2.3 Instrumentos de Planeacion en Colombia

Profesor: Normando J. Suárez F.

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Módulo 2 2.3. Instrumentos de planeación

2.3.1. PROGRAMA DE GOBIERNO1

En el sistema de planeación definido en los artículos 339-342 de la Carta Política, se demanda una nueva forma de relación de la ciudadanía con los gobernantes. Los mandantes (en constituyente primario) imponen un mandato a los potenciales mandatarios mediante un proceso eleccionario y mecanismo de participación ciudadana definido voto programa.

Los tres primeros artículos de la ley 131 de 1994 triangulan dos mecanismos de participación y el instrumento del sistema de planeación denominado Programa de Gobierno.

En cuanto a los contenidos de los programas de gobierno, estos deben responder a que se propone como alternativas de solución a los problemas más sentidos por la comunidad. De allí la necesidad de documentarlo con los resultados de las evaluaciones de los instrumentos del sistema de planeación territorial, y en particular, de los planes de ordenamiento territorial respectivos.

La organización electoral define como en efecto lo ha establecido mediante acto administrativo la fecha para la inscripción de los Programas de todo los y las aspirantes a ser elegidos como autoridad territorial el 30 de Octubre de los corrientes por cuatro años.

Se supone que los electores de cada entidad territorial escogen el Programa de Gobierno que contiene las propuestas para resolver los problemas más sentidos de su comunidad. Si embargo, se está lejos de este propósito de la democracia participativa. Los Programas de Gobierno en la mayoría de los casos son un requisito para cumplir la norma. Desde 1995 a la fecha no ha habido la primera revocatoria de mandato por incumplimiento de ese instrumento para imponer mandato a los gobernantes elegidos.

1 CON ART. 259 Y 3º DE LA LEY 131 DE 1994. ARTÍCULO 1O. EN DESARROLLO DEL ARTÍCULO 259 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, SE

ENTIENDE POR VOTO PROGRAMÁTICO EL MECANISMO DE PARTICIPACIÓN MEDIANTE EL CUAL LOS CIUDADANOS QUE VOTAN PARA ELEGIR

GOBERNADORES Y ALCALDES, IMPONEN COMO MANDATO AL ELEGIDO EL CUMPLIMIENTO DEL PROGRAMA DE GOBIERNO QUE HAYA

PRESENTADO COMO PARTE INTEGRAL EN LA INSCRIPCIÓN DE SU CANDIDATURA.

ARTÍCULO 2O. EN DESARROLLO DE LOS ARTÍCULOS 40 Y 103 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, LA REVOCATORIA DEL MANDATO POR EL

INCUMPLIMIENTO DEL PROGRAMA DE GOBIERNO, ES UN MECANISMO DE PARTICIPACIÓN POPULAR, EN LOS TÉRMINOS DE ESTA LEY.

ARTÍCULO 3O. LOS CANDIDATOS A SER ELEGIDOS POPULARMENTE COMO GOBERNADORES Y ALCALDES DEBERÁN SOMETER A

CONSIDERACIÓN CIUDADANA UN PROGRAMA DE GOBIERNO, QUE HARÁ PARTE INTEGRAL DE LA INSCRIPCIÓN ANTE LAS AUTORIDADES

ELECTORALES RESPECTIVAS, DEBIÉNDOSE SURTIR POSTERIORMENTE SU PUBLICACIÓN EN EL ÓRGANO OFICIAL DE LA ENTIDAD TERRITORIAL

RESPECTIVA O, EN SU DEFECTO, LAS ADMINISTRACIONES DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES ORDENARÁN EDITAR UNA PUBLICACIÓN DONDE

SE DEN A CONOCER LOS PROGRAMAS DE TODOS LOS ASPIRANTES, SIN PERJUICIO DE SU DIVULGACIÓN PÚBLICA DE ACUERDO CON LA

REGLAMENTACIÓN EN MATERIA DE USO DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN.

http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/CONS_P91.HTM#259�




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De otra parte, la persistencia de prácticas electorales fraudulentas, electorados y votos cautivos, corrupción, el patrimonialismo, nepotismo, hegemonías para capturar el poder público, mesianismos, la agudización del conflicto que vive Colombia y la cultura política centrada en personas y no en programas han neutralizado las posibilidades de ese instrumento de la planeación y la democracia territorial.

Estrategias y campañas como el voto de opinión, veedurías ciudadanas, transparencia del proceso lectoral, “voto limpio”, acciones de reducción de los riegos electores, programas de concientización del elector, entre otras, pretenden generalizar los programas de gobierno en dirección de profundizar la democracia participativa en las entidades territoriales.

Muy a pesar de lo anterior circunstancias, los Programas de Gobiernos ganadores son el principal insumo para la formulación de los planes de desarrollo territorial. Estos a su vez son parámetro para medir el cumplimiento de las propuestas de los candidatos cuando asumen la investidura de autoridad territorial así como parámetro obligado para un eventual proceso de revocatoria de mandato.

2.3.2. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (Art. 9 de la ley 388 de 1997)

Este instrumento -referente obligado para la formulación de los Programas de Gobierno- es definidos en los términos de la ley 388/1997 en su ARTICULO 9o. “El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

Al cumplirse catorce años de la norma en referencia las entidades territoriales se aprestan a su revisión y ajuste del acuerdo al artículo 28 de la misma y el numeral 5 de artículo 2º de la ley 902 de 2004(Las autoridades municipales y distritales podrán revisar y ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial o sus componentes una vez vencido el período constitucional inmediatamente anterior).

2.3.3.PLAN DE DESARROLLO2

Es el principal instrumento del sistema de planeación tanto nacional como territorial que trata de responder, por lo menos tres preguntas: 1) Qué se debe hacer? 2) Cómo lograrlo? 3) Y con qué recursos alcanzar lo propuesto? Operacionaliza y viabiliza el Programa de Gobierno ganador expresado como un mandato popular en cada una de las 1138 entidades

2 CN ART. 342 Y 4º DE LA LEY 152 DE 1994


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territoriales en el corto plazo (cada cuatro años) así como el Programa de Ejecución respectivo de los Planes de Ordenamiento Territorial –POT.

En la perspectiva de política pública es el medio para racionalizar las acciones y los recursos de la gestión de los gobiernos territoriales y nacionales. Desde el punto de vista de la prospectiva es el escenario apuesta al que deben concurrir todos los esfuerzos de la comunidad e instituciones de municipios, distritos, departamentos y nación.

Desde su estructura está compuesto por dos partes como lo define la CN en su artículo 339: “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional

Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”.

A su vez la ley del plan define el contenido de la parte general y el plan de inversiones:

ARTÍCULO 5°. Contenido de la parte general del Plan. La parte general del plan contendrá lo siguiente:

a) Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales;

b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos;

c) Las estrategias y política en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;

d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.


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2.3.4.MARCO FINANCIERO DE MEDIANO PLAZO3

Este es el instrumento de planeación financiera más reciente del sistema. Es definido por la ley de responsabilidad fiscal como un escenario fiscal a diez años de la Nación y las entidades territoriales. Se debe presentar simultánemente con el proyecto de presupuesto y debe contener como mínimo:

a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4o de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 de la Ley 179 de 1994;

b) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2o de la presente ley, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad;

c) Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución;

d) Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;

e) Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior;

f) Una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden afectar la situación financiera de la entidad territorial;

g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior.

El marco fiscal de mediano plazo es el instrumento que operacionaliza el principio constitucionalizado de sostenibilidad fiscal (Acto legislativo 03/2011)

Este nuevo principio se desarrolla en la regla fiscal (ley 1473 /20114

3 ART. 2º DE LA LEY 819 DE 2003 Y ACTO LEGISLATIVO 03/2011. SOSTENIBILIDAD FISCAL. EL ARTÍCULO 334 DE LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA QUEDARÁ ASÍ: LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA ECONOMÍA ESTARÁ A CARGO DEL ESTADO. ESTE INTERVENDRÁ, POR MANDATO DE LA

LEY, EN LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES, EN EL USO DEL SUELO, EN LA PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN, UTILIZACIÓN Y

CONSUMO DE LOS BIENES, Y EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y PRIVADOS, PARA RACIONALIZAR LA ECONOMÍA CON EL FIN DE CONSEGUIR EN EL

PLANO NACIONAL Y TERRITORIAL, EN UN MARCO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL, EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES, LA DISTRIBUCIÓN EQUITATIVA DE LAS OPORTUNIDADES Y LOS BENEFICIOS DEL DESARROLLO Y LA PRESERVACIÓN DE UN AMBIENTE SANO. DICHO MARCO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL DEBERÁ FUNGIR COMO INSTRUMENTO PARA ALCANZAR DE MANERA PROGRESIVA LOS OBJETIVOS

DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Art 4° y 5°, 8° y 9°) y condiciona el constitucional enfoque de derechos en todo los planes de desarrollo


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nacional y territorial que se formulen, aprueben, ejecuten a partir del primero de enero de 2012. Desde la sanción del acto legislativo 03 el primero de julio 2011 los programas de gobiernos que se inscriban para el proceso eleccionario del 30 de octubre están condicionados por este principio limitando el alcance de los mismo a la sostenibilidad fiscal en detrimento de la solución de los problemas más sentidos por las comunidades y abriendo la posibilidad de revocatoria de mandatos en los próximos cuatro años.

2.3.5. PLAN FINANCIERO5

Este instrumento de planificación y gestión financiera del sector público territorial forma parte del marco fiscal de mediano plazo y permite establecer en principio fuentes de recursos disponibles para la ejecución del plan de desarrollo. El artículo 7º del Decreto 111 de 1994 lo define como el instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo eje cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan. Tomará en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaría y monetaria (Ley 38/89, artículo 4o. Ley 179/94, artículo 55, inciso 5o.).

2.3.6. PLAN DE INVERSIONES6

En la etapa de formulación del sistema de planeación, los bancos de programas y proyectos son definidos como sistema de información y programación de la inversión nacional y territorial en los términos del ciclo de proyectos que con unas metodologías perfilan los proyectos objeto de ejecución en cada vigencia presupuestal de municipios, distritos, departamentos y la Nación.

Este instrumento que concreta y es el componente operativo de los planes de desarrollo tiene como referente mediato e inmediato el marco fiscal de mediano plazo y el plan financiero respectivamente.

El ARTÍCULO 6° de la ley 152 de 1994 establece que todo plan de inversiones debe incluir:

a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público;

4 ARTÍCULO 8. MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO. EL MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO CONTENDRÁ LAS PROYECCIONES DE LAS PRINCIPALES PRIORIDADES SECTORIALES Y LOS NIVELES MÁXIMOS DE GASTO, DISTRIBUIDOS POR SECTORES Y COMPONENTES DE GASTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN PARA UN PERIODO DE 4 AÑOS. EL MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO SE REVISARÉ ANUALMENTE. 5 ART. 4º DE LA LEY 38/1989 Y MODIFICADO POR EL INCISO 5º DE LA LEY 179/1994 6 CN ART. 339 Y 6º DE LA LEY 152 DE 1994.


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b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión;

c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general;

d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

2.3.7. BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS7

En la etapa de formulación del sistema de planeación, los bancos de programas y proyectos son definidos como sistema de información y programación de la inversión nacional y territorial en los términos del ciclo de proyectos que con unas metodologías perfilan los proyectos objeto de ejecución en cada vigencia presupuestal de municipios, distritos, departamentos y la Nación.

De acuerdo con el Art. 9 del decreto 111 de 1994 y los numerales 3 y 5 del artículo 49 de la ley 152/1994 el BANCO NACIONAL DE PROGRAMAS Y PROYECTOS es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente, ambiental, institucionalmente y registradas en forma sistemática ante la autoridad de planeación tanto Nacional (BPIN del DNP) como territorial (Bancos de Programas y Proyectos Departamentales, Distritales y Municipales).

Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley formarán parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos.

Los programas y proyectos que se presenten con base en el respectivo banco de proyectos tendrán prioridad para acceder al sistema de cofinanciación y a los demás programas a ser ejecutados en los niveles territoriales, de conformidad con los reglamentos del Gobierno Nacional y de las autoridades competentes.

En los artículos 27 y 49 de la ley 152/1994 se precisa que municipios, distritos y departamentos deben organizar y poner en funcionamiento a través de una red los Bancos de Programas y proyectos en el marco del nuevo sistema de planeación nacional y territorial.

Para la fase de legitimación

La concertación de los instrumentos del sistema se fundamenta en el principio de la planeación participativa que se legitiman a través de instancia de la sociedad civil y el

7 ART. 27 Y 49 DE LA LEY 152/1994. Y LEY 38/89, ARTÍCULO 32 LEY 179/94, ARTÍCULO 55, INCISO 12.


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Estado Nacional o territorial en unos espacios y mecanismos cada vez más apropiados por la comunidad.

Los planes de desarrollo 2012-2015 se concertaran a través de los 1138 Consejos Territoriales de Planeación en el mes de marzo del año 2012 compuestos por consejeros y consejeras escogidos autónomamente por las organizaciones de base de sus entidades territoriales.

En desarrollo de los artículos 12 y 35 de la ley 152/1994, las funciones de los Consejos de Planeación, además de analizar y discutir los proyectos de los planes, ser órgano de consulta, recomendar y conceptuar, deben:

Organizar y coordinar una amplia discusión nacional/territorial sobre el proyecto del Plan Nacional y Territorial de Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales y regionales, (departamentales-distritales-municipales) con los Consejos Territoriales de Planeación en las cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política.

Los instrumentos para cumplir esta responsabilidad son, entre otros, Foros, reuniones, mesas redondas, y los contemplados en la Ley 134 de 1994 (iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto).

Para la fase de aprobación/adopción8

Los instrumentos para legalizar los planes de desarrollo territorial 2012-2015 a través de las instancias o autoridades de planeación respectivas durante el mes de mayo del 2012 son:

2.3.8. Ley especial para aprobar el plan nacional9

Para la fase de ejecución

, treinta y dos ordenanzas, cinco acuerdos distritales y 1102 acuerdos municipal para aprobación de los respectivos planes de desarrollo departamental, distrital y municipal.

2.3.9. Decreto presidencial, departamental, distrital o municipal de adopción de planes de desarrollo en subsidio cuando no se hubiera aprobado por ley, ordenanza o acuerdo.

Los más importantes instrumentos para la ejecución de los planes de desarrollo como territorial son: el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Indicativo, el Plan Operativo Anual

8 ART 20-25 Y 40 DE LA LEY 152/1994 9 1450 DE 2011


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de Inversiones, el Presupuesto, el Plan de Acción y el Programa Anual Mensualizado de Caja los cuales son complementarios, interdependientes, comparten información y se interrelacionan constantemente en los diferentes momentos del proceso de planeación y gestión nacional y territorial.

2.3.10. Plan de Acción

De todos los anteriores, el plan de acción10 es el principal instrumento para la ejecución de los planes de desarrollo. Se define como una herramienta de gestión que permite a las entidades territoriales orientar estratégicamente la ejecución del Plan de Desarrollo. En este último, cada dependencia de la administración organiza sus recursos disponibles (humanos, físicos, económicos, administrativos, etc) en acciones y proyectos encaminados a cumplir las metas de los programas de su competencia.

En perspectiva, el proceso de elaboración y aprobación de los Planes de Acción le corresponde a los Consejos de Gobiernos territoriales y a los comités operativos compuestos por los y las jefes de las entidades u organismos y los respectivos jefes de unidades, divisiones, secciones o grupos.

Objetivos y estrategias sectoriales del Plan de Desarrollo en donde se identifique el radio de acción de la entidad.

Definición clara de la misión de la dependencia en el contexto de los objetivos del Plan de Desarrollo y del marco legal e institucional que reglamenta su naturaleza,

objetivos y funciones.11

Evaluar la capacidad institucional instalada de la entidad territorial con la misión y los compromisos derivados del Plan de Acción.

10 ART. 26 Y 41 DE LA LEY 152/1994. PARA EL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL APLICAN LOS ARTÍCULOS 26 Y 41 RESPECTIVAMENTE DE LA

LEY ORGÁNICA DE PLANEACIÓN EN CUANTO A LA FORMULACIÓN DE LOS PLANES DE ACCIÓN.

ARTÍCULO 26. PLANES DE ACCIÓN. CON BASE EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO APROBADO CADA UNO DE LOS ORGANISMOS

PÚBLICOS DE TODO ORDEN A LOS QUE SE APLICA ESTA LEY PREPARARÁ SU CORRESPONDIENTE PLAN DE ACCIÓN.

EN LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN Y EN LA PROGRAMACIÓN DEL GASTO SE TENDRÁN EN CUENTA LOS PRINCIPIOS A QUE SE REFIERE EL

ARTÍCULO 3O. DE LA PRESENTE LEY, ASÍ COMO LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES PERTINENTES.

LOS PLANES QUE EJECUTEN LAS ENTIDADES NACIONALES CON ASIENTO EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES DEBERÁN SER CONSULTADOS

PREVIAMENTE CON LA RESPECTIVAS AUTORIDADES DE PLANEACIÓN, DE ACUERDO CON SUS COMPETENCIAS

ARTÍCULO 41. PLANES DE ACCIÓN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES. CON BASE EN LOS PLANES GENERALES

DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES APROBADOS POR EL CORRESPONDIENTE CONCEJO O ASAMBLEA, CADA SECRETARÍA Y DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO PREPARARÁ, CON LA COORDINACIÓN DE LA OFICINA DE PLANEACIÓN, SU CORRESPONDIENTE PLAN DE ACCIÓN Y LO

SOMETERÁ A LA APROBACIÓN DEL RESPECTIVO CONSEJO DE GOBIERNO DEPARTAMENTAL, DISTRITAL O MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS

SECTORES FINANCIADOS CON TRANSFERENCIAS NACIONALES, ESPECIALMENTE EDUCACIÓN Y SALUD, ESTOS PLANES DEBERÁN AJUSTARSE A

LAS NORMAS LEGALES ESTABLECIDAS PARA DICHAS TRANSFERENCIAS. (ACTO LEGISLATIVO 04/2007 Y DE LA LEY 1176/2007 DE REFORMA

A LA LEY 715/2001)

11 PARA APOYARSE EN LA DEFINICIÓN DE LA MISIÓN SE PUEDE CONSULTAR EL M ANUAL SOBRE PLAN INDICATIVO

http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/L0152_94.HTM#3�


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Identificación y evaluación de posibles fuentes de financiamiento para cada uno de los proyectos o actividades que complementen los recursos propios o del sistema general de participaciones como los provenientes de cofinanciación, cooperación internacional, recursos de las comunidades, entre otros.

Información que resulte del seguimiento de proyectos o, cuando sea del caso, de la evaluación de resultados del Plan de Acción realizada en vigencias anteriores. Esta información permite identificar fallas de la ejecución de proyectos, asignar recursos a proyectos en marcha o en ejecución y reprogramar o redefinir prioridades en la asignación de los recursos.

Derivado de los anteriores insumos y en el marco de los planes indicativo se formulan acciones, metas, actividades, costo de los proyectos, responsables, cronograma e indicadores para la ejecución, seguimiento y evaluación de los Planes de Acciones

2.3.11. Plan indicativo12

En la dirección de hacer posible el seguimiento y la evaluación, los planes indicativos no sólo desagregan las metas de producto, resultado e impacto de los planes de desarrollo -con sus respectivas fuentes de recursos por vigencias- sino que se ponderan de acuerdo con los criterios definidos por la Administración, a partir de los respectivos programas de gobierno. También priorizan y le asignan orden de ponderación a las metas de los

En una perspectiva temporal el marco de referencia de los planes de acción son los planes indicativos. Estos se formulan para un período de gobierno de cuatro años, mientras aquellos son anuales. La denominación de indicativo corresponde a la superación del enfoque de la planeación centralizada que hacía obligatorio el cumplimiento de todos los planes por parte de los sectores público y privado, en un modelo de Estado que tenía monopolizadas las funciones reguladoras, gestoras y financiadoras. Desde hace veinte años se reconoce la condición descentralizada y la autonomía de las entidades territoriales para los asuntos de planeación.

Los planes indicativos se definen como escenarios viables y sostenibles que articulan la visión del programa de gobierno y el plan de desarrollo, con la misión de las instituciones que componen el nivel central y descentralizado de la Nación y las entidades territoriales.

12 EL ARTÍCULO 29 Y 36 DE LA LEY 152/1994 DEFINE QUE TODOS LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL Y

TERRITORIAL DEBERÁN ELABORAR, CON BASE EN LOS LINEAMIENTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LOS TERRITORIALES Y DE LAS

FUNCIONES QUE LE SEÑALE LA LEY, UN PLAN INDICATIVO CUATRIENAL CON PLANES DE ACCIÓN ANUALES QUE SE CONSTITUIRÁ EN LA BASE

PARA LA POSTERIOR EVALUACIÓN DE RESULTADOS.


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programas y subprogramas para asignar la inversión anual en los planes de acción, POAI y los presupuestos.

2.3.12. BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

Para la fase de ejecución de los planes de desarrollo, los bancos de programas y proyectos asumen la función de asignación de los recursos con criterios de la mayor racionalidad, eficacia y efectividad; así como el medio para hacerle seguimiento y evaluar el impacto de las acciones y la inversión en términos de perfiles de proyectos viabilizados.

2.3.13. PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES –POAI13

2.3.14. PRESUPUESTO

El Plan operativo anual de inversión es el articulador del plan de inversiones de los planes de desarrollo y los presupuestos nacionales y de todas las entidades territoriales. Es un instrumento del sistema presupuestal que indica por vigencia la inversión directa e indirecta y los proyectos a ejecutar, clasificados por sectores, organismos, entidades, programas y regiones. Adicionalmente, define para cada proyecto las vigencias comprometidas especificando su valor y teniendo en cuenta el origen de las fuentes de financiación y el destino de los recursos. Este plan se elabora tomando como bases los estimativos fijados en el plan financiero del marco fiscal de mediano plazo y las cuotas preliminares de inversión. Los proyectos que aparezcan en el POAI deben estar registrados en el Banco de proyectos. También se incluyen proyectos que vayan a ser financiados con recursos programados, autorizados o legalizados. Es el instrumento base para el seguimiento y la evaluación, en tanto permite medir el cumplimiento de las metas de producto del Plan de Desarrollo en su programación anual y hacer los ajustes necesarios durante la vigencia presupuestal.

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En la actualidad la definición de este instrumento la aporta la corte constitucional en la sentencia C-1065 de 2001: el presupuesto “se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, a través del cual se cumplen las funciones redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas macroeconómicas, la

La viabilidad financiera de los planes de inversión de los planes de desarrollo se materializa en el respectivo presupuesto. El POAI es la herramienta del sistema que hace puente entre la parte estratégica de los planes y la programación de la inversión en los presupuestos. Originalmente, en 1989, el estatuto orgánico de presupuesto señalaba que el Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social (Ley 38/89, artículo 6o.)

13 ARTÍCULO 8° DEL DECRETO 111 DE 1996 14 ART 6° DE LEY 179/1994 Y 10° DEL DECRETO 111 DE 1996


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planificación del desarrollo, y se hace una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de efectuarse dentro del período fiscal respectivo”.

Las entidades territoriales agotan el ciclo presupuestal en el respectivo estatuto presupuestal. Deben ser armonizados con los presupuestos (matrices) plurianuales de los planes de inversión de los planes de desarrollo. El artículo 7º de la ley 152/1994 define por presupuestos plurianuales, la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal.

En la formulación, concertación, aprobación y ejecución de ése instrumento que triangula la planeación y la contratación es cada vez más creciente el requerimiento de los presupuestos participativos como un importante mecanismo de legitimación de la asignación de los recursos para la ejecución de los proyectos priorizados y concertados en el plan indicativo, plan de acción y POAI.

2.3.15. Plan mensualizado de caja (PAC)

De acuerdo con el artículo 73 del decreto 111/1994, la ejecución de los gastos del Presupuesto se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC.

Este programa define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la cuenta única para los órganos financiados con recursos de la Nación y de las entidades territoriales, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional, en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él.

En cada entidad territorial está organizado y en funcionamiento el respectivo PAC, a través del Consejo de Política Fiscal Territorial.

La etapa del proceso de evaluación parcial aporta la información cualitativa o cuantitativa para valorar la medición de los avances logrados frente a las metas propuestas en un plan, política, programa o proyecto. Suministra los elementos para la acción correctiva y establece responsabilidades entre ejecutores y sus resultados.

El seguimiento está asociado al monitoreo, seguimiento y control15

15 EL MONITOREO COMPRENDE LA RECOLECCIÓN SISTEMÁTICA DE INFORMACIÓN, SU CONSOLIDACIÓN, ANÁLISIS Y VERIFICACIÓN, PARA EL

CÁLCULO DE INDICADORES ESPECÍFICOS Y ESTRATÉGICOS DE CADA SECTOR, QUE PERMITAN IDENTIFICAR ACCIONES U OMISIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES QUE PUEDAN PONER EN RIESGO LA ADECUADA UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS.

de los avances de las ejecuciones de los planes de desarrollo, en términos de resultados, en el tiempo, los logros físicos y el avance financiero.

PARA LA FASE DE SEGUIMIENTO


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Operativamente en este momento del proceso se contrasta los planes concertados-aprobados con la ejecución de los planes de acción a través de los siguientes instrumentos:

2.3.16. Informes de avance (monitoreo), a partir de los programas de gobierno y planes de

desarrollo 2012-2015 con el análisis de las mediciones16

2.3.17. Informes de seguimiento (evaluación parcial) con el análisis de las mediciones

a través de indicadores e índices de cumplimiento de los cronogramas, los avances en la entrega de los productos y su correspondencia con los desembolsos de los recursos financieros.

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2.3.18. Informes del control al seguimiento de la ejecución de los planes de desarrollo con

el análisis de las mediciones

a través de indicadores e índices que permiten evidenciar y cualificar la existencia de eventos de riesgo que afectan o puedan llegar a afectar la ejecución de los recursos, el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de servicios concertados y aprobados en los planes de desarrollo.

18 a través de indicadores e índices que permita la adopción de medidas preventivas y la determinación efectiva de los correctivos necesarios respecto de las entidades territoriales, que se identifiquen en las actividades de monitoreo o seguimiento, orientadas a asegurar la adecuada ejecución de los recursos, el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad y la adecuada prestación de los servicios a

su cargo.19

EL SEGUIMIENTO DEFINE LA EVALUACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS, INSTITUCIONALES, FISCALES, PRESUPUESTALES, CONTRACTUALES Y SECTORIALES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, LAS CUALES PERMITEN EVIDENCIAR Y CUALIFICAR LA EXISTENCIA DE

EVENTOS DE RIESGO QUE AFECTAN O PUEDAN LLEGAR A AFECTAR LA EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS, EL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS DE CONTINUIDAD, COBERTURA Y CALIDAD EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PREVISTOS EN LOS PLANES DE DESARROLLO.

EL CONTROL DEL SEGUIMIENTO COMPRENDE LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS PREVENTIVAS Y LA DETERMINACIÓN EFECTIVA DE LOS CORRECTIVOS

NECESARIOS RESPECTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, QUE SE IDENTIFIQUEN EN LAS ACTIVIDADES DE MONITOREO O SEGUIMIENTO, ORIENTADAS A ASEGURAR LA ADECUADA EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS, EL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS DE CONTINUIDAD, COBERTURA Y

CALIDAD Y LA ADECUADA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS A SU CARGO. DECRETO 028/2008

16 EL SENTIDO DE LAS EVALUACIONES SE ESTRUCTURA A PARTIR DE UNA LÓGICA DE REFLEXIONAR PARA MEDIR COMPLEMENTADA CON LA MEDICIÓN PARA REFLEXIONAR. VER GASTÓN BACHELARD. 17 EL SENTIDO DE LAS EVALUACIONES SE ESTRUCTURA A PARTIR DE UNA LÓGICA DE REFLEXIONAR PARA MEDIR COMPLEMENTADA CON LA MEDICIÓN PARA REFLEXIONAR. VER GASTÓN BACHELARD. 18 EL SENTIDO DE LAS EVALUACIONES SE ESTRUCTURA A PARTIR DE UNA LÓGICA DE REFLEXIONAR PARA MEDIR COMPLEMENTADA CON LA MEDICIÓN PARA REFLEXIONAR. VER GASTÓN BACHELARD. 19 CONTRASTAR CON LA LEY 1474 (JULIO 12 DE 2011) POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS ORIENTADAS A FORTALECER LOS MECANISMOS DE PREVENCIÓN, INVESTIGACIÓN Y SANCIÓN DE ACTOS DE CORRUPCIÓN Y LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTIÓN PÚBLICA


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Para la fase de evaluación20

2.3.19. Informes de gestión y evaluación de desempeño con el análisis de las mediciones

Para esta fase de cierre de los procesos del sistema de planeación nacional y territorial se utilizan todos los instrumentos de de formulación, legitimación, aprobación y se compara con los de ejecución, los de seguimiento y control.

21

2.3.20. Informes de evaluación y control (interno

a través de indicadores e índices de la gestión y actividades a partir de los programas de gobierno y planes de desarrollo 2012-2015.

22, disciplinario, fiscal y social) con el análisis de las mediciones23

2.3.21. Informes de evaluación y control (interno, disciplinario

a través de indicadores e índices de la eficiencia de los procesos, a partir de los programas de gobierno y los planes de desarrollo 2012-2015.

24

2.3.22. Informes de evaluación y control (interno, disciplinario, fiscal

, fiscal y social) con el análisis de las mediciones a través de indicadores e índices de la eficacia de los productos, a partir de los programas de gobierno y los planes de desarrollo 2012-2015

25

2.3.23. Informes de evaluación y control (interno, disciplinario, fiscal y social

y social) con el análisis de las mediciones a través de indicadores e índices de la efectividad de los resultados, a partir de los programas de gobierno y los planes de desarrollo 2012-2015

26

20 EL SISTEMA DE PLANEACIÓN COMO PROCESO SE CIERRA CON EL MOMENTO DE EVALUACIÓN TAL COMO ESTÁ ESTABLECIDO EN LOS

ARTÍCULOS 29-30, 42-45 DE LA LEY 152/1994, 79º DE LA LEY 617/2000 Y 89º DE LA LEY 715/2001. 21 EL SENTIDO DE LAS EVALUACIONES SE ESTRUCTURA A PARTIR DE UNA LÓGICA DE REFLEXIONAR PARA MEDIR COMPLEMENTADA CON LA MEDICIÓN PARA REFLEXIONAR. VER GASTÓN BACHELARD.

22 COMPILACIÓN ACTUALIZADA Y COMPLEMENTADA DE CONCEPTOS SOBRE CONTROL INTERNO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, 2002.

23 EL SENTIDO DE LAS EVALUACIONES SE ESTRUCTURA A PARTIR DE UNA LÓGICA DE REFLEXIONAR PARA MEDIR COMPLEMENTADA CON LA MEDICIÓN PARA REFLEXIONAR. VER GASTÓN BACHELARD. 24 CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, LEY 734 DE 2002 25 EL CONTROL FISCAL SE DEFINE COMO EL CONJUNTO DE MECANISMOS LEGALES, TÉCNICOS Y ADMINISTRATIVOS QUE UTILIZA EL ESTADO EN CABEZA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES PARA REALIZAR DE MANERA SELECTIVA, Y NO

PERMANENTE, LA VIGILANCIA DE GESTIÓN FISCAL DE LA ADMINISTRACIÓN, DE LOS PARTICULARESO ENTIDADES QUE MANEJAN RECURSOS DEL ESTADO.

26 COMO SUJETOS DE DERECHOS ES EL CONTROL Y VIGILANCIA QUE EL Y LA CIUDADA@O EJERCE SOBRE

LA GESTIÓN PÚBLICA, SOBRE SUS RESULTADOS E IMPACTO, Y LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS SUMINISTRADOS POR EL ESTADO, O

BIEN POR PARTICULARES QUE EJERCEN FUNCIONES PÚBLICAS. EL CONTROL SOCIAL ES UN DERECHO Y UN DEBER DE LOS CIUDADANOS O GRUPOS SOCIALES.

) con el análisis de las mediciones de efectos sostenidos, a través de indicadores e índices de impacto y a partir de los programas de gobierno y los planes de desarrollo 2012-2015


14


2.3.22. Informes de evaluación y control para la rendición de cuentas27

27 DNP. RINDAMOS CUENTAS: CIUDADANOS INFORMADOS, GOBIERNOS TRANSPARENTES. MEMORIAS SEMINARIO INTERNACIONAL DE RENDICIÓN DE CUENTAS Y CONTROL CIUDADANO EN LAS ET DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. BOGOTÁ: ABRIL 12-12 DE 2007

con el análisis de las mediciones a través de indicadores e índices de procesos, productos, resultado e impacto, a partir de los programas de gobierno y los planes de desarrollo 2012-2015

2.3.23. Informes de inspección, vigilancia y control (interno, disciplinario, fiscal y social) con el análisis de las mediciones de efectos sostenidos a través de indicadores e índices de impacto, a partir de los programas de gobierno y los planes de desarrollo 2012-2015

2.3 Instrumentos de Planeacion en Colombia

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