individuos:– Dignificación y reconocimiento público

de los ciudadanos comprometidos.– Publicidad favorable a la implicación cí-

vica.– Información sobre las posibilidades de

implicación para determinados grupos(por ejemplo, Guía para mayores sobreparticipación).

– Formación de todos los participantes:

– Reconocimiento público del asociacio-nismo y su importancia social.

– Apoyo de la labor asociativa mediantepublicidad (por ejemplo guía de asocia-ciones).

– Asesoramiento a las asociaciones.– Formación para los individuos.

• Incentivos monetarios.– Exención de gastos y seguros de acciden-

tes para individuos si se gestionan tareascomunitarias o servicios (jardines, parquesde juego).

– Subvenciones para asociaciones.– Posibilidad de cobro por uso de los servi-

cios.• Potenciación de los sectores ajenos a la par-

ticipación.– Labor animadora y activadora en los ba-

rrios.– Inclusión de organizaciones representati-

vas de esos grupos como ONGs asisten-ciales o sociales.

Eficacia y costes de cada unoEn la valoración de los instrumentos de pro-moción participativa pueden usarse dos crite-rios principales. El primero es la efectividadesperada de los instrumentos, es decir, en quémedida alcanzan el fin de aumentar la partici-pación de los ciudadanos. En segundo lugarse plantea la pregunta de hasta qué punto losinstrumentos empleados implican, a corto o amedio plazo mayores o menores obligaciones

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presupuestarias del ayuntamiento, ya que enmuchos ayuntamientos europeos los instru-mentos de promoción participativa se empie-zan a discutir o introducir precisamente con elpropósito de aliviar el presupuesto local. Por

supuesto, el otro criterio para valorar estosinstrumentos debe ser la mayor inclusividadde ciertos sectores y la implicación cívica co-mo potenciadora de la educación democráticade los ciudadanos.

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SEGUNDA PARTE LA SITUACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS GOBIERNOS LOCALESEN EUROPA

Sobre el marco institucional

Tanto en el Reino Unido como en Alemania,la autonomía local, a pesar de los avatareshistóricos, ha sido una realidad consustan-cial a la formación de sus respectivos Esta-dos nacionales, hasta el punto de que, porejemplo en Alemania, las ciudades han des-empeñado un papel político de primer ordenque, quizá, sólo se ha visto reducido, y estomatizadamente, con la formación de su Es-tado del Bienestar de tipo federal cooperati-vo con tendencias centrípetas (y esto, almenos, hasta el momento de su reunifica-ción). En cambio, en Francia y en España, laimplantación de un modelo napoleónico deestructura territorial del poder ha dado lugara una posición menos preeminente de los

municipios en la estructura general del Esta-do y, también, a una menor riqueza de for-mas de organización municipal. Otra característica que es preciso tener encuenta es que en estos cuatro países, la auto-nomía municipal, hasta dónde llegara, se haredefinido últimamente, y continúa redefi-niéndose, como consecuencia de la marcha deprocesos de descentralización más generalesque afectan a otros niveles de la administra-ción (en Alemania, tras la Segunda GuerraMundial, en España desde el inicio de nuestroproceso autonómico, en Francia desde princi-pios de los años ochenta y en Gran Bretañadesde la llegada de los laboristas al poder). Noobstante, hay una diferencia sustancial entreestos procesos de descentralización. En el Rei-no Unido y en Alemania, los procesos de des-

centralización parten de la existencia de dosniveles de la administración fuertes, el centraly el municipal, mientras que en Francia el pun-to de partida es un poder central muy impor-tante y en España un poder local débil y unpoder central desacreditado por efecto de ladictadura. Antes decíamos que las formas de organiza-ción municipal son bastante más heterogé-neas en Gran Bretaña y en Alemania que enEspaña y Francia. Esto es resultado del he-cho, también mencionado, de que en esosdos primeros países el poder local habíaconsolidado una autonomía previa incluso ala formación completa de sus Estados. Laplasmación de este hecho, por ejemplo, seproduce en lo referente a la gestión ejecuti-va: si en Francia y en España la gestión eje-cutiva es, a excepción de los municipios conmuy poca población, idéntica para todas lasciudades, en Alemania y Gran Bretaña encon-tramos variantes que van desde las tres po-sibilidades de organización que pueden ele-gir las autoridades locales en Alemania hastalas cuatro del Reino Unido. En lo relativo a sus competencias, el marcomás amplio a favor del poder municipal seproduce en Alemania, y va acompañado deun mayor nivel de autonomía financiera. EnFrancia y Gran Bretaña las competencias mu-nicipales estarían equiparadas, aunque conniveles de autonomía financiera menoresque en Alemania (quizá los municipios fran-

ceses gozan de una autonomía financieramayor que los británicos). Finalmente, losmunicipios españoles contarían con meno-res competencias formalmente atribuidaspor efecto de un cierto “centralismo autonó-mico” (cosa distinta sería la de las compe-tencias realmente asumidas) y de una auto-nomía financiera prácticamente nula. Finalmente, y en lo que respecta al númerode municipios, en Alemania, con 82 millonesde habitantes, asciende a 14.197, en España,con 40 millones de habitantes, los munici-pios son 8.101, y en el Reino Unido, con unapoblación prácticamente igual a la de Fran-cia, cerca de 60 millones de habitantes, nollega al medio millar. Atendiendo a estas ci-fras, en Alemania habría por tanto un muni-cipio por cada 5.000 habitantes, en España lacorrespondencia sería la de un municipio porcada 4.949 habitantes, en el Reino Unido laproporción subiría a 122.000 habitantesaproximadamente y, en Francia, la relaciónsería la de un municipio por cada 1.631 ha-bitantes.En conclusión, el análisis institucional de laautonomía local en los cuatro casos naciona-les objeto de este trabajo nos lleva a afirmaruna primera consideración: las circunstanciasy la estructura municipal en el Reino Unido,Alemania, Francia y España son diferentes,aunque, haciendo un esfuerzo por ver las si-militudes estaríamos tentados a sugerir queel caso de España, en lo que se refiere a este

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punto, se acerca más, sin perjuicio de sus sin-gularidades, al ejemplo francés.

Las reformas del gobierno local ¿haciamás democracia o hacia más eficacia?La mayor parte de los gobiernos locales eu-ropeos se hallan, desde hace al menos dosdecenios, inmersos en procesos de reforma.Los objetivos que se han perseguido con es-tas reformas pueden sintetizarse en dos:• Lograr la eficiencia, la eficacia y la calidad

de las estructuras administrativas localesy sus resultados en su relación con los de-seos ciudadanos.

• Lograr el enriquecimiento de la democra-cia local, normalmente en forma de mayorinclusividad y acceso a los ciudadanos alas decisiones públicas que les afectan.

Las reformas obedecen en parte a circuns-tancias peculiares, a sus marcos institucio-nales, tradiciones jurídico-estatales, núme-ro y tamaño de municipios, grado de des-centralización, percepción de crisis por laselites, etc., que han llevado a que los cam-bios se orienten en cada país más hacia laeficacia o hacia la democracia. Factores queparecen haber llevado a los gobiernos loca-les europeos a reformas administrativasson: • Las limitaciones presupuestarias y finan-

cieras impuestas por la crisis económica,la extensión de valores neoliberales de laNueva Gestión Pública (NGP) que persi-

guen la eficiencia, el recorte del gasto pú-blico y la calidad de los servicios.

• La crisis de la gestión burocrática jerárqui-ca tradicional y el paso creciente hacia unagobernación cooperativa o en red –gover-nance–.

• Los cambios constitucionales y funciona-les del régimen local y su europeización.

En el Reino Unido, por ejemplo, desde losaños de Thatcher, se introducen reformasque limitan la autonomía y el papel de los go-biernos locales y que introducen instrumen-tos del marketing privado. En Alemania, sóloa principios de los 90 se aplican algunosprincipios de la NGP –en su versión germana:Neue Steuerungsmodell–, que con impactodesigual, ha consistido asimismo en la apli-cación de los conceptos y técnicas organiza-tivas y de gestión propias del sector privadoy, especialmente, la filosofía del ciudadanocomo cliente. En otros países como Francia yEspaña, la tendencia a más eficacia en losservicios no se ha visto tan influida por lasideas de la NGP.Por otro lado, varios desarrollos socio-políti-cos, comunes a los países europeos aunquecon modulaciones que explican diferenciasde grado, son responsables del surgimientode otro tipo de reformas, que podemos lla-mar políticas. • La crisis de las instituciones sociales tradi-

cionales donde se ejercía la implicación cí-vica y los derechos políticos (familia, Igle-

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sia, partidos, sindicatos), que resultan aho-ra demasiado jerárquicas y burocráticas enun contexto de valores postmaterialistas.

• Índices descendentes de participación elec-toral en el nivel local (es el caso del ReinoUnido, Francia y Alemania), una baja tasade afiliación política o incluso descendentea partidos u otras organizaciones represen-tativas de intereses (Alemania y España) eincluso la dificultad en reclutar a elites polí-ticas (Reino Unido, Francia).

• Un bajo interés por la política local (ReinoUnido, Alemania, Francia).

• Una escasa utilización de los instrumentospuestos a su disposición para interveniren la vida pública local (Reino Unido, Fran-cia y España) y en general.

• La desafección política que han llevado ahablar de crisis de la democracia local.

Estas circunstancias han producido reformasorientadas a la revitalización de las institucio-nes representativas y la legitimidad democrá-tica local basada en la inclusión de los ciuda-danos, identificando más democracia conmás participación. De este modo, se han ob-servado intentos de reforzar los mecanismoselectorales de la democracia representativa.En el Reino Unido, por ejemplo, se han estu-diado medidas para hacer los procedimientosde votación más atractivos, como el voto defin de semana, por correo para todo el mun-do, el voto electrónico y el voto en las tiendaslocales. En la mayoría de los Länder alemanes

se ha introducido la posibilidad del panacha-ge y la acumulación de sufragios. Por lo que respecta a las reformas de las es-tructuras políticas u organizativas del gobier-no local, el gobierno Blair en el Reino Unidoha mostrado una sensibilidad nueva, sin olvi-dar la eficiencia, consistente en la preocupa-ción por la renovación del liderazgo local y elestímulo democrático, recogida en la totali-dad de los documentos sobre el gobierno lo-cal como el Libro Blanco Modern Local Go-vernment: In Touch with the People (1998)que ha dado lugar a dos Leyes del GobiernoLocal que tratan de reforzar la responsabili-dad de los electos locales en su relación conlos ciudadanos. También en Alemania en losaños 90 se ha producido un vivo debate y seha desarrollado actividad legislativa encami-nada a robustecer las estructuras políticas enlos ayuntamientos. La mayoría de los Länderha ido reformando sus regímenes locales–Gemeindeordnungen– según el modelo delos Länder del sur, con una larga tradición demecanismos de democracia directa, exten-diéndose la elección directa del alcalde y laposibilidad de su revocación. Finalmente, en Francia desde las leyes dedescentralización de 1982 se vienen desarro-llando distintas medidas legislativas orienta-das a reforzar la democracia local. A partir dela Loi d’orientation sur la ville de 1991 y la Loisur l’administration territorial de 1992, enFrancia se ampliaron los procedimientos de

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consulta ciudadana. La voluntad de descen-tralización y de renovación de las estructurasadministrativas han dado lugar a la creacióndel Consejo Nacional de Ciudades en 1988,los consejos consultivos municipales en1992, los consejos de desarrollo municipalesy metropolitanos y los consejos de concerta-ción. Sucesivamente se han creado o, en sucaso revisado, distintos mecanismos quebuscan la implicación de los ciudadanos enlos problemas públicos como la enquête pu-blique. La acumulación de cargos –cumul desmandats– entre electos locales y diputadosda todavía una representación informal pecu-liar del caso francés a los asuntos locales enlas cámaras legislativas. Cabe mencionar elInforme Refonder l’action publique locale dela Comisión pour l’avenir de la décentralisa-tion en 2000, del que se deriva la aprobaciónde la Ley de Democracia de Proximidad en2002, que auspiciada por los socialistas hasupuesto un hito. La Ley se fundamenta en elsupuesto deseo de participación de los ciuda-danos en la politique de la ville y en la aspira-ción de llevar hasta sus últimas consecuen-cias el proceso de descentralización. Su apor-tación más destacada reside en la obligato-riedad de la extensión de los Consejos de Ba-rrio o distrito –Conseils de quartier–, que sehabían ido desarrollando de forma desigualen numerosas ciudades francesas desde losaños ochenta a todas las ciudades con másde 20.000 habitantes.

Otras reformas relacionadas con la renovacióndemocrática han comportado un refuerzo delas instituciones tradicionales de democraciadirecta. Así, en el caso alemán se han introdu-cido los referenda locales –Bürgerbegehren yBürgerentscheid– en todos los Länder. Tam-bién en el Reino Unido se ha tratado de fo-mentar el uso de los referenda locales, aunquesigue siendo un método escasamente utiliza-do. En Francia se actualizó la legislación sobrelos mecanismos de democracia directa a par-tir de 1995 con el reconocimiento de la inicia-tiva popular en materia de referéndum comu-nal. En España, las posibilidades abiertas porla legislación sobre referéndum no han sidoapenas empleadas por los gobiernos locales.Sea como fuere, ambos tipos de reforma, ad-ministrativas o políticas, ya estén orientadas ala eficacia o a la democracia, pueden contribuira ampliar las posibilidades de implicación ciu-dadana en los asuntos locales. Parece, sin em-bargo, que estas reformas del marco formal nohan sido suficientes y no satisfacen las de-mandas ciudadanas de participación. La mayo-ría de los ayuntamientos europeos han idomás allá de estas posibilidades formalizadas.

El desigual pero imparable surgimiento de la participación como política pública

Este espontáneo y paulatino florecimiento entodo el continente dio paso al final de los no-

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venta a la constatación por ciertas autorida-des nacionales, regionales o provinciales deque merecía la pena convertir el movimientoen una política pública. Si se observan los di-ferentes países y algunas organizaciones in-ter o supranacionales, se empieza a apreciarun interés por promover la participación endiferentes grados, reflejado recientemente enrecomendaciones como las realizadas por elConsejo de Europa o el Congreso de los Po-deres Locales y Regionales de Europa. Existen también diversos programas europe-os o internacionales con esta finalidad (Agen-da local 21, Programa Urban, Ciudades Socia-les). Por su lado, otras instituciones o funda-ciones públicas o privadas comienzan a pro-mover concursos o premios y la acumulaciónde buenas prácticas que lleven a los munici-pios a experimentar con nuevas fórmulas par-ticipativas. Las asociaciones y redes de muni-cipios nacionales e internacionales –por ejem-plo la Red Civitas de municipios orientados alciudadano de la Fundación Bertelsmann enAlemania, o el Observatorio Internacional dela Democracia Participativa– han desempeña-do también un papel importante, en parte através de Internet y conferencias anuales, enla difusión e intercambio de estas experien-cias y en el asesoramiento municipal. También, distintos think tanks y universida-des han iniciado proyectos de investigación,lo que ha incrementado la reflexión acadé-mica y el debate político. En los distintos pa-

íses, estas organizaciones y, en algunos ca-sos, instituciones oficiales como ministeriosde administración pública o de asuntos so-ciales, han hecho un esfuerzo por contribuircon medios al interés general sobre la parti-cipación pública y con la publicación deguías u otros recursos formativos o infor-mativos a la causa de la participación. En ladiferente implicación de los organismos ofi-ciales puede distinguirse entre aquellos paí-ses en los que el interés por las iniciativasparticipativas procede de los gobiernos cen-trales o regionales y existen estrategias na-cionales, y aquellos otros donde la promo-ción participativa se abandona a la voluntade iniciativa de ayuntamientos concretos.

La práctica creciente y espontáneade la participación ciudadana

Muchos políticos locales europeos estabanconvencidos de la necesidad de hacer algomás, en interés del propio municipio y susciudadanos, de la mejora de los servicios, desu propia reelección, prestigio y popularidad,a causa de la dificultad de algunas decisio-nes o de la creciente amenaza del poder deveto y protesta de los ciudadanos. Otros cre-ían en las virtudes de la participación comoescuela de democracia y vía de apodera-miento real. Sea como fuere, muchos gobier-nos locales por toda Europa, grandes y pe-queños, urbanos y rurales, usualmente im-

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pulsados por alcaldes o funcionarios em-prendedores, atentos a las innovaciones enotros municipios pioneros extranjeros o na-cionales, han explorado la vía de crear o usarnuevos instrumentos, de dar un nuevo senti-do a los mecanismos existentes a la hora deadoptar ciertas decisiones concretas, o deestablecer bases estables e institucionaliza-das para consultar o cogestionar asuntos lo-cales con los ciudadanos.Por su parte, la extensión del discurso parti-cipativo está dando lugar a la revisión de losconceptos tradicionales de información, con-sulta e implicación ciudadana, y a la revisiónde los mecanismos previstos en las normasprocedimentales administrativas tradiciona-les de información pública o vecinal como lassesiones de preguntas y respuestas, las au-diencias públicas o documentos de consulta,o los mecanismos neocorporativistas de con-sulta obligatoria a representantes de asocia-ciones. En Alemania, por ejemplo, se habíandesarrollado esas posibilidades en las legisla-ciones sectoriales urbanística o medioam-biental, y en los últimos años se multiplicaronlos consejos consultivos de base territorial,como los de barrio –Stadtteilräte– o los espe-cializados en juventud, mayores, extranjeros,etc. (Beiräte).Pero el fenómeno novedoso a explicar es laintroducción de infinidad de métodos nue-vos. Algunos recuerdan a los utilizados porel sector privado en su relación con sus

clientes, como los sistemas de quejas y su-gerencias, las encuestas de satisfacción conlos servicios y otras encuestas de opiniónque son algunos de los que dominan el pa-norama local en el Reino Unido con la intro-ducción del Best Value, y están presentestambién en Francia (por ejemplo Bobigny) yen Alemania, donde destaca el sistema acti-vo de gestión de quejas que se introdujo enArnsberg en 1994 y se extendió a otras ciu-dades. Ejemplos de experiencias innovadoras seobservan, por ejemplo, en la ordenación ur-bana y la planificación estratégica, así comola gestión social de barrios con necesidadesde renovación, frecuentes en Alemania, pu-diendo mencionarse los foros o conferenciasde barrio de Essen, o las iniciativas de ges-tión social de barrios en Bremen, Ulm, Tü-bingen, etc. así como experiencias de com-munity planning como en Walsall o el Bo-rough of Islington en Londres. También laAgenda Local 21 se ha extendido por mu-chos municipios en toda Europa. Algunas in-novaciones utilizan las nuevas tecnologíasde la comunicación como las páginas webinteractivas (Reino Unido, Francia). Tambiéndeben destacarse los paneles permanentesde ciudadanos que en el Reino Unido, quehan pasado de ser utilizados por el 18 porciento de los ayuntamientos en 1997 y a un71 por ciento en 2001. Ciudades como Bir-mingham, Oxford, Bristol o Leicester han

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puesto en marcha iniciativas de este tipocon cierta reputación.Con los métodos deliberativos, se promuevela discusión y reflexión de los ciudadanossobre temas que les afectan por medio deun proceso a través del cual se profundizaen cada asunto y se discute y propone unadecisión final. Tanto en el Reino Unido comoen Alemania se utilizan crecientemente fo-rums temáticos, o mesas redondas, visionescomunitarias, focus groups, talleres de futu-ro, formas de moderación profesional y losjurados ciudadanos (Plannungszelle, CitizenJuries, Consells Ciutadans, Núcleos de Inter-vención participativa) con sus peculiarida-des nacionales. Estos últimos se han utiliza-do para decidir usos de instalaciones muni-cipales, para infraestructuras o para planifi-cación urbana como en Regensburg, en Ale-mania. En España, y especialmente en Cata-luña se ha asistido al surgimiento de todauna serie de foros o consejos consultivos odeliberativos (Sant Feliú), consejos de repre-sentación de jóvenes (Barcelona), consejosciudadanos (Montornés), etc. Asimismo, se han producido en varios paísespor efecto emulación experiencias de presu-puestos participativos locales, más o menosinfluenciados por el modelo de Portoalegreen Brasil o de Christchurch en Nueva Zelan-da, y que con diferentes nombres y peculia-ridades (Bürgerhaushalt, enveloppes dequartier, budgets participatifs) se inician ex-

perimentalmente en algunos municipios(Francia: Saint-Denis, Morsang sur Orge, Ren-nes; España: Córdoba, Sabadell, Rubí; ReinoUnido: Manchester, Salford; Milton-Keynes,Alemania: Hamm, Rheinstetten, Castrop Rau-xel) crecientemente emulados por otros mu-nicipios.

El triunfo de la participación como ideal político de la democracialocalLa intensidad de la actividad de todos estosactores, así como la discusión y los progra-mas electorales más recientes en Alemania,Francia, Reino Unido o España hacen pen-sar en el triunfo de la participación comoideal político de la democracia local. Final-mente, la intensificación de la puesta enpráctica de nuevas experiencias participati-vas en los últimos años no ha hecho quelas discusiones acerca de los problemasconcretos, desplacen el debate clásico so-bre la tensión o complementariedad entredemocracia representativa y democraciaparticipativa. En este sentido y aunque seencuentran con facilidad posiciones enfren-tadas, parece predominar el discurso de losque mantienen que la democracia partici-pativa es sólo posible como complementode la democracia representativa y, por en-de, que “la salud de la democracia repre-sentativa y de la democracia participativaestán interrelacionadas”.

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Los objetivos y el discurso en cada país: los beneficios esperadospor las autoridades localesTambién es verdad que en cada experienciaconcreta subyace una o varias concepcionesde la participación –como compromiso cívi-co, como contribución al logro de más de-mocracia, como refuerzo del capital social yla cohesión social, como instrumento admi-nistrativo de mejora de los servicios e inclu-so de descarga de los presupuestos munici-pales–. Participación para algunos es el merointercambio de información, ascendente odescendente, o cualquier consulta de los ciu-dadanos; para otros no se puede hablar detal sin la concertación y diálogo, o la co-ges-tión o co-producción de los servicios; paraotros, por último, las iniciativas de participa-ción son simple política de imagen y legiti-mación de la acción política, y no será au-téntica participación nada más que aquelladonde los ciudadanos comparten un poderdelegado para adoptar decisiones colectivasque les afectan. Pero a pesar de todas estasvisiones, y quizá a diferencia de los desarro-llos participativos de las décadas de los se-senta y setenta, más allá de los propiosmiembros de la creciente policy community,implicada en su promoción, parece haberseextendido el presupuesto básico de que laparticipación ciudadana es un recurso impor-tante que puede proporcionar al menos trestipos de beneficios:

a) Funcionales: como la responsabilizaciónde ciertas tareas sociales que pueden ser to-madas de la competencia exclusiva de lasautoridades –piscinas museos, centros cívi-cos, centros deportivos, centros de mayoreso juveniles–, la provisión autónoma de bien-estar con resultado de mayor productividadsocial y una incidencia en el empleo –tercersector– y sus consiguientes efectos de aho-rro en el sector público debido a la autoor-ganización de servicios y otras actividades; b) Sociales: sirve como contrapeso frente aciertas tendencias sociales anti-cívicas comola extrema derecha u otros movimientos vio-lentos y como compensación de la indivi-dualización agresiva o competitiva y de lasmanifestaciones violentas –criminalidad, ex-clusión, xenofobia– mediante el fomento dela pertenencia a la comunidad y la integra-ción social, la generación de confianza y ca-pital social sin el que la vida en comunidades imposible; c) Políticos: con la creación de una esfera dearticulación de intereses y cooperación nece-saria para el funcionamiento democrático; esademás una compensación de la pérdida delegitimidad de la democracia representativa.

Sobre los métodos e instrumentos de participación más usados en el gobierno local de cada paísEn general, las autoridades locales de estoscuatro países se han acercado de un modo

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pragmático a las nuevas formas de partici-pación ciudadana, aunque ese acercamientono ha sido idéntico puesto que los partidosde derecha y de centro derecha suelen optarpor admitir las formas de participación queno tienen un contenido deliberativo colecti-vo, que no exigen aportaciones presupues-tarias constantes y que, por tanto, no impli-can un modelo alternativo al gobierno re-presentativo, esto es, se inclinan por las ini-ciativas tradicionales y de tipo “consumeris-ta”. En cambio, las fuerzas de izquierda sonmás proclives a aceptar y aplicar, además delos procedimientos antes señalados, los quecuentan con un peso deliberativo más im-portante, si bien en este caso sólo en algu-nos supuestos se ha superado la barrera deconsiderar que las decisiones ciudadanas detipo asambleario no son meramente consul-tivas porque obligan a las autoridades eje-cutivas. Por otra parte, también hay diferencias encuanto al modo de abordar y fomentar lasnuevas prácticas de democracia local. En elcaso británico, debido a la posición especialdel Parlamento en su sistema político, se op-ta por la cooperación municipal para de-mandar al gobierno medidas favorables pa-ra el nivel municipal, que son atendidas me-jor cuando el gobierno es sensible a estaspeticiones. En el caso de Alemania, sin per-juicio de las disposiciones constitucionales,hay una normativa plural a propósito de es-

te asunto en la que intervienen los miem-bros de la federación. En cambio, en Francia,es el nivel central el que legisla sobre estascuestiones intentando hacer obligatorio unmínimo de prácticas participativas para losmunicipios que cumplen unas condicionesparticulares. En el caso de España, finalmen-te, lo que hay son prácticas descoordinadasde democracia local, fruto de la iniciativaciudadana y de cargos públicos municipales,con muy poca conexión con las autoridadesautonómicas y centrales.En cuanto a los métodos de participación ciu-dadana, en Gran Bretaña destacan los de ca-rácter tradicional (los previstos en las normasadministrativas para consultar a los ciudada-nos como las llamadas consultas precepti-vas), los métodos basados en el consumidor(vinculados al enfoque de la gestión de la ca-lidad para mejorar la prestación de los servi-cios públicos), los que están basados en fór-mulas de democracia directa (focus group),los que pretenden mejorar la información y laparticipación ciudadanas (páginas web inter-activas) y los que son innovadores (juradosciudadanos, forums temáticos, visiones de lacomunidad, etc...). En el caso de Francia, el esquema de partici-pación es similar, ya que existen procedi-mientos de carácter tradicional (el referén-dum local y las consultas preceptivas o en-quete publique), los métodos basados en elconsumidor (los puntos de información de

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servicios públicos y las páginas web munici-pales) y los que son innovadores e incorporanla apertura de procesos deliberativos amplios(Comisión Nacional de Debate Público, Agen-da Local 21, comités de distrito y presupues-tos participativos). En el caso de Alemania,adquieren un protagonismo especial dosgrandes grupos de instrumentos participati-vos, los que tienen un fuerte contenido deli-berativo (Agenda Local 21, Núcleos de Inter-vención Participativa, foros de debate, mesasciudadanas, etc...) y los que tienen un conte-nido decisor (referéndum local). Finalmente, en España (donde las nuevasprácticas de democracia local existentes es-tán bastante concentradas geográficamente,espacialmente en Cataluña) se han utilizadosobre todo los mecanismos participativos debase asociativa (consejos sectoriales de en-tidades, consejos municipales de barrio odistrito, planes integrales y gestión asociati-va de servicios y centros cívicos), algunosmecanismos participativos de base mixta(planes estratégicos y Agenda Local 21) y enmenor medida los que tienen una base per-sonal (jurados ciudadanos).

La diferente situación de la participación y la revitalizacióndemocrática localEn parte determinadas por factores institu-cionales, de cultura política, la estructura dela población o mayor o menor urbanización

y el color político de los ayuntamientos, po-drían plantearse idealmente tres situacioneso estadios en los que se encuentran los di-ferentes países en lo que respecta a la parti-cipación ciudadana.• Una primera fase, de fragmentación y des-

coordinación en la que se encontrarían pa-íses como España –con excepción de co-munidades autónomas como Cataluña– yhasta hace muy poco la mayor parte deFrancia, donde diferentes municipios, engeneral una minoría, experimentan coniniciativas de implicación de la ciudadaníamás o menos puntuales y van desarrollan-do durante algunos años un cierto know-how y experiencia potenciados por suscrecientes vínculos con redes de munici-pios internacionales. El verdadero impulsoen la dirección de la participación públicalocal partiría en esta fase no tanto de lasleyes de régimen local o las ordenanzas oreglamentos sino de la emulación y difu-sión de distintas iniciativas no formaliza-das, foros, redes, modelos, mesas redon-das puestos en práctica, normalmente conasesoramiento académico, por elites loca-les reformistas, por ciertos políticos o ciu-dadanos comprometidos dentro y fuera delas instituciones municipales. Las asocia-ciones de gobierno local, al recibir la de-manda de municipios interesados en ase-soramiento, empiezan a interesarse por laparticipación y se inician algunos progra-

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mas o cursos descoordinados de promo-ción. España no ha salido en general deesta fase

• Una segunda fase simbólico-discursivadonde empieza a haber debate y politiza-ción de la política de promoción partici-pativa con relevancia mediática y una ex-tensión del intercambio de información yla transmisión de las buenas prácticas.Hay simposiums, conferencias, cursos deformación o formación de redes, discu-sión académica, etc. aunque las activida-des existentes suelen seguir estando frag-mentadas, sin existir una coordinación ouna estrategia común con recursos públi-cos y organización suficiente, todavía nose han puesto en práctica muchas medi-das aunque ya se ha empezado a regularcon guías de acción publicadas por algu-nas autoridades o institutos de investiga-ción, algunos reglamentos y ordenanzaslocales. Las asociaciones de municipiosempiezan a declarar la participación co-mo un objetivo suyo, los gobiernos na-cionales y parlamentos empiezan a inte-resarse y los partidos compiten por pro-meter una mayor promoción participativaen sus programas y campañas electoraleslocales. En algunos casos esta fase de agi-tación discursiva puede convivir con acti-vidad relativamente baja de implantaciónreal y dotación de recursos. En esta faseaún son minoría los municipios que usan

alguna iniciativa de participación. Sería elcaso de Francia y hasta cierto punto deCataluña y la mayoría de los Länder enAlemania.

• Una tercera fase sería aquella caracterizadapor una integración y agrupación de lasmedidas individuales los instrumentos enuna estrategia general a escala nacional oregional. Frente a la fase más discursiva osimbólica, en esta fase la participación ciu-dadana mantiene gran relevancia política ydiscursiva pero a la vez se le asignan pre-supuestariamente los recursos e infraes-tructuras necesarias. Empiezan a surgir ór-ganos de coordinación interministerial yuna red de cooperación entre autoridadescon un papel de asesoramiento destacadode los ministerios encargados del gobiernolocal o las asociaciones de municipios quese refleja en la formalización legislativa delos instrumentos de participación. La pro-moción de la participación pasa a conside-rarse como una política pública y una tareaestable de los gobiernos nacionales y re-gionales que suscita el consenso entre par-tidos que no depende por tanto de cam-bios coyunturales en el gobierno. Las ini-ciativas de diferentes tipos se extienden auna mayoría de los municipios. AlgunosLänder en Alemania como Baden-Württem-berg y, con algunas matizaciones, el ReinoUnido parecerían haber entrado en esta fa-se.

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Experiencias concretas analizadas en el proyecto

En este informe hemos presentado la des-cripción y el análisis de algunos casos con-cretos de participación ciudadana que noshan parecido especialmente significativosen los cuatro países tratados y que preten-den cubrir el espectro posible de instrumen-tos de participación. No se trata de explicar-los en este momento, puesto que son obje-to de análisis en el informe de investigación,pero sí conviene al menos mencionarlos pa-ra que se tenga una idea cabal de qué tipode experiencias participativas estamos ha-blando. En el caso de Gran Bretaña se ha es-tudiado el City Council de Oxford como ex-periencia de panel de ciudadanos, la ciudadde Birmingham como ejemplo plural de apli-cación de métodos “consumeristas”, consul-tivos y de democracia participativa y, final-mente, la aplicación de los jurados juvenilesen Cambridge. En el caso francés, hemos in-cluido la ciudad de Tournus para ejemplifi-car la práctica del referéndum local, las ciu-dades de Grenoble, Lyon, Nancy, Toulon yEstrasburgo como casos interesantes paraanalizar la democracia electrónica, el distri-to XX de París para estudiar los comités debarrio o de distrito, Romans-sur Isère parailustrar el proceso de la Agenda Local 21 y,finalmente, la ciudad de Morsang-sur-Orgepara presentar los presupuestos participati-

vos. En Alemania, por su parte, los casos es-tudiados han sido el sistema activo de ges-tión de quejas que se introdujo en Arnsberg,la cogestión de servicios en Marienhagen yNeustadt, la Agenda Local 21 en Berlín, eluso de internet para la participación y el dia-logo Bremen y Esslingen, los Foros de Tráfi-co de Heilderberg y Tübingen y los dictáme-nes ciudadanos en Hannover. Finalmente, enEspaña, tratamos el caso de Mataró comoejemplo de Plan Integral, el ejemplo de Gra-nollers como propuesta de Consejos Ciuda-danos, los casos de Cardedeu, Granollers,Manresa, Mataró, Rubí, Sabadell, Sant Cugatdel Vallès, Sant Feliu de Llobregat, Terrasa,Vic y Jun para ilustrar las prácticas ligadas ala democracia electrónica, Arganda del Reypara estudiar el Foro de la Infancia y, final-mente, Córdoba, como ejemplo de Presu-puestos Participativos.

Condicionantes: obstáculos y facilitadores de la participación¿qué nos dice el estudio comparativo de los cuatro países?

Los obstáculos peculiares a la participación en cada país Al margen de las diferencias existentes en-tre unos países y otros, en lo que sí hay uncierto consenso es en determinar las dificul-tades y problemas que presentan los nuevosinstrumentos de participación democrática

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en el ámbito local. Hay un conjunto de pro-blemas generales que se dan en todas par-tes, como la poca participación general queproducen los nuevos instrumentos de de-mocracia local y, más concretamente, la po-ca participación que en ellos se da de deter-minados colectivos, como por ejemplo mu-jeres, jóvenes, personas con escasa instruc-ción y medios y, sobre todo, inmigrantes,con lo cual habría que reforzar los esfuerzoscon estos grupos para que no se quedaranen los márgenes de las nuevas prácticas par-ticipativas. En el caso británico, autores como Needhamhan señalado siete dificultades que es nece-sario superar, a saber: 1) no se produce unabuena integración entre los conceptos de lademocracia representativa y estas nuevas fór-mulas participativas; 2) existe cierta contra-dicción entre los objetivos democracia y deeficacia y eficiencia y tiene prioridad la con-sulta por los servicios cuando el dinero es es-caso; 3) fruto de lo anterior la tendencia es autiliza técnicas cuantitativas más que cualita-tivas; 4) las exigencias de participación hansido introducidas sin financiación adicional;5) excesiva orientación a un modelo consu-merista donde se pregunta por la propia ex-periencia individual; 6) dificultad de trasladarlas consultas a las políticas; 7) no es un re-curso para dar más poder a los ciudadanos si-no para reforzar el poder de los poderosos dela comunidad.

En el caso de Francia, se habla de la contrapo-sición que se da en las nuevas formas de par-ticipación entre conocimiento experto y de-mocracia por un lado, y entre participación yrepresentación por otro. A estos principioscontrapuestos se unirían según Blanc tambiénlas dificultades que existen para aprender yasumir el conjunto de obligaciones que impli-ca una ciudadanía activa en el marco de unasistema de gobierno representativo, y el peli-gro de que se profesionalicen tanto la partici-pación, como los participantes y los mediado-res sociales que a ella contribuyen. En la mis-ma línea, otros autores nos previenen del pe-ligro de la seducción de los ciudadanos porparte de los detentadores de la informaciónen un sistema participativo de democracia; se-ducción que acabaría produciendo clientelis-mo y una estrategia política mercadotécnica,aunque revestida de ropajes democráticos,por parte de quienes acumulan el poder insti-tucional. Otra dificultad, difícil de abordar, esla que apunta Orange a propósito de la posi-bilidad, bien real, de que la información circu-le de manera asimétrica entre los ciudadanosy los técnicos y políticos, con lo que la parti-cipación ciudadana estaría manipulada o, enel mejor de los casos, sesgada desde arriba, oque, según Gontcharoff, en el ámbito de laparticipación local se instale una cierta lógicade bloqueo de acción/reacción entre el viejopoder oficial y los nuevos participantes, con loque la búsqueda de una nueva legitimidad por

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la vía de la participación acabaría deterioran-do la legitimidad existente. Por su parte, Che-valier nos previene de que se produzca unacooptación en la sombra de los nuevos parti-cipantes por parte de los políticos y de lostécnicos, y de que los nuevos cauces de parti-cipación reproduzcan sin más las luchas parti-distas que ya existen en otras instancias. Peroquizá sea Paoletti la autora que ha señaladocon más claridad los problemas pendientes dela democracia local en Francia, así como lamejor forma de abordarlos. En primer lugar,Paoletti señala cinco grandes dificultades a lasque se enfrenta la nueva democracia local enFrancia: a) no existe un espacio local de publi-cidad y de discusión apropiada para una con-cepción de la democracia participativa; b) ladescentralización en Francia ha producido unesquema político, institucional y de reparto decompetencias confuso y desigual en el queexisten muchas y diversas situaciones nocomparables entre sí; c) las instituciones loca-les tienden a un fuerte presidencialismo conconfusión de poderes en los órganos ejecuti-vos decisores y con escasa capacidad de con-trol parlamentario; d) los cargos electos acu-mulan demasiados mandatos y e) la participa-ción de los ciudadanos a través de los nuevoscauces legalmente instaurados es facultatitvay superficial. Por lo que respecta a Alemania, los proble-mas detectados más evidentes son los quetienen que ver con el sesgo participativo (hay

un prototipo de participante varón, clasemedia y medio o alto nivel de estudios), elproblema de la adecuación entre la financia-ción local y las necesidades económicas delas nuevas prácticas participativas y, final-mente, el difícil engarce de las prácticas dedemocracia directa en un sistema diseñadoalrededor del gobierno representativo. Mu-chos autores señalan las reticencias de partede los empleados públicos por miedo a per-der su poder y también el cansancio refor-mador tras una ronda de un decenio en quela palabra clave era la nueva gestión pública,que ha tenido una implantación muy des-igual y ha agotado algunas de las fuerzas re-formadoras lo que hace que los municipiossean escépticos a la hora de comenzar unanueva ronda de reformas esta vez con el le-ma de la participación ciudadana tambiéncon un fin desconocido. Finalmente, en España, los problemas detec-tados, además de los anteriores, apuntan ala ausencia de un debate profundo sobre lademocracia local, la falta de sensibilidad porparte de los responsables públicos con estostemas o, al contrario, su interés a veces des-proporcionado, coyuntural y “cortoplacista”sobre los mismos, la eterna cuestión de laescasez de recursos económicos para soste-ner las nuevas prácticas participativas, el es-caso interés ciudadano demostrado hasta lafecha y la necesidad de proceder de una vezpor todas al restablecimiento del que se ha

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llamado eslabón perdido de la descentrali-zación: el nivel local.

Los obstáculos generales ¿Qué podría explicar que los países o regio-nes se encuentren en una u otra fase de lapráctica participativa? ¿Cuál es el papel de losdiferentes actores? ¿Cuáles los factores des-encadenantes y condicionantes de las iniciati-vas participativas y el diferente éxito de supromoción en Europa? Brevemente, puedenhacerse referencia a varios grupos de facto-res que pueden ser abordados con ciertas re-formas y sobre los que el informe propone al-gunas recomendaciones

La actitud de las elites políticas y administrativas frente a las iniciativas participativasEn primer lugar, la actitud de las elites polí-ticas y administrativas. En general, los datosnos indican que en Alemania, Francia y Rei-no Unido son los alcaldes los principales ini-ciadores de la agenda participativa. La ma-yoría de los concejales más tradicionales noven con simpatía estas iniciativas por miedoa que recorten sus competencias represen-tativas. Los funcionarios, por su parte, tam-poco simpatizan, ya que estos métodos po-nen en tela de juicio la funcionalidad del co-nocimiento experto y especializado. En granmedida esto explicaría la ausencia de unaestrategia de promoción formal de la parti-

cipación y el hecho de que en las fases pri-mera y segunda las iniciativas participativasduren tanto como se mantengan el interés ola dedicación del líder político, haya una dé-bil dotación de recursos y una escasa in-fluencia en las decisiones finales, con la con-siguiente frustración ciudadana.

Las barreras institucionales y legales para implementar las iniciativas de participación auténtica En segundo lugar, hay que mencionar las ba-rreras institucionales y legales para imple-mentar auténticas iniciativas de participación.En los cuatro países estudiados, el nivel localse encuentra sobreregulado por otras admi-nistraciones y desbordado por la delegaciónde tareas de otros niveles en muchos casossin la financiación para cumplirlas.

Su reducido nivel competencial y sus restricciones financieras Que reducen el margen de maniobra y au-mentan su dependencia para cubrir las ex-pectativas ciudadanas en determinadas deci-siones. Es por eso que, como han criticado lasasociaciones de municipios alemanes, cual-quier estrategia de promoción de la participa-ción que se quede en los discursos e impon-ga cargas adicionales y obligaciones legalesno financiadas será vista con escepticismopor los municipios europeos, la mayoría conprioridades más acuciantes que la renovación

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de la democracia. En la situación precaria ac-tual de muchos municipios, un aumento de laparticipación ciudadana supondría, como haseñalado algún municipalista, democratizarla impotencia. Puede ocurrir también que, co-mo en el Reino Unido, la obligatoriedad de laconsulta impuesta desde el centro anime alos municipios a iniciar experiencias pero queéstas respondan a la ley del mínimo esfuerzoen todo tipo de recursos, lo que supondrá ge-neralmente elegir métodos más superficiales,llevados a de forma ritual.Por otro lado, algunos autores y municipa-listas han señalado la escasa representaciónde los intereses de los gobiernos locales enlas decisiones nacionales que no puede sercompensada por las asociaciones nacionalesde municipios.

La organización político-administrativadel gobierno municipalLa presidencialización y falta de independen-cia del pleno y la convivencia de diferentesprincipios democráticos como las formas re-presentativas (ayuntamientos, asambleas),que son dominantes pero han de convivir aho-ra con formas de democracia directa como losreferéndum producen algunas tensiones.Las elecciones personalizadas presidencialis-tas directas pueden reforzar el liderazgo delalcalde, que intentará buscarse aliados entrelos ciudadanos para conseguir su reelección.Otros sistemas electorales como las listas

abiertas, el panachage o el voto acumulativopuede aumentar las posibilidades de elecciónde los ciudadanos y dotar de mayor legitima-ción al equipo de gobierno municipal. En al-gunos casos, sin embargo, como señalan al-gunos críticos en Francia, una excesiva presi-dencialización del alcalde y la falta de separa-ción entre poder ejecutivo y legislativo o deli-berativo en el pleno o la asamblea municipalpuede llevar a impedir una participación au-téntica o a hacer que el alcalde pueda contro-lar o manipular los procesos participativos.

Las actitudes de los ciudadanosEn quinto lugar, en lo que se refiere a las ac-titudes ciudadanas, los estudios en Europamuestran una desigual voluntad participati-va de la mayoría de los ciudadanos. Sabe-mos que incluso en los países más avanza-dos y más entusiastas de los nuevos méto-dos participativos, el número de ciudadanosincluidos en los procesos de participaciónno representa nunca un porcentaje superioral 5-10 por ciento. Frente a una minoría ac-tiva creciente, aunque más interesada en elvoluntariado o asociacionismo que en el go-bierno local, encontramos otra mayoría conescasa voluntad participativa. En el ReinoUnido, por ejemplo, se descubrían cinco mo-tivos de ésta que son extrapolables a la ma-yoría de los países del estudio: a) Una imagen negativa de las corporacioneslocales derivada de la percepción de servi-

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cios deficientes, altos impuestos, desinterésde los políticos y funcionarios locales o ex-cesiva burocratización; b) Falta de conocimiento de las oportunida-des para participar y de los mecanismos dis-ponibles, por la dificultad realizar este es-fuerzo sostenidamente o por falta de facili-dades de acceso; c) Ausencia o lentitud de respuesta por par-te de las autoridades cuando se les reclamasobre algún aspecto;d) Autopercepción de una eficacia política sub-jetiva negativa individual o del grupo al que sepertenece, los jóvenes, los blancos, los inmi-grantes, los padres solteros; e) Creencia de que el gobierno local no pue-de solucionar los problemas. Sin embargo, está demostrado que una vezque los ciudadanos se involucran en algunaexperiencia participativa, la mayoría recono-cen haber experimentado un enriquecimientopersonal y haber mejorado su comprensiónde los temas de locales. Parece claro que losciudadanos se comprometen con más facili-dad en las experiencias participativas si reci-ben la invitación formal para hacerlo y si lainiciativa está relacionada con asuntos quetienen interés directo para ellos.

Los riesgos de los procesos de participaciónAlgunos autores han señalado que la inicia-tivas participativas están sujetas algunos

riesgos no siempre tenidos en cuenta sufi-cientemente:

De burocratizaciónOtra tensión estructural de muchos meca-nismos participativos es la que se da entrepor un lado la necesidad de creación de re-glas y procedimientos claros y la asignaciónde recursos que hagan posible una verdade-ra deliberación y la preparación real de losparticipantes y eviten una espontaneidadpoco efectiva en la práctica y, por otro, laposible burocratización o ritualización in-operante a que puede llevar un exceso deregulación.

De instrumentalización Existe el riesgo de que los métodos de parti-cipación se conviertan en un medio de alcal-des poderosos de manipular a la ciudadaníapara reforzar su poder frente al pleno, frentea la oposición o frente a su propio partido.Además siempre será mejor tener a las aso-ciaciones controladas en órganos de partici-pación que tenerlas protestando en la callepor lo que la tentación de la cooptación ycontrol es grande para algunos políticos. Así,se invoca el riesgo, está vez para los ciuda-danos, de manipulación política y clientelis-mo fruto de una política de imagen por par-te de los electos a través de la que se inten-ta cooptar a las asociaciones y a los ciudada-nos.

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De frustraciónLos resultados de la participación en las deci-siones públicas no siempre son seguidos porlos decisores, por distintas razones. Está es-tudiado que una mala experiencia de partici-pación, aquella en la que un ciudadano ha in-

vertido tiempo, trabajo e interés y que porconsiguiente ha elevado sus expectativas deefectividad puede llevar a gran frustración silos resultados no son los esperados y puedeconvertirse en la última vez que ese ciudada-no participa.

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TERCERA PARTE ALGUNAS LECCIONES DE LAS ESTRATEGIAS, INICIATIVAS Y RECOMENDACIONESEN EUROPA

La variedad de documentos y fuentes propositivasUna de las tareas que se han llevado a caboen el marco de este estudio ha sido la recopi-lación y el análisis de diferentes documentosy recomendaciones de diferentes actores pú-blicos y privados que tratan de servir de ayu-da a las estrategias de una política pública depromoción de la implicación ciudadana. Esosdocumentos son de variada naturaleza y sehan estudiado al nivel europeo y en los cua-tro países objeto del estudio:Recomendaciones en el nivel europeo como laRecomendación REE (2001) 19 del Comité deMinistros a los Estados miembros sobre laparticipación de los ciudadanos en la vida pú-blica en el nivel local; la Recomendación delCongrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de

l'Europe June 2002 Recommendation 113(2002) on relations between the public, the lo-cal assembly and the executive in local demo-cracy (the institutional framework of local de-mocracy), la nota de Política Pública de la OC-DE sobre Gestión Pública Implicar a los ciuda-danos en la elaboración de políticas: informa-ción, consulta y participación pública, PUMA,Nota de Políticas Públicas No. 10 Julio de 2001 En el Reino Unido destaca el Libro Blanco delGobierno Local Modern Local Government InTouch with the People Capítulo 4 Mejorandola democracia local;el estudio del Depart-ment of the Regions Enhancing Public Parti-cipation in Local Government, DETR, 1998 yel VI Informe de la Comisión de Administra-ción Pública de la Cámara de los Comunes ylas respuestas del gobierno.

En Francia cabe mencionar las opiniones delConseil National des Villes CNV “La Place deshabitants dans la Politique de la Ville”. Avis duCNV febrero 2000, las propuestas del informede Pierre Mauroy al gobierno Jospin Commis-sion pour l'avenir de la decentralisation “Re-fonder l'action publique locale“; las noventapropuestas de ADELS (Asociación para la De-mocracia y la Educación Local y Social) paramejorar la democracia participativa en el ám-bito local, ADELS 1999: Les habitants dans ladécision locale: 6 comportements pour favori-ser la participation, las propuestas del Groupede Travail pour la démocratie locale La démo-cratie locale participative: constat et proposi-tions Texte de référence du groupe de travaildémocratie locale 1er décembre 2002En Alemania no deben desconocerse las pro-puestas de la KGst “Bürgerengagement-Chance für Kommunen”; las propuestas delSPD en su conferencia “Mehr Demokratie be-darf repräsentativer Strukturen –Zur Zu-kunft der lokalen Demokratie”; la propuestade los Verdes Bündnis 90 (junio 2002); laparte sobre el gobierno local de Las reco-mendaciones de la Comisión parlamentariade investigación sobre el futuro de la impli-cación ciudadana (Enquete-Kommission desDeutschen Bundestags “Zukunft des Bür-gerschaftlichen Engagements”); y los Están-dares de buena praxis para la participaciónpública en los municipios Gute Praxis Stan-dards für die Bürgerbeteiligung in Kommu-

nen de la Presidencia de Niedersachsen y laCiudad de OsnabrückEn España se ha analizado el reglamento tipoy el código de buenas prácticas ambientalesde la FEMP, las propuestas de los diferentespartidos y la convención socialista municipaly algunas guías para la participación publica-das en catalán por el Centre per a la Partici-pació Ciutadana de l’Organisme AutònomFlor de Maig Diputació de Barcelona, Einesper a la Participació Ciutadana Bases, Mèto-des i Tècniques (de Pindado, Rebollo y Martí2002) y Experiències de participació ciutada-na. Polis, la ciutat participativa. Participaren els municipis: qui, com i per què? (de J.Font. e I. Blanco 2003).

¿Cómo hacer que, los instrumentos de participación sean efectivos? Condiciones mínimasUn análisis de las diferentes propuestas yguías de buena práctica de los diferentespaíses y de las experiencias concretas anali-zadas lleva a algunas conclusiones sobre lascondiciones mínimas para que funcionen losinstrumentos de participación:• Deben estar adaptados al tipo de proble-

ma a resolver y a los objetivos que la au-toridad desea alcanzar.

• Los procedimientos de participación de-berían iniciarse lo más pronto posible enel proceso de planificación y decisión,que es cuando la participación de los ciu-

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dadanos todavía puede tener un efectode cambio.

• La administración debería proporcionarde motu propio todas las informacionesrelevantes para la decisión a los ciudada-nos.

• Los políticos o funcionarios deberían re-nunciar tanto como sea posible a adoptardecisiones determinantes para el procesodecisorio mientras están en marcha los pro-cesos participativos.

• Antes de comenzar los procesos de parti-cipación, los políticos locales deberían de-clararse dispuestos a poner a disposiciónrecursos financieros para implementar lasdecisiones y mejorar la calidad del proce-so participativo.

• Los políticos deberían participar como oyen-tes en los encuentros y consejos de los ciu-dadanos para demostrar su interés por esosórganos de participación.

• La participación de los ciudadanos debe-ría posibilitar un diálogo entre los ciuda-danos por un lado y los políticos y fun-cionarios por otro (mediante moderación,discusiones o entrevistas en pequeñosgrupos, intercambio de información ytransparencia de los resultados del pro-cedimiento.

• Los resultados de la participación públicadeberían ser en la mayor medida posiblevinculantes para los políticos y funciona-rios locales.

Características generales de una estrategia exitosa para superar los obstáculos existentes encontrados

Una guía práctica realizada por investigado-res británicos señala cuatro elementos prin-cipales de una estrategia de participación:• Mejorar la comprensión sobre la situación

actual y las posibles vías para optimizarla.• Mejorar la comunicación tanto dentro de

la administración local como hacia fuera.• Capacitar a los ciudadanos y a determina-

dos grupos de ciudadanos en temas públi-cos específicos.

• Reforzar las conexiones con los procesospolíticos y de gestión local.

Autores alemanes expertos en participaciónseñalan cuatro grandes estrategias para lle-gar a lo que ellos llaman el municipio ciuda-dano (Bürgerkommune).• Deben ser creadas estructuras organizati-

vas que posibiliten una coordinación in-tersectorial de la participación ciudadana.

• En el marco de una necesaria gestión pro-fesional de la participación deben sentarsejuntos los políticos y los funcionarios mu-nicipales antes de la introducción de losinstrumentos de participación. En una pri-mera fase debería llevarse a cabo una de-finición conjunta de los problemas dondese aclaren cuestiones como: en qué temaso en qué tareas deberían participar los ciu-

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dadanos, cuáles son previsiblemente susexpectativas y qué instrumentos de parti-cipación serían los adecuados para ello.

• El tercer eje sería la desconcentración odescentralización de responsabilidades degestión local a los barrios o distritos o aso-ciaciones de ciudadanos. Esta delegacióndebería llevar a incentivar un mayor deseode participación de los ciudadanos en losprocesos de planificación e implementaciónde las políticas locales.

• La cuarta estrategia que debería servir co-mo trasfondo a las estrategias anterioresexigiría un cambio cultural comprehensivoque supondría un proceso de aprendizajeconducente a que los decisores locales tra-taran de acercarse a los ciudadanos porpropia iniciativa y consideraran su implica-ción más como un enriquecimiento de lavida política que como un recorte de suscompetencias o un peligro para las rutinaspolíticas establecidas.

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INTRODUCCIÓN

75 RECOMENDACIONES PARA PROMOVER LA PARTICIPACIÓN

CIUDADANA EN ESPAÑA

Las siguientes recomendaciones generales ypropuestas de acción concreta se derivandel estudio comparativo de la situación de laparticipación en el gobierno local en cuatropaíses europeos y del estudio de las reco-mendaciones y propuestas emitidas por or-ganizaciones públicas o no gubernamenta-les para promover la participación. Muchasde ellas, por tanto, siguen más o menos li-teralmente las propuestas hechas para otrospaíses o en general y todas ellas han sidoadaptadas a la situación política y constitu-cional en España y a su relativo grado de re-traso en cuanto a la participación ciudadanaen el gobierno local. Estas recomendaciones pretenden promoveriniciativas de participación ciudadana quepongan a las autoridades locales en “contactoy en colaboración con los ciudadanos” con elobjetivo de estrechar los vínculos con la co-

munidad por medio del debate de los temasque les afecten. Creemos que no se requiereuna gran reforma constitucional ni de los regí-menes locales. Más bien pequeñas reformasson posibles y necesarias en el marco de losactuales regímenes locales. La potenciaciónmunicipal de la implicación ciudadana tieneactualmente una oportunidad si se lleva a ca-bo como proyecto conjunto de los actores cen-trales en la política local (Alcalde, mayoría delPleno, funcionarios locales, etc.) y las asocia-ciones y ciudadanos individuales. Dentro delos ayuntamientos deberían producirse inicia-tivas interdepartamentales que fueran desdela Agenda Local 21 hasta la cultura, desde po-líticas sociales hasta la protección de la natu-raleza, que a al vez deben atraer juntos a almás amplio espectro posible de actores de lasociedad civil local (asociaciones, empresas,movimientos de protesta, etc.).

Respecto al estilo político, tal iniciativa depromoción sólo puede ser concebida de for-ma no autoritaria, en forma de apoyo, enforma de creación de redes y concebida co-mo un papel de moderación. Si bien es ver-dad que la autonomía legislativa municipalestá muy limitada por los otros dos nivelesde gobierno, los municipios tienen, sin ne-cesidad de reformar los regímenes locales,sus propias posibilidades a su disposiciónpara reforzar jurídicamente el concepto departicipación ciudadana, por ejemplo seofrece la posibilidad de la configuración dela organización municipal en el nivel infra-municipal (Consejos de distrito o de Barrio,foros, mesas redondas son especialmenteapropiados debido a su cercanía al ciudada-no). Por otra parte, los municipios tambiéntienen posibilidad mediante sus ordenanzasde reforzar la implicación ciudadanaLa mentalidad abierta con la que debe afron-tarse este debate no olvida tampoco la consi-deración de la importancia del ciudadano co-mo cliente de los servicios municipales ade-más de su rol como elector político y comoposible cogestor y codecisor de políticas quele afectan. Se ha de contemplar la posibilidadde adoptar decisiones que con el objetivo demejorar la democracia local se sirvan de fór-mulas como la introducción de nuevos ins-trumentos de participación directa y la con-sulta o cambios en el procedimiento electo-ral, tales como el fomento del uso de los re-

ferenda las listas abiertas y el desarrollo denueva legislación, votaciones más frecuentesy mejorar las posibilidades de votación, ...Aunque somos conscientes de los proble-mas y las trampas de las definiciones de par-ticipación, en estas recomendaciones, te-niendo en cuenta la situación de la que par-te nuestro país, hemos optado por un con-cepto general de participación que no se au-to-limita al grado de delegación y codecisiónsino que incluye los otros pasos en la esca-la participativa de información, consulta yconcertación, por creer que las fases puedenirse desarrollando con el tiempo y paralela-mente. Esta creencia viene también del con-vencimiento que las técnicas para implicar alos ciudadanos y las políticas para aumentarsu implicación sólo tienen sentido como mo-dos de perfeccionar la democracia represen-tativa existente.Como se ha afirmado por ejemplo en Alema-nia, la descentralización de las competenciasy los recursos de decisión locales es un re-quisito previo necesario para la creación deadecuadas estructuras de participación. Se re-comienda, además, que se dedique una ma-yor consideración de la quizá poco especta-cular y cotidiana “pequeña democracia” delos usuarios de los servicios e instalacioneslocales. Entre otras cosas puede mencionarsela capacidad de influir en las decisiones sobrelos horarios de apertura, los programas y po-sibilidades de uso de esos serviciós. En la me-

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dida en que esa formas de participación seinstitucionalizen, se puede contar con un au-mento de la implicación de los ciudadanos.Asimismo, en estas recomendaciones cabehacer una salvedad sobre dos temas que es-tán en discusión y sobre los que no hemosadoptado una postura definida a favor de unaposición u otra. Esto es así por los resultadoscontradictorios que encontramos en los dife-rentes países europeos y que nos impiden, simantenemos la necesaria cautela científica,pronunciarnos tajantemente a favor o en con-tra de determinadas medidas que se usan enotros países y que se están proponiendo enEspaña. Estas son dos principalmente: En primer lugar queda aún abierta científica-mente la cuestión de la importancia de losprocedimientos de democracia directa para eldesarrollo de la implicación ciudadana. Sibien la participación en un referéndum es porsi mismo una forma de implicación, la ejecu-ción de la decisión se delega normalmente ala corporación o la administración municipal.Las consultas temáticas, por esa razón van enuna dirección fundamentalmente diferentedel reforzamiento de los órganos representa-tivos o de las formas de implicación continuaque propician la actividad ciudadana. Es posi-ble que los quórum cada vez más bajos y lasupresión creciente de las limitaciones de lostemas (catálogos positivos y negativos) po-drían revalorizar las consultas y los referendapopulares como formas políticas de las que

se derivan consecuencias duraderas en la cul-tura política. En segundo lugar, tampoco están del todoclaros en nuestro estudio los efectos de laelección directa del alcalde en el aumento odescenso de una participación ciudadanaque pueda considerarse más democrática.En algunos casos como en Alemania, se hanseñalado sus efectos beneficiosos aunquese es consciente de sus posibles efectos per-versos si no va acompañada de otras refor-mas. En países como en Francia se sostienecrecientemente los inconvenientes de la pre-sidencialización creciente del alcalde parapromocionar una auténtica implicación ciu-dadana en los asuntos locales. Dicho esto, reservas como esta derivadas dela falta de evidencia científica a favor o encontra explicarían la abstención en la cues-tión en estos temas en las siguientes reco-mendaciones.

Recomendaciones generales y medidas de carácter general

1. Promover la reforma del Senado para quese convierta en cámara de representación te-rritorial y, por tanto, pueda tener un papeldestacado en las transformaciones necesa-rias de la vida municipal y local. 2. Garantizar el compromiso de los niveles na-cional y autonómico de gobierno con el papelde las entidades locales en la promoción de la

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ciudadanía democrática. Para ello será necesa-rio reforzar las competencias y los recursosque permitan a las autoridades locales obtenerla capacidad de acción suficiente para promo-ver la implicación ciudadana en la vida local.3. Promover un debate nacional sobre la re-novación democrática especialmente en elámbito local que considere la cuestión de laparticipación de los ciudadanos en su conjun-to y se comprometa a la profunda revisión delos mecanismos existentes de la democraciarepresentativa y al análisis de otras formas yexperiencias de participación ciudadana. 4. Se deberá promover una reforma compre-hensiva de la financiación local contando conalgún grupo de expertos que permitan des-arrollar un debate nacional sobre la necesidadde la descentralización local y un pacto localeficaz.5. Se promoverá y extenderá una cultura de laparticipación democrática entre los ciudada-nos y las instituciones de gobierno. Especial-mente, mejorar la educación para el ejerciciode la ciudadanía e integrar en los programas yen la vida cotidiana de las organizaciones edu-cativas experiencias y enseñanzas dirigidas atal fin.

Investigación, estudio y regulación

6. Se deberá convocar una comisión parla-mentaria de estudio en el Senado para la ela-boración de un Informe o Libro Blanco de la

Democracia Local, en la que sería deseableque comparecieran expertos en la materia,responsables locales y académicos, para es-tudiar las diferentes prácticas de democracialocal que ya existen en Europa y en España.7. El fruto de ese estudio es la elaboración deun borrador legislativo con vocación de con-vertirse en ley que extendiera las prácticas dedemocracia local elegidas al mayor númeroposible de municipios y unifique la legislaciónexistente. Esos borradores deberían producirla reforma de la Ley Reguladora de Bases delRégimen Local de 1985 y la ampliación sus-tancial de los mecanismos de participaciónciudadana ya previstos en el Reglamento deOrganización, Funcionamiento y Régimen Jurí-dico de las Entidades Locales de 1986 y otrasnormas.

Apoyo a las iniciativas participativasy fomento de las mejores prácticas

8. Se convocará un premio anual, que podríaconceder la FEMP en colaboración con el Mi-nisterio de Administraciones Públicas y lasConsejerías de presidencia o Administracio-nes Públicas de las CCAA, o las diputacionesprovinciales más activas (por ejemplo a tra-vés de la Fundación Democracia y GobiernoLocal) a la práctica más innovadora y exito-sa de democracia local.9. El gobierno central, con la colaboración delINAP u otros institutos autonómicos de admi-

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nistración pública deberán financiar y editartodos los años un mapa y catálogo de expe-riencias participativas en España con un ane-xo de otras experiencias en países de la UE.Este mapa o estado práctico de la cuestióndebería distribuirse por todos los ayunta-mientos del país y por los partidos políticos,las asociaciones vecinales, ONGs, y ciudada-nos relacionados con la participación y serpuesto a disposición de los ciudadanos yelectos locales en las páginas web del Minis-terio de Administraciones Públicas.10. El gobierno central y/o los gobiernosautonómicos deberán elaborar, con la apor-tación de académicos, expertos y políticos,una guía de actuación municipal (Guía parala Promoción de la Participación Ciudadanaen el Gobierno Local) en la que aunque no seprescriben, sí existan recomendaciones so-bre algunas técnicas útiles en función dedistintas situaciones, temas, tamaño de losmunicipios, impacto querido, ...

Potenciar el compromiso político de los electos locales con el desarrollo de la democracia local

11. Promover al principio de la legislaturaun debate profundo sobre el alcance de laparticipación ciudadana en el municipio.12. Generar una cultura de consenso entretodos los grupos políticos con presencia enel pleno municipal para alcanzar una postu-

ra común sobre la promoción de la partici-pación ciudadana en el municipio.13. Debería extenderse la práctica de los“contratos de mandato” mediante los cualeslos candidatos a las elecciones municipalespodrán ser evaluados por los ciudadanos so-bre una base cierta, escrita y concreta.14. Se adoptará una carta local de la ciuda-danía o una carta local de la democracia, enla que se contengan los principios y se de-tallen los instrumentos de desarrollo de laciudadanía local, con el compromiso de re-conocer dicha ciudadanía a todos los habi-tantes.15. El compromiso político con la implica-ción ciudadana debería acompañarse de ungran peso simbólico y hacerse bien visibleen el espacio local (por ejemplo, la amplia-ción del ayuntamiento o su reestructuracióncomo casa del ciudadano)16. Otorgar a cada nuevo ciudadano empa-dronado en un municipio una carpeta debienvenida en la que se explique de modoclaro quién gobierna, qué competencias tie-ne, un desglose de los presupuestos munici-pales, qué proyectos hay en curso, las direc-ciones y teléfonos de los partidos políticos,asociaciones ciudadanas, ONGs, etc.., y cuáles el organigrama político y administrativodel municipio. En el caso de grandes ciuda-des, sin perjuicio de la información general,se podría añadir información sobre el distri-to o barrio en el que se va a residir.

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Reformas organizativas

17. Sensibilizar a los responsables localescon la necesidad de extender la cultura de laparticipación entre las mismas autoridadeslocales, los empleados y los ciudadanos.18. Convertir a los Plenos municipales en ellugar político en el que puedan juntarse dife-rentes iniciativas públicas. Se podrían mencio-nar sesiones del Pleno con preguntas ciuda-danas obligatorias y con tiempo limitado quedarían en principio la posibilidad de hablar atodos los ciudadanos. Una estricta obligaciónde publicidad debería extenderse a todos losórganos municipales (Corporación, Comisio-nes, etc.) y temas –con las posibles y limitadasexcepciones– y grupos de trabajo, en los cua-les participen representantes municipales. Lasvotaciones sobre temas concretos deberíancelebrarse de forma abierta y no secreta. Estasy parecidas regulaciones serían exigiblespuesto que aumentarían la transparencia y re-ceptividad de los procesos de decisión19. Crear en los municipios en los que seaposible un Consejo de Democracia Local que,dentro del marco del Reglamento de Partici-pación, adopte decisiones sobre los temasen los que anualmente se iniciarán procesosparticipativos, el modo de hacerlos, el im-pacto del resultado y la evaluación de losmismos.20. Introducir el deber de los ayuntamientosde promulgar una normativa sobre participa-

ción, una asignación presupuestaria especialpara desarrollar la participación, y en su caso,una concejalía encargada de la participación.21. Extender la práctica de la elaboracióndel Reglamento de Participación Ciudadanamediante un proceso participativo en el queintervengan las expertos, académicos, res-ponsables locales, asociaciones y ciudada-nos individuales.22. Crear un nuevo tipo de profesional alservicio de los municipios, con conocimien-tos sociológicos, jurídicos, psicológicos y po-litológicos, experto en temas de participa-ción ciudadana. O, en su caso, iniciar proce-sos formativos y de sensibilización entre lostrabajadores locales con el mismo fin.

Favorecer la participación electoral

23. Deberán iniciarse los estudios pertinen-tes para revisar el funcionamiento del siste-ma electoral municipal para detectar los pro-blemas que puedan estar afectando a la par-ticipación ciudadana.24. Se estudiará la forma de facilitar la par-ticipación electoral de los ciudadanos en laselecciones locales, por ejemplo, ampliandoel número días en los que será posible acer-carse a las urnas con el “voto durante el finde semana”, el voto electrónico,...).25. Se estudiará el funcionamiento de loscolegios electorales (horarios, accesibilidad,cercanía, número,...).

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26. Revisar la posibilidad de modificar la le-gislación para que todos los residentes ex-tranjeros mayores de 18 años (no sólo co-munitarios) que hayan vivido regularmenteen España un número determinado de años,cuenten con el derecho de voto, activo y pa-sivo, en las elecciones municipales.

Ayudar a una mejor elección de losprocedimientos de participación

27. Se tendrán en cuenta ciertas característi-cas de los municipios (número de habitantes,arraigo de la población, carácter rural o urba-no, divisiones administrativas internas) a lahora de plantear los instrumentos más ade-cuados de democracia local para cada caso.28. Se tendrá en cuenta también qué gradode participación se desea, con qué fin y paraqué decisiones a la hora de elegir un instru-mento de participación sobre otro. No esigual una participación puramente consultivaque otra ejecutiva, y tampoco es lo mismoiniciar un procedimiento de participaciónpuntual, que se agota en el tratamiento de unasunto, que otro discursivo y deliberativoque se enriquece con el paso del tiempo.29. Las iniciativas locales deben realizarsede forma coordinada entre los distintos de-partamentos y áreas del Ayuntamiento. De-be trabajarse siempre que sea posible con-juntamente con otras organizaciones públi-cas y privadas de manera que se evite el so-

lapamiento y, por ende, que se produzca lafatiga ciudadana por exceso de convocato-rias participativas.

Iniciativas participativas concretasque potencian la información y la consulta del ciudadano

30. Se potenciará la obligación legal de lasautoridades locales de realizar consultas so-bre temas de servicios y políticas públicasconcretas pero también acerca de cuestio-nes que afecten al desarrollo estratégico dela comunidad a más largo plazo. 31. Se establecerá legalmente el deber paralas autoridades de consultar a los contribu-yentes, los usuarios de los servicios y aque-llos que tengan interés en juego en el áreade jurisdicción local. 32. Se determinará en un documento con-tractual (por ejemplo, una carta) los dere-chos, los medios, el lugar y la función quetendrán los ciudadanos, los cargos electos ylos técnicos en los diferentes procedimien-tos de participación.33. Reforzar o, en su caso, poner en marchamecanismos que permitan escuchar la voz delos habitantes y de las asociaciones: buzo-nes, teléfono verde, visitas ... y responder co-rrecta, exhaustiva y rápidamente a sus pre-guntas.34. Mejorar la comprensión y la comunica-ción de los documentos administrativos y

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facilitar el acceso de los ciudadanos a esosdocumentos (muchas veces, la comprensiónde los documentos administrativos resultadifícil para los no iniciados)35. Mejorar sustancialmente los cauces decomunicación e información entre elegidos,los empleados públicos y los ciudadanos,porque sin una información distribuida demanera igual la participación es imposible.Hay que ampliar los cauces de información alos ciudadanos más allá de los tablones deanuncios, los bandos, la publicidad y la ra-dio o prensa local.36. Se extenderá la práctica de las cartas deservicio a todos las concejalías de serviciosen los municipios grandes y se revisará eldiseño y efectividad en las existentes.37. Analizar la posibilidad y conveniencia deponer en marcha de forma experimental pa-neles permanentes de ciudadanos en ciuda-des medianas que permitan a las autoridadeslocales contar con información actualizadasobre los problemas y prioridades generalesdel municipio y profundizar en áreas concre-tas de la actividad municipal (vivienda, inse-guridad, jóvenes, asociacionismo, etc,)38. Debe promoverse la mayor transparen-cia posible de los procesos de decisión mu-nicipal que es decisiva para las facetas ya re-comendadas del apoyo de la implicación ciu-dadana. Las administraciones municipales aveces se presentan como organizaciones ce-rradas que sólo cumplen un estándar míni-

mo legal de apertura y participación pública.El hecho de que ya los primeros proyectosde propuestas y dictámenes se pongan eninternet y de que los propios portales muni-cipales ofrezcan de forma comprensible mi-les de documentos que dan la oportunidad alos ciudadanos interesados de ponerse aldía y de involucrarse aumentará la implica-ción ciudadana y la exigencia de transparen-cia. 39. Se cuidará de que los documentos y loscauces municipales de información no seanmenos instrumentos de promoción de la cor-poración y del alcalde y que, en cambio, seconviertan en herramientas de informaciónde los ciudadanos, de las asociaciones y delos representantes minoritarios. Y todo ello,también, para que sean debatidos abierta-mente. Además, habría que desarrollar unacierta autonomía a la hora de redactarlos.40. También en reconocimiento del papel delos ciudadanos como usuarios cotidianos delos servicios públicos se reforzará su capa-cidad de influir en las decisiones sobre loshorarios de apertura, los programas y posi-bilidades de uso de esos serviciós. En la me-dida en que esa formas de participación seinstitucionalice, se puede contar con un au-mento de la implicación de los ciudadanos. 41. Crear comisiones de usuarios de servicioso, incluso, fomentar la creación de comités deusuarios: por ejemplo, comisiones o comitésde usuarios del agua, de comedores escolares

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o de transportes públicos. Esto instrumentosdeberán contribuir a aumentar la transparen-cia y la intervención de los usuarios, así comoa mejorar cualitativamente la respuesta de losservicios públicos a las demandas y sugeren-cias previamente planteadas.

Potenciar el debate y la concertación: el ciudadano como asesor y codecisor

42. Incrementar los lugares y los instrumen-tos de debate público sobre los proyectos deurbanismo de la ciudad y, por extensión, delterritorio. Además, desarrollar la informa-ción sobre las cuestiones urbanísticas paraque se produzca una expresión ciudadanareal cuando se elaboren los nuevos planeslocales de urbanismo. 43. Crear talleres de urbanismo (o estructu-ras equivalentes) que permitan trabajar re-gular y permanentemente con los ciudada-nos en las cuestiones más importantes delos proyectos de urbanismo.44. Se iniciarán medidas para iniciar proce-sos de desarrollo de presupuestos participa-tivos con el fin de lograr un debate verdade-ro sobre las decisiones. Se puede empezarponiendo a disposición de los ciudadanoslas decisiones sobre al menos un porcentajedel 20 por ciento del presupuesto de inver-siones del municipio y, también, por hacermás transparente el presupuesto municipal.

45. Desarrollar la práctica de los presupues-tos de distrito (asignados directamente a és-tos para realizar proyectos propios, sobretodo en temas sociales) con el fin de contarcon una capacidad financiera y con un poderde decisión autónomo.46. Reforzar la territorialización de los ser-vicios municipales para, así, aproximarlos alas preocupaciones de los habitantes.47. Extender la figura del Defensor del ciu-dadano ya existente en algunos municipios.

Potenciar las asociaciones y el voluntariado

48. Fomentar el asociacionismo como baseesencial desde la que participar en los asun-tos locales.49. Fomentar y profundizar en la colabora-ción con las asociaciones locales como sociosesenciales del Gobierno y la gestión local.50. Mediante la gestión de convenios, ladesconcentración de recursos y responsabili-dades, y presupuestos y otros elementos dereforma administrativa se crean elementosde vinculación que contribuyen a configuraruna descentralización y transferencia de de-cisiones y tareas a los grupos e iniciativas dela sociedad civil. Una tarea vinculada a estadescentralización es hacerla de tal forma quemediante la correspondiente oferta de aseso-ramiento y apoyo (que puede llegar hasta laconsultoría técnica o científica), no se pro-

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duzcan barreras frente a actores escasamen-te dotados de recursos51. Promover con subvenciones las bolsas deempleo voluntario, las agencias de voluntaria-do, los puntos de contacto para la autoayuda.Su continuidad, una dotación mínima adecua-da, y un personal cualificado son algunos delos factores decisivos para su éxito y su reso-nancia. El entramado local de estas organiza-ciones para diferentes grupos es deseable pa-ra ofrecer un espectro más amplio de posibili-dades de implicación cívica. En los municipiospequeños puede que una sola organizacióncubra todo el espectro. Con la formación deredes a nivel estatal pueden desarrollarse es-tándares de calidad y tipos de tareas que nodeberían ser infravalorados si se quiere que lapublicidad de la implicación ciudadana no sal-ga dañada. Las agencia de voluntariado no de-berías sólo dedicarse a mediar entre la ofertaexistente y la demanda local sino poner enmarcha también sus propias iniciativas, ofre-cer cursos para los dispuestos al compromisoy ofrecer asesoramiento organizativo en aque-llos casos donde la integración de los volun-tarios se encuentra con dificultades.52. Adoptar una carta de relaciones con lasasociaciones que permita mejorar y asegu-rar el entendimiento entre los cargos electosy los responsables de la vida organizativaciudadana.53. Colaborar con las asociaciones localespara la diseminación de las buenas prácticas

participativas y el diseño y mejora de lasexistentes.

Fomentar la inclusión de todos los grupos

54. Siguiendo la recomendación del Conse-jo de Europa, recoger periódicamente infor-mación sobre la participación de distintoscolectivos de ciudadanos, como los jóvenes,las mujeres, los mayores, los grupos socia-les más desfavorecidos u otros que puedanestar sub-representados o ausentes en lasformas de participación electoral o directas. 55. Establecer objetivos referentes a la con-secución de ciertos niveles de representa-ción/participación en estos grupos sea cualfuere el instrumento de participación.56. Elegir el mecanismo participativo te-niendo en cuenta también estos objetivos yadaptar sus fases e instrumentos a esta fi-nalidad57. Desarrollar acciones especiales para per-mitir la participación de estos grupos (utilizarun lenguaje adaptado a sus circunstancias,pensar en horarios apropiados para sus nece-sidades, adecuar las instalaciones, contemplarla posibilidad de utilizar guarderías, facilitar eltransporte de aquellos que tengan dificulta-des...).58. Instaurar, mientras los residentes ex-tranjeros no tengan derecho al voto, una es-tructura municipal para los extranjeros (por

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ejemplo consejos como en Alemania) en laque puedan expresar sus opiniones, formu-lar denuncias, plantear reivindicaciones yser integrados en los procedimientos parti-cipativos que se inicien.59. Específicamente debe valorarse la im-portancia de una representación equitativade las mujeres en las instancias decisorias yanalizar los procedimientos que podrían fa-cilitar la conciliación entre el compromisopolítico y la vida familiar y profesional.60. Particularmente para las mujeres debeanalizarse la conveniencia de introducir unsistema de cuotas que garantice su partici-pación en los órganos a que den lugar losprocedimientos participativos.61. Acercar las responsabilidades democráti-cas a la escuela de modo que los niños, las ni-ñas y los jóvenes puedan interiorizarlas comodeberes de ciudadanía. Para ello las autorida-des locales visitarán las escuelas y se editaranmateriales educativos en los que contribuyana la educación en este sentido. El alcalde secomprometerá a visitar o recibir a grupos deestudiantes en “las meriendas del Alcalde” enlas que escuchará a los jóvenes.62. Promover experiencias de Consejos in-fantiles o juveniles en los municipios con elapoyo de la corporación.63. Promover y apoyar con medios de todo ti-po y asesoramiento el asociacionismo juvenily el desarrollo de la capacidad de sus miem-bros para elaborar proyectos y aplicarlos.

64. Estudiar la conveniencia de reducir la edadpara votar en las elecciones locales y participaren las consultas populares y referenda en el ni-vel local.65. Promover los Consejos de mayores en losmunicipios con el apoyo de la corporación.66. Promover y apoyar con medios de todo ti-po y asesoramiento el asociacionismo de ma-yores y el desarrollo de la capacidad de susmiembros para elaborar proyectos y aplicar-los.

Evaluación de la eficacia y de la democracia de las iniciativasparticipativas

67. Editar un Código Ético de buenas prácti-cas participativas que sirva de guía a los mu-nicipios y que permita evitar que la partici-pación ciudadana sea manipulada o puestaal servicio de intereses partidistas o de gru-pos políticos en concreto.68. Contribuir a la creación de un observa-torio independiente (o cualquier otra estruc-tura equivalente como las comisiones tripar-titas formadas por cargos electos, técnicos yhabitantes) que siga y evalúe los dispositi-vos de participación. El observatorio publi-cará informes anuales sobre la marcha deestas cuestiones.69. Aceptar la constitución de una estructu-ra independiente de evaluación democráticade las políticas públicas locales que permita

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una rendición de cuentas pluralista y unacontrastación periódica (puede ser el Conse-jo de Democracia Local).70. Introducir la obligatoriedad de elabora-ción de Memorias e informes participativospara las decisiones que tengan especial tras-cendencia en el municipio.

Objetivo 2007 local on-line: e-gobierno y e-democracia

71. Los ayuntamientos se comprometerán adesarrollar en el plazo de cuatro años meca-nismos electrónicos que faciliten la realiza-ción de trámites (pagos de multas, impues-tos,...) a través de internet, teniendo encuenta los cuatro niveles de desarrollo pro-puestos por la Comisión Europea: 1) de in-formación (información on-line sobre servi-cios públicos); 2) de interacción (descarga deformularios); 3) de interacción en ambas di-recciones (proceso de formularios que inclu-ye autenticación); 4) de transacción (recogi-da de petición, gestión del trámite y res-puesta). Ello deberá lograrse en al menos el

50 por ciento de las gestiones municipalespor parte de los ciudadanos. 72. Dotar a todos los municipios de una pá-gina web no sólo informativa y oficialista si-no que en ella, también, aparezca la oposi-ción, exista la posibilidad de interpelar a loscargos públicos, aparezcan los presupues-tos, su grado de ejecución, los proyectos yaterminados, los proyectos en marcha, así co-mo toda la documentación administrativa ypolítica de interés ciudadano.73. Promover la creación de cafés-ciudada-nos o de forums permanentes (cibernéticos ono) como lugares informales de debate públi-co.74. Crear puntos públicos de acceso a Inter-net y permitir a todas las escuelas de la mu-nicipalidad el acceso a Internet. En términosgenerales, se trata de organizar accionesque favorezcan la apropiación democráticade las nuevas tecnologías de la informacióny de la comunicación.75. Los municipios se responsabilizarán eincentivarán del desarrollo y aprendizaje dee-habilidades por parte de los ciudadanos.

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