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GacetaParlamentaria

Año XXII Palacio Legislativo de San Lázaro, martes 27 de noviembre de 2018 Número 5164-IV

Martes 27 de noviembre

CONTENIDO

Iniciativas

Que reforma diversas disposiciones del Código Pe-nal Federal, relativo a delitos informáticos, a cargode la diputada Marina del Pilar Ávila Olmeda, delGrupo Parlamentario de Morena

Que reforma los artículos 34 y 204 de la Ley del Im-puesto sobre la Renta, suscrita por el diputado Car-los Humberto Castaños Valenzuela e integrantes delGrupo Parlamentario del PAN

Que reforma y adiciona el artículo 28 de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, acargo del diputado Ernesto Javier Nemer Álvarez,del Grupo Parlamentario del PRI

Que reforma y adiciona diversas disposiciones delas Leyes Generales de Población, y de Víctimas, acargo de la diputada Carolina García Aguilar, delGrupo Parlamentario del PES

Que reforma el artículo 123 de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de ladiputada Ana Gabriela Guevara Espinoza, del GrupoParlamentario del PT

Que expide la Ley de Amnistía en favor de todas laspersonas pertenecientes a los pueblos y comunida-des indígenas a las que se haya ejercitado acciónpenal ante los tribunales del orden federal y que du-rante el proceso penal no se les haya garantizado elacceso a la jurisdicción en la lengua indígena na-cional de que sean hablantes, suscrita por integran-tes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciuda-dano

Que reforma y adiciona los artículos 26 y 29 de laLey Orgánica del Congreso General de los EstadosUnidos Mexicanos, a cargo de la diputada NormaAzucena Rodríguez Zamora, del Grupo Parlamen-tario del PRD

Que reforma los artículos 194 y 198 de la Ley Ge-neral de Salud y 198 del Código Penal Federal, acargo del diputado Manuel Huerta Martínez, delGrupo Parlamentario de Morena

Que reforma los artículos 21 y 22 de la Ley Gene-ral de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre deViolencia, suscrita por la diputada Josefina SalazarBáez e integrantes del Grupo Parlamentario delPAN

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Anexo IV

Gaceta Parlamentaria Martes 27 de noviembre de 20182

Que reforma el artículo 106 de la Ley Federal de Presupuesto y Respon-sabilidad Hacendaria, a cargo del diputado Fernando Galindo Favela, delGrupo Parlamentario del PRI

Que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley General de Desarro-llo Forestal Sustentable, a cargo del diputado Fernando Luis ManzanillaPrieto, del Grupo Parlamentario del PES

Que reforma diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo, a car-go de la diputada Ana Gabriela Guevara Espinoza, del Grupo Parlamen-tario del PT

Que reforma el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos, suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario de Mo-vimiento Ciudadano

Que reforma el artículo 50 de la Ley General de los Derechos de Niñas,Niños y Adolescentes, a cargo de la diputada Socorro Irma Andazola Gó-mez, del Grupo Parlamentario de Morena

Que reforma los artículos 25 y 42 de la Ley General de Acceso de las Mu-jeres a una Vida Libre de Violencia, suscrita por la diputada Josefina Sa-lazar Báez e integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

Que reforma el artículo 87 Bis 2 de la Ley General del Equilibrio Ecoló-gico y la Protección al Ambiente, a cargo del diputado Rubén IgnacioMoreira Valdez, del Grupo Parlamentario del PRI

Que reforma el artículo 185 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servi-cios Sociales de los Trabajadores del Estado, a cargo del diputado Fer-nando Luis Manzanilla Prieto, del Grupo Parlamentario del PES

Que reforma los artículos 11 y 12 de la Ley Federal de Derechos, a cargode la diputada Ana Gabriela Guevara Espinoza, del Grupo Parlamentariodel PT

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Iniciativas

QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO PE-NAL FEDERAL, RELATIVO A DELITOS INFORMÁTICOS, A

CARGO DE LA DIPUTADA MARINA DEL PILAR ÁVILA OL-MEDA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE MORENA

La proponente, diputada Marina del Pilar Ávila Olme-da, diputada a la LXIV Legislatura de la honorable Cá-mara de Diputados, integrante del Grupo Parlamenta-rio de Morena, con fundamento en lo dispuesto en elartículo 71, fracción II, de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, nu-meral 1, fracción I, 77 y 78, numeral 3, del Reglamen-to de la Cámara de Diputados, somete a consideracióndel pleno la siguiente iniciativa con proyecto de de-creto por el que se reforman diversos artículos del Có-digo Penal Federal, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Con el avance de las nuevas tecnologías, la informáti-ca se ha convertido en un instrumento que proporcio-na infinitas posibilidades de desarrollo. Un número ca-da vez más creciente de personas tiene acceso a lasnuevas tecnologías y las utilizan cotidianamente pararealizar actividades de muy diversa índole: industria-les, comerciales, educativas, culturales, financieras ode comunicación, entre otras. La mayor parte de la cir-culación monetaria se efectúa a través de sistemas in-formáticos. En casi todas las empresas los pagos, ba-lances, estados de cuenta e información comercial seprocesan y almacenan en computadoras.

El progreso cada día más importante y sostenido de lossistemas computacionales permite hoy procesar y po-ner a disposición de la sociedad una cantidad crecien-te de información de toda naturaleza, al alcance con-creto de millones de interesados y de usuarios. Lasmás diversas esferas del conocimiento humano, en locientífico, en lo técnico, en lo profesional y en lo per-sonal están siendo incorporados a sistemas informáti-cos que, en la práctica cotidiana, de hecho sin limita-ciones, entrega con facilidad a quien lo desee unconjunto de datos que hasta hace unos años sólo podí-an ubicarse luego de largas búsquedas y selecciones enque el hombre jugaba un papel determinante y las má-quinas existentes tenían el rango de equipos auxiliarespara imprimir los resultados. En la actualidad, en cam-

bio, ese enorme caudal de conocimiento puede obte-nerse, además, en segundos o minutos, transmitirse in-cluso documentalmente y llegar al receptor mediantesistemas sencillos de operar, confiables y capaces deresponder casi toda la gama de interrogantes que seplanteen a los archivos informáticos.

Paralelamente a este avance tecnológico han surgidonuevas formas de conducta antisocial que han hechode los equipos y sistemas informáticos instrumentospara delinquir. Adicionalmente, se presentan conduc-tas en los que dichos sistemas y equipos constituyen elobjeto o fin en sí mismos de la acción criminal.

En este sentido, la informática puede ser el objeto delataque o el medio para cometer otros delitos. La infor-mática reúne características que la convierten en unmedio idóneo para la comisión de muy distintas mo-dalidades delictivas, en especial de carácter patrimo-nial. La idoneidad proviene, básicamente, de la grancantidad de datos que se acumulan, con la consiguien-te facilidad de acceso a ellos y la relativamente fácilmanipulación de esos datos.

El acceso no autorizado a computadoras o sistemaselectrónicos, la destrucción o alteración de informa-ción, el sabotaje por computadora, la intercepción decorreo electrónico, el fraude electrónico, la falsifica-ción informática y la transferencia ilícita de fondosson algunas de las conductas relacionadas con el pro-cesamiento electrónico de datos.

No sólo la cuantía de los perjuicios así ocasionados esa menudo infinitamente superior a la que es usual en ladelincuencia tradicional, sino que también son muchomás elevadas las posibilidades de que no lleguen adescubrirse. Se trata de una delincuencia de especia-listas capaces muchas veces de borrar toda huella delos hechos.

La Organización de las Naciones Unidas ha reconoci-do que los delitos por computadora constituyen ungrave problema, ya que las leyes, los sistemas que im-parten justicia y la cooperación internacional no se hanadecuado a los cambios tecnológicos. La propia orga-nización instó a los Estados miembros a intensificaresfuerzos para combatir este tipo de conductas.

Los países miembros de la Unión Europea tienen unaregulación en el campo cibernético, que incluye segu-

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ridad de datos, creaciones intelectuales relacionadascon la informática como defraudación cibernética,contratos realizados a través de los medios binarios,clonación electrónica, destrucción y robo de informa-ción.

Naciones como Venezuela, Chile, Alemania y Austriahan optado por crear una ley específica para tipificar alos delitos informáticos, en cambio, otros como Ar-gentina, España y Estados Unidos de América, han op-tado por incluirlos en sus Códigos Penales.

En nuestro país, para combatir estas nuevas formas decomportamientos antisociales, el diecisiete de mayo demil novecientos noventa y nueve, se publicó en el Dia-rio Oficial de la Federación decreto que adiciona unCapítulo II al Título Noveno del Código Penal Federalcon el nombre de “acceso ilícito a sistemas y equiposde informática”. Tipificándose siete nuevas figuras de-lictivas, los llamados “delitos informáticos”, previstosen los artículos 211 Bis 1 al 211 Bis 7, para sancionaral que sin autorización acceda a sistemas y equipos in-formáticos protegidos por algún mecanismo de seguri-dad, con el propósito de conocer, copiar, modificar oprovocar la pérdida de información que contenga.

Como lo observa el jurista Raúl González Salas, de laredacción de esos tipos penales, se desprende que losúnicos bienes jurídicos que se protegen son la “infor-mación” contenida en sistemas o equipos de informá-tica que tengan un mecanismo de seguridad, e indirec-tamente la “privacidad” de los datos, entendida comoel derecho de no permitir a nadie a tener acceso a la in-formación.

En cuanto que como en la misma exposición de moti-vos se establece, “en virtud de que el bien jurídico quese pretende tutelar es la privacidad y la integridad dela información, se incluyen los tipos propuestos en eltítulo noveno del citado ordenamiento, que ahora sóloocupa el delito de revelación de secretos”.

Como consecuencia, al aprobar la reforma de mil no-vecientos noventa y nueve, el legislador omitió tipifi-car conductas de la delincuencia informática que aten-tan contra el patrimonio, contra el mercado nacional ycontra la fe pública y privada, como bienes jurídicos.

Dando como resultado que los tradicionales delitos se-an ineficaces para sancionar comportamientos que

vulneran esos valores y que nacieron por el surgi-miento de nuevas tecnologías que, si bien lesionanbienes jurídicos tradicionales, adoptan característicasque no caben dentro de las figuras ya previstas.

Lo que a su vez provoca que cada vez más conductascriminales perpetradas a través de la informática que-den impunes por falta de tipos penales aplicables antelas limitaciones impuestas por el principio de legali-dad penal que proscribe la analogía y la interpretaciónextensiva. Ciertamente no puede adaptarse y aplicarseun tipo penal a una nueva situación cuando esa normano ha sido expedida, no ha sido tipificada, no ha sidocreada para esa hipótesis específica.

Para llenar este vacío legal, la presente iniciativa pro-pone adicionar los artículos 246 Bis, 254 Quáter, 381Ter y 389 Ter al Código Penal Federal y tipificar comodelitos específicos y autónomos la falsificación infor-mática, el robo informático, el fraude informático y laoferta informática engañosa.

En el fraude informático, el tipo penal consiste en cre-ar, introducir, enviar instrucciones erróneas de modoque el sistema, que fue programado para producir undeterminado resultado, arroje un resultado totalmenteimprevisible que no estaba en el programa, que no es-taba diseñado para eso y que produce un beneficioeconómico en perjuicio ajeno.

Las conductas constitutivas consisten en la manipula-ción ilícita, a través de la creación de datos falsos o laalteración de datos o procesos contenidos en sistemasinformáticos, realizada con el objeto de obtener ga-nancias indebidas.

Los distintos métodos para realizar estas conductas sededucen, fácilmente, de la forma de trabajo de un sis-tema informático: en primer lugar, es posible alterardatos, omitir ingresar datos verdaderos o introducirdatos falsos, en una computadora. Esta forma de reali-zación se conoce como manipulación del input.

En segundo lugar, es posible interferir en el correctoprocesamiento de la información, alterando el progra-ma o secuencia lógica con el que trabaja una compu-tadora. Esta modalidad puede ser cometida tanto almodificar los programas originales, como al adicionaral sistema programas especiales que introduce el autor.


A diferencia de las manipulaciones del input que, in-cluso, pueden ser realizadas por personas sin conoci-mientos especiales de informática, esta modalidad esmás específicamente informática y requiere conoci-mientos técnicos especiales.

Del mismo modo, es posible falsear el resultado, ini-cialmente correcto, obtenido por una computadora. Aesta modalidad se la conoce como manipulación deloutput.

Respecto a los objetos sobre los que recae la accióndel fraude informático, estos son, generalmente, losdatos informáticos relativos a activos o valores. En lamayoría de los casos estos datos representan valoresintangibles (depósitos monetarios, créditos, etcétera),en otros casos, los datos que son objeto del fraude, re-presentan objetos corporales (mercadería, dinero enefectivo, etcétera) que obtiene el autor mediante la ma-nipulación del sistema.

A su vez, la definición del robo informático que sepropone, prevé, a diferencia del tipo tradicional de ro-bo, bienes tanto tangibles como intangibles con lo queatiende a la configuración de un nuevo elemento ma-terial que ya no consiste en apoderarse y mover unbien mueble del lugar donde se hallaba sino, por elcontrario, dejarlo en el mismo lugar, pero asignado ba-jo un código o una cuenta distintos que correspondena alguien diferente del dueño o del custodio. Asimis-mo, se considera sujeto pasivo de la acción típica alsimple tenedor de los bienes sustraídos. Esto, para quelos tenedores habituales de estos bienes intangiblesprotegidos (como son los bancos, las empresas asegu-radoras, por ejemplo), estén en mejores condicioneslegales, económicas, de todo tipo, para constituirse yactuar como partes en los procesos.

Asimismo, en la iniciativa se proyecta tipificar el deli-to de falsificación informática, sancionando al que, através de cualquier medio, cree, modifique o elimineun documento que se encuentre incorporado a un sis-tema que utilice tecnologías de información; o cree,modifique o elimine datos del mismo; o incorpore adicho sistema un documento inexistente.

La expansión del comercio electrónico es una de lasactividades que obliga a incorporar por lo menos un ti-po penal descriptivo de la falsificación o eliminaciónde documentos o la incorporación de alguno a un sis-

tema que utiliza tecnologías de información. Pero,además, cada vez es práctica más frecuente que orga-nismos públicos y privados dejen de acceder a los pa-peles de soporte y consultan como fuente directa enlos archivos de las computadoras porque asumen quetales soportes fueron transcritos cabalmente.

Por tanto, en la definición de esta figura delictiva seincluyeron diversos verbos rectores en procura de unatipificación que se ajuste cabalmente al principio delegalidad, que contemple incluso que alguien puedahasta mover un documento, esconderlo, pues, para queno sea encontrado oportunamente y eso en computa-ción es una práctica relativamente habitual.

Por último, conforme al proyecto, también incurrirá enlas penas señaladas en el artículo 253 del Código Pe-nal Federal, al que ofrezca, comercialice o provea debienes o servicios mediante el uso de tecnologías deinformación y haga alegaciones falsas o atribuya ca-racterísticas inciertas a cualquier elemento de dichaoferta de modo que pueda resultar algún perjuicio pa-ra los consumidores.

Por lo fundado y expuesto, el diputado del Grupo Par-lamentario de Morena somete a la consideración de es-ta honorable Cámara de Diputados el siguiente pro-yecto de

Decreto que reforma diversas disposiciones del Có-digo Penal Federal

Único. Se adicionan los artículos 246 Bis, 254 Quáter,381 Quintus y 389 Ter al Código Penal Federal paraquedar como sigue:

Código Penal Federal

Libro SegundoTítulo Decimotercero

Falsedad

Artículo 246 Bis. Las mismas penas establecidas enel artículo 243 se impondrán al que, a través decualquier medio, cree, modifique o elimine un do-cumento que se encuentre incorporado a un siste-ma que utilice tecnologías de información; o cree,modifique o elimine datos del mismo; o incorpore adicho sistema un documento inexistente.


Título DecimocuartoDelitos contra la Economía Pública

Capítulo I

Artículo 254 Quáter. También incurrirá en las penasseñaladas en el artículo 253 el que ofrezca, comer-cialice o provea de bienes o servicios mediante el usode tecnologías de información y haga alegacionesfalsas o atribuya características inciertas a cualquierelemento de dicha oferta de modo que pueda resul-tar algún perjuicio para los consumidores.

Título Vigésimo SegundoDelitos en contra de las Personas en su Patrimonio

Capítulo I

Artículo 381 Quintus. Las mismas penas señaladasen el artículo 370, se impondrán al que, a través deluso de tecnologías de información, acceda, inter-cepte, interfiera, manipule o use de cualquier for-ma un sistema o medio de comunicación para apo-derarse de bienes o valores tangibles o intangiblesde carácter patrimonial sustrayéndolos a su tene-dor, sin derecho y sin consentimiento de la personaque puede disponer de ellos con arreglo a la ley.

Artículo 389 Ter. Las mismas sanciones señaladas enel artículo 386, se impondrán al que, a través del usoindebido de tecnologías de información, valiéndosede cualquier manipulación en sistemas o cualquierade sus componentes o en la data o información enellos contenida, consiga insertar instrucciones falsaso engañosas que produzcan como resultado la alte-ración en cualquiera de las fases de su procesamien-to o tratamiento informático, que permita hacersede una cosa o alcanzar un lucro indebido.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día si-guiente al de su publicación en el Diario Oficial de laFederación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro,a 27 de noviembre de 2018.

Diputada Marina del Pilar Ávila Olmeda (rúbrica)

QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 34 Y 204 DE LA LEY DEL

IMPUESTO SOBRE LA RENTA, SUSCRITA POR EL DIPUTADO

CARLOS HUMBERTO CASTAÑOS VALENZUELA E INTE-GRANTES DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN

El suscrito, diputado federal Carlos Humberto Casta-ños Valenzuela, y las diputadas y los diputados inte-grantes del Grupo Parlamentario del Partido AcciónNacional de la LXIV Legislatura del honorable Con-greso de la Unión, con fundamento en los artículos 71,fracción II, de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, y 77, fracción II, del Reglamentode la Cámara de Diputados, sometemos a considera-ción de esa soberanía iniciativa con proyecto de de-creto que reforma las fracciones XIII y XIV del artí-culo 34 y el artículo 204 de La Ley del Impuesto sobrela Renta con la finalidad de generar estímulos fiscalespara las empresas y particulares, los cuales fortalezcanla protección del medio ambiente, la generación deempleos y el impulso del desarrollo tecnológico.

Planteamiento del Problema

La ciencia, tecnología e innovación deben ser el deto-nante del desarrollo económico y el bienestar social denuestro país, la aplicación de nuevos conocimientos,tecnologías e innovaciones son parte de la inversionesque más deben interesar al gobierno mexicano, sobretodo aquellas destinadas a la protección del medio am-biente, aquellas que destinadas a que se utilicen lasenergías renovables, por ello, para que la industria ylas empresas aprovechen los beneficios de esos ade-lantos científicos, el Estado Mexicano debe contem-plar en su marco jurídico un sólido otorgamiento deestímulos fiscales a las actividades relacionadas con lainvestigación, incorporación o utilización de mecanis-mos, equipos y tecnologías que tengan por objeto evi-tar, reducir o controlar las emisiones; así como pro-mover prácticas de eficiencia energética.

Este trabajo parlamentario busca que por medio de lamodificación del marco jurídico mexicano se puedadesarrollar y utilizar instrumentos económicos, finan-cieros y fiscales que faciliten la implementación deuna política nacional que ofrezca a las empresas y par-ticulares la posibilidad de invertir en su infraestructu-ra y poder acceder a estímulos fiscales atractivos, paraello se fundamenta la presente iniciativa en la siguien-te:



El desarrollo tecnológico impulsado en un país, se re-fleja en un crecimiento económico sostenible; es decir,el desarrollo de procesos tecnológicos es en sí un mo-tor que contribuye a incrementar la productividad deuna nación, si a esto sumamos que las tecnologías ydesarrollos implementados tienen una finalidad deprotección del medio ambiente y la utilización deenergías limpias, podemos afirmar que estamos enpresencia de la generación de una política pública quelogra conjuntar el concepto del bien común.

Actualmente, la legislación ofrece algunos incentivosde tipo fiscal para que las empresas y particulares in-viertan en la utilización de energías renovables, sinembargo, en este trabajo parlamentario se presenta unapropuesta para generar mejores condiciones que haganmuy atractivo invertir en tecnologías que destinadas areducir las emisiones y que a la par de ayudar a redu-cir costos de operación permita colaborar en la protec-ción ambiental.

Para nuestro país el sector energético es un área estra-tégica para el desarrollo y crecimiento ya que la ener-gía conforma un insumo indispensable para la realiza-ción de las diferentes actividades económicas, paraello el Estado mexicano ha suscrito diversos tratadosinternacionales y ha implementado diversas políticasque tienen como fin reducir la dependencia de com-bustibles fósiles y así contribuir a un medio ambientesano reflejándose en beneficios directos en materia dedesarrollo social y económico para la población. Porello el estado mexicano debe de promover de manerasistemática el uso y desarrollo de las energías renova-bles, y la actualización y revisión constante del marconormativo, institucional y fiscal que facilite y hagaatractivo su aplicación, en los hogares, empresas e ins-tituciones, y así generar inversiones que además demodernizar el sector protejan al medio ambiente y fo-menten la investigación y desarrollo de tecnologías ydispositivos para ese fin.

En este proyecto legislativo se busca proponer mayo-res incentivos fiscales, que hagan atractivo aprovecharnuestros recursos energéticos de forma sustentable.

En el panorama fiscal podemos apreciar que la tasaefectiva que pagan las empresas en nuestro país pasóde 11.9 por ciento, antes de la reforma fiscal del 2014,

a 17.3 por ciento una vez que ésta entró en vigor, deacuerdo con diferentes análisis. Según expertos, estono significa que en México seamos completamentecompetitivos. La tasa efectiva de impuestos totalesque eroga una empresa es aquella que paga después dehacer todas sus conciliaciones de deducciones sobre suutilidad contable. Actualmente, en México la tasa delImpuesto sobre la Renta (ISR) que pagan las empresases de 30 por ciento, la cual es una de las más altas den-tro de la OCDE. Al descontar los beneficios fiscales,como deducciones, las personas morales pagan alrede-dor de 17.3 por ciento.1

Revisando el marco jurídico de nuestro país, podemosencontrar que se cuenta con deducciones para las em-presas y particulares, las cuales se encuentran sujetas amuchas limitaciones, por ello, es necesario reformar laLey del ISR a fin de que las deducciones que fomen-ten la utilización de tecnologías que aprovechen lasenergías renovables y protejan el medio ambiente seanatractivas y que se conviertan en una inversión que nosolo traiga beneficios directos al medio ambiente, si noque sean también una herramienta del Estado para quela tecnología y el desarrollo en este ramo crezcan.

Debemos también citar que la estrategia energética delgobierno federal de acuerdo al Plan Nacional de Des-arrollo 2013-2018, al Programa de Desarrollo Innova-dor 2013-2018 y al Programa Especial para el Apro-vechamiento de Energías Renovables 2013-2018,considera en su diversos objetivos: impulsar a em-prendedores y fortalecer el desarrollo empresarial delas micro, pequeñas y medianas empresas (Mipyme) ylos organismos del sector social de la economía; im-pulsar el desarrollo tecnológico, de talento y de cade-nas de valor en energías renovables; democratizar elacceso a las energías renovables mediante la electrifi-cación rural, el aprovechamiento térmico y la partici-pación social. Así pues, con esta reforma propuesta seabre una gran ventana de oportunidad para que Méxi-co implante tecnologías que permitan elevar el nivelde crecimiento económico nacional en un ambiente desustentabilidad. De la misma forma, atrae inversiónpara productores que generan energías limpias, y lasempresas mexicanas, en particular las Mipyme y losparticulares, realicen sus actividades utilizando tecno-logías ecológicas.

Según la Encuesta Nacional sobre Productividad yCompetitividad de las Micro, Pequeñas y Medianas


Empresas 2015,2 las Mipyme constituyen 97.6 porciento de las unidades empresariales y generan 75.4por ciento del empleo en el país. Son la columna ver-tebral de la economía mexicana. Las micro, pequeñasy medianas empresas representan también el 52 porciento del Producto Interno Bruto (PIB) del país. EnMéxico hay más de 4.1 millones de microempresasque aportan 41.8 por ciento del empleo total3 y todasellas podrían acceder a los beneficios fiscales que seproponen en esta iniciativa.

Este proyecto legislativo busca reformar la Ley delImpuesto sobre la Renta, está actualmente establece enel artículo 34, fracción XIII, el beneficio fiscal de de-ducir al cien por ciento la inversión de los bienes nue-vos de activo fijo para la generación de energía a tra-vés de fuentes renovables y la cogeneración eficiente,siempre y cuando a partir de su adquisición, dichos ac-tivos se mantengan en operación durante los cincoaños inmediatos después de que se haya aplicado ladeducción de impuesto, de lo contrario será necesariopagar el monto correspondiente, de la misma forma ensu fracción XIV otorga una deducción del 25 por cien-to para bicicletas convencionales, bicicletas y motoci-cletas cuya propulsión sea a través de baterías eléctri-cas recargables y en su artículo 204 señala: Se otorgaun estímulo fiscal a los contribuyentes del impuestosobre la renta, consistente en aplicar un crédito fiscalequivalente al 30 por ciento del monto de las inversio-nes que en el ejercicio fiscal de que se trate, realicenen equipos de alimentación para vehículos eléctricos,siempre que éstos se encuentren conectados y sujetosde manera fija en lugares públicos, contra el impuestosobre la renta que tengan a su cargo en el ejercicio enel que se determine el crédito. El crédito fiscal no seráacumulable para efectos del impuesto sobre la renta.Cuando dicho crédito sea mayor al impuesto sobre larenta que tengan a su cargo en el ejercicio fiscal en elque se aplique el estímulo, los contribuyentes podránacreditar la diferencia que resulte contra el impuestosobre la renta que tengan a su cargo en los diez ejerci-cios siguientes hasta agotarla. En el caso de que elcontribuyente no aplique el crédito en el ejercicio en elque pudiera hacerlo, perderá el derecho a acreditarloen los ejercicios posteriores y hasta por la cantidad enla que pudo haberlo efectuado.

El marco legal mexicano define a las energías renova-bles como aquéllas cuya fuente reside en fenómenosde la naturaleza, procesos o materiales susceptibles de

ser transformados en energía aprovechable por el serhumano, que se regeneran naturalmente, por lo que seencuentran disponibles de forma continua o periódica,y que, al ser generadas, no liberan emisiones contami-nantes. Las energías renovables reconocidas por elmarco legal son las siguientes:4

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Otra definición de energías renovables es la contenidaen el “Informe especial del Grupo Intergubernamentalde Expertos sobre el Cambio Climático en materia derenovables”6 que las define como todo tipo de energíaprocedente de fuentes solares, geofísicas o biológicasque se renuevan mediante procesos naturales a un rit-mo igual o superior al de su utilización. Así pues, laenergía renovable se obtiene de los flujos de energíaconstantes o repetitivos que están presentes en el me-dio ambiente natural, y abarca recursos tales como labiomasa, la energía solar, el calor geotérmico, la ener-gía hidroeléctrica, la energía mareomotriz y del oleaje,la energía térmica oceánica y la energía eólica.

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En una empresa el activo fijo es básico para poder ope-rar, está integrado por vehículos, maquinaria, equipo,y todos los bienes que integran el patrimonio de la em-presa y con su funcionamiento, se crean ingresos yempleos haciéndola rentable, por ello es muy impor-tante que las empresas y los particulares tengan acce-so a esquemas que no solo los hagan competitivos síque además estimulen el que en sus actividades seanproductivas y utilicen tecnologías amigables con elambiente.

Es necesario adecuar el marco jurídico fiscal con la fi-nalidad de que las empresas y los particulares puedantener un pronto retorno de la inversión que realicencon el fin de obtener beneficio económico y ambien-tal. Por ello este proyecto de iniciativa busca disminuirel plazo mínimo de operación obligado para la maqui-naria y equipo de cinco a tres años, lo da un apoyo ver-dadero a las Mypime y evitar la elusión fiscal o a re-ducir la base gravable.

Según datos del Inegi8 las Mipyme enfrentan terriblescrisis antes de los cinco años creación que llevan amuchas a cerrar, uno de los más frecuentes son los im-puestos altos y la falta de apoyos para acceder al cré-dito.9

También cuando se consulta el “Reporte sobre las con-diciones de competencia en el otorgamiento de crédi-to a las pequeñas y medianas empresas (Pyme)”10 delBanco de México con instituciones bancarias, refiereque las instituciones bancarias manifestaron que esuna práctica recurrente no otorgar créditos a empresascon menos de dos años de antigüedad, pues muchas nolibran esa temporalidad. por la carencia crediticia quepadecen las Mipyme, Nacional Financiera y el Siste-ma de Administración Tributaria las apoyan al califi-car si son sujetos de crédito y para proporcionar infor-mación fiscal, a fin de que el gobierno otorguegarantías para que puedan obtener un crédito de labanca comercial para mejorar sus activos, capitalizar-se y expandirse, entre otros beneficios.

Las Mipyme requieren acceso a crédito y facilidadesfiscales que les permitan rentabilidad, de lo contrariosu destino seguirá siendo el mismo: engrosar las esta-dísticas de mortandad empresarial sin que exista porparte del gobierno federal plena voluntad de apoyarlos principales factores que inciden en su estabilidad.Los subsidios, los estímulos fiscales y los apoyos al

crédito de las Mipyme son parte de la débil políticapública del Estado Mexicano que se ve reflejada enpocos resultados positivos.

Ante esta reflexión nos encontramos con que, para lasempresas y particulares, invertir en energías renova-bles es caro, y por ello cobra más importancia la re-forma aquí propuesta, ya que se dan un estímulo paraque se incluyan estas innovaciones en la utilización deenergías renovables.

Existe en México la Asociación Nacional de EnergíaSolar11 y en las informaciones que emiten señalan quelos incentivos de deducción de activos físicos en laLey del Impuesto sobre la renta representa para el go-bierno federal una valiosa recaudación que se reflejaen la generación de empleos y en el desarrollo de nue-vas empresas, un ejemplo claro es como en el sectordel calentamiento de agua, en 2012 se crearon más de10 mil empleos y se tuvieron ventas superiores a los200 millones de pesos, lo que significó la instalaciónde más de 300 mil metros cuadrados de colectores so-lares.

En diversos estudios se estima que para generar 35 porciento de energía limpia para 2024 y la mitigación degases de efecto invernadero en 31 por ciento a 2030para el sector eléctrico, nuestro país requiere una in-versión total de un aproximado de 75 mil millones dedólares, y esto permitiría incrementar el producto in-terno bruto en 45 mil millones de pesos y crear 180 milempleos.12 Es así que el fomento a la instalación de ca-pacidad limpia derivaría una mayor participación de laindustria local, mayor generación de empleo y por tan-to una mayor calidad de vida para nuestro país. Consi-derando que los proyectos con energía de fuentes re-novables, en promedio son rentables de tres a diezaños, dependiendo del tamaño del proyecto, y con lasvariables de si existen los equipos y maquinarias ennuestro país o se tienen que importar o adoptar a lascaracterísticas de nuestras fuentes renovables y que lasMipyme, si sobreviven a sus 2 primeros años de exis-tencia, y que tardan más de cinco años en madurar ylograr utilidades, se fortalece la tesis de este trabajoparlamentario.

En este trabajo parlamentario también se propone quequienes estén registrados ante hacienda como personasfísicas con actividad empresarial, las que cobran porhonorarios y las personas morales podrán deducir el


costo de una bicicleta convencional, de una moto o bi-cicleta eléctrica que exclusivamente utilice como mé-todo de propulsión una batería recargable. La condi-ción es que estos transportes sean vitales paradesempeñar su actividad, es decir se debe poder gene-rar ingresos con su uso, e incluir a las personas queusan triciclo de carga para realizar su actividad econó-mica. Ya que muchos contribuyentes del régimen deincorporación fiscal que usan triciclo de carga comotortillerías, expendios de pan, cocinas, repartidores deagua, etcétera, actualmente no pueden obtener este be-neficio fiscal, pues el artículo 34 de la Ley del ISR só-lo tiene contemplado “bicicletas convencionales”. Asíen todos estos supuestos planteamos aumentar del 25por ciento al 50 por ciento el beneficio, esto con la in-tención de generalizar el uso de estos transportes yapoyar al medio ambiente, la movilidad y la economíade quienes usen estos transportes.

De la misma forma se propone una modificación ba-sada en el beneficio que representa para el país el usode energías alternativas por la repercusión que tienenen el medio ambiente, a la vez de reconocer que la fal-ta de coordinación para adoptar esta tecnología impideel crecimiento de una red extendida de equipos de ali-mentación para vehículos eléctricos, proponiendo au-mentar el estímulo fiscal actual equivalente a un cré-dito del 30 por ciento del monto de las inversiones queen el ejercicio fiscal de que se trate a un 40 por ciento,en equipos de alimentación para vehículos eléctricos,siempre que éstos se encuentren conectados y sujetosde manera fija en lugares públicos, aplicable contra elimpuesto sobre la renta (ISR) que tengan a su cargo enel ejercicio en el que se determine el crédito.

Con estas modificaciones propuestas se busca incenti-var aprovechar las energías renovables y que las em-presas y particulares, generen una mayor ya que recu-peraran en el corto o mediano plazo reduciendo suscostos y así puedan aumentar su productividad y ren-tabilidad, fortalecer la creación de empleos y reflejarlos beneficios en la producción nacional, contribuyen-do a las arcas del Estado con el pago de sus impuestosy realizando una importante contribución a un medioambiente más sano, marcando un ejemplo no solo na-cional, sino internacional.

Basado en lo anteriormente expuesto, vengo ante estaSoberanía a presentar el siguiente

Decreto por el que se reforman las fracciones XIIIy XIV del artículo 34 y el artículo 204 de la Ley delImpuesto sobre la Renta con la finalidad de gene-rar estímulos fiscales para las empresas y particu-lares

Único. Se reforman los artículos 34, fracciones XIII yXIV, así como el artículo 204 de la Ley del Impuestosobre la Renta, para quedar como sigue:

Artículo 34. Los por cientos máximos autorizados,tratándose de activos fijos por tipo de bien son los si-guientes:

I. a XII. ...

XIII. 100 por ciento para maquinaria y equipo parala generación de energía proveniente de fuentes re-novables o de sistemas de cogeneración de electri-cidad eficiente.

...

Lo dispuesto en esta fracción será aplicable siempreque la maquinaria y equipo se encuentren en opera-ción o funcionamiento durante un periodo mínimode 3 años inmediatos siguientes al ejercicio en elque se efectúe la deducción, salvo en los casos a quese refiere el artículo 37 de esta Ley. Los contribu-yentes que incumplan con el plazo mínimo estable-cido en este párrafo, deberán cubrir, en su caso, elimpuesto correspondiente por la diferencia que re-sulte entre el monto deducido conforme a esta frac-ción y el monto que se debió deducir en cada ejerci-cio en los términos de este artículo o del artículo 35de esta Ley, de no haberse aplicado la deducción del100 por ciento. Para estos efectos, el contribuyentedeberá presentar declaraciones complementarias porcada uno de los ejercicios correspondientes, a mástardar dentro del mes siguiente a aquél en el que seincumpla con el plazo establecido en esta fracción,debiendo cubrir los recargos y la actualización co-rrespondiente, desde la fecha en la que se efectuó ladeducción y hasta el último día en el que operó ofuncionó la maquinaria y equipo.

XIV. 50 por ciento para bicicletas convencionales,triciclos de carga, bicicletas y motocicletas cuyapropulsión sea a través de baterías eléctricas recar-gables.


Artículo 204. Se otorga un estímulo fiscal a los contri-buyentes del impuesto sobre la renta, consistente enaplicar un crédito fiscal equivalente al 40% del montode las inversiones que en el ejercicio fiscal de que setrate, realicen en equipos de alimentación para vehícu-los eléctricos, siempre que éstos se encuentren conec-tados y sujetos de manera fija en lugares públicos, con-tra el impuesto sobre la renta que tengan a su cargo enel ejercicio en el que se determine el crédito. El crédi-to fiscal no será acumulable para efectos del impuestosobre la renta. Cuando dicho crédito sea mayor al im-puesto sobre la renta que tengan a su cargo en el ejer-cicio fiscal en el que se aplique el estímulo, los contri-buyentes podrán acreditar la diferencia que resultecontra el impuesto sobre la renta que tengan a su cargoen los diez ejercicios siguientes hasta agotarla. En elcaso de que el contribuyente no aplique el crédito en elejercicio en el que pudiera hacerlo, perderá el derechoa acreditarlo en los ejercicios posteriores y hasta por lacantidad en la que pudo haberlo efectuado.

Transitorio


Notas

1 http://www.oecd.org/dev/publicacion-del-informe-de-la-ocde-

estadisticas-tributarias-en-america-latina-y-el-caribe-2018.htm En

este informe se pueden consultar datos de la recaudación de los pa-

íses de américa latina entre los que se encuentra México.

2 http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/es-

tablecimientos/otras/enaproce/default_t.aspx

3 https://www.condusef.gob.mx/Revista/index.php/usuario-inteli-

gente/.../492-pymes

4 1 Artículo 3 Fracción XVI de la Ley de Transición Energética

5 https://www.cemda.org.mx/wp-content/uploads/2016/06/Marco-

jur%C3%ADdico-de-las-energ%C3%ADas-renovables-en-

M%C3%A9xico.final_.pdf

6 Arvizu, D., T. Bruckner, et al., “Resumen técnico”, en Informe

especial sobre fuentes de energía renovables y mitigación del cam-

bio climático, Cambridge University Press, Reino Unido y Nueva

York, Estados Unidos de

América, 2011, p.38. Disponible en https://www.ipcc.ch/pdf/spe-

cial-reports/srren/srren_report_es.pdf.

7 Informe especial sobre fuentes de energía renovables y mitiga-

ción del cambio climático, IPCC, 2011.


tablecimientos/otras/enaproce/default_t.aspx


tablecimientos/otras/enaproce/default_t.aspx y la publicada en

http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/modulos/ena-

min/2012/

10 http://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-prensa/reportes-

sobre-las-condiciones-de-competencia-en-l/%7B1C74E16B-

F3D9-DBA7-6E7E-80C130C76599%7D.pdf

11 http://www.anes.org/cms/index.php

12 https://www.gob.mx/semarnat/articulos/mitigacion-de-gases-

de-efecto-invernadero-en-el-sector-energetico-176227

Legislación consultada:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica

Ley de la Comisión Reguladora de Energía

Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Fi-

nanciamiento de la Transición Energética

Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía

Ley General de Cambio Climático

Ley del Impuesto sobre la Renta

Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica

Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento de las Energías

Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética

Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la

Energía

Instrumentos de Regulación del Sector Eléctrico


Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio cli-

mático (UNFCCC)

Acuerdo de París

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Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 27 días del mes de noviembre del 2018.

Diputado Carlos Humberto Castaños Valenzuela (rúbrica)

QUE REFORMA Y ADICIONA EL ARTÍCULO 28 DE LA CONS-TITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICA-NOS, A CARGO DEL DIPUTADO ERNESTO JAVIER NEMER

ÁLVAREZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI

El suscrito, diputado Ernesto Javier Nemer Álvarez,integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revo-lucionario Institucional de la LXIV Legislatura delhonorable Congreso de la Unión, con fundamento enlos artículos 71, fracción II, y 72 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos; y los artí-culos 6, numeral 1, fracción I, y 77, numeral 1, frac-ción II, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputa-dos, somete a consideración de esta honorableasamblea la siguiente iniciativa con proyecto de de-creto por el que se adiciona un párrafo tercero, reco-rriéndose los siguientes en su orden, y se reforma elpárrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia dereconocimiento de los derechos de los consumidores,conforme a la siguiente


El reconocimiento jurídico de los consumidores comosujetos protegidos por la ley tiene sus orígenes en el de-recho privado, principalmente ligado a una perspectivaliberal, sin embargo, en los últimos años, a partir de unconjunto de instrumentos internacionales y de diversasjurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de laNación, el concepto ha evolucionado hasta convertirseen un asunto de interés público, toda vez que la protec-ción de los derechos de los consumidores deriva en unaprotección del poder adquisitivo de los individuos y conello en la estabilidad del ingreso y la economía familiar.

Los instrumentos internacionales que ha suscrito elEstado mexicano y que establecen la obligación paraéste de proteger los derechos de los consumidores sondiversos, y cada uno ha significado un avance en lamateria, a continuación, se desarrollan los aspectosmás importantes de cada uno.

1. Directrices de las Naciones Unidas para la Pro-tección del Consumidor (ONU)

El 16 de abril de 1985, las directrices fueron aproba-das por la Asamblea General de la ONU en su resolu-ción 39/248. En 1999, ampliadas posteriormente por elConsejo Económico y Social en su resolución 1999/7


y, finalmente, revisadas y aprobadas por la AsambleaGeneral en su resolución 70/186 en 2015.

En dichas directrices se plantearon los principios queestablecen las principales características que deben te-ner las leyes de protección del consumidor, las institu-ciones encargadas de aplicarlas y los sistemas de com-pensación para que sean eficaces.

Se previó que estas directrices sean aplicables tanto alos bienes y servicios producidos en el país como a losimportados, sin interrumpir las barreras para el comer-cio internacional.

a) Políticas nacionales para la protección del consu-midor.

b) Seguridad física.

c) Promoción y protección de los intereses econó-micos de los consumidores. *

d) Normas para la seguridad y calidad de los servi-cios y bienes de consumo.

e) Sistemas de distribución de servicios y bienes deconsumo esenciales.

f) Solución de controversias y compensación.

g) Programas de educación e información.

h) Promoción del consumo sostenible.

i) Comercio electrónico.

j) Servicios financieros.

k) Medidas relativas a ámbitos específicos.1

Un antecedente importante de estas directrices, es laCarta de protección Europea de Protección a los Con-sumidores, la cual desde 1973 reconoció derechos alos consumidores.

2. La Carta Europea de Protección de los Consu-midores

En 1973, la Asamblea Consultiva del Consejo de Eu-ropa emitió la resolución 543/73, en la que se recono-

cieron cuatro derechos fundamentales de los consumi-dores:

a) El derecho a la protección y a la asistencia de losconsumidores.

b) El derecho a la reparación del daño.

c) El derecho a la información y a la educación.

d) El derecho de los consumidores a organizarse enasociaciones y a ser representados.2

También es dable mencionar lo que establece el PactoInternacional de Derechos Económicos publicado en1966 y suscrito por México en 1981, que en su artícu-lo 11 en el reconocimiento del derecho a que el Esta-do garantice una mejora continua de las condicionesde existencia.3

Estos instrumentos internacionales has sido firmados yretomados por diversos estados, y a partir de ello, seha transitado por una protección paulatina de los dere-chos de los consumidores. Un ejemplo claro es la for-ma en que se reconocen en la Constitución de la Re-pública de Colombia, la cual es un referente enAmérica Latina, pues en su artículo 334 estableció laintervención del Estado (López, 2003: 9).

“Artículo 334. La dirección general de la economíaestará a cargo del Estado. Este intervendrá, pormandato de la ley, en la explotación de los recursosnaturales, en el uso del suelo, en la producción, dis-tribución, utilización y consumo de los bienes, yen los servicios públicos y privados, para racionali-zar la economía con el fin de conseguir en el planonacional y territorial, en un marco de sostenibilidadfiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de loshabitantes, la distribución equitativa de las oportu-nidades y los beneficios del desarrollo y la preser-vación de un ambiente sano. Dicho marco de soste-nibilidad fiscal deberá fungir como instrumentopara alcanzar de manera progresiva los objetivosdel Estado Social de Derecho. En cualquier caso, elgasto público social será prioritario.”

En el caso de México, el desarrollo económico tiene susustento en los artículos 25, 26, 27, 28, 123, 131 y 134de la Constitución Política de los Estados Unidos Me-xicanos, en estos se establecen las principales líneas


para la planeación del desarrollo, el aprovechamientode los recursos naturales, la tenencia de la tierra y losderechos de los trabajadores, en estos se define tam-bién al Estado como rector del desarrollo económico.

Las grandes transformaciones tendientes a fortalecerel desarrollo económico del país, han tenido su origenen las reformas que se han realizado al artículo 28 dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos.

La primera de ellas, se publicó en el Diario Oficial el17 de noviembre de 1982 y consistió en adicionar unpárrafo quinto, para establecer que el servicio públicode banca y crédito sería prestado exclusivamente porel estado y no era objeto de concesión a particulares.

El 3 de febrero de 1983 se publicó en el Diario Oficialla segunda reforma, mediante la cual se fijaron las ba-ses actuales del artículo 28 constitucional, entre los as-pectos más relevantes destaca la incorporación de laprotección a los derechos de los consumidores.

La tercera reforma se publicó en el Diario Oficial el 27de junio de 1990, a través de ella se derogo el párrafoquinto de artículo y con la que se permite que nueva-mente los particulares vuelvan a prestar el servicio debanca y crédito.

El 20 de agosto de 1993 se publicó en el Diario Oficialla cuarta reforma, por la cual se modificó el párrafocuarto de dicho artículo y se adicionaron los párrafossexto y séptimo para incorporar la figura del bancocentral como un órgano autónomo.

La quinta reforma se publicó en el Diario Oficial el 2de marzo de 1995 y tuvo como finalidad establecerque la comunicación vía satélite y los ferrocarriles sonáreas prioritarias para el desarrollo nacional en el pá-rrafo cuarto de dicho precepto.

Las reformas constitucionales citadas han sido muyimportantes, pero por sus bondades y beneficios a lapoblación, destaca la publicada el 3 de febrero de1983, pues a través de ella se elevó a nivel constitu-cional la protección de los derechos de los consumi-dores, la cual dio origen a la Ley Federal de Protecciónal Consumidor el 22 de diciembre de 1975, la cual fueabrogada con la ley publicada en 1992.

En 1992, el entonces Presidente de la República, Car-los Salinas de Gortari expidió la primera Ley Federalde Protección al Consumidor en la que se promueve yprotege los derechos de los consumidores, procurandola equidad y seguridad jurídica en las relaciones entreproveedores y consumidores.

“Artículo 1. …

…

Son principios básicos en las relaciones de consu-mo:

I. La protección de la vida, salud y seguridad delconsumidor contra los riesgos provocados por prác-ticas en el abastecimiento de productos y serviciosconsiderados peligrosos o nocivos;

II. La educación y divulgación sobre el consumoadecuado de los productos y servicios, que garanti-cen la libertad para escoger y la equidad en las con-tradicciones;

III. La información adecuada y clara sobre los dife-rentes productos y servicios, con especificación co-rrecta de cantidad, características, composición, ca-lidad y precio, así como sobre los riesgos querepresenten;

IV. La efectiva prevención y reparación de dañospatrimoniales y morales, individuales o colectivos;

V. El acceso a los órganos administrativos con visi-tas a la prevención de daños patrimoniales y mora-les, individuales o colectivos, garantizando la pro-tección jurídica, administrativa y técnica a losconsumidores;

VI: El otorgamiento de facilidades a los consumi-dores para la defensa de sus derechos; y

VII. La protección contra la publicidad engañosa yabusiva, métodos comerciales coercitivos y deslea-les, así como prácticas y cláusulas abusivas o im-puestas en el abastecimiento de productos y servi-cios.”4

Es importante establecer en nuestra Carta Magna losderechos de los consumidores y su protección de for-


ma más amplia y completa de cómo se considera has-ta ahora. Algunos de los tribunales ya han reconocidoque los mismos tienen una base constitucional, comoes el caso del Séptimo Tribunal Colegiado en MateriaCivil del Primer Circuito, quien ha emitido la siguien-te tesis:

“Derecho de los consumidores. Como derechofundamental de base constitucional tiene una re-gulación legal, específica y protectora que el juz-gador debe considerar al resolver los conflictosentre proveedores y consumidores que sean desu competencia para evitar abusos.

Los actos de comercio se rigen por el código de lamateria, las demás leyes mercantiles; y, de manerasupletoria, el Código Civil Federal. Por su parte, elartículo 28 constitucional establece el principio deque la ley protegerá a los consumidores. Dicho pre-cepto es la base de la Ley Federal de Protección alConsumidor, así como de otro ordenamiento, cuyospropósitos son dar contenido y hacer efectivos losderechos fundamentales de los consumidores. Di-cha ley es de orden público, interés social, de ob-servancia en toda la República y cuyas disposicio-nes son irrenunciables; por lo que contra suobservancia no puede alegarse costumbre, prácticao convenio en contrario. Dicho ordenamiento es-tablece, entre otras, las definiciones de provee-dor al igual que la de consumidor, los principiosbásicos de las relaciones de consumo, una seriede medidas cuya finalidad es tanto promover co-mo proteger los derechos y cultura del consumi-dor; procurando la equidad y seguridad jurídicaen las mencionadas relaciones de consumo. Porlo tanto, se trata de un microsistema por sus reglasprotectoras específicas donde no rige de manera ab-soluta el principio de autonomía de la voluntad queopera de manera general en materia civil y mercan-til; sino que está sujeto a normas imperativas pro-tectoras de los derechos de los consumidores cuyocumplimiento debe vigilar el Estado. Por lo tanto,cuando surjan conflictos entre proveedores yconsumidores debe privilegiarse la aplicación delas normas protectoras cuando sean incompati-bles con las normas civiles y mercantiles, con elpropósito de prevenir abusos en las relaciones deconsumo cuyos conflictos debe resolver la auto-ridad judicial en su ámbito de competencia.

Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil delPrimer Circuito.

Amparo directo 513/2010. Sistema Único de Auto-financiamiento, S.A. de C.V. 21 de octubre de2010. Unanimidad de votos. Ponente: Julio CésarVázquez-Mellado García. Secretario: BenjamínGarcilazo Ruiz.”

Registro No. 163370, Localización: novena Época,Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuen-te: Semanario Judicial de la Federación y su Gace-ta XXXII, diciembre de 2010, página: 1755, TesisI.7º.C153C, Tesis Aislada, Materia (s): Civil.

Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación haejercido sus facultades en diversos juicios de amparo através de los cuales se ha acreditado fehacientementeque los derechos de los consumidores son reconocidospor la Constitución como derechos humanos y que elartículo 28 constitucional ampara a los individuos aorganizarse para defender sus intereses. Se citan dosresoluciones que dan cuenta de ello:

“Consumidor. El derecho a su protección tienerango constitucional. Tras la reforma a la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos,publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3de febrero de 1983, el Constituyente Permanenteelevó a rango constitucional el derecho de protec-ción al consumidor, y desde entonces prevé un man-dato para que el legislador establezca reglas de pro-tección al consumidor y reconoce el derecho deorganización de los consumidores para la mejor de-fensa de sus intereses, lo cual responde a la situa-ción de desventaja en que se encuentran como indi-viduos aislados frente a los actores con los queinteractúan en la dinámica del mercado, y al hechode que existen derechos de los consumidores que,cuando son objeto de violación en masa o en gru-po, adquieren mayor relevancia que lo que pue-dan representar las repetidas instancias de viola-ción individual. En ese sentido, la Ley Federal deProtección al Consumidor da contenido al derechosocial previsto en el artículo 28 constitucional, yaque en aquélla se atribuyeron a la Procuraduría Fe-deral del Consumidor las facultades que se conside-raron necesarias para que la protección del derechode los consumidores sea eficaz y se establecieronlos mecanismos para realizar dicha protección.”


Amparo directo 14/2009. Corporación Técnica deUrbanismo, S.A. de C.V. 26 de mayo de 2010. Cin-co votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo deLarrea, José Ramón Cossío Díaz, Juan N. Silva Me-za, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Jo-sé de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: José RamónCossío Díaz. Secretarios: Francisca María Pou Gi-ménez y Fernando A. Casasola Mendoza.

Amparo directo en revisión 4241/2013. Procuradu-ría Federal del Consumidor. 15 de octubre de 2014.Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Artu-ro Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Dí-az, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alfredo Gutié-rrez Ortiz Mena. Ausente: Olga Sánchez Cordero deGarcía Villegas. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebo-lledo. Secretaria: Rosa María Rojas Vértiz Contre-ras.

2008636. 1a. XCVII/2015 (10a.). Primera Sala. Dé-cima Época. Gaceta del Semanario Judicial de laFederación. Libro 16, marzo de 2015, Pág. 1094

Juicio ordinario mercantil nulidad absoluta delmodelo de contrato denominado “póliza de ga-rantía” y otras prestaciones. El derecho de pro-tección a los consumidores, el cual constituye underecho humano reconocido y tutelado por el ar-tículo 28 de la Constitución Federal. Agrega quepara alcanzar su objetivo se le dotó de las facultadesprevistas en las fracciones I, II y III del artículo 24de la Ley Federal de Protección al Consumidor, pa-ra ejercer las acciones, recursos, trámites o gestio-nes que procedan, así como representar individual-mente o en grupo a los consumidores anteautoridades jurisdiccionales, con el objeto de bus-car el equilibrio en las interacciones de consumo.

Décimo Tribunal Colegiado en Materia Civil delPrimer Circuito.

Amparo directo en revisión 4241/2013.Procuradu-ría Federal del Consumidor.15 de octubre de 2014.Cinco votos de los Ministros Olga María del Car-men Sánchez Cordero, José Ramón Cossío Díaz,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario PardoRebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente:Jorge Mario Pardo Rebollero. Secretaria: Rosa Ma-rí Rojas Vértiz Contreras.

De lo anterior se concluye que corresponde al Estadola rectoría del desarrollo nacional para garantizar seaintegral y sustentable, que favorezca la Soberanía Na-cional y su régimen democrático, mediante los instru-mentos y políticas que se lo permitan.

Uno de los objetivos de cualquier gobierno es promo-ver políticas públicas que en el marco de la ley denrespuesta a las necesidades y demandas de la ciudada-nía. En el mundo uno de los enfoques para la promo-ción de las políticas públicas de desarrollo económico,son las de promover “el consumo sostenible”, de talforma que se cuide el entorno y se tenga como princi-pal objetivo la erradicación de la pobreza; la satisfac-ción de las necesidades básicas de todos los miembrosde la sociedad, en particular se deben aplicar en lossectores de la población rural y de los más pobres delpaís.

Promover el consumo sostenible significa tener comoprincipal objetivo la erradicación de la pobreza a tra-vés de la satisfacción de las necesidades básicas de to-dos los miembros de la sociedad, especialmente de lapoblación rural y de los sectores más pobres del país,impulsando la no degradación del medio ambiente; laprotección de la salud e integración física de los con-sumidores frente a productos o servicios; la garantíade accesos a la información adecuada y la compensa-ción efectiva al consumidor, como parte de la justiciaretributiva.

Para lograr lo anterior, es necesario realizar algunasmodificaciones a nuestro marco jurídico incluyendonuestra Carta Magna, para consolidar plenamente losderechos de los consumidores y de los usuarios debienes y servicios y su garantía.

La Procuraduría Federal del Consumidor surgió de lanecesidad de nivelar las desigualdades que existen en-tre los consumidores, que es considerado un sector dé-bil, ante los proveedores, que son un grupo más fuer-te, propiciando la convivencia armónica entre ambasclases, es decir, la actuación de la Procuraduría Fede-ral del Consumidor es de un alto contenido humano yfue el mecanismo a través del cual que el Estado Me-xicano interviene en la vida económica para proteger alos grupos sociales más desfavorecidos.

No podemos entender al individuo en las relacioneseconómicas sin la protección en su integridad frente al


Estado u otros particulares, ni tampoco comprende-mos un esquema de protección a la integridad indivi-dual o colectiva, sin anteponer los Derechos Humanos.

Los Derechos Humanos y la división del poder públi-co y el mercado, integran un binomio en el que el mar-co de la economía permite establecer la tutela de lossujetos que intervienen en las relaciones económicas.El objetivo es que se permita un desarrollo económicocon responsabilidad social.

Al Estado, en general, le corresponde establecer en lamedida de lo posible el bienestar general de los ciuda-danos mediante acciones que le permitan desaparecerlas desigualdades económicas; así como la defensa delos individuos de una colectividad, como lo estableci-do en la reforma al Código Federal de ProcedimientosCiviles, en la cual se instauraron las acciones de gru-po, entre los que se encuentran los consumidores.

No obstante, para, que no existan criterios contradic-torios, es necesario normar, además de que con ellos selograría también adecuar nuestra Constitución a la re-alidad actual.

La comisión sobre el Desarrollo Sostenible de Nacio-nes Unidas recomendó al Consejo Económico y Socialaprobará el proyecto de resolución por la cual se am-plían las directrices para la protección del consumidorde manera que se incluyan directrices sobre modalida-des de consumo sostenible, misma que se aprobó en la39ª sesión plenaria del 26 de julio de 1999, bajo la re-solución 1999/7.

Las citadas directrices tienen como principales objeti-vos para la protección del consumidor los siguientes:

a) Ayudar a los países a logar o mantener una pro-tección adecuada de sus habitantes en calidad deconsumidores;

b) Facilitar las modalidades de producción y distri-bución que respondan a las necesidades y los de-seos de los consumidores;

c) Instalar a quienes se ocupan de la producción debienes y servicios y de su distribución a los consu-midores a que adopten estrictas normas éticas deconducta;

d) Ayudar a los países a poner freno a las prácticascomerciales abusivas de todas las empresas, a nivelnacional e internacional, que perjudiquen a los con-sumidores;

e) Facilitar la creación de grupos independientes dedefensa del consumidor;

f) Fomentar la cooperación internacional en la esfe-ra de la protección al consumidor;

g) Promover el establecimiento en el mercado decondiciones que den a los consumidores una mayorselección a precios más bajos;

h) Promover un consumo sostenible.

Las necesidades legítimas que las directrices procuranson:

a) La protección de los consumidores frente a losriesgos para su salud y seguridad;

b) La promoción y protección de los intereses eco-nómicos de los consumidores;

c) El acceso de los consumidores a una informaciónadecuada que les permita realizar elecciones bienfundadas conforme a los deseos y necesidades decada cual;

d) La educación del consumidor, incluida la educa-ción sobre la repercusión ambientales social y eco-nómica que tiene las elecciones del consumidor;

e) La posibilidad de compensación efectiva;

f) La libertad de constituir grupos u otras organiza-ciones pertinentes de consumidores y la oportuni-dad para esas organizaciones de hacer oír sus opi-niones en los procesos de adopción de decisionesque las afecten;

g) La promoción de modalidades de consumo sus-tentable.

Adicionalmente, la Organización para la Cooperacióny el Desarrollo Económicos (OCDE), ya se ha ocupa-do de los derechos de los consumidores y ha emitidorecomendaciones la sobre resolución de disputas y re-


sarcimiento a consumidores. Mediante la creación dediferentes instituciones el Estado ha tratado de prote-ger los derechos de los consumidores y algunos usua-rios de servicios.

La Procuraduría Federal del Consumidor encargada depromover y proteger los derechos e intereses del con-sumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica enlas relaciones entre proveedores y consumidores.

Se considera que con independencia de que los dere-chos de los consumidores que ha consagrado el dere-cho internacional, se consagren de forma amplia a ni-vel Constitucional, no se debe cerrar la puerta a lainclusión de nuevos derechos, es por ello, que se per-mita que en las leyes reglamentarias correspondientesse puedan ampliar.

Por todo lo expuesto y para fortalecer el marco jurídi-co de protección a los consumidores, se propone, lo si-guiente:

1) Elevar a nivel constitucional la obligación delEstado de garantizar los derechos humanos de losconsumidores y usuarios de bienes y servicios.

Es importante señalar, dicha protección se señala alos usuarios de bienes y servicios, a efecto de queninguna persona quede excluida de la protecciónconstitucional bajo el argumento de que los usua-rios de servicios no son consumidores.

2) Establecer que la responsabilidad de la protec-ción de dichos derechos estará a cargo de la Procu-raduría Federal del Consumidor y de los organis-mos que por razón de especialización realicenfunciones tendientes a la protección de los derechosde los consumidores, quienes integran el SistemaNacional de Protección al Consumidor.

3) Establecer que la Procuraduría Federal del Consu-midor, será el órgano encargado de coordinar y normarel Sistema Nacional de Protección al Consumidor.

Así mismo, la Procuraduría Federal del Consumi-dor, protege a todas las personas que son consumi-dores, es decir, derechos primarios mientras queotros antes solo se ocupan de la protección de unsector de la población como podrían ser los usua-rios de servicios financieros.

Además, de ser la única institución en el país conpresencia en todo su territorio, al contar con dele-gaciones, subdelegaciones y unidades de serviciosen las principales ciudades de la república.

4) Establecer un mínimo de derechos de los consu-midores a nivel constitucional, para adecuar nuestraCarta Magna a la realidad social y al contexto inter-nacional, reservado su reglamentación específica alas leyes secundarias.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, quien sus-cribe, diputado federal del Grupo Parlamentario delPartido Revolucionario Institucional, somete a la con-sideración de esta honorable asamblea, el siguienteproyecto de

Decreto

Único. Se adiciona un párrafo tercero al artículo 28 dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos, recorriéndose los siguientes en su orden y se re-forma el párrafo cuarto, para quedar como sigue:

“Artículo 28. …

…

Los derechos de los consumidores y usuarios debienes y servicios serán garantizados por el Estado.La Procuraduría Federal del Consumidor será laresponsable de proteger dichos derechos, ademásserá el órgano encargado de coordinar y normar elSistema Nacional de Protección al Consumidor, enlos términos que determinen las leyes reglamenta-rias.

Las leyes fijarán bases para la que se señalen preciosmáximos a los artículos, materias o productos que seconsideren necesarios para la economía nacional o elconsumo popular, así como para imponer modalidadesa la organización de la distribución de esos artículos,materias o productos, a fin de evitar que intermedia-ciones innecesarias o excesivas provoquen insuficien-cia en el abasto, así como el alza de precios. Asimis-mo, establecerán los derechos de los consumidoresy usuarios de bienes y servicios, los cuales serán, laprotección de la vida y la salud, la libertad de elec-ción, el trato equitativo y digno, la educación parael consumo, la libertad de organización para el me-


jor cuidado de sus intereses, la compensación porlos daños causados por los proveedores y ser repre-sentados debidamente ante las autoridades.

…”

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día si-guiente al de su publicación en el Diario Oficial de laFederación.

Segundo. El Congreso de la Unión contará con unplazo de 180 días a partir de la entrada en vigor delpresente Decreto para realizar las reformas a la legis-lación secundaria que proceda.

Notas

1 Véase, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y

Desarrollo, “Naciones Unidas Directrices para la Protección del

Consumidor”, Organización para las Naciones Unidas (ONU),

New York, Ginebra, 2016, pág. 9-27. https://unctad.org/es/Publi-

cationsLibrary/ditccplpmisc2016d1_es.pdf

2 Véase, López Camargo, Javier, “Derechos del Consumidor: Con-

sagración Constitucional en Latinoamérica”, Revistas Universidad

Externado de Colombia, Volumen 2, Número 2 (2003), pág. 13.

https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/emerca/article/down-

load/2132/1900/0

3 Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, Documentos.

Tratados Internacionales, https://www.gob.mx/cms/uploads/at-

tachment/file/315388/Pacto_Internacional_de_Derechos_Econo-

micos.pdf

4 Ovalle Favela, José, “Derechos del Consumidor”, Cámara de Di-

putados LVII Legislatura, UNAM, 2000, pág. 5-7. https://archi-

vos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/56/tc.pdf

Palacio Legislativo de San Lázaro,a 27 de noviembre de 2018.

Diputado Ernesto Javier Nemer Álvarez (rúbrica)

QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE

LAS LEYES GENERALES DE POBLACIÓN, Y DE VÍCTIMAS,A CARGO DE LA DIPUTADA CAROLINA GARCÍA AGUILAR,DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PES

Quien suscribe, Carolina García Aguilar, diputada fe-deral integrante del Grupo Parlamentario del PartidoEncuentro Social ante la LXIV Legislatura del hono-rable Congreso de la Unión, con Fundamento en el ar-tículo 71, fracción II, de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos; y del artículo 6, numeral1, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputa-dos somete a la consideración de esta soberanía, lapresente iniciativa al tenor de la siguiente


México se encuentra en un complejo escenario haciala consolidación de su democracia fortaleciendo lasinstituciones del poder público para salvaguardar losderechos humanos y hacer de ellos una práctica coti-diana, donde el Estado actúe de forma adecuada,afrontando de manera pronta, expedita y efectiva todasituación que violente los derechos de las personas yasea por los propios agentes del Estado o por acción de-lictiva de individuos u organizaciones.

El desplazamiento forzado ocurre como la decisiónobligada de las personas a cambiar su residencia sinmás consideraciones que intentar salvar su vida, la deotras personas o sus bienes. En el desplazamiento for-zado existe una víctima, aquella persona que se veobligada a tomar una decisión sin contar con más al-ternativas, sin opciones, sin garantías y contrario a suvoluntad; al mismo tiempo existe uno o varios sujetosresponsables por acción u omisión que de forma di-recta construyen la situación o condición que obliga aldesplazamiento y que violentan con sus actos u omi-siones, los derechos humanos de las personas despla-zadas.

Esta reforma permitirá resarcir los daños sufridos porlas personas o sus bienes que la situación o condiciónde desplazamiento forzado provoca, situación o condi-ción que ha venido ocurriendo independientemente delreconocimiento jurídico en la Constitución u otros or-denamientos legales, pero que, a partir de la aproba-ción de esta iniciativa, las víctimas de desplazamientopodrán verse favorecidas con ella.


El desplazamiento forzado no es un problema nuevo,ni tampoco ha pasado inadvertido en nuestro país.

Los primeros antecedentes en México relativos al te-ma de desplazamiento forzado comenzaron en el ám-bito internacional de ayuda para los refugiados a tra-vés de organizaciones no gubernamentales y de lapoblación fronteriza y son emblemáticos por el núme-ro y la situación internacional en que ocurrieron loscasos. En 1938 fueron los refugiados de la Guerra Ci-vil Española y en 1981 los refugiados de Guatemalaque consiguieron asilo en Chiapas; es en años recien-tes que el problema del desplazamiento forzado haafectado a nuestro país a partir de la espiral de violen-cia que se generó en la lucha del Estado Mexicanocontra el narcotráfico en diferentes entidades del país,lo que ha provocado que miles de personas hayanabandonado sus hogares por amenazas a su integridad,a su vida o sus bienes, condición a la que se vieronobligados contra su voluntad.

El desplazamiento forzado es un problema serio enMéxico, según cifras proporcionadas por el InternalDisplacement Monitoring Center (IDCM) se calculaque sólo en el año (2014) 115 mil personas se vieronobligadas a dejar sus hogares.1 El reporte del IDCMindica que, el 2010 fue el año a partir del cual, la cifrade desplazados se incrementó de manera exponencial,tomando 1994 como el año en que iniciaron los estu-dios sobre desplazamiento forzado en el país. Antes de2010 había, de acuerdo con el IDMC, 5 mil desplaza-dos, para inicio del 2015 se estima que 120 mil perso-nas viven en esa situación.

Según datos de Inegi, 3.3 millones de personas de cin-co o más años de edad, en el 2010, vivían en una enti-dad diferente a la residencia que habían declarado enel 2005.2 Esta cifra revela que las estimaciones que serealizan sobre la población desplazada podría presen-tar un sub-registro, pues las personas que cuentan conapoyo familiar u otras redes de apoyo, estarían menosmotivadas a reconocer su condición de desplazado odesplazada.

El desplazamiento forzado, tiene la característica deser una migración involuntaria obligada por situacio-nes ajenas a su control o por condiciones impuestas, yasea por el Estado o por grupos o individuos de perso-nas que propician un temor fundado de amenaza di-recta e inmediata a la vida, seguridad o libertad.

El ACNUR (Oficina del Alto Comisionado de Nacio-nes Unidas para los Refugiados) define como despla-zados internos3 a: “las personas o grupos de personasque se han visto forzadas u obligadas a escapar o huirde su hogar o de su lugar de residencia habitual, enparticular como resultado o para evitar los efectos deun conflicto armado, de situaciones de violencia gene-ralizada, de violaciones de los derechos humanos o decatástrofes naturales o provocadas por el ser humano yque no han cruzado una frontera estatal internacional-mente reconocida”.

En el caso del desplazamiento internacional, los afec-tados se denominan refugiados, y su protección resul-ta de interés tanto del Estado-Nación receptor como dela comunidad internacional, por ello existen diversostratados Internacionales como lo son el Estatuto de laOficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los Refugiados (1950),4 la Convención sobre elEstatuto de los Refugiados (1951), el Protocolo sobreel Estatuto de los Refugiados (1967),5 la Declaraciónde Cartagena (1984), entre otros.

Sin embargo, el desplazamiento interno forzado es unproblema del propio Estado y en el caso de México, és-ta responsabilidad también incluye a las entidades fede-rativas; dado que son éstas las autoridades locales en-cargadas de asegurar la atención de los afectados, asícomo garantizar la protección a sus derechos Humanos.

Si el Estado mexicano reconoce una situación impor-tante de atender en el caso de las personas desplazadasen otros países y que encuentran en México las medi-das de protección a sus derechos, la ausencia de unareglamentación que por la misma situación atraviesanlos ciudadanos mexicanos en el país, refleja de unagrave omisión porque a diferencia de la situación delos refugiados, no existe un sistema de normatividadsupletoria internacional que proteja a los desplazadosinternos.

A pesar de la existencia de los Principios Rectores so-bre Desplazados Internos de la Organización de Na-ciones Unidas, estos lineamientos internacionales noson suficientes para abatir el desplazamiento internoforzado, ya que éste fenómeno debe ser atendido porautoridades federales y estatales.

Las autoridades requieren de un marco jurídico quepermita determinar y coordinar responsabilidades. Así


como diseñar e instrumentar políticas públicas queubiquen, protejan y atiendan de manera eficiente a lapoblación desplazada. Los tres principios básicos quese deben tener en cuenta para atender a los grupos des-plazados internos son, la protección, la atención y laimplementación de soluciones duraderas al desplaza-miento forzado.

La declaración de San José sobre Refugiados y lasPersonas Desplazadas de diciembre de 1994, afirmanque la problemática de los desplazados internos esfundamentalmente responsabilidad de los Estados yque constituye un objeto de preocupación de la comu-nidad internacional por tratarse de un tema de dere-chos humanos en el sentido de que se debe garantizara las personas desplazadas que se encuentran en estasituación, un apoyo legal para tener seguridad en loslugares en donde se establezcan o estén establecidos.

En México miles de personas se han visto obligadas aabandonar sus hogares como una medida preventivapara evitar ser víctimas de la violencia que existe endiferentes entidades del país. Ante el temor a que laviolencia aumente y las consecuencias sean fatales pa-ra sus vidas, se ven forzados a tomar medidas extre-mas como escapar y dejarlo todo.

El desplazamiento interno es consecuencia de la vio-lencia en México es una problemática con presenciacreciente en el país, cuyas víctimas se encuentran enun estado de completa desatención y profunda vulne-rabilidad.

Ante el reconocimiento de esta situación, la ComisiónMexicana de Defensa y Promoción de los DerechosHumanos (CMDPDH) en el año 2014 creó un área es-pecializada para el análisis y acompañamiento de laproblemática. Como parte de la investigación realiza-da y con la intención de dimensionar el fenómeno ennuestro país, la CMDPDH retomó el trabajo realizadopor la Dra. Laura Rubio Díaz-Leal y construyó unametodología y base de datos especializada para el se-guimiento y registro permanente de los eventos dedesplazamiento interno masivo cubiertos por los me-dios de comunicación locales y nacionales, así comode aquellos registrados por otras organizaciones de de-rechos humanos y personas especialistas en el tema.

Tan sólo en el periodo que comprende enero a diciem-bre de 2017, se registraron 25 episodios de desplaza-

miento interno forzado masivo en México, los cuales seestima que han afectado a 20,390 personas. De acuerdocon el registro histórico-acumulativo llevado a cabo porla CMDPDH, el total de personas internamente despla-zadas por la fuerza en México hasta diciembre delaño 2017 es de al menos 329,9171 personas.

Los desplazamientos se registraron en al menos 9 es-tados, 27 municipios y 79 localidades.

Las entidades con más episodios de desplazamientointerno forzado masivo fueron Guerrero, con 7, Sina-loa, con 5, Chihuahua, Chiapas y Oaxaca, con 3 res-pectivamente.

La entidad con más personas desplazadas fue Chiapas,con 6 mil 90 personas, lo que corresponde aproxima-damente al 29.87 por ciento del total de la poblacióndesplazada en 2017. En segundo lugar, se encuentraGuerrero, con 5 mil 948 personas desplazadas, repre-sentando el 29.17 por ciento del total. En tercer lugar,se encuentra Sinaloa, con 2 mil 967 personas despla-zadas, lo que corresponde al 14.55 por ciento del total.

El 73.59 por ciento de las personas desplazadas en2017 eran originarias de 3 estados: Chiapas, Guerreroy Sinaloa. El episodio con el mayor número de vícti-mas registradas, que desplazó a 5 mil 323 indígenastzotziles, ocurrió en Chiapas, en los municipios deChalchihuitán y Chenalhó.

En el documento presentado por la Comisión Mexica-na de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos,menciona cada uno de los acontecimientos presenta-dos a lo largo y ancho de nuestro país, dicho docu-mento sirvió de base para la argumentación de esta ini-ciativa.

En sus conclusiones la Comisión establece lo siguien-te;

En 2017 se observó que tanto las mujeres, la niñez ylas personas indígenas fueron quienes más sufrieron eldesplazamiento interno forzado. Del total de episo-dios, en el 60 por ciento se afectó a mujeres, en el 40por ciento de los casos a niñas y niños, mientras que el36 por ciento a integrantes de pueblos indígenas.

Los datos evidenciaron la vulnerabilidad de la pobla-ción indígena internamente desplazada por la fuerza,


por ejemplo, con el fallecimiento de 12 indígenas (delos 14 decesos identificados).

En la mayoría de los episodios de 2017 el perfil de lapoblación desplazada fue de familias enteras, lo quesuele significar la presencia de jóvenes, adultos, muje-res, personas mayores, niños y niñas.

Consideramos necesario resaltar que las personas de-fensoras de derechos humanos representan un sectorde la población que también debe ser reconocido comovulnerable. Lo anterior resulta particularmente impor-tante dado que en uno de los eventos de 2017 el asesi-nato de un defensor de derechos humanos fue una delas causales del desplazamiento interno forzado de po-blación.

Otro aspecto que se destacó en el análisis de los epi-sodios de 2017 fue el tipo de localidad o territorio endonde se llevaron a cabo los desplazamientos: locali-dades rurales fueron afectadas con mucha más fre-cuencia que localidades urbanas. Es importante subra-yar que el tipo de territorio en el que se producen losdesplazamientos internos forzados pueden generar es-pecial vulnerabilidad, por ejemplo por la dificultad detrasladarse debido a la escasez o precariedad de víasde comunicación (lo que obstaculiza el acceso deaquellos que podrían ayudar y la salida de los quequieren huir), la dificultad de acceder a medios de co-municación para solicitar auxilio y denunciar los he-chos de violencia, el aislamiento y la falta de presen-cia de funcionarios gubernamentales (comoautoridades municipales y personal de seguridad).

Sobre las causas de los desplazamientos, se pudo ob-servar que en 2017 se mantuvo el patrón de los añosanteriores, de manera que la principal causa de los epi-sodios de desplazamiento interno forzado fue la vio-lencia generada por grupos armados organizados. Sinembargo, nos parece fundamental el resaltar la lógicamulticausal del desplazamiento interno en el país. Demanera particular, llama nuestra atención que conflic-tos comunitarios antiguos, de origen político y territo-rial, al no haber sido resueltos en el pasado, resurgie-ron, se intensificaron, y, por consiguiente produjeronsituaciones de violencia en las que llega a existir pre-sencia de grupos armados, detonando, en consecuen-cia, eventos de desplazamiento. Los episodios causa-dos por ese tipo de situación cobran relevancia debidoa la magnitud de su impacto, como los episodios ocu-

rridos en San Juan Juquila Mixes, Oaxaca, que despla-zó a alrededor de 1,000 indígenas mixes y en Chalchi-huitán y Chenalhó, Chiapas, que desplazó a más de5,000 indígenas tzotziles.

Consideramos que por medio de la categorización quehacemos en este estudio logramos rescatar de maneraefectiva los hechos detonantes del desplazamiento enel último año. Al mismo tiempo, podemos afirmar quelos desplazamientos también son generados por las lla-madas violencias estructurales y los conflictos territo-riales de larga data, que se mezclan inevitablementecon la violencia generada por la política de seguridadactual. Además, los desplazamientos reportados evi-dencian la ausencia de instituciones de seguridad pú-blica efectivas, tanto a nivel municipal, estatal, comofederal, que actúen con la debida diligencia para pre-venir delitos y, en el caso de que se cometan, para in-vestigarlos, procesarlos y acusar a los presuntos res-ponsables ante el sistema de justicia. En algunoscasos, incluso se puede observar la colusión y partici-pación de agentes de Estado en los hechos de violen-cia generadores de los desplazamientos.

A la luz de las cifras que presentamos en este análisis,hemos podido atestiguar una importante evolución encuanto a la cobertura realizada por los medios de co-municación, pues cada vez es más frecuente que lasnotas periodísticas utilicen la terminología correctapara nombrar el desplazamiento interno forzado, asícomo la condición de las víctimas. Además, existe unamayor profundización en cuanto a la caracterizaciónde la población desplazada, así como respecto de lacuantificación e identificación de los lugares expulso-res y receptores. A pesar de tal evolución, uno de losprincipales retos que enfrenta la CMDPDH en la do-cumentación e investigación del fenómeno del despla-zamiento interno forzado se refiere a que las notas pe-riodísticas que reportan los episodios continúanpresentando información imprecisa y/o discrepante,principalmente con relación al número de familias ypersonas desplazadas, así como sobre los retornos.

Finalmente, respecto a los desafíos encontrados deri-vados del proceso de registro de los episodios masivosde desplazamiento durante el 2017, se pudo observarque es relativamente común que periódicos que suelenpublicar información sobre desplazamiento internoforzado tengan notas sobre el tema eliminadas de suspáginas web o incluso que tengan sus plataformas


completas desactivadas. Como ejemplo, recientemen-te se identificó que diversas notas sobre desplaza-miento forzado que habían sido publicadas en la pági-na web del periódico El Sur, medio local deGuerrero,17 ya no están disponibles. En los últimosaños, El Sur había sido una importante fuente de in-formación sobre episodios de desplazamiento en el es-tado. Asimismo, merece una especial mención la si-tuación de vulnerabilidad en la que se encuentran losperiodistas, dado que durante el 2017 fueron asesina-dos dos importantes y reconocidos periodistas, Miros-lava Breach18 (23 de marzo de 2017) y Javier ValdezCárdenas19 (15 de mayo de 2017), quienes fueronaliados fundamentales para la documentación y el re-portaje de la población desplazada en nuestro país y suausencia es una grave pérdida para las víctimas y paraMéxico.

Debido a la grave problemática de estos sucesos queafectan mayormente a la población más vulnerable denuestro país proponemos la siguiente iniciativa:

Por lo motivado y fundado; y con fundamento en loestablecido en los artículos 71, fracción II, de la Cons-titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara deDiputados, quien suscribe somete a consideración deesta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto de por el que se reforman y adicionan di-versas disposiciones de la ley general de poblacióny de la Ley General de Víctimas para la Atención alDesplazamiento Forzado

Artículo Primero. Se reforma la fracción III del artí-culo 76, los artículos 77, 85 y 88; y se adiciona un pá-rrafo al artículo 6 de la Ley General de Población, pa-ra quedar como sigue:

Artículo 6o. …

…

…

Para asuntos de su competencia, como el del des-plazamiento forzado interno, entre otros, podránser invitados los gobernadores de las entidades fe-derativas fronterizas con derecho a voz sin voto.

…

Artículo 76. …

I. a II. …

III. Promover en coordinación con las dependenciascompetentes, la celebración de acuerdos con los go-biernos de entidades federativas fronterizas o deotros países, para que la emigración se realice porcanales legales, seguros y ordenados, a través deprogramas de trabajadores temporales u otras for-mas de migración.

Artículo 77. Se considera emigrante al mexicano o ex-tranjero que se desplace desde México con la inten-ción de cambiar de residencia en otra entidad fede-rativa o país.

Artículo 85. La Secretaría de Gobernación tiene a su car-go el registro y la acreditación de la identidad de todas laspersonas residentes en el país, incluyendo a los que seencuentran en situación de desplazamiento forzadointerno y los nacionales que residan en el extranjero.

Artículo 88. El Registro Nacional de Ciudadanos seintegra con la información certificada de los mexica-nos mayores de 18 años, que soliciten su inscripción,incluyendo los mexicanos que modifiquen su situa-ción de residencia por desplazamiento forzado in-terno, en los términos establecidos por esta ley y sureglamento.

Artículo Segundo. Se reforman y adicionan diversasdisposiciones de la Ley General de Víctimas en mate-ria de desplazamiento interno forzado, para quedar co-mo sigue:

Artículo 6. Para los efectos de esta Ley, se entenderápor:

I. al IV. …

V. Compensación: Reparación económica a que lavíctima tenga derecho en los términos de esta Ley;

VI a VII…

VII Bis. Desplazamiento interno forzado: Condi-ción de una persona o grupo de personas que se


ven obligadas a huir o abandonar su lugar de re-sidencia habitual, sin salir del territorio nacio-nal, como resultado o para evitar los efectos deconflictos comunales, religiosos o étnicos, situa-ciones de violencia criminal o institucional gene-ralizada por el control de territorios, violacionesa derechos humanos, infracciones al derecho in-ternacional humanitario, delitos cometidos porintegrantes de grupos criminales, despojo ilegalde su patrimonio o alteración premeditada de losecosistemas.

VIII. a XXIII. …

Artículo 7. …

…

I. a XXXVII. …

XXXVIII.- A ser reconocidas por su calidad devíctimas de desplazamiento interno forzado ycontar con medidas de asistencia y atención es-pecializada; a su identidad y reconocimiento depersonalidad jurídica, acceso a programas de vi-vienda, salud y educación, a ser consultados yparticipar en la planificación y gestión de solu-ciones duraderas y al acceso a procesos de pro-curación y administración de justicia, que per-mitan su reintegración en condiciones deseguridad al territorio y a la comunidad de laque han sido desplazados forzadamente;

Artículo 8. Las víctimas del delito o de violaciones aderechos humanos a nivel federal o de las entidadesfederativas si no hubiera comisión estatal de vícti-mas e independientemente de que estén inscritas enel Registro Nacional de Víctimas, recibirán ayudaprovisional, oportuna y rápida de acuerdo a las necesi-dades inmediatas que tengan relación directa con elhecho victimizante para atender y garantizar la satis-facción de sus necesidades de alimentación, aseo per-sonal, manejo de abastecimientos, atención médica ypsicológica de emergencia, transporte de emergencia yalojamiento transitorio en condiciones dignas y segu-ras, a partir del momento de la comisión del delito o dela violación de los derechos o en el momento en el quelas autoridades tengan conocimiento del delito o de laviolación de derechos. Las medidas de ayuda provi-sional se brindarán garantizando siempre un enfoque

transversal de género y diferencial, y durante el tiem-po que sea necesario para garantizar que la víctimasupere las condiciones de necesidad inmediata.

Las víctimas de delitos o de violaciones de derechoscontra la libertad y la integridad, así como de despla-zamiento interno forzado, recibirán ayuda médica ypsicológica especializada de emergencia en los térmi-nos de la presente Ley.

…

…

…

…

…

…

…

Artículo 9. Las víctimas tendrán derecho a la asisten-cia y a la atención, los cuales se garantizarán inclu-yendo siempre un enfoque restaurativo, transversalde género y diferencial.

Se entiende por asistencia el conjunto integrado demecanismos, procedimientos, programas, medidas yrecursos de orden político, económico, social, cultural,entre otros, a cargo del Estado, orientado a restablecerla vigencia efectiva de los derechos de las víctimas,brindarles condiciones para llevar una vida digna y ga-rantizar su incorporación a la vida social, económica ypolítica, y a las víctimas de desaparición; tortura,tratos crueles o penas crueles inhumanos degra-dantes; ejecuciones extrajudiciales o desplazamien-to interno forzado, su reintegración y a solucionesduraderas. Entre estas medidas, las víctimas conta-rán con asistencia médica especializada incluyendo lapsiquiátrica, psicológica, traumatológica y tanatológi-ca.

…

…

…


Artículo 27. …

I. a V. …

VI. Para los efectos de la presente Ley, la repara-ción colectiva se entenderá como un derecho delque son titulares los grupos, comunidades u organi-zaciones sociales que hayan sido afectadas por laviolación de los derechos individuales de los miem-bros de los colectivos, o cuando el daño comportéun impacto colectivo. La restitución de los derechosafectados estará orientada a la reconstrucción deltejido social y cultural colectivo, así como la rein-tegración y soluciones duraderas que reconozcanla afectación en la capacidad institucional de garan-tizar el goce, la protección y la promoción de losderechos en las comunidades, grupos y pueblosafectados.

…

…

Artículo 28. …

Los servicios a que se refiere la presente Ley tomaránen cuenta si la víctima pertenece a un grupo en condi-ciones de vulnerabilidad, sus características y necesi-dades especiales, particularmente tratándose de muje-res, menores de edad, adultos mayores, desplazadosinternos forzados y población indígena.

…

Artículo 34. …

I. a VI…

…

No podrá negarse la garantía de ejercer los de-rechos que protege este artículo a víctimas dedesplazamiento interno forzado que se encuen-tran fuera de su jurisdicción de derechohabien-tes.

Artículo 38. El Sistema Nacional para el DesarrolloIntegral de la Familia (DIF) o su análogo, similar o co-rrelativo en las entidades federativas y los municipios,y las instituciones de las que dependen las casas de re-

fugio y acogida que existan y brinden estos serviciosen el ámbito federal, estatal, del Distrito Federal o mu-nicipal, contratarán servicios o brindarán directamentealojamiento y alimentación en condiciones de seguri-dad y dignidad a las víctimas que se encuentren en es-pecial condición de vulnerabilidad o que se encuentrenamenazadas o en situación de desplazamiento inter-no forzado por causa del delito cometido contra ellaso de la violación de sus derechos humanos. El aloja-miento y la alimentación se brindarán durante el tiem-po que sea necesario para garantizar que la víctimasupere las condiciones de emergencia, exista una so-lución duradera y pueda retornar libremente en con-diciones seguras y dignas a su hogar.

Artículo 39. Cuando la víctima se traslade a un lugardistinto de su lugar de residencia y requiera regresaral mismo, las comisiones de víctimas o la ComisiónEjecutiva, si se tratara de una diligencia en otra en-tidad, de carácter federal o se cumpliera el supues-to establecido en el último párrafo del artículo 79de esta Ley, pagarán los gastos correspondientes, ga-rantizando, en todos los casos, que el medio de trans-porte usado por la víctima para su regreso es el más se-guro y el que le cause menos trauma de acuerdo consus condiciones.

Artículo 45. Conforme a los lineamientos desarrolla-dos por la Comisión Ejecutiva, las secretarías, depen-dencias, organismos y entidades del orden federal y delas entidades federativas del sector salud, educación,desarrollo social y las demás obligadas, así comoaquellos municipios que cuenten con la infraestructu-ra y la capacidad de prestación de servicios, en el mar-co de sus competencias y fundamentos legales de ac-tuación, deberán tener en cuenta las principalesafectaciones y consecuencias del hecho victimizante,respetando siempre los principios generales estableci-dos en la presente Ley y en particular el enfoque dife-rencial para las mujeres; niños, niñas y adolescentes;personas con discapacidad; adultos mayores, despla-zados internos forzados y población indígena.

Artículo 47. Las políticas y acciones establecidas eneste Capítulo tienen por objeto asegurar el acceso delas víctimas a la educación y promover su permanen-cia en el sistema educativo si como consecuencia deldelito o de la violación a derechos humanos se inte-rrumpen los estudios, para lo cual se tomarán medidaspara superar esta condición provocada por el hecho


victimizante, particularmente a quienes se encuen-tran en situación de desplazamiento interno forza-do. La educación deberá contar con enfoque transver-sal de género y diferencial, de inclusión social y conperspectiva de derechos. Se buscará garantizar laexención para las víctimas de todo tipo de costos aca-démicos en las instituciones públicas de educaciónpreescolar, primaria, secundaria y media superior.

Artículo 55. Dentro de la política de desarrollo socialel Estado en sus distintos órdenes, tendrá la obligaciónde garantizar que toda víctima reciba los beneficiosdel desarrollo social conforme a sus necesidades, par-ticularmente para atender a las víctimas que hayan su-frido daños graves como consecuencia del hecho vic-timizante; se deberá poner especial atención a lasvíctimas de desplazamiento interno forzado.

Artículo 57. La Federación, los estados, el Gobiernodel Distrito Federal y los municipios en sus respecti-vos ámbitos, formularán y aplicarán políticas y pro-gramas de asistencia, que incluyan oportunidades dedesarrollo productivo e ingreso en beneficio de las víc-timas destinando los recursos presupuestales necesa-rios y estableciendo metas cuantificables para ello. Enel caso de desplazamiento interno forzado, se debe-rán encontrar soluciones duraderas que permitanrecuperar el proyecto de vida de las víctimas.

Artículo 61. …

…

I. a V. …

VI. Regreso digno y seguro al lugar original de re-sidencia;

VII. a VIII…

…

Artículo 63. Cuando se otorguen medidas de rehabili-tación se dará un trato especial a los niños y niñas víc-timas y a los hijos de las víctimas y a adultos mayoresdependientes de éstas, y a víctimas de desplazamien-to interno forzado.

Artículo 88. La Comisión Ejecutiva tendrá las si-guientes funciones y facultades:

I. a XXIX. …

XXX. Crear y coordinar los comités especialesde atención a víctimas de delitos o violaciones dederechos humanos que requieran prevención,atención e investigación con una perspectiva in-tegral tales como en los casos de desaparición depersonas, extravío, ausencia o no localización depersonas, trata de personas, desplazamiento in-terno forzado, tráfico de personas y secuestro, afin de que además de las acciones, propuestas,planes o programas que se deriven para un gru-po de víctimas específicas, se guarde una inte-gralidad respecto al tratamiento de las víctimasy reparación integral, con cargo a su presupues-to autorizado;

XXXI. a XXXVI.

Artículo 111. …

I. …

II. En el caso de lesiones graves, delitos contra la li-bertad psicosexual, violencia familiar, trata de per-sonas, secuestro, tortura, tratos crueles, inhumanoso degradantes, desaparición, privación de la liber-tad, desplazamiento interno forzado y todos aque-llos que impidan a la víctima por la naturaleza deldaño atender adecuadamente la defensa de sus de-rechos; que el juez de la causa o la autoridad res-ponsable del procedimiento, de inmediato, suspen-dan todos los juicios y procedimientosadministrativos y detengan los plazos de prescrip-ción y caducidad, así como todos los efectos que deéstos se deriven, en tanto su condición no sea supe-rada, siempre que se justifique la imposibilidad dela víctima de ejercer adecuadamente sus derechosen dichos juicios y procedimientos.

Al reconocerse su calidad de víctima, ésta podrá ac-ceder a los recursos del Fondo y a la reparación in-tegral, de conformidad con lo previsto en la presen-te Ley y en el Reglamento. El procedimiento y loselementos a acreditar, se determinarán en el Regla-mento correspondiente que no podrá ser argu-mentado para negar el otorgamiento de los dere-chos de esta Ley.

Artículo 118. …


I. a VII. …

VIII. Impulsar la creación de refugios para las víc-timas conforme al modelo de atención diseñado porel Sistema, así como realizar medidas para laprevención y atención del desplazamiento inter-no forzado;

IX. a XVIII. …

…

Artículo 119. …

I. a V. …

VI. Apoyar la creación de refugios seguros para lasvíctimas, así como realizar medidas para la pre-vención y atención del desplazamiento internoforzado;

VII. a IX. …

Artículo 123. Corresponde al Ministerio Público, ade-más de los deberes establecidos en el presente ordena-miento, lo siguiente:

I. a IX. …

X. Cuando se entregue a la víctima el cuerpo o res-tos humanos del familiar o personas cercanas, y nohaya causado ejecutoria, le deberán informar quepesa sobre ella el deber de no someter los mismos acremación. Dicho deber sólo puede ser impuesto ala víctima en aras de hacer efectivo su derecho a laverdad y a la justicia;

XI. Iniciar procedimiento de investigación y,eventual sanción penal, al servidor público queincurra en conductas delictivas aprovechando lavulnerabilidad de las víctimas de desplazamien-to interno forzado; y

XII. …

Artículo 131. Para ser beneficiarios del apoyo delFondo, además de los requisitos que al efecto esta-blezca esta Ley y su Reglamento, las víctimas deberánestar inscritas en el Registro a efecto de que la Comi-sión Ejecutiva realice una evaluación integral de su

entorno familiar y social con el objeto de contar conlos elementos suficientes para determinar las medidasde ayuda, asistencia, protección, reparación integral y,en su caso, la compensación; en dicha evaluación sedeberán considerar las condiciones extremas devulnerabilidad de las víctimas de desplazamientointerno forzado y de desaparición.

Artículo 150. Las solicitudes que se presenten en tér-minos de este Capítulo se atenderán considerando:

I. a V. …

VI. Las condiciones, en caso de desplazamientointerno forzado.

Transitorio

Primero. El presente decreto entrara en vigor al día si-guiente de su publicación en el Diario Oficial de la Fe-deración.

Notas

1 “México: Limited response to displacement following local and

regional conflicts”, International Displacement Monitoring Centre,

http://www.internal-displacement.org/publications/global-over-

view-2010-americas-mexico.pdf

2 Inegi XII Censo de Población y Vivienda 2010. Principales re-

sultados.

3 Principios rectores de los desplazamientos internos, ACNUR, fe-

brero 1998, http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?fi-

le=biblioteca/pdf/0022

4 Ratificado por la Cámara de Senadores el 17 de abril del 2000,

lo que llevo a expedir la Ley sobre Refugiados y protección Com-

plementaria. DOF 27 de enero del 2011.

5 Ídem.

Dado en la Sede de la Cámara de Diputados, a 27 de noviembre de 2018.

Diputada Carolina García Aguilar (rúbrica)


QUE REFORMA EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CAR-GO DE LA DIPUTADA ANA GABRIELA GUEVARA ESPINOZA,DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PT

La suscrita, Ana Gabriela Guevara Espinoza, diputadafederal de la LXIV Legislatura del honorable Congre-so de la Unión, en ejercicio de la facultad que me con-fiere el artículo 71, de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I,77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara deDiputados, somete a la consideración del pleno de es-ta honorable Cámara de Diputados, la presente inicia-tiva con proyecto de decreto por la que se reformael artículo 123 de la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente:


El trabajo doméstico es una de las ocupaciones másantiguas del mundo. Consiste en cocinar o hacer lalimpieza, o bien en cuidar niños, ancianos o personascon discapacidad, tareas que tradicionalmente se hanasignado a las mujeres en la inmensa mayoría de lassociedades y que, en buena parte de los casos no hansido remuneradas. Sin embargo, el trabajo domésticotambién puede incluir la jardinería, la conducción devehículos o la prestación de servicios de seguridad, ta-reas que en general son realizadas por hombres.

Tanto en los países en desarrollo como en los paísesdesarrollados, el sector del trabajo doméstico englobaun número significativo de trabajadores, muchos delos cuales pertenecen a los sectores más pobres de lasociedad, por lo que les resulta muy difícil acceder aotro trabajo o empleo, debido casi siempre a sus esca-sas oportunidades educativas.1 En muchos países, eltrabajo doméstico es una actividad que realizan sobretodo, o incluso exclusivamente, trabajadores migran-tes, especialmente las mujeres, quienes emigran paraganar dinero con el fin de mantener a sus familias ensus países de origen.

De acuerdo con las estimaciones mundiales y regiona-les de la OIT más recientes, la actividad principal de almenos 52.6 millones de mujeres y hombres mayoresde 15 años es el trabajo doméstico, cifra que represen-ta aproximadamente el 3,6 por ciento del empleo asa-lariado en el mundo. La inmensa mayoría de los em-pleados de hogar son mujeres: 43.6 millones o un 83

por ciento del total. Por ello, el trabajo doméstico esuna fuente importante de empleo asalariado para lasmujeres, pues representa el 7.5 por ciento del empleofemenino asalariado en todo el mundo.2 Se trata de es-timaciones basadas en los datos estadísticos oficialesde los que se dispone, lo que significa que el númeroreal de trabajadores domésticos probablemente seamucho más alto. Asimismo, estos datos ponen de ma-nifiesto que el trabajo doméstico es un sector econó-mico en expansión.

La participación cada vez mayor de las mujeres en lafuerza de trabajo, la intensificación del trabajo y la au-sencia de políticas sociales eficaces que permitan elequilibrio entre la vida laboral y la familiar han con-tribuido al aumento continuo de la demanda de traba-jadores domésticos, poniendo en evidencia su impor-tancia en la mayoría de las países desarrollados y endesarrollo. Peso a ello, el trabajo doméstico suele estarinfravalorado y poco reglamentado, lo que se traduceen condiciones laborales que no se ajustan al principiode trabajo decente, lo cual suele ser una característicade la economía informal. Así pues, los empleados dehogar han posibilitado que muchos otros trabajadores,especialmente mujeres con hijos, hayan podido parti-cipar y progresar en el sector de la economía produc-tiva formal, y aumentar así sus medios de vida; ellos,sin embargo, no suelen disfrutar de los derechos y me-didas de protección necesarias para que su actividad sedesarrolle en condiciones de trabajo decente.

El arraigo del trabajo doméstico al ámbito de la eco-nomía informal se debe en buena parte a que su carác-ter es muy particular; nos referimos concretamente alhecho de que se lleva a cabo en el hogar de una perso-na, generalmente sin compañeros de trabajo y a menu-do sin un contrato de trabajo escrito ni control externoalguno. Dado que el trabajo doméstico se ha venidopercibiendo como una actividad que no forma partedel mercado de trabajo “productivo”, muchas veces haquedado al margen de la legislación laboral y de em-pleo, ya sea explícita o implícitamente,3 mientras quela ejecución de tareas similares fuera del hogar se en-foca de otro modo.

Como declaró la Conferencia Internacional del Traba-jo, “la dificultad de reducir los déficit de trabajo de-cente es mucho mayor cuando el trabajo realizado es-tá al margen del ámbito o campo de aplicación de losmarcos jurídicos e institucionales”.4 Por consiguiente,


la legislación y las políticas reguladoras constituyeninstrumentos esenciales para eliminar los aspectos ne-gativos de la informalidad en el sector del trabajo do-méstico y, al mismo tiempo, asegurar que las oportu-nidades de empleo y trabajo decente que ofrece estaactividad no se vean comprometidas. Ampliar el al-cance de la legislación laboral de manera que abarquea los empleados de hogar es un paso importante paratraerlos al terreno de la economía formal.5 Hay otroscampos del derecho, como el derecho civil o el penaly el área de los derechos humanos, que también brin-dan protección a los trabajadores domésticos, pero nopueden actuar como sustitutos de una legislación queaborde de forma más específica sus condiciones detrabajo y su protección social.

La legislación laboral que rige el trabajo domésticoreviste interés tanto para los trabajadores como parasus empleadores. Al promover el establecimiento y laformalización de las relaciones de empleo, esta legis-lación puede simplificar las relaciones entre trabajado-res y empleadores, ya que proporciona una referenciavinculante, reduciendo así los costos de transacción ycorrigiendo el desequilibrio de poder entre las partes.Los derechos que contempla esta legislación aportanun nivel mínimo de protección del que deben disfrutartodos los trabajadores; en caso de incumplimiento,pueden ser reclamados ante los tribunales. Desde elpunto de vista de la política pública, el hecho de in-cluir en la legislación laboral a los trabajadores do-mésticos, que suelen pertenecer a los sectores más des-favorecidos y vulnerables de la sociedad, puedecontribuir de manera significativa a la creación deoportunidades de trabajo decente y a la profesionaliza-ción del sector del trabajo doméstico, cuya importan-cia crece día a día.

Conseguir que la legislación laboral ampare también alos trabajadores domésticos, en su gran mayoría muje-res y migrantes, es una cuestión de igualdad de géne-ro y de igualdad de protección ante la ley, en pocas pa-labras, es una cuestión de derechos humanos. Comoafirmó el Comité de Derechos Económicos, Sociales yCulturales de las Naciones Unidas en el contexto delartículo 6 (Derecho al trabajo) del Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “eltrabajo doméstico [...] debe ser debidamente reguladomediante legislación nacional, de forma que los traba-jadores domésticos [...] disfruten del mismo nivel deprotección que otros trabajadores.6

Dado que una gran mayoría de los trabajadores do-mésticos son mujeres, la reforma de la legislación la-boral para hacer frente a los déficits de trabajo decen-te en este sector debe orientarse en particular a losproblemas y difíciles condiciones con las que se venconfrontadas las trabajadoras domésticas. Entre losámbitos que requieren especial atención están la pro-tección contra el abuso, el acoso y la violencia; la dis-criminación salarial por motivos de género; la protec-ción de la maternidad; y las medidas para potenciar elequilibrio entre el trabajo y las responsabilidades fa-miliares.

La OIT insta a los Estados miembros a que adoptentécnicas contemporáneas de redacción legislativa, enla que se privilegie la utilización de una terminologíaneutral con respecto al género en los textos oficiales.Se trata de una medida importante desde una perspec-tiva normativa para sentar ejemplo y fomentar el re-chazo del lenguaje y la conducta discriminatoria. Porotro lado, es necesario utilizar este tipo de lenguaje pa-ra garantizar la igualdad de acceso a la ley y su apli-cación.7

En muchos países, buena parte del trabajo domésticoes efectuado por trabajadores migrantes, que muy amenudo residen en el hogar para el que trabajan (tra-bajadores domésticos que viven en el domicilio delempleador). Esta modalidad también existe en el casode trabajadores domésticos que viven en su propio pa-ís. A este respecto, se plantean una serie de cuestionesespecíficas, como la necesidad de garantizar a estostrabajadores condiciones de vida dignas, una organiza-ción del tiempo de trabajo transparente y justa, y la li-bertad de comunicación y movimiento.

La realidad es que la proximidad física de los trabaja-dores domésticos a los miembros del hogar incremen-ta el riesgo de abuso y acoso. Este riesgo es todavíamayor para aquéllos que viven en el domicilio del em-pleador al estar presentes en la casa todo el tiempo, ypara los trabajadores domésticos migrantes, cuya si-tuación de residencia legal está a menudo vinculada ala relación laboral, por lo que dependen en gran medi-da de su empleador.

En junio de 2011, la Conferencia Internacional delTrabajo adoptó el Convenio sobre el trabajo decentepara las trabajadoras y los trabajadores domésticos, yuna Recomendación que lo complementa. Estos ins-


trumentos también se denominan Convenio núm. 189y Recomendación número 201 sobre los trabajadoresdomésticos, 2011. Si bien estos dos instrumentos con-tienen normas específicas para la protección mínimade los trabajadores domésticos, las demás normas in-ternacionales del trabajo se aplican también a los tra-bajadores domésticos, salvo que se indique lo contra-rio.8

Los ocho convenios fundamentales, que están cerca dela ratificación universal, abordan los siguientes princi-pios y derechos fundamentales en el trabajo: la libertadsindical y el reconocimiento efectivo del derecho de ne-gociación colectiva, la erradicación del trabajo forzoso,la abolición efectiva del trabajo infantil y la eliminaciónde la discriminación en el empleo. El reconocimiento yla protección de estos derechos de los trabajadores do-mésticos es un paso esencial para apartar al trabajo do-méstico de la economía informal, donde se perpetúanexplotación y condiciones de trabajo inadecuadas. Estosson los ocho convenios fundamentales:

-Convenio sobre la libertad sindical y la proteccióndel derecho de sindicación, 1948 (número 87), yConvenio sobre el derecho de sindicación y de ne-gociación colectiva, 1949 (número 98):

-Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (número29), y Convenio sobre la abolición del trabajo for-zoso, 1957 (número 105);

-Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951(número 100), y Convenio sobre la discriminación(empleo y ocupación), 1958 (número 111): y

-Convenio sobre la edad mínima, 1973 (número138), y Convenio sobre las peores formas de traba-jo infantil, 1999 (número 182).

Otros convenios de la OIT también incluyen normasque tienen incidencia en la regulación del trabajo do-méstico.9 Estos son algunos de ellos:

-Convenio sobre los métodos para la fijación de sa-larios mínimos, 1928 (número 26), y Convenio so-bre la fijación de salarios mínimos, 1970 (número131):

-Convenio sobre la protección del salario, 1949 (nú-mero 95);

-Convenio sobre la protección de la maternidad,2000 (núm. 183):

-Convenio sobre los trabajadores con responsabili-dades familiares, 1981 (número 156):

-Convenio sobre la terminación de la relación detrabajo. 1982 (número 158):

-Convenio sobre las agencias de empleo privadas,1997 (número 181);

-Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisa-do), 1949 (número 97), y Convenio sobre los traba-jadores migrantes (disposiciones complementarias),1975 (número 143).

-Francia, el Código del Trabajo define a los traba-jadores domésticos y aclara las disposiciones apli-cables en su caso (artículo L7221), y las normas ge-nerales relativas a estos trabajadores se recogen enun convenio colectivo, con fuerza de ley (Conveniocolectivo nacional del personal de empleadores par-ticulares, de 24 de noviembre de 1999). En el con-venio colectivo se establece que determinadas dis-posiciones del Código del Trabajo serán aplicablesa los trabajadores domésticos, por ejemplo, las rela-tivas a los contratos de duración determinada. En elcaso de los trabajadores domésticos rurales y losjardineros/guardias, éstos se hallan amparados porconvenios colectivos nacionales específicos, distin-tos del convenio colectivo nacional de 24 de no-viembre de 1999. Por último, el empleo de trabaja-dores domésticos por empresas o asociaciones serige por la ley general del trabajo y los convenioscolectivos sectoriales pertinentes.

-En Malí, el Decreto número 96-178/P-RM, de 13de junio de 1996, emitido en el marco del Códigodel Trabajo, regula, entre otros temas, las condicio-nes de trabajo y la protección social para los traba-jadores domésticos. Dicho decreto, en su artículoD.86-40, establece que los trabajadores domésticosestán amparados por la legislación general aplicable:

-Para toda cuestión que no esté expresamente con-templada en los artículos D.86- 1-D. 86-39, se apli-carán las disposiciones del Código del Trabajo, elCódigo de Bienestar Social y los reglamentos res-pectivos en vigor.


-En 2006 Uruguay aprobó la Ley 18.065, que am-plió una serie de medidas de protección laboral a lostrabajadores domésticos, y en cuyo marco el 25 dejunio de 2007 se emitió un decreto que confería de-rechos en el lugar de trabajo especialmente aplica-bles al empleo doméstico.

-En Sudáfrica, la Ley de Condiciones Básicas deEmpleo de 1997 establece la protección de los de-rechos laborales para los asalariados en general,mientras que en una “resolución sectorial” vincu-lante establecida con arreglo a dicha Ley (la Reso-lución Sectorial 7) figuran normas completas y de-talladas para los empleados del sector del trabajodoméstico. Concretamente, en relación con el al-cance de su cobertura, en el artículo 4 de la parteA de la Resolución Sectorial 7 se afirma lo si-guiente:

-Las disposiciones de la Ley de Condiciones Bási-cas de Empleo se aplican a todos los trabajadoresdomésticos amparados por la presente ResoluciónSectorial y a sus empleadores en relación con cual-quier cuestión que no esté regulada por la misma.

-Como se deduce de los ejemplos que se presentanen esta guía, no existe un único enfoque correctopara regular el trabajo doméstico. La decisión decómo regularlo debe tomarse dentro del contexto decada país y teniendo en cuenta las leyes vigentes ylas prácticas legislativas predominantes, el sistemade relaciones laborales del país, y las obligacionesen el marco de la legislación internacional en mate-ria de trabajo y de derechos humanos.

-A lo largo de las reformas de la legislación laboralsobre el trabajo doméstico, es conveniente y nece-sario, con arreglo al Convenio número 189, que secelebren consultas con las organizaciones de losempleadores y de los trabajadores, entre las que seincluyen las organizaciones de los trabajadores do-mésticos y las organizaciones de sus empleadores,en caso de que existan.

Asimismo me permito hacer un amplio reconocimien-to al Instituto Belisario Domínguez, del Senado de laRepública, ya que esta iniciativa está fundamentada enel estudio que esta institución realizó y publicó en elnúmero 22 de “Temas Estratégicos”.

En México 15 millones de personas (un 45.6 por cien-to del total de la población trabajadora remunerada ysubordinada) carecen de seguridad social, y una granproporción de las mismas percibe bajos salarios. Entreellas se encuentran 2.2 millones de personas se dedi-can al trabajo remunerado en hogares terceros; en2014 el 62.8 por ciento se encontraba en situación depobreza por ingreso, lo que implica que 1.4 millonesde personas dedicadas a esta actividad no recibieroningresos suficientes para adquirir los bienes y servi-cios para satisfacer sus necesidades básicas. Ademásde recibir salarios exiguos, prácticamente todos care-cen de contrato y de acceso a la seguridad social; estascondiciones laborales los convierten en uno de los sec-tores más vulnerables de nuestra sociedad. Una políti-ca social con enfoque de derechos debe comenzar conla garantía de los derechos constitucionales para estesector de trabajadores. Ello implica de mecanismosoperativos laborales, el diseño y puesta en marcha demecanismos operativos que hagan factible el cumpli-miento de los derechos por parte de los empleadores yla creación de mecanismos eficaces de supervisión la-boral para garantizar el cumplimiento de la ley.

Uno de los desafíos más importantes de la política so-cial es el tránsito de una estrategia de combate a la po-breza basada principalmente en transferencias moneta-rias, a una estrategia basada en el cumplimiento dederechos; ello supondría crear condiciones de desarro-llo regional y nacional para la inserción de las perso-nas adultas en actividades productivas y en el merca-do laboral formal. Al respecto, el Plan Nacional deDesarrollo 2013-2018 promete avanzar hacia una po-lítica social de nueva generación “enfocada en alcan-zar una sociedad de derechos ciudadanos y humanosplenos”.

Actualmente, en nuestro país, 15 millones de personas(45.6 por ciento del total de la población trabajadoraremunerada y subordinada) carecen de seguridad so-


cial, y una gran proporción de las mismas percibe ba-jos salarios. Estas dos condiciones impiden acceder,junto con sus familias, a una buena calidad de vida y,además, los colocan en los sectores de la poblaciónque arribarán a la tercera edad sin protección social niahorros para su subsistencia; así, muy probablementeformaran parte de la población objetivo de los progra-mas de combate a la pobreza. Esta observación se haformulado hace varios años: en el tiempo en el que sehan desarrollado el Programa Nacional de Solidaridad(Pronasol), el Programa de Educación, Salud y Ali-mentación (Progresa) y el Programa Desarrollo Hu-mano Oportunidades, “ha nacido y crecido una gene-ración de mexicanos y las magnitudes registradasindican que la transmisión intergeneracional de la po-breza que era el objetivo principal a vencer de estos es-fuerzos, sigue marcando la pauta de las relaciones so-ciales en México con el agravante de que estasituación se ha vuelto cada vez más urbana” (Cordera,2007).

El derecho al trabajo no se cumple solo con la remu-neración que una persona obtiene por su labor; el Es-tado debe garantizar que el empleo sea digno y social-mente útil, tal como establece el texto constitucionalmexicano; es decir, además de un ingreso suficiente, eltrabajo debe permitir el acceso de cada trabajador(a) ysu familia a una mejor calidad de vida. Este derechotambién incluye un trato digno y respetuoso por partede los empleadores.10 Entre las personas con menosderechos realmente vigentes se encuentran quienestrabajan en hogares terceros y quienes laboran en elsector agropecuario, entre ellos los jornaleros agríco-las.

Una política social con enfoque de derechos – en sus-titución de la política de corte asistencial debería con-centrar sus acciones en la precisión de las normas la-borales, en el diseño y puesta en marcha demecanismos operativos que hagan factible el cumpli-miento de los derechos por parte de los empleadores yen la creación de mecanismos eficaces del aparato pú-blico para garantizar el cumplimiento de la ley. Ade-más, es necesario el fomento de un compromiso socialcon los derechos humanos y la legalidad laboral, espe-cialmente entre los empleadores.

El convenio 189 de la Organización Internacional deTrabajo (OIT) precisa que este sector está conforma-do por los hombres y las mujeres que se dedican pro-

fesionalmente al cuidado de hogares terceros, o querealizan actividades para ellos, en el marco de una re-lación de trabajo de la cual obtienen los recursos paravivir. En el caso de nuestro país, para fines estadísti-cos, son considerados trabajadores del hogar11 remu-nerados quienes realizan el aseo de las casas, cocinan,lavan y planchan la ropa (Inegi: 2012). Existen dife-rentes modalidades de trabajo remunerado en el ho-gar:

a) Trabajo “de planta”. Las personas trabajan y per-manecen día y noche en la casa donde laboran, vi-ven ahí.

b) Trabajo de “entrada por salida”. En este caso laspersonas trabajan en una sola casa o en varias perono viven en la misma.

c) Trabajo por horas. Las personas realizan algunaactividad específica como cocinar, planchar, dar decomer, etcétera, en un tiempo determinado.

Según datos de la Encuesta Nacional de Ocupación yEmpleo (ENOE), entre 2005 y 2014 el número de per-sonas asalariadas que trabajan en hogares de tercerosse incrementó en 28.67 por ciento, al pasar de 1.8 a 2.3millones.12 Constituyen el 15 por ciento del total detrabajadores informales (grafica 1). La misma fuentereporta que 91.4 por ciento de quienes ejercen estaprofesión son mujeres y solamente un 8.6 por cientohombres.13 Esta proporción es muy distinta de la quese observa en el total de trabajadores remunerados ysubordinados en México (33.8 millones) donde por ca-da dos hombres hay una mujer.

En el mundo una de las ocupaciones caracterizadaspor la precariedad de las condiciones en que se realizaes el trabajo remunerado en hogares: salarios exiguos,ausencia de trabajos escritos, jornadas extensas de tra-bajo, nulas prestaciones de seguridad social, entreotras. En México la precariedad laboral de este sectorde trabajadoras(es) tienes las siguientes dimensiones:entre 2005 y 2014 se mantiene invariable la casi in-existencia de contratos escritos y de seguridad social(gráfica 2),14 pero el ingreso promedio mensual ha de-crecido en términos reales, desde 2005, en 13.19 porciento (gráfica 3).


Las personas dedicadas al trabajo en hogares tercerosreciben los más bajos en el país: en 2014 un 32.6 porciento percibía hasta un salario mínimo y un 38.6 porciento hasta dos (gráfica 4); entre 2005 y 2014 dismi-nuyó la de por sí baja proporción de quienes obteníanmás de tres salarios mínimos por mes.

Desde 1980, el salario mínimo ha perdido más de 70por ciento de su valor en términos reales, de maneraque actualmente su monto es insuficiente para cubrirlas necesidades esenciales que estipula la constitucióne incluso para cubrir el costo de la canasta alimentariabásica definida por el Coneval (Becerra, 2015, Martí-nez, 2014).

El Consejo Nacional para la Evaluación Política So-cial (Coneval) define la línea de bienestar económico(LBE) como el valor monetario suficiente para adqui-rir una canasta de alimentos, así como los bienes y ser-vicios básicos,15 y se estima su valor mensualmente(Coneval: 2015); las personas con ingresos inferioresse consideran en pobreza por ingresos. Con base en es-tos elementos es posible afirmar que en 2005 la mitadde los trabajadores del hogar (casi un millón de laspersonas) se encontraban en situación de pobreza poringreso; en 2014 esta cifra ascendió a 62.8 por ciento,lo que implica que 1.4 millones de personas dedicadasa esta actividad no recibieron ingresos suficientes pa-ra adquirir los bienes y servicios para satisfacer sus ne-cesidades básicas.

Otros rasgos de las condiciones laborales de este sec-tor se muestran en la siguiente serie de graficas:16

Características socioculturales

En lo referente a la escolaridad, la proporción de tra-bajadores del hogar que no sabe leer ni escribir un re-cado –definición utilizada para identificar a la pobla-ción analfabeta- paso de 10.9 por ciento en 2005 a 8.5por ciento en 2014 (grafica 6). En términos absolutostambién hubo una disminución; sin embargo las dife-rencias por sexo son muy marcadas.


Aunque el nivel de escolaridad mejoró entre 2005 y2014, es importante destacar que permanecen rezagosimportantes. En 2005 el 71.7 por ciento apenas habíacompletado la primaria o la había cursado parcialmen-te; en 2014 ese porcentaje bajó a 56 por ciento. La pro-porción de trabajadores del hogar con secundaria ter-minada pasó de 24.6 a 36 por ciento (ENOE: 2005 y2014). De acuerdo con la encuesta de Segob y Cona-pred, el grado de escolaridad no es determinante parala contratación y eso –en opinión de los propios traba-jadores- les facilita acceder a este tipo de empleo; ape-nas el 8 por ciento de los trabajadores encuestadoscontinúa estudiando.

Niñas y niños trabajadores del hogar

El trabajo infantil existe cuando en una relación labo-ral entre un empleador y el niño o el adolecente se es-tablece un producto o servicio, un horario y un lugarde trabajo distinto al ámbito familiar; existe explota-ción cuando las actividades se realizan en contra de lavoluntad de los niños y sus familias, exceden su capa-cidad física, ponen en riesgo su integridad, afectan sudesarrollo sano, impiden la permanencia en la escuelay eliminan los tiempo de recreación (Redim: 2015).

El trabajo de niñas y niños en el hogar es un fenóme-no socialmente conocido, pero precisar su dimensiónplantea diversas dificultades de orden técnico, comolas edades que deben considerarse y los criterios paradistinguir el trabajo remunerado de la colaboración fa-miliar. La OIT (2013) ha sistematizado cifras mundia-les de los niños de 5 a 17 años que realizan labores enel hogar de un tercero, considerando un tanto a quie-nes reciben una remuneración como a los que no la re-ciben (gráfica 8). Las diferencias por sexo son eviden-tes desde el primer grupo de edad:

En México, entre 2005 y 2014 la población de 12 a 17años ha disminuido su presencia como fuerza de tra-bajo. Durante el cuarto trimestre de 2014 había 15 mil25 adolescentes entre 12 y 14 años es decir, sin edadlegal para trabajar dedicados al trabajo remunerado enel hogar; en el grupo de edad de 15 a 17 con edad le-gal pero menores de edad- esa cifra llegó a 66 mil 374.La proporción de las mujeres menores de edad dedica-das a esta labor siempre se mantiene cercana al 80 porciento (ver tabla 1).

Sobre la edad en la que las personas se inician en estetipo de trabajos, en la encuesta de Segob y Conapreduna de cada cinco (20 por ciento) mencionó haberseincorporado sin contar con la edad legal para trabajar(15 años); una de cada tres (30 por ciento) lo hizo en-tre los 10 y los 17 años.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos (CPEUM), expedida en 1917, estableció en elartículo 123 las bases generales que deben regir el tra-bajo en nuestro país:

“Artículo 123. El Congreso de la Unión y las legis-laturas de los estados deberán expedir leyes sobre eltrabajo, fundadas en las necesidades de cada región,sin contravenir a las bases siguientes, las cuales re-girán el trabajo de los obreros, jornaleros, emplea-


dos domésticos y artesanos, y de una manera gene-ral todo contrato de trabajo (CPEUM, 1917).”

Gran parte del contenido original del artículo 123 seha mantenido, lo cual significa que los derechos labo-rales fundamentales están considerados desde 1917;muchas de las reformas que se concretaron hasta 2012consisten en precisiones o nuevos derechos añadidos,especialmente de carácter social. Sin embargo, comoen el caso de muchos otros ámbitos, tales principiosjurídicos no se garantizan a la población en general ymucho menos en el caso de los trabajadores del hogar.

El texto vigente establece el derecho de toda personaal trabajo digno y socialmente útil, y mandata al Con-greso para que expida las “leyes que regirán todocontrato de trabajo” de acuerdo con las siguientesbases:

Derechos laborales establecidos en la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos (síntesis)

-Se prohíbe la utilización del trabajo de los menoresde 15 años; los mayores de 15 y menores de 16 ten-drán como jornada máxima de 6 horas.

-Al menos un día de descanso por cada seis de tra-bajo.

-Los salarios mínimos serán generales o profesio-nales; deberán ser suficientes para satisfacer las ne-cesidades de vida de un jefe de familia, y para pro-veer a la educación obligatoria de los hijos; a dichosalario no se aplican embargos, compensaciones nidescuentos. Se fijarán por una comisión nacionalintegrada por representantes de los trabajadores, lospatrones y el gobierno.

-A trabajo igual corresponde salario igual.

-El salario debe pagarse en moneda de curso legal.

-El trabajo extraordinario no podrá ser mayor a treshoras diarias, y se pagará el 100 por ciento más queel de las horas normales. Los menores de 16 añosno serán admitidos en esta clase de trabajos.

-Los patrones serán responsables de los accidentesde trabajo y las enfermedades profesionales que lostrabajadores sufran con motivo o en ejercicio de su

profesión y están obligados a pagar la indemniza-ción correspondiente.

-Los trabajadores tienen derecho a formar sindica-tos, asociaciones profesionales, etcétera, así como adeclarar huelgas o paros.

-El despido sin causa justificada, por malos tratos opor falta de propiedad del patrón, será sancionadocon la indemnización equivalente a tres meses desalario o bien con el cumplimiento del contrato, aelección del trabajador.

-Derecho a recibir capacitación o adiestramientopara el trabajo por parte de los patrones.

-La aplicación de las leyes de trabajo corresponde,en el caso de los trabajadores domésticos, a las au-toridades de los estados en sus respectivas jurispru-dencias.

En el ámbito internacional destaca la experiencia deBrasil, que en 2013 se aprobó una reforma constitu-cional que beneficia a más de 6.5 millones de trabaja-dores del hogar; considera el derecho de pensión, se-guro de desempleo, pago de horas extras, jornadalaboral máxima de ocho horas al día y de 44 horas a lasemana. También en 2013, en Argentina se aprobó laLey 26.844 en la que se fija un máximo de 48 horas detrabajo semanales, descanso semanal obligatorio, pagode horas extras, pago de vacaciones anuales, ausenciapor enfermedad, protección a la maternidad e indem-nización por despido (Joloy: 2015).

La OIT (2013) reporta que es en los países de MedioOriente y Asia en donde existe mayor rezago respec-to a la protección legal de los derechos respecto a laprotección legal de los derechos laborales de las per-sonas dedicadas al trabajo en el hogar, por lo que re-sulta importante la reciente reforma en Singapur queincluye el incremento del descanso semanal, seguromédico y vacaciones pagados por el contratante, asícomo la creación de leyes penales que aumentan eltiempo de condena si ciertos delitos –como el confi-namiento forzado- se comenten contra trabajadoresdel hogar; destaca que en este país se consideró laobligación de los patrones de pagar un impuestomensual por cada trabajador del hogar que contrate.En Hong Kong los trabajadores del hogar tienen de-recho a un salario mínimo, un día de descanso sema-


nal, permiso de maternidad y días festivos (HRW,2006)

Las reformas legislativas sobre derechos laborales delos trabajadores del hogar generalmente se acompa-ñan de políticas específicas orientadas hacia la pro-tección social. En México no existen políticas de pro-tección social dirigidas en particular a lostrabajadores del hogar, pero debido al alto porcentajede ellos que se ubica en los estratos más bajos de in-greso, puede inferirse que al menos un porcentaje esatendido por los programas focalizados de combate ala pobreza, principalmente Prospera –que con dife-rentes denominaciones (Pronasol, Progresa, Oportu-nidades) funciona desde hace más de 20 años- y Se-guro Popular. Existen también otros como Seguro deVida para jefas de familia, Apoyo Alimentario, Estan-cias infantiles para apoyar a madres trabajadoras yabasto social de leche.

El número de personas dedicadas al trabajo remunera-do en el hogar se ha incrementado en los últimos añosa pesar de la disminución del salario en términos rea-les y de las precarias condiciones laborales que lo ca-racterizan.

Del análisis de la legislación vigente destaca el hechode que, en el caso de los trabajadores del hogar, va-rios preceptos constitucionales de orden laboral noson refrendados en la ley reglamentaria, con lo cualse establece un marco ambiguo y propicio para laomisión.

Las personas asalariadas que trabajan en hogares ter-ceros están en una situación de mayor vulnerabilidadfrente a la discriminación, ya que a la desvalorizaciónde las tareas domésticas se suma la producida por lacondición de género, la clase social, el origen étnico yla baja escolarización.

Por lo anterior es que considero importante modificarel marco legal de garantía de derechos laborales, in-corporando todos los derechos establecidos en laCPEUM y definiendo mecanismos para su concreción.Asimismo, se considera importante que nuestro paísratifique el Convenio 189 de la OIT y con ellos asumalos compromisos previstos para respetar, promover yhacer realidad los principios y derechos fundamentalesen el trabajo (artículo 2):

a) La libertad de asociación, la libertad sindical y elreconocimiento efectivo del derecho de negocia-ción colectiva;

b) La eliminación de todas las formas de trabajoforzoso u obligatorio;

c) La abolición efectiva del trabajo infantil; y

d) La eliminación de la discriminación en materiade empleo y ocupación.

La ratificación del Convenio obligaría también a queperiódicamente se rindan cuentas sobre el estado delos derechos laborales en nuestro país a las instanciasinternacionales correspondientes, por lo que someto aconsideración del pleno de este Honorable Senado dela República, la propuesta de reforma que se detalla acontinuación en el siguiente cuadro comparativo:

Por todo lo anteriormente expuesto, someto a la consi-deración de esta soberanía, el siguiente proyecto de:

Decreto

Artículo Único. Se reforma el inciso A) del artículo123 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 123. ...

…


A. Entre los obreros, jornaleros, trabajadores del ho-gar, artesanos y de una manera general, todo contratode trabajo:

I. a IX. …

a) a f) ...

X. a XXVII. …

a) a h) ...

XXVIII. a XXXI. …

a)…

1. a 22. ...

b) …

1. a 3. ...

...

B. …

I. a XI. …

a) a f) ...

XII. a .XIV. …

Transitorio


Notas

1 OIT: Informe de la Comisión de los Trabajadores Domésticos,

Actas Provisionales núm. 12, Conferencia Internacional del Traba-

jo. 99a reunión, Ginebra, 2010, párrafos 204-211.

2 OIT: Trabajadores domésticos: estimaciones a nivel mundial y

regional, Trabajo doméstico. Nota de infor mación 4 (Ginebra,

2011)

3 Véase OIT: Trabajo decente para los trabajadores domésticos, In-

forme IV (1). Conferencia Internacional del Trabajo, 99” reunión.

Ginebra, 2010 y OIT: Cobertura de los trabajadores domésticos

por las principales leyes sobre las condiciones de trabajo. Trabajo

Doméstico. Nota de Información 5 (Ginebra, 2011).

4 OIT Resolución relativa al trabajo decente y la economía infor-

mal, adoptada en la 90a reunión de la Conferencia Internacional

del Trabajo. Ginebra, 2002. párrafo 2.

5 OIT: La extensión del ámbito de aplicación de la legislación la-

boral a la economía informal, Compendio de comentarios de los

órganos de control de la OIT relativos a la economía informal (Gi-

nebra, 2010), págs. 69 y 70.

6 Comité de Derechos Económicos. Sociales y Culturales de las

Naciones Unidas. El derecho al trabajo.

Observación general N° 18 sobre el Artículo 6 del Pacto Interna-

cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

E/C.12/GC/18, 6 de febrero de 2006, párrafo 10. El Pacto ha sido

ratificado por 160 países.

7 En el Capítulo X, ‘Normas para la redacción” de la Guía sobre

legislación del trabajo de la OIT (http://www.ilo.org/legacy/spa-

nish7dialogue/ifpdial/noframes/ch10.htm) se presentan varios

ejemplos de conversión a un lenguaje neutro.

8Algunos de los Convenios de la OIT permiten a los países que los

ratifican excluir a los trabajadores domésticos de su ámbito de

aplicación.

9 El texto de los Convenios y Recomendaciones de la OIT puede

consultarse en la página web sobre las normas del trabajo de la

OIT: http://wwwilo.org/dyn/normlex/es

10 Estos principios generales también sustentan el Convenio 189

y la Recomendación 201 de la Organización Internacional del Tra-

bajo (OIT). En estos instrumentos se establece el concepto de tra-

bajo decente, del cual surge un programa con cuatro objetivos: I)

crear trabajo, II) garantizar los derechos de los trabajadores, III)

extender la protección social y IV) promover el diálogo social.

Mayor información en http://www.ilo.org/global/about-the-io/de-

cent-work -agenda/lang—es/index.htm

11 El término “trabajadores del hogar” se utiliza en una nota in-

cluida en el texto en español del Convenio 189; en nuestro país, el

Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred,

2014) señala que el uso de este término constituye una reivindica-

ción de los trabajadores del hogar, por la valoración despectiva de

la expresión “trabajo doméstico.” En el presente reporte el trabajo

se identifica como trabajo del hogar.


12 Los datos estadísticos en este reporte proceden principalmente

de la ENOE correspondiente al cuarto trimestre de los años 2005

(primera serie disponible) y 2014 (datos más recientes).

13 Una distribución similar se observa en el mundo: la OIT (2015)

estima que 53 millones de personas dedicadas a esta labor, un 83

por ciento son mujeres.

14 En 2005 solo el 5.7 por ciento de los trabajadores de del hogar

contaba con seguridad social; esta proporción bajo a 2.8 por cien-

to en 2014.

15 Se consideran los siguientes: transporte público, limpieza y

cuidados en casa, cuidados personales, educación cultura y recre-

ación, comunicaciones y servicios para vehículos, vivienda y ser-

vicios de conservación, prendas de vestir, calzado y accesorios,

cristalería , blancos y utensilios domésticos, cuidados de la salud,

enseres domésticos y mantenimientos de la vivienda , así como ar-

tículos de esparcimiento.

16 Esta información proviene de la encuesta aplicada en octubre

de 2014 por la Secretaria de Gobernación (Segob) y el Conapred a

una muestra representativa de trabajadores del hogar (mil 243 tra-

bajadores del hogar de Jalisco, Baja California, Chiapas, Nuevo

León, Puebla, y Distrito federal Segob/Conapred: 2015).

Dado en el salón de sesiones de la Cámara de Diputa-dos del honorable Congreso de la Unión, a los 27 díasde noviembre del año dos mil dieciocho.

Diputada Ana Gabriela Guevara Espinoza (rúbrica)

QUE EXPIDE LA LEY DE AMNISTÍA EN FAVOR DE TODAS

LAS PERSONAS PERTENECIENTES A LOS PUEBLOS Y COMU-NIDADES INDÍGENAS A LAS QUE SE HAYA EJERCITADO AC-CIÓN PENAL ANTE LOS TRIBUNALES DEL ORDEN FEDERAL

Y QUE DURANTE EL PROCESO PENAL NO SE LES HAYA GA-RANTIZADO EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN EN LA LENGUA

INDÍGENA NACIONAL DE QUE SEAN HABLANTES, SUSCRITA

POR INTEGRANTES DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE MO-VIMIENTO CIUDADANO

Los suscritos, diputados del Grupo Parlamentario deMovimiento Ciudadano, de la LXIV Legislatura, confundamento en el artículo 71, fracción II, de la Cons-titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ylos artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Re-glamento de la Cámara de Diputados del honorableCongreso de la Unión, sometemos a consideración lasiguiente iniciativa con proyecto de decreto por el quese expide la Ley de Amnistía en favor de todas las per-sonas pertenecientes a los pueblos y comunidades in-dígenas a las que se haya ejercitado acción penal antelos tribunales del orden federal, y que durante el pro-ceso penal no se les haya garantizado el acceso a la ju-risdicción en la Lengua Indígena Nacional en que se-an hablantes, con base en la siguiente


I. De acuerdo con la Organización de las NacionesUnidas (ONU), en todo el mundo hay alrededor de5,000 grupos indígenas compuestos por más de 370millones de personas en más de 70 países. Histórica-mente, los pueblos indígenas han sido grupos margi-nados, oprimidos y discriminados, a los que se les hadesposeído de sus tierras y recursos. Esto, ha traídocomo consecuencia que muchos de ellos optaran porocultar su identidad, abandonando su idioma y suscostumbres.1

En nuestro país, de acuerdo a la Encuesta Intercensal2015, en México hay 24.4 millones de personas de 3años y más que se auto reconocen indígenas, los querepresentan el 21.5 por ciento de la población total,2 yque en su mayoría se concentran en los estados de Oa-xaca, Yucatán, Chiapas, Quintana Roo, Guerrero e Hi-dalgo,3 y que integran 68 grupos lingüísticos.4 Entrelas lenguas indígenas que más se hablan en Méxicodestacan las siguientes: náhuatl (23.4 por ciento), ma-ya (11.6 por ciento), tzeltal (7.5 por ciento), mixteco(7.0 por ciento), tzotzil (6. 6 por ciento), zapoteco (6.5


por ciento), otomí (4.2 por ciento), totonaco (3.6 porciento), chol (3.4 por ciento), mazateco (3.2 por cien-to), huasteco (2.4 por ciento) y mazahua (2.0 por cien-to).

Sin embargo, y pese a ser un grupo poblacional degran importancia para el Estado mexicano, existen di-versos rezagos en distintas materias que reproducenuna situación de vulnerabilidad y exclusión hacia lospueblos indígenas. Una de ellas, y contrario al manda-to contenido en el artículo 2o., Base A, párrafo prime-ro de la fracción VIII de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos, es la falta de mecanismosy políticas que permitan y garanticen su acceso plenoa la jurisdicción del Estado.

En este contexto, el Instituto Federal de DefensoríaPública sólo “tiene 25 abogados y 21 oficiales admi-nistrativos para atenderlos, y cubre la defensa penal en34 lenguas”,5 y sólo en “casos que implican delitos fe-derales, como el tráfico de drogas, el secuestro o el cri-men organizado”.6 Adicionalmente, “cada estadocuenta con sus propias defensorías públicas, que re-suelven delitos del fuero común. En este caso, tambiénhay un déficit de personal para atender a todas las per-sonas que están en las cárceles, según lo reconocen po-líticos, autoridades y la propia Comisión Nacional deDerechos Humanos.”7

En ese tenor, es de señalarse que “no existe certeza decuántos abogados públicos que hablen una lengua in-dígena trabajan en los 32 estados de la república, puesla mayoría de gente se apoya en instituciones como elInstituto Nacional de Lenguas Indígenas o la Comi-sión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indí-genas (CDI) así como organizaciones no gubernamen-tales.”8

Dicha situación ha traído como consecuencia que enMéxico haya un sólo defensor público federal por ca-da 600,000 habitantes indígenas,9 y a pesar de que elreferido artículo 2o. de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos, así como el artículo 20Bis de la Ley Federal de Defensoría Pública, disponenque los indígenas tienen en todo tiempo el derecho aser asistidos por intérpretes y defensores que tenganconocimiento de su lengua y cultura, la mayoría de los600 intérpretes y traductores con que cuenta el PadrónNacional de Intérpretes y Traductores en Lenguas In-dígenas (Panitli), “no son ocupados por la justicia me-

xicana, pues las fiscalías o ministerios públicos localescarecen de recursos para pagar sus honorarios o trasla-dos, dejando de lado un apoyo necesario para la de-fensa del indígena en reclusión.”10

Todo lo anterior conlleva a violaciones en el debidoproceso e implica un menoscabo injustificado en suderecho de acceder a la justicia, situación que ha traí-do consigo “casos dramáticos como los que narra Ma-rio Torres López, el director de la Defensoría PúblicaFederal: hombres encarcelados por delitos ambienta-les, porque mataron iguanas en un intento de llevar co-mida a su casa. O indígenas detenidos por recolectarpeyote (planta psicodélica) para consumo personal. Oancianas presas, a quienes engañaron para entregar pa-quetes con droga.”11

Tan sólo en “en 2016, la defensoría federal atendió a676 indígenas que están encarcelados bajo el anteriorSistema de Justicia Penal y a 257 que están bajo elnuevo modelo, que procura evitar que el prisionero pa-se más de dos años en prisión sin sentencia. Hay de-fensores que tramitaron hasta 150 casos en un año, ex-plicó Torres López”.12 Sin embargo, “en México, unos8,000 indígenas esperan en prisión por una sentencia,sin que su situación se resuelva pronto. La mayoría nohabla español”.13

En ese sentido, la insuficiencia de abogados defenso-res, o intérpretes y traductores que tengan conoci-miento de la lengua y cultura a la que las personas per-tenecientes a los pueblos y comunidades indígenaspertenezcan, constituye un “verdadero problema parauna población que de por sí es vulnerable”.14

Como indica Jorge González Galván: “Acceder a losespacios de aplicación de las normas que los indígenasno aprobaron, que se reproducen en un idioma quedesconocen, que vehicula valores que ignoran, y don-de el personal encargado de aplicarlas está formado enuna cultura jurídica que no toma en cuenta las culturasjurídicas indígenas, dicho derecho más que un benefi-cio ha sido un perjuicio, es decir, un etnocidio”.15

II. La Corte Interamericana de Derechos Humanos re-solvió en 2010 el caso Rosendo Cantú y otra Vs. Mé-xico, que “el Estado incumplió su obligación de ga-rantizar, sin discriminación, el derecho de acceso a lajusticia en los términos de los artículos 8.1 y 25 de laConvención Americana, en relación el artículo 1.1 del


mismo instrumento”,16 que consagra el principio de nodiscriminación en el acceso a la justicia de los miem-bros de las comunidades indígenas. En este sentido,concluyó que “es indispensable que los Estados otor-guen una protección efectiva que tome en cuenta susparticularidades propias, sus características económi-cas y sociales, así como su situación de especial vul-nerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usosy costumbres.”17

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos -como ya hemos mencionado- indica en su artí-culo 2° que nuestra Nación tiene una composición plu-ricultural, que se sustenta originalmente en nuestrospueblos indígenas. En un Estado que reconoce la plu-ralidad de culturas que lo integran, los pueblos deberí-an poder desarrollarse en condiciones de igualdad deoportunidades y respeto a su cultura y aspiraciones.

El citado artículo constitucional, consagra, además, elderecho de los pueblos indígenas a “acceder plena-mente a la jurisdicción del Estado”, y a ser asistidos entodo momento por intérpretes y defensores que conoz-can sus lenguas y culturas.

Además, es necesario mencionar que, desde el 5 deseptiembre de 1991, está en vigor en nuestro país elconvenio 169 de la Organización Internacional delTrabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en PaísesIndependientes, el cual establece la obligación de di-señar “políticas públicas de integración pluriculturalesa través de transformaciones legislativas e institucio-nales con la participación de los pueblos indígenas”.18

Al ratificarlo, el Estado mexicano se comprometió acumplir con las obligaciones contenidas en dicho ins-trumento internacional, que en su artículo 12 estableceque “Deberán tomarse medidas para garantizar que losmiembros de dichos pueblos puedan comprender y ha-cerse comprender en procedimientos legales, facilitán-doles, si fuere necesario, intérpretes u otros medioseficaces”.19

III. Todo lo anterior obliga al Estado mexicano a revi-sar la situación en la que se encuentran los integrantesde pueblos indígenas encarcelados, procurando evitarque sigan siendo víctimas de un sistema penal discri-minatorio y tengan derecho a su libertad.

Recordemos que el artículo 1o, párrafo quinto de laConstitución señala que “Queda prohibida toda discri-

minación motivada por origen étnico o nacional, el gé-nero, la edad, las discapacidades, la condición social, lascondiciones de salud, la religión, las opiniones, las pre-ferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra queatente contra la dignidad humana y tenga por objetoanular o menoscabar los derechos y libertades de laspersonas” y el que artículo 20, inciso B, fracción octa-va, dice que el imputado “Tendrá derecho a una defen-sa adecuada por abogado, al cual elegirá libremente in-cluso desde el momento de su detención. Si no quiere ono puede nombrar un abogado, después de haber sidorequerido para hacerlo, el juez le designará un defensorpúblico. También tendrá derecho a que su defensorcomparezca en todos los actos del proceso y éste tendráobligación de hacerlo cuantas veces se le requiera”.

Estos fundamentos legales y los antecedentes señala-dos, motivan esta propuesta para que los integrantes delos pueblos y comunidades indígenas que fueron dis-criminados y a quienes no les fueron respetados susderechos humanos en el sistema penal, sean liberados.

Por todo lo anteriormente expuesto, se somete a suconsideración, la presente iniciativa con proyecto de

Decreto que expide Ley de Amnistía en favor de to-das las personas pertenecientes a los pueblos y co-munidades indígenas a las que se haya ejercitadoacción penal ante los tribunales del orden federal, yque durante el proceso penal no se les haya garan-tizado el acceso a la jurisdicción en la lengua indí-gena nacional en que sean hablantes

Artículo Único. Se expide Ley de Amnistía en favorde todas las personas pertenecientes a los pueblos ycomunidades indígenas a las que se haya ejercitado ac-ción penal ante los tribunales del orden federal, y quedurante el proceso penal no se les haya garantizado elacceso a la jurisdicción en la lengua indígena nacionalen que sean hablantes, para quedar como sigue:

Ley de Amnistía

Artículo 1o. Se decreta amnistía en favor de todas laspersonas pertenecientes a los pueblos y comunidadesindígenas a las que se haya ejercitado acción penal an-te los tribunales del orden federal, y que durante elproceso penal no se les haya garantizado el acceso a lajurisdicción en la lengua indígena nacional en que se-an hablantes.


Se considerará insuficiente la asignación de los servi-cios de asesoría jurídica y de defensores públicos, auncuando mediaran traductores e intérpretes, salvo quepueda acreditarse plenamente y fehacientemente queestos tengan conocimiento de la lengua y cultura a laque aquéllos pertenezcan.

Artículo 2o. La amnistía extingue lisa y llanamentelas acciones penales y las sanciones impuestas en loscasos que encuadren en lo dispuesto en el artículo 1o.de la presente Ley.

En cumplimiento de esta ley, las autoridades judicialesy administrativas competentes, revocarán las órdenesde aprehensión pendientes y pondrán en libertad a losprocesados o sentenciados.

En el caso de que se hubiere interpuesto demanda deamparo por las personas a quienes beneficia esta Ley,la autoridad que conozca del respectivo juicio dictaráauto de sobreseimiento.

La Procuraduría General de la República solicitará deoficio la aplicación de esta ley y cuidará de la aplica-ción de sus beneficios, declarando respecto de los res-ponsables extinguida la acción persecutoria.

Artículo 3o. Las personas a quienes aproveche estaLey no podrán en lo futuro ser interrogadas, investiga-das, citadas a comparecer, detenidas, aprehendidas,procesadas o molestadas de manera alguna por los de-litos de los que hayan sido absueltos mediante estaamnistía.

Artículo 4o. No podrán ser beneficiarios de la presen-te amnistía las personas cuya culpabilidad, en el casode delitos graves, esté suficientemente probada y noexiste duda razonable, esto es, que el juez, al valorar elmaterial probatorio, determine que satisface el están-dar de prueba para condenar.

Transitorios

Primero. La presente ley entrará en vigor el día de supublicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Ejecutivo federal publicará en el DiarioOficial de la Federación versiones de la presente leyen las lenguas indígenas nacionales.

Notas

1 “Temas mundiales: Pueblos indígenas”, Organización de las Na-

ciones Unidas. Disponible en:

http://www.un.org/es/globalissues/indigenous/

2 “Estadísticas a propósito del Día Internacional de los Pueblos In-

dígenas”, INEGI. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/salade-

prensa/aproposito/2016/indigenas2016_0.pdf

3 Ídem.

4 Ídem.

5 Ídem.

6 Ídem.

7 Ídem.

8 Ídem.

9 Ídem.

10 Ídem.

11 Ídem.

12 México tiene 8,000 indígenas en prisión sin condena, Animal

Político, Op. Cit. supra nota 5.

13 Ídem.

14 Ídem.

15 González Galván, Jorge Alberto, “El Estado, los indígenas y el

derecho”, Acervo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM. Disponible en:

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2880/8.pdf

16 Suprema Corte de Justicia de la Nación, p. 67. Disponible en:

https://www.sitios.scjn.gob.mx/codhap/sites/default/files/archi-

vos/paginas/nueva_version_ProtocoloIndigenasDig.pdf

17 Ídem.

18 Ídem.


19 “Convenio número 169”, Organización Internacional del Tra-

bajo. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/pu-

blic/@ed_norm/@normes/documents/publication/wcms_100910.

pdf

Diputados: Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla (rúbrica), Alberto Es-

quer Gutiérrez (rúbrica), María del Pilar Lozano Mac Donald (rú-

brica), Adriana Gabriela Medina Ortiz, Alán Jesús Falomir Sáenz

(rúbrica), Ana Priscila González García (rúbrica), Ariel Rodríguez

Vázquez (rúbrica), Carmen Julia Prudencia González (rúbrica),

Dulce María Méndez de la Luz Dauson (rúbrica), Eduardo Ron

Ramos (rúbrica), Fabiola Raquel Guadalupe Loya Hernández (rú-

brica), Geraldina Isabel Herrera Vega (rúbrica), Jacobo David

Cheja Alfaro (rúbrica), Jorge Alcibiades García Lara (rúbrica), Jor-

ge Eugenio Russo Salido (rúbrica), Juan Carlos Villareal Salazar

(rúbrica), Juan Francisco Ramírez Salcido (rúbrica), Juan Martín

Espinoza Cárdenas (rúbrica), Julieta Macías Rábago (rúbrica), Ke-

hila Abigail Ku Escalante (rúbrica), Lourdes Celenia Contreras

González (rúbrica), Maiella Martha Gabriela Gómez Maldonado

(rúbrica), María Libier González Anaya (rúbrica), Mario Alberto

Ramos Tamez (rúbrica), Mario Alberto Rodríguez Carrillo (rúbri-

ca), Martha Angélica Tagle Martínez (rúbrica), Ruth Salinas Reyes

(rúbrica), Martha Angélica Zamudio Macías (rúbrica).

QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTÍCULOS 26 Y 29 DE LA

LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTA-DOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DE LA DIPUTADA

NORMA AZUCENA RODRÍGUEZ ZAMORA, DEL GRUPO

PARLAMENTARIO DEL PRD

Planteamiento del Problema

La Organización para la Cooperación y DesarrolloEconómico estima que el costo de la corrupción repre-senta entre el 9 y 10 por ciento del producto internobruto.

En nuestro país, la corrupción paso de 672 millones depesos en el año 2000 a 2.1 billones en 2016.

Ante este panorama es urgente implementar un siste-ma eficaz de fiscalización y cuidado de los recursospúbicos.

Argumentación

Nos encontramos frente a un debilitamiento de las ins-tituciones públicas, derivado de los numerosos casosde corrupción que han opacado a la administración pu-blica en los últimos años. De igual forma, la imagen delos servidores públicos se ha visto desgastada por losescándalos y por la impunidad con la que operan.

Sin embargo, cada día es más evidente el descontentosocial, pero también la intención de los ciudadanos encontribuir en la vida pública de nuestro país. Esta ten-dencia es mundial, se busca ciudadanizar al gobierno,con más espacios de participación.

La transparencia en el uso y destino de los recursospúblicos es una de las reformas más importantes de losúltimos años y es una obligación para todo ente públi-co que administre estos recursos.

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informa-ción Pública Gubernamental establece que “El PoderLegislativo Federal, integrado por la Cámara de Diputa-dos, la Cámara de Senadores, la Comisión Permanente ycualquiera de sus órganos” es un ente obligado de trans-parencia, aunque existen espacios de opacidad al interiorde esta Cámara de Diputados que es necesario eliminar.

El Congreso de la Unión es visto por los ciudadanoscomo una de las instituciones más opacas y corruptas.Aunque existen órganos de fiscalización al interior delas Cámaras, esto no ha evitado que los legisladores seauto asignen bonos especiales, partidas discrecionales,recursos que a ciencia cierta no se sabe cuál es su fin.

Estas acciones generan descontento en el grueso de lapoblación, y fomenta la desigualdad social, pues untrabajador promedio difícilmente recibirá una partidaespacial por el trabajo que desempeña.

Es por esto, que se necesitan mayores mecanismos detransparencia que faciliten al ciudadano comprobarcómo y en qué se gastan los recursos públicos.


Siendo la Cámara de Diputados donde se discutieron yaprobaron las reformas más importantes sobre trans-parencia y rendición de cuentas, como las reformas ala Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Infor-mación Pública Gubernamental y la creación del Sis-tema Nacional Anticorrupción, es indispensable quesea congruente y dote a la población de informaciónsobre como los grupos parlamentarios administran eldinero que se les destina.

Además. la Cámara Baja tiene la responsabilidad ex-clusiva de analizar y aprobar el Presupuesto de Egre-sos de la Federación cada año, razón por la cual debecomenzar a transparentar el uso del dinero público queutiliza para sus funciones.

El PRD siempre ha velado por recuperar la legitimidadde las instituciones, y en ese sentido busca la reorga-nización administrativa de las Cámaras del Congresode la Unión y este proyecto es un primer paso.

En consecuencia, el presente proyecto propone que losgrupos parlamentarios que tengan representación en laCámara de Diputados, presenten obligatoriamente uninforme detallado del ejercicio de los recursos otorga-dos ante la Junta de Coordinación Política y dichos in-formes serán publicados en la gaceta parlamentaria pa-ra conocimiento público.

Fundamento Legal

Por lo expuesto y fundado, la que suscribe, NormaAzucena Rodríguez Zamora, diputada integrante delGrupo Parlamentario del Partido de la Revolución De-mocrática, con fundamento en lo establecido en lafracción II del artículo 71 de la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos, así como el artícu-lo 6, numeral I, 77 y78 del Reglamento de la Cámarade Diputados, somete a consideración de esta sobera-nía, la presente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman los artículos 26 y 29de la Ley Orgánica del Congreso General de los Es-tados Unidos Mexicanos

Artículo Único. Se adiciona un numeral al artículo 26;y un segundo párrafo al numeral I del artículo 29 de laLey Orgánica del Congreso General de los EstadosUnidos Mexicanos, quedando de la siguiente manera:

Artículo 26.

1. a 6. ...

7. Los grupos parlamentarios estarán obligados apresentar un informe trimestralmente del ejerciciode los recursos asignados en el Presupuesto deEgresos de la Federación para el desempeño de lasactividades legislativas, a la Junta de CoordinaciónPolítica y esta se encargará de publicarlos íntegra-mente en la Gaceta Parlamentaria. Conforme a lodispuesto en los artículos 7 y 9 de la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental.

Artículo 29.

1. …

Respecto a las subvenciones ordinarias y extraordi-narias, cada grupo parlamentario llevara controlde su ejercicio y presentara informe trimestral ex-haustivo de los gastos efectuados acompañado delos comprobantes fiscales que soporten dichos gas-tos ante la Junta de Coordinación Política. Los in-formes se publicarán íntegramente en la GacetaParlamentaria.

2…

3…

Primero. Este decreto entrará en vigor el día siguien-te al de su publicación en el Diario Oficial de la Fede-ración.

Segundo. Se derogan las disposiciones legales y ad-ministrativas que se opongan al presente decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2018.

Diputada Norma Azucena Rodríguez Zamora (rúbrica)


QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 194 Y 198 DE LA LEY GE-NERAL DE SALUD Y 198 DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, ACARGO DEL DIPUTADO MANUEL HUERTA MARTÍNEZ, DEL

GRUPO PARLAMENTARIO DE MORENA

Manuel Huerta Martínez, diputado federal del GrupoParlamentario de Morena de la LXIV Legislatura de laCámara de Diputados del honorable Congreso de laUnión, con fundamento en lo dispuesto en los artícu-los 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, 77, y78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, some-te a consideración de esta soberanía la siguiente ini-ciativa con proyecto de decreto por el que se reformanlos artículo 194 y 198 de la Ley General de Salud y elartículo 198 del Código Penal Federal, con base en lasiguiente


I) Antecedentes

En 2017 la producción total mundial de opio experi-mentó un aumento del 65 por ciento respecto a 2016,alcanzando una cifra de 10 mil 500 toneladas, según loreportado por la Oficina de Naciones Unidas contra laDroga y el Delito (UNODC) en su Informe Mundialsobre las Drogas 2018.1 Así, 2017 ha sido el año conmayor producción de opio desde 1930. Los siguientespaíses se señalan como los principales productores deopio ilícito: Afganistán (85 por ciento), Myanmar (8por ciento), México (3 por ciento) y la República De-mocrática Popular Laos (1 por ciento).

Este incremento en producción está vinculado con elrepunte de muertes por sobredosis de drogas en Esta-dos Unidos de América (EUA), que en 2015 alcanzóuna tasa de 17.3 muertes cada 100 mil habitantes, estacifra ha incrementado en gran medida por el repunteen muertes por sobredosis de opiáceos. Además, estedato es similar a las 17.2 defunciones cada 100 mil ha-bitantes reportadas por el Instituto Nacional de Esta-dística y Geografía (Inegi) para México el mismo año.

De forma paradójica, distintos países en el mundo en-frentan una sub-oferta para la atención de pacientescon enfermedades terminales y de cuidados paliati-vos; México entre ellos con una demanda del 36 porciento atendida.

Por otro lado, México enfrenta además de la proble-mática del incremento del cultivo ilegal de amapolaregistrada en el primer párrafo, la violencia vinculadacon las actividades de la cadena de valor de opiáceosy opioides; en promedio, de 2013 a 2017, el 43 porciento de los homicidios vinculados a la delincuenciaorganizada (HVDO) sucedieron en estados que tienenmunicipios con siembra ilícita de amapola.

Un reciente estudio de la Comisión Nacional de Segu-ridad, de junio de 2018, sobre el Mercado de opiáce-os y opioides: alternativas para México señala:

“… a la luz de la evidencia internacional disponi-ble, existen dos alternativas documentadas anuestra problemática: la sustitución de cultivos(amapola por alguno otro legal) y la legalizacióndel cultivo de amapola con fines científicos y mé-dicos. Entre los países que han implementado la se-gunda destacan, España con la licencia más antigua(1936), Australia con el debate más vigente (modi-ficación genética de la amapola), y Reino Unidocon la licencia más reciente (2006).

Como parte de este estudio, se describen los casos deéxito en la legalización del cultivo de amapola enIndia y Turquía, así como la participación de los di-ferentes actores que intervienen en la transformaciónde la amapola en opio o en paja de adormidera.

En México, por otro lado, el consumo per cápita demedicamentos derivados del opio muestra una ten-dencia creciente en un contexto de oferta limitada, de-pendiente de las importaciones provenientes de otrospaíses. El informe de la Comisión Lancet estableceque México sigue la tendencia de los países en vías dedesarrollo en donde el precio de los medicamentos esmayor que en los países con economías consolidadas,por ejemplo, la morfina inyectable tiene un precio 30veces mayor que el registrado en otras naciones.

Asimismo, de conformidad con lo publicado por la Or-ganización Mundial de la Salud (OMS), de los 82 mil505 enfermos de cáncer que fallecieron durante 2016en México, 66 mil 4 (80 por ciento) sufrieron dolorde moderado a severo, lo que supone que no tuvieronacceso a medicamentos derivados del opio.

Como resultado de lo anterior y con base en la expe-riencia nacional, se plantean tres posibles políticas pú-


blicas para contener y disuadir la violencia generadapor el cultivo ilegal de amapola:

1. Permitir la producción de amapola en Méxicocon el objetivo de destinarla al procesamiento ydistribución de los medicamentos derivados delopio (por ejemplo, la morfina, la oxicodona, el fen-tanilo y la buprenorfina);

2. Mejorar la estrategia de desarticulación de or-ganizaciones delictivas relacionadas con el merca-do ilegal de opioides y opiáceos, enfocándose enlas redes criminales operativas, financieras y polí-tico-sociales; y

3. Fortalecer los mecanismos que eviten la desvia-ción del uso del anhídrido acético, componenteesencial para producir heroína.”

II) Marco Jurídico Internacional

Un estudio realizado por el Instituto Belisario Domín-guez denominado “Control internacional de drogas:antecedentes históricos rumbo a UNGASS 2016”2

muestra la evolución histórica del marco general decontrol de la producción y del comercio del opio a ni-vel internacional deriva de la primera Conferencia In-ternacional del Opio celebrada en Shanghái en 1909(Instituto Belisario Domínguez, 2015). En dicha reu-nión, Estados Unidos impulsó el desarrollo de un régi-men global en contra de la utilización del opio en lamedicina, en estudios científicos e investigación y enfines recreativos.

La conferencia sentó las bases para la Convención In-ternacional del Opio que se llevó a cabo en La Haya en1912. Esta convención es considerada el primer trata-do internacional para fiscalizar, regular el comercio yvigilar el transporte de opio y sus derivados. El acuer-do fue aplicado de manera directa por Estados Unidos,China, Noruega, Países Bajos y Honduras.

Después se negociaron otros tratados hasta la consoli-dación del actual sistema de fiscalización de sustan-cias constituido en la Convención Única de Estupefa-cientes de 1961.

Es importante resaltar que México es parte, desde1977, de la Convención Única de 1961 sobre Estupe-facientes, la cual establece una lista de definiciones, el

régimen de fiscalización, obligaciones para que laspartes faciliten información sobre sus necesidades deestupefacientes con fines médicos, así como datos es-tadísticos sobre producción, fabricación, uso, consu-mo, decomisos, superficies de cultivo, importacionesy exportaciones.

La Convención deja espacio para que cada Estadoparte decida si la prohibición de ciertos cultivos esla medida más adecuada para proteger la salud pú-blica y evitar el tráfico ilícito, teniendo la obliga-ción de secuestrar y destruir las plantas ilícitamen-te cultivadas. Si se permite el cultivo de adormidera,se deberán establecer organismos oficiales para desig-nar zonas de cultivo, emitir licencias, recibir la totali-dad de las cosechas, importar y exportar existencias.

Respecto del comercio internacional, la ConvenciónÚnica de 1961 establece limitaciones a la producciónde opio para el comercio internacional, entre las quedestacan:

A) Tener en cuenta las necesidades mundiales conarreglo a las previsiones de la JIFE, instancia inter-nacional que evalúa la evolución de oferta-deman-da de estas sustancias, a fin de evitar la superpro-ducción.

B) Notificar a la JIFE sobre la intención de produ-cir opio, siempre que no haya riesgo de ocasionartráfico ilícito, someterse a la fiscalización de laConvención Única e informar sobre el o los paísesa los que se exportará.

C) Informar sobre las cantidades que se calcula se-rán producidas.

Tanto la JIFE, como el Consejo Económico y Socialde la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y laComisión de Estupefacientes pueden aprobar o recha-zar la producción.

El régimen internacional mantiene controles rigurosospara la exportación de opiáceos con fines medicinales. LaJIFE de la ONU tiene la facultad de monitorear y contro-lar los volúmenes de producción de cada país en concor-dancia con la demanda mundial de medicamentos.

La JIFE señala como buena práctica la vigilancia del co-mercio lícito a través de la reglamentación del comercio


lícito internacional, el control ejercido por los Estados, laadministración eficiente de sistemas reglamentarios ycontroles voluntarios. Otro ejemplo es el acuerdo entregobiernos, administrado por la JIFE, para garantizar ladisponibilidad adecuada de materias primas de opiáceospara utilizarlas con fines médicos y científicos y, al mis-mo tiempo, prevenir la acumulación excesiva de existen-cias, lo que podría dar lugar a la desviación de sustancias.

La JIFE recomienda que las existencias mundiales dematerias primas de opiáceos se mantengan en un nivelsuficiente para atender la demanda mundial duranteaproximadamente un año, a fin de garantizar el sumi-nistro médico y al mismo tiempo evitar la desviación.

III) Contexto del mercado de medicamentos deri-vados del opio

A) Mercado legal

El mercado global de medicamentos derivados delopio está compuesto por la oferta y la demanda de sus-tancias y compuestos cuyo fin es el tratamiento del do-lor moderado e intenso.

En particular, medicamentos como la morfina, la oxi-codona, el fentanilo y la buprenorfina son esencialesen el tratamiento del dolor (OMS, 2012). Estos medi-camentos, entre otros, están disponibles únicamentepara un pequeño porcentaje de la población global.3

Según la JIFE, existen 5 mil 500 millones de personas(tres cuartas partes de la población mundial) que notienen acceso a medicamentos contra el dolor. Asimis-mo, el 90 por ciento del consumo de medicamentosderivados del opio se concentra en Australia, NuevaZelanda, Canadá, Estados Unidos y Europa Occiden-tal (Hallam, 2014), por lo que el gran desbasto en lademanda de remedios contra el dolor intenso se con-centra en las regiones subdesarrolladas. Dicha proble-mática es considerada un factor primordial en la “pan-demia global de dolor no tratado” (Oncology, 2012).

De acuerdo con un estudio sobre enfermos de cánceren el mundo, existe una brecha radical en cuanto al ac-ceso a medicinas para el control del dolor. Esta brechaes generada por la diferencia de precios entre comuni-dades desarrolladas y en vías de desarrollo, que a suvez es el resultado de la falta de un mercado competi-tivo en países en vías de desarrollo.

Por ejemplo, 1 mg de una tableta de sulfato de morfi-na debería costar menos de un centavo de dólar, y elsuministro para un mes se encuentra entre 1.80 y 5.40dólares. Sin embargo, el costo de esta cantidad en al-gunos países en vías de desarrollo oscila entre los 60 y180 dólares. Incluso en países con ingresos promediode América Latina, el costo de un suministro mensualde morfina puede alcanzar hasta el 200 por ciento delsalario promedio de una persona (Knaul, 2014).

1. Cadena Productiva

La cadena productiva de medicamentos derivados delopio se integra por diversos agentes: agricultores, ex-tractores, procesadores (farmacéuticas), distribuido-res, consumidores (pacientes) y agentes reguladoresnacionales e internacionales. Cada uno de ellos des-empeña un rol específico en la cadena productiva delos medicamentos derivados del opio, como se obser-va en el esquema 1.

Esquema 1. Cadena productiva de medicamentosderivados de opio

Esquema sobre la cadena productiva para México:

Esquema. Interacción de los agentes de la cadenaproductiva de medicamentos derivados del opio enMéxico


Agentes reguladores Pacientes con dolores de moderados a fuer-

tes Gobiernos y agencias internacionales

Fuente: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba-

jadores del Estado (ISSSTE)

2. Demanda

La demanda cubierta de medicamentos derivadosdel opio se concentra en los países desarrollados. Enel 2013, los países con mayor consumo de medica-mentos derivados del opio fueron los siguientes: Esta-dos Unidos de América (57.3 por ciento del consumomundial), Canadá (7.7 por ciento), Reino Unido (4.7por ciento), Francia (4.6 por ciento), Austria (3.7 porciento) y China (3.7 por ciento). Cabe destacar queAustria es el país con mayor consumo de medicamen-tos derivados del opio per cápita (JIFE, 2015).

En el mapa 1 se puede observar el consumo de medi-camentos derivados del opio en dosis diarias de con-sumo definidas con fines estadísticos (S-DDD) pormillón de habitantes y por día.

Mapa 1. Consumo de medicamentos derivados delopio en el mundo

Disponibilidad de medicamentos derivados del opiopara el tratamiento del dolor (promedio 2010-2012).El consumo está expresado en “dosis diarias definidascon fines estadísticos” (S-DDD) por millón de habi-tantes y día (Mapa JIFE) Fuente: Hallam (2014)

La demanda de medicamentos derivados del opio haaumentado en un 200 por ciento entre 1994 y el 2013.De hecho, a excepción de 2 años, la demanda ha au-mentado (o se ha mantenido constante) año con añodurante los últimos 19 años (ver gráfica 1)

Gráfica 1. Consumo mundial de medicamentos deri-vados del opio expresado en miles de millones de do-sis diarias definidas con fines estadísticos (S-DDD),1994 a 2013, Fuente: JIFE (2015)

a/ Opioides: opiáceos y opioides sintéticos

b/ Incluida la buprenorfina, opiáceo sujeto a fiscali-zación con arreglo al Convenio de 1971

c/ Incluida la pentazocina, opioide sintético sujeto afiscalización con arreglo al Convenio de 1971

En consecuencia, también la demanda por los insu-mos para la elaboración de los medicamentos deriva-dos del opio ha aumentado durante las últimas dosdécadas (JIFE, 2015).

Demanda nacional

De acuerdo con datos de la JIFE, el consumo per cá-pita de medicamentos derivados del opio en Méxicomuestra una tendencia creciente durante el periodo2000-2013. Mientras que en el 2000 el consumo pro-medio per cápita fue de 2.44 mg, en 2013 éste se esti-mó en 3.92mg, es decir un crecimiento del 61 porciento (ver gráfica 2).


Gráfica 2. Consumo per cápita de medicamentosderivados del opio en México

Resulta importante señalar que al compararse el con-sumo per cápita de medicamentos derivados del opioentre México y el consumo en los Estados Unidos(EUA) entre 2000 y 2013, se tiene una gran diferencia,ya que en este periodo el consumo mexicano repre-sentó tan sólo el 0.6 por ciento del consumo estadou-nidense (ver cuadro A del anexo). La diferencia ante-rior puede reflejarse también en la disponibilidad demedicamentos derivados del opio para el tratamientodel dolor, mientras que en EUA el promedio de dosisdiarias por millón de habitantes es superior a 10 mil,en México se encuentra en un rango de 1 a 100 dosis.4

Adicionalmente, en 2012, de las 78 mil 719 muertesregistradas por cáncer en México, 69 mil 975 (el 89por ciento) sufrieron dolor de moderado a severo, loque supone que no tuvieron acceso a medicamentosderivados del opio.

A pesar de que la demanda de medicamentos deriva-dos del opio en México muestra una tendencia cre-ciente, la oferta de estos productos es aún limitada,condición que comparte con otros países en vías dedesarrollo en los que el dolor no se controla en granmedida (Hallam, 2014). En este sentido, en 2013, lacantidad disponible de alcaloides del opio y sus deri-vados, así como de los medicamentos derivados delopio sintéticos en el mercado mexicano fue de 250kilogramos (JIFE, 2014), de los cuales 87 (35 porciento) correspondieron a importaciones. En dicho to-tal, los alcaloides del opio y sus derivados contribuye-ron en 69 por ciento (172 kg), mientras que la cantidadde medicamentos derivados del opio sintéticos repre-sentó 31 por ciento (78 kg).

Exceso de demanda en México

Dado que en México la disponibilidad de medicamen-tos derivados del opio con fines médicos sigue siendobaja, la JIFE reconoce como obstáculos para el abaste-cimiento de la demanda:

– La complejidad de procedimientos legales y ad-ministrativos para la obtención de estos medica-mentos.

– La insuficiente información de los profesiona-les de la salud pública que limita la prescripción ydistribución.

– La resistencia por parte de médicos a admitir eluso de medicamentos derivados del opio comoopción de tratamiento.

La presente propuesta se encuentra enfocada a solven-tar el primer obstáculo.

Por otra parte, un estimador de la demanda potencialde medicamentos derivados del opio se puede cons-truir a partir de los datos sobre padecimientos cróni-cos; 28 millones de personas experimentan dolor enalgún grado (Senado de la República, 2014), de loscuales, se asume que el 30 por ciento padecen doloresde fuertes a graves, y que el 60 por ciento de los pa-cientes no cuentan con acceso al tratamiento para ali-viarlos (Mohar Betancourt, 2015). Así, se puede deter-minar que la demanda de medicamentos derivados delopio en México es de 19,764kg. Sin embargo, deacuerdo con datos de la JIFE, en 2013 tan sólo estu-vieron disponibles 482kg de medicamentos en el mer-cado mexicano,5 es decir, existe un exceso de deman-da por 19,282kg.

3. Oferta

Los sembradíos de adormidera que son empleadas confines médicos y científicos se producen, mayoritaria-mente, en tres países: Turquía, India y Australia (Tas-mania). No obstante, también España y Francia tienenuna producción importante. Normalmente, el procesode extracción de los alcaloides se realiza en los paísesdonde se siembra la adormidera y el procesamiento(transformación a medicamentos) es llevado a cabo endonde las farmacéuticas tienen sus respectivos labora-torios (Bartholomew, 2007). En particular, las siguien-


tes empresas importan alcaloides y realizan procesa-miento y/o distribución de medicamentos derivadosdel opio:

Cuadro 1. Principales farmacéuticas importadoras

Fuente: Elaboración propia con datos de Senlis Council (2012)

B) Mercado ilegal

1. Consumo

De acuerdo con información de la Oficina de las Na-ciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC),en 2016 hubo aproximadamente 19.4 millones de con-sumidores de opiáceos en el mundo (0.4 por ciento dela población mundial entre 15 y 64 años).

La prevalencia del consumo de medicamentos deriva-dos del opio en los países de América del Norte (3.8por ciento) continúa siendo elevada respecto a la me-dia mundial (0.7 por ciento). Para el caso de EUA, elmayor importador de la amapola producida en Méxi-co, la UNODC indica que existen indicios sobre undesplazamiento parcial del consumo de medicamentosderivados del opio hacia el consumo de heroína lo quepodría explicarse por una mayor disponibilidad de es-ta sustancia así como debido a una reducción en suprecio.

Según datos de los Centros para el Control y la Pre-vención de Enfermedades (CDC, por sus siglas en in-

glés) el uso de la heroína incrementó 63 por ciento en-tre 2002 y 2013 en la población estadounidense. Du-rante 2013 se estimó que 517,000 personas reportaronel uso dependencia de la heroína, lo cual representa unaumento de 150 por ciento respecto al 2007. Además,la tasa de muertes por sobredosis de drogas en EUA en2015 fue similar a la de México en defunciones porhomicidios (INEGI), el incremento en EUA de lasmuertes estuvo relacionado con la sobredosis de opiá-ceos.

Gráfica 3. Comparación de muertes por homicidiosen México y por sobredosis en EUA

Ahora bien, según datos de la UNODC reportados ensu Informe Mundial de las Drogas, en 2016 el porcen-taje de consumidores de heroína en Estados Unidosde América se incrementó en un 14 por ciento, conrespecto al 2015.

Consumo nacional

De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional deAdicciones 2016 – 2017, el 0.2 por ciento (145 mil382) de la población de 12 a 65 años mostraron in-cidencia6 del consumo de derivados de opiáceos yheroína. La base de consumidores es significativa-mente menor que la de Estados Unidos (2.1 millonespadecen trastornos por el consumo de derivados deopiáceos, mientras que se identifican 670 mil usuariosde heroína).

2. Producción

El cultivo global de opiáceos durante 2017 fue de 418mil hectáreas, lo que resulta en un incremento del 37por ciento respecto a 2016. Este crecimiento puededeberse a que el cultivo de adormidera alcanzó niveleshistóricos en el principal país que se cultiva, Afganis-tán, que en 2017 llegó a producir 9 mil toneladas, in-


crementando su producción en un 87 por ciento conrespecto al año anterior.

En términos de producción, en 2017 la producción to-tal mundial de opio experimentó un aumento del 65por ciento con respecto a 2016, alcanzando una cifrade 10 mil 500 toneladas, según lo reportado por laUNODC en su Informe Mundial sobre las Drogas2018. Así, 2017 ha sido el año con mayor produc-ción de opio desde 1930.

Por su parte, la heroína se aproximó a las 526 tonela-das. Cabe destacar que a nivel global se identificaronlos siguientes países como los principales productoresde opio ilícito: Afganistán (85 por ciento), Myanmar(8 por ciento), México (3 por ciento) y la RepúblicaDemocrática Popular Laos (1 por ciento).

3. Producción nacional

Actualmente, no existen cifras oficiales sobre la pro-ducción de amapola en México. Al no contar con estosdatos se puede usar como indicador de producción, laerradicación de amapola a nivel municipal (cf. Dube,et al. 2014). En otras palabras, se puede asumir quedonde más hectáreas se erradican también es dondemás se produce o cultiva.

De acuerdo con información del Esfuerzo Nacional,en los últimos seis años (2012 a 2018) respecto a losanteriores, la erradicación de hectáreas en el país haincrementado en un 57 por ciento. A su vez, duranteel mismo periodo las entidades federativas que se lis-tan a continuación han mostrado los siguientes incre-mentos: Guerrero (36 por ciento), Chihuahua (24por ciento) y Durango (20 por ciento).

De acuerdo con información del Esfuerzo Nacional,de diciembre de 2012 al 28 de junio de 2018 se hanerradicado un total de 131,358.58 hectáreas deamapola en el país. Es importante destacar que el 92por ciento de la erradicación se concentra en 4 esta-dos: Guerrero (35 por ciento), Chihuahua (24 porciento), Durango (21 por ciento) y Sinaloa (12 porciento).7

Durante febrero de 2010 a noviembre de 2012 alrede-dor del 93 por ciento de la erradicación se concentróprácticamente en los mismos estados que los de la pre-sente administración: Guerrero (50.30 por ciento), Du-

rango (18.42 por ciento), Chihuahua (11.78 por cien-to), Sinaloa (7.41 por ciento) y Nayarit (3.77 por cien-to).

La gráfica 4 muestra la evolución de la erradicación dehectáreas a nivel nacional de enero 2006 hasta mayo2015. De 2006 a septiembre de 2015 ha habido un au-mento de las hectáreas de amapola erradicadas. Elpromedio anual de erradicación (descontando 2015) esde 15,393 hectáreas. Es importante mencionar que du-rante 2014 se registró un incremento importante res-pecto de 2013 y 2012.

Por otro lado, como se muestra en la gráfica 5, el 70por ciento del total de hectáreas erradicadas se con-centra en 13 municipios, principalmente dentro de losestados de Guerrero (6), Chihuahua (2) y Sinaloa (2).8

En el caso particular de Guerrero se han localizado ydestruido plantíos de amapola en 75 (93 por ciento)de los 81 municipios que integran a la entidad. Ade-más, cuatro municipios constituyen el 52 por cientode las hectáreas erradicadas en el estado: Gral. Helio-doro Castillo (20 por ciento), Ayutla (13 por ciento),San Miguel Totolapan (12 por ciento) y Chilpancingode los Bravo (7 por ciento). Dichos municipios se ubi-can casi en su totalidad en el centro del estado, tal ycomo se observa en el mapa 2.


Mapa 2. Hectáreas destruidas en el estado de Guerrero

Fuente: Elaboración propia con datos de Sedena.

Para poder pronosticar las zonas geográficas que po-drían incrementar la producción de amapola en casode aprobarse la presente propuesta, sería necesariocontar con información sobre producción de este opiá-ceo a nivel municipal. Como se mencionó, al no con-tar con dichos datos se puede usar como indicador deproducción, la erradicación de amapola. En este senti-do, se prevé que lugares con características geográfi-cas similares a Guadalupe y Calvo en Chihuahua,Gral. Heliodoro Castillo en Guerrero, Tamazula enDurango y Badiraguato en Sinaloa, tendrían mayoresposibilidades de comenzar a cultivar amapola. El ma-pa 3 muestra una infografía sobre las característicasgeográficas que presentan estos municipios.

En general se pueden identificar dos corredores en laproducción de amapola. Ambos corredores se encuen-tran sobre cordilleras montañosas. El corredor norte(municipios dentro de Durango, Nayarit, Sinaloa yparte de Chihuahua) está ubicado en la Sierra MadreOccidental y el corredor sur (municipios dentro deGuerrero) está ubicado en la Sierra Madre del Sur.

Al parecer, los municipios productores no sólo cuen-tan con las condiciones climáticas ideales para lasiembra de amapola sino que también son munici-pios con características socioeconómicas similares:se dedican a actividades agropecuarias, la mayoría desu población se encuentra en condiciones de pobreza yun porcentaje alto de la población se encuentra por de-bajo de la línea de bienestar (ver mapa 3 y cuadro 2).

Problemática en México

Tanto la siembra como el cultivo de opioides se llevaa cabo en regiones consideradas económicamente en

desarrollo, lo cual se debe a dos factores, vinculadosentre sí: un Estado de Derecho debilitado y la ausenciade oportunidades para que la población se integre aldesarrollo económico.

Un estado de derecho debilitado implica, entre otros,que se está frente a una situación de incumplimientopuntual de las normas establecidas, en combinacióncon poco o nulo respeto a las autoridades e institucio-nes. Dicha situación se encuentra estrechamente vin-culada a problemas culturales y de inseguridad, yaque, al no tener respeto o reconocimiento de las nor-mas y las instituciones, el vulnerar la legalidad a tra-vés de actividades ilícitas se vuelve algo normal y par-te del contexto cultural y económico.

Las oportunidades económicas derivadas de activida-des ilícitas tienen una alta probabilidad de permear enla población de aquellos lugares en los que el estadode derecho se encuentra debilitado o ausente, ya que seconjuga la ausencia de respeto por la ley y la necesi-dad de integrarse a la cadena de desarrollo económico.

Las actividades ilícitas llevan un grado de peligro y,por consecuencia, posibilidades de generar violenciaentre los diferentes actores que participan en ellas,además de aquella violencia que se genere como re-sultado de las acciones para erradicarlas. Es así que,cada una de las diferentes etapas de la cadena de valorde opioides en México se encuentra relacionada con lageneración de violencia.

IV. Experiencias internacionales para la atención delcultivo ilegalExisten varias lecciones que se pueden aprender de almenos siete países: Australia (1965); España (1934);India; Francia; Hungría; Turquía; y Reino Unido(2006); que han legalizado el cultivo de adormideracon fines medicinales y científicos, sin embargo nosfocalizaremos en dos: India y Turquía. Describire-mos también las experiencias no exitosas como el ca-so de Afganistán.

A. Regulación del cultivo de la amapola con fines mé-dicos y científicos

1. Casos exitosos

El marco legal internacional del régimen de controlmundial de las drogas se compone por tres tratados in-


ternacionales: la Convención Única sobre Estupefa-cientes de 1961 (enmendada por el protocolo de 1972),el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 yla Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefa-cientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988.

El objetivo de dichos tratados es tipificar medidas decontrol aplicables a nivel internacional con el fin degarantizar la disponibilidad de sustancias psicoactivaspara fines médicos y científicos, y prevenir su desvíohacia canales ilegales.

Actualmente, solo Alemania, Australia, Austria, Chi-na, Eslovaquia, España, Francia, Holanda, Hungría,Inglaterra, India, Japón, Macedonia, Nueva Zelanda,Polonia, Rumania, Turquía y Ucrania, pueden culti-var legalmente la amapola, ya que cuentan con auto-rización para fines médicos y científicos.

Según la JIFE, existen dos métodos para la extracciónde los alcaloides de la adormidera: el primero a partirde la producción de opio y el segundo a través de lapaja de adormidera. India y Turquía, respectivamente,emplean esos métodos para el cultivo de la adormide-ra.

a) India

La producción de amapola en India es milenaria;algunos de los primeros registros al respecto datan de1590. La producción fue administrada por Países Ba-jos y Reino Unido, durante sus periodos colonialesrespectivos. Una vez recobrada su independencia en1947, el control de la producción pasó a manos del go-bierno. El marco normativo de este país consiste enuna serie de leyes que se aplican de manera uniformeen todos sus territorios y estados.

India cuenta con una autoridad central, la Junta Indiade Narcóticos (JIN), establecida a través de la resolu-ción No. F.235-E.0/45 del Ministerio de Finanzas (2de abril de 1949). Esta autoridad tiene la facultad demejorar y coordinar los aspectos de narcóticos en In-dia, dependiendo originalmente del Ministerio de Fi-nanzas. Actualmente hay un Comisionado de Narcóti-cos (dependiente de la JIN) y la producción escontrolada por el gobierno; los campesinos realizan lasiembra y cosecha, cuyo opio es enviado a fábricas gu-bernamentales.

India concentra cerca del 90 por ciento de la pro-ducción global de opio y es el único proveedor líci-to del mercado mundial,9 la mayor parte de la produc-ción se destina a la exportación. Sin embargo, redujosu producción en un 75 por ciento durante 2014.Esto se debe a que Estados Unidos decidió disminuirla cantidad importada de 375.76 toneladas en 2008 a69.50 en 2014, posiblemente porque la India no hacambiado su método de producción de opio de “ex-tracción de la goma” a “paja de adormidera”.10

b) Turquía

Turquía es productora de opio desde el siglo XVIII.Para 1700, los británicos compraban opio en la regiónde Esmirna perteneciente al Imperio Otomano y elcual es actualmente el segundo mayor puerto de Tur-quía. Durante esta época se producía opio en práctica-mente toda el área central y oriental, en 32 de las 56provincias que la componen.

La Ley 2253 de 1933 limitó la producción a 12 pro-vincias, debido a que se quería utilizar únicamentepara fines médicos. Se incentivó una sustitución acultivos de azúcar en las provincias en las que su pro-ducción fue prohibida. El área de cultivo es determi-nada cada año por un decreto especial ministerial, elcual debe ser publicado a más tardar el 15 de junio enla gaceta oficial.

Los agricultores sólo están autorizados a cosecharlas semillas. Éstas son parte importante de la dieta delcampesino, se usan principalmente para extraer unaceite que es utilizado en la producción de alimentos,las sobras son utilizadas para alimentar al ganado de-bido a su alto contenido proteico.

VI) La experiencia en México

Durante el periodo de 1990 a 1993 se implementó unprograma de desarrollo rural para desalentar cultivosilícitos en México, particularmente en las entidadesfederativas de Oaxaca, Guerrero y Michoacán. Comoparte del desarrollo, se establecieron diferentes mo-dalidades entre la UNODC y el gobierno de México(en sus tres órdenes de gobierno). El proyecto cofi-nanciado por el organismo internacional y el mexica-no tuvo un costo aproximado de 88.2 millones de pe-sos.


En su implementación, la población participó activa-mente, dependiendo del tipo de proyecto ejecutado,desde mano de obra no calificada hasta la aportaciónde materiales no industrializados de la región. Se re-gistró una participación amplia y democrática.

Como resultados relevantes de la implementación delprograma de desarrollo rural en comento, destacan lossiguientes:

– Los proyectos productivos y sociales ejecutadoscon fondos provenientes principalmente de laUNODC y complementados con recursos del go-bierno mexicano y de las propias comunidades, hanrepresentado un fuerte impulso en poblaciones pro-clives a cultivos ilícitos.

– La modalidad en el ejercicio de los recursos, per-mitió aumentar la confianza y credibilidad de la po-blación en las instituciones federales y estatales delgobierno mexicano.

– La estrategia provocó beneficios inmediatos decarácter social.

– Las microinversiones propiciaron la generaciónde empleo y el incremento de ingreso en un núme-ro relevante de familias, sin embargo, no generaronun desarrollo productivo a nivel regional.

– Algunos de los factores que limitan el desarrolloarmónico por región, es la infraestructura básica deservicios y el equipamiento comunitario, mismosque requieren de cuantiosas inversiones en aspectoscolaterales.

– Los proyectos deben estar en estrecha concordan-cia y bajo un esquema de desarrollo rural integralque tenga probabilidad de replicarse.

– Se necesitan recursos para programas de capaci-tación productiva, para cubrir las necesidades de lapoblación con incidencia de cultivos ilícitos, así co-mo para desarrollar actividades en beneficio propio.

– La mejor estrategia para disuadir al campesino depracticar actividades al margen de la ley es la cana-lización de recursos a la ejecución de macro-pro-yectos que atraigan la fuerza de trabajo, así comoproyectos colaterales o complementarios.

Una gran dificultad a la que se enfrentan este tipo deprogramas es la de encontrar cultivos comerciales desustitución cuyo valor se aproxime a los que se pre-tender reemplazar. No obstante, estos proyectos se si-guen considerando como una de las vertientes que ne-cesitan profundizarse y evaluarse, para definiracciones que sean técnica, financiera y políticamen-te viables, con el objeto de aumentar las posibilidadesde éxito en la sustitución de cultivos.

VII) Propuesta de cultivo de amapola con fines mé-dicos y científicos

En México, existen pocas posiciones públicas a favoro en contra de la legalización del cultivo de amapolacon fines científicos y médicos.

La ex candidata presidencial, Cecilia Soto ha propues-to la legalización de este cultivo para dar una alterna-tiva económica a los campesinos que se dedican a cul-tivarla y así reducir la vulnerabilidad que tienen antelas organizaciones delictivas que trafican con estaplanta de manera ilegal (Soto, 2014). Asimismo, otrapostura a favor fue la del ex diputado Fernando Be-launzarán, quien propuso una iniciativa para legalizarel cultivo de amapola para fines médicos.

Recientemente la ex ministra Olga Sánchez Corderoha manifestado su simpatía por analizar y proponer es-ta opción como una propuesta del gobierno federal2018-2024.

Asimismo, los gobiernos estatales de las zonas dondeexisten los plantíos suelen manifestarse en ese sentido.

Por otro lado, un estudio realizado por el ObservatorioLatinoamericano de Políticas de Drogas y Opinión Pú-blica señala que en la región los ciudadanos mexica-nos son los que más a favor están de la legalización dela producción y consumo de drogas (Pública, 2015).

De acuerdo con este estudio, el 48 por ciento de los en-cuestados se manifestó a favor de la despenalización olegalización de la producción de drogas. Esto contras-ta, por ejemplo, con el 33 por ciento que respondió demanera similar en Uruguay y el 19 por ciento en Ar-gentina.

Por otra parte, cabe destacar que la amapola es unaplanta que cuenta con diferentes propiedades que han


acompañado al ser humano desde épocas muy remotasen medicina, en gastronomía y cultos religiosos.

La amapola es de las plantas más conocidas a nivelmundial, llegando a desempeñar un papel un impor-tante papel en diversas sociedades, especialmente enel marco mediterráneo.11

• Opiáceo: Se refiere al origen de la sustancia res-pecto al opio. Son sustancias que se extraen de laplanta del opio, la papaver somniferum (se denomi-nan productos químicos derivados de la morfina).

• Opioide: Se utiliza para designar aquellas sustan-cias endógenas o exógenas que tienen un efectoanálogo al de la morfina (son ligados de receptoresopioides y poseen actividad intrínseca).

La amapola presenta diversos componentes que em-pleados correctamente pueden convertirse en benefi-ciosos para la salud. Esta planta se puede usar comotratamiento tanto interno como externo,12 y destacanlas siguientes aplicaciones:

1. Es perfecta para combatir el insomnio. Probable-mente sea el uso más común que se le da a las ama-polas. Presentan propiedades hipnóticas y sedantespor lo que son perfectas para tratar problemas ner-viosos y de insomnio.

2. También se aplica para mejorar el asma. Los pre-parados con esta planta tienen efectos positivos enel aparato respiratorio, por lo que son beneficiosospara las enfermedades relacionadas con ello.

3. Es capaz de aliviar la tos y los resfriados.

4. Disminuye los efectos de la conjuntivitis al frotarlos ojos con una infusión de sus flores (siempre ycuando esté bien filtrada).13

Pero los usos de esta planta no sólo están relacionadoscon la medicina. Sus flores combinadas con las deotras especies son empleadas en la elaboración de per-fumes.14

La Organización Mundial de la Salud (OMS) calculoque unos 5.500 millones de personas de todo el mun-do viven en países con acceso escaso o nulo a medi-camentos fiscalizados y no disponen de un acceso

adecuado al tratamiento del dolor moderado a inten-so.15

Solo en un pequeño número de países ricos, los ciuda-danos tienen la posibilidad razonable de disfrutar deun acceso adecuado de medicamentos para la atencióndel dolor.16

Para mejor comprensión dela iniciativa que se plantea,se presenta el siguiente cuadro comparativo:

Ley General de Salud


Código Penal Federal

Todo lo anterior sirvan para ejemplificar y son razonescontundentes para proponer la siguiente iniciativa conproyecto de

Decreto que reforman los artículos 194 y 198 de laLey General de Salud y el artículo 198 del CódigoPenal Federal

Artículo Primero. Se reforman los artículos 194 y198 de la Ley General de Salud para quedar comosigue:

Artículo 194.-...

…

I…

II…

III…

El control sanitario del proceso, cultivo, produc-ción, importación y exportación de medicamentos,estupefacientes y sustancias psicotrópicas y las ma-terias primas que intervengan en su elaboración,compete en forma exclusiva a la secretaria de salud,en función del potencial de riesgo para la salud queestos productos representan

Artículo 198. Requieren autorización sanitaria los es-tablecimientos dedicados a:

I. El proceso de los medicamentos que contenganestupefacientes, psicotrópicos, el cultivo y produc-ción de la materia prima necesaria para ello: va-cunas, toxoides, sueros y antitoxinas de origen ani-mal, y hemoderivados.

II…

III…

IV…

V...

Artículo Segundo: Se reforma el artículo 198 delCódigo Penal Federal para quedar de la siguientemanera:

Artículo 198. Al que, dedicándose como actividad prin-cipal a las labores propias del campo, siembre sin per-miso o autorización de la autoridad administrativacorrespondiente cultive o coseche plantas de marihua-na, amapola, hongos alucinógenos, peyote o cualquierotro vegetal que produzca efectos similares, por cuentapropia, o con financiamiento de terceros, cuando en él


concurran escasa instrucción y extrema necesidad eco-nómica, se le impondrá prisión de uno a seis años.

…

…

…

La siembra, cultivo o cosecha de plantas de marihua-na o amapola no será punible cuando estas activida-des se lleven a cabo con fines médicos y científicos entérminos de la Leyes aplicables.

Si después de iniciada una carpeta de investigacióno una vez ejercida la acción penal ante los tribuna-les correspondientes en contra de persona alguna,la autoridad administrativa otorga el permiso co-rrespondiente a que se refiere el primer párrafo deeste artículo, la representación social cesara de in-mediato toda acción en su contra, incluido el desis-timiento de la acción penal ante el órgano jurisdic-cional que corresponda.

Transitorio

Artículo Único. El presente decreto entrara en vigorel día siguiente al de su publicación en el Diario Ofi-cial de la Federación.

Notas

1 UNODC. Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el

Delito. INFORME MUNDIAL SOBRE LAS DROGAS 2018

https://www.unodc.org/wdr2018/prelaunch/WDR18_ExSum_Spa

nish.pdf

2 Instituto Belisario Domínguez. Senado de la República, temas

estratégicos 27, octubre de 2015.

h t tp : / /b ib l iod ig i ta l ibd .senado.gob .mx/b i t s t ream/han-

dle/123456789/1914/reporte27.pdf?sequence=1&isAllowed=y

3 Otros analgésicos comunes como el paracetamol o los fármacos

antiinflamatorios no esteroideos son ineficaces cuando el dolor es

de moderado a intenso.

4 Promedio 2010-2012. Consumo expresado en dosis diarias defi-

nidas con fines estadísticos por millón de habitantes y por día (Ha-

llam, 2014).

5 El estimador se construyó a partir de la cantidad de personas que

necesitan tratamiento para aliviar el dolor de fuerte a grave, la can-

tidad de kilogramos de medicamentos disponibles en 2013 repor-

tados por la JIFE y el consumo per cápita de medicamentos deri-

vados del opio.

6 Se refiere a la prevalencia global del consumo o consumo del en-

cuestado durante alguna vez en la vida.

7 La información del Esfuerzo Nacional proporcionada por el Cen-

tro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Com-

bate a la Delincuencia de PGR únicamente se encuentra disponible

a nivel estatal.

8 La información de la Sedena difiere ligeramente de la de Cena-

pi, pues entre enero de 2013 y mayo de 2015 se erradicaron 51 mil

633 hectáreas de amapola.

9 Es el único proveedor lícito de opio (el bulbo de la adormidera)

pero existen varios proveedores de paja de adormidera.

10 La producción por medio de la paja de adormidera es preferida

por los países así como por Estados Unidos ya que, aparte de las

economías de escala, también limita las oportunidades de desvío al

mercado ilícito y conlleva menos desechos residuales de opio cru-

do, reduciendo así los riesgos ambientales.

1 1

https://idus.us.es/xmlui/bitstream/handle/11441/30743/La%20ado

rmidera%20en%20el%20Mediterraneo%20oriental.pdf?sequen-

ce=1&isAllowed=y

12 https://www.todohusqvarna.com/blog/amapola/



15 https://www.tni.org/es/publicacion/el-regimen-internacional-

de-control-de-drogas-y-el-acceso-a-medicamentos-fiscalizados

16 https://www.tni.org/es/publicacion/el-regimen-internacional-

de-control-de-drogas-y-el-acceso-a-medicamentos-fiscalizados

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2018

Diputado Manuel Huerta Martínez (rúbrica)


QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 21 Y 22 DE LA LEY GE-NERAL DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE

DE VIOLENCIA, SUSCRITA POR LA DIPUTADA JOSEFINA SA-LAZAR BÁEZ E INTEGRANTES DEL GRUPO PARLAMENTA-RIO DEL PAN

Josefina Salazar Báez y los integrantes del Grupo Par-lamentario del Partido Acción Nacional, con funda-mento en lo que disponen la fracción II del artículo 71de la Constitución Política de los Estados Unidos Me-xicanos; y los artículos 6o., numeral 1, fracción I, 77,numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Di-putados, elevan a consideración de esta soberanía lapresente iniciativa con proyecto de decreto, que refor-ma el primer párrafo del artículo 21 y el artículo 22 dela Ley General de Acceso de las Mujeres a una VidaLibre de Violencia, con objeto de reconocer en la leyque la violencia feminicida, en su característica de vio-lencia extrema contra las mujeres, es producto de con-diciones estructurales, culturales e históricas en el pa-ís, por lo que ninguna territorialidad está exenta deella; y, por ese motivo, se pretende establecer que laalerta por violencia de género pueda ser declarada deforma regional, incorporando municipios de distintaslocalidades, aplicando el principio de coordinación pa-ra el trabajo conjunto entre diferentes gobiernos muni-cipales y estatales, con base en la siguiente


La violencia de género y el feminicidio son fenóme-nos complejos y de graves consecuencias que han ge-nerado no pocas reflexiones y análisis, las mismasque a su vez han impactado a la legislación, como porejemplo la propia tipificación del feminicidio en lasleyes y en códigos penales y la búsqueda de una defi-nición que incluyera motivos de género en este tipo deasesinatos.

Ahora bien, desde la academia se han formulado dife-rentes explicaciones para la violencia de género, sobretodo en México a partir de la década de los noventa;sin embargo, vale la pena resaltar que las investigado-ras han alcanzado en su trabajo conclusiones respectoa que la violencia contra las mujeres, y concretamenteel feminicidio, en últimas instancias no se trata de unhecho simple y atribuible a impulsos, sino que está re-lacionado con algo más profundo: con característicasestructurales, históricas y culturales de la sociedad,que han puesto a la mujer en situación de vulnerabili-

dad. Por ejemplo, la autora Rosa Cobo, propone queen estos casos

la violencia no es un atributo, ontológico de los hom-bres, apreciación fundamental para desmentir las afir-maciones que atribuyen las agresiones contra las mu-jeres a problemas de personalidad o de incapacidadpara contener los impulsos agresivos. En cambio, laviolencia masculina exhibe una de las caras de la con-figuración de la desigualdad entre unas y otros, resul-tado de las relaciones de poder y de dominación quehan inclinado la balanza patriarcal hacia los varones,lo que explica que éstos tengan la potestad de violen-tar a las mujeres, a cualquier mujer, desde la posiciónde poder y privilegio que ostentan en términos de gé-nero, la cual se potencia cuando se suman otros atri-butos de poder como la clase social, la raza, la perte-nencia étnica o la adscripción a grupos criminales.1

En esa apreciación convergen elementos que maximi-zan la desigualdad y la violencia, como la existenciadel crimen organizado; ahora bien, es un hecho que es-ta violencia no es reciente, sino que es histórica. JillRadford, quien, junto con Diana Russell, propuso eltérmino feminicidio, considera que este tipo de hechosha estado presente durante mucho tiempo, por ejem-plo, en

los siglos XVI y XVII el pensamiento justificó el ase-sinato de mujeres bajo la creencia de que eran brujas,lo cual a su vez se fundamentó en el supuesto de su in-herente maldad. En épocas más recientes el pensa-miento hegemónico ha llevado a un sistema legal queminimiza el asesinato de ciertas mujeres –lesbianas,esposas sospechosas de adulterio, prostitutas– en rela-ción con otros asesinatos2

Marcela Lagarde, autora y ex diputada que trabajó porla inclusión del feminicidio y la violencia contra lasmujeres en las Leyes mexicanas, también consideralos elementos estructurales en su análisis, como rasgosque tienen en común las actitudes de menosprecio alas mujeres y a su vida, siendo factores que se conju-gan en el feminicidio:

El genocidio contra mujeres y sucede cuando las con-diciones históricas generan prácticas sociales que per-miten atentados violentos contra la integridad, la sa-lud, las libertades y la vida de niñas y mujeres. En elfeminicidio concurren en tiempo y espacio, daños con-


tra niñas y mujeres realizados por conocidos y desco-nocidos, por violentos, -en ocasiones violadores-, yasesinos individuales y grupales, ocasionales o profe-sionales, que conducen a la muerte cruel de algunas delas víctimas. [...] Todos tienen en común que las muje-res son usables, prescindibles, maltratables y desecha-bles. Y, desde luego, todos coinciden en su infinitacrueldad y son, de hecho, crímenes de odio contra lasmujeres.3

Otros análisis también consideran los motivos estruc-turales; por ejemplo, los reseñados en el artículo cita-do, Feminicidio y violencia de género en México: omi-

siones del Estado y exigencia civil de justicia, dondese revisan aportaciones al estudio de la violencia degénero y al feminicidio. Al respecto se señala que lasautoras Rosa Cobo y Celia Amorós tienen en comúnreferir que

la violencia de género contra las mujeres se sustentaen un conjunto de condiciones sociales, políticas, cul-turales, económicas e ideológicas que logran articularlos procesos macrosociales con la vivencia de la sub-ordinación en el orden de las relaciones cotidianas yen las escalas microsociales, lo que hace que cada mu-jer perciba su situación como algo personal, indivi-dual, no compartido con otras y mucho menos produc-to de una compleja construcción sociohistórica depoder y de dominación

A partir de los avances en las principales tendencias delos estudios especializados, se puede argumentar quela violencia de género en México, al igual que el fe-minicidio como su expresión más extrema, son un fe-nómeno histórico, cultural y estructural, que se poten-cia con diversos factores presentes en cada contexto;no se trata entonces de un fenómeno individualizado,sino de uno que se puede presentar en muchos contex-tos, sin limitarse necesariamente por fronteras y admi-nistraciones.

La conclusión tras la revisión general de esos análisissobre la violencia contra la mujer en México, coincidecon uno de los puntos señalados por los conversatoriosde los grupos de trabajo de diferentes mecanismos deAlerta de Género en el país; afirman que es necesario

Realizar reconocimiento público. Comprender y reco-nocer que la Violencia contra las Mujeres es una pan-demia y que se encuentra interiorizada estructural-

mente en el país, por lo que sus territorios e institucio-nes no están libres de ella.4

Ahora bien, el correlato pragmático de esta conclu-sión, es que si la alerta por violencia de género es unmecanismo de respuesta ante los feminicidios, y éstosobedecen a condiciones estructurales y detonadoresque pueden estar presentes en muchos lugares, la aler-ta no debe estar estrictamente sujeta a las delimitacio-nes estatales, sino que se debe establecer la posibilidadpara solicitar y emitir alertas regionales que involu-cren municipios de diversas entidades, propuesta queya ha sido enunciada también por grupos de trabajo dela alerta de género.

Además de lo anterior, hay una razón del todo prácti-ca para realizar el reconocimiento de la violencia fe-minicida como un fenómeno estructural en el país. Deacuerdo con los grupos de trabajo, las autoridades noreconocen públicamente la problemática de la violen-cia feminicida.5

De hecho, uno de los problemas recurrentes en variasde las etapas de la alerta por violencia contra las mu-jeres, es que los gobiernos municipales y estatales, enalgunas ocasiones obstaculizan la declaratoria al con-siderar que ésta puede constituir un señalamiento aldesempeño y resultados de las políticas de seguridad.Podría decirse que, de esta forma, la alerta y quienesestén interesados en promover la declaración, enfren-tan una resistencia institucional oficial y a todos losmedios de los que ésta disponga para obstruirla.

El verdadero sentido de este mecanismo, de acuerdocon los principios de la Ley General de Acceso de lasMujeres a una Vida Libre de Violencia, no es otro queabatir la violencia contra las mujeres por medio de lacoordinación interinstitucional; por lo que el reconoci-miento de la dimensión estructural de la violencia fe-minicida, y la posibilitación de alertas regionales, se-ría una forma de fortalecer esos principios y dedisminuir las presiones y resistencias institucionales,en aras del cumplimiento del objetivo del mecanismo.Se busca entonces, disminuir los motivos por los quelos gobiernos minimicen el fenómeno.

La seguridad de los estados es una atribución constitu-cional de los titulares del gobierno, y ni la ley generalde acceso de las mujeres ni los mecanismos emanadosde ella, tienen en ninguna forma el fin de establecer


juicios sobre esa competencia, sino solo el de erradicarla violencia contra las mujeres, y hacerlo con una pers-pectiva nacional, integral, estructural y coordinada,por lo que la Alerta debe reflejar esos criterios. En tér-minos jurídicos estrictos, son aristas diferentes delmismo problema.

Adicionalmente, a pesar de que para solicitar y decla-rar alertas regionales se necesitaría más coordinaciónentre distintos grupos de trabajo y diferentes autorida-des, sean municipales o estatales, operativamente po-dría significar reducción y optimización del tiempodedicado a trámites, al implementar un solo mecanis-mo de alerta por violencia de género, que pudiera unira varios municipios de diferentes estados, por ejemplo,en una región de frontera entre varios estados.

Si partimos de que la violencia puede presentarse en di-ferentes zonas del país, no es pertinente, en todos los ca-sos, limitar la respuesta a demarcaciones jurisdicciona-les, sino que, por medio de la coordinación, involucrara distintos municipios, aunque pertenezcan a diferentesestados. El criterio anterior fortalecería la coordinación,parte vital del objeto de la Ley General de Acceso de lasMujeres a una Vida Libre de Violencia:

Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecerla coordinación entre la Federación, las entidades fe-derativas, el Distrito Federal y los municipios paraprevenir, sancionar y erradicar la violencia contra lasmujeres, así como los principios y modalidades paragarantizar su acceso a una vida libre de violencia quefavorezca su desarrollo y bienestar conforme a losprincipios de igualdad y de no discriminación, así co-mo para garantizar la democracia, el desarrollo inte-gral y sustentable que fortalezca la soberanía y el régi-men democrático establecidos en la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos.

El valor de la coordinación también se ha subrayadoen el contexto de la alerta por violencia de género a es-cala regional. Por ejemplo, en Morelia, la secretaria deIgualdad Sustantiva y Desarrollo de las Mujeres,apuntó:

“Con la implantación de la AVGM ha quedado cla-ro que sólo si realizamos tareas conjuntas a nivel re-gional podemos atender esta pandemia tan dolorosaque es la violencia feminicida. La coordinación re-gional se ha fortalecido, ya que hemos participado

con las instancias de seguridad y procuración dejusticia, así como con el área de salud, para atenderla prevención y atención de este fenómeno”, subra-yó la funcionaria.6

Finalmente, esta propuesta busca mejorar las condicionesde operatividad de la alerta, considerando que los objeti-vos de la ley general de acceso, como la coordinación delos tres órdenes de gobierno para erradicar la violencia degénero, tienen la primacía en lo concerniente a los asesi-natos de mujeres por motivos de género, y que su correc-ta aplicación a través de la alerta por violencia de género,puede contribuir a romper la propia inercia estructuralque causa que los feminicidios sigan ocurriendo. Por eso,es nuestro deber garantizar que las acciones instituciona-les tengan el mejor resultado posible porque como lo haseñalado la autora Mariana Berlanga:

… lo que define fundamentalmente al feminicidio,puesto que es lo que garantiza su reproducción, eslo que sucede después de cada asesinato. La mini-mización y justificación del hecho, el silencio, el ol-vido y la impunidad son las constantes que obser-vamos tras el asesinato de una mujer,independientemente de que éste se haya dado en elespacio privado o en el público.7

Fundamento legal

Con base en los motivos expuestos, en mi calidad dediputada federal por el V distrito, e integrante del Gru-po Parlamentario del Partido Acción Nacional en laSexagésima Cuarta Legislatura, y con fundamento enlo que disponen la fracción II del artículo 71 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos; y los artículos 6o., numeral 1, fracción I, 77, nu-meral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Dipu-tados, presento a consideración de este pleno elsiguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma la Ley General deAcceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violen-cia, en materia de transparencia y acceso a la in-formación referente al mecanismo de alerta porviolencia de género

Único. Se reforman el primer párrafo del artículo 21y el artículo 22 de la Ley General de Acceso de lasMujeres a una Vida Libre de Violencia, para quedarcomo sigue:


Artículo 21. Violencia feminicida: Es la forma extre-ma de violencia de género contra las mujeres, pro-ducto de la violación de sus derechos humanos, enlos ámbitos público y privado, conformada por elconjunto de conductas misóginas, y de elementos es-tructurales, culturales e históricos, y que puedenconllevar impunidad social y del Estado y puede cul-minar en homicidio y otras formas de muerte violen-ta de mujeres.

Artículo 22. Alerta de violencia de género: Es el con-junto de acciones gubernamentales de emergencia pa-ra enfrentar y erradicar la violencia feminicida en unterritorio determinado, pudiendo abarcar municipiosde una o varias entidades, ya sea ejercida por indivi-duos o por la propia comunidad.

Transitorios


Segundo. Se derogan todas las disposiciones legalesque se opongan al presente decreto.

Tercero. El gobierno federal, a través de la Secretaríade Gobernación, fijará de manera específica en el Re-glamento de la Ley General de Acceso de las Mujeresa una Vida Libre de Violencia los criterios para la apli-cación de la materia de este decreto.

Notas

1 Citada en Martha Patricia Castañeda Salgado. Patricia Ravelo

Blancas. Teresa Pérez Vázquez. “Feminicidio y violencia de géne-

ro en México: omisiones del Estado y exigencia civil de justicia”,

en Iztapalapa Revista de Ciencias Sociales y Humanidades, nú-

mero 74, año 34, enero-junio de 2013, páginas 11-39. En

<http://www.redalyc.org/html/393/39348328002/>Consultada el

15 de octubre de 2018.

2 Traducido de Jill Radford. Diana E. H. Russell. Femicide: the

politics of woman killing. Twayne, EUA, 1992.

3 Marcela Lagarde. “Antropología, feminismo y política: violencia

feminicida y derechos humanos de las mujeres”. En Bullen, M. D.

Retos teóricos y nuevas prácticas (209-239). En

<https://www.ankulegi.org/wp-content/uploads/2012/03/0008La-

garde.pdf>Consultado el 18 de octubre de 2018.

4 Sistematización de discusiones del Conversatorio nacional de

alerta de violencia de género y experiencias regionales para la

prevención del feminicidio, página 10.

5 Sistematización de discusiones del Conversatorio nacional de

alerta de violencia de género y experiencias regionales para la

prevención del feminicidio, página 9.

6 <https://moreliactiva.com/se-reunen-autoridades-para-tratar-la-

alerta-de-violencia-de-genero-en-contra-de-las-mujeres/> Consu-

lado el 23 de octubre de 2018.

7 Mariana Berlanga. Las fronteras del concepto feminicidio, una

lectura de los asesinatos de mujeres en América Latina. En

<http://www.fazendogenero.ufsc.br/9/resources/anais/127786037

7_ARQUIVO_MarianaBerlangaFG.pdf> Consulado el 20 de octu-

bre de 2018.

Ciudad de México, a 27 de noviembre de 2018.

Diputada Josefina Salazar Báez (rúbrica)

QUE REFORMA EL ARTÍCULO 106 DE LA LEY FEDERAL DE

PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, A CAR-GO DEL DIPUTADO FERNANDO GALINDO FAVELA, DEL

GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI

El que suscribe, Fernando Galindo Favela, diputadointegrante del Grupo Parlamentario del Partido Revo-lucionario Institucional de la LXIV Legislatura del ho-norable Congreso de la Unión, con fundamento en losartículos 71, fracción II, de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracciónI, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados,somete a consideración de esta honorable asamblea la


presente iniciativa con proyecto de decreto por el quese reforma el artículo 106 de la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria, en materia detransparencia presupuestaria, al tenor de lo siguiente


El 7 de febrero de 2014, fue publicado en el DiarioOficial de la Federación (DOF), el decreto por el quese reformaron y adicionaron diversas disposicionesconstitucionales que tuvieron como objetivo principalfortalecer los mecanismos de rendición de cuentas ennuestro país, a través de la transparencia y el acceso ala información pública.

El 4 de mayo de 2015, se publicó en el Diario Oficialde la Federación (DOF) la Ley General de Transpa-rencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP),que en su artículo segundo transitorio estableció laobligación del Congreso de la Unión de expedir la LeyGeneral del artículo 6o. Constitucional, así como lasreformas que correspondieran en materia de transpa-rencia.

Así, tanto el orden local como el federal debieron re-gular la materia de transparencia conforme a los prin-cipios y bases establecidos en la ley general. El 9 demayo de 2016 se publicó en el DOF la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información Pública(LFTAIP) y los estados comenzaron a expedir sus le-yes reglamentarias locales.

Dicha normativa tiene como principal objetivo garan-tizar el ejercicio del derecho de acceso a la informa-ción en posesión de cualquier autoridad, entidad, ór-gano y organismo de los Poderes Ejecutivo,Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidospolíticos, fideicomisos y fondos públicos, así como decualquier persona física y moral o sindicato que recibay ejerza recursos públicos o realice actos de autoridaden el ámbito federal, aumentando considerablemente alos sujetos obligados con el ánimo de recuperar la con-fianza de la ciudadanía y promover la cultura de ren-dición de cuentas.

La transparencia, según el Fondo Monetario Interna-cional se refiere a “un entorno en que los objetivos na-cionales, el marco institucional, legal y económico, lasdecisiones de política y su justificación, los datos e in-formación relacionada con las políticas monetarias y

financieras, y la forma en que las agencias rindencuentas, se proporcionan al público de una maneracomprensible, accesible y oportuna.

La transparencia es complementaria al derecho de ac-ceso a la información puesto que incluye actividadesproactivas de publicación de información en su res-pectivo formato de origen, procesamiento de datos yprovisión de contexto, para promover la claridad y es-fuerzos permanentes para garantizar la oportunidad dela misma, en los medios más cercanos a las personasinteresadas.

Cabe mencionar que, tras la reforma constitucional defebrero de 2014, se estableció el derecho humano deacceso a la información, que comprende solicitar, in-vestigar, difundir, buscar y recibir información.

En consecuencia, se prevé como obligación de los su-jetos obligados documentar todo acto que derive delejercicio de sus facultades, competencias o funcionesy se establece que toda la información pública genera-da, obtenida, adquirida, transformada o en posesión delos sujetos obligados es pública y será accesible acualquier persona, con excepción de aquella que seaclasificada como reservada temporalmente por razo-nes de interés público y seguridad nacional, o confi-dencial por contener datos personales, en términos dela normatividad aplicable.

Este esfuerzo normativo e institucional, pretende, ensu conjunto, contribuir a la generación y gestión de in-formación de calidad, a un óptimo procesamiento de lamisma, como un medio para facilitar el conocimientoy evaluación de la gestión pública, la promoción delderecho de acceso a la información y la difusión deuna cultura de la transparencia y su accesibilidad, asícomo a una fiscalización y rendición de cuentas efec-tivas.

Así, tras las reformas en materia de transparencia seotorgó autonomía constitucional al órgano garante detransparencia, se amplió considerablemente el listadode sujetos obligados de tal forma que cualquier perso-na física, moral o sindicato que reciba y ejerza recur-sos públicos o realice actos de autoridad, las entidadesfederativas y los municipios son sujetos obligados y,como consecuencia, tienen diversas obligaciones ge-nerales y comunes en materia de transparencia.


En ese sentido, la rendición de cuentas en la adminis-tración pública involucra el derecho de la sociedad ensu conjunto a recibir información y la obligación, porparte del gobierno, de divulgar todos los datos necesa-rios, adicionalmente, implica el derecho de la sociedada recibir una explicación y el deber correspondiente dejustificar el ejercicio de poder por parte del servidorpúblico.

Se resalta que la LGTAIP y la LFTAIP contienen di-versas obligaciones que deben cumplir los sujetosobligados en relación con la transparencia de informa-ción que tenga que ver con los recursos públicos. In-cluso, prohíbe que cualquier información que conten-ga información relacionada a recursos públicos seaclasificada como reservada o confidencial.

Sin embargo, todo ello no ha sido suficiente para ge-nerar confianza en la ciudadanía respecto de la trans-parencia y rendición de cuentas, en relación con los re-cursos públicos y su ejercicio. Por ello, es necesarioestablecer como una obligación transparentar el gastopúblico por medios eficientes que la ciudadanía puedautilizar para conocer el actuar gubernamental.

Como bien se ha destacado, las disposiciones normati-vas en materia de transparencia han evolucionado enlos últimos años, lo cual ha significado un equilibrioen el poder público para promover un efectivo sistemade rendición de cuentas.

Por otra parte, las nuevas tecnologías de la informa-ción constituyen una herramienta que permite poten-cializar el alcance para poner a disposición del públi-co en general cada vez mayor información, másestratégica, cumpliendo con principios de veracidad yoportunidad.

De esta manera, el uso intensivo de estas herramientaspara publicar la información que generan y con la quecuentan las instituciones, aunado a la difusión que sehaga de la misma, genera una mayor confianza en laciudadanía y permite contar con elementos para unamayor participación por parte de la ciudadanía.

Cabe destacar que el artículo 134 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos comprendea la transparencia como uno de los conceptos básicosen la administración de los recursos económicos deque dispongan la federación, las entidades federativas,

los municipios y las demarcaciones territoriales de laCiudad de México.

Transparencia Presupuestaria

Con el objetivo de abrir a la observación de la socie-dad el Presupuesto de Egresos de la Federación y, engeneral, la información sobre el gasto público federal,la Secretaría de Hacienda y Crédito Público presentó,en julio de 2011, el portal electrónico de Transparen-cia Presupuestaria, siendo dicho portal un referente anivel internacional por la forma en que presenta enlenguaje ciudadano información sobre quién, cómo, enqué y para qué se gastan los recursos públicos.

El Portal Electrónico de Transparencia Presupuestaria(https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/)constituyó, desde su inicio, una importante herramien-ta de transparencia focalizada para contar con infor-mación veraz y oportuna sobre el uso y destino de losrecursos públicos.

Es importante señalar que México es el primer país enintegrarse al estándar internacional de datos presu-puestarios abiertos que promueve la Iniciativa Globalpara la Transparencia Fiscal, en colaboración con laorganización Conocimiento Abierto Internacional y laIniciativa BOOST del Banco Mundial.

Con dicha herramienta es posible realizar consultas de lascuentas públicas, los ramos administrativos, generales yautónomos, incluyendo entidades de control directo yempresas productivas del estado; visualizar el presupues-to aprobado para cada ejercicio; crear visualizaciones yfiltrar consultas replicables para cualquier fin, compara-bles con otros países que se adhieran al estándar.

Con la reforma para incorporar de manera formal elportal de Transparencia Presupuestaria a la Ley Fede-ral de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, sepretende que dicho portal electrónico tenga un susten-to legal para que, con independencia de las modifica-ciones presupuestarias que se lleven a cabo por las si-guientes administraciones, la sociedad tenga unobservatorio para vigilar la actuación de las autorida-des en el ejercicio de las acciones presupuestarias.

Al respecto, se propone que el portal de TransparenciaPresupuestaria sea la plataforma para publicar, al me-nos, la siguiente información:


a) Información en datos abiertos y con la máximadesagregación de gasto posible del proyecto de Pre-supuesto de Egresos de la Federación, del presu-puesto aprobado y su ejercicio trimestral y el repor-tado en Cuenta Pública.

b) La información que las dependencias y entidadesproporcionen a la Secretaría, en los términos queésta determine, que esté relacionada con los contra-tos que impliquen la erogación de recursos públi-cos;

c) La información que permita identificar las carac-terísticas de cada programa federal con base en susreglas de operación;

d) La información sobre la población potencial, po-blación objetivo y población atendida de aquellosprogramas a cargo de las dependencias y entidadesconsiderados por el Consejo Nacional de Evalua-ción de la Política de Desarrollo Social como pro-gramas o acciones federales de desarrollo social;

e) La información relativa a los proyectos de in-fraestructura aprobados en el Presupuesto de Egre-sos para cada ejercicio, incluyendo el monto apro-bado y pagado, su ubicación geográfica y loslineamientos aplicables a dichos recursos;

f) El avance financiero de los proyectos con base enlos reportes que, de conformidad con la normativaaplicable, realicen las entidades federativas, muni-cipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad deMéxico, y

g) La demás información que coadyuve a la trans-parencia y rendición de cuentas del gasto públicofederal, en los términos que determine la Secretaría.

Es por ello que a través del establecimiento formal delportal de Transparencia Presupuestaria se pretendesustentar la transparencia de los recursos públicos, asícomo identificar los mecanismos que fortalecen la vi-da democrática del Estado Mexicano dando un pasomás a inspección pública, así como para explicar y jus-tificar las acciones que se llevan a cabo.

En suma, es importante señalar que, a pesar de que yase cuenta con un portal de Transparencia que pone alalcance de los ciudadanos información presupuestaria,

existe una motivación para generar un gobierno cerca-no y moderno que rinda cuentas a la sociedad.

Por lo expuesto, con fundamento en los artículos 71,fracción II, de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78del Reglamento de la Cámara de Diputados presento elproyecto de

Decreto por el que se reforma el artículo 106 de laLey Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-cendaria, en materia de transparencia presupues-taria

Artículo Único. Se reforma el artículo 106 de la LeyFederal de Presupuesto y Responsabilidad Hacenda-ria, para quedar como sigue:

Artículo 106. Los ejecutores de gasto, en el manejo delos recursos públicos federales, deberán observar lasdisposiciones establecidas en la Ley General de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública y en la LeyFederal de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública.

La información a que se refiere el artículo 70, fracciónXXI, de la Ley General de Transparencia y Acceso ala Información Pública, se pondrá a disposición delpúblico en los términos que establezca el Presupuestode Egresos y en la misma fecha en que se entreguenlos informes trimestrales al Congreso de la Unión.

La Secretaría administrará y actualizará el portal elec-trónico denominado Portal de Transparencia Presu-puestaria, en el cual se publicará, en formato de datosabiertos, al menos, lo siguiente:

I. La información del proyecto de Presupuesto deEgresos y del Presupuesto de Egresos aprobado;

II. Información trimestral y de Cuenta Pública res-pecto del Presupuesto de Egresos modificado, com-prometido, devengado, ejercido y pagado;

III. La información relacionada con la planeaciónde las contrataciones y la ejecución de los contratosde los sujetos de la Ley de Adquisiciones, Arrenda-mientos y Servicios del Sector Público y la Ley deObras Públicas y Servicios Relacionados con lasMismas;


IV. La información que permita identificar las ca-racterísticas de cada programa presupuestario conbase en sus reglas de operación, así como la infor-mación sobre la población potencial, población ob-jetivo y población atendida de los programas presu-puestarios considerados por el Consejo Nacional deEvaluación de la Política de Desarrollo Social comoprogramas o acciones federales de desarrollo social;

V. El avance financiero de los proyectos de infraes-tructura aprobados en el Presupuesto de Egresoscon base en los reportes que, de conformidad con lanormativa aplicable, realicen las dependencias y en-tidades, las entidades federativas, municipios y de-marcaciones territoriales de la Ciudad de México,incluyendo además, la ubicación geográfica de di-chos proyectos, y

VI. La demás información que coadyuve a la trans-parencia y rendición de cuentas del gasto públicofederal, en los términos que determine la Secretaría.

La información a la que se refieren las fracciones I yII del presente artículo, deberán publicarse con la des-agregación a nivel capítulo, concepto y partidas gené-rica y específica, de conformidad con el Clasificadorpor Objeto de Gasto que emita el Consejo Nacional deArmonización Contable.

Las dependencias y entidades deberán proporcionar ala Secretaría, en los términos y plazos que ésta deter-mine, la información que permita dar cumplimiento alpresente artículo.

Los ejecutores de gasto deberán remitir al Congreso dela Unión la información que éste les solicite en rela-ción con sus respectivos presupuestos, en los términosde las disposiciones generales aplicables. Dicha solici-tud se realizará por los órganos de gobierno de las Cá-maras o por las comisiones competentes, así como elCentro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cá-mara de Diputados.

En la recaudación y el endeudamiento público del go-bierno federal, la Secretaría y las entidades estaránobligadas a proporcionar a la Función Pública y a laAuditoría Superior de la Federación, en el ámbito desus respectivas competencias y en los términos de lasdisposiciones aplicables, la información que éstas re-quieran legalmente.

El incumplimiento a lo dispuesto en este artículo serásancionado en los términos de la Ley General de Res-ponsabilidades Administrativas y las demás disposi-ciones aplicables.

Transitorios


Segundo. El Ejecutivo federal deberá realizar las re-formas necesarias al Reglamento de la presente Ley ydemás disposiciones aplicables, de conformidad conlo previsto en el presente decreto, en un plazo no ma-yor a los noventa días naturales siguientes a la entradaen vigor del presente decreto.

Tercero. Las erogaciones que, en su caso, se generencon motivo de la entrada en vigor del presente decretose cubrirán con cargo al presupuesto aprobado a la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público para el ejerci-cio fiscal que corresponda.

Cuarto. Se derogan las disposiciones que sean contra-rias a lo previsto en el presente decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2018.

Diputado Fernando Galindo Favela (rúbrica)


QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA

LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTA-BLE, A CARGO DEL DIPUTADO FERNANDO LUIS MANZANI-LLA PRIETO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PES

El que suscribe, diputado Fernando Luis ManzanillaPrieto, coordinador del Grupo Parlamentario del Parti-do Encuentro Social, de la LXIV Legislatura del ho-norable Congreso de la Unión, someto a su considera-ción del pleno la presente iniciativa con proyecto dedecreto por el que se derogan los artículos 50, 51 y 52y se reforman y adicionan los artículos 42, 80, 120 y129 de la Ley General de Desarrollo Forestal Susten-table, con base en la siguiente:


La política ambiental nacional es un ejemplo de quelos objetivos en esta materia sólo se pueden alcanzarcon visión de futuro, y en cumplimiento a los compro-misos internacionales gestados por nuestro país.

Baste mencionar lo establecido en el Plan Nacional deDesarrollo 2013-2018, para preservar nuestro patrimo-nio natural al mismo tiempo que genere riqueza, com-petitividad y empleo.

Es por ello que el pasado 5 de junio de 2018 se publi-có en el Diario Oficial de la Federación la nueva LeyGeneral de Desarrollo Forestal Sustentable, mismaque actualiza y fortalece el marco jurídico en materiaforestal.

La actualización de dicho ordenamiento era inminen-te, toda vez que durante la vigencia de la Ley Generalde Desarrollo Forestal Sustentable, de 2003 a la fechase dieron cambios importantes así como avances entemas como: La conservación, el desarrollo econó-mico y social, así como el cambio climático, siendonecesaria la adecuación y actualización del marco le-gal sobre el medio ambiente, por lo que se emitieron

nuevas leyes que contemplaron aquellos temas con lanecesidad de proteger el patrimonio natural del ser hu-mano y que promuevan un desarrollo sustentable, co-mo es la Ley General de Cambio Climático y la LeyFederal de Responsabilidad Ambiental. Derivado de loanterior es que se trabajó con diversas autoridades ysociedad civil para actualizar el marco jurídico aludi-do que incorporara y fortalece la Ley General de Des-arrollo Forestal Sustentable, para poder ser congruen-te y alinearla con el marco normativo en materia decambio climático y servicios ecosistémicos.

Concatenado con lo anterior y de la revisión de la LeyGeneral de Desarrollo Forestal Sustentable, se detecta-ron imprecisiones, las cuales darían lugar a la confu-sión, es por ello que se proponen las siguientes modi-ficaciones:


La propuesta de reformar el artículo 42 se debe a queéste se encuentra repetido en el artículo 50 y a efecto dedar congruencia y evitar confusiones en relación al te-ma de Registro Nacional Forestal es que se propone es-tablecer en el artículo 42 lo contemplado en el artículo50 respecto del tema de Registro Nacional Forestal quese encuentra más completo y se ajusta al planteamien-to inicial de la ley, y derogar por lo tanto los artículos50, 51 y 52, para dar coherencia a dicho ordenamiento.

En relación al artículo 80 se considera pertinente adi-cionar el término "Secretaría" a efecto de enfatizar queserá ésta a quien se le tiene que presentar el aviso porescrito de las plantaciones forestales comerciales enterrenos temporalmente forestales o preferentementeforestales.


Respecto de los artículos 120 y 129 se considera im-portante adicionar el término de "legítimos", cuandose alude a los poseedores, en virtud de que dentro dela misma ley cuando se habla de poseedores se refie-ren a los legítimos, lo que le dará congruencia al arti-culado.

Consideramos pertinente realizar las adecuacionespresentadas, toda vez que es importante e inminentedar certeza a la Ley General de Desarrollo ForestalSustentable, a efecto de darle operatividad, sobre todotratándose de lo que se debe incluir en el Registro Na-cional Forestal.

Contexto Internacional

Es importante en el contexto internacional aludir el pa-pel de los bosques en la lucha contra el cambio climá-tico, pues este fue reconocido formalmente en elAcuerdo de París, del que México es parte, pues en elProtocolo de Kioto se asignaba un discreto y limitadopapel a los mismos, que se circunscribía a compensaremisiones en los sumideros forestales nacionales.

La importancia asignada a los ecosistemas para captu-rar y almacenar carbono es manifiesta y se proyectadirecta o indirectamente a lo largo de las páginas delactual acuerdo vinculante.

El éxito del acuerdo depende de la contribución de ca-da país para reducir sus emisiones que deben ser ex-plicitadas en sus planes nacionales ahora llamadosContribuciones Nacionales Planeadas (CNP) o Prome-tidas (INDC en inglés). Los ecosistemas forestales, es-pecialmente los bosques, serán una parte importanteen muchos de estos CNP que deben ser actualizadoscada cinco años.

El Preámbulo del Acuerdo de París subraya la impor-tancia de conservar y aumentar, según corresponda,los sumideros y depósitos de los gases de efecto in-vernadero mencionados en la Convención.

Asimismo, el artículo 5 del Acuerdo de París dice tex-tualmente:

"Las partes deberán promover actuaciones para con-

servar y mejorar sumideros y depósitos de gases de

efecto invernadero tal como refiere el artículo 4.1d de

la Convención, incluyendo los bosques".1

Por lo anteriormente expuesto pongo a su considera-ción el siguiente:

Decreto por el que se derogan los artículos 50, 51 y52 y se reforman y adicionan los artículos 42, 80,120 y 129 de la Ley General de Desarrollo Forestalsustentable

Artículo Único. Se derogan los artículos 50, 51 y 52y se reforman y adicionan los artículos 42, 80, 120 y129 de la Ley General de Desarrollo Forestal Susten-table, para quedar como siguen:

Sección Tercera

Del Registro Forestal Nacional

Artículo 42. La Secretaría establecerá, integrará, or-ganizará y mantendrá actualizado el Registro ForestalNacional.

El Registro Forestal Nacional será público y en él seinscribirán:

I. Las autorizaciones de aprovechamiento de recur-sos forestales maderables;

II. Los avisos de plantaciones forestales comercia-les;

III. Las autorizaciones de cambio de uso de suelode los terrenos forestales;

IV. Los certificados de inscripción de los prestado-res de servicios forestales y auditores técnicos fo-restales;

V. Los decretos que establezcan áreas naturalesprotegidas que incluyan terrenos forestales o prefe-rentemente forestales;

VI. Los decretos que establezcan zonas de restau-ración en terrenos forestales;

VII. Los decretos que establezcan vedas forestales;

VIII. Avisos de colecta de germoplasma forestal;

IX. Las unidades productoras de germoplasma fo-restal;


X. Autorizaciones de colecta de recursos biológicosforestales;

XI. Autorizaciones y avisos de aprovechamientosno maderables;

XII. Las autorizaciones de funcionamiento de cen-tros de almacenamiento y transformación de mate-rias primas forestales;

XIII. Los informes anuales sobre la ejecución y des-arrollo de los aprovechamientos forestales;

XIV. Los estudios regionales forestales;

XV. Las modificaciones, revocaciones, suspensionesy declaraciones de extinción o de caducidad de lasautorizaciones, avisos y demás actos a que se refie-ren los artículos 65 y 66 de esta Ley;

XVI. Las autorizaciones de funcionamiento de cen-tros de comercialización y los no integrados a uncentro de transformación primaria;

XVII. El padrón de los prestadores de servicios fo-restales y los titulares de aprovechamientos a losque se refieren los artículos 70 y 101 de esta Ley, y

XVIII. Los demás actos y documentos que se seña-len en esta Ley y en su Reglamento.

Sección Sexta

Del Registro Forestal Nacional

Artículo 50. Se deroga



Artículo 80. Las plantaciones forestales comercialesen terrenos temporalmente forestales o preferentemen-te forestales requerirán de un aviso por escrito ante laSecretaría. El contenido del escrito y los requisitosdel aviso se establecerán en el Reglamento.

Artículo 120. Los propietarios y legítimos poseedoresde los terrenos forestales y preferentemente forestalesy sus colindantes, que realicen el aprovechamiento de

recursos forestales, la forestación o plantaciones fores-tales comerciales y reforestación, así como los presta-dores de servicios forestales responsables de los mis-mos y los encargados de la administración de las áreasnaturales protegidas, estarán obligados a ejecutar tra-bajos de manejo de combustibles y prevención cultu-ral y realizar el ataque inicial de los incendios foresta-les, en los términos de los programas de manejo y lasautorizaciones correspondientes, así como en los tér-minos de las Normas Oficiales Mexicanas aplicables.

Artículo 129. En el marco de los tratados internacio-nales y disposiciones nacionales aplicables, la Secreta-ría promoverá el desarrollo de instrumentos económi-cos para la conservación y mejora de los bienes yservicios ambientales que retribuyan beneficios de in-terés público, generados por el manejo forestal susten-table que realicen los propietarios y legítimos posee-dores de los terrenos forestales.

Transitorio


Nota

1 Fundación Capital Natural. Los bosques en el Acuerdo de París

sobre Cambio Climático. Consulta en línea (04/10/2018) Pagina

Web http://www.fundacioncapitalnatural.org/index.php/actuali-

dad/97-los-bosques-en-el-acuerdo-de-paris-sobre-cambio-climati-

co

Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámarade Diputados del honorable Congreso de la Unión delos Estados Unidos Mexicanos, a 27 de noviembre de2018.

Diputado Fernando Luis Manzanilla Prieto (rúbrica)


QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FE-DERAL DEL TRABAJO, A CARGO DE LA DIPUTADA ANA GA-BRIELA GUEVARA ESPINOZA, DEL GRUPO PARLAMENTA-RIO DEL PT

La suscrita, Ana Gabriela Guevara Espinoza, diputadafederal de la LXIV Legislatura del honorable Congre-so de la Unión, en ejercicio de la facultad que le con-fiere el artículo 71, de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I,77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara deDiputados, somete a la consideración del pleno de es-ta honorable Cámara de Diputados, la presente inicia-tiva con proyecto de decreto por la que se reformael capítulo XIII y de diversos artículos de la Ley Fe-deral del Trabajo, con base en la siguiente:


El trabajo doméstico es una de las ocupaciones másantiguas del mundo. Consiste en cocinar o hacer lalimpieza, o bien en cuidar niños, ancianos o personascon discapacidad, tareas que tradicionalmente se hanasignado a las mujeres en la inmensa mayoría de lassociedades y que, en buena parte de los casos no hansido remuneradas. Sin embargo, el trabajo domésticotambién puede incluir la jardinería, la conducción devehículos o la prestación de servicios de seguridad, ta-reas que en general son realizadas por hombres.

Tanto en los países en desarrollo como en los paísesdesarrollados, el sector del trabajo doméstico englobaun número significativo de trabajadores, muchos delos cuales pertenecen a los sectores más pobres de lasociedad, por lo que les resulta muy difícil acceder aotro trabajo o empleo, debido casi siempre a sus esca-sas oportunidades educativas.1 En muchos países, eltrabajo doméstico es una actividad que realizan sobretodo, o incluso exclusivamente, trabajadores migran-tes, especialmente las mujeres, quienes emigran paraganar dinero con el fin de mantener a sus familias ensus países de origen.

De acuerdo con las estimaciones mundiales y regiona-les de la OIT más recientes, la actividad principal de almenos 52,6 millones de mujeres y hombres mayoresde 15 años es el trabajo doméstico, cifra que represen-ta aproximadamente 3.6 por ciento del empleo asala-riado en el mundo. La inmensa mayoría de los emple-ados de hogar son mujeres: 43.6 millones o un 83 por

ciento del total. Por ello, el trabajo doméstico es unafuente importante de empleo asalariado para las muje-res, pues representa 7.5 por ciento del empleo femeni-no asalariado en todo el mundo.2 Se trata de estima-ciones basadas en los datos estadísticos oficiales de losque se dispone, lo que significa que el número real detrabajadores domésticos probablemente sea muchomás alto. Asimismo, estos datos ponen de manifiestoque el trabajo doméstico es un sector económico enexpansión.

La participación cada vez mayor de las mujeres en lafuerza de trabajo, la intensificación del trabajo y la au-sencia de políticas sociales eficaces que permitan elequilibrio entre la vida laboral y la familiar han con-tribuido al aumento continuo de la demanda de traba-jadores domésticos, poniendo en evidencia su impor-tancia en la mayoría de las países desarrollados y endesarrollo. Peso a ello, el trabajo doméstico suele estarinfravalorado y poco reglamentado, lo que se traduceen condiciones laborales que no se ajustan al principiode trabajo decente, lo cual suele ser una característicade la economía informal. Así pues, los empleados dehogar han posibilitado que muchos otros trabajadores,especialmente mujeres con hijos, hayan podido parti-cipar y progresar en el sector de la economía produc-tiva formal, y aumentar así sus medios de vida; ellos,sin embargo, no suelen disfrutar de los derechos y me-didas de protección necesarias para que su actividad sedesarrolle en condiciones de trabajo decente.

El arraigo del trabajo doméstico al ámbito de la eco-nomía informal se debe en buena parte a que su carác-ter es muy particular; nos referimos concretamente alhecho de que se lleva a cabo en el hogar de una perso-na, generalmente sin compañeros de trabajo y a menu-do sin un contrato de trabajo escrito ni control externoalguno. Dado que el trabajo doméstico se ha venidopercibiendo como una actividad que no forma partedel mercado de trabajo “productivo”, muchas veces haquedado al margen de la legislación laboral y de em-pleo, ya sea explícita o implícitamente,3 mientras quela ejecución de tareas similares fuera del hogar se en-foca de otro modo.

Como declaró la Conferencia Internacional del Traba-jo, “la dificultad de reducir los déficit de trabajo de-cente es mucho mayor cuando el trabajo realizado es-tá al margen del ámbito o campo de aplicación de losmarcos jurídicos e institucionales”.4 Por consiguiente,


la legislación y las políticas reguladoras constituyeninstrumentos esenciales para eliminar los aspectos ne-gativos de la informalidad en el sector del trabajo do-méstico y, al mismo tiempo, asegurar que las oportu-nidades de empleo y trabajo decente que ofrece estaactividad no se vean comprometidas. Ampliar el al-cance de la legislación laboral de manera que abarquea los empleados de hogar es un paso importante paratraerlos al terreno de la economía formal.5 Hay otroscampos del derecho, como el derecho civil o el penaly el área de los derechos humanos, que también brin-dan protección a los trabajadores domésticos, pero nopueden actuar como sustitutos de una legislación queaborde de forma más específica sus condiciones detrabajo y su protección social.

La legislación laboral que rige el trabajo doméstico re-viste interés tanto para los trabajadores como para susempleadores. Al promover el establecimiento y la for-malización de las relaciones de empleo, esta legisla-ción puede simplificar las relaciones entre trabajado-res y empleadores, ya que proporciona una referenciavinculante, reduciendo así los costos de transacción ycorrigiendo el desequilibrio de poder entre las partes.Los derechos que contempla esta legislación aportanun nivel mínimo de protección del que deben disfrutartodos los trabajadores; en caso de incumplimiento,pueden ser reclamados ante los tribunales. Desde elpunto de vista de la política pública, el hecho de in-cluir en la legislación laboral a los trabajadores do-mésticos, que suelen pertenecer a los sectores más des-favorecidos y vulnerables de la sociedad, puedecontribuir de manera significativa a la creación deoportunidades de trabajo decente y a la profesionaliza-ción del sector del trabajo doméstico, cuya importan-cia crece día a día.

Conseguir que la legislación laboral ampare también alos trabajadores domésticos, en su gran mayoría muje-res y migrantes, es una cuestión de igualdad de géne-ro y de igualdad de protección ante la ley, en pocas pa-labras, es una cuestión de derechos humanos. Comoafirmó el Comité de Derechos Económicos, Sociales yCulturales de las Naciones Unidas en el contexto delartículo 6 (Derecho al trabajo) del Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturales “eltrabajo doméstico… debe ser debidamente reguladomediante legislación nacional, de forma que los traba-jadores domésticos… disfruten del mismo nivel deprotección que otros trabajadores.6

Dado que una gran mayoría de los trabajadores do-mésticos son mujeres, la reforma de la legislación la-boral para hacer frente a los déficits de trabajo decen-te en este sector debe orientarse en particular a losproblemas y difíciles condiciones con las que se venconfrontadas las trabajadoras domésticas. Entre losámbitos que requieren especial atención están la pro-tección contra el abuso, el acoso y la violencia; la dis-criminación salarial por motivos de género; la protec-ción de la maternidad; y las medidas para potenciar elequilibrio entre el trabajo y las responsabilidades fa-miliares.

La OIT insta a los Estados Miembros a que adoptentécnicas contemporáneas de redacción legislativa, enla que se privilegie la utilización de una terminologíaneutral con respecto al género en los textos oficiales.Se trata de una medida importante desde una perspec-tiva normativa para sentar ejemplo y fomentar el re-chazo del lenguaje y la conducta discriminatoria. Porotro lado, es necesario utilizar este tipo de lenguaje pa-ra garantizar la igualdad de acceso a la ley y su apli-cación.7

En muchos países, buena parte del trabajo domésticoes efectuado por trabajadores migrantes, que muy amenudo residen en el hogar para el que trabajan (tra-bajadores domésticos que viven en el domicilio delempleador). Esta modalidad también existe en el casode trabajadores domésticos que viven en su propio pa-ís. A este respecto, se plantean una serie de cuestionesespecíficas, como la necesidad de garantizar a estostrabajadores condiciones de vida dignas, una organiza-ción del tiempo de trabajo transparente y justa, y la li-bertad de comunicación y movimiento.

La realidad es que la proximidad física de los trabaja-dores domésticos a los miembros del hogar incremen-ta el riesgo de abuso y acoso. Este riesgo es todavíamayor para aquéllos que viven en el domicilio del em-pleador al estar presentes en la casa todo el tiempo, ypara los trabajadores domésticos migrantes, cuya si-tuación de residencia legal está a menudo vinculada ala relación laboral, por lo que dependen en gran medi-da de su empleador.

En junio de 2011, la Conferencia Internacional delTrabajo adoptó el Convenio sobre el trabajo decentepara las trabajadoras y los trabajadores domésticos, yuna Recomendación que lo complementa. Estos ins-


trumentos también se denominan Convenio número189 y Recomendación número 201 sobre los trabaja-dores domésticos, 2011. Si bien estos dos instrumen-tos contienen normas específicas para la protecciónmínima de los trabajadores domésticos, las demás nor-mas internacionales del trabajo se aplican también alos trabajadores domésticos, salvo que se indique locontrario.8

Los ocho convenios fundamentales, que están cerca dela ratificación universal, abordan los siguientes princi-pios y derechos fundamentales en el trabajo: la liber-tad sindical y el reconocimiento efectivo del derechode negociación colectiva, la erradicación del trabajoforzoso, la abolición efectiva del trabajo infantil y laeliminación de la discriminación en el empleo. El re-conocimiento y la protección de estos derechos de lostrabajadores domésticos es un paso esencial para apar-tar al trabajo doméstico de la economía informal, don-de se perpetúan explotación y condiciones de trabajoinadecuadas. Estos son los ocho convenios fundamen-tales:

• Convenio sobre la libertad sindical y la proteccióndel derecho de sindicación, 1948 (número 87), y

• Convenio sobre el derecho de sindicación y de ne-gociación colectiva, 1949 (núm, 98):

• Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (número29), y Convenio sobre la abolición del trabajo for-zoso, 1957 (número 105);

• Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951(número 100), y Convenio sobre la discriminación(empleo y ocupación), 1958 (número 111): y

• Convenio sobre la edad mínima, 1973 (número138), y Convenio sobre las peores formas de traba-jo infantil, 1999 (número 182).

Otros convenios de la OIT también incluyen normasque tienen incidencia en la regulación del trabajo do-méstico9. Estos son algunos de ellos:

• Convenio sobre los métodos para la fijación de sa-larios mínimos, 1928 (número 26), y Convenio so-bre la fijación de salarios mínimos, 1970 (número131):

• Convenio sobre la protección del salario, 1949(número 95);

• Convenio sobre la protección de la maternidad,2000 (número 183):

• Convenio sobre los trabajadores con responsabili-dades familiares, 1981 (número 156):

• Convenio sobre la terminación de la relación detrabajo. 1982 (número 158):

• Convenio sobre las agencias de empleo privadas,1997 (número 181);

• Convenio sobre los trabajadores migrantes (revi-sado), 1949 (número 97), y Convenio sobre los tra-bajadores migrantes (disposiciones complementa-rias), 1975 (número 143).

• Francia, el Código del Trabajo define a los traba-jadores domésticos y aclara las disposiciones apli-cables en su caso (artículo L7221), y las normas ge-nerales relativas a estos trabajadores se recogen enun convenio colectivo, con fuerza de ley (Conveniocolectivo nacional del personal de empleadores par-ticulares, de 24 de noviembre de 1999). En el con-venio colectivo se establece que determinadas dis-posiciones del Código del Trabajo serán aplicablesa los trabajadores domésticos, por ejemplo, las rela-tivas a los contratos de duración determinada. En elcaso de los trabajadores domésticos rurales y losjardineros/guardias, éstos se hallan amparados porconvenios colectivos nacionales específicos, distin-tos del convenio colectivo nacional de 24 de no-viembre de 1999. Por último, el empleo de trabaja-dores domésticos por empresas o asociaciones serige por la ley general del trabajo y los convenioscolectivos sectoriales pertinentes.

• En Malí, el decreto número 96-178/P-RM, de 13de junio de 1996, emitido en el marco del Códigodel Trabajo, regula, entre otros temas, las condicio-nes de trabajo y la protección social para los traba-jadores domésticos. Dicho Decreto, en su artículoD.86-40, establece que los trabajadores domésticosestán amparados por la legislación general aplicable:

• Para toda cuestión que no esté expresamente con-templada en los artículos D.86- 1-D. 86-39, se apli-


carán las disposiciones del Código del Trabajo, elCódigo de Bienestar Social y los reglamentos res-pectivos en vigor.

• En 2006 Uruguay aprobó la Ley 18.065, que am-plió una serie de medidas de protección laboral a lostrabajadores domésticos, y en cuyo marco el 25 dejunio de 2007 se emitió un decreto que confería de-rechos en el lugar de trabajo especialmente aplica-bles al empleo doméstico.

• En Sudáfrica, la Ley de Condiciones Básicas deEmpleo de 1997 establece la protección de los de-rechos laborales para los asalariados en general,mientras que en una “resolución sectorial” vincu-lante establecida con arreglo a dicha Ley (la Reso-lución Sectorial 7) figuran normas completas y de-talladas para los empleados del sector del trabajodoméstico. Concretamente, en relación con el al-cance de su cobertura, en el artículo 4 de la parte Ade la Resolución Sectorial 7 se afirma lo siguiente:

• Las disposiciones de la Ley de Condiciones Bási-cas de Empleo se aplican a todos los trabajadoresdomésticos amparados por la presente ResoluciónSectorial y a sus empleadores en relación con cual-quier cuestión que no esté regulada por la misma.

• Como se deduce de los ejemplos que se presentanen esta guía, no existe un único enfoque correctopara regular el trabajo doméstico. La decisión decómo regularlo debe tomarse dentro del contexto decada país y teniendo en cuenta las leyes vigentes ylas prácticas legislativas predominantes, el sistemade relaciones laborales del país, y las obligacionesen el marco de la legislación internacional en mate-ria de trabajo y de derechos humanos.

• A lo largo de las reformas de la legislación laboralsobre el trabajo doméstico, es conveniente y nece-sario, con arreglo al Convenio número 189, que secelebren consultas con las organizaciones de losempleadores y de los trabajadores, entre las que seincluyen las organizaciones de los trabajadores do-mésticos y las organizaciones de sus empleadores,en caso de que existan.

Asimismo me permito hacer un amplio reconocimien-to al Instituto Belisario Domínguez, del Senado de laRepública, ya que esta iniciativa está fundamentada en

el estudio que esta institución realizó y publicó en elnúmero 22 de “Temas Estratégicos”.

En México 15 millones de personas (45.6 por cientodel total de la población trabajadora remunerada ysubordinada) carecen de seguridad social, y una granproporción de las mismas percibe bajos salarios. Entreellas se encuentran 2.2 millones de personas se dedi-can al trabajo remunerado en hogares terceros; en2014, 62.8 por ciento se encontraba en situación depobreza por ingreso, lo que implica que 1.4 millonesde personas dedicadas a esta actividad no recibieroningresos suficientes para adquirir los bienes y servi-cios para satisfacer sus necesidades básicas. Ademásde recibir salarios exiguos, prácticamente todos care-cen de contrato y de acceso a la seguridad social; estascondiciones laborales los convierten en uno de los sec-tores más vulnerables de nuestra sociedad. Una políti-ca social con enfoque de derechos debe comenzar conla garantía de los derechos constitucionales para estesector de trabajadores. Ello implica de mecanismosoperativos laborales, el diseño y puesta en marcha demecanismos operativos que hagan factible el cumpli-miento de los derechos por parte de los empleadores yla creación de mecanismos eficaces de supervisión la-boral para garantizar el cumplimiento de la ley.

Uno de los desafíos más importantes de la política so-cial es el tránsito de una estrategia de combate a la po-breza basada principalmente en transferencias moneta-rias, a una estrategia basada en el cumplimiento dederechos; ello supondría crear condiciones de desarro-llo regional y nacional para la inserción de las perso-nas adultas en actividades productivas y en el merca-do laboral formal. Al respecto, el Plan Nacional deDesarrollo 2013-2018 promete avanzar hacia una po-lítica social de nueva generación “enfocada en alcan-zar una sociedad de derechos ciudadanos y humanosplenos”.


Actualmente en nuestro país 15 millones de personas(45.6 por ciento del total de la población trabajadoraremunerada y subordinada) carecen de seguridad so-cial, y una gran proporción de las mismas percibe ba-jos salarios. Estas dos condiciones impiden acceder,junto con sus familias, a una buena calidad de vida y,además, los colocan en los sectores de la poblaciónque arribarán a la tercera edad sin protección social niahorros para su subsistencia; así, muy probablementeformaran parte de la población objetivo de los progra-mas de combate a la pobreza. Esta observación se haformulado hace varios años: en el tiempo en el que sehan desarrollado el Programa Nacional de Solidaridad(Pronasol), el Programa de Educación, Salud y Ali-mentación (Progresa) y el Programa Desarrollo Hu-mano Oportunidades, “ha nacido y crecido una gene-ración de mexicanos y las magnitudes registradasindican que la transmisión intergeneracional de la po-breza que era el objetivo principal a vencer de estos es-fuerzos, sigue marcando la pauta de las relaciones so-ciales en México con el agravante de que estasituación se ha vuelto cada vez más urbana” (Cordera,2007).

El derecho al trabajo no se cumple solo con la remu-neración que una persona obtiene por su labor; el Es-tado debe garantizar que el empleo sea digno y so-cialmente útil, tal como establece el textoconstitucional mexicano; es decir, además de un in-greso suficiente, el trabajo debe permitir el acceso decada trabajador(a) y su familia a una mejor calidad devida. Este derecho también incluye un trato digno yrespetuoso por parte de los empleadores.10 Entre laspersonas con menos derechos realmente vigentes seencuentran quieres trabajan en hogares terceros yquienes laboran en el sector agropecuario, entre elloslos jornaleros agrícolas.

Una política social con enfoque de derechos – en sus-titución de la política de corte asistencial –deberíaconcentrar sus acciones en la precisión de las normaslaborales, en el diseño y puesta en marcha de meca-nismos operativos que hagan factible el cumplimientode los derechos por parte de los empleadores y en lacreación de mecanismos eficaces del aparato públicopara garantizar el cumplimiento de la ley. Además, esnecesario el fomento de un compromiso social con losderechos humanos y la legalidad laboral, especialmen-te entre los empleadores.

El Convenio 189 de la Organización Internacional deTrabajo (OIT) precisa que este sector está conformadopor los hombres y las mujeres que se dedican profe-sionalmente al cuidado de hogares terceros, o que rea-lizan actividades para ellos, en el marco de una rela-ción de trabajo de la cual obtienen los recursos paravivir. En el caso de nuestro país, para fines estadísti-cos, son considerados trabajadores del hogar11 remu-nerados quienes realizan el aseo de las casas, cocinan,lavan y planchan la ropa (Inegi: 2012ª). Existen dife-rentes modalidades de trabajo remunerado en el hogar:

a) Trabajo “de planta”. Las personas trabajan y per-manecen día y noche en la casa donde laboran, vi-ven ahí.

b) Trabajo de “entrada por salida”. En este caso laspersonas trabajan en una sola casa o en varias perono viven en la misma.

c) Trabajo por horas. Las personas realizan algunaactividad específica como cocinar, planchar, dar decomer, etcétera, en un tiempo determinado.

Según datos de la Encuesta Nacional de Ocupación yEmpleo (ENOE), entre 2005 y 2014 el número de per-sonas asalariadas que trabajan en hogares de tercerosse incrementó en 28.67 por ciento, al pasar de 1.8 a 2.3millones.12 Constituyen 15 por ciento del total de tra-bajadores informales (grafica 1) La misma fuente re-porta que 91.4 por ciento de quienes ejercen esta pro-fesión son mujeres y solamente un 8.6% hombres.13

Esta proporción es muy distinta de la que se observaen el total de trabajadores remunerados y subordina-dos en México (33.8 millones) donde por cada doshombres hay una mujer.

En el mundo una de las ocupaciones caracterizadaspor la precariedad de las condiciones en que se realizaes el trabajo remunerado en hogares: salarios exiguos,ausencia de trabajos escritos, jornadas extensas de tra-bajo, nulas prestaciones de seguridad social, entreotras. En México la precariedad laboral de este sectorde trabajadoras (es) tienes las siguientes dimensiones:entre 2005 y 2014 se mantiene invariable la casi in-existencia de contratos escritos y de seguridad social(gráfica 2)14, pero el ingreso promedio mensual ha de-crecido en términos reales, desde 2005, en 13.19 porciento (gráfica 3).


Las personas dedicadas al trabajo en hogares tercerosreciben los más bajos en el país: en 2014, 32.6 porciento percibía hasta un salario mínimo y 38.6 porciento hasta dos (gráfica 4); entre 2005 y 2014 dismi-nuyó la de por sí baja proporción de quienes obteníanmás de tres salarios mínimos por mes.

Desde 1980 el salario mínimo ha perdido más de 70por ciento de su valor en términos reales, de maneraque actualmente su monto es insuficiente para cubrirlas necesidades esenciales que estipula la constitucióne incluso para cubrir el costo de la canasta alimentariabásica definida por el Coneval (Becerra, 2015, Martí-nez, 2014).

El Consejo Nacional para la Evaluación Política So-cial (Coneval) define la línea de bienestar económico(LBE) como el valor monetario suficiente para adqui-rir una canasta de alimentos, así como los bienes y ser-vicios básicos,15 y se estima su valor mensualmente(Coneval: 2015); las personas con ingresos inferioresse consideran en pobreza por ingresos. Con base en es-tos elementos es posible afirmar que en 2005 la mitadde los trabajadores del hogar (casi un millón de laspersonas) se encontraban en situación de pobreza poringreso; en 2014 esta cifra ascendió a 62.8 por ciento,lo que implica que 1.4 millones de personas dedicadasa esta actividad no recibieron ingresos suficientes pa-ra adquirir los bienes y servicios para satisfacer sus ne-cesidades básicas.

Otros rasgos de las condiciones laborales de este sec-tor se muestran en la siguiente serie de graficas:16

Características socioculturales

En lo referente a la escolaridad, la proporción de tra-bajadores del hogar que no sabe leer ni escribir un re-cado –definición utilizada para identificar a la pobla-ción analfabeta– paso de 10.9 por ciento en 2005 a 8.5por ciento en 2014 (grafica 6). En términos absolutostambién hubo una disminución; sin embargo las dife-rencias por sexo son muy marcadas.


Aunque el nivel de escolaridad mejoró entre 2005 y2014, es importante destacar que permanecen rezagosimportantes. En 2005 71.7 por ciento apenas habíacompletado la primaria o la había cursado parcialmen-te; en 2014 ese porcentaje bajó a 56 por ciento. La pro-porción de trabajadores del hogar con secundaria ter-minada pasó de 24.6 a 36 por ciento (ENOE: 2005 y2014). De acuerdo con la encuesta de Segob y Cona-pred, el grado de escolaridad no es determinante parala contratación y eso –en opinión de los propios traba-jadores– les facilita acceder a este tipo de empleo; ape-nas 8 por ciento de los trabajadores encuestados conti-núa estudiando.

Niñas y niños trabajadores del hogar

El trabajo infantil existe cuando en una relación labo-ral entre un empleador y el niño o el adolecente se es-tablece un producto o servicio, un horario y un lugarde trabajo distinto al ámbito familiar; existe explota-ción cuando las actividades se realizan en contra de lavoluntad de los niños y sus familias, exceden su capa-cidad física, ponen en riesgo su integridad, afectan sudesarrollo sano, impiden la permanencia en la escuelay eliminan los tiempo de recreación (Redim: 2015).

El trabajo de niñas y niños en el hogar es un fenóme-no socialmente conocido, pero precisar su dimensiónplantea diversas dificultades de orden técnico, comolas edades que deben considerarse y los criterios paradistinguir el trabajo remunerado de la colaboración fa-miliar. La OIT (2013ª) ha sistematizado cifras mun-diales de los niños de 5 a 17 años que realizan laboresen el hogar de un tercero, considerando un tanto aquienes reciben una remuneración como a los que nola reciben (gráfica 8). Las diferencias por sexo son evi-dentes desde el primer grupo de edad:

En México, entre 2005 y 2014 la población de 12 a 17años ha disminuido su presencia como fuerza de tra-bajo. Durante el cuarto trimestre de 2014 había 15,025adolescentes entre 12 y 14 años –es decir, sin edad le-gal para trabajar- dedicados al trabajo remunerado enel hogar; en el grupo de edad de 15 a 17 con edad le-gal pero menores de edad- esa cifra llegó a 66,374. Laproporción de las mujeres menores de edad dedicadasa esta labor siempre se mantiene cercana a 80 por cien-to (ver tabla 1).

Sobre a edad en la que las personas se inician en estetipo de trabajos, en la encuesta de Segob y Conapreduna de cada 5 (20 por ciento) mencionó haberse incor-porado sin contar con la edad legal para trabajar (15años); una de cada tres (30 por ciento) lo hizo entre los10 y los 17 años.

La Ley Federal del Trabajo (LFT), reglamentaria delapartado A del artículo 123 constitucional y promulga-da en 1970, dedica el capítulo XIII a los trabajadoresdomésticos; ahí no se precisa la obligación de los pa-trones de establecer un contrato escrito.

En noviembre de 2012 se realizó una profunda refor-ma de la LFT, que implicó cambios en el apartado de-dicado a este sector. A continuación se sintetizan las


modificaciones más importantes respecto al contenidode la LFT en 1970:

En el debate parlamentario previo a la aprobación dela LFT 2012, se cuestionaron tanto las omisiones res-pecto a los preceptos constitucionales como algunasde las propuestas de reforma. Diversas organizacionesde la sociedad civil y de trabajadores del hogar tam-bién han cuestionado el contenido de la ley. De mane-ra general se considera que la LFT ubica a los trabaja-dores del hogar al margen de derechos claramenteestablecidos en la CPEUM para todos los trabajadores.

Algunas propuestas específicas para mejorar el marcojurídico de los trabajadores del hogar en particular laLFT, son las siguientes (CACEH: 2014):

1. Establecer la obligación de los patrones de firmacon la trabajadora un contrato en el que se especifi-quen claramente las condiciones salariales y labora-les.

2. Hacer cumplir la obligación de la Comisión Na-cional de los Salarios Mínimos de establecer un sa-lario mínimo profesional, tal como lo marca la LFT.

3. Establecer el derecho a la seguridad social y cre-ar las condiciones adecuadas para ello.

4. Establecer mecanismos de vigilancia para evitarque la legalización de la subcontratación derive enprácticas abusivas o dolosas por parte de las empre-sas contratantes.

5. Considerar que los trabajadores del hogar mayo-res de 16 y menores de 18 años se encuentran enedad escolar y requieren facilidades de horario.

Recientemente, por iniciativa del gobierno federal, elCentro de Investigación y Docencia Económicas (CI-DE) realizo foros de consulta con especialistas y re-presentantes de la sociedad civil, para la elaboraciónde propuestas sobre justicia cotidiana; respecto a losderechos laborales de los trabajadores del hogar seaformularon las siguientes:

• Facilitar el acceso de los trabajadores del hogar algoce de sus derechos sociales.

• Crear contratos tipo que permitan regular y darcerteza a la relación laboral de trabajadores del ho-gar.

• Crear mecanismos que permitan solucionar demanera ágil y eficiente los conflictos laborales delos trabajadores del hogar.

• Ratifica la viabilidad de adoptar e implementar elconvenio 189 de la OIT en materia de trabajo delhogar (CIDE: 2015).

En el ámbito internacional destaca la experiencia deBrasil, que en 2013 se aprobó una reforma constitu-


cional que beneficia a más de 6.5 millones de trabaja-dores del hogar; considera el derecho de pensión, se-guro de desempleo, pago de horas extras, jornada la-boral máxima de ocho horas al día y de 44 horas a lasemana. También en 2013, en Argentina se aprobó laLey 26.844 en la que se fija un máximo de 48 horas detrabajo semanales, descanso semanal obligatorio, pagode horas extras, pago de vacaciones anuales, ausenciapor enfermedad, protección a la maternidad e indem-nización por despido (Joloy: 2015).

La OIT (2013) reporta que es en los países de MedioOriente y Asia en donde existe mayor rezago respectoa la protección legal de los derechos respecto a la pro-tección legal de los derechos laborales de las personasdedicadas al trabajo en el hogar, por lo que resulta im-portante la reciente reforma en Singapur que incluye elincremento del descanso semanal, seguro médico yvacaciones pagados por el contratante, así como la cre-ación de leyes penales que aumentan el tiempo de con-dena si ciertos delitos –como el confinamiento forza-do- se comenten contra trabajadores del hogar; destacaque en este país se consideró la obligación de los pa-trones de pagar un impuesto mensual por cada trabaja-dor del hogar que contrate. En Hong Kong los trabaja-dores del hogar tienen derecho a un salario mínimo, undía de descanso semanal, permiso de maternidad y dí-as festivos (HRW, 2006)

Las reformas legislativas sobre derechos laborales delos trabajadores del hogar generalmente se acompañande políticas específicas orientadas hacia la protecciónsocial. En México no existen políticas de protecciónsocial dirigidas en particular a los trabajadores del ho-gar, pero debido al alto porcentaje de ellos que se ubi-ca en los estratos más bajos de ingreso, puede inferir-se que al menos un porcentaje es atendido por losprogramas focalizados de combate a la pobreza, prin-cipalmente Prospera –que con diferentes denomina-ciones (Pronasol, Progresa, Oportunidades) funcionadesde hace más de 20 años- y Seguro Popular. Existentambién otros como Seguro de Vida para jefas de fa-milia, Apoyo Alimentario, Estancias infantiles paraapoyar a madres trabajadoras, y abasto social de leche.

El número de personas dedicadas al trabajo remunera-do en el hogar se ha incrementado en los últimos añosa pesar de la disminución del salario en términos rea-les y de las precarias condiciones laborales que lo ca-racterizan.

Del análisis de la legislación vigente destaca el hechode que, en el caso de los trabajadores del hogar, va-rios preceptos constitucionales de orden laboral noson refrendados en la ley reglamentaria, con lo cualse establece un marco ambiguo y propicio para laomisión.

Las personas asalariadas que trabajan en hogares ter-ceros están en una situación de mayor vulnerabilidadfrente a la discriminación, ya que a la desvalorizaciónde las tareas domésticas se suma la producida por lacondición de género, la clase social, el origen étnico yla baja escolarización.

Por lo anterior es que considero importante modificarel marco legal de garantía de derechos laborales, in-corporando todos los derechos establecidos en laCPEUM y definiendo mecanismos para su concreción.Asimismo, se considera importante que nuestro paísratifique el Convenio 189 de la OIT y con ellos asumalos compromisos previstos para respetar, promover yhacer realidad los principios y derechos fundamentalesen el trabajo (art. 2):

a) La libertad de asociación, la libertad sindical y elreconocimiento efectivo del derecho de negocia-ción colectiva;

b) La eliminación de todas las formas de trabajoforzoso u obligatorio;

c) La abolición efectiva del trabajo infantil; y

d) La eliminación de la discriminación en materiade empleo y ocupación.

La ratificación del Convenio obligaría también a queperiódicamente se rindan cuentas sobre el estado delos derechos laborales en nuestro país a las instanciasinternacionales correspondientes, por lo que someto aconsideración del pleno de este Honorable Senado dela República, la propuesta de reforma que se detalla acontinuación en el siguiente cuadro comparativo:


La legislación laboral puede contribuir de forma nota-ble a que los trabajadores domésticos pasen de traba-jar en una situación laboral informal y a menudo in-cierta, a tener una relación de trabajo formalizada. Uncontrato de trabajo escrito se considera un paso signi-ficativo en este sentido. Dicho esto, aun cuando la leyno exija expresamente que exista un contrato escrito,los instrumentos legislativos pueden desempeñar unpapel importante a la hora de esclarecer los derechos yobligaciones de las partes en la relación laboral, al exi-gir que ciertas condiciones de empleo se establezcanpor escrito al inicio de la actividad, y que éstas se en-treguen al trabajador (por ejemplo, en forma de docu-mento con datos precisos o de carta de contratación).Además de promover los contratos escritos o las con-diciones de empleo, también es importante tomar me-didas para asegurar que el trabajador doméstico com-prenda estos textos.

Convenio número 189, artículo 7

Todo miembro deberá adoptar medidas para asegurarque los trabajadores domésticos sean informados so-bre sus condiciones de empleo de forma adecuada, ve-rificable y fácilmente comprensible, de preferencia,cuando sea posible, mediante contratos escritos enconformidad con la legislación nacional o con conve-nios colectivos, que incluyan en particular:

a) el nombre y los apellidos del empleador y del tra-bajador y la dirección respectiva;

b) la dirección del lugar o los lugares de trabajo ha-bituales;

c) la fecha de inicio del contrato y, cuando éste sesuscriba para un período específico, su duración;

d) el tipo de trabajo por realizar;

e) la remuneración, el método de cálculo de la mis-ma y la periodicidad de los pagos;

f) las horas normales de trabajo;

g) las vacaciones anuales pagadas y los períodos dedescanso, diarios y semanales;

h) el suministro de alimentos y alojamiento, cuandoproceda;


i) el período de prueba, cuando proceda;

j) las condiciones de repatriación, cuando proceda;y

k) las condiciones relativas a la terminación de larelación de trabajo, inclusive todo plazo de preavi-so que han de respetar el trabajador doméstico o elempleador

La exigencia de que los trabajadores domésticos ten-gan un contrato por escrito puede representar un pasoimportante para reubicar el trabajo doméstico de laeconomía informal a la formal. Un contrato escrito eli-mina las dificultades para demostrar la existencia de larelación laboral y los términos acordados, en caso delitigio entre las partes. Habida cuenta del aislamientoy la vulnerabilidad que padecen los trabajadores do-mésticos, y de que es muy probable que éstos desco-nozcan sus derechos legales, el contrato de trabajo es-crito es un elemento clave para que puedan ejercer susderechos en la relación de empleo.

Algunos países exigen que haya contratos escritos enel sector del trabajo doméstico y ponen a disposiciónde los interesados modelos de contratos para facilitarel cumplimiento de este requisito (véase la sección3.2). A veces, los contratos escritos son obligatoriospara determinadas categorías de trabajadores domésti-cos con mayores necesidades de protección, tales co-mo los trabajadores domésticos migrantes o los con-tratados por agencias de empleo.17

La legislación laboral debería prestar la debida aten-ción a la protección de los principios y derechos con-templados en la declaración de la OIT relativa a losprincipios y derechos fundamentales en el trabajo,1998. Se trata de la libertad de asociación y la libertadsindical y el derecho de negociación colectiva, la abo-lición del trabajo infantil, la eliminación del trabajoforzoso u obligatorio, y la eliminación de la discrimi-nación en materia de empleo y ocupación. Estos prin-cipios y derechos se hallan incorporados en los ochoconvenios fundamentales de la OIT, que se aplican atodos los trabajadores.18 Asimismo, el Convenio nú-mero 189 hace referencia a ellos en el párrafo 2 del ar-tículo 3, destacando su pertinencia e importancia en elcontexto del trabajo doméstico.

Convenio número 189, párrafo 2 del artículo 3

Todo miembro deberá adoptar, en lo que respecta a lostrabajadores domésticos, las medidas previstas en elpresente convenio para respetar, promover y hacer re-alidad los principios y derechos fundamentales en eltrabajo, a saber:

a) la libertad de asociación y la libertad sindical y elreconocimiento efectivo del derecho de negocia-ción colectiva;

b) la eliminación de todas las formas de trabajo for-zoso u obligatorio;

c) la abolición efectiva del trabajo infantil; y

d) la eliminación de la discriminación en materia deempleo y ocupación.

Los trabajadores domésticos son particularmente vul-nerables a las violaciones de los derechos fundamen-tales en el trabajo, debido a los vínculos históricos queexisten entre el trabajo doméstico y la esclavitud yotras formas de servidumbre, los patrones persistentesde discriminación por motivos de sexo, etnia y origensocial, entre otros, y el hecho de que el trabajo domés-tico es una actividad que a menudo se lleva a cabo demanera informal. Es fundamental instaurar medidaslegislativas que aseguren el respeto y la plena realiza-ción de los principios y derechos fundamentales en elcontexto del trabajo doméstico, para que estos trabaja-dores puedan ejercer sus derechos y se les garanticencondiciones de trabajo decente.

Este capítulo no pretende ser una guía completa de có-mo legislar sobre los principios y derechos fundamen-tales en el trabajo, lo que iría más allá de la finalidady el alcance de estas pautas.19 No obstante, las seccio-nes que siguen ponen de relieve algunos ámbitos enlos que los empleados de hogar necesitan una protec-ción particular y presentan varios ejemplos de disposi-ciones jurídicas al respecto.

El aislamiento de los trabajadores domésticos y el he-cho de que generalmente no tengan compañeros detrabajo constituyen dificultades prácticas para ejercersu derecho de asociación. Además, en el marco jurídi-co también puede haber obstáculos a este derecho. Sibien es cierto que constituir organizaciones de trabaja-


dores o de empleadores y afiliarse a ellas es un temaque incumbe a los trabajadores y los empleadores deque se trate, el Estado tiene la responsabilidad de pro-teger el derecho de los trabajadores domésticos a la li-bertad sindical. En efecto, para que se pueda ejercer elderecho a la negociación colectiva es necesario, antetodo, que tales organizaciones de trabajadores y deempleadores existan, para representar a los trabajado-res domésticos y a sus empleadores.


Al adoptar medidas para asegurar que los trabajadoresdomésticos y los empleadores de los trabajadores do-mésticos disfruten de la libertad sindical y la libertadde asociación y del reconocimiento efectivo del dere-cho de negociación colectiva, los miembros deberánproteger el derecho de los trabajadores domésticos yde los empleadores de trabajadores domésticos a cons-tituir las organizaciones, federaciones y confederacio-nes que estimen convenientes y, con la condición deobservar los estatutos de estas organizaciones, a afi-liarse a las mismas.

Recomendación número 201, párrafo 2

Al adoptar medidas para asegurar que los trabajadoresdomésticos disfruten de la libertad sindical y del reco-nocimiento efectivo del derecho de negociación colec-tiva, los Miembros deberían:

a) identificar y suprimir las restricciones legislati-vas o administrativas u otros obstáculos al ejerci-cio del derecho de los trabajadores domésticos aconstituir sus propias organizaciones o a afiliarsea las organizaciones de trabajadores que estimenconvenientes, y al derecho de las organizacionesde trabajadores domésticos a afiliarse a organiza-ciones, federaciones y confederaciones de traba-jadores; y

b) contemplar la posibilidad de adoptar o apoyarmedidas destinadas a fortalecer la capacidad de lasorganizaciones de trabajadores y de empleadores,las organizaciones que representen a los trabajado-res domésticos y las organizaciones que representena los empleadores de trabajadores domésticos, conel fin de promover de forma efectiva los interesesde sus miembros, a condición de que se proteja entodo momento la independencia y la autonomía de

dichas organizaciones, en conformidad con la legis-lación.

Es importante que la legislación que garantiza la liber-tad sindical incluya a los trabajadores domésticos ysus empleadores en su ámbito de aplicación. En nu-merosas jurisdicciones, los trabajadores domésticosestán amparados formalmente por disposiciones jurí-dicas relativas a la libertad sindical. Asimismo, algu-nos Estados han reiterado que los derechos constitu-cionales en el terreno de la libertad sindical tambiénson aplicables a los trabajadores domésticos.

Es fundamental que se promulguen leyes apropiadaspara proteger a los trabajadores domésticos de prácti-cas de trabajo forzoso u obligatorio, pues son particu-larmente vulnerables ante tales prácticas debido a susituación de aislamiento en viviendas particulares ycomo consecuencia de métodos de contratación abusi-vos o fraudulentos.20 Según lo dispuesto en el Conve-nio número 29, el trabajo forzoso u obligatorio desig-na todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajola amenaza de una pena cualquiera y para el cual dichoindividuo no se ofrece voluntariamente.21 El hecho deexigir ilegalmente trabajo forzoso u obligatorio seráobjeto de sanciones penales.22

En lo tocante al trabajo infantil, el derecho internacio-nal define el término “niño” como toda persona menorde 18 años.23 El trabajo infantil está muy extendido enel servicio doméstico, sobre todo entre las niñas.24

El empleo de menores de 18 años en el trabajo do-méstico no es en sí incompatible con las normas inter-nacionales, pero se considera trabajo infantil en deter-minadas circunstancias: cuando dicha actividad esrealizada por niños que no alcanzan la edad mínima deadmisión al empleo o al trabajo, o por niños que supe-ran dicha edad mínima cuando el trabajo está com-prendido entre las “peores formas de trabajo infantil”,por ejemplo, los trabajos peligrosos25 Esta sección dela guía se centra, pues, en el establecimiento de unaedad mínima de admisión al trabajo doméstico y en ladetección y prohibición del trabajo peligroso.

Si bien las personas que superan la edad mínima parael empleo pero que aún no tienen 18 años están legal-mente autorizadas a participar en el trabajo doméstico,deberían establecerse salvaguardias para garantizar sudebida protección (véase el capítulo 10). De no ser así,


el trabajo doméstico realizado por adolescentes puedellegar a ser peligroso y, por lo tanto, inscribirse en lacategoría de peores formas de trabajo infantil.

Fijar una edad mínima de admisión al trabajo o al em-pleo en el servicio doméstico es una medida regulado-ra fundamental para acabar con el trabajo infantil eneste sector. De hecho, es posible que muchas leyesexistentes contra el trabajo infantil todavía no abar-quen el trabajo doméstico.


Todo miembro deberá fijar una edad mínima para lostrabajadores domésticos compatible con las disposi-ciones del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (nú-mero 138), y el Convenio sobre las peores formas detrabajo infantil, 1999 (número 182), edad que no podráser inferior a la edad mínima estipulada en la legisla-ción nacional para los trabajadores en general.

En el Convenio número 138 se establece que la edadmínima de admisión al empleo o al trabajo no deberáser inferior a la edad en que cesa la obligación escolar,o en todo caso, a quince años.26 La legislación nacio-nal puede permitir que los niños de edad inferior a laedad mínima desempeñen los denominados “trabajosligeros”.27 Cuando ello se autorice, las disposicioneslegislativas deberían limitar de forma estricta la natu-raleza y duración de estos trabajos.

Los trabajadores domésticos son mayoritariamentemujeres, migrantes o personas pertenecientes a deter-minados grupos étnicos o comunidades y grupos so-ciales desfavorecidos, que son especialmente vulnera-bles a la discriminación respecto de las condiciones detrabajo y empleo. En otras palabras, a causa de su se-xo, raza u origen social, entre otros motivos, recibenun trato menos favorable que los demás trabajadores.

Para que las leyes laborales garanticen y promuevaneficazmente el trabajo decente para los trabajadoresdomésticos, se debería velar por que estos trabajadorestengan protección jurídica ante el trato discriminato-rio. Por ello, las leyes contra la discriminación, inclui-das las disposiciones relativas a la igualdad de remu-neración por trabajo de igual valor y la proteccióncontra el acoso discriminatorio deberían amparar tam-bién a los trabajadores domésticos. Los órganos de laOIT encargados de supervisar la aplicación de las nor-

mas internacionales han llamado la atención sobre lanecesidad de colmar las brechas legislativas existentesen este terreno, de conformidad con el Convenio nú-mero 111.28

En un plano más general, conseguir que los trabajado-res domésticos no sean excluidos de la legislación la-boral contribuye también a hacer frente a la discrimi-nación que padecen. En Quebec (Canadá), laexclusión de los trabajadores domésticos del ámbitode aplicación de la Ley sobre las Normas del Trabajose consideró una discriminación indirecta por motivosde sexo, razón por la cual se puso fin a esta situación29.En el estado de Nueva York, uno de los motivos porlos que se adoptó la Carta de Derechos de los Trabaja-dores Domésticos en 2010 era que “muchos trabajado-res domésticos del estado de Nueva York son mujeresde color que, debido a la discriminación por motivosde raza y sexo, son especialmente vulnerables a lasprácticas laborales injustas30”.

Si bien esta guía en su conjunto proporciona orienta-ciones para situar a los trabajadores domésticos en elradio de acción de la legislación laboral, la presentesección se centra en su protección jurídica frente a ladiscriminación de forma más específica.

Los empleados de hogar, tanto si trabajan en sus paí-ses de origen como en el extranjero, son vulnerables amuchas formas de abuso, acoso y violencia, en partedebido a la proximidad física a la familia del emplea-dor y al aislamiento que padecen al trabajar en el do-micilio de éste. Los trabajadores domésticos migran-tes, sobre todo las mujeres y las niñas, suelen sertodavía más vulnerables debido a una serie de factoreslimitantes, como el desconocimiento de sus derechos,la falta de respaldo, la discriminación por motivos degénero y la dependencia con respecto al empleador porsu condición de inmigrantes. Las formas más gravesde abuso que sufren los trabajadores domésticos son,entre otras, los abusos de índole sexual, psicológica yfísica, incluidas la violencia y la privación de alimen-tos y de libertad. El Convenio número 189 requiere ex-plícitamente la protección efectiva de los trabajadoresdomésticos contra tales conductas.br


Todo Miembro deberá adoptar medidas para asegurarque los trabajadores domésticos gocen de una protec-


ción efectiva contra toda forma de abuso, acoso y vio-lencia.

El derecho penal se ocupará, por lo general, de ciertasformas de abuso y violencia a las que pueden estar ex-puestos los trabajadores domésticos, estableciendo,entre otras medidas, sanciones para castigar delitoscomo el trabajo forzoso, la reclusión, las lesiones cor-porales y las agresiones sexuales. No obstante, ocurrea veces que el abuso y el acoso que padecen algunostrabajadores domésticos no siempre se considera unaconducta criminal, aunque pueda atentar contra su dig-nidad y crear un ambiente de trabajo hostil y coaccio-nador (por ejemplo, el abuso verbal y la intimidación),y suelen redundar en que los trabajadores domésticosacepten violaciones de sus derechos laborales o aban-donen su empleo. La legislación, en particular las le-yes laborales, también puede contrarrestar estas for-mas de abuso y acoso.

Las disposiciones jurídicas destinadas a proteger a lostrabajadores del abuso, el acoso y la violencia puedenservir concretamente para:

• definir lo que constituye abuso, acoso y violencia:

• prohibir conductas basadas en el abuso, el acoso ola violencia:

• establecer sanciones disuasorias:

• asignar responsabilidades con respecto a la pre-vención y la protección:

• establecer medidas preventivas; y

• asignar responsabilidades en cuanto a la supervi-sión y la puesta en práctica.

Como cuestión de principio, los trabajadores domésti-cos deberían poder alcanzar libremente con su emple-ador o empleador potencial un acuerdo sobre la posi-bilidad de residir en el domicilio de éste. Cuando lostrabajadores viven en la casa para la que prestan servi-cios, las normas con respecto a sus condiciones de vi-da constituyen un eje esencial a la hora de promover eltrabajo decente para ellos. Esta modalidad sigue exis-tiendo en numerosos países, sobre todo en aquéllosdonde los trabajadores domésticos son principalmenteinmigrantes. En consecuencia, para asegurar que dis-

fruten de condiciones de vida dignas es importante quela legislación estipule las obligaciones de los emplea-dores a este respecto.

Algunos de los aspectos que se deben abordar en la le-gislación son la naturaleza del alojamiento, la privaci-dad del trabajador y la cantidad y calidad de los ali-mentos, así como el acceso a los medios decomunicación1, la libertad de salir del lugar de resi-dencia fuera de las horas de trabajo y el derecho a con-servar sus documentos de identidad y de viaje. De es-ta forma, se contribuye a evitar situaciones de trabajoforzoso2.

Convenio número 189

Artículo 6

Todo Miembro deberá adoptar medidas a fin de ase-gurar que los trabajadores domésticos, como los de-más trabajadores en general, disfruten de condicio-nes de empleo equitativas y condiciones de trabajodecente, así como, si residen en el hogar para el quetrabajan, de condiciones de vida decentes que res-peten su privacidad.

Artículo 9

Todo miembro deberá adoptar medidas para asegu-rar que los trabajadores domésticos:

a) puedan alcanzar libremente con el empleador oempleador potencial un acuerdo sobre si residirán ono en el hogar para el que trabajan;

b) que residen en el hogar para el que trabajan noestén obligados a permanecer en el hogar o a acom-pañar a miembros del hogar durante los períodos dedescanso diarios y semanales o durante las vacacio-nes anuales; y

c) tengan derecho a conservar sus documentos deviaje y de identidad.


Cuando se suministre alojamiento y alimentación de-berían preverse, atendiendo a las condiciones naciona-les, las prestaciones siguientes:


a) una habitación separada, privada, conveniente-mente amueblada y ventilada, y equipada con uncerrojo cuya llave debería entregarse al trabajadordoméstico:

b) el acceso a instalaciones sanitarias, comunes oprivadas, que estén en buenas condiciones;

c) una iluminación suficiente y en la medida de lonecesario, calefacción y aire acondicionado en fun-ción de las condiciones prevalecientes en el hogar;y

d) comidas de buena calidad y cantidad suficiente,adaptadas, cuando proceda y en la medida de lo ra-zonable, a las necesidades culturales y religiosas delos trabajadores domésticos de que se trate.

Cuando los trabajadores residan en el hogar para elque trabajan, deben ser informados, preferentemente através de contratos por escrito (véase el artículo 7 delConvenio número 189), de las condiciones con res-pecto al alojamiento y la comida. Si se contrata a tra-bajadores domésticos en otro país, éstos deben recibirla información antes de cruzar las fronteras nacionales(véase el artículo 8 del Convenio número 189). Cuan-do el alojamiento y la comida que ofrece el empleadorse consideren parte de la remuneración, la legislacióndebería también garantizar que dicho pago sólo sepueda efectuar si se cumplen condiciones estrictas.

En Austria, el artículo 4 de la Ley Federal sobre el Ser-vicio Doméstico y los Empleados de Hogares Particu-lares, de 1962, estipula lo siguiente:

1) Si el trabajador reside en el hogar del empleadory se le asigna una habitación individual, ésta debe-rá cumplir las normas de salud, construcción y pro-tección contra incendios, y su ubicación deberá sertal que no atente contra la moral de los empleados.Deberá ser posible calentar dicho dormitorio duran-te el período en el que sea necesario en función dela temperatura exterior, y el empleado deberá podercerrarlo con llave desde ambos lados; asimismo, eldormitorio deberá tener el mobiliario adecuado, enparticular un armario con cerradura.

2) Si el empleador no puede asignar al trabajadoruna habitación individual y le ofrece sólo una cama,las disposiciones del párrafo 1 se aplicarán a la ha-

bitación en la que se encuentre dicha cama; sólo se-rá necesario asegurar que se haga lo necesario paraque la habitación pueda cerrarse con llave desde elinterior.

3) Cuando la remuneración incluya también las co-midas, éstas deberán constar de alimentos sanos yadecuados, y por lo general ser las mismas que lasque se sirven a los adultos sanos de la familia.

En el Estado Plurinacional de Bolivia, el artículo 21 dela Ley de Regulación del Trabajo Asalariado del Ho-gar, de 2003, especifica las obligaciones del emplea-dor en lo que concierne al alojamiento y la comida:

Son obligaciones del empleador:

…

b) Proporcionar a los(as) trabajadores(as) que habi-tan en el hogar donde prestan el servicio, una habi-tación adecuada e higiénica; con acceso a baño yducha para el aseo personal; la misma alimentaciónque consume el empleador.

En Uruguay, el decreto del Ministerio de Trabajo yBienestar Social de 25 de junio de 2007, emitido en elmarco de la Ley 18.065, regula el suministro de aloja-miento y comida por parte del empleador de la si-guiente manera:

Artículo 11. (Derecho a la alimentación y habita-ción). Todo empleador que contrate personal pararealizar trabajo doméstico, bajo la modalidad “sinretiro”, deberá proporcionar alimentación y habili-tación.

La alimentación deberá ser sana y suficiente, y com-prenderá como mínimo el desayuno, el almuerzo y lacena, conforme a los usos y costumbres de la casa. Lahabitación deberá ser privada, amueblada e higiénica.

En Singapur, la legislación establece exhaustivamentelas obligaciones de los empleadores de trabajadoresdomésticos migrantes. El Reglamento sobre el empleode mano de obra extranjera (permisos de trabajo), ensu anexo, parte I, artículo 4, establece lo siguiente:

El empleador asumirá los costos que entrañe el mante-nimiento de los trabajadores extranjeros en Singapur.


Esto incluye el suministro de una alimentación ade-cuada y de los tratamientos médicos necesarios… Asi-mismo, el empleador deberá proporcionar al trabaja-dor extranjero un alojamiento aceptable, conforme alos requisitos establecidos en cualquier ley, regula-ción, directiva, directriz, circular u otro instrumentosimilar emitido por el gobierno de Singapur.

En Hong Kong (China), el Contrato Tipo de Empleoaplicable a los trabajadores domésticos contratados enel extranjero establece la obligación por parte del em-pleador de proporcionarles gratuitamente comida yalojamiento, si bien es posible abonarles una asigna-ción en lugar de proporcionarles las comidas. El ane-xo sobre alojamiento y tareas domésticas que se ad-junta al contrato fija un nivel mínimo de decencia enlo que se refiere al alojamiento proporcionado, e in-cluso aporta ejemplos de alojamientos inadecuados(“dormir en camas improvisadas en un pasillo sin ape-nas privacidad o compartir la habitación con un adul-to o adolescente del sexo opuesto”). La naturaleza y eltamaño del alojamiento y las instalaciones conexas de-ben especificarse en el anexo, que ha de ser firmadopor ambas partes.

Al igual que cualquier otro trabajador, los empleadosdomésticos tienen derecho a una limitación razonablede la duración del trabajo.33 La regulación del tiempode trabajo es indispensable para garantizar este dere-cho, pues puede ocurrir que algunos empleadores es-peren que los trabajadores domésticos se mantengan asu disposición en todo momento, sobre todo cuandoéstos residen en el hogar para el que trabajan. Dadoque los trabajadores domésticos suelen cuidar a niños,enfermos o ancianos, regular el tiempo de trabajo demanera adecuada permite asegurarse de que tales ser-vicios no implican un número excesivo de horas detrabajo. La realidad es que al limitar las horas de tra-bajo se contribuye a proteger la salud de los trabaja-dores domésticos y su capacidad para mantener unequilibrio entre la vida familiar y la laboral.

Cuando no exista una regulación del tiempo de traba-jo, los empleados de hogar tal vez no reciban una com-pensación justa y coherente por su trabajo. La regula-ción del tiempo de trabajo crea una situación detransparencia en cuanto a la remuneración de los tra-bajadores domésticos y es clave para evitar su explo-tación, ya sea ésta intencional o accidental. Por otro la-do, distinguir el tiempo de trabajo del tiempo libre

también contribuye a garantizar la libertad de movi-miento del trabajador y su derecho a participar en ac-tividades sindicales.34

La heterogeneidad de las tareas que abarca el trabajodoméstico y el hecho de que algunas puedan tener queefectuarse fuera del horario normal de trabajo dificul-tan la regulación en este ámbito. Con el fin de limitareficazmente las horas de trabajo, los instrumentos le-gislativos y normativos deberían abordar estas dificul-tades de forma clara y exhaustiva.35

El Convenio número 189 hace hincapié en la impor-tancia de establecer normas con respecto al tiempo detrabajo, así como a las horas extraordinarias, los perí-odos de descanso diarios y semanales, las vacacionesanuales pagadas y los períodos de disponibilidad labo-ral inmediata, con el objetivo de que los trabajadoresdomésticos disfruten de niveles de protección equiva-lentes a los de los demás trabajadores. En este sentido,el Convenio subraya la necesidad de tener en cuentalas características especiales del trabajo doméstico -que pueden variar de un país a otro- al diseñar dichasregulaciones. La Recomendación número 201 ofrecemás orientaciones sobre el tema del tiempo de traba-jo.36


1. Todo miembro deberá adoptar medidas con mirasa asegurar la igualdad de trato entre los trabajadoresdomésticos y los trabajadores en general en relacióna las horas normales de trabajo, la compensación delas horas extraordinarias, los períodos de descansodiarios y semanales y las vacaciones anuales paga-das, en conformidad con la legislación nacional ocon convenios colectivos, teniendo en cuenta las ca-racterísticas especiales del trabajo doméstico.

2. El período de descanso semanal deberá ser al me-nos de 24 horas consecutivas.

3. Los períodos durante los cuales los trabajadoresdomésticos no disponen libremente de su tiempo ypermanecen a disposición del hogar para respondera posibles requerimientos de sus servicios deberánconsiderarse como horas de trabajo, en la medida enque se determine en la legislación nacional o enconvenios colectivos o con arreglo a cualquier otromecanismo acorde con la práctica nacional.


Regular las “horas normales de trabajo” fijando lími-tes diarios y semanales para las horas trabajadas es unmétodo importante y ampliamente reconocido para ga-rantizar que los trabajadores en cuestión disfruten deese derecho. El concepto de “horas normales de traba-jo” se refiere al número máximo de horas de trabajodurante un período de tiempo determinado, por enci-ma del cual rigen las normas relativas a las horas ex-traordinarias.37

En Francia, el apartado 3,1 del artículo 15 del Conve-nio colectivo nacional del personal de empleadoresparticulares fija en 40 horas semanales las horas nor-males de trabajo de los trabajadores domésticos.

El Código del Trabajo de Kazajstán, en su artículo 215(1), establece que “las normas sobre la duración deltrabajo y de los períodos de descanso establecidas enel presente Código se aplicarán al personal del servi-cio doméstico”. Por consiguiente, entre otras normassobre el tiempo de trabajo, queda dispuesto que las ho-ras normales de trabajo no deben ser más de 40 por se-mana (artículo 77) y ocho por día (artículo 82).

En Portugal, el decreto Ley número 235/92, de 24 deoctubre de 1992, que establece el régimen jurídico delas relaciones de trabajo originadas por los contratosde trabajo doméstico, fija en 44 el número total de ho-ras de trabajo semanales para el servicio doméstico ypermite que este número de horas pueda alcanzarse enpromedio a lo largo de varias semanas (artículo 13, pá-rrafos 1 y 3).

En la Federación de Rusia, el artículo 305 del Códigodel Trabajo de 2002, que también se aplica a los traba-jadores domésticos, establece que el horario y el tiem-po de trabajo deben ser definidos por el trabajador y elempleador (persona física), tras llegar a un acuerdo. Noobstante, la semana laboral debe limitarse a las horassemanales normales fijadas en el Código del Trabajo.

El artículo 10 de la Resolución Sectorial 7 de Sudáfri-ca establece las horas normales de trabajo diarias y se-manales para los trabajadores domésticos, así como elnúmero máximo de horas que es posible trabajar pordía, en función del número de días trabajados por se-mana:

Un empleador no podrá exigir ni permitir a un trabaja-dor doméstico trabajar más de:

a) 45 horas durante cualquier semana y b) nueve ho-ras durante cualquier día de una semana en la quetrabaje un máximo de cinco días, o bien c) ocho ho-ras durante cualquier día de cualquier semana en laque trabaje más de cinco días.

El párrafo 1 del artículo 19 de la Ley de Empleo y Re-laciones Laborales de 2004, de la República Unida deTanzania, que también ampara a los trabajadores do-mésticos, dispone que el número máximo de días ordi-narios u horas que un empleador puede exigir o per-mitir trabajar es de: a) seis días durante cualquiersemana, b) 45 horas durante cualquier semana y c)nueve horas durante cualquier día.

El artículo 2 de la Ley número 18.065 del Uruguay es-tipula lo siguiente:

Establece la limitación de la jornada laboral de las/ostrabajadoras/es domésticas/os en un máximo legal deocho horas diarias, y de cuarenta y cuatro horas sema-nales.

A fin de que las disposiciones sobre las horas norma-les de trabajo brinden una protección realista a los tra-bajadores domésticos, los instrumentos legislativos ynormativos deberían fijar criterios y límites con res-pecto a las horas extraordinarias.

El establecimiento de un número máximo de horas ex-traordinarias constituye un aspecto importante de laregulación legislativa, en lo que concierne a los em-pleados del hogar. En algunos casos, dicha regulaciónestá comprendida en la legislación de aplicación gene-ral que ampara a los trabajadores domésticos, pero enotros, las disposiciones sobre horas extraordinarias enrelación con dichos trabajadores figuran en instrumen-tos legislativos que se ocupan específicamente de estesector.

En Francia, el artículo 15, sección b), párrafo 3 del con-venio colectivo nacional sobre el trabajo doméstico, li-mita a diez el número de horas extraordinarias porcualquier período de una semana, y a un promedio deocho el número de horas extraordinarias semanales du-rante cualquier período de 12 semanas consecutivas.

Según el artículo 11 de la Resolución Sectorial 7 deSudáfrica, un empleador no puede exigir ni permitirque un empleado trabaje más de 12 horas, incluidas las


horas extraordinarias, durante cualquier día, ni que so-brepase más de 15 horas extraordinarias durante cual-quier semana.

En Austria, el artículo 5, párrafo 5, de la Ley Federalsobre el Servicio Doméstico y los Empleados de Ho-gares Particulares estipula que “El número de horas detrabajo [normales] previsto [...] más arriba sólo puederebasarse en casos excepcionales”.

Un aspecto importante de las disposiciones jurídicasque regulan las horas extraordinarias es el carácterconsensual de esta cuestión. Sin embargo, algunas le-yes también permiten que los empleadores exijan ho-ras extraordinarias en situaciones de emergencia, den-tro de límites bien definidos.

La regulación de las pausas y los períodos de descan-so es también importante para proporcionar condicio-nes de trabajo decente a los trabajadores domésticos yviene a complementar la disposición de las horas nor-males de trabajo y la regulación de las horas extraor-dinarias, antes examinadas.

Un período de descanso diario es un descanso prolon-gado que tiene lugar dentro de cada intervalo de 24 ho-ras, y el descanso semanal es un período de descansomás largo, que debe disfrutarse un día fijo de cada pe-ríodo de siete días. El Convenio número 189 se ocupadel descanso diario y semanal en su artículo 10, párra-fos 1 y 2, mientras que la Recomendación número 201aporta más orientaciones sobre el descanso semanal.En efecto, en muchos países, la legislación sobre eltiempo de trabajo contiene disposiciones que fijan elnúmero de horas de descanso diario y semanal para lostrabajadnos domésticos.

En Irlanda, el artículo 5, párrafo 1, del Código de prác-ticas para la protección de las personas empleadas enhogares de otras personas incorpora, a efectos de refe-rencia, tos requisitos relativos al período de descansode aplicación general para todos los trabajadores, con-forme a lo dispuesto en la Ley de Organización delTiempo de Trabajo, de 1997, otorgando así a los tra-bajadores domésticos el derecho a un descanso perió-dico, al igual que los demás trabajadores.

En el artículo 16 de la Resolución Sectorial 7 de Sud-áfrica se regulan los períodos de descanso diario y se-manal de la siguiente manera:

1) El empleador deberá conceder a un trabajadordoméstico:

a) un período de descanso diario de al menos do-ce horas consecutivas entre el final de su trabajoy el comienzo de la jornada laboral del día si-guiente;

b) (un) periodo de descanso semanal de al me-nos 36 horas consecutivas en el que, a menosque se convenga otra cosa, deberá estar incluidoun domingo.

2) Mediante acuerdo escrito, el período de descan-so diario previsto en el apartado a) del párrafo 1 po-drá ser reducido a diez horas cuando el trabajadordoméstico:

a) viva en el lugar de trabajo…; y

b) tenga pausas de al menos tres horas para co-mer.

En Austria, el artículo 5, párrafos 3 y 4, de la LeyFederal sobre el Servicio Doméstico y los Emplea-dos de Hogares Particulares establece distintos pe-ríodos de descanso en función de si los trabajadoresviven o no en el domicilio del empleador, pero enambos casos exige que el período de descanso in-cluya el tiempo comprendido entre las 21 horas ylas 6 horas de la mañana siguiente (para trabajado-res menores de 18 años se conceden períodos dedescanso que brindan mayor protección).

3) Los trabajadores que residan en el hogar del em-pleador y que hayan cumplido 18 años tendrán de-recho a disfrutar de un período de descanso de almenos diez horas, que debe incluir el tiempo com-prendido entre las 21 horas y las 6 horas de la ma-ñana siguiente.

4) Los trabajadores que no residan en el hogar delempleador y que hayan cumplido 18 años tendránderecho a disfrutar de un período de descanso de almenos 13 horas, que debe incluir el tiempo com-prendido entre las 21 horas y las 6 horas de la ma-ñana siguiente.

En España, el artículo 9, párrafo 4, del Real Decreto1620/2011 establece las normas sobre el descanso diario:


Entre el final de una jornada y el inicio de la siguientedeberá mediar un descanso mínimo de doce horas. Eldescanso entre jornadas del empleado de hogar inter-no podrá reducirse a diez horas, compensando el resto[es decir, la diferencia entre 12 horas y el período dedescanso efectivo] hasta doce horas en períodos dehasta cuatro semanas.

El empleado de hogar interno dispondrá, al menos, dedos horas diarias para las comidas principales, y estetiempo no se computará como de trabajo.

La Ley número 18.065 del Uruguay prevé 36 horas in-interrumpidas de descanso semanal y al menos diezhoras de descanso después de cada día de trabajo, y es-pecifica que los trabajadores domésticos que viven enel domicilio del empleador tienen derecho a un des-canso mínimo nocturno de nueve horas consecutivas(artículo 5).

Para que las normas sobre el tiempo de trabajo que seaplican a los empleados de hogar sean eficaces en lapráctica, deberán estipular las razones en las que ex-cepcionalmente los trabajadores deban realizar tareasdurante sus períodos de descanso diario y semanal.


En la legislación nacional o en convenios colectivos sedeberían definir las razones por las cuales se podríaexigir a los trabajadores domésticos que presten servi-cio durante el período de descanso diario o semanal, yse debería prever un período de descanso compensato-rio apropiado, independientemente de toda compensa-ción financiera.

Así, en algunos Estados la legislación permite excep-ciones a los períodos de descanso estipulados en de-terminadas circunstancias especiales o por acuerdo en-tre las partes y, en general, se establece que debeasignarse una compensación en forma de dinero, tiem-po libre o ambas cosas.

En Austria, el artículo 5, párrafo 6, de la Ley Federalsobre el Servicio Doméstico y los Empleados de Ho-gares Particulares estipula que en circunstancias ex-cepcionales o urgentes será posible incumplir los re-quisitos relativos a las pausas y el descanso diarios,para lo que se exige una compensación monetaria,tiempo libre remunerado o ambas cosas:

…

Las pausas y los períodos de descanso nocturno es-tablecidos en los párrafos 3 y 4 anteriores sólo po-drán ser interrumpidos cuando sea necesario que elempleado trabaje durante esos períodos por razonesurgentes, inaplazables o inevitables. Debe abonarseun pago suplementario por dicho trabajo, indepen-dientemente de que se conceda tiempo para com-pensar la menor duración de las pausas o de los pe-ríodos de descanso nocturno.

En Finlandia, el artículo 11 de la Ley sobre el Empleode Trabajadores del Hogar establece que las partespueden estar de acuerdo en suspender con carácter ex-cepcional el cumplimiento de los requisitos de descan-so semanal, siempre y cuando se disponga claramenteel pago de una compensación monetaria o la reducciónde las horas de trabajo.

Si un período de descanso semanal se reduce tempo-ralmente con el consentimiento del trabajador en si-tuaciones que no sean emergencia, el tiempo de des-canso no disfrutado deberá ser deducido del horarionormal de trabajo del empleado, a más tardar duranteel mes civil siguiente o bien, con el consentimiento deltrabajador, podrá ser remunerado según se indica acontinuación (doble de la tarifa habitual)

En algunos casos, se ha considerado conveniente per-mitir acumular el derecho al descanso semanal en pe-riodos de dos semanas.

Recomendación número 201, subpárrafo 3 del pá-rrafo 12

Cuando en la legislación nacional o en convenios co-lectivos se prevea que el descanso semanal podrá acu-mularse en un período de más de siete días para los tra-bajadores en general, dicho período no deberíaexceder de 14 días en lo que atañe a los trabajadoresdomésticos.

Las vacaciones anuales y el derecho a disfrutar de losdías festivos son otros aspectos importantes de la re-gulación del tiempo de trabajo que se debería aplicar alos trabajadores domésticos. Las vacaciones no sóloproporcionan a los trabajadores domésticos el tiemponecesario para el descanso y el esparcimiento, sino queles permiten también asumir las responsabilidades fa-


miliares y, en un plano más general, lograr un equili-brio entre el trabajo y la vida privada. Estos períodosde vacaciones pueden tener especial importancia paralas personas que han debido emigrar al extranjero o ensu propio país, sin sus familias. En las secciones si-guientes se ofrecen también algunos ejemplos de laforma en que los Estados han abordado los permisos olicencias por enfermedad y maternidad.

En las disposiciones legislativas relativas a las vaca-ciones anuales retribuidas se debería especificar la du-ración mínima de las vacaciones pagadas a que tienenderecho los trabajadores domésticos, la cual no debe-ría ser inferior a la duración de las vacaciones anualesde que disfruten otros trabajadores.38

Además de determinar la duración de las vacacionesanuales pagadas, la legislación puede ser la vía pararegular aspectos como el momento en que comienza elderecho a vacaciones, los períodos en que el trabajadorpodrá tomar las vacaciones, el número máximo de dí-as que puede tener un intervalo continuo de vacacio-nes o licencia y/u otras modalidades relativas al ejer-cicio de este derecho. Entre las disposiciones relativasa las vacaciones anuales también se pueden indicarexpresamente que éstas son obligatorias y que el em-pleador no puede pedir a la persona a su servicio quetrabaje durante dichas vacaciones anuales. También sepuede precisar claramente que el tiempo (al margendel trabajo) que el trabajador doméstico pasa con la fa-milia del empleador a petición de éste no debe conta-bilizarse en las vacaciones anuales del trabajador.


El tiempo dedicado por los trabajadores domésticos alacompañamiento de los miembros del hogar durantelas vacaciones no se debería contabilizar como períodode vacaciones anuales pagadas de estos trabajadores.

En Belarús, el artículo 312, párrafo 3, del Código delTrabajo, de 1999, dispone que los trabajadores domés-ticos tienen derecho a vacaciones anuales pagadas deuna duración de al menos 21 días civiles con arreglo alas condiciones generales establecidas en dicho Códi-go del Trabajo (artículo 155).

En Francia, el Convenio colectivo nacional del perso-nal de empleadores particulares prevé, en su artículo16, cuatro semanas de vacaciones anuales pagadas que

se acumulan en intervalos mensuales a lo largo delaño, e impone algunas condiciones en cuanto a los pe-ríodos en que se deben tomar dichas vacaciones y a sucontinuidad:

a) Obtención del derecho a vacaciones pagadas:Tiene derecho a vacaciones anuales pagadas todapersona asalariada (ya sea a tiempo completo o atiempo parcial) que en el curso del año de referen-cia (contado desde el 1 de junio del año anterior al31 de mayo del año en curso) demuestre que ha es-tado empleada por un mismo empleador durante unperíodo equivalente a un mínimo de un mes de pre-sencia en el trabajo.

b) Duración de las vacaciones: La duración de lasvacaciones pagadas anuales ha de ser de dos y me-dio días hábiles por mes de presencia en el trabajo(o por un período de cuatro semanas o por períodosequivalentes a 24 días), sea cual sea el horario ha-bitual de trabajo.

A menos que las partes hayan concertado un acuer-do distinto sobre esta materia, la fecha de inicio delas vacaciones será fijada por el empleador, pre-viéndose un plazo de notificación suficiente (de dosmeses como mínimo) que debe figurar en el contra-to de trabajo, a fin de permitir que la persona asala-riada organice sus vacaciones.

c) Disfrute de las vacaciones Es obligatorio tomarlas vacaciones anuales: A menos que las partes ha-yan concertado un acuerdo distinto sobre esta mate-ria, debería concederse un período continuo de va-caciones de dos semanas como mínimo (o 12 díashábiles consecutivos) entre el 1° de mayo y el 31 deoctubre del mismo año. Cuando el derecho a vaca-ciones acumulado sea inferior A 12 días hábiles, es-tas vacaciones deberán tomarse en su totalidad y demanera continua.

En Sudáfrica, el artículo 19 de la Resolución Sectorial7 prevé vacaciones pagadas que podrán otorgarse unavez al año o según otra periodicidad especificada enun acuerdo entre las partes, en el entendido de que ta-les vacaciones podrán disfrutarse en un solo intervalocontinuo si el trabajador así lo solicita:

1) El empleador debe conceder al trabajador do-méstico:


a) al menos tres semanas de vacaciones anualescon salario completo por cada 12 meses de em-pleo efectivo (el “ciclo de las vacaciones anua-les”);

b) de común acuerdo, al menos un día de vaca-ciones anuales con salario completo por cada 17días de trabajo efectuados por el empleado do-méstico o respecto de los cuales éste tenía dere-cho a recibir su salario; o

c) de común acuerdo, una hora de vacacionesanuales con salario completo por cada 17 horasde trabajo efectuadas por el empleado domésti-co o respecto de las cuales éste tenía derecho arecibir su salario.

…

4) El empleador debe:

a) otorgar al menos tres semanas de vacacionesanuales con salario completo por cada 12 mesesde empleo efectivo (el «ciclo de las vacacionesanuales») que se disfrutarán a más tardar seismeses después de haber finalizado el ciclo de lasvacaciones anuales o el año en que el trabajadordoméstico obtuvo dichas vacaciones;

b) permitir que se disfruten en un solo intervalocontinuo las vacaciones obtenidas en un año, siasí lo solicita el trabajador doméstico.

…

7) El empleador del trabajador doméstico no podráexigir ni permitir que éste le preste servicios duran-te ningún período de vacaciones anuales.

8) El empleador del trabajador doméstico no podrárequerir que éste acepte un pago en sustitución delas vacaciones pagadas a que tiene derecho segúneste artículo, salvo en caso de terminación de la re-lación de empleo conforme a lo dispuesto en el ar-tículo 25.

En Turkmenistán, de conformidad con el artículo 292del Código del Trabajo de 2009, el tiempo de trabajo ylas vacaciones anuales pagadas se definen por acuerdomutuo entre el trabajador y el empleador. La duración

de las vacaciones anuales pagadas no puede ser menorque la duración fijada por el Código del Trabajo.

También son pertinentes las disposiciones que preci-san las modalidades de pago de una compensación oindemnización por determinados períodos de las vaca-ciones anuales. Por ejemplo, en dichas disposicionesse puede exigir el pago de una indemnización al traba-jador doméstico antes del comienzo de las vacaciones,o puede preverse una asignación o bonificación com-pensatoria. Además, en el caso de los trabajadores do-mésticos cuya remuneración comprende algunas for-mas de pago en especie que no podrán recibir duranteel período de vacaciones, tal vez haya que reclamartambién el pago de una suma en efectivo equivalenteal valor de dichas formas de remuneración en especie.

Asegurar que los trabajadores domésticos también dis-fruten de los días festivos a que tienen derecho los tra-bajadores en general no sólo es coherente con los de-más esfuerzos que se despliegan para lograr laigualdad de acceso a condiciones de trabajo decentespara los trabajadores domésticos, sino que tambiénconstituye un reconocimiento de que estos trabajado-res son miembros de pleno derecho de las sociedadesen que viven. En algunos países, la legislación aplica-ble a los trabajadores domésticos establece su derechoa disfrutar de los días festivos, si bien admiten expre-samente la posibilidad de que el trabajador domésticopueda trabajar durante dichos días festivos a condiciónde que esté de acuerdo en hacerlo. Para tales casos, lalegislación suele prever una compensación monetariadeterminada, superior a la tasa del salario normal deltrabajador, o tiempo libre compensatorio.

En Zimbabwe, el Reglamento sobre las relaciones la-borales y el empleo (trabajadores domésticos), de1992, prevé en su artículo 14 lo siguiente:

1) Se concederá a los trabajadores domésticos per-miso para ausentarse los días festivos, y se deberápagarles su salario diario habitual por cada día fes-tivo:

En el entendido de que, cuando el trabajador do-méstico acepte trabajar un día festivo, se le deberáabonar, además del pago contemplado en este pá-rrafo 1, un subsidio correspondiente al tiempo tra-bajado en ese día festivo calculado con arreglo a lasdisposiciones del artículo 8 (Horas extraordinarias).


2) Ningún día festivo trabajado por el empleado dehogar podrá deducirse de los días de trabajo habi-tuales ni intercambiarse con uno de éstos sin el con-sentimiento del empleado:

En el entendido de que, cuando el trabajador domésti-co dé su consentimiento, tendrá derecho a por lo me-nos dos días de descanso por cada día festivo o mediodía festivo trabajado, o a un día libre por cualquier pe-ríodo inferior trabajado en un día festivo.

Análogamente, el artículo 18 de la Resolución Secto-rial 7 de Sudáfrica establece un mecanismo de com-pensación de los trabajadores domésticos que conven-gan en trabajar durante parte de un día festivo o tododicho día:

1) El empleador no podrá exigir que un trabajadordoméstico trabaje en un día festivo, a menos queesa eventualidad esté prevista en un acuerdo entrelas partes.

2) Si el día festivo de que se trate cae en un día enel que el trabajador doméstico hubiera prestado ser-vicios normalmente, el empleador deberá pagar altrabajador doméstico [...] que preste servicios en di-cho día festivo al menos el doble del salario diariohabitual.

3) Si un trabajador doméstico… presta servicios enun día festivo en el que no hubiera trabajado nor-malmente, el empleador deberá pagarle una canti-dad igual a:

a) la remuneración diaria del trabajador domés-tico más...

b) la remuneración horaria del trabajador do-méstico por cada hora trabajada en dicho día fes-tivo.

4) El empleador deberá pagar al trabajador domés-tico el trabajo efectuado en un día festivo en lasmismas fechas de pago de los días habituales de tra-bajo.

En el marco de las disposiciones legislativas que re-gulan la licencia de enfermedad podrán determinarsela duración de dicha licencia y definirse los criteriosy requisitos para tener derecho a esa licencia. La au-

sencia temporal del trabajo por motivo de enferme-dad o lesión no debería constituir una causa justifica-da de terminación de la relación de trabajo39. Losmecanismos de seguridad social que permiten preser-var los ingresos durante la licencia de enfermedad,incluidas las prestaciones en caso de enfermedad, de-berían extenderse gradualmente a los trabajadoresdomésticos en los países que aún no lo hayan he-cho.40 Cuando proceda, se podrá hacer recaer en elempleador la responsabilidad de remunerar al traba-jador en caso de enfermedad o de proporcionarleotras formas de apoyo.

En Austria, el artículo 10 de la Ley federal sobre elservicio doméstico y los empleados de hogares parti-culares establece lo siguiente:

1) Cuando, después de haber entrado al servicio delempleador, la persona asalariada se encuentre en laimposibilidad de trabajar debido a una enfermedad(o accidente) que no sea el resultado de actos inten-cionales o de negligencias graves, esta persona con-servará su derecho a remuneración durante un perí-odo de hasta seis semanas. El derecho aremuneración se prolongará a ocho semanas cuan-do la relación de trabajo exista desde hace cincoaños, a diez semanas cuando dicha relación de tra-bajo exista desde hace 15 años y a doce semanascuando la relación de trabajo se haya mantenido deforma ininterrumpida durante 25 años. En cada ca-so, la persona asalariada tendrá derecho a percibir lamitad de la remuneración por un periodo adicionalde cuatro semanas.

…

4) Cuando la imposibilidad de trabajar sea conse-cuencia de un accidente ocurrido en el trabajo o deuna enfermedad profesional según los términos delas normas establecidas por la institución de segurode accidentes competente, la persona asalariada ten-drá derecho, desde el inicio de la relación laboral, acontinuar percibiendo su remuneración hasta ochosemanas. La duración de este derecho a la remune-ración se incrementará hasta diez semanas cuandola relación de trabajo se haya mantenido sin inte-rrupción durante 15 años.

En particular, en esta ley también se precisa que, en lascircunstancias a que se refiere el artículo 10, los traba-


jadores domésticos no podrán ser despedidos (véase elartículo 11).

El Código del Trabajo de Vietnam, en su artículo 139,párrafo 2, impone al empleador una obligación de ca-rácter general en el sentido de cuidar de los trabajado-res domésticos enfermos o lesionados:

El empleador tiene la obligación de respetar el honor yla dignidad de los empleados de hogar y de asegurarque reciban los cuidados y tratamientos necesarios encaso de enfermedad o de accidente.

En Zambia, el artículo 8 del decreto sobre los salariosmínimos y las condiciones de trabajo (trabajadores do-mésticos), de 2011, establece lo siguiente:

El empleador deberá otorgar al trabajador domésticouna licencia pagada con salario completo [...] de nomenos de dos días por mes, con arreglo a las siguien-tes condiciones:

a) excepto en el caso de terminación de la relaciónde trabajo, el trabajador doméstico tendrá derecho alicencia sólo después de haber prestado servicios alempleador durante un período continuo de por lomenos seis meses;

b) las vacaciones pagadas y los domingos no se in-cluirán en el cálculo del período de licencia;

c) el empleador tendrá derecho a examinar deteni-damente las solicitudes de licencia, teniendo debi-damente en cuenta los intereses de la familia, antesde dar su acuerdo en cuanto a las fechas en que po-drá tomarse la licencia de que se trate.

El derecho a la licencia de maternidad tiene particularimportancia en el sector del trabajo doméstico debidoa que la gran mayoría de los trabajadores domésticosson mujeres. Por consiguiente, la legislación deberíaextender a las trabajadoras domésticas la misma pro-tección relativa a la maternidad que se proporciona alas trabajadoras de otros sectores.41

Aun cuando la presente sección se centra en la licen-cia de maternidad, hay que tener en cuenta que la pro-tección de la maternidad para las trabajadoras domés-ticas también debería comprender otras cuestionesconexas, como la protección contra la discriminación

por motivo de embarazo o de maternidad (en particu-lar, el despido discriminatorio),42 y el establecimientode un sistema de prestaciones en efectivo para las mu-jeres que se ausentan del trabajo haciendo uso de su li-cencia de maternidad. En el Convenio número 189 sepreconiza la aplicación de medidas que garanticen alos trabajadores domésticos condiciones no menos fa-vorables que las que rigen para los trabajadores en ge-neral, en materia de protección de la seguridad socialy específicamente con respecto a la maternidad.43

En Francia, el Convenio colectivo nacional del perso-nal de empleadores particulares establece en su artícu-lo 23 (Maternidad - Adopción - Licencia parental) que“las personas asalariadas empleadas por particularesestán amparadas por normas específicas previstas en elCódigo del Trabajo”.

En Zimbabwe, el Reglamento sobre las relaciones la-borales y el empleo (trabajadores domésticos), de1992, establece en su artículo 21, párrafo 1, lo si-guiente:

Para evitar toda duda, valga precisar que cada trabaja-dora doméstica tendrá derecho a la licencia de mater-nidad, con arreglo al artículo 19 de la Ley de Relacio-nes Laborales, de 1985.

El artículo 22 de la Resolución Sectorial 7 de Sudáfri-ca establece requisitos específicos sobre la licencia dematernidad otorgada a las trabajadoras domésticas,tanto con respecto a la duración como al período enque puede ejercerse ese derecho:

1) Toda trabajadora doméstica tiene derecho a porlo menos cuatro meses consecutivos de licencia dematernidad.

2) La trabajadora doméstica puede comenzar la li-cencia de maternidad:

a) en cualquier momento a partir de cuatro se-manas antes de la fecha prevista del parto, a me-nos que convenga en otro momento; o

b) en una fecha a contar de la cual un médico ouna partera certifiquen que su alejamiento deltrabajo es necesario para la salud de la trabaja-dora doméstica o la de su hijo por nacer.


3) Toda trabajadora doméstica puede estar ausentedel trabajo durante seis semanas después del naci-miento de su hijo, a menos que un médico o unapartera certifique que está en buenas condiciones desalud para reintegrarse al trabajo.

4) Toda trabajadora doméstica que tenga un abortoespontáneo durante el tercer trimestre de embarazoo un niño mortinato tendrá derecho a una licenciade maternidad de seis semanas después del abortoespontáneo o de la muerte fetal, independientemen-te de que la trabajadora doméstica se encuentra yadisfrutando de la licencia de maternidad en el mo-mento del aborto espontáneo o de la muerte fetal.

En particular, la Resolución Sectorial 7 de Sudáfricatambién establece que el despido de una trabajadorapor motivo de su embarazo o de su intención de que-dar embarazada o por cualquier otro motivo relaciona-do con su embarazo, así como la negativa a permitirque una trabajadora regrese de la licencia de materni-dad para reanudar el trabajo, es automáticamente in-justificado en virtud de las disposiciones de la Ley deRelaciones Laborales de 1995. Tales disposiciones ex-tienden a las trabajadoras domésticas la proteccióncontra la discriminación, en un ámbito que necesitasingularmente dicha protección.

En el apartado e) de su artículo 5, el Convenio núm,158 establece que la ausencia del trabajo durante la li-cencia de maternidad no puede constituir un motivoválido para el despido. Muchos países, a través delmundo, han incorporado esta norma a su legislaciónlaboral.44

También se considera la posibilidad de conceder otrospermisos y licencias, remunerados o no, en relacióncon ciertos acontecimientos de la vida, como el matri-monio o el fallecimiento, el nacimiento o la enferme-dad de miembros de la familia, o en general para aten-der asuntos familiares de carácter urgente. Así, laRecomendación número 201 promueve políticas yprogramas orientados a atender las necesidades de lostrabajadores domésticos en cuanto a lograr un equili-brio entre la vida laboral y la vida personal, y a asegu-rar que los trabajadores domésticos se tengan en cuen-ta en el marco de los esfuerzos más generalesencaminados a conciliar el trabajo con las responsabi-lidades familiares.45

En Burkina Faso, el decreto número 2010-807/PRES/PM/MTSS de 31 de diciembre de 2010 queestablece las condiciones de trabajo del personal do-méstico prevé, en su artículo 14, permisos excepcio-nales para los trabajadores con más de seis meses deantigüedad, que les permiten ausentarse por un totalmáximo de diez días al año a fin de atender determi-nadas circunstancias familiares que deben demostrarsecon la documentación apropiada.

En Sudáfrica, el artículo 21 de la Resolución Sectorial 7prevé cinco días de «licencia pagada de responsabilidadfamiliar» en el caso de parto, o de enfermedad o falleci-miento de ciertos miembros de la familia, para los traba-jadores domésticos que hayan alcanzado una determina-da antigüedad en su empleo y que trabajen por lo menosun cierto número de días por semana para el empleador.

El trabajo doméstico es una de las actividades labora-les peor pagadas, en cualquier mercado de trabajo. Elhecho de que esta actividad sea generalmente infrava-lorada y mal remunerada obedece, en parte, al hechode que en ella se repiten tareas que tradicionalmentehan sido realizadas sin remuneración por las mujeresmiembros del hogar, por lo que se considera que no re-quieren calificaciones y que carecen de valor.5

Incluir a los trabajadores domésticos en el ámbito decobertura de un régimen de salario mínimo es uno delos medios para elevar el nivel inadecuada mente bajode los salarios practicados en este sector.


Todo miembro deberá adoptar medidas para asegurarque los trabajadores domésticos se beneficien de unrégimen de salario mínimo, allí donde ese régimenexista, y que la remuneración se establezca sin discri-minación por motivo de sexo.

Las leyes sobre el salario mínimo existentes en distin-tos países enfocan de diversas maneras la cuestión delsalario mínimo para los trabajadores domésticos. Contodo, se destacan dos opciones principales:

1) la cobertura brindada, por una tasa de salario mí-nimo nacional de aplicación general: y

2) la cobertura brindada por una tasa o tasas deámbito sectorial o a nivel de ocupación. También


hay variaciones en cuanto al mecanismo utilizadopara fijar las tasas de salario mínimo y en cuanto ala participación de las organizaciones de trabaja-dores y de empleadores. El tipo de cobertura, elmecanismo previsto para fijar y ajustar los salariosmínimos, así como los criterios para determinarlas tasas aplicables a los trabajadores domésticos ylos niveles efectivos de su remuneración deben serdeterminados en el contexto de cada país en parti-cular.

El mecanismo y los procedimientos para fijar los sala-rios mínimos de los trabajadores domésticos puedenser los mismos que se utilicen para establecer los sala-rios mínimos aplicables a otros trabajadores. Dicho es-to, hay algunos países que no tienen un mecanismo defijación de un salario mínimo general y que, no obs-tante, prevén la fijación de salarios mínimos para unnúmero limitado de ocupaciones o sectores vulnera-bles ante los bajos salarios y la inexistencia de conve-nios colectivos; el trabajo doméstico suele ser uno dedichos sectores (por ejemplo, en Finlandia y Suiza; vé-ase más adelante).

Independientemente de la forma en que se logre la co-bertura del salario mínimo, es importante relacionarlos salarios a un número determinado de horas de tra-bajo (por ejemplo, un salario mínimo mensual estable-cido sobre la base de 40 horas de trabajo por semana),lo que permite calcular las tasas de salario por hora.Esto facilita el cumplimiento de las normas sobre sa-lario mínimo en los casos en que los trabajadores do-mésticos prestan servicios durante pocas horas parauno o más empleadores, como suele ocurrir a menudo.

En el Estado Plurinacional de Bolivia, la ley número2450 de 2003 (Ley de regulación del trabajo asalaria-do del hogar) dispone lo siguiente en su artículo 14(Remuneración):

El trabajo asalariado del hogar, será remunerado men-sualmente en moneda de curso legal... con un salariono inferior al mínimo nacional, cuando se trate de jor-nada laboral completa. El trabajo por medio tiempo,será cubierto con la mitad del salario mínimo nacional.Los trabajos por labor específica, ciertas horas de tra-bajo o algunos días de la semana, deben tomar comoreferencia de factor de cálculo, el salario mínimo na-cional, dividido por las horas trabajadas.

Podrá pactarse legalmente, salarios superiores al sala-rio mínimo nacional.

Las horas extraordinarias, serán remuneradas deacuerdo a la Ley General del Trabajo.

En España, el Real Decreto 1620/2011 incluye a lostrabajadores domésticos en el ámbito de cobertura delsalario mínimo nacional, concretamente-en el párrafo1 del artículo 8 (Retribuciones):

El salario mínimo interprofesional, fijado anualmentepor el gobierno, es aplicable en el ámbito de esta rela-ción laboral especial, de acuerdo con los términos ycondiciones establecidos en el ordenamiento laboralcomún. Dicho salario mínimo se entiende referido a lajornada de trabajo completa a la que se refiere el artí-culo 9.1 de este real decreto, percibiéndose a prorratasi se realizase una jornada inferior.

Este salario podrá ser objeto de mejora a través de pac-to individual o colectivo.

En Trinidad y Tobago, en otros tiempos se aplicabandistintas tasas salariales para ciertos sectores, y existíauna para los trabajadores domésticos. El decreto sobrelos salarios mínimos, de 2010, establece ahora un sa-lario mínimo nacional aplicable en general a todos lostrabajadores del país.

En otros países se han adoptado disposiciones jurídi-cas separadas que determinan los salarios mínimos delos diferentes sectores u ocupaciones, siendo uno dedichos sectores el trabajo doméstico (por ejemplo, enSudáfrica): en otros, una sola ley promulgada estable-ce las tasas salariales de diversas ocupaciones, entrelas que figura el trabajo doméstico (por ejemplo, enCosta Rica). La legislación laboral también puedeotorgar fuerza legal a los convenios colectivos que es-tablecen niveles de remuneración: este es un enfoqueimportante para los países en que se practica la nego-ciación colectiva de los salarios para el sector del tra-bajo doméstico (por ejemplo, para Francia).

En Finlandia, el artículo 12 de la Ley sobre el Empleode Trabajadores del Hogar establece lo siguiente:

Cuando no haya ningún convenio colectivo general envigor [...] que sea aplicable al trabajo asalariado en elhogar, el Gobierno podrá aprobar disposiciones relati-


vas a los salarios mínimos ya otras condiciones de em-pleo que considere necesarias a fin de garantizar un ni-vel de subsistencia equitativo y razonable para las per-sonas empleadas en hogares privados.

En Sudáfrica, el artículo 2 de la Resolución Sectorial7 obliga a los empleadores a pagar un salario que estépor lo menos en el mismo nivel del salario mínimo es-tablecido. Se han establecido tasas mínimas para doszonas geográficas, que varían también en función delnúmero de horas trabajadas por semana (por ejemplo,hay tasas diferentes, proporcionalmente más elevadas,para los trabajadores que no superan un umbral sema-nal de 27 horas de trabajo). El artículo 3 regula losajustes periódicos de las tasas de salario mínimo,mientras que el artículo 4 establece normas sobre elcálculo de los salarios.

En Suiza, el Código de Obligaciones, en su artículo360a, párrafo 1, dispone lo siguiente:

Cuando, en una rama de actividad económica o en unaprofesión, los salarios aplicados habitualmente en lalocalidad, la rama de actividad económica o la profe-sión de que se trate sean objeto de reducciones abusi-vas y reiteradas y no exista un convenio colectivo deltrabajo con disposiciones relativas a los salarios míni-mos que puedan aplicarse a los ámbitos antes señala-dos, la autoridad competente, a propuesta de la comi-sión tripartita definida en el artículo 360b infra, podrádecretar que se aplique un contrato tipo de trabajo, deduración limitada, en el que se establezcan salarios mí-nimos diferenciados según las regiones y, cuando pro-ceda, según las localidades, con el propósito de com-batir los abusos o prevenirlos.

Basándose en el citado artículo 360 a, párrafo 1, delCódigo de Obligaciones, el Consejo Federal de Suizapromulgó la Ordenanza sobre el contrato tipo de em-pleo para los trabajadores de la economía doméstica,de 20 de octubre de 2010. Dicha Ordenanza (o decre-to) establece cuatro categorías de salarios mínimos porhora aplicables a los trabajadores domésticos (diferen-ciadas en función de la experiencia y las calificacionesformales).

Históricamente, los trabajadores domésticos eran amenudo retribuidos por sus empleadores con presta-ciones en especie, como la comida y el alojamiento.Hoy en día, por el contrario, se considera que los pa-

gos en especie a los trabajadores domésticos, de prac-ticarse, sólo deberían permitirse bajo condiciones es-trictas. El hecho de no percibir una remuneración mo-netaria, es decir, la sustitución del salario en efectivopor bienes o servicios suministrados por el empleador,puede socavar gravemente la capacidad de los trabaja-dores domésticos para valerse por sí mismos y susten-tar adecuadamente a sus familias, sobre todo cuandolos bienes o servicios recibidos no se ajustan a las ne-cesidades personales del trabajador doméstico.

Las normas internacionales del trabajo pertinentes dis-ponen que en la legislación nacional se debieran esta-blecer salvaguardias contra las prácticas abusivas rela-cionadas con el pago en especie, particularmente sidicha protección no figura en un convenio colectivo oen un laudo arbitral.47

Convenio número 189, artículo 12, párrafo 2

En la legislación nacional, en convenios colectivos oen laudos arbitrales se podrá disponer que el pago deuna proporción limitada de la remuneración de los tra-bajadores domésticos revista la forma de pagos en es-pecie no menos favorables que los que rigen general-mente para otras categorías de trabajadores, siempre ycuando se adopten medidas para asegurar que los pa-gos en especie se hagan con el acuerdo del trabajador,que se destinen a su uso y beneficio personal, y que elvalor monetario que se atribuya a los mismos sea jus-to y razonable.


Cuando se disponga que el pago de una determinadaproporción de la remuneración se hará en especie, losMiembros deberían contemplar la posibilidad de:

a) establecer un límite máximo para la proporciónde la remuneración que podrá pagarse en especie, afin de no disminuir indebidamente la remuneraciónnecesaria para el mantenimiento de los trabajadoresdomésticos y de sus familias;

b) calcular el valor monetario de los pagos en espe-cie, tomando como referencia criterios objetivos co-mo el valor de mercado de dichas prestaciones, suprecio de costo o los precios fijados por las autori-dades públicas, según proceda;


c) limitar los pagos en especie a los que son clara-mente apropiados para el uso y beneficio personalde los trabajadores domésticos, como la alimenta-ción y el alojamiento;

d) asegurar que, si se exige a un trabajador domés-tico que resida en el hogar del empleador, a la re-muneración no se aplique ningún descuento conrespecto al alojamiento, a menos que el trabajadordoméstico acepte ese descuento; y

e) asegurar que los artículos directamente relacio-nados con la realización de las tareas de los trabaja-dores domésticos, como los uniformes, las herra-mientas o el equipo de protección, así como sulimpieza y mantenimiento, no se consideren para elpago en especie, y que su costo no se descuente dela remuneración de los trabajadores domésticos.

En las disposiciones de protección de los salarios sepodrá señalar cuáles son las prestaciones en especieadmisibles o prohibir ciertos tipos de prestaciones enespecie. Otra forma de limitar los pagos en especie pormedio de un instrumento regulador consiste en estipu-lar que el valor de dichos pagos en especie no puedeexceder de una cierta proporción de la remuneración.

Si bien es cierto que en las normas internacionales per-tinentes no se ha indicado de manera específica qué lí-mite debería fijarse al valor proporcional de los pagosen especie con respecto a la remuneración del trabaja-dor, la Comisión de Expertos en Aplicación de Conve-nios y Recomendaciones de la OIT ha considerado queantes de permitir el pago en especie de una proporcióntan elevada del salario de los trabajadores, los gobier-nos “deberían examinar cuidadosamente si tal medidaes adecuada teniendo en cuenta las posibles repercu-siones para los trabajadores interesados así como lascircunstancias nacionales y los intereses de los traba-jadores”.48

Los artículos o servicios proporcionados por el em-pleador que estén destinados a utilizarse en el desem-peño de las tareas del trabajador no deberían ser con-siderados como pago en especie, por lo que estáprohibido descontar su valor de la remuneración deltrabajador. En algunos casos, los pagos en especie hansido pura y simplemente prohibidos, o autorizadosúnicamente si se destinan a cubrir una parte del sala-rio situada por encima de un determinado nivel um-

bral. En otros casos, la comida y el alojamiento hanterminado por ser considerados como derechos de lostrabajadores, que se disfrutan además de los salarios.Como se indica en la Recomendación número 201,los pagos en especie y su valor monetario deberían in-cluirse en las condiciones de empleo que se entreguenal trabajador.49

También se puede estipular por ley que los pagos efec-tuados a los trabajadores sean detallados por escrito encomprobantes de salarios (u hojas de salarios) que de-ben entregarse a cada trabajador. Del mismo modo, enla legislación se puede exigir que el empleador man-tenga un registro de dichos pagos (por ejemplo, en for-ma de copias de las hojas de salario firmadas por lostrabajadores).50 Al igual que los contratos escritos deempleo, el mantenimiento de los registros sobre el pa-go de los salarios es un importante factor de la forma-lización del trabajo doméstico. Dichos documentospermiten asegurar que tanto el empleador como la per-sona asalariada sepan con exactitud en qué medida lascondiciones reales del empleo del trabajador domésti-co están en consonancia con las condiciones de em-pleo acordadas y los requisitos legales pertinentes. Ladocumentación es también esencial para resolver lascontroversias que puedan surgir.

En Belarús, en virtud del artículo 313, párrafo 2, delCódigo del Trabajo, toda la información sobre los sa-larios pagados al trabajador doméstico debe anotarsetodos los meses en un registro de salarios. La formaque debe tener dicho registro y las normas relativas asu mantenimiento son definidas por el gobierno de Be-larús.

En Malí, el artículo D.86-15 del decreto número 96-178/P-RM, de 13 de junio de 1996, relativo a la apli-cación del Código del Trabajo, dispone lo siguiente:

En el momento del pago del salario, todo trabajadordel servicio doméstico debe recibir un comprobanteextraído de un talonario.

En dicho comprobante deben figurar los detalles enu-merados en el artículo L.105 del Código del Trabajo.Deben indicarse el período de trabajo y el número dehoras efectuadas y precisarse, cuando proceda, el nú-mero de horas remuneradas según la tasa normal y elnúmero de horas extraordinarias.


El empleador tiene la obligación de conservar durantecinco años los dobles de los comprobantes de salario,firmados por la persona asalariada.

En Sudáfrica, la Resolución Sectorial 7, en su artículo6, indica de forma detallada la información que ha defigurar en el documento relativo a la remuneración quedebe proporcionarse a cada trabajador doméstico:

1) En cada día de pago, el empleador debe entregaral trabajador doméstico un comprobante en el quese indiquen:

a) el nombre y la dirección del empleador;

b) el nombre y la ocupación del trabajador do-méstico;

c) el período al que corresponde el pago;

d) la tasa de salario del trabajador doméstico y latasa de las horas extraordinarias;

e) el número de horas ordinarias efectuadas porel trabajador doméstico durante ese período;

f) el número de horas extraordinarias efectuadaspor el trabajador doméstico durante ese período;

g) el número de horas efectuadas por el trabaja-dor doméstico en días festivos o domingos;

h) el salario del trabajador doméstico;

i) los detalles de todo otro pago derivado del em-pleo del trabajador doméstico; j) los detalles delos descuentos efectuados; y

k) la suma efectiva pagada al trabajador domés-tico.

2) El empleador debe conservar durante tres añosuna copia de cada comprobante o un registro delmismo.

Además de las disposiciones sobre el contenido de lashojas de salarios, en el texto regulador también puedenincluirse ejemplos de hojas de salario tipo. Por ejem-plo, en Francia, el convenio colectivo nacional aplica-ble a los trabajadores domésticos estipula que el em-

pleador debería expedir comprobantes de salarios almenos cada mes: en el anexo de dicho convenio se en-cuentra un comprobante de salario tipo

Cuando los adolescentes menores de 18 años están le-galmente autorizados a participar en el trabajo do-méstico, se debería prestar especial atención a sus ne-cesidades y vulnerabilidades particulares, teniendopresente la naturaleza y las características del trabajodoméstico. La protección jurídica de los jóvenes tra-bajadores domésticos debería orientarse a asegurarque sus condiciones y su entorno de trabajo sean, y si-gan siendo, adecuados para su edad, así como a tomaren consideración sus necesidades específicas y a im-pedir que su trabajo se convierta en una actividad pe-ligrosa51. La Recomendación número 201 establecerestricciones sobre el tiempo de trabajo de los jóvenestrabajadores domésticos y sobre la realización de cier-tas tareas, así como mecanismos para vigilar sus con-diciones de trabajo y de vida.

Recomendación número 201, párrafo 5, subpárra-fo 2

Al reglamentar las condiciones de trabajo y de vida delos trabajadores domésticos, los Miembros deberíanprestar especial atención a las necesidades de los tra-bajadores domésticos que sean menores de 18 años ymayores de la edad mínima para el empleo definida enla legislación nacional, y adoptar medidas para prote-gerlos, inclusive:

a) limitando estrictamente sus horarios de trabajo, afin de asegurar que dispongan del tiempo adecuadopara el descanso, la educación o la formación pro-fesional, las actividades de esparcimiento y el con-tacto con sus familiares;

b) prohibiendo que trabajen por la noche;

c) limitando el trabajo excesivamente agotador, tan-to en el plano físico como psicológico; y

d) estableciendo o reforzando mecanismos de vigi-lancia de sus condiciones de trabajo y de vida.

Por lo que se refiere al acceso a la educación y la for-mación profesional, el Convenio número 189 estable-ce lo siguiente:


Convenio número 189, artículo 12, párrafo 1

Los salarios de los trabajadores domésticos deberánpagárseles directamente en efectivo, a intervalos regu-lares y como mínimo una vez al mes. A menos que lamodalidad de pago esté prevista en la legislación na-cional o en convenios colectivos, el pago podrá efec-tuarse por transferencia bancaria, cheque bancario,cheque postal o giro postal o por otro medio de pagomonetario legal, con el consentimiento del trabajadorinteresado.

En la legislación se pueden introducir disposicionesque obliguen a los empleadores a proteger a los jóve-nes trabajadores contra ciertos aspectos del trabajo do-méstico potencialmente peligrosos y a ayudarles a re-alizar su derecho a la educación y el desarrollopersonal. Para alentar la observación y el seguimientoen esta área, muchos países han requerido también quelos empleadores mantengan registros de las personasjóvenes que emplean, y cooperen con las autoridadespúblicas. El mantenimiento de dichos registros puedecontribuir a que los empleadores, las instituciones pú-blicas y otras partes interesadas tengan acceso a la in-formación necesaria para observar la situación de losjóvenes trabajadores domésticos y protegerlos de con-diciones de empleo que podrían poner en peligro susalud, su seguridad o su integridad moral, coartar susoportunidades de recibir educación y formación profe-sional.

En general, la legislación puede imponer a los emple-adores de trabajadores domésticos menores de 18 añosla responsabilidad de garantizar su bienestar y prote-ger su salud, su seguridad y su integridad moral.

El artículo 23 de la Resolución Sectorial 7 de Sud-áfrica establece diversas restricciones a la participa-ción de los niños en actividades de trabajo domésticoque pueden poner en peligro su bienestar. La Resolu-ción recoge las medidas punitivas establecidas en laLey de Condiciones Básicas de Empleo, en concretolas penas de cárcel de hasta tres años previstos parasancionar a los empleadores que infrinjan estas dispo-siciones:

2) Nadie podrá emplear a un niño en una ocupación:

a) inapropiada para una persona de esa edad;

b) que ponga en peligro el bienestar, la educación,la salud física o mental, o el desarrollo espiritual,moral o social del niño.

6) Toda persona que emplee a un niño, contravi-niendo lo dispuesto en el párrafo [...} 2) [...} incu-rre en un delito, según [el} artículo 46 [...] de la Leyde Condiciones Básicas de Empleo {...} que se hade considerar conjuntamente con el artículo 93 dedicha ley.

Austria: El artículo 8 de la Ley Federal sobre el Servi-cio Doméstico y los Empleados de Hogares Particula-res establece una obligación general de protección delos trabajadores domésticos por parte de sus emplea-dores, así como una obligación específica de prestarespecial atención a aspectos relacionados con la edady el sexo de dichos trabajadores:

Al regular los servicios que ha de prestar una personaasalariada, el empleador deberá asegurar que ni el tra-bajo solicitado, ni los utensilios o herramientas de tra-bajo ni el entorno laboral presenten riesgos para la vi-da, la salud, la moralidad y las pertenencias de lapersona asalariada. En el cumplimiento de esta obliga-ción, el empleador deberá tener debidamente en cuen-ta la edad de la persona asalariada, su sexo y su estadopersonal general.

Además, el artículo 7 se ocupa más específicamente dela situación de los trabajadores menores de 18 años:

…El empleador adoptará medidas para proteger lamoralidad [de la persona asalariada según proce-da… en consideración de su edad y sexo. Al entraren servicio, la persona joven asalariada deberá serinformada sobre todo riesgo potencial que puedaestar relacionado con el servicio y recibir instruc-ciones sobre los medios disponibles para protegersede tales riesgos y sobre la utilización de dichos me-dios.

Francia: En su artículo 24, sección g) (Protección mo-ral de los trabajadores jóvenes), el Convenio colectivonacional del personal de empleadores particulares dis-pone lo siguiente:

Los empleadores de trabajadores menores de 18 añosdeben garantizar la moral, las buenas costumbres y ladecencia en su lugar de trabajo.


Por lo expuesto, someto a la consideración de esta so-beranía, el siguiente proyecto de

Decreto

Artículo Único. Se reforma la fracción IV del artícu-lo 127; los artículos 146; el título del capítulo XIII;331; 332; 333; el primer párrafo del artículo 335, artí-culos 336; las fracciones I, II y III del artículo 337; lafracción II del artículo 338; el artículo 339; la fracciónII del artículo 340; 341; 342; 343; 998 y se adicionaun segundo párrafo al artículo 333; un segundo y ter-cer párrafo al artículo 334; un segundo párrafo al artí-culo 335, un tercer y último párrafo y las fracciones Ia IV al artículo 336; las fracciones IV a XIII al artícu-lo 337; las fracciones III a VIII al artículo 340; lasfracciones I a IX del artículo 341 y el artículo 341 Bisa la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:

Artículo 127. …

I. a V. …;

VI. Los trabajadores del hogar no participarán en elreparto de utilidades; y

VII. …

Artículo 146. Los patrones no estarán obligados a pa-gar las aportaciones a que se refiere el Artículo 136 deesta Ley por lo que toca a los trabajadores del hogar.

Capítulo XIIITrabajadores del hogar

Artículo 331. Trabajadores del hogar es toda persona,de género femenino o masculino que realiza para odentro de un hogar o varios hogares tareas de limpie-za, mantenimiento de la casa, cocina, lavar y plancharla ropa, el cuidado de los niños, ancianos o enfermosde una familia, jardinería, vigilancia de la casa y de-más propias o inherentes al hogar de una persona o fa-milia.

Artículo 332. No son trabajadores del hogar y en con-secuencia quedan sujetos a las disposiciones generaleso particulares de esta ley:

I. a II. …

Artículo 333. Los trabajadores del hogar que habitandonde prestan sus servicios deberán disfrutar de undescanso mínimo diario nocturno de nueve horas con-secutivas, además de un descanso mínimo diario detres horas entre las actividades matutinas y vespertinas.

Asimismo, la jornada de trabajo de los adolescentesentre los 16 y 18 años, no podrá superar, bajo ningunacircunstancia, las seis horas diarias de trabajo y trein-ta y seis horas semanales. Lo anterior con el objeto deno ser privados de la educación obligatoria o interferircon sus oportunidades para continuar sus estudios oadquirir formación profesional.

Artículo 334. …

El pago de las remuneraciones deberá realizarse en dí-as hábiles, en el lugar de trabajo, durante la jornada la-boral y mediante recibo firmado por el trabajador delhogar.

Por lo que hace al sueldo anual extraordinario o agui-naldo, este será pagado antes del 20 de diciembre porel equivalente a 15 días de salario como mínimo a lostrabajadores que hayan cumplido un año de servicio.

Artículo 335. La Comisión Nacional de los SalariosMínimos fijará los salarios mínimos profesionales quedeberán pagarse a estos trabajadores, el cual nunca se-rá inferior al salario mínimo general vigente.

El salario deberá ser suficiente para satisfacer las ne-cesidades de vida y para proveer la educación obliga-toria de los hijos, a dicho salario no se aplicarán em-bargos, compensaciones ni descuentos.

Artículo 336. Los trabajadores del hogar tienen dere-cho a un descanso semanal de día y medio ininterrum-pido, preferiblemente en sábado, domingo y días festi-vos.

…

Asimismo, gozarán de un periodo anual ordinario devacaciones pagadas conforme a la retribución normaly habitual de:

I. Catorce días corridos cuando la antigüedad en elservicio fuera superior a 6 meses y no exceda de 5años;


II. Veintiún días corridos cuando la antigüedad en elservicio fuera superior a 5 años y no exceda de 10años;

III. Veintiocho días corridos cuando la antigüedaden el servicio fuera superior a 10 años y no excedade 20 años, y

IV. Treinta y cinco días corridos cuando la antigüe-dad en el servicio fuera superior a 20 años.

Teniendo derecho el patrón de fijar las fechas de vaca-ciones debiendo dar aviso al trabajador del hogar, conveinte días hábiles de anticipación, y la retribución delas mismas deberán ser satisfechas antes del comienzode las mismas.

Artículo 337. …

I. Guardar consideración al trabajador del hogar,absteniéndose de todo mal trato de palabra o deobra, discriminación y trabajo forzoso u obligato-rio;

II. Proporcionar al trabajador habitación cómoda ehigiénica, alimentación sana y suficiente que com-prenda desayuno, comida, cena, y condiciones detrabajo que aseguren la vida y la salud;

III. El patrón deberá cooperar para la instruccióngeneral del trabajador del hogar, de conformidadcon las normas que dicten las autoridades corres-pondientes;

IV. El patrón y el trabajador del hogar deberán ce-lebrar un contrato por escrito, en el que se especifi-que claramente las condiciones salariales y labora-les, mismo que se presumirá concertado por tiempoindeterminado;

V. Proporcionar al trabajador del hogar, el pago porvacaciones anuales, prima de antigüedad y aguinaldo;

VI. Proporcionar al trabajador del hogar femeninolicencia de maternidad, correspondiente a 45 díasanteriores al parto y hasta 45 días después del mis-mo, con opción a optar por la reducción de la licen-cia anterior al parto, la cual no podrá exceder a 30días, acumulando el resto del periodo total de licen-cia acumulada al periodo de descanso posterior.

En caso de nacimiento pretérmino se acumulará aldescanso posterior a completar los 90 días corridos,conservando su empleo durante los periodos indica-dos y de las retribuciones que correspondan al pe-riodo legal de la licencia;

VII. Durante la lactancia el patrón deberá otorgar altrabajador del hogar femenino dos descansos ex-traordinarios por día, de media hora para amaman-tar a sus hijos;

VIII. Otorgar permisos excepcionales con goce desueldo para los trabajadores con más de seis mesesde antigüedad, ausentarse por un total máximo de10 días al año a fin de atender ciertos aconteci-mientos de la vida como el matrimonio, falleci-miento, nacimiento o enfermedad de miembros desu familia, en general para atender asuntos familia-res de carácter urgente;

IX. Proporcionar al trabajador del hogar el derechoa la seguridad social en caso de invalidez, vejez,muerte, cesación involuntaria del trabajo, enferme-dades y accidentes, de servicio de guarderías y cual-quier otro encaminado a la protección y bienestardel trabajador;

X. Abstenerse de contratar a personas menores de16 años;

XI. Exigir de los trabajadores del hogar menores a18 años, un certificado médico que acredite su apti-tud para el trabajo;

XII. Contratar a favor del trabajador del hogar unseguro por riesgo de trabajo, y

XIII. Será responsable de los accidentes de trabajoy las enfermedades profesionales que los trabajado-res del hogar sufran con motivo o ejercicio de su ac-tividad y estarán obligados al pago de la indemni-zación correspondiente.

Artículo 338. …

I. Pagar al trabajador del hogar el salario que le co-rresponda hasta por un mes;

II. Si la enfermedad no es crónica, proporcionarleasistencia médica entre tanto se logra su curación o


se hace cargo del trabajador algún servicio asisten-cial, y

III. Si la enfermedad es crónica y el trabajador haprestado sus servicios durante seis meses por lo me-nos, proporcionarle asistencia médica hasta por tresmeses, o antes si se hace cargo del trabajador algúnasistencial.

Artículo 339. En caso de muerte, el patrón sufragarálos gastos del sepelio, y sus dependientes económicostendrán derecho a recibir una indemnización equiva-lente al 50% de las establecidas en el artículo 337 frac-ción VI, de la presente Ley.

Artículo 340. Los trabajadores del hogar tienen lasobligaciones especiales siguientes:

I. Guardar al patrón, a su familia y a las personasque concurran al hogar donde prestan sus servicios,consideración y respeto;

II. Poner el mayor cuidado en la conservación delmenaje de la casa y de las cosas confiadas a su vi-gilancia y diligencia;

III. Cumplir las instrucciones de servicio que se leimpartan;

IV. Abstenerse y reservase en los asuntos de la casade los que tuviere conocimiento en el ejercicio desus funciones;

V. Preservar la inviolabilidad del secreto personal yfamiliar en materia política, moral religiosa y en lasdemás cuestiones que hagan a la vida privada e ín-tima de quienes habiten la casa en la prestan sus ser-vicios;

VI. Desempeñar sus funciones con diligencia y co-laboración, y

VII. Derecho a formar sindicatos, asociaciones pro-fesionales, así como a declarar huelgas o paros.

Artículo 341. Son causas de rescisión del contrato detrabajo además del incumplimiento de las obligacio-nes especiales consignadas en este capítulo, las si-guientes:

I. Por mutuo acuerdo de las partes. Se consideraráigualmente que la relación laboral ha quedado ex-tinguida por voluntad concurrente de las partes, siello resultase del comportamiento concluyente y re-cíproco de las mismas que indique inequívocamen-te el abandono de la relación;

II Por renuncia del trabajador del hogar, la que de-berá formalizarse mediante documento signado porel trabajador y dirigido a su empleador o por mani-festación personal hecha directamente al patrón;

III. Por muerte del trabajador del hogar. En caso demuerte, sus causahabientes tendrán derecho a perci-bir una indemnización equivalente a 50 por cientode la establecida en el artículo 339 de esta Ley. Es-ta indemnización es independiente de la que se lereconozca a los causahabientes en función de otrosregímenes normativos en razón del fallecimientodel trabajador del hogar;

IV. Por jubilación del trabajador del hogar;

V. Por muerte del patrón. El del trabajador del ho-gar tendrá derecho a percibir el cincuenta por cien-to (50 por ciento) de la indemnización prevista en elartículo 339. Cuando la prestación de servicios con-tinúe en beneficio de los familiares;

VI. Por muerte de la persona cuya asistencia perso-nal o acompañamiento hubiera motivado la contra-tación;

VII. Por despido dispuesto por el patrón sin expre-sión de causa o sin justificación;

VIII. Por abandono de trabajo, como acto de in-cumplimiento del trabajador del hogar o sólo seconfigurará previa constitución en mora medianteintimación hecha en forma fehaciente a que se rein-tegre al trabajo, por el plazo que impongan las mo-dalidades que resulten en cada caso y que nunca po-drá entenderse inferior a dos días hábiles, e

IX. Incapacitación permanente, definitiva o mentalpara cumplir con sus obligaciones, y fuese sobrevi-niente a la iniciación de la prestación de los servicios.

Artículo 341 Bis. En caso de extinción del contrato detrabajo el personal deberá, en un plazo máximo de cin-


co días, desocupar y entregar en perfectas condicionesde higiene la habitación que le fuera otorgada, con losmuebles y demás elementos que se le hubieran facili-tado. La misma obligación tendrán las personas queconvivieran con dicho personal y que no mantuvieranuna relación laboral con el empleador.

Artículo 342. El trabajador del hogar podrá dar porterminada la relación contractual en cualquier tiempo,dando aviso al patrón con quince días de anticipación.

Artículo 343. El patrón podrá dar por terminada la re-lación de trabajo, habiendo o no mediado aviso dentrode los treinta días siguientes a la iniciación del servi-cio; y en cualquier tiempo, debiendo comprobar lacausa que tenga para ello, pagando una indemnizaciónequivalente a un mes de sueldo por cada año de servi-cio o fracción mayor de tres meses, tomando como ba-se la mejor remuneración, mensual, normal y habitualdevengada durante el último año o durante el tiempode prestación de servicios si éste fuera menor.

En ningún caso la indemnización podrá ser menor a unmes de sueldo calculado sobre la base de lo expresadoen el párrafo anterior.

Artículo 998. Al patrón que no facilite al trabajadordel hogar que carezca de instrucción, la asistencia auna escuela primaria, se le impondrá multa por el equi-valente de 50 a 250 veces el salario mínimo general.

Transitorio


Notas

1 OIT: Informe de la Comisión de los Trabajadores Domésticos,

Actas Provisionales número 12, Conferencia Internacional del Tra-

bajo. 99 reunión, Ginebra, 2010. Párrafos 204-211.

2 OIT: Trabajadores domésticos: estimaciones a nivel mundial y

regional, Trabajo doméstico. Nota de información 4 (Ginebra,

2011).

3 Véase OIT: Trabajo decente para los trabajadores domésticos, In-

forme IV (1). Conferencia Internacional del Trabajo, 99 reunión,

Ginebra, 2010 y OIT: Cobertura de los trabajadores domésticos

por las principales leyes sobre las condiciones de trabajo. Trabajo

Doméstico. Nota de Información 5 (Ginebra, 2011).

4 OIT Resolución relativa al trabajo decente y la economía infor-

mal, adoptada en la 90a reunión de la Conferencia Internacional

del Trabajo. Ginebra, 2002. Párrafo 2.

5 OIT: La extensión del ámbito de aplicación de la legislación la-

boral a la economía informal, Compendio de comentarios de los

órganos de control de la OIT relativos a la economía informal (Gi-

nebra, 2010), páginas 69 y 70.

6 Comité de Derechos Económicos. Sociales y Culturales de las

Naciones Unidas. El derecho al trabajo. Observación general nú-

mero 18 sobre el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales, E/C.12/GC/18, 6 de febrero de

2006, párrafo 10. El pacto ha sido ratificado por 160 países.

7 En el capítulo X, Normas para la redacción de la Guía sobre le-

gislación del trabajo de la OIT (http://www.ilo.org/legacy/spa-

nish7dialogue/ifpdial/noframes/ch10.htm) se presentan varios

ejemplos de conversión a un lenguaje neutro.

8 Algunos de los convenios de la OIT permiten a los países que los

ratifican excluir a los trabajadores domésticos de su ámbito de

aplicación.

9 El texto de los Convenios y Recomendaciones de la OIT puede

consultarse en la página web sobre las normas del trabajo de la

OIT: http://wwwilo.org/dyn/normlex/es

10 Estos principios generales también sustentan el Convenio 189

y la Recomendación 201 de la Organización Internacional del Tra-

bajo (OIT). En estos instrumentos se establece el concepto de tra-

bajo decente, del cual surge un programa con cuatro objetivos: I)

crear trabajo, II) garantizar los derechos de los trabajadores, III)

extender la protección social y IV) promover el diálogo social.

Mayor información en

h t tp : / /www. i lo .o rg /g loba l /about - the- io /decen t -work-

agenda/lang—es/index.htm

11 El término “trabajadores del hogar” se utiliza en una nota in-

cluida en el texto en español del Convenio 189; en nuestro país, el

Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred,

2014) señala que el uso de este término constituye una reivindica-

ción de los trabajadores del hogar, por la valoración despectiva de

la expresión “trabajo doméstico.” En el presente reporte el trabajo

se identifica como trabajo del hogar.


12 Los datos estadísticos en este reporte proceden principalmente

de la ENOE correspondiente al cuarto trimestre de los años 2005

(primera serie disponible) y 2014 (datos más recientes).

13 Una distribución similar se observa en el mundo: la OIT (2015)

estima que 53 millones de personas dedicadas a esta labor, 83 por

ciento son mujeres.

14 En 2005 sólo el 5.7 por ciento de los trabajadores de del hogar

contaba con seguridad social; esta proporción bajo a 2.8 por cien-

to en 2014.

15 Se consideran los siguientes: transporte público, limpieza y cui-

dados en casa, cuidados personales, educación cultura y recrea-

ción, comunicaciones y servicios para vehículos, vivienda y servi-

cios de conservación, prendas de vestir, calzado y accesorios,

cristalería , blancos y utensilios domésticos, cuidados de la salud,

enseres domésticos y mantenimientos de la vivienda , así como ar-

tículos de esparcimiento.

16 Esta información proviene de la encuesta aplicada en octubre

de 2014 por la Secretaría de Gobernación (Segob) y el Conapred a

una muestra representativa de trabajadores del hogar (1,243 traba-

jadores del hogar de Jalisco, Baja California, Chiapas, Nuevo Le-

ón, Puebla, y Distrito federal Segob/Conapred: 2015).

17 Véase el párrafo 5 de la Recomendación sobre las agencias de

empleo privadas, 1997 (número 188), y el artículo 5 del Anexo 1

al Convenio número 97, Estos instrumentos establecen la necesi-

dad de que los trabajadores empleados por agencias y los trabaja-

dores migrantes, respectivamente, tengan un contrato de trabajo

escrito.

18 Convenios números 29, 87, 98, 100,105, 111,138 y 182. Los tí-

tulos de estos Convenios figuran en la sección 1.4 de este docu-

mento.

19 Véase también la Guía sobre legislación del trabajo de la OIT,

disponible en http://www.ilo.org/legacy/spanish/dialogue/ifp-

dial/main.htm.

20 Véanse OIT: Trabajo decente para los trabajadores domésticos,

Informe IV (1), op. cit., párrafos 64-68; y OIT: El costo de la co-

acción. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declara-

ción de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales

en el trabajo, Conferencia Internacional del Trabajo, 98a reunión,

Ginebra, 2009, párrafos 139-144.

21 Convenio número 29. Párrafo 1 del artículo 2.

22 Ibíd., artículo 25

23 Artículo 2 del convenio número 182: Articulo 1 de la Conven-

ción de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño.

24 Según las estimaciones para 2008 elaboradas por el Programa

de información estadística y de segui¬miento en materia de traba-

jo infantil de la OIT (IPEC/SIMPOC), cerca de 15,5 millones de

niños de entre 5 y 17 años son trabajadores domésticos, de los cua-

les 11,3 millones (es decir, el 73 por ciento) son niñas.

25 Véanse el artículo 3 del Convenio núm 182 y el Artículo 32 de

la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Ni-

ño. Para obtener más información sobre el trabajo infantil peligro-

so, puede consultarse la publicación del IPEC y la OIT Niños en

trabajos peligrosos. Lo que sabemos. Lo que tenemos que hacer

{Ginebra, 2011).

26 Párrafo 3 del artículo 2 del Convenio número 138. Los países

ratificantes pueden especificar inicialmente una edad mínima de

14 años, en los casos que se precisan en los párrafos 4 y 5 del ar-

tículo 2.

27 Ibíd. En el párrafo 1 del artículo 7, “trabajos ligeros” se definen

como las actividades que no perjudican la salud o el desarrollo del

niño, su asistencia a la escuela, su participación en programas de

formación profesional, ni “el aprovechamiento de la enseñanza

que reciben”.

28 Véase OIT: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación

de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 1B). Confe-

rencia Internacional del Trabajo, 98 reunión, Ginebra, 2009, párra-

fo 110.

29 Véase la solicitud directa formulada a Canadá por la Comisión

de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la

OIT en su 73 reunión, 2004, pártalo 9. Los comentarios dirigidos

por el Comité de Expertos a Miembros de la OIT se encuentran

disponibles en la baso de datos NORMLEX de la OIT

30 Carta de Derechos de los Trabajadores Domésticos de Nueva

York, artículo 1. Para obtener más información al respecto, con-

súltese el sitio http://www.labor.ny.gov./legal/domestic-workers-bill-of-rights.shtm

31 Protección eficaz de los trabajadores domésticos: Guía para di-

señar leyes laborales (2012) Oficina Internacional del Trabajo, vé-

ase el capítulo 4, sección 2.


32 Protección eficaz de los trabajadores domésticos: Guía para di-

señar leyes laborales (2012) Oficina Internacional del Trabajo, vé-

ase el capítulo 4, sección 2.

33 Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 24.

34 El artículo 9, apartado ti), del Convenio número 189 exige me-

didas para asegurar que los trabajadores domésticos que residen en

el domicilio para el que trabajan no estén obligados a permanecer

en el hogar, o a acompañar a miembros del hogar, durante los pe-

ríodos de descanso diarios y semanales o durante las vacaciones

anuales.

35 Para más información y orientación sobre la regulación del

tiempo de trabajo del personal doméstico, se puede consultar The

legal regulation of working time in domestic work. Conditions of

Work and Employment

Series número 27, D. McCann y J. Murray (Ginebra, OIT, 2011).

36 Las disposiciones pertinentes se van citando a lo largo de este

capítulo.

37 Por consiguiente, las “horas normales de trabajo’ deben distin-

guirse del programa de trabajo convenido entre los empleadores y

los trabajadores, el cual determina la organización o distribución

de las horas de trabajo en el día o la semana. Véase también la Re-

comendación sobre la reducción de la duración del trabajo, 1962

(número 116), en cuyo párrafo 11 se dispone lo siguiente: “A los

efectos de la presente Recomendación, se entenderá por duración

normal del trabajo el número de horas fijado en cada país por la le-

gislación, por contrato colectivo, por laudo o en virtud de cual-

quiera de estos medios, o. cuando la duración normal no esté así fi-

jada, el número de horas en exceso del cual todo trabajo efectuado

se remunere con arreglo a la tasa de las horas extraordinarias o

constituya una excepción a las reglas o usos admitidos en la em-

presa o para los trabajos de que se trate”.

38 Véase el artículo 10, párrafo 1, del Convenio número 189.

39 Así se dispone en el artículo 6, párrafo 1, del Convenio número

158. Además, de conformidad con dicho Convenio, la definición de

lo que constituye una ausencia temporal del trabajo, la medida en

que se exigirá un certificado médico y las posibles limitaciones a la

aplicación del párrafo 1 del artículo 6 serán determinadas de con-

formidad con la legislación nacional, con los contratos colectivos

vigentes, con los laudos arbitrales o sentencias judiciales que se ha-

yan dictado, o de cualquier otra forma conforme a la práctica na-

cional. El párrafo 2 del artículo 6 del Convenio número 158 ha de

leerse conjuntamente con el artículo 1 del mismo Convenio.

40 Véase el artículo 14 del Convenio número 189.

41 De conformidad con el Convenio número 183, las medidas de

protección de la maternidad previstas en dicho instrumento deben

aplicarse a todas las mujeres asalariadas, incluidas las que “des-

empeñan formas atípicas de trabajo dependiente”.

42 Véanse los artículos 8 y 9 del Convenio número 183. así como

los apartados d) y c) del artículo 5 del Convenio número 158.

43 Véase el artículo 13 del Convenio número 189.

44 Véanse ejemplos de derecho laboral comparado relativos a es-

ta cuestión en EPLex, la base de datos de la OIT dedicada a la le-

gislación sobre protección del empleo. En relación con este tema,

véase también el artículo 8 del Convenio número 183.

45 Véanse los apartados b) y c) del subpárrafo 1) del párrafo 25 de

la Recomendación número 201.

46 Con respecto a este tema, véase también OIT: Remuneración en

el Trabajo Doméstico, sene Trabajo Doméstico. Nota de Informa-

ción 1 (Ginebra. 2011).

47 Véanse también los artículos 4, 5 y 8 del Convenio número 95.

48 OIT: Estudio general de las memorias relativas al Convenio

(número 95) y a la Recomendación (número 85) sobre la protec-

ción del salario. 1949. Informe III (Parle 1B). Conferencia Inter-

nacional del Trabajo, 91 a reunión. Ginebra. 2003 párrafo 118.

49 Véanse el artículo 7, apartado h), del Convenio número 189 y

el párrafo 6, subpárrafo 2) apartado e) de la Recomendación nú-

mero 201.

50 Véase el párrafo 7 de la Recomendación número 85, relativo a

los comprobantes y registros de las nóminas de pago.

51 El trabajo peligroso es una de las peores formas de trabajo in-

fantil, como éstas se definen en el Convenio número 182. Véase

más arriba la sección 4.3.2.

Dado en el salón de sesiones de la Cámara de Diputa-dos del honorable Congreso de la Unión, a los veinti-siete días de noviembre del año dos mil dieciocho.



QUE REFORMA EL ARTÍCULO 35 DE LA CONSTITUCIÓN PO-LÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA

POR INTEGRANTES DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE MO-VIMIENTO CIUDADANO

Los suscritos, diputados del Grupo Parlamentario deMovimiento Ciudadano, de la LXIV Legislatura, confundamento en los artículos 71, fracción II, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamentode la Cámara de Diputados del honorable Congreso dela Unión, sometemos a consideración la siguiente ini-ciativa con proyecto de decreto que reforma los nu-merales 3, 4 y 5 de la fracción VIII del artículo 35de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, en materia de consulta popular.


I. La consulta popular es el mecanismo de participa-ción por el cual los ciudadanos ejercen su derecho, através del voto, de expresar su opinión respecto de unoo varios temas de trascendencia nacional; este meca-nismo de participación ciudadana se establece en el ar-tículo 35, fracción VIII, de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos como un derecho polí-tico de los ciudadanos.

Dicha consulta puede ser convocada por el presidentede la Republica, el treinta y tres por ciento de los inte-grantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso dela Unión y por al menos el dos por ciento de los ciu-dadanos inscritos en la lista nominal de electores. Sepueden votar temas de trascendencia nacional y sus re-sultados serán vinculantes, cuando la participación to-tal corresponda al cuarenta por ciento de los ciudada-nos inscritos en la lista nominal. Sin embargo, noprocede realizar consultas en temas relacionados conrestricción a los derechos humanos, la materia electo-ral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad na-cional y la organización, funcionamiento y disciplinade la fuerza armada permanente.

Aunque la consulta popular aparenta ser en la formaun mecanismo de participación ciudadana, su mismodiseño la hace en realidad una consulta política: uninstrumento de estrategia por parte de los partidos po-líticos y el presidente, para poner uno o varios temasde su agenda a discusión pública. Esto se debe a las si-guientes razones:

-Los requerimientos para iniciar una consulta sonmuy altos para la ciudadanía (dos por ciento del pa-drón electoral), pero no así para el presidente de laRepública o para el Poder Legislativo, que requiereel mismo porcentaje que para interponer dos accio-nes de inconstitucionalidad.

-Al prohibir el gasto público y los ingresos del Es-tado como temas de discusión en la consulta popu-lar, se evita que la ciudadanía pueda usar la consul-ta popular como instrumento de contraloría pública.

-La Constitución establece que: “La consulta popu-lar se realizará el mismo día de la jornada electoralfederal” lo que implica que en el mejor de los casospuede haber una consulta popular cada tres años.

- En la Ley Federal de Consulta Popular se estable-ce que se podrá realizar solo una pregunta.

Todo esto la vuelve casi imposible de implementar.Para efectos de análisis, en las elecciones presidencia-les de 2018, un ciudadano requeriría recabar 866 mil593 firmas en un periodo de poco más de cuatro me-ses (127 días).1 Sin embargo, ni siquiera los partidospolíticos han podido, con los recursos públicos que re-ciben y su capacidad de organización, aplicar la con-sulta popular, toda vez que los intentos hechos para talefecto en 2015 fueron impugnados con éxito en la Su-prema Corte de Justicia de la Nación.2

Se tiene entonces que la consulta popular no es tantoun derecho ciudadano de participar en la vida nacionalpor medio de la opinión sufragada, sino que es unaprerrogativa de los partidos políticos en el Poder Le-gislativo y del presidente, diseñada de una forma talque es inviable para el ciudadano.

II. El artículo 40 constitucional establece a la demo-cracia como principio inamovible del Estado mexica-no:

“Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicanoconstituirse en una república representativa, demo-crática, laica y federal, compuesta por Estados li-bres y soberanos en todo lo concerniente a su régi-men interior, y por la Ciudad de México, unidos enuna federación establecida según los principios deesta ley fundamental.”


Esta se define distinta de la representación; es decir,existe en la Constitución la democracia directa y la re-presentativa. Aunado a lo anterior, el artículo primeroconstitucional establece el goce de los tratados huma-nos no solo en nuestra Ley Suprema, sino también “enlos tratados internacionales de los que el Estado mexi-cano sea parte”. Esto ha culminado en una amplia ju-risprudencia por parte de la Suprema Corte:

“Derechos humanos reconocidos tanto por laConstitución Política de los Estados Unidos Me-xicanos, como en los tratados internacionales.Para determinar su contenido y alcance debeacudirse a ambas fuentes, favoreciendo a las per-sonas la protección más amplia. Acorde con losostenido por el Tribunal en Pleno de la SupremaCorte de Justicia de la Nación, en la tesis de juris-prudencia P./J. 20/2014 (10a.), * las normas de de-rechos humanos contenidas en los tratados interna-cionales y en la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos no se relacionan entre sí en tér-minos jerárquicos, ya que se integran al catálogo dederechos que funciona como un parámetro de regu-laridad constitucional. Por tanto, cuando un derechohumano esté reconocido tanto en la Constitución fe-deral, como en los tratados internacionales, debeacudirse a ambas fuentes para determinar su conte-nido y alcance, favoreciendo en todo tiempo a laspersonas la protección más amplia; en el entendidode que cuando exista en la Constitución una restric-ción expresa al ejercicio de un derecho humano, sedeberá estar a lo que indica la norma constitucio-nal.”

No solo los tratados internacionales son fuente del de-recho internacional, sino que existe la costumbre, quecomo práctica reiterada es considerada vinculante yque se plasma en las distintas declaraciones, como loes la Declaración Universal de los Derechos Humanosde 1945. En este caso, si vemos los numerales 1 y 6 dela Carta Democrática Interamericana, que ha sido fir-mada por la mayoría de los países de la OEA, pode-mos ver que la democracia es también un derecho delos mexicanos:

“Artículo 1

Los pueblos de América tienen derecho a la demo-cracia y sus gobiernos la obligación de promoverlay defenderla.

La democracia es esencial para el desarrollo social,político y económico de los pueblos de las Améri-cas.

(…)

Artículo 6

La participación de la ciudadanía en las decisionesrelativas a su propio desarrollo es un derecho y unaresponsabilidad. Es también una condición necesa-ria para el pleno y efectivo ejercicio de la democra-cia. Promover y fomentar diversas formas de parti-cipación fortalece la democracia.

Consideramos que este derecho no solo es un principiofundamental de gobierno, sino un derecho humano delos mexicanos y parte del parámetro de regularidadconstitucional. Por ello, como legisladores debemosde encaminar nuestra actividad a crear mecanismosque hagan realidad estos derechos.

III. Por lo anterior, en la presente iniciativa se propo-ne que no se limite la participación ciudadana en lostemas de trascendencia nacional, a efecto de empode-rar al ciudadano y potenciar su participación. Para ellose proponen las siguientes medidas:

-Disminuir el porcentaje requerido para iniciar unaconsulta popular por parte de la ciudadanía del dospor ciento al punto veinticinco.

-Incluir el gasto público y los egresos del Estadocomo tema de trascendencia nacional sujeto a laconsulta popular.

-Establecer que se podrán realizar hasta tres pre-guntas en diferentes temas.

-Proponer que la consulta popular se pueda realizar,por lo menos, en dos ocasiones al año, a fin de ge-nerar la posibilidad que el pueblo decida las políti-cas públicas aplicables para el año inmediato si-guiente.

-Incluir a las tecnologías de la información y comu-nicación (TIC) dentro de los términos y condicionesque el Instituto Nacional Electoral puede estableceren la consulta popular. Esto permitirá un ahorro enel ejercicio de las consultas, toda vez que medios


como la urna electrónica y el voto por internet sonreutilizables y baratos a largo plazo.

-Establecer la accesibilidad y el diseño universaldentro de las prioridades de la consulta popular, aefecto de dar un derecho efectivo a los distintos gru-pos de personas con discapacidad que no encuentranen las boletas actuales un medio efectivo para ejer-cer su voto. Es decir, el INE tiene que garantizar quelos medios que se usen para la consulta popular se-an accesibles a la mayor cantidad de personas y sediseñen de una forma tal, que abarquen el mayorgrupo de personas sin que medie un rediseño del ins-trumento utilizado. Asimismo, se busca que los ins-trumentos de consulta popular se implementen deuna forma tal que incluyan a sectores sociales queno han sido tratados con igualdad, por ejemplo, lospueblos originarios, los afrodescendientes, las les-bianas, homosexuales, transgéneros, transformistas,bisexuales, intersexuales, entre otros.

Por lo anteriormente expuesto, se somete a considera-ción la siguiente iniciativa.

Decreto que reforma los numerales 3, 4 y 5 de lafracción VIII del artículo 35 de la Constitución Po-lítica de los Estados Unidos Mexicanos, en materiade participación ciudadana

Artículo Único. Se reforman los numerales 3, 4 y 5 dela fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Po-lítica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedarcomo sigue:

Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

I. a VII. […]

VIII. Votar en las consultas populares sobre temasde trascendencia nacional, las que se sujetarán a losiguiente:

1o. Serán convocadas por el Congreso de laUnión a petición de:

a) El presidente de la República;

b) El equivalente al treinta y tres por ciento delos integrantes de cualquiera de las Cámaras delCongreso de la Unión; o

c) Los ciudadanos, en un número equivalente,al menos, al punto veinticinco por ciento delos inscritos en la lista nominal de electores, enlos términos que determine la ley.

Con excepción de la hipótesis prevista en el in-ciso c) anterior, la petición deberá ser aprobadapor la mayoría de cada Cámara del Congreso dela Unión;

2o. […]

3o. No podrán ser objeto de consulta popular larestricción de los derechos humanos reconoci-dos por esta Constitución; los principios consa-grados en el artículo 40 de la misma; la materiaelectoral; la seguridad nacional y la organiza-ción, funcionamiento y disciplina de la fuerzaarmada permanente.

[…]

4o. El Instituto Nacional Electoral tendrá a sucargo, en forma directa, la verificación del re-quisito establecido en el inciso c) del apartado1o. de la presente fracción, así como la organi-zación, desarrollo, cómputo y declaración de re-sultados;

El Instituto Nacional Electoral deberá haceruso de las tecnologías de la información y co-municación necesarias que permitan realizarlas consultas populares mediante el voto elec-trónico observando lo establecido en estaConstitución y las Leyes.

Las consultas populares deberán privilegiarla accesibilidad y el diseño universal y busca-rán incluir a todos los sectores sociales.

5o. En la consulta popular se podrán realizarhasta tres preguntas en diferentes temas; y serealizarán al menos dos consultas al año;

6o. […]

7o. […]


Transitorio

Único. El presente Decreto entrará en vigor el día si-guiente al de su publicación en el Diario Oficial de laFederación.

Notas

1 https://www.ine.mx/candidaturasindependientes/

2 https://www.excelsior.com.mx/nacional/fracasa-consulta-popu-

lar/1237233

Palacio Legislativo, a 27 de noviembre de 2018.

Diputados: Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla (rúbrica), Alberto Es-

quer Gutiérrez (rúbrica), María del Pilar Lozano Mac Donald (rú-

brica), Adriana Gabriela Medina Ortiz, Alan Jesús Falomir Sáenz

(rúbrica), Ana Priscila González García (rúbrica), Ariel Rodríguez

Vázquez (rúbrica), Carmen Julia Prudencio González (rúbrica),

Dulce María Méndez de la Luz Dauzón (rúbrica), Eduardo Ron

Ramos (rúbrica), Fabiola Raquel Guadalupe Loya Hernández (rú-

brica), Geraldina Isabel Herrera Vega (rúbrica), Jacobo David

Cheja Alfaro (rúbrica), Jorge Alcibíades García Lara (rúbrica), Jor-

ge Eugenio Russo Salido (rúbrica), Juan Carlos Villarreal Salazar

(rúbrica), Juan Francisco Ramírez Salcido (rúbrica), Juan Martín

Espinoza Cárdenas (rúbrica), Julieta Macías Rábago (rúbrica), Ke-

hila Abigaíl Ku Escalante (rúbrica), Lourdes Celenia Contreras

González (rúbrica), Maiella Martha Gabriela Gómez Maldonado

(rúbrica), María Libier González Anaya (rúbrica), Mario Alberto

Ramos Tamez (rúbrica), Mario Alberto Rodríguez Carrillo (rúbri-

ca), Martha Angélica Tagle Martínez (rúbrica), Martha Angélica

Zamudio Macías (rúbrica) y Ruth Salinas Reyes (rúbrica).

QUE REFORMA EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY GENERAL DE

LOS DERECHOS DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES, A

CARGO DE LA DIPUTADA SOCORRO IRMA ANDAZOLA GÓ-MEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE MORENA

La suscrita, diputada federal Socorro Irma AndazolaGómez, integrante de la LXIV Legislatura del Con-greso de la Unión del Grupo Parlamentario de More-na, con fundamento en lo dispuesto por los artículos71, fracción II, de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos, así como el numeral 1 fracciónI del artículo 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámarade Diputados, someto a la consideración del pleno deesta asamblea la presente iniciativa con proyecto dedecreto por el reforma la fracción VIII del artículo50 de la Ley General de los Derechos de Niñas, Ni-ños y Adolescentes, al tenor de la siguiente:


De acuerdo a la Encuesta Nacional de Salud y Nutri-ción 2016 (Ensanut) del Instituto Nacional de SaludPública y la Secretaría de Salud Federal, “la prevalen-cia combinada de sobrepeso y obesidad en la pobla-ción en edad escolar de 5 a 11 años de edad fue de 33.2por ciento y la prevalencia combinada de sobrepeso yobesidad en la población adolescente de 12 a 19 añosde edad fue de 36.3 por ciento.”1

Dicha emergencia sanitaria de sobrepeso y obesidaden la que se encuentra el país, así como el reto que im-plica para el sistema de salud, demandan una accióndecidida para fortalecer la capacidad del Estado decumplir con su responsabilidad primordial que es la deproteger la salud de la población, particularmente lapoblación infantil.

Los niños requieren información y educación sobresus hábitos alimenticios para poder tomar decisionesinformadas; ya que los niños se encuentran expuestosa alimentos nocivos que ponen en peligro su salud. Enese sentido, es urgente orientar a la población infantilsobre los riesgos de consumir alimentos con bajo va-lor nutricional y alta densidad energética, cuya finali-dad sea desincentivar el consumo de productos altosen azúcares, grasas y sodio.

Se considera que la obesidad en nuestro país es un pro-blema de salud pública de gran magnitud, que tendráimplicaciones económicas, sociales y de salud a me-


diano y largo plazo. Es importante aplicar estrategiasde educación nutricional, destinadas a promover for-mas de vida saludables, considerando la cultura ali-mentaria, así como aspectos del desarrollo social yeconómico.

En los últimos años, en México se ha observado un in-cremento de niñas, niños y adolescentes con sobrepe-so u obesidad; las causas por las que los menores pa-dezcan este tipo de enfermedades se deben a una malanutrición y a la falta de actividad física.

El acceso a la salud es un derecho fundamental queimplica entre otras cosas el acceso y disfrute de unaalimentación sana y equilibrada, de acuerdo a lo esta-blecido en el artículo 4o., párrafo segundo y noveno dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos, que a letra dice:

“Artículo 4o. El varón y la mujer son iguales antela ley. Esta protegerá la organización y el desarrollode la familia.

[…]

Toda persona tiene derecho a la alimentaciónnutritiva, suficiente y de calidad. El Estado logarantizará.

[…]

En todas las decisiones y actuaciones del Estado se ve-lará y cumplirá con el principio del interés superior dela niñez, garantizando de manera plena sus derechos.Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfac-ción de sus necesidades de alimentación, salud, edu-cación y sano esparcimiento para su desarrollo inte-gral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución,seguimiento y evaluación de las políticas públicas di-rigidas a la niñez.”

Igualmente, de acuerdo con lo establecido en la Con-vención sobre los Derechos del Niño, se estipula quees derecho de niñas, niños y adolescentes el disfrute deun alto nivel de salud, para lo cual se debe garantizarel suministro de alimentos nutritivos; establecido en elartículo 24 de la Convención que a letra dice:

“Artículo 24

1. Los Estados Partes reconocen el derecho delniño al disfrute del más alto nivel posible de sa-lud y a servicios para el tratamiento de las enfer-medades y la rehabilitación de la salud. Los EstadosPartes se esforzarán por asegurar que ningún niñosea privado de su derecho al disfrute de esos servi-cios sanitarios.

2. Los Estados Partes asegurarán la plena aplicaciónde este derecho y, en particular, adoptarán las medi-das apropiadas para:

c) Combatir las enfermedades y la malnutriciónen el marco de la atención primaria de la saludmediante, entre otras cosas, la aplicación de la tec-nología disponible y el suministro de alimentosnutritivos adecuados y agua potable salubre, te-niendo en cuenta los peligros y riesgos de contami-nación del medio ambiente;”

Respecto a los hábitos alimenticios de niñas, niños yadolescentes la Ensanut 2016 resalta que:

“[…] a nivel nacional, se observa que, de los gruposrecomendables presentados, se observa que cercade la mitad de los escolares de 5 a 11 años de edadconsumieron frutas y huevo, mientras que poco másdel 20 por ciento consumió verduras. Más del 60por ciento de los escolares consumió leguminosas,agua y lácteos, mientras que más del 40 por cientoconsumió carnes no procesadas. En cuanto a losgrupos no recomendables para su consumo cotidia-no presentados, el porcentaje de consumidores máselevado se observó para botanas, dulces y postres(61.9 por ciento), cereales dulces (53.4 por ciento),bebidas no lácteas endulzadas (81.5 por ciento) ybebidas lácteas endulzadas (40.4 por ciento)”

Respecto a los adolescentes de 12 a 19 años, a nivelnacional, una elevada proporción consumieron los si-guientes grupos recomendables: agua sola (83.2 porciento), más del 60 por ciento consumen leguminosasy lácteos, poco menos de la mitad consumen carnes yhuevo; un bajo porcentaje de adolescentes consumefrutas (39.2 por ciento) y verduras (26.9 por ciento).Por otro lado, también una elevada proporción de losy las adolescentes consumen grupos no recomenda-bles para su consumo cotidiano como las bebidas nolácteas endulzadas consumidas por poco más del 80por ciento de los adolescentes, casi el 60 por ciento


consume botanas, dulces y postres; la mitad de la po-blación de este grupo de edad consume cereales dul-ces, la tercera parte consume bebidas lácteas endul-zadas, y alrededor de 1 de cada 5 adolescentesconsumen carnes procesadas y comida rápida y anto-jitos mexicanos.”2

Estos datos evidencian la baja calidad nutricional denuestras niñas, niños y adolescentes; siendo que losalimentos que más consumen son los de altos conteni-dos de sal, sodio, azúcar y grasa que poco aportan a sudesarrollo físico y mental; por lo cual el riesgo de quedesarrollen sobrepeso y obesidad es latente; por locual es necesario que se lleven a cabo medidas ten-dientes a fomentar una sana alimentación con el fin deprevenir enfermedades.

El acceder a una sana y equilibrada alimentación atra-viesa por grandes retos, de acuerdo con la Organiza-ción Mundial de la Salud (OMS), “el aumento de laproducción de alimentos procesados, la rápida urbani-zación y el cambio en los estilos de vida han dado lu-gar a un cambio en los hábitos alimentarios. Ahora seconsumen más alimentos hipercalóricos, más grasassaturadas, más grasas de tipo trans, más azúcares li-bres y más sal o sodio; además, hay muchas personasque no comen suficientes frutas, verduras y fibra die-tética, como por ejemplo cereales integrales.”3

En ese sentido, se señala que es importante limitar elconsumo de sal y azúcar para tener una dieta saluda-ble; respecto al azúcar la OMS ha señalado que “la in-gesta de azúcares libres en niños y adultos se debe re-ducir a menos del 10 por ciento de la ingesta calóricadiaria, siendo aún más óptimo y de mayores beneficiospara la salud, reducir la ingesta a un porcentaje inferioral 5 por ciento.”4

Por lo que se concuerda que para garantizar una ade-cuada alimentación entre niñas, niños y adolescentesdebe ser a través de la información y sensibilizaciónacerca de los riesgos y efectos de que consuman ali-mentos con alto contenido en sal, azúcares y grasas ycon bajo valor nutricional de manera regular.

El Comité de los Derechos del Niño5 interpreta el de-recho a la salud como un derecho incluyente, que com-prende no solamente la prevención, promoción, servi-cios de salud y rehabilitación, sino también el derechoa crecer y desarrollarse al mejor potencial y a vivir en

condiciones que les permitan alcanzar los más altosestándares de salud.

Asimismo, el derecho a la salud establecido en el artí-culo 12 del Pacto Internacional de los Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales, al establecer el princi-pio del derecho al más alto nivel posible de salud, nolimita este derecho a los servicios y atención de la sa-lud, sino a una amplia gama de factores socioeconó-micos que promueven las condiciones a merced de lascuales las personas pueden llevar una vida sana, y ha-ce extensivo a los factores determinantes básicos de lasalud, como la alimentación y la nutrición, la vivien-da, el acceso a agua limpia y potable y a condicionessanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras ysanas y un medio ambiente sano.6

Así que garantizar el derecho a la salud es interdepen-diente de la realización de otros derechos humanos delos niños.7 El Comité de Derechos Económicos, Socia-les y Culturales se ha referido al concepto de “factoresdeterminantes de la salud” para eludir al contenido am-plio del derecho a la salud del niño. En particular se re-fieren a estos factores como el acceso al agua limpiapotable y a las condiciones sanitarias adecuadas, el su-ministro adecuado de alimentos sanos, una nutriciónadecuada, acceso a la educación e información sobrecuestiones relacionadas a la salud, entre otras.

El derecho a la alimentación saludable se vincula conlas campañas de las instituciones internacionales con-tra las enfermedades y la desnutrición. Sin embargo, laprovisión de la alimentación saludable, según el comi-té de los Derechos del Niño, está vinculada al proble-ma de la obesidad infantil. El Comité ha dicho que laexposición de los niños a la comida rápida que es altaen grasa, azúcar y/o sal, con altos contenidos de ener-gía y pobre en micronutrientes, y a bebidas que con-tienen altos niveles de cafeína y otras sustancias po-tencialmente nocivas, debe ser limitada.8

El derecho a la información se coloca dentro de los de-rechos civiles y las libertades de los niños y adoles-centes, derecho esencial para garantizar el derecho a lasalud y el desarrollo de los niños y adolescentes. Porende, las obligaciones de los Estados incluyen proveerinformación sobre la salud. Dicha información debeser accesible físicamente, pero también comprensiblepara los niños y adolescentes, dependiendo de su edady nivel de educación.9


Se considera que no sólo es importante promocionaruna alimentación saludable, es decir el únicamente pro-mocionar la ingesta de alimentos saludables como fru-tas, verduras, leguminosas y carnes entre la poblaciónde menores de edad; sino que esa difusión y promocióntiene que complementarse con información de los ries-gos para la salud por consumir alimentos con altos con-tenidos calóricos, azúcares, sal y grasas, como bebidasartificiales, comida rápida, alimentos fritos, aperitivosazucarados y golosinas, ya que el consumo de estosalimentos en su mayoría va dirigido con publicidad en-gañosa a un grupo poblacional altamente vulnerable.

De igual forma es preciso señalar que la propuestaplanteada abona al fortalecimiento del derecho a laprotección a la salud que tiene como uno de sus obje-tivos orientar en materia de nutrición, tal y como se es-tablece en la fracción X del artículo 6o. de la Ley Ge-neral de Salud, que a letra dice:

“Artículo 6o. El Sistema Nacional de Salud tienelos siguientes objetivos:

I. a IX. …

X. Proporcionar orientación a la población respectode la importancia de la alimentación nutritiva, sufi-ciente y de calidad y su relación con los beneficiosa la salud;

XI. a XII …

…”

En este contexto resulta imperante mejorar la calidadde la alimentación y nutrición de niñas, niños y ado-lescentes; para así garantizar un alto nivel de vida yevitar problemas de salud en su infancia y vida adulta.

Por lo anteriormente fundado, someto a la considera-ción del pleno de esta honorable Cámara de Diputadosel siguiente proyecto de:

Decreto que reforma el artículo 50 de la Ley Gene-ral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

Artículo Único. Se reforma la fracción VIII del artí-culo 50 de la Ley General de los Derechos de Niñas,Niños y Adolescentes para quedar de la manera si-guiente:

Artículo 50. Niñas, niños y adolescentes tienen dere-cho a disfrutar del más alto nivel posible de salud, asícomo a recibir la prestación de servicios de atenciónmédica gratuita y de calidad de conformidad con la le-gislación aplicable, con el fin de prevenir, proteger yrestaurar su salud. Las autoridades federales, de las en-tidades federativas, municipales y de las demarcacio-nes territoriales de la Ciudad de México, en el ámbitode sus respectivas competencias, en relación con losderechos de niñas, niños y adolescentes, se coordina-rán a fin de:

I. a VII. …

VIII. Combatir la desnutrición crónica y aguda, so-brepeso y obesidad, así como otros trastornos deconducta alimentaria mediante la promoción de unaalimentación equilibrada y la orientación sobre losriesgos de consumir alimentos con bajo valor nu-tricional y alta densidad energética, el consumode agua potable, el fomento del ejercicio físico, eimpulsar programas de prevención e informaciónsobre estos temas;

IX. a XVIII. …

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día si-guiente de su publicación en el Diario Oficial de la Fe-deración.

Notas

1 Encuesta Nacional de Salud y Nutrición de Medio Camino

2016. Informe final de resultados. Instituto Nacional de Salud Pú-

blica. Secretaría de Salud. Disponible en:

http://promocion.salud.gob.mx/dgps/descargas1/doctos_2016/en-

sanut_mc_2016-310oct.pdf

2 Encuesta Nacional de Salud y Nutrición de Medio Camino

2016. Informe final de resultados. Instituto Nacional de Salud Pú-

blica. Secretaría de Salud. Disponible en: http://promocion.sa-

lud.gob.mx/dgps/descargas1/doctos_2016/ensanut_mc_2016-

310oct.pdf

3 Alimentación sana. Nota descriptiva Nº 394, OMS. Disponible

en: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs394/es/


4 Alimentación sana. Nota descriptiva Nº 394, OMS. Disponible

en: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs394/es/

5 El Comité de los Derechos del Niño es el órgano que supervisa

la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Fue

creado por la Convención el 27 de febrero de 1991.

6 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-

rales

7 Convención sobre los Derechos del Niño. Unicef

8 Idem.

9 Idem.

Recinto Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2018.

Diputada Socorro Irma Andazola Gómez (rúbrica)

QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 25 Y 42 DE LA LEY GE-NERAL DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE

DE VIOLENCIA, SUSCRITA POR LA DIPUTADA JOSEFINA SA-LAZAR BÁEZ E INTEGRANTES DEL GRUPO PARLAMENTA-RIO DEL PAN

Josefina Salazar Báez y las y los Diputados del GrupoParlamentario del Partido Acción Nacional, con fun-damento en lo que disponen la fracción II, del artículo71 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, artículo 6, numeral 1, fracción I; artículo77, numeral 1, y artículo 78, todos del Reglamento dela Cámara de Diputados del honorable Congreso de laUnión, elevamos a la digna consideración de esta so-beranía, la presente iniciativa con proyecto de decretoque reforma el artículo 25; y adiciona nuevas frac-ciones XV y XVI al artículo 42, ambos de la Ley Ge-

neral de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre deViolencia; con el objeto de adicionar asignar atribu-ciones para que la Secretaría de Gobernación, ademásde declarar la alerta de género, pueda declarar su fina-lización, al tratarse de un aspecto que no se encuentraregulado; asimismo, que la secretaría, pueda revisar demanera periódica las acciones emprendidas con moti-vo de la Declaratoria de Alerta de Género y posibilitarrealizar análisis que permitan conocer las fortalezas ydebilidades del mecanismo en cada caso, y que, previocumplimiento de las disposiciones aplicables, se pue-dan incorporar nuevos municipios a los mecanismosde alerta vigentes. Con base en la siguiente


Según el artículo 23 de la Ley General de Acceso delas Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la alerta porviolencia de género tiene como objetivo:

…garantizar la seguridad de las mismas, el cese dela violencia en su contra y eliminar las desigualda-des producidas por una legislación que agravia susderechos humanos.

Para tales efectos la Ley de Acceso, así como su Re-glamento fijan los cauces que debe seguir este meca-nismo como, por ejemplo, en el numeral referido seestablece que se debe:

I. Establecer un grupo interinstitucional y multidis-ciplinario con perspectiva de género que dé el se-guimiento respectivo;

II. Implementar las acciones preventivas, de seguri-dad y justicia, para enfrentar y abatir la violencia fe-minicida;

III. Elaborar reportes especiales sobre la zona y elcomportamiento de los indicadores de la violenciacontra las mujeres;

IV. Asignar los recursos presupuestales necesariospara hacer frente a la contingencia de alerta de vio-lencia de género contra las mujeres, y

V. Hacer del conocimiento público el motivo de laalerta de violencia de género contra las mujeres, yla zona territorial que abarcan las medidas a imple-mentar.


El contenido de las fracciones del artículo 23, tiene unsentido general sobre la alerta por violencia de género;y por otro lado el Reglamento de esa ley, incluye as-pectos específicos para la declaratoria de la alerta; sinembargo, tanto la ley como su Reglamento, no con-templan ninguna disposición para declarar el fin de laimplementación del mecanismo, ni tampoco para esta-blecer cortes temporales que permitan ejercer contro-les sobre los recursos erogados y revisar los resultadosalcanzados mediante las acciones en un tiempo dado.

De forma que no hay vías reglamentarias que permi-tan, declarar el fin de la alerta de género, ni evaluar ygenerar nuevas acciones en el caso de que exista inefi-cacia de las medidas tomadas inicialmente. La falta delparámetro de tiempo en la implementación de las ac-ciones de la alerta de género, causa que la asignaciónde recursos, en la práctica, se realice sin aplicar crite-rios específicos y detallados de eficiencia y eficacia,tampoco hay ninguna formalización prevista para rea-lizar análisis sobre el impacto de las medidas.

Desde un punto de vista general, es posible afirmarque la alerta por violencia de género, es una acción pú-blica que carece de un horizonte temporal definido, yno presenta un desarrollo de características programá-ticas que tienen otras políticas públicas; en esas condi-ciones, se dificulta la medición de aspectos como elejercicio de recursos asignados, la detección de sube-jercicios, y el establecimiento de cortes temporalesque permitan evaluar los resultados y replantear las ac-ciones dentro de una misma declaratoria de alerta, porejemplo ante escenarios de ineficacia de las medidas.

La perspectiva temporal es un elemento importantepara la acción gubernamental y la política pública, yaque se trata de un elemento clave de su diseño e im-plementación, de acuerdo a especialistas:

Desde un punto de vista metodológico la política pú-blica debe originarse y formularse en forma sistemáti-ca y coherente, tratando de coordinar el tema espacial(internacional, nacional, regional, comunal y micro-local), con el tema temporal (corto, mediano y largoplazo), considerando además su viabilidad política yfinanciera.1

Por lo tanto, la materia de esta iniciativa es estableceratribuciones tendientes a regular ese aspecto del me-canismo de alerta por violencia de género. Haciendo

posible que la Secretaría de Gobernación pueda vali-dar la pertinencia de decretar la finalización de la aler-ta, revisar de manera periódica las acciones emprendi-das con motivo de la declaratoria de alerta, con elobjetivo de crear condiciones para realizar ejerciciosanalíticos que permitan conocer las fortalezas y debi-lidades del mecanismo en cada caso. Se busca, ade-más, regular la incorporación de nuevos municipios amecanismos vigentes, ya que es un fenómeno que es-tá ocurriendo en la actualidad. La práctica de las nue-vas atribuciones se normaría en el Reglamento corres-pondiente a la ley, para lo cual se provee un artículotransitorio, incluido en el proyecto de decreto.

En resumen, se pretende fortalecer el mecanismo de laalerta por violencia de género mediante la legislación,y asegurar su mejora mediante reformas que proyectenlos elementos actuales de los programas públicos, co-mo la medición de resultados con parámetros. Y paraefectuar una medición metódica, se tiene que tomarcomo criterio el tiempo de implementación de la ac-ción pública; considerando los recursos aplicados y loslogros obtenidos, de esa manera, un ejercicio de eva-luación podrá cumplir uno de sus objetivos, que es, deacuerdo a la autora Myriam Cardozo Brum: “aportarelementos al proceso de toma de decisiones para me-jorar los efectos de la actividad evaluada.”2 La alertapor violencia de género, debe ser tratada como una ac-ción programática y sistematizada, si queremos queaumente su eficacia y eficiencia.

Por su parte, la finalización de la alerta de género nose encuentra reglamentada, por lo que establecer laatribución para que la secretaría pueda declarar la aler-ta como terminada, traería beneficios como posibilitarla capacidad de realizar balances entre recursos, accio-nes y resultados, y comparación de experiencias dedistintos mecanismos de alertas entre sí, que apunten aestablecer con claridad la efectividad de las acciones.A diferencia de lo que ocurre en la situación presente,en la que se genera la apariencia de la vigencia de unmecanismo que, a pesar de ser declarado con toda laformalidad legal, no tiene certeza de cuál es su objeti-vo específico y cuándo puede considerarse satisfechoese propósito para que cese su vigencia.

Proponer que la secretaría pueda declarar la finaliza-ción de la alerta, no debe interpretarse como una víapara que las autoridades cancelen las acciones discre-cionalmente, ignorando los hechos que dan origen a


las solicitudes de alerta; sino que, puesto que las con-diciones de cancelación estarían definidas en el Regla-mento de la Ley de Acceso de la Mujeres a una Vidasin Violencia, se busca establecer parámetros públicosy claros para el ejercicio de esta atribución; ya que laalerta por violencia de género, debe ser tratada comouna acción programática y sistematizada, si queremosque aumente su eficacia y eficiencia.

Por tanto, la nueva atribución traería varios benefi-cios tendientes a la mejora global del instrumento.Como por ejemplo: se posibilitarían esquemas demedición y análisis de resultados con la posibilidadde mejora de elementos específicos en las acciones.La secretaría, usando las facultades que la ley lesotorgaría, podrían revisar y actualizar los plazos deacuerdo a las experiencias previas en la implementa-ción, se podrían sumar nuevos municipios a la alertavigente (previa satisfacción de los requisitos que laley establece para los que solicitaron originalmentela emisión de la declaratoria), eliminando la necesi-dad de declarar doble mecanismo de alerta para unamisma entidad, se prevería un mecanismo para de-clarar el fin de la implementación, y se generaríancondiciones para el análisis de resultados y las posi-bles alternativas.

Finalmente, en términos legislativos, se busca refor-mar el artículo 25 y adicionar una fracción al artículo42 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a unaVida Libre de Violencia, en materia de atribucionespara la Secretaría de Gobernación.

Fundamento legal

Con base en los motivos expuestos, en mi calidad dediputada federal por el quinto distrito, e integrante delGrupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, enla LXIV Legislatura, y con fundamento en lo que dis-ponen la fracción II, del artículo 71 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos; artículo 6,numeral 1, fracción I; artículo 77, numeral 1, y artícu-lo 78 todos del Reglamento de la Cámara de Diputa-dos del honorable Congreso de la Unión, presento aconsideración de este honorable pleno, el siguienteproyecto de

Decreto por el que se reforma la Ley General deAcceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violen-cia, en materia de atribuciones de la Secretaría de

Gobernación referentes al mecanismo de alerta porviolencia de género

Único. Se reforma el artículo 25; y se adicionan nue-vas fracciones XV y XVI, con lo que la actual fracciónXV pasa a ser XVII, al artículo 42, ambas en la LeyGeneral de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre deViolencia, para quedar como sigue:

Artículo 25. Corresponderá al gobierno federal a tra-vés de la Secretaría de Gobernación declarar la alertade violencia de género, así como su finalización y no-tificará la declaratoria al Poder Ejecutivo de la entidadfederativa de que se trate.

Artículo 42. Corresponde a la Secretaría de Goberna-ción:

I a XIV

XV. Revisar de manera periódica los resultadosy cambios operativos de la Alerta por Violenciade Género en cada una de las entidades o Muni-cipios en donde se encuentre vigente;

XVI. Declarar la incorporación a nuevos muni-cipios en los mecanismos de Alerta por Violenciade Género vigentes, siempre y cuando cumplancon las disposiciones contenidas en el Reglamen-to de la presente Ley para tales efectos; y

XVII. Las demás previstas para el cumplimiento dela presente ley.

Transitorios


Segundo. Se derogan todas las disposiciones legalesque se opongan al presente decreto.

Tercero. El gobierno federal, a través de la Secreta-ría de Gobernación fijará de manera específica, en elReglamento de la Ley General de Acceso de las Mu-jeres a una Vida Libre de Violencia, los criterios pa-ra el ejercicio de las atribuciones materia de este de-creto.


Notas

1 Juan Podestá Arzubiaga. Problematización de las políticas pú-

blicas desde la óptica regional.

Última década v.9 n.15 Santiago septiembre 2001. Páginas: 163-

175. En:

https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-

22362001000200007 Consultado el 12 de octubre 2018.

2 Myriam Cardozo. Evaluación y metaevaluación en los progra-

mas mexicanos de desarrollo social. UAM-X. 2009.

Ciudad de México, México, a 27 de noviembre de 2018.

Diputada Josefina Salazar Báez (rúbrica)

QUE REFORMA EL ARTÍCULO 87 BIS 2 DE LA LEY GENE-RAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL

AMBIENTE, A CARGO DEL DIPUTADO RUBÉN IGNACIO

MOREIRA VALDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL

PRI

El que suscribe, diputado Rubén Ignacio Moreira Val-dez, integrante del Grupo Parlamentario del PartidoRevolucionario Institucional, con fundamento en lodispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, y enlos artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Re-glamento de la Cámara de Diputados, somete a consi-deración de esta asamblea la presente iniciativa conproyecto de decreto por el que se reforma el párrafotercero del artículo 87 Bis 2, de la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.


Del 21 al 23 de septiembre de 1977 fue adoptada laDeclaración Universal de los Derechos del Animal1

por la Liga Internacional de los Derechos del Animal,que posteriormente fue aprobada por la Organizaciónde las Naciones Unidas para la Educación, la Cienciay la Cultura (UNESCO) y, más tarde, por la Organiza-ción de las Naciones Unidas (ONU), misma que ofre-ce interesantes conceptos en torno a los derechos delos animales.

El artículo 2 refiere que el hombre, como especie ani-mal, no puede atribuirse el derecho a exterminar a losotros animales o explotarlos. Por su parte, el artículo 3establece que ningún animal será sometido a malostratos ni a actos crueles y que, si la muerte de un ani-mal es necesaria, debe ser instantánea, indolora y nogeneradora de angustia.

Respecto a la explotación de los animales para el es-parcimiento del hombre, este instrumento la prohíbe yestablece que las exhibiciones de animales y los es-pectáculos que se sirvan de ellos son incompatiblescon la dignidad del animal, además de referir que todoacto que implique la muerte innecesaria de un animales biocidio, es decir, un crimen contra la vida.

Bajo ese contexto, las corridas de toros, entendiéndo-se por éstas, de acuerdo con la Real Academia Espa-ñola de la Lengua, a “la fiesta que consiste en lidiarcierto número de toros en una plaza cerrada”2, atentancontra el trato digno hacia los animales, ya que los ex-pone a un sufrimiento prolongado que los conduce demanera salvaje a la muerte.

Países como Colombia, España, Francia y Portugal,cuentan ya con ciudades que se han declarado anti tau-rinas al prohibir las corridas de todos y naciones comoEcuador y Perú han prohibido por completo este tipode eventos.

En el caso de México, de acuerdo con la Encuesta Na-cional en Vivienda realizada en México por la empre-sa Parametría del 29 de octubre al 3 de noviembre de20113 los mexicanos rechazan las corridas de toros yaque 73 por ciento de los encuestados dijo que las co-rridas taurinas no son de su agrado. A ello se suma que“los datos de Parametría sugieren que, de decidirse porconsulta popular, las corridas de toros serían vetadas


en México, ya que seis de cada diez mexicanos (57 porciento), están a favor de la prohibición”.

El estudio titulado Diagnóstico de la Tauromaquia en

México4 realizado por el Instituto de Opinión Ciuda-dana, Estudios Económicos y Sociales del Congresode Baja California, menciona que cada año mueren in-justificada e innecesariamente alrededor de 250 mil to-ros en todo el mundo, producto de la fiesta brava per-mitida en los países taurinos.

Este documento refiere:

“Dicho espectáculo es cruel y carente de ética, puesla forma en que se tortura al animal durante 15 mi-nutos que dura la lidia es más que inhumana: la pu-ya o pica, es una punta de acero de 14 centímetrosde largo que se utiliza para pinchar al toro, la cualpuede penetrar hasta 30 centímetros de profundidaden el cuerpo del toro, perforando el pulmón y cau-sando una terrible hemorragia interna. Las banderi-llas –que son arpones de 6 a 8 centímetros de largo–desgarran el cuello del toro con cada movimientoque haga mientras los banderilleados las introducenen su cuerpo para mermar las defensas y agilidaddel toro, imposibilitándolo de esta manera para de-fenderse.

Estas armas provocan hemorragias intensas, lesionesde músculos, vértebras y de costillas, causando la in-suficiencia respiratoria del toro. La estocada –el golpefinal del torero– casi nunca lo penetra en el hoyo de lasagujas colocadas anteriormente, lesionando letalmentebronquios, pulmones, esófago, tráquea, hasta provocarla parálisis de los nervios y/o hasta que el toro se aho-gue con su propia sangre.

Asimismo, las corridas de toros deben prohibirse porel salvajismo al que son sometidos los caballos de lospicadores, pues se les cortan las cuerdas vocales –pre-vio al evento– para que el público no escuche los re-linchos y quejidos de dolor, además de que sufren frac-turas y destripamientos durante la corrida, por lo cualno sobreviven a más de 3 o 4 de ellas.”

Ahora bien, es innegable que las corridas de toros sonparte de una tradición arraigada en algunas partes delmundo, sin embargo, las propias tradiciones evolucio-nan a lo largo de la historia conforme lo hace el pen-samiento humano, de tal forma, que en pleno siglo

XXI hemos avanzado en el reconocimiento de los de-rechos de la propia humanidad y consecuentemente enel establecimiento de mecanismos de protección e in-cluso en el reconocimiento de los derechos de las otrasespecies con las que compartimos el planeta tierra.

En otras palabras, el hecho de que la fiesta brava seauna tradición y durante siglos haya sido motivo de di-versas expresiones artísticas, por ejemplo, en la pintu-ra o la música, nada justifica que se siga celebrandobajo un contexto en el que el pensamiento de la huma-nidad tiende a reconocer los derechos de los animalesy la obligación de tratarlos con dignidad y erradicarprácticas que les representen sufrimiento o una muer-te solo por deporte o esparcimiento.

Es incuestionable que los toros, novillos, becerros ydemás animales que participan en la fiesta brava expe-rimentan sufrimiento como pudiera hacerlo un huma-no, toda vez que se trata de mamíferos cefalizados,con sistema nervioso central y una compleja red ner-viosa y neuronal que cuenta con receptores de dolor,por lo que bajo ninguna circunstancia podría argu-mentarse que los toros de lidia nacen para ser sacrifi-cados, aún y cuando sean alimentados y reproducidosen cautiverio, con ese propósito.

Otro aspecto relevante es el hecho de que, a diferenciade otros países e incluso de varias entidades, Méxicono cuenta con una ley que proteja a los animales, noobstante, existen diversas disposiciones de las que sedesprende el deber de la especie humana de proferirlesun trato digno, como es el caso de la Ley General deEquilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.

En el artículo 87 Bis 2 de este ordenamiento puede ob-servarse que el gobierno federal, las entidades federa-tivas, los municipios y las demarcaciones territorialesde la Ciudad de México, en el ámbito de sus respecti-vas competencias, regularán el trato digno y respetuo-so que deberá darse a los animales.

El citado numeral genera las directrices que deberá se-guir toda regulación relacionada con el trato digno yrespetuoso a los animales y si bien este capítulo hacereferencia a la fauna silvestre, dichas disposicionesson aplicables a todo tipo de especies.

Los principios básicos sobre los que debe basarse eltrato digno y respetuoso de los animales son:


I. Suministrar a los animales agua y alimento sufi-cientes, a efecto de mantenerlos sanos y con una nu-trición adecuada;

II. Proporcionar a los animales un ambiente ade-cuado para su descanso, movimiento y estancia, deacuerdo a cada tipo de especie;

III. Suministrar a los animales atención médica pre-ventiva y en caso de enfermedad brindar tratamien-to médico expedito avalado por un médico veteri-nario;

IV. Permitir a los animales la expresión de su com-portamiento natural, y

V. Brindar a los animales un trato y condiciones queprocuren su cuidado dependiendo de la especie.

Consecuentemente, esta iniciativa busca reformar elartículo 87 Bis 2 para establecer que el gobierno fede-ral, las entidades federativas, los municipios y la Ciu-dad de México deberán establecer en su legislación laprohibición de las corridas de toros y determinar lassanciones correspondientes, lo que representará unavance significativo en la protección de los animales.

En razón de lo anterior, con fundamento en lo dis-puesto en el artículo 71, fracción II, de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, y en los ar-tículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Regla-mento de la Cámara de Diputados someto a la consi-deración de esta soberanía la presente iniciativa conproyecto de

Decreto por el que se reforma el párrafo tercero delartículo 87 Bis 2, de la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente

Único. Se reforma el párrafo tercero del artículo 87Bis 2, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y laProtección al Ambiente.

Artículo 87 Bis 2. …

…

Asimismo, en el ámbito de sus respectivas competen-cias, establecerán la prohibición de inducir, provocaro autorizar la organización de peleas de perros y

corridas o tientas en donde se lidien toros, novillos,erales, becerros y vaquillas, tanto en la modalidadde a pie como de a caballo, así como cualquier tipode espectáculo público o privado que implique da-ño o tortura de alguna especie animal en cualquiertipo de recinto, determinando las sanciones corres-pondientes.

…

Transitorios


Segundo. Se concede a las legislaturas locales un pla-zo de 90 días para realizar las reformas correspon-dientes.

Tercero. Se derogan todas aquellas disposiciones quecontravengan al presente decreto.

Notas

1 https://www.fundacion-affinity.org/sites/default/files/

derechos_animal.pdf

2http://lema.rae.es/drae2001/srv/search?id=bqELnve9PDXX2Oq-

hoDsM#corrida_de_toros.

3 http://www.parametria.com.mx/carta_parametrica.php?cp=4449

4 http://www.congresobc.gob.mx/iocees/Opinión%20Pública/tau-

romaquia.pdf

Palacio Legislativo de San Lázaro,a 27 de noviembre de 2018.

Diputado Rubén Ignacio Moreira Valdez (rúbrica)


QUE REFORMA EL ARTÍCULO 185 DE LA LEY DEL INSTI-TUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRA-BAJADORES DEL ESTADO, A CARGO DEL DIPUTADO FER-NANDO LUIS MANZANILLA PRIETO, DEL GRUPO

PARLAMENTARIO DEL PES

El que suscribe, diputado Fernando Luis ManzanillaPrieto, coordinador del Grupo Parlamentario del Par-tido Encuentro Social, de la LXIV Legislatura del ho-norable Congreso de la Unión, someto a consideracióndel pleno la presente iniciativa con proyecto de de-creto por el que se reforma el artículo 185, párrafoprimero, de la Ley del Instituto de Seguridad y Ser-vicios Sociales de los Trabajadores del Estado, conbase en la siguiente:


Conforme al artículo 4o. de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos “Toda familia tiene de-recho a disfrutar de vivienda digna y decorosa.”

En este tenor, el Instituto de Seguridad y Servicios So-ciales de los Trabajadores del Estado administra elFondo de la Vivienda que se integra con las aportacio-nes que las dependencias y entidades realizan a favorde los trabajadores.

Esas dependencias y entidades comprenden la Oficinade la Presidencia de la República, secretarías de Esta-do, Consejería Jurídica del Ejecutivo federal, órganosreguladores coordinados, órganos descentralizados,empresas de participación estatal, instituciones nacio-nales de crédito, organizaciones auxiliares nacionalesde crédito, instituciones nacionales de seguros y defianza y los fideicomisos

Los servidores públicos están incorporados al Institu-to de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajado-res del Estado (Issste), este instituto los beneficia conprogramas que mejoren su calidad de vida, como elFovissste.

El Fondo de la Vivienda tiene por objeto establecer yoperar un sistema de financiamiento que permita a lostrabajadores obtener crédito barato y suficiente, me-diante préstamos con garantía hipotecaria en los casosque expresamente determine la Comisión Ejecutivadel Fondo de la Vivienda. Estos préstamos se haránhasta por dos ocasiones, una vez que el primer crédito

se encuentre totalmente liquidado, de acuerdo con elartículo 167 de la Ley del Instituto de Seguridad y Ser-vicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

El Fondo de la Vivienda recauda las aportaciones quese ahorran de cada trabajador. Este ahorro les brinda laoportunidad de obtener apoyo económico bajo dife-rentes esquemas de financiamiento para cualquier pro-pósito relacionado a la formación de un patrimonio.

La referencia económica bajo la que se administran loscréditos hipotecarios Fovissste cotizados y obtenidoshasta el 2016, se mantiene en relación al salario míni-mo vigente de la Ciudad de México, toda vez que me-diante Decreto por el que se declara reformadas y adi-cionadas diversas disposiciones de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, en materiade desindexación del salario mínimo, publicado en elDiario Oficial de la Federación el 27 de enero de 2016,se estableció la Unidad de Medida y Actualización co-mo unidad de cuenta, índice, base, medida o referen-cia para determinar la cuantía del pago de las obliga-ciones y supuestos previstos en las leyes federales, delas entidades federativas y del Distrito Federal, así co-mo en las disposiciones jurídicas que emanen de todaslas anteriores.

De acuerdo con el artículo 169, fracción I, de la Leydel Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado, los recursos afectos al Fondode la Vivienda se destinarán:

I. Al otorgamiento de créditos a los trabajadores quesean titulares de las subcuentas del Fondo de la Vi-vienda de las cuentas individuales y que tengan depó-sitos constituidos a su favor por más de dieciocho me-ses en el Instituto. El importe de estos créditos deberáaplicarse a los siguientes fines:

a) A la adquisición o construcción de vivienda;

b) A la reparación, ampliación o mejoramiento desus habitaciones, y

c) A los pasivos contraídos por cualquiera de losconceptos anteriores;

Asimismo, el Instituto podrá descontar con las entida-des financieras que cuenten con la respectiva autoriza-ción emitida para tal efecto por la Secretaría de Ha-


cienda y Crédito Público, los créditos que hayan otor-gado para aplicarse a los conceptos señalados en losincisos anteriores.

El saldo de los créditos otorgados a los trabajadores aque se refiere la fracción I del artículo 169 la Ley delInstituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Tra-bajadores del Estado, se revisará cada vez que se mo-difiquen los salarios mínimos, incrementándose en lamisma proporción en que aumente el salario mínimo,en términos del artículo 185 de la Ley del Instituto deSeguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores delEstado.

A este respecto, la Auditoría Superior de la Federa-ción, en su Informe de resultados de la FiscalizaciónSuperior de la Cuenta Pública de 2016, dentro delapartado de Propuestas de modificaciones y reformaslegislativas, recomienda que el saldo de los créditosotorgados a los trabajadores a que se refiere la fracciónI del artículo 169 de la Ley del Instituto de Seguridady Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, semantenga en los términos contratados sin incrementar-se con algún índice de actualización.

Lo anterior, con el propósito de minimizar el riesgo fi-nanciero que enfrentan los trabajadores.

Razón por la cual con la presente iniciativa se atiendeesta propuesta, como se ilustra en el siguiente cuadrocomparativo:

La reforma no es menor si consideramos que en 2017el Fondo otorgó 52 mil 187 créditos, lo que implicóuna derrama económica de 35 mil 224 millones de pe-sos y que al 25 de enero de 2018 se han otorgado unmillón seiscientos mil créditos originados en toda lahistoria del Fondo.1

Fundamentación

Artículos 1o., 4o., 71, fracción II, y 73, fracción XXXde la Constitución Política de los Estados Unidos Me-xicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los ar-tículos 3o., numeral 1, fracción VIII; 6, numeral 1,fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de laCámara de Diputados.

Denominación del proyecto

Decreto por el que se reforma el párrafo primero delartículo 185 de la Ley del Instituto de Seguridad y Ser-vicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Artículo Único. Se reforma el párrafo primero del ar-tículo 185 de la Ley del Instituto de Seguridad y Ser-vicios Sociales de los Trabajadores del Estado, paraquedar como sigue:

Artículo 185. El saldo de los créditos otorgados a lostrabajadores a que se refiere la fracción I del artículo169 de esta Ley se mantendrá en los términos con-tratados sin incrementarse con algún índice de ac-tualización.

…

…

…

Transitorio


Nota

1 https://www.gob.mx/fovissste/articulos/entrega-fovissste-su-cre-

dito-tradicional-400-mil-en-la-administracion-del-presidente-enri-

que-pena-nieto?idiom=es


Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámarade Diputados del honorable Congreso de la Unión delos Estados Unidos Mexicanos, a 27 de noviembre de2018.

Diputado Fernando Luis Manzanilla Prieto (rúbrica)

QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 11 Y 12 DE LA LEY FEDE-RAL DE DERECHOS, A CARGO DE LA DIPUTADA ANA GA-BRIELA GUEVARA ESPINOZA, DEL GRUPO PARLAMENTA-RIO DEL PT

La suscrita, Ana Gabriela Guevara Espinoza, diputadafederal de la LXIV Legislatura del Congreso de laUnión, en ejercicio de la facultad que confieren los ar-tículo 71 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77, nu-meral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Dipu-tados, somete a consideración del pleno de la Cámarade Diputados la presente iniciativa con proyecto de de-creto por la que se reforman los artículos 11 y 12 de laLey Federal de Derechos, con base en la siguiente


La administración pública es y ha sido un instrumentoa través del cual se debería lograr la satisfacción de de-rechos, necesidades y la promoción del crecimientodel ser humano; en consecuencia, debe estar orientadahacia el ciudadano; la administración pública es la or-ganización de Estado encargada de implantar las polí-ticas públicas y de satisfacer las demandas de la ciu-dadanía. Si ésta no es capaz de satisfacer tanto laspolíticas públicas ni satisfacer las demandas de la ciu-dadanía es porque esta se ha burocratizado.

Las funciones del Estado se han reducido, con el pa-so del tiempo y los cambios en las políticas interna-cionales el Estado ha dejado de tener ciertas injeren-

cias dentro de ciertos sectores importantes; aun así,dejando sectores primordiales como la salud, educa-ción, seguridad social, seguridad nacional,1 etcétera.Dentro de estos sectores fundamentales para el Esta-do, se encuentra el Instituto Nacional de Migración(INM).

En 1993, como parte de la evolución de las leyes mi-gratorias de México, se creó el INM, el cual sustituyóa la Dirección General de Servicios Migratorios de laSecretaría de Gobernación, que había sido la encarga-da de las cuestiones migratorias del país.

El INM, como establece el artículo 19 de la Ley deMigración, “es un órgano administrativo desconcen-trado de la secretaría, que tiene por objeto la ejecu-ción, control y supervisión de los actos realizados porlas autoridades migratorias en territorio nacional, asícomo la instrumentación de políticas en la materia,con base en los lineamientos que expida la misma se-cretaría”.2

Además, éste cuenta con diferentes atribuciones lascuales son establecidas en el artículo 20 de la mismaley, que a la letra dice:

Artículo 20. El instituto tendrá las siguientes atri-buciones en materia migratoria:

I. Instrumentar la política en materia migratoria;

II. Vigilar la entrada y salida de personas al territo-rio de los Estados Unidos Mexicanos y revisar sudocumentación;

III. En los casos señalados en esta Ley, tramitar yresolver sobre la internación, estancia y salida delpaís de los extranjeros;

IV. Conocer, resolver y ejecutar la deportación o elretorno asistido de extranjeros, en los términos ycondiciones establecidos en la presente ley y en sureglamento;

V. Imponer las sanciones previstas en esta ley y sureglamento;

VI. Llevar y mantener actualizado el Registro Na-cional de Extranjeros;


VII. Presentar en las estaciones migratorias o en loslugares habilitados para tal fin, a los extranjeros quelo ameriten conforme a las disposiciones de estaLey, respetando en todo momento sus derechos hu-manos;

VIII. Coordinar la operación de los grupos de aten-ción a migrantes que se encuentren en territorio na-cional;

IX. Proporcionar información contenida en las ba-ses de datos de los distintos sistemas informáticosque administra, a las diversas instituciones de segu-ridad nacional que así lo soliciten, de conformidadcon las disposiciones jurídicas aplicables; y

X. Las demás que le señale esta ley, su reglamentoy demás disposiciones jurídicas aplicables.

En 2000 se incorporó al Reglamento de la Ley Gene-ral de Población la facultad de la autoridad migratoriapara crear grupos de protección a migrantes, lo cual esel sustento legal para la creación y funcionamiento delos Grupos Beta que coordina el INM, con la partici-pación de los estados y los municipios. El 18 de mayode 2005 es reconocido como instancia de seguridadnacional, publicado en el Diario Oficial de la Federa-ción (DOF), que refiere:

Que las atribuciones del Instituto Nacional de Migra-ción tienen relación directa con la Seguridad Nacional,ya que de acuerdo con la Ley General de Población yel Reglamento Interior de la Secretaría de Goberna-ción, dicho instituto tiene la facultad y responsabilidadde proteger y tutelar la seguridad nacional a través dela restricción de la emigración de nacionales cuando elinterés nacional así lo exija; organizar y coordinar losdistintos servicios migratorios; vigilar la entrada y sa-lida de los nacionales y extranjeros, y revisar la docu-mentación de los mismos; negar a los extranjeros laentrada al país o el cambio de calidad o característicamigratoria cuando lo exija el equilibrio demográficonacional o se estime lesivo para los intereses econó-micos de los nacionales; suspender o prohibir la admi-sión de extranjeros cuando así lo determine el interésnacional; expulsar a los extranjeros en casos de que seatente en contra de la soberanía o la seguridad nacio-nal, así como señalar el periodo durante el cual el ex-tranjero no deberá reingresar al país; tramitar y resol-ver sobre la internación, legal estancia y salida del país

de los extranjeros, así como la cancelación, cuando elcaso lo amerite de las calidades migratorias otorgadas;instruir lo necesario para el cumplimiento de arraigosjudiciales ordenados respecto a nacionales o extranje-ros; investigar si los extranjeros cumplen con las obli-gaciones migratorias establecidas, y en caso de viola-ción de las disposiciones sobre la materia, presentarlosante las autoridades competentes; así como operar ycontrolar los archivos de la documentación migratoria;

Que para una adecuada realización de sus actividadesy, con el fin de que éstas se encaminen dentro del con-texto de la seguridad nacional, es necesario que existauna colaboración con el Centro de Investigación y Se-guridad Nacional para que éste se constituya como lainstitución rectora de la Red Nacional de Investigacióny por lo tanto funja como órgano de coordinación, de-finición y articulación de las acciones tendentes a laconstitución y operación de la Red Nacional de Inves-tigación (DOF, 2005).

En años recientes, la sociedad civil y los usuarios delos servicios migratorios han reclamado las necesida-des que el Estado mexicano tiene la obligación debrindar a través del INM, deficiencia en la infraestruc-tura en las instalaciones migratorias, como por ejem-plo las estaciones migratorias, las cuales reciben milesde migrantes al año, además la falta de capacitación dealgunos servidores públicos.

El rápido crecimiento de la población mundial, rápi-dos cambios de la economía mundial, aumento en ladestrucción de catástrofes naturales así como el au-mento de las crisis económicas han hecho de la migra-ción actual un tema fundamental, esto nos obliga co-mo gobierno a tomar acciones más eficaces para evitarlo que podría llegar a convertirse en una crisis, para es-to no solo se requiere un aumento en el financiamien-to en las instituciones que brindan servicio a las per-sonas migrantes, sino que también con estefinanciamiento mejores equipos y mejor capacitaciónpara los agentes que protegen las vidas de miles depersonas.

Actualmente, un fenómeno grave que se vive es la mi-gración de niñas, niños y adolescentes migrantes y aúnmás los no acompañados, quienes han cobrado impor-tancia en los procesos migratorios, debido al incre-mento considerable que proceden de los países centro-americanos, en especial del Triángulo Norte


(Guatemala, Honduras y El Salvador) y de México endonde sus flujos migratorios irregulares se dirigen aEstados Unidos de América (EUA).

Entre los principales factores de la migración infantilse encuentran la pobreza, falta de oportunidades labo-rales, ausencia de protección, la violencia, el deseo dereunirse con sus padres en EUA, que viven aislados enese país por su situación migratoria irregular; ahorabien, dicho fenómeno se ha agravado por la existenciade redes de tráfico de migrantes, que han encontradoen los menores una fuente de negocio muy lucrativa;es por ello, que la migración irregular de menores esuna de las preocupaciones más graves del fenómenomigratorio contemporáneo.

La anterior problemática no es ajena a la niñez mexi-cana, es por ello que resulta necesario fortalecer losmecanismos de control migratorio a la salida de Terri-torio Nacional vía aérea, cuando se trate de Niños, Ni-ñas y Adolescentes cuando viajen acompañados por untercero mayor de edad o viajen solos, tanto mexicanoscomo extranjeros con la condición de estancia de resi-dencia permanente, residente temporal o residentetemporal estudiante en el país, a fin de evitar que seanextraídos ilegalmente de los Estados Unidos Mexica-nos.

En este sentido, a partir de enero de 2014 como medi-da de seguridad, el INM incluyó dentro de sus forma-tos de solicitud de trámite, el denominado formato de

salida de menores (SAM), regulado en el artículo 42del Reglamento de la Ley de Migración, con objeto deproteger a los menores de edad que viajan solos al ex-tranjero, a fin de evitar que sean extraídos ilegalmentedel país, documento gratuito que bajo el consenti-miento de sus padres o tutores, permite al menor via-jar de manera ágil y segura, cuya vigencia es de seismeses a partir de su expedición y sólo podrá tramitar-se un formato por cada salida de cada menor.

Desde febrero de 2014 –cuando inició el otorgamien-to de este permiso– hasta mayo de 2018, el INM emi-tió 149 mil 996 formatos SAM, y de junio a lo que vadel mes de septiembre, se expidieron 15 mil 520 for-matos, todos de manera gratuita, lo que ha permiti-do que los menores de edad que viajen solos o acom-pañados por un tercero, por vía aérea, ya sea pormotivos turísticos, reuniones familiares o estudios, sinponer en riesgo su seguridad. Así, este formato es un

alternativa al poder notarial y al documento emitidopor la autoridad judicial, que a diferencia de estas dosopciones, válidas y vigentes, los padres o tutores pue-den iniciar la solicitud del Formato SAM a través de lapágina del INM, cualquier día del año, las 24 horas yconcluir su trámite ante la delegación federal de mi-gración más cercana o en los puntos de internación ysalida al extranjero como son los aeropuertos interna-cionales que existen en el país.

De tal forma, si bien es gratuito este trámite, también loes que la prestación de este servicio para el instituto,representa un gasto por el flujo del procedimiento quese sigue administrativamente para llevar a cabo su ex-pedición, dado que se trata propiamente de una autori-zación para que el menor o adolescente pueda salir delterritorio nacional; esto es, implica la captación de unasolicitud, misma que una vez analizada por personalmigratorio en función de los datos aportados, se con-sulta al Centro Nacional de Alertas, a efecto de obtenerinformación sobre flujos migratorios y alertas migrato-rias, lo que una vez obtenido si no existe ningún impe-dimento se dictamina permitir la salida del territorionacional, en caso, de que exista alguna prohibición oirregularidad la autoridad migratoria niega la salida yemite un oficio de restricción de salida para el menor.

Una vez cumplidos los requisitos para su salida, se re-cibe al menor en el filtro migratorio, en donde se veri-fica su identidad y los documentos que exhibe, se ve-rifica si existe coincidencia con las listas de control, yde no ser así, se autoriza su salida mediante el estam-pe de sellos en el pasaporte y forma migratoria múlti-ple, formándose el expediente correspondiente para suarchivo.

Como se advierte de la sencilla explicación, el proce-dimiento administrativo trae inmerso distintos cos-tos, como son: el uso de los activos que se utilizanpara la elaboración del servicio, como pueden sercomputadora, impresora, lectores de barras, lectorde pasaporte, entre otros; el número de servidorespúblicos de diferentes niveles jerárquicos que par-ticipan; los minutos de trabajo ocupados a cada so-licitud; y todos aquellos insumos necesarios para laobtención del producto.

En este sentido, sumando todos los rubros de costo re-lacionados con cada una de las actividades desplega-das y tomando en cuenta el constante aumento de nú-


mero de solicitudes (se utiliza más personal) para suobtención, representa para este instituto cada trá-mite 148.61 pesos.

Tras la verificación de las alertas migratorias, existenplataformas tecnológicas para validar la identidad delas personas y cruzar dicha información con las alertasemitidas por las diferentes autoridades. Tal es el caso,del administrador creado y administrado por este insti-tuto, para la recepción de información que están obli-gadas a proporcionar a escala internacional y que enMéxico se señala en el artículo 46 de la Ley de Migra-ción, acorde con los artículos 42, fracción I, 43 y 44 desu reglamento, todas las aerolíneas que prestan el ser-vicio de transporte internacional de pasajeros, en don-de a través de la transmisión de las listas electrónicasde pasajeros, tripulación y medios de transporte (APIS,por sus siglas en inglés: Advanced Passenger Informa-tion System), se identifica, entre otros aspectos, el nú-mero del total de pasajeros en cada vuelo (nacionales yextranjeros), el número de tripulantes, el aeropuerto in-ternacional de salida y aeropuerto internacional de lle-gada, el número de menores en cada vuelo, edad, na-cionalidad y número de vuelo, entre otros conceptos.

Dicho administrador, enlazado con otros sistemas quetiene el instituto, permite conocer oportunamente lasllegadas y salidas que se realizan en los distintos aero-puertos internacionales del país, fortaleciendo con di-cha información la actuación y presencia de la autori-dad migratoria en cada punto o filtro de entrada ysalida. Ese instrumento tecnológico también implicaun costo en la operación del servicio que se presta a to-dos los usuarios que salen del país vía aérea.

Esto es, el Instituto Nacional de Migración al cumplircon su responsabilidad de revisar los requisitos previs-tos para la salida de personas de territorio nacional ycontar previamente con los registros de la salida depersonas de territorio nacional (en particular de losmenores), le implica gastos operacionales como par-te de su actividad regular, y que incluyen gastos ad-ministrativos, como lo es el suministros, manteni-miento y despliegue de la información, salariospara el personal que opera, administrar y supervi-sa el sistema, relaciones contractuales, oficinas y di-versos insumos que son propios al procedimientocomo son las computadoras, papelería, consumi-bles, entre otros, los cuales sin duda repercuten enel costo de la prestación del servicio.

La variante de la cuota propuesta se caracteriza poratender de manera directa al costo administrativo delservicio, lo cual incentiva su cobertura en cuanto a ca-lidad y demanda. De ahí que de conformidad con loestablecido en el artículo primero de la Ley Federal deDerechos, el derecho que se cobre por un servicio sedeterminará con base en el costo total que implica laprestación del servicio con el que se asocia, por lo tan-to, el costo que se determine en cada tipo de servicioserá equivalente al monto del derecho que se podrá co-brar por él.

Si bien la cuota no constituye una mera transacciónmercantil entre el INM y un particular, por cuanto quese trata de una función de derecho público, también loes, que reporta un beneficio para los usuarios naciona-les como extranjeros, con motivo de la seguridad ycontrol de todas las personas que abandonan el país,abordando vuelos internacionales, tal es el caso, comose mencionó, de la autorización del formato de salidade menores, o el control de listas APIS.

Actualmente, el INM cuenta con 367 filtros de revi-sión migratoria, de los cuales sólo 65 son de salida ycorresponden a la vía de internación aérea, y en todosellos, se presta el mismo servicio, lo que le da el ca-rácter de general o universal.

La cantidad captada por este órgano administrativodesconcentrado en 2017 fue de mil 438 millones 439mil 64 pesos, aplicando la cuota de 70 pesos; y en loque va del año, a agosto de 2018, con la aplicaciónde la cuota de 74, se han obtenido ingresos por mil243 millones 813 mil 213 pesos.

Por ello, si se incrementara dicha cuota por el serviciomigratorio a 148.61, el ingreso estimado a recaudar se-ría de 3 mil 53 millones 728 mil 282.12 pesos, lo queimplica un incremento estimado de mil 615 millones289 mil 218.12 pesos.


Esta variación en la cuota que se propone además deatender de manera eficiente cada trámite, ofrece laoportunidad de mejorar los mecanismos de control mi-gratorio tecnológicos, que agilicen las salidas de lospasajeros que abandonan nuestro país en vuelos inter-nacionales, y con ello fortalecer la seguridad nacional.

La condición de estancia del visitante sin permiso pa-ra realizar actividades remuneradas se encuentra seña-lada en el artículo 52, fracción I, de la Ley de Migra-ción, que la define como aquella autorización que seotorga al extranjero para transitar o permanecer en te-rritorio nacional por un tiempo ininterrumpido no ma-yor de 180 días, contados a partir de la fecha de entra-da, sin permiso para realizar actividades sujetas a unaremuneración en el país.

El artículo 8, fracción I, de la Ley Federal de Derechosestablece la cuota que deberá cobrarse por la recep-ción, estudio de la solicitud y, en su caso, la expedi-ción del documento migratorio que acredita la condi-ción de estancia de visitante sin permiso para realizaractividades remuneradas.

El correlativo 11, fracción II, inciso a), de la ley en co-mento refiere lo siguiente:

Artículo 11. No se pagarán los derechos señaladosen el artículo 8o. de esta ley cuando los extranjerospermanezcan en territorio nacional en las condicio-nes de estancia siguientes:

[…].

II. Visitantes sin permiso para realizar activida-des remuneradas que se ubiquen en alguno delos siguientes supuestos:

a) Ingresen en territorio nacional por vía terres-tre, siempre que su estancia en el país no excedade siete días. En caso de que se exceda dicho pe-riodo el derecho se pagará al momento de la sa-lida del territorio nacional.

[…]

Énfasis añadido.

Del precepto jurídico citado se desprende el no pagodel derecho señalado en el artículo 8, fracción I bajo el

supuesto de aquellos extranjeros que ingresen a terri-torio nacional por la vía de internación terrestre, siem-pre que su estancia no exceda de siete días; asimismo,establece que en caso de que se exceda dicho periodoel derecho se pagara al momento de la salida del terri-torio nacional.

Dicha prerrogativa de no pago del derecho que nosocupa, tuvo su origen con la reforma de la Ley Fede-ral de Derechos para el ejercicio fiscal de 2009, publi-cada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de no-viembre de 2008, la cual en el transitorio segundoestablecía que dicho supuesto aplicaría únicamente alejercicio fiscal de 2009, el cual se cita en la parte queinteresa:

Transitorios

[…]

Segundo. Durante 2009 se aplicarán en materia dederechos las siguientes disposiciones:

[…]

II. No pagarán el derecho a que se refiere el artícu-lo 8o., fracción I, de la Ley Federal de Derechosaquellos turistas que visiten el país por vía te-rrestre cuya estancia no exceda de siete días en elterritorio nacional. Para el caso que se exceda dichoperiodo, el derecho se pagará al momento de la sa-lida del territorio nacional.

III. …

Énfasis añadido.

La contribución a que se hacía referencia en ese mo-mento era la correspondiente al derecho de no inmi-grante bajo la característica migratoria de turista, y secreó con el objeto de incentivar el ingreso de visitan-tes extranjeros en las zonas turísticas del país declara-das como prioritarias.

No obstante, derivado de la publicación de la Ley deMigración el 25 de mayo de 2011, el derecho de no in-migrante bajo la característica de turista se equiparójunto con la de transmigrante, visitante en todas susmodalidades (excepto el visitante local), ministro deculto, visitante distinguido, visitante provisional y co-


rresponsal, a la condición de estancia de visitante sinpermiso para realizar actividades remuneradas.

Como resultado de lo anterior, el 15 de diciembre de2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federaciónel decreto por el que se reforman, adicionan y derogandiversas disposiciones de la Ley Federal de Derechosy otras Leyes, que reformó entre otros preceptos jurí-dicos el correlativo 11 de dicha ley, para quedar comoactualmente se conoce.

Sin embargo, derivado de esta reforma el fin por el quehabía sido creada la exención ya no se cumple cabal-mente, toda vez, que como ya se hizo referencia lacondición de estancia de visitante sin permiso para re-alizar actividades remuneradas actualmente no sólohace alusión a la característica migratoria de turista, si-no a varias características migratorias, a esta última, alas cuales no estaba dirigida la exención de pago.

Conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, co-rresponde exclusivamente al Poder Legislativo esta-blecer en una ley las contribuciones, así como suselementos esenciales, lo cual se conoce como princi-

pio de reserva de ley, el cual también se reconoce en elartículo 28, párrafo primero, constitucional, en cuantoprohíbe las exenciones que no se encuentran reguladasen una ley, entendiendo a las de materia tributaria co-mo aquella circunstancia que, conservan los elementosde la relación jurídico-tributaria, se libera de las obli-gaciones fiscales a determinados sujetos, por razonesde conveniencia o política económica, lo que afecta elnacimiento y cuantía de dichas obligaciones, esto im-plica que la exención sólo debe realizarse o concebir-se en norma general formal y materialmente legislati-va, por lo que dicho principio de reserva de leytambién le es aplicable.

En materia fiscal y conforme al artículo 31, fracciónIV, constitucional, el fin de las contribuciones son su-fragar el gasto público, estos fines son los llamados fi-nes fiscales; sin embargo, es posible que también pue-dan tener fines extrafiscales los cuales se encuentracontenidos en otros preceptos constitucionales comoson incentivar regiones o sectores económicos; de talmanera que si las exenciones participan de la naturale-za de la contribución, éstas también pueden tener finesextrafiscales.

La condición objetiva que produjo el hecho de la exen-ción, en el caso que nos ocupa, ya no impera debido aque en un inicio se deseaba incentivar el ingreso de vi-sitantes turistas extranjeros en las zonas turísticas delpaís declaradas como prioritarias; no obstante, en laactualidad los extranjeros bajo la condición de estan-cia de visitante sin permiso para realizar actividadesremuneradas, no necesariamente ingresan fines turísti-cos en el país con.

Por tanto, se cree necesario eliminar dicho supuesto deexención, pues el hecho generador que la originó yano existe, y una de las características de las exencio-nes fiscales es su permanencia y el sujeto pasivo aquien va dirigida, que refiere a que deben mantener-se vigentes las causas que la justifique, situación queen el caso que nos ocupa ya no existe.

Ahora bien, respecto a los visitantes de la frontera sur,si bien ingresan con esta excepción de pago, al decla-rar ante la autoridad migratoria que su estancia en elpaís no excederá de siete días; también es cierto, quepor las características económicas y sociales de la re-gión utilizan en su beneficio, con mucha frecuencia,otras condiciones de estancia como la de visitante re-gional y visitante trabajador fronterizo, las cuales per-miten la movilidad de extranjeros de Belice y Guate-mala en ciudades y municipios de Campeche, Chiapas,Tabasco y Quintana Roo.

Como una medida de congruencia al flujo y controlmigratorio al que se alude, la autoridad migratoria,mediante los artículos 72 y 73 de los Lineamientos pa-ra trámites y procedimientos migratorios, publicado enel Diario Oficial de la Federación el 8 de noviembre de2012, autoriza que la condición de estancia de visitan-te regional sea hasta por cinco años, sin permiso pararealizar actividades remuneradas en el país; otorgandouna tarjeta de la que no se paga ningún derecho y au-toriza a su tenedor el derecho de entradas y salidasmúltiples, para ingresar en regiones fronterizas, sinque su permanencia exceda de siete días. Y al trabaja-dor fronterizo, se les autoriza para permanecer hastapor un año en el país, teniendo el derecho de enterar ysalir del territorio nacional cuantas veces lo desee; ac-tualmente se paga una cuota de 350 pesos, por lo quegran número de extranjeros que ingresan por la fronte-ra sur optan por cualquiera de estas dos condiciones deestancia.


La frontera sur del país tiene una extensión de mil 149kilómetros, de los cuales 956 corresponden a la líneadivisoria con Guatemala en colindancia con los Esta-dos de Chiapas, Tabasco y Campeche. La frontera conBelice en Quintana Roo mide 193 kilómetros y enCampeche 14 kilómetros.3 El flujo de visitantes de es-tos países vecinos ha ido en aumento, reflejando sueconomía un gran dinamismo, tan solo el año pasado,se registraron 2.2 millones de entradas de guatemalte-cos con destino a Chiapas, utilizando la tarjeta de visi-tante regional, misma que se ha convertido una herra-mienta para el control y flujo migratorio en la citadafrontera sur.

Lo anterior y de conformidad con el Plan Nacional deDesarrollo 2013-2018, el Ejecutivo federal concibió laimportancia de que la frontera sur de México fueseuna frontera segura, tanto para los mexicanos comopara los migrantes, de ahí que, puso en marcha accio-nes gubernamentales como el programa Frontera Sur,el cual tiene un doble propósito:

1. Proteger y salvaguardar los derechos huma-nos de los migrantes que ingresan y transitanpor México; y

2. Ordenar los cruces internacionales para incre-mentar el desarrollo y la seguridad de la región;

Basado en acciones como Paso formal y ordenado,para alentar el acceso formal al país y Ordena-miento fronterizo y mayor seguridad para los mi-grantes. En este sentido, toma relevancia el cobro queacredita la condición de estancia del Visitante sin per-miso para realizar actividades remuneradas, ya quecontribuye al encausamiento formal y ordenado de lamigración.

La frontera norte está integrada por más de 10 millo-nes de habitantes (hay más de 5 millones del lado me-xicano), a lo largo de más de 3 mil 200 kilómetros co-lindantes con EUA, donde se encuentran 81municipios de México y 25 condados de Estados Uni-dos de América, que son colindantes en torno a la lí-nea que divide ambos países. A lo largo de esta fronte-ra, la economía ha tenido un gran dinamismo debido aldesarrollo de sectores como la industria maquiladora,el comercio y el turismo, como lo indican los datos es-tadísticos proporcionados por la Secretaría de Econo-mía en 2016, en donde se señala que en 2015, el co-

mercio total entre ambos países fue de 495 mil millo-nes de dólares, lo que equivale alrededor de 50 millo-nes de dólares por hora, y más de mil millones diarios.De estos flujos, alrededor de 80 por ciento cruzan lafrontera por vía terrestre.4

La economía de EUA es una de las mayores del mun-do y cuenta con gran número de inmigrantes legales eilegales. Actualmente, se da una serie de debates inter-nos sobre los inconvenientes que esta inmigracióncausa a su economía y gobierno, endureciéndose laspolíticas migratorias, donde nuestro país se ha vistoafectado con la repatriación de un gran número deconnacionales, además de convertirse en la última pa-rada de migrantes de diversas nacionalidades.

Pese a las grandes diferencias, la región fronteriza nor-te ha sido transformada, en una zona de desarrollo yconvergencia económica, la cual ha traído como con-secuencia un cambio gradual en la infraestructurafronteriza, así como se observa un proceso de creci-miento y desarrollo económico, en sectores como elmanufacturero de maquila, el comercial y el de servi-cios, lo que ha permitido que más allá de los benefi-cios económicos generados; entre visitantes y visita-dos la intensidad de sus relaciones toma efectosdiversos, como lo es la forma de interrelacionarse enla frontera, de ahí que es imprescindible contar conuna frontera más segura y flujos migratorios mejor re-gulados, con procesos que mejoren la gestión adminis-trativa, lo cual sin duda, contribuiría eficazmente elcobro que acredita la condición de estancia del Visi-tante sin permiso para realizar actividades remunera-das.

Desde esta perspectiva, resultan notorios los impor-tantes flujos migratorios en ambas fronteras, sobre to-do en la frontera norte. Sin embargo, a pesar de tanmarcadas diferencias en los fenómenos sociales y eco-nómicos que se presentan en cada una de ellas; lo cier-to es que, existen aspectos en común, como es el casodel abuso que se realiza los usuarios de este figura; es-to es, el abuso de la temporalidad de estancia de 7 dí-as en territorio nacional, dado que se ha detectado co-mo una conducta reiterada por parte de un grannúmero de extranjeros el exceder el plazo concedido,por múltiples motivos, amén de que los extranjeros na-cionales o residentes permanentes de los países veci-nos, realizan visitas frecuentes a territorio nacional nosolamente por razones turísticas, sino acuden a con-


venciones, consultas médicas, gastronómicas, de di-versión, entre otras actividades, en las que se les pres-ta algún tipo de servicio.

Según datos recabados a través del Sistema Integral deOperación Migratoria (SIOM) de este instituto en lafrontera norte del país, ingresaron en el periodo del 1julio al 31 de diciembre de 2017, con la condición deestancia de visitante sin permiso parar realizar activi-dades remuneradas 1 millón 182 mil 743 extranjeros,de los cuales se beneficiaron de la exención de 7 días,951 mil 242 extranjeros, que representan 80.43 porciento del total ingresado, por tanto, la diferencia res-tante de 231 mil 501, corresponden a las personas querealizaron el pago de la contribución al ingreso del pa-ís, representando 19.57. Asimismo, se advierte que losdatos ofrecidos por el SIOM, mediante el cual se rea-lizaron 259 trámites de tarjeta de visitante trabajadorfronterizo, y 7 mil 258 por concepto de visitante re-gional.

Por lo que corresponde a la frontera sur, se tiene queen el mismo periodo del 1 julio al 31 de diciembre de2017, ingresaron al territorio nacional en la condiciónde estancia de visitante sin permiso parar realizar acti-vidades remuneradas la cantidad de 209 mil 164, delos cuales se beneficiaron de la exención de 7 días, 188mil 253 extranjeros, que representan 90 por ciento deltotal ingresado, por tanto, la diferencia restante de 20mil 911, corresponden a las personas que realizaron elpago de la contribución al ingreso del territorio nacio-nal, representando 10 por ciento. Asimismo, se advier-te de los datos ofrecidos por el SIOM, mediante el cualse realizaron 20 mil 264 trámites de tarjeta de visitan-te trabajador fronterizo, y 1 millón 131 mil 187 porconcepto de visitante regional.

También se da el caso de que el ingreso por vía terres-tre en el territorio nacional dentro del plazo que se ci-ta, se observa que en muchas ocasiones no es para re-alizar una visita en la región fronteriza, sino paraabordar un avión para internarse a otro Estado del pa-ís o viajar al extranjero, en virtud, de obtener una tari-fa aérea menor. Inclusive es frecuente que los extran-jeros traten de hacer valer el periodo de 7 días, ante laautoridad migratoria, por ejemplo: entraron por Teca-te, Baja California y abordan un avión en Tijuana, Ba-ja California, con destino a la Ciudad de México, paraque a su vez realice una conexión a Cuba, por lo queal percatarse el agente federal de migración de tal si-

tuación, le exige el pago del derecho de visitante sinpermiso para realizar actividades remuneradas, en vir-tud de que, al rebasar la zona fronteriza no le es apli-cable el beneficio de la exención, dado que ésta dispo-sición jurídica, es para que los extranjeros estén enposibilidad de realizar actividades en las ciudades omunicipios colindantes a la frontera norte o sur del te-rritorio nacional.

En el periodo 1 de enero-31 de agosto de 2018 se de-tectó a través del esquema electrónico para el pago dederechos, productos y aprovechamientos federales, de-nominado e5cinco del Servicio de Administración Tri-butaria, que 41 mil 537 extranjeros que ingresaron víaterrestre en el país, en la condición de estancia de visi-tante sin permiso para realizar actividades remunera-das, por una temporalidad de 7 días, realizaron el pa-go del DNR, hasta el momento de su salida delterritorio nacional en un aeropuerto internacional opuerto marítimo debido a que le fue exigido el pagopor rebasar el periodo de 7 días.

En el caso de la frontera norte, actualmente resulta unimportante factor el tipo de cambio del dólar america-no frente al peso, en donde tal paridad cambiaria, habeneficiado a los extranjeros, quienes han multiplica-do su gasto cuando entran en nuestras regiones fronte-rizas, generando una creciente derrama económica,como lo señala las últimas estadísticas publicadas el17 de mayo de 2018, por el Banco de México y la Se-cretaría de Turismo, donde en la cuenta de viajeros in-ternacionales, en 2016 este flujo fronterizo dejó ingre-sos por 772 millones de dólares y en 2017 por 979.6millones, lo que implica un aumento porcentual de26.9 por ciento.

Para el periodo enero-marzo del presente ejercicio fis-cal, la derrama económica ha sido de 251.8 millonesde dólares, que comparados con el mismo periodo de2017 que fueron de 204.3 millones de dólares, existeun aumento porcentual de 23.25 por ciento.

De ahí se deduce que al eliminar la exención de refe-rencia, todos los Visitantes sin permiso para realizaractividades remuneradas al pagar la cuota vigente de533 pesos, implicaría evitar abusos de los extranjerosal utilizar esta figura de exención, dado que, las cir-cunstancias que la afectan el objeto de tributación enla práctica han sido modificadas por los propios con-tribuyentes (extranjeros).


De esa manera, se considera que esta excepción se ba-sa en la buena fe del extranjero, en virtud de que, bas-ta que éste manifieste ante el agente federal de migra-ción que no permanecerá en el país por más de 7 días,para que se aplique la exención, y dicha persona estéen libertad de transitar por todo el territorio nacional,con la limitante de que si excede el término estableci-do, el derecho se pagará al momento de la salida delpaís; supuesto que también entraña otro acto de buenafe por parte del extranjero, ya que deberá presentarseante el filtro de salida correspondiente para que sea re-gistrada su salida vía terrestre.

La problemática de control migratorio en los puntosde salida vía terrestre, ha sido reconocida en el Pro-grama Especial de Migración 2014-2018, publicadoen Diario Oficial de la Federación el 30 de abril de2014, al señalar que al existir un elevado volumen demovimientos de entrada de personas en las regionesfronterizas del país, por motivos familiares, comer-ciales y laborales, existe un serio desafío de controlmigratorio, que se agudiza en los puntos marítimos yterrestres de tránsito internacional, generando un dé-ficit de infraestructura y personal capacitado y certi-ficado para controlar y documentar la movilidad in-ternacional, en especial las salidas del territorionacional.

Así, pese a que se ha logrado un avance importante enla cobertura de infraestructura tecnológica en los pun-tos de tránsito internacional, en la actualidad todavía 4por ciento de ellos carece de filtros de registro elec-trónico para documentar las entradas y 17 por cientopara documentar las salidas (en 2008, los déficitseran de 66 y 79, respectivamente).

Si se autorizara la eliminación de esta exención, lacantidad estimada para ser captada por este órgano ad-ministrativo desconcentrado en 2018 sería de mil 139millones 495 mil pesos, aplicando la cuota de 533 pe-sos, por concepto de pago de Visitante sin permiso pa-ra realizar actividades remuneradas, a cada extranjeroque ingrese en el territorio nacional por vía terrestre deacuerdo con la estimación de flujo de personas que seencuentra registrado en el Sistema Integral de Opera-ción Migratoria.

La operación del INM se merma por la insuficienciapresupuestal ya que, considerando dichos puntos, elincremento de la migración trae consigo la demanda

que el INM debe abordar lo que genera gastos en esta-ciones migratorias, casas de atención a menores, etcé-tera.

El manejo de migrantes y su repatriación depende dela óptima operación del instituto, y esto se ve afectadopor restricciones existentes o regulaciones jurídicas.El incremento de la migración en el mundo tambiénincrementa las responsabilidades del instituto.

La destinación actual de recursos para el INM no sa-tisface las necesidades de operación en un contexto enel que la migración es un factor de interés nacionalcrucial por lo que es menester reconsiderar esta asig-nación presupuestaria para el beneficio del migrante ydel INM como ente operativo.

Derivado de lo anterior someto a consideración de es-ta asamblea la propuesta de reforma que se detalla enel siguiente cuadro comparativo:

Por todo lo expuesto someto a consideración de estasoberanía el siguiente proyecto de

Decreto

Único. Se reforman el inciso a) de la fracción segun-da del artículo 11 y el primer párrafo del artículo 12 dela Ley Federal de Derechos, para quedar como sigue:

Artículo 11. No se pagarán los derechos señalados enel artículo 8o. de esta ley cuando los extranjeros per-manezcan en territorio nacional en las condiciones deestancia siguientes:

[…]


II. Visitantes sin permiso para realizar actividadesremuneradas que se ubiquen en alguno de los si-guientes supuestos:

A) Derogada.

…

…

Artículo 12. Por la prestación de los servicios migra-torios en aeropuertos a pasajeros de vuelos internacio-nales que abandonen el territorio nacional se cobrarála cuota de $148.61

…

…

Transitorio


Notas

1 Ley de Seguridad Nacional considera como amenazas a la segu-

ridad nacional, entre otras, los actos tendentes a consumar espio-

naje, sabotaje o terrorismo, de interferencia extranjera en los asun-

tos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado

mexicano, los tendentes a consumar el tráfico ilegal de materiales

nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de des-

trucción masiva, así como los tendentes a obstaculizar o bloquear

actividades de inteligencia o contrainteligencia.

2 Artículo 20 de la Ley de Migración.

3 Comisión de Asuntos Fronterizos Sur, Senado de la República,

página 1. Fuente consultada:

http://www.senado.gob.mx/comisiones/asuntos_fronterizos_sur/d

ocs/Programa1_LXII.pdf

4 Subsecretaría de Comercio Exterior, “Balanza comercial de Mé-

xico con Estados Unidos”. México, Secretaría de Economía, 2016.

Fuente consultada:

http://187.191.71.239/sic_php/pages/estadisticas/mexico/G8bc_e.

htm Senado de la República, LXIII Legislatura, página 8. Fuente

consultada:

http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/docs/NI_Fronte-

raMX_EEUU_010617.pdf

Dado en el salón de sesiones de la Cámara de Diputa-dos del Congreso de la Unión, a 27 de noviembre de2018.




Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, LXIV Legislatura

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