3. Evaluación de operación · 2014-12-05 · Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006:...
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Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre 2006 99 3. Evaluación de operación La evaluación de operación incluye un análisis de los procesos operativos, la verificación del cumplimiento de metas físicas y financieras y un análisis de costos. 3.1 Evaluación de procesos Con base en las Reglas de Operación (ROP), los lineamientos generales y los manuales de procedimientos disponibles del Programa “Tu Casa”, se revisó la operación del Programa y se elaboraron diagramas de flujo identificando los principales procesos operativos definidos en estos documentos y a los actores responsables de cada proceso (SEDESOL central, delegaciones estatales, autoridades estatales, municipales, etc.). De acuerdo con lo publicado en las ROP para el ejercicio 2006, los actores participantes en la operación y ejecución del Programa son los siguientes: 1. Instancia Normativa (IN): Instancia responsable del Programa “Tu Casa”, para todos los casos es el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO). 2. Instancia Ejecutora (IE): El gobierno estatal o el municipal. 3. Instancia Corresponsal (IC): Las delegaciones federales de la SEDESOL en las entidades federativas serán la IC de la Instancia Normativa. 4. Instancias Auxiliares de la Normativa (IAN): Los ONAVI’S, el BANSEFI y otras instituciones que determine el FONHAPO, podrán ser Instancias Auxiliares de la Instancia Normativa y para tal efecto se suscribirán los convenios correspondientes. 5. Población objetivo del Programa: Población que vive en estado de pobreza patrimonial. En el Manual de Operación del Programa, sin embargo, continúan señalándose de forma conjunta a las Delegaciones Federales de la SEDESOL y a los ONAVI’S y el BANSEFI, como Instancias Auxiliares de la Normativa. Consideramos que esta falta de concordancia podría ocasionar confusión, al no existir una correspondencia entre estas denominaciones.
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Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre 2006
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3. Evaluación de operación
La evaluación de operación incluye un análisis de los procesos operativos, la
verificación del cumplimiento de metas físicas y financieras y un análisis de costos.
3.1 Evaluación de procesos
Con base en las Reglas de Operación (ROP), los lineamientos generales y los
manuales de procedimientos disponibles del Programa “Tu Casa”, se revisó la operación
del Programa y se elaboraron diagramas de flujo identificando los principales procesos
operativos definidos en estos documentos y a los actores responsables de cada proceso
(SEDESOL central, delegaciones estatales, autoridades estatales, municipales, etc.).
De acuerdo con lo publicado en las ROP para el ejercicio 2006, los actores
participantes en la operación y ejecución del Programa son los siguientes:
1. Instancia Normativa (IN): Instancia responsable del Programa “Tu Casa”, para
todos los casos es el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares
(FONHAPO).
2. Instancia Ejecutora (IE): El gobierno estatal o el municipal.
3. Instancia Corresponsal (IC): Las delegaciones federales de la SEDESOL en las
entidades federativas serán la IC de la Instancia Normativa.
4. Instancias Auxiliares de la Normativa (IAN): Los ONAVI’S, el BANSEFI y otras
instituciones que determine el FONHAPO, podrán ser Instancias Auxiliares de la
Instancia Normativa y para tal efecto se suscribirán los convenios
correspondientes.
5. Población objetivo del Programa: Población que vive en estado de pobreza
patrimonial.
En el Manual de Operación del Programa, sin embargo, continúan señalándose de
forma conjunta a las Delegaciones Federales de la SEDESOL y a los ONAVI’S y el
BANSEFI, como Instancias Auxiliares de la Normativa. Consideramos que esta falta de
concordancia podría ocasionar confusión, al no existir una correspondencia entre estas
denominaciones.
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Las obligaciones que en el Manual de Operación se mencionan para cada instancia
participante tampoco coinciden con las que se señalan en las ROP 2006. En el Manual de
Operación del Programa, se señalan, además de las obligaciones, las atribuciones de cada
una de las instancias.
Resulta evidente al contrastar estos dos documentos normativos que en el Manual de
Operación se describen de forma más completa estos acápites, de forma que existen
procesos que no se señalan de manera explícita en las ROP 2006 y sí en el Manual de
Operación. Basados en ambos documentos elaboramos una secuencia ordenada de la
ocurrencia de cada uno de estos procesos.
El primer paso en la operación del Programa se realiza al momento en que el
FONHAPO da a conocer las Reglas de Operación y el Manual de Operación, así como la
cantidad de recursos que serán destinados para las actividades del Programa, de acuerdo a
lo señalado en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Una vez hecho esto, la Instancia Ejecutora elabora un plan de trabajo anual que se
hace llegar a FONHAPO, instancia que valida los procesos señalados. Durante esta
validación, la Instancia Ejecutora podrá proponer modificaciones al plan de trabajo anual.
A partir del momento de validación, las Instancias Ejecutoras tendrán la obligación de
dar difusión al Programa, señalando en una o varias convocatorias cuáles son los pasos que
se seguirán para el cumplimiento de lo señalado en las ROP del Programa. En los
municipios donde se programen apoyos, el gobierno municipal convocará a la población a
participar mediante la emisión de un aviso por los medios de difusión más efectivos a su
alcance.
Cuando la población objetivo ha conocido la o las convocatorias, presenta su solicitud
de apoyo a través del llenado de la Cédula de Información Socioeconómica (CIS). El jefe o
jefa de familia solicitante del subsidio federal debe realizar personalmente la solicitud ante
la Instancia Ejecutora o ante las Instancias Auxiliares. El seguimiento a la solicitud lo
puede realizar uno de sus dependientes económicos presentando carta poder simple. No se
permitirá que los trámites se realicen a través de gestor, representante, organización social o
partido político.
Es obligación de la Instancia Ejecutora verificar la veracidad de los datos asentados
en la CIS, para posteriormente enviarlas a la SEDESOL y las IAN, las cuales se encargarán
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de capturarlas en línea según se reciben de los solicitantes, enviando el resultado al
FONHAPO, para ser procesado en su Sistema de Información (SIDI).
El SIDI emitirá la relación de Solicitantes Calificados. Dicha relación se entrega a la
Instancia Ejecutora o, en su caso, a las Instancias Auxiliares, quienes notificarán a los
Solicitantes Calificados que resulten seleccionados.
Cabe señalar que las etapas siguientes del procedimiento operan de la misma forma,
es decir, para que el FONHAPO lleve a cabo todo el proceso de operación del Programa y
la población objetivo reciba los apoyos, se realizan una serie de procedimientos que
involucran a la Instancia Ejecutora y a la Auxiliar; mientras la primera está en contacto
directo con los solicitantes y beneficiarios, la segunda lo está con el FONHAPO, a través
del SIDI.
De esta forma, la Instancia Ejecutora recibirá el ahorro previo de los Solicitantes
Calificados y por conducto de la Delegación, notificará al FONHAPO el nombre del
solicitante, su CURP, el monto del subsidio solicitado, el ahorro previo acreditado, la
localidad, la ubicación y la modalidad en que se aplicará el subsidio.
Posteriormente, el FONHAPO emitirá la Relación de Beneficiarios del Programa “Tu
Casa”, y podrá autorizar a la Delegación de la SEDESOL la impresión del Certificado de
Subsidio Federal para cada uno de ellos. La Delegación recabará las Actas de Entrega-
Recepción, que relacionadas entregará al FONHAPO.
El FONHAPO integra la información recibida en el Padrón de Beneficiarios de los
programas de apoyo económico federal para vivienda.
El proceso concluye cuando los beneficiarios finalmente reciben el apoyo económico
federal, mediante el Certificado de Subsidio Federal. En los gráficos G3.1 y G3.2 se ilustra
la secuencia de estos procesos.
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Gráfico G3.1. Diagrama de la operación general del Programa “Tu Casa”
Gobierno Federal
Gobiernos Estatales y municipales
Asignación de recursos federales (Subsidio Federal y Certificado de subsidio federal)
Asignación de subsidio o crédito de los gobiernos federales y municipales
Familias Beneficiarias
Aportación según modalidad de apoyo recibido
Compra de lotes con servicios Adquiere nueva vivienda Edifica nueva vivienda
Distribución de apoyos económicos federales por entidad federativa
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6.- Presentarán a través de
la o el jefe de fam
ilia de
manera personal, su
solicitud ante la Instancia
Ejecutora o ante las
Instancias Auxiliares
Gráfica G3.2. Algoritmo detallado de los procesos del Programa “Tu casa”
15.- Validará la lista
confrontándola con el
Padrón de
Beneficiarios, emitirá la
Relación de
Beneficiarios del
Program
a, la entregará
a la Delegación de la
SEDESOL y la
autorizará para la
impresión del
Certificado de Subsidio
Federal
9.-Emitirá las
Relaciones de
Solicitantes Calificados
y las entregará a la
Instancia Ejecutora o en
su caso a las Instancias
Auxiliares
Familias Beneficiarias
Instancias Auxiliares
ONAVITS, BANSEFI y
otras
Instancia Corresponsal
Delegaciones de la SEDESOL
estatales
8.-Capturará las
solicitudes en línea
según se reciben de los
solicitantes, enviando el
resultado al
FONHAPO
, para ser
procesado en su
Sistem
a de Información
(SIDI).
18.- Recabará las
Actas de Entrega-
Recepción, las
cuales entregará a
FONHAPO
.
12. Entregarán
Ahorro previo
* Además: a) Podrá reasignar los recursos que se disminuyan a otras entidades federativas.
b) Notificará a la Instancia Ejecutora y a la Instancia Auxiliar que corresponda, de cualquier am
pliación o disminución de apoyos económ
icos para los Beneficiarios de la entidad.
10.- Notificarán a la
Instancia Ejecutora la
Relación de
Solicitantes Calificados
a más tardar dentro de
los 3 días hábiles
posteriores de emitida
por el sistema
17.- Recibirán el
Certificado de Subsidio
Federal
14.- Recibe la
relación e introduce
en el SIDI los datos
de los solicitantes
que acreditaron su
ahorro
16.- La
Delegación
entregará por
oficio dicha
relación a la
Instancia
Ejecutora dentro
de los 3 días
hábiles
posteriores a su
emisión,
imprime los
Certificados de
Subsidio Federal
y los entregará a
los beneficiarios
Instancia Ejecutora
(Gobiernos estatales)
2.- Preparará y
presentará el Plan de
Trabajo A
nual de la
entidad federativa al
FONHAPO
4.-Definirá las localidades
donde se aplicará el Program
a “Tu casa”, con base en lo
estipulado en el M
anual de
Operación del Program
a
emitido por el FONHAPO y
prom
overá que las acciones se
complem
enten con las que se
realizan dentro del Programa
“Hábitat”, cuyo contenido
debe apegarse a las presentes
Reglas de Operación y dem
ás
lineam
ientos aplicables
5.-Convocará a la
población en los
municipios donde se
programen apoyos, a
participar mediante la
emisión de un aviso por
los medios de difusión
más efectivos a su
alcance.
7.- Aplicará la CIS,
revisará la veracidad de
los datos contenidos en
ésta y las enviará a la
SEDESOL y las IAN a
más tardar dentro de los
últimos cinco días
hábiles del mes
11.Notificará a los
solicitantes sobre su
calificación y
determ
inará la forma en
que los Solicitantes
Calificados entregarán
el ahorro estipulado en
las ROP y entregarán la
inform
ación a
FONHAPO.
19.- Integrará la
inform
ación
recibida en el
Padrón de
Beneficiarios de
los programas de
apoyo
económ
ico para
la vivienda
Instancia Norm
ativa
(FONHAPO) *
1.-Publicará la
distribución inicial de
los recursos destinados
como Subsidio Federal
para los Beneficiarios,
por entidad federativa,
en el D
iario Oficial de
la Federación durante el
primer bimestre del año
3.-Validará los Planes
de Trabajo Anuales de
los estados
Participantes
13.- Elaborará
la relación de
solicitantes
certificados
que
acreditaron su
ahorro y lo
entregará a
las
Delegaciones
20.-Reintegrará a los solicitantes
validados que no fueron
seleccionados la cantidad que
recibió de ellos, informando que
quedarán anotados en la Lista de
Espera para el siguiente ejercicio y
recibirá de los beneficiarios el Bono
de Subsidio Federal al mom
ento de
la firma del contrato de Ejecución y
entregará a FO
NHAPO
la relación
de beneficiarios que firmó el
Contrato, anexando los originales de
los Bonos de Subsidio conservando
copia de este en los Expedientes de
los Beneficiarios
21.-Revisará la autenticidad de
los Bonos recibidos, pagará su
valor depositando los recursos
por medio de transferencia
electrónica a la cuenta bancaria
que indique la Instancia
Ejecutora
22.-Realizará las
acciones de vivienda y
las entregará a los
beneficiarios
form
ulando el Acta de
Entrega Recepción de
Acción de Vivienda
que serán firm
adas por
los beneficiarios y la
Instancia Ejecutora,
integrará las actas a los
expedientes de los
Beneficiarios enviando
la relación de
Beneficiarios a quienes
se les terminó y entregó
la acción de vivienda al
FONHAPO
23.- Recibirán las acciones
de vivienda y firm
arán las
Actas de Entrega Recepción
de Acción de Vivienda
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
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3.1.1 Evaluación de los procesos operativos del Programa.
3.1.1.1 Selección de muestra de Estados y Participantes:
Para el análisis de los procesos operativos del Programa, a partir de las opiniones de
los funcionarios y operadores del mismo, se decidió entrevistar a estos actores clave en las
mismas entidades seleccionadas para la encuesta con beneficiarios, de forma que pudieran
contrastarse las respuestas. De esta forma, la entrevistas se llevaron a cabo en los estados de
Sinaloa, Aguascalientes, Colima, Tabasco, Veracruz y Tamaulipas.
Se solicitó a FONHAPO una relación de funcionarios y operadores del Programa en
cada uno de estos Estados y sus datos de contacto, a partir de los cuales se procedió a
organizar y coordinar las fechas y horarios de las visitas a sus instituciones respectivas.
3.1.1.2 Metodología:
Acceso al Campo: Las visitas a los Estados se desarrollaron en el período del 6 al 20 de
febrero del 2007. Las entrevistas fueron realzadas por una sola persona, con el fin de
asegurar consistencia en el proceso. La investigadora se presentó en las instituciones
visitadas con la documentación que permitía identificar al Instituto Nacional de Salud
Pública como la institución evaluadora y al equipo de investigación a cargo de la
evaluación externa. Antes de cada entrevista se obtuvo el consentimiento informado de los
informantes.
Estrategia de recolección y registro de datos: Por medio de entrevistas semiestructuradas
se evaluó la percepción de los principales funcionarios y operadores del Programa en los
siguientes temas: aspectos normativos y operativos del Programa, grado de ejecución
durante el ejercicio fiscal 2006, formulación y cumplimiento de las metas físicas,
financieras y de resultados y percepción sobre el impacto del Programa en el mejoramiento
de las condiciones de vida de los beneficiarios y en aspectos de equidad de género y capital
social. La guía de entrevista estuvo compuesta por un total de 92 preguntas abiertas
repartidas en 7 secciones en correspondencia con los aspectos explorados ya mencionados.
Las entrevistas se desarrollaron a los principales responsables de la operación del
Programa a nivel de las Instancias Ejecutoras (Institutos Estatales de la Vivienda) y las
Instancias Corresponsales de la Instancia Normativa (Delegaciones Estatales de la
SEDESOL), en la muestra de Estados seleccionados. La duración promedio de las mismas
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
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fue de una hora y fueron grabadas previa autorización en todos los casos a excepción de
uno en el cual el entrevistado solicitó no ser grabado. Adicionalmente se recolectó
información a través de las notas de campo de la investigadora encargada de esta actividad.
El lugar de las entrevistas fue la oficina de trabajo de los participantes en la mayoría
de los casos, excepto 3 entrevistados en el Estado de Colima, los que fueron contactados en
otra institución en la cual tenían una reunión de trabajo y en la cual se solicitó un local de
reuniones para cumplimentar las entrevistas y 2 entrevistados de Aguascalientes a los que
se les aplicó la guía de entrevistas en la sala de juntas de la dirección general de su
institución.
Análisis de la información: Las ideas fundamentales captadas en cada una de las
entrevistas fueron transcritas y adicionalmente se llevó un diario de campo que permitió ir
haciendo un primer ordenamiento y clasificación de la información, e identificar los
aspectos generales de la forma en que operaba el programa en cada Estado, las principales
causas de abandono y no ocupación referidas así como las principales modificaciones
sugeridas a las ROP del Programa por cada participante. En este diario de campo,
igualmente se recolectó información de algunos funcionarios (Directores Generales de los
Institutos de la Vivienda y Delegados Estatales de la SEDESOL) que por no disponer del
tiempo suficiente, no fueron entrevistados formalmente, pero con los que pudimos tener un
intercambio provechoso que indudablemente ayudó a conformar nuestra visión general de
la operación del Programa.
Toda la información obtenida, fue releída, seleccionada y codificada para poder
elaborar las categorías que permitieron hacer el análisis final. Las categorías estuvieron
relacionadas con la operación del Programa, la definición y cumplimiento de las metas
físicas, financieras y de resultados para el 2006, el impacto del Programa en familias y
comunidades beneficiadas, las sugerencias a los documentos normativos del Programa así
como las fortalezas y debilidades en la operación del mismo.
El análisis de la información se realizó mediante el análisis de discurso, teniendo
especial atención en rescatar aspectos emergentes del mismo. Se identificaron las
recurrencias en el discurso de los participantes las que tomamos como base fundamental
para elaborar nuestras interpretaciones y opiniones en el análisis.
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Se lograron entrevistar un total de 32 funcionarios y operadores del Programa,
repartidos de la siguiente forma según Estado e Institución de procedencia.
Tabla T3.1. Número de entrevistas realizadas por entidad
Institución
Estados
Delegación
SEDESOL
Estatal
Instituto de la
Vivienda
Total
Sinaloa 4 4 8
Aguascalientes 3 2 5
Colima 2 3 5
Tabasco 2 3 5
Veracruz 2 1 3
Tamaulipas 3 3 6
Total 16 16 32
Los resultados que aquí se presentan se sustentan en la consistencia y reiteración de
los testimonios lo que pudiera considerarse como criterio de “saturación teórica” en nuestro
análisis.
3.1.1.3 Resultados de la evaluación de los procesos operativos del Programa.
Según lo establecido en los Términos de Referencia para la Evaluación Externa del
Ejercicio Fiscal 2006, se consideraron los siguientes procesos y se responden las preguntas
sugeridas, en base a la información obtenida en las entrevistas.
Solicitud de Apoyos:
- ¿Existe información sistematizada que permita conocer la demanda total de apoyos y
las características de los solicitantes?
Se comprobó que en las Instituciones visitadas existe información suficiente que
permite conocer las características de las familias que solicitan participar en el Programa y
sobre la demanda general de nueva vivienda, ampliaciones y mejoramientos por municipios
y localidades.
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En los Institutos de la Vivienda visitados existe información que permite identificar
la demanda de apoyos según las modalidades del Programa que se implementan en el
Estado y su distribución en cada uno de los municipios correspondientes, integradas en las
bases de datos respectivas. Esta información se obtiene a partir de los solicitantes que
acuden personalmente a estas instituciones o a las delegaciones de la SEDESOL estatales.
Igualmente existe información sobre una denominada “demanda presidencial”, que reciben
desde el nivel central. Para cada solicitante, se cuenta con un expediente en el cual junto a
la solicitud para participar en el programa, se agrupa toda la documentación que se les
solicita y se adjunta la Cédula de Información Socio-Económica (CIS). Se conforma de esta
forma un padrón de solicitantes.
Se cuenta adicionalmente, con estudios socio-económicos por municipios y
localidades que permite conocer la demanda de vivienda en estas localidades.
Adicionalmente, las Delegaciones Estatales de la SEDESOL, cuentan con las CIS
de todos los solicitantes para cada ejercicio fiscal y en el caso de las solicitudes que se
reciben directamente en estas dependencias, cuentan con un expediente completo por
solicitante.
- ¿Se cumple con los lineamientos para recibir y procesar solicitudes de apoyos?
En sentido general, se pudo comprobar que los procesos para recibir y procesar las
solicitudes de apoyo presenta ciertas irregularidades y en ocasiones no se siguen los
lineamientos establecidos en los documentos normativos.
En las instancias ejecutoras (Institutos de la Vivienda de los Estados y
Ayuntamientos Municipales), se reciben las solicitudes de la población casi en su totalidad.
Adicionalmente, algunos solicitantes según sus preferencias pueden dirigirse personalmente
a las Delegaciones Estatales de la SEDESOL, donde se les recibe su solicitud, sin embargo,
la magnitud de las solicitudes que se originan por conducto de estas delegaciones es mucho
menor.
Cuando se recibe la solicitud se le solicitan todos los documentos personales y
legales necesarios y se llena la CIS. Sin embargo, debemos señalar que en el estado de
Tamaulipas estaban desarrollando un Programa dirigido a otorgar créditos a las familias
para adquisición de lotes de terrenos con servicios para ulterior edificación de las viviendas
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(Programa “Suelo legal, patrimonio seguro”) y han tomado en cuenta a las familias
incorporadas en este Programa para conformar la demanda de apoyos del Programa “Tu
Casa”, siguiendo el criterio de que estas familias reúnen los mismos requisitos que los
establecidos en las ROP de este Programa.
De forma consistente se escuchó de los informantes que la dificultad que en
múltiples ocasiones se detecta para que los solicitantes puedan aportar toda la
documentación oficial establecida en los documentos normativos. Como una alternativa a
esta limitación, se permite ante la ausencia de estos documentos una “Carta Jurada” donde
bajo protesta de decir verdad, los solicitantes hacen constar el salario que perciben y avalan
los documentos necesarios.
Igualmente, es en este momento donde según lo establecido en las ROP, los
solicitantes deben presentar un documento que acredite su ahorro. En la práctica, de
acuerdo a los informantes, este es un punto que muy pocas veces se cumple. Lo que se hace
en la práctica, según nos refirieron, es que al momento de recibir la solicitud, se les informa
de la necesidad de aportar un ahorro y se les estimula a ir preparando dicho ahorro para en
caso de ser calificado ya tengan lista su aportación.
Esta dinámica podría generar retrasos en los procesos del Programa, debido a que si
resulta calificado un solicitante que no ha documentado su ahorro previo, obliga a reasignar
el beneficio, con los retrases que esto conlleva.
- ¿Existen procedimientos estandarizados y adecuados para recibir y procesar solicitudes
de apoyo?
De acuerdo a los informantes, los procedimientos para recibir y procesar las
solicitudes de apoyo no están lo suficientemente estandarizados y existe consenso en que se
incurre en algunas irregularidades al no apegarse estrictamente a los procesos contemplados
en las ROP y otros documentos normativos.
Según estos documentos, los solicitantes deben presentarse personalmente ante las
instancias ejecutoras para realizar la solicitud. En base a los testimonios, puede darse el
caso de que en algunas comunidades sean los líderes de la comunidad o líderes ejidales
quienes reúnan un grupo de solicitudes de su localidad y las entreguen en estas instancias.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
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Más allá de que se está incumpliendo con lo establecido en las ROP, este manejor
de solicitudes colectivas podría generar manipulación política del Programa. Esta es una
situación que fue referida en la mayoría de los Estados visitados. Sin embargo, es
importante notar que no es una problemática que hayan reportado los beneficiarios en la
encuesta llevada a cabo (ver sección de Percepciones).
Adicionalmente, esta etapa de la ejecución del Programa es muy sensible en cuanto
al tiempo que se emplea en procesar las solicitudes y la incorporación de toda la
información en el SIDI, por parte de las Delegaciones Estatales de la SEDESOL. Se pudo
detectar que es este un momento que genera retrasos considerables en todos los procesos
ulteriores. Las razones por las cuales se ocasionan estos retrasos son múltiples y la
responsabilidad recae según los entrevistados en una u otra instancia en dependencia de la
institución de procedencia del informante. Algunos refieren que se debe a que las
instancias ejecutoras se demoran en enviar los expedientes de los solicitantes y otros
manifiestan que es en las Delegaciones Estatales de la SEDESOL donde se captura muy
lentamente la información por contar con insuficiente personal para estos fines. Estas
observaciones fueron reiteradas y consistentes en cada uno de los Estados visitados.
Igualmente, se hace referencia a que en muchas ocasiones, no se realiza una buena
selección de los demandantes de apoyos, por parte de las instancias ejecutoras, de modo
que una vez que se invierte tiempo en capturar la información de estos solicitantes en el
SIDI, finalmente resultan como no calificados, motivo por el cual se debe entonces solicitar
otros expedientes a los ejecutores para que nuevamente se capture su información y se
incorpore al SIDI, lo cual ocasiona duplicidad de trabajo y pérdida de tiempo.
Consideramos que los procesos de recepción y procesamiento de las solicitudes de
apoyo constituyen la base o los cimientos para el éxito ulterior del Programa. Las fallas
que en este momento se generan, desencadenan invariablemente una serie de dificultades
ulteriores que restan eficiencia a la ejecución del Programa por lo que se recomienda que se
establezcan estrategias más puntuales para garantizar que se cumpla con lo establecido y
reflejar de manera clara y precisa en los documentos normativos la forma correcta en que se
debe proceder, destacando los procedimientos no permitidos y que se conoce existen por
evaluaciones anteriores.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
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Selección de beneficiarios/proyectos
- ¿Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quiénes reciben
los apoyos del programa, con qué frecuencia y cuáles son sus características socio-
económicas?
Se constató en todos los casos de las Instituciones visitadas, que se cuenta con
información sistematizada y actualizada sobre los que reciben los apoyos del Programa,
cuantos apoyos han recibido y sus características socio-económicas.
Se comprobó que además de la información que se recibe de los solicitantes y del
expediente que se crea al efecto al momento de la solicitud, existe en estas instituciones un
padrón de beneficiarios para cada ejercicio fiscal y copias de los certificados de entrega-
recepción de todas las acciones otorgadas en ejercicios anteriores.
Esta información permite conocer si un beneficiario del actual ejercicio fiscal ha
recibido apoyos anteriores, específicamente para el caso de la modalidad de mejoramiento
que permite la obtención de varios subsidios mientras no se rebase el techo del subsidio
establecido en las ROP del Programa.
- ¿La selección de beneficiarios cumple con los criterios de elegibilidad y requisitos
establecidos en las ROP?
A manera de consenso, se pudo determinar que la selección de beneficiarios no
siempre cumple con los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las ROP,
debido a que los criterios de priorización en que se basan las instancias ejecutoras no
siempre son los mismos y en ocasiones se propicia la pérdida de transparencia y claridad en
la ejecución del Programa.
Según la información obtenida de los funcionarios entrevistados, todo calificado por
el SIDI, en teoría debe cumplir con los requisitos establecidos en las ROP, en este paso el
margen de error está determinado por la ausencia de veracidad de la información entregada
por los solicitantes. En un segundo paso, la selección de los beneficiarios está sujeta a los
criterios de priorización que se establezcan en cada Estado, los cuales no siempre son los
mismos, a pesar de estar claramente identificados en las ROP del Programa.
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En relación a la posibilidad de que los beneficiarios puedan falsear la información
que se les solicita, debemos aclarar que los procedimientos que se siguen cumplen con lo
establecido en las ROP, sin embargo, cuando no se tiene la documentación oficial que se
solicita, es permitido aceptar las denominadas “Cartas Juradas”, que si bien son una
solución dado lo costoso que resultaría para estas familias obtener los documentos oficiales,
igualmente sirve de oportunidad a malas intenciones y actitudes deshonestas.
Una sugerencia que hacemos al respecto, es establecer convenios con las instancias
correspondientes que permitan a estas familias de escasos recursos, la obtención de los
documentos establecidos, exentos de costo siempre que sea con fines y a propósito del
Programa.
Este punto se refuerza con los resultados que se muestran en la sección de
Resultados, en la cual se muestra que los hogares beneficiarios no necesariamente se
encuentran en una situación de pobreza patrimonial.
- ¿Existen procedimientos estandarizados y adecuados para la selección de beneficiarios?
Si bien en las ROP, se especifican estos procedimientos y los criterios de
priorización para la selección de los beneficiarios, se comprobó que en la práctica estos
procesos no están lo suficientemente estandarizados.
La forma en que se determina quienes resultan beneficiarios del Programa incluye
dos etapas. La primera es el tránsito del estado de solicitante al de calificado, lo cual se
realiza de manera automática por el SIDI y no permite manipulación alguna.
En esta primera etapa, como ya hemos explicado, la selección adecuada está basada
y depende de la veracidad de la información que aporta el solicitante y que se captura en el
sistema. Según consenso de la información obtenida de las personas entrevistadas, de
manera sistemática se realizan acciones de verificación de la información que los
solicitantes proporcionan, sin embargo, por cuestiones logísticas y económicas, esta
verificación no se realiza al 100% de los solicitantes, por lo que se crean espacios que
hacen posible que se acepten solicitudes de personas que realmente no requieren de estos
beneficios.
La segunda etapa que es el tránsito del estado de calificado al de beneficiario, en
muchas ocasiones es poco clara y nada transparente. Es en los Institutos Estatales de la
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112
Vivienda donde se realiza esta selección. Muchas veces el número de cédulas aceptadas en
el SIDI excede la demanda que puede ser aprobada por modalidad, dados los recursos
disponibles, en este momento se debe entonces determinar quienes sí y quienes no pueden
ser beneficiarios, lo cual en la mayoría de los casos no es claro.
Algunos testimonios se refieren a que la prioridad se establece sólo por el orden en
que los calificados documentan su ahorro previo (“primero en tiempo, primero en
derechos”), en otros casos se hace referencia a prioridades de acuerdo a la presencia de
adultos mayores o personas discapacitadas en el hogar, nivel de ingreso de las familias
(priorizando a las de más bajos ingresos) y otros criterios de prioridad señalados en las
ROP.
Sin embargo, entendemos que no existe uniformidad en estas consideraciones y a
pesar de que en las ROP se establecen con claridad los criterios para realizar esta
priorización, estos no siempre se cumplen y el resultado origina poca transparencia en los
procesos de entrega de subsidios.
- ¿Los procedimientos de selección de beneficiarios son claros, objetivos y suficientes
para minimizar errores de inclusión?
Consideramos que no son completamente claros estos procesos y que muchas veces
no se cumple con los criterios de priorización normados. Esto pudiera ocasionar errores de
inclusión y el otorgamiento de un beneficio a alguien que en realidad no lo necesita.
La posibilidad de incurrir en errores de inclusión, es decir, otorgar el beneficio a
familias que en realidad no lo requieren, no solo resta la posibilidad de beneficiar a las
familias que sí pertenecen a la población objetivo del Programa y que se encuentran en
pobreza patrimonial, sino que según las opiniones de los entrevistados, esta es una de las
principales causas de futura no ocupación o abandono de las viviendas otorgadas por el
Programa, al no existir una necesidad real del beneficio.
3.1.2 Mecanismos de Contraloría Social
En las ROP para el ejercicio 2006 de define como instancias encargadas de la
Auditoría, Control y Seguimiento del Programa “Tu Casa” a la Secretaría de la Función
Pública, a través de la Dirección General de Operación Regional y Contraloría Social y, en
su caso, por la Unidad de Auditoria Gubernamental de los Órganos Internos de Control en
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
113
el FONHAPO; la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; la Auditoria Superior de la
Federación y demás instancias que en el ámbito de sus respectivas atribuciones resulten
competentes. Estos organismos son los facultados para dar seguimiento a la entrega a los
Beneficiarios de los apoyos económicos federales, y a la aplicación de los recursos
federales para Gastos Indirectos.
De la misma forma se define que el Órgano Estatal de Control de la entidad
federativa respectiva será la Instancia de Control para dar seguimiento a la aplicación de los
recursos de la Instancia Ejecutora y de los beneficiarios.
En este documento queda definido que la FONHAPO quedará sujeta a acciones de
monitoreo permanentes y sistemáticas para verificar la entrega de apoyos a sus
beneficiarios, así como el cumplimiento de su función social; y quedará sujeta a los
criterios y lineamientos que emita la Comisión Nacional de Evaluación de Programas de
Desarrollo Social en su momento y demás normatividad vigente.
Se establece que se deberá contar con un sistema de evaluación de la operación del
Programa que incluya tanto un componente evaluativo interno como otro externo.
En lo relativo a la evaluación interna se establece que la Instancia Normativa
(FONHAPO) dispondrá de los mecanismos de seguimiento y medición de resultados que
proporcionen elementos importantes para su evaluación, a fin de analizar la ejecución del
Programa “Tu Casa”, identificando el cumplimiento de los objetivos y metas programados
y el ejercicio de los ingresos y gastos presupuestados. De igual manera, esta evaluación
servirá para detectar variaciones y desviaciones programáticas y presupuestales, adoptar
medidas correctivas que reorienten las acciones y el impacto de la entidad, con lo cual se
fortalecerá la toma de decisiones en la gestión actual y se mejorarán sus expectativas.
En cuanto a la evaluación externa se establece que de acuerdo al Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal y conforme a los
criterios y lineamientos que en su momento emita el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social, la evaluación externa de los programas sociales será normada,
coordinada y supervisada por la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los
Programas Sociales (DGEMPS), dictando los requerimientos necesarios para el correcto
desempeño de la evaluación.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
114
En este sentido, se introducen elementos importantes que no estaban estipulados en
las ROP 2004,1 donde solamente se señalaba que la evaluación externa se realizaría con
apego al decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación por instituciones académicas
y de investigación u organismos especializados, y que ésta debe presentarse a la Comisión
de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados.
Para esta evaluación queda igualmente establecido que de acuerdo al Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, ésta se cubrirá
con cargo al presupuesto del Programa y deberá realizarse por una institución académica y
de investigación u organismo especializado de carácter nacional o internacional, con base
en los Términos de Referencia del Programa elaborados conjuntamente entre la DGEMPS y
el FONHAPO.
3.1.2.1 Evaluación de los procesos de contraloría social
- ¿Existen los mecanismos de contraloría social establecidos en las ROP? ¿Funcionan de
acuerdo a lo estipulado en la normatividad? ¿La composición, funcionamiento y
atribuciones de los comités de vigilancia (u otro relevante) es apropiada para garantizar
una efectiva contraloría social?
Si bien se señala la existencia de estos mecanismos y de su funcionamiento, existen
evidencias que apuntan o bien a que no siempre se cumple con esta normatividad, a que la
forma en que se realiza no tiene la efectividad que se requiere para el adecuado
funcionamiento del programa o a que no se complementan adecuadamente con otros
mecanismos de control y auditoria para el seguimiento de la ejecución del Programa.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
115
3.2 Cumplimiento de metas físicas, financieras y de resultados
En esta sección, y de acuerdo a lo establecido en los términos de referencia, se
presenta un análisis de cumplimiento de metas del Programa de acuerdo a las acciones
realizadas y bonos entregados en comparación con lo programado, tanto en términos
monetarios como físicos, y tanto a nivel nacional como estatal.
Así mismo, se presenta información adicional obtenida de los operadores del
Programa, sobre estos puntos.
3.2.1 Metas físicas y financieras
Para estimar los resultados en el cumplimiento de las metas físicas y financieras, se
consideró tanto el presupuesto y metas físicas publicadas en el Diario Oficial de la
Federación (DOF), como lo programado en el Plan Operativo Anual (POA) de “Tu Casa”.
De acuerdo a lo publicado en el DOF, para 2006 el Programa de Ahorro, Subsidio y
Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” iba recibir un presupuesto de
$2,965,000,000 millones de pesos. Este presupuesto es aproximadamente el doble de lo
aprobado en el ejercicio anterior, lo que representa un incremento en los recursos para el
Programa muy por arriba de la inflación y del crecimiento del gasto público en general.
Debido a incrementos en el gasto autorizado al Programa durante el ejercicio, el
presupuesto real ejercido durante 2006 de acuerdo a los datos reportados fue de
$4,185,392,211 lo que representa 51% más de lo presupuestado.*
En cuanto a las metas físicas, para este año se había programado otorgar subsidios a
un total de 134,122 hogares en cualquiera de las modalidades (DOF), incluyendo las de
nivel central, en tanto que el POA consideró 45,893 viviendas nuevas y 152,707
mejoramientos†; comparado con un total de acciones en 2005 de 94,277, divididas en
32,584 viviendas nuevas y 61,373 mejoramientos. Al cierre del ejercicio 2006, de acuerdo a
la información del Programa, se habían otorgado beneficios a un total de 216,043 familias,
lo que representa 66% más de lo que inicialmente se había programado.
* El monto ejercicio total reportado por el Programa difiere del monto reportado por acciones por el proceso de actualización de los datos. El monto por acciones se utiliza en algunas secciones de este documento, y es menor al total ejercido que se menciona aquí. † Es importante notar que un hogar puede recibir más de una acción de mejoramiento
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
116
El análisis que se presenta a continuación compara las metas para cada estado
publicadas en el DOF con los resultados en acciones que reporta el sistema de información .
El grado de cumplimiento de las metas se estima con la proporción que resulta del cociente
entre las acciones y recursos programados y los recursos ejercidos y acciones entregadas (o
hogares beneficiarios).
Debido a que durante 2006 se presentaron diversos fenómenos naturales que
ocasionaron la destrucción parcial o total de viviendas, un porcentaje significativo de los
recursos adicionales del Programa estuvo relacionado con la respuesta del gobierno a esta
problemática, por lo que son recursos que no necesariamente deben considerarse como
parte del crecimiento del Programa. Para considerar este hecho, el análisis a continuación
se presenta considerando dos medidas: el total de recursos asignados al estado y
posteriormente descontando los recursos que se asignaron para acciones de respuesta a
desastres.
Para la estimación del porcentaje de cumplimiento de las metas físicas se utilizó el
mismo criterio:, primero se estimó el cumplimiento considerando todos los bonos y
posteriormente descontando las acciones que fueron para viviendas de desastre
En la tabla T3.2 podemos observar los porcentajes de cumplimiento de metas
financieras y físicas por estado en relación al presupuesto anual.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
117
Tabla T3.2. Porcentaje de metas financieras y físicas realizadas contra lo
presupuestado (DOF)
Entidad federativa %
cumplimiento
en pesos
%
cumplimiento
en pesos
(sin incluir
desastres)
% de
cumplimiento
en acciones
% de
cumplimiento en
acciones
(sin incluir
desastres)
1 Aguascalientes 117% 117% 178% 178%
2 Baja California 45% 45% 40% 40%
3 Baja California Sur 76% 76% 385% 385%
4 Campeche 66% 66% 77% 77%
5 Coahuila 205% 205% 169% 169%
6 Colima 69% 69% 131% 131%
7 Chiapas 474% 104% 344% 143%
8 Chihuahua 146% 146% 109% 109%
9 Distrito Fedral 30% 30% 46% 46%
10 Durango 226% 226% 286% 286%
11 Guanajuato 127% 127% 129% 129%
12 Guerrero 104% 104% 298% 298%
13 Hidalgo 25% 25% 29% 29%
14 Jalisco 48% 48% 65% 65%
15 Estado de México 75% 75% 138% 138%
16 Michoacán 134% 134% 144% 144%
17 Morelos 64% 64% 87% 87%
18 Nayarit 133% 133% 165% 165%
19 Nuevo León 104% 104% 145% 145%
20 Oaxaca 43% 43% 144% 144%
21 Puebla 155% 94% 283% 177%
22 Querétaro 97% 97% 106% 106%
23 Quintana Roo 208% 109% 265% 131%
24 San Luis Potosí 101% 101% 263% 263%
25 Sinaloa 139% 139% 195% 195%
26 Sonora 171% 171% 187% 187%
27 Tabasco 93% 93% 110% 110%
28 Tamaulipas 204% 138% 274% 240%
29 Tlaxcala 114% 114% 125% 125%
30 Veracruz 188% 88% 173% 118%
31 Yucatán 307% 128% 350% 161%
32 Zacatecas 125% 125% 147% 147%
Nacional 137% 101% 174% 150%
Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
118
De acuerdo a lo que se observa en la tabla T3.2, y debido al fuerte incremento en el
presupuesto para el Programa, las metas físicas y financieras fueron rebasadas por mucho
en casi la totalidad de los estados, y a nivel nacional. Como se puede observar, las acciones
relacionadas con desastres contribuyen de forma importante, y su exclusión reduce de
forma importante el exceso en cumplimiento. Asimismo, en la mayoría de los estados el
porcentaje del cumplimiento de las metas físicas es mayor que el de las metas financieras,
aún cuando no se consideren las acciones que fueron designadas para desastre, salvo en
Baja California Coahuila y Chihuahua. Esta información sugiere que las acciones
efectivamente realizadas son en promedio de un costo menor a las consideradas en la
elaboración del presupuesto, es decir, en éste se consideró un porcentaje relativamente
mayor destinado a viviendas nuevas, y en la práctica se ha llevado a cabo un número mayor
de mejoramientos; sin embargo, no se cuenta con el desglose de información para el
presupuesto, por lo que no es posible verificarlo.
Así mismo, existen estados como Coahuila, Chiapas y Chihuahua, donde el
porcentaje de metas es bastante mas bajo que el cumplimiento de los recursos, lo que refleja
que en estos estados el costo de cubrir las acciones es mayor que en el resto de los estados
En cuanto al Programa Operativo Anual, en la tabla T3.3, podemos observar también
un mayor porcentaje de cumplimiento en las metas físicas que en el ejercicio de los
recursos, con casos como Coahuila, Chiapas, Durango, Guerrero, y Tamaulipas que
rebasaron las metas físicas por arriba de 200% .
En el presupuesto del POA se estimó por separado el recurso asignado para vivienda
nueva y por otra parte el asignado a mejoramiento de la vivienda y, por lo tanto, es de esta
forma como tenemos los reportes de cumplimiento. En la tabla T3.3 vemos que el
cumplimiento para vivienda en más elevado que el de mejoramiento, tanto en la cantidad de
recursos asignados como en las metas.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
119
Tabla T3.3. Porcentaje de recursos y metas físicas realizadas según lo estimado en el POA
Entidad federativa
% de cumplimiento
en recursos
vivienda
% de cumplimiento
en recursos
Vivienda
(sin v. desastre)
% de
cumplimiento en
recursos
mejoramiento
% cumplimiento en
recursos
mejoramiento (sin
desastres)
% de cumplimiento
en recursos total
% de cumplimiento
en recursos total
(sin Desastre)
% de cumplimiento
físico viviendas
% cumplimiento
físico viviendas
(sin v. desastre)
% de
cumplimiento físico
mejoramientos
% de
cumplimiento físico
mejoramientos
(sin desastre)
% de cumplimiento
físico total
% de cumplimiento
físico total
(sin desastres)
1 Aguascalientes
12
7%
12
7%
7
0%
70%
10
2%
10
2%
1
31
%
13
1%
4
7%
47
%
52
%
52%
2 Baja California
93%
93
%
3%
3%
45
%
45
%
116
%
11
6%
2
4%
24
%
57
%
57%
3 Baja California Sur
15
5%
15
5%
1
8%
18%
76
%
76
%
148
%
14
8%
4
3%
43
%
81
%
81%
4 Cam
peche
11
2%
11
2%
2
2%
22%
66
%
66
%
118
%
11
8%
4
6%
46
%
73
%
73%
5 Coahuila
34
1%
34
1%
0
%
0%
20
5%
20
5%
3
78
%
37
8%
0%
0%
2
33
%
23
3%
6 Colima
12
0%
12
0%
3
3%
33%
69
%
69
%
117
%
11
7%
8
1%
81
%
87
%
87%
7 Chiapas
75
9%
13
1%
1
72
%
76%
47
4%
15
1%
2
87
%
13
8%
3
13
%
117
%
30
2%
23
6%
8 Chihuahua
21
1%
21
1%
1
2%
12%
14
6%
14
6%
2
37
%
23
7%
2
3%
23
%
69
%
69%
9 Distrito Federal
0%
0%
3
0%
30%
30
%
30
%
0%
0%
4
5%
45
%
45
%
45%
10 Durango
32
0%
32
0%
9
4%
94%
22
6%
22
6%
3
23
%
32
3%
1
69
%
169
%
24
3%
24
3%
11 Guanajuato
19
4%
19
4%
3
%
3%
12
7%
12
7%
1
81
%
18
1%
1
8%
18
%
13
9%
13
9%
12 Guerrero
11
6%
11
6%
9
7%
97%
10
4%
10
4%
1
15
%
11
5%
2
65
%
265
%
22
6%
22
6%
13 Hidalgo
51%
51
%
4%
4%
25
%
25
%
40
%
40
%
6%
6%
1
8%
18%
14 Jalisco
26
8%
26
8%
1
3%
13%
48
%
48
%
307
%
30
7%
3
9%
39
%
65
%
65%
15 Estado de M
éxico
23
6%
23
6%
3
0%
30%
75
%
75
%
220
%
22
0%
6
8%
68
%
92
%
92%
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
120
Tabla T3.3. Porcentaje de recursos y metas físicas realizadas según lo estimado en el POA (continuación)
Entidad federativa
% de cumplimiento
en recursos
vivienda
% de cumplimiento
en recursos
Vivienda
(sin v. desastre)
% de
cumplimiento en
recursos
mejoramiento
% cumplimiento en
recursos
mejoramiento (sin
desastres)
% de cumplimiento
en recursos total
% de cumplimiento
en recursos total
(sin Desastre)
% de cumplimiento
físico viviendas
% cumplimiento
físico viviendas
(sin v. desastre)
% de
cumplimiento físico
mejoramientos
% de
cumplimiento físico
mejoramientos
(sin desastre)
% de cumplimiento
físico total
% de cumplimiento
físico total
(sin desastres)
16 Michoacán
29
3%
29
3%
4
8%
48%
13
4%
13
4%
3
13
%
31
3%
7
8%
78
%
14
3%
14
3%
17 Morelos
11
7%
11
7%
1
7%
17%
64
%
64
%
114
%
11
4%
4
8%
48
%
78
%
78%
18 Nayarit
26
2%
26
2%
2
5%
25%
13
3%
13
3%
2
56
%
25
6%
6
2%
62
%
13
2%
13
2%
19 Nuevo León
13
4%
13
4%
5
7%
57%
10
4%
10
4%
1
30
%
13
0%
8
9%
89
%
10
2%
10
2%
20 Oaxaca
0%
0%
3
8%
38%
43
%
43
%
0%
0%
8
5%
85
%
86
%
86%
21 Puebla
19
4%
15
4%
1
11
%
27%
15
5%
13
4%
1
77
%
14
8%
1
37
%
74
%
14
6%
13
9%
22 Querétaro
13
5%
13
5%
3
2%
32%
97
%
97
%
133
%
13
3%
6
1%
61
%
10
4%
10
4%
23 Quintana Roo
30
2%
15
9%
8
5%
43%
20
8%
12
7%
2
68
%
16
3%
1
96
%
77
%
22
5%
18
3%
24 San Luis Potosí
10
3%
10
3%
9
5%
95%
10
0%
10
0%
1
05
%
10
5%
9
8%
98
%
99
%
99%
25 Sinaloa
28
8%
28
8%
5
0%
50%
13
9%
13
9%
2
82
%
28
2%
8
3%
83
%
13
6%
13
6%
26 Sonora
20
9%
20
9%
2
8%
28%
17
1%
17
1%
1
96
%
19
6%
5
6%
56
%
16
3%
16
3%
27 Tabasco
12
5%
12
5%
9
%
9%
93
%
93
%
120
%
12
0%
4
9%
49
%
97
%
97%
28 Tam
aulipas
45
9%
28
5%
4
8%
48%
20
4%
13
8%
4
46
%
30
3%
1
86
%
186
%
24
1%
21
1%
29 Tlaxcala
20
0%
20
0%
4
1%
41%
11
4%
11
4%
1
85
%
18
5%
6
9%
69
%
11
1%
11
1%
30 Veracruz
38
5%
17
4%
3
1%
19%
18
8%
95
%
244
%
16
2%
7
6%
54
%
12
7%
10
2%
31 Yucatán
46
5%
19
9%
6
9%
20%
30
7%
14
7%
4
22
%
20
9%
1
45
%
48
%
29
7%
18
0%
32 Zacatecas
22
2%
22
2%
3
2%
32%
12
5%
12
5%
2
23
%
22
3%
9
6%
96
%
10
5%
10
5%
Nacional
243%
176%
46%
37%
136%
106%
206%
175%
89%
78%
116%
109%
Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
121
Como puede observarse, si bien en general el exceso en cumplimiento está asociado a
acciones de viviendas nuevas, en algunos estados el mayor grado de cumplimiento ocurrió
en mejoramientos, si bien esto ocurre generalmente en aquellas entidades en las que no se
cumplieron en general las metas. En esta situación se encuentran el Distrito Federal y
Oaxaca, en donde el porcentaje de cumplimiento para viviendas nuevas fue de 0%, pero
tuvieron algunas acciones de mejoramientos.
Por otra parte, en general el exceso es mayor para el ejercicio de recursos físicos que
de metas físicas, lo que implicaría un costo mayor por unidad de vivienda (o de acción). Por
otra parte, considerando que pese a que hay estados que no cumplieron el total nacional es
mayor a lo programado, que los recursos no ejercidos en algunos estados fueron
reasignados a otros.
Finalmente, al comparar el presupuesto asignado para cada estado, entre lo publicado
en el DOF y el POA, observamos que no hay diferencias salvo en Aguascalientes, estado
para el que el DOF estimó 6% más de recursos que el POA. Sin embargo, en el
cumplimiento de las metas, vemos que la tendencia general es de mayor cumplimiento al
estimado, y los resultados son generalmente más favorables para el caso del DOF que para
lo reportado en el POA.
3.2.1.1 Opinión de los operadores sobre las metas físicas y financieras
Para contar con una perspectiva adicional, durante las entrevistas llevadas a cabo con
funcionarios y operadores del Programa, se indagó sobre su percepción sobre el
cumplimiento de las metas físicas y financieras.
De acuerdo a los entrevistados, si bien se reportan cumplimientos a nivel central por
arriba de 100%, la realidad en los estados se percibe de forma distinta, ya que las viviendas
del ejercicio 2006 no se habían entregado para febrero de 2007.
Al indagarse sobre las posibles causas de estos incumplimientos, las respuestas
obtenidas incluyen:
1. Retrasos en la entrega de expedientes de solicitantes por parte de las instancias
ejecutoras a las Delegaciones Estatales de la SEDESOL para su captura e
introducción en el SIDI.
2. Retrasos en la captura de las CIS por parte de las delegaciones.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
122
3. Demora en la asignación de los recursos federales por parte de FONHAPO.
4. Retrasos en los procesos de licitación pública para la contratación de las empresas
que serán responsables de la construcción de las viviendas.
5. Retrasos en la preparación del terreno y su dotación con los servicios básicos
(proceso de urbanización).
6. Condiciones climáticas desfavorables.
7. Procesos electorales que retrasan todos los procesos del Programa.
8. Problemas de reestructuración de las instancias involucradas en el desarrollo del
programa.
9. Retrasos en la ejecución de años anteriores que debieron asumirse en el ejercicio
fiscal 2006.
10. Irregularidades en la ejecución del presupuesto federal. Utilización indebida de
manera transitoria para otras prioridades locales.
De esta forma, sería recomendable una mejor alineación de los procesos
relacionados con la entrega de los beneficios, de forma que las viviendas se programen
con tiempo para entregarlas en una temporalidad más relacionada con el ejercicio fiscal
en el que se financian. Tal vez el empezar los procesos de reclutamiento podrían
empezar en el año calendario anterior al ejercicio de los recursos, para que con ello una
vez que se tenga el dinero ya se sepa quién será el beneficiario y así no retrasar los
procesos
3.2.2 Metas de resultados
La información incluida en el POA no establece metas de resultados o desempeño del
Programa, solamente indica recursos y acciones a ejercer por lo que sólo se cuenta con la
información obtenida de la encuesta con beneficiarios y las entrevistas con otros actores
clave.
Evaluamos la existencia de un Plan Operativo Anual, la correspondencia entre las
metas físicas, financieras y de resultado y los recursos asignados y la percepción sobre el
impacto del Programa entre los entrevistados.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
123
Plan Operativo Anual y forma en que se establecen las metas de resultados:
La información obtenida de las entrevistas realizadas permitió confirmar que sí están
identificadas las metas de resultados del Programa. Estas se establecen en conformidad a lo
autorizado según el tipo de subsidio en el Plan de Trabajo Anual autorizado.
La definición de estas metas se establece en estrecha relación y vinculado con los
Planes Estatales de Desarrollo, en acuerdos con las direcciones de administración y los
Subcomités de viviendas de los gobiernos estatales. Igualmente participan las delegaciones
estatales de la SEDESOL y los ayuntamientos municipales.
Una reflexión importante a considerar en este punto es en lo relacionado a la forma en
que quedan definidas estas metas. La impresión generalizada de los entrevistados es que
estas metas se establecen con el propósito de beneficiar a un número considerable de
familias, lo que hace priorizar la modalidad de mejoramientos que permite poder dar
subsidios para estos fines a un número significativamente mayor que si esos mismos
recursos se destinaran a la construcción de UBV.
De acuerdo a lo que comentan los entrevistados esta dificultad se manifiesta de la
siguiente forma: “A veces se va más a los números que a las familias. Con los pocos
recursos se pretende beneficiar muy poco a mucha gente y no beneficiar mucho a poca
gente”. Una interpretación sería que al establecer las metas del Programa se corre el riesgo
de no impactar en las condiciones de vida de la población aunque sí en los indicadores que
definen los índices de marginación que se busca revertir.
Es importante dimensionar que tanto los mejoramientos per se pueden producir
cambios significativos en las condiciones de la vivienda en comparación con la opción de
otorgar una UBV. De acuerdo a algunos de los entrevistados estas acciones: “abaten
algunos indicadores de marginación pero la condición real de la familia sigue igual.”
En opinión de los entrevistados, esta forma de establecer las metas, puede utilizarse
con fines políticos ya que los paquetes de materiales que se entregan a un gran número de
beneficiarios, en ocasiones pretenden ser utilizados con algún propósito con trasfondo
político (según sus testimonios las denominadas “píldoras electorales”).
Otro aspecto en el que se observó consenso entre los entrevistados en la falta de
información sobre la forma en la que FONHAPO determina la cantidad de recursos por
modalidad en cada Estado. Aunque se conoce que esta determinación está basada en una
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
124
fórmula que incluye los índices de rezago habitacional, necesidades anuales en el
componente de vivienda nueva, índices de pobreza, rezago y marginación así como el
índice de desempeño de la Instancia Ejecutora en el ejercicio anterior, los entrevistados
manifestaron consistentemente que el resultado de esta estimación de FONHAPO en
muchas ocasiones no se corresponde con la demanda real captada en las instancias
ejecutoras, con lo cual, de acuerdo a su impresión, se corre el riesgo de estar otorgando
beneficios que no responden a las necesidades reales en cada una de las entidades
federativas.
En ese sentido, parece pertinente que permita una mayor participación de los estados
en la asignación de recursos entre modalidades.
Correspondencia entre las metas físicas, financieras y de resultados y los recursos
asignados.
Existe consenso en las opiniones de los entrevistados de que los recursos para la
ejecución de Programa resultan insuficientes. Se señala que en los últimos ejercicios
fiscales las ROP se han mantenido invariables en relación con los montos unitarios
asignados por modalidad y las aportaciones que deben cumplimentar cada uno de los
participantes. Sin embargo, los costos para la construcción de las viviendas cada año se han
incrementado y el resultado, de acuerdo a ellos, es una disminución en la calidad de las
viviendas que se otorgan, debido a que deben apegarse a la asignación presupuestal.
En seguimiento a este punto, es recomendable un estudio que permita establecer el
costo unitario de una vivienda con características adecuadas de calidad, y que permita
contar con estimaciones estatales o regionales, de acuerdo a las diferencias
socioeconómicas existentes.
3.3 Análisis de costos
Para analizar la eficiencia del Programa, se llevó a cabo un análisis de costos,
incluyendo la estimación de la razón costo transferencia (costo de hacer llegar un peso a la
población beneficiaria), los costos promedio por familia beneficiaria, y una estimación de
costo beneficio.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
125
3.3.1 Costo transferencia
La razón costo transferencia (RCT) se emplea para medir la eficiencia de asignación
de un programa, y se define como el cociente entre el costo de operación del programa y el
monto destinado a las transferencias.
Para la estimación de la RCT, se consideró como el monto de las transferencias el
total de los recursos federales destinados a los subsidios, y como costos operativos los
recursos ejercidos para gastos de operación, definidos como la suma de los gastos en
servicios personales, materiales y suministros, y servicios generales.
Para llevar a cabo la estimación por estado, se tomaron las transferencias por estado,
y para obtener el monto de gastos de operación correspondiente a cada uno, a los montos
etiquetados por entidad se les agregó una fracción de los costos de operación del nivel
central. Para ello, se prorrateo el gasto reportado como de servicios profesionales para el
Distrito Federal entre los 32 estados, considerando el porcentaje de acciones realizadas y el
de los recursos asignados para poder ver las diferencias entre ambos casos. De igual
manera, se prorratearon los gastos en materiales y suministros y servicios generales en el
Distrito Federal.
En algunos estados, los costos de operación incluidos corresponden únicamente a
los de servicios profesionales y materiales y suministros prorrateados, ya que en el reporte
de gastos del Programa no tenían registrado gastos asociados. Estos estados son Baja
California, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Nuevo, León, Oaxaca, Tamaulipas y
Veracruz.
La razón costo-transferencia, se estimó como:
RCT= CTP/VT donde,
CTP: costo total de programa sin incluir el valor monetario de las transferencias
VT: valor monetario de las transferencias.
El resultado de la RCT se interpreta como el costo de entregar una unidad de
transferencia a los beneficiarios, es decir, el costo monetario por peso efectivamente
entregado a los beneficiarios [2].
De esta forma, por cada peso que llega a los beneficiarios del Programa “Tu Casa”, la
Federación eroga 2 centavos en gastos de operación. Este dato puede compararse con las
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
126
estimaciones previas para 2005 que muestran una RCT se ubicó en 3.7 centavos. Si bien no
se cuenta con estimaciones para programas similares (subsidio a vivienda), se han hecho
estimaciones para programas de transferencias condicionadas en México, que ubican la
RCT entre 4 y 22 centavos por cada peso de beneficio,3 por lo que puede considerarse que
“Tu Casa” es un programa relativamente eficiente.
Una potencial limitación de esta estimación es que no considera ni en las
transferencias ni en los costos de operación los montos estatales ni municipales. Es posible
que el costo más fuerte de operación sea asumido en estos niveles, lo que podría estar
resultado en una RCT subestimada para el nivel federal.
En la tabla T3.4 podemos ver cuanto es el costo de llevar cada peso de transferencia
en los diferentes estados, considerando dos alternativas de prorrateo de gastos de operación:
por bonos y por recursos. Como puede observarse, en Oaxaca el costo de llevar un peso a
cada familia es de 6 centavos si se consideran los bonos y 1.3 centavos si se consideran los
recursos ejercidos o San Luís Potosí que es de 4.6 centavos y 1.5 respectivamente.
Es importante notar que aunque se trata de RCT relativamente bajas en todos los
casos, existe una importante heterogeneidad entre los estados, con una diferencia entre los
estados con la menor y la mayor RCT de casi 800% si consideramos el método por bonos o
230% si consideramos el de recursos.
Aún aceptando que parte de la menor eficiencia puede estar relacionada con las
acciones de emergencia, lo cierto es que estos datos sugieren que hay espacio para mejorar
la eficiencia, al menos hasta el punto de la eficiencia promedio en todos los estados.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
127
Tabla T3.4. Razón de costo transferencia en relación al porcentaje de bonos y al
porcentaje de recursos
Razón Costo Transferencia
Entidad federativa En función
de los bonos
En función
de los
recursos
1 Aguascalientes 0.027 0.019
2 Baja California 0.011 0.013
3 Baja California Sur 0.013 0.017
4 Campeche 0.015 0.017
5 Coahuila 0.008 0.014
6 Colima 0.026 0.016
7 Chiapas 0.037 0.043
8 Chihuahua 0.012 0.015
9 Distrito Federal 0.018 0.018
10 Durango 0.015 0.017
11 Guanajuato 0.009 0.013
12 Guerrero 0.025 0.015
13 Hidalgo 0.009 0.013
14 Jalisco 0.016 0.016
15 Estado de México 0.018 0.016
16 Michoacán 0.009 0.013
17 Morelos 0.016 0.017
18 Nayarit 0.013 0.016
19 Nuevo León 0.013 0.013
20 Oaxaca 0.060 0.013
21 Puebla 0.019 0.016
22 Querétaro 0.013 0.017
23 Quintana Roo 0.012 0.015
24 San Luis Potosí 0.046 0.015
25 Sinaloa 0.014 0.017
26 Sonora 0.010 0.014
27 Tabasco 0.010 0.013
28 Tamaulipas 0.015 0.013
29 Tlaxcala 0.012 0.016
30 Veracruz 0.007 0.013
21 Yucatán 0.009 0.014
32 Zacatecas 0.040 0.019
Nacional 0.02
Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
128
3.3.2 Costo promedio por familia beneficiaria
Para analizar el comportamiento de los recursos presupuestados para cada estado con
relación al tamaño relativo de la población objetivo y beneficiaria, se estimó primero el
porcentaje de la población objetivo que se encuentra en cada una de las entidades
federativas, así como el porcentaje de recursos que se les asigna a cada una de ellas y el
porcentaje de las acciones realizadas. De esta forma, se busca identificar si la asignación
del presupuesto para cada estado es proporcional a la población objetivo.
Para el ejercicio 2006, se observa que existe una variación importante en los recursos
programados para cada estado que no sigue el tamaño de la población objetivo ni el número
relativo de acciones realizadas.
En la tabla T3.5se presenta el porcentaje de la población objetivo distribuido por zona
geográfica, la proporción de acciones ejercidas, así como el porcentaje de los recursos
destinados a cada una.
Tabla T3.5. Porcentaje de población objetivo, recursos y acciones realizadas del
Programa “Tu Casa” por zona geográfica
Zona Población
Objetivo
Aportación
federal Acciones
Zona Centro 28% 17% 31%
Zona Noroeste 6% 8% 6%
Zona Norte 9% 17% 15%
Zona Occidente 12% 7% 7%
Zona Oriente 23% 15% 12%
Zona Sur 16% 20% 19%
Zona Sureste 6% 15% 11% Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo
Como puede observarse, hay una tendencia a asignar un porcentaje mayor de recursos
a las zonas del norte del país, en donde se concentra una proporción menor de la población
objetivo. Es decir, los recursos para las zonas del norte son mayores a las necesidades.
Del mismo modo, podemos ver que las acciones realizadas difieren tanto con la
población objetivo como los recursos ejercidos: por ejemplo, en la región oriente se ubica
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
129
23% de la población objetivo, pero únicamente 15% de las acciones realizadas y 12% de
los recursos, en tanto que en la región norte, para 9% de la población objetivo se asignó
17% del presupuesto y se realizaron 15% de las acciones. Para la zona centro, norte, sur y
sureste el porcentaje de acciones realizadas es mayor que la población objetivo, mientras
que para la zona occidente y oriente, el porcentaje de las acciones realizadas es menor que
el de la población objetivo.
Es importante que el Programa cuente con mecanismos que permitan que los recursos
y acciones se asocien a la población objetivo, garantizando mayores recursos en donde más
se necesitan.
De forma más detallada, en la tabla T3.6 podemos observar este análisis por entidad.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
130
Tabla T3.6 Porcentaje de población objetivo, recursos y acciones realizadas del
Programa “Tu Casa” entidad
Entidad Federativa
%
Población
objetivo
%
Recursos
%
Acciones
% Rec. /
% Pob.
% Acc. /
% Pob
1 Aguascalientes 0.72% 2.13% 4.65% 2.96 6.46
2 Baja California 1.24% 0.91% 0.75% 0.73 0.60
3 Baja California Sur 0.32% 1.22% 0.83% 3.81 2.59
4 Campeche 0.88% 1.25% 1.04% 1.42 1.18
5 Coahuila 1.37% 2.75% 1.52% 2.01 1.11
6 Colima 0.50% 1.45% 2.53% 2.90 5.06
7 Chiapas 5.99% 15.81% 9.15% 2.64 1.53
8 Chihuahua 2.07% 3.92% 2.95% 1.89 1.43
9 Distrito Federal 4.15% 0.72% 0.72% 0.17 0.17
10 Durango 1.59% 4.34% 3.38% 2.73 2.13
11 Guanajuato 5.20% 2.82% 2.00% 0.54 0.38
12 Guerrero 4.55% 2.60% 4.72% 0.57 1.04
13 Hidalgo 3.28% 0.40% 0.28% 0.12 0.09
14 Jalisco 5.16% 1.25% 1.20% 0.24 0.23
15 Estado de México 11.65% 3.79% 4.18% 0.33 0.36
16 Michoacán 5.26% 2.62% 1.85% 0.50 0.35
17 Morelos 1.65% 1.10% 0.97% 0.67 0.59
18 Nayarit 1.13% 1.68% 1.31% 1.49 1.16
19 Nuevo León 1.76% 2.22% 2.19% 1.26 1.24
20 Oaxaca 5.70% 1.11% 5.17% 0.19 0.91
21 Puebla 6.64% 4.09% 4.89% 0.62 0.74
22 Querétaro 1.40% 1.91% 1.34% 1.36 0.96
23 Quintana Roo 0.88% 4.90% 3.73% 5.57 4.24
24 San Luis Potosí 2.75% 3.47% 11.66% 1.26 4.24
25 Sinaloa 2.60% 2.60% 2.06% 1.00 0.79
26 Sonora 1.76% 3.76% 2.47% 2.14 1.40
27 Tabasco 2.62% 1.83% 1.35% 0.70 0.52
28 Tamaulipas 2.27% 4.16% 4.83% 1.83 2.13
29 Tlaxcala 1.25% 1.66% 1.10% 1.33 0.88
30 Veracruz 9.82% 8.21% 4.67% 0.84 0.48
31 Yucatán 2.01% 7.19% 4.47% 3.58 2.22
32 Zacatecas 1.85% 2.13% 6.05% 1.15 3.27
100% 100% 100%
Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
131
Según las cifras presentadas, resaltan estados como Aguascalientes, Baja California
Sur, Colima, Durango, Quintana Roo, y Yucatán, en los que la fracción asignada de
recursos y acciones es más que el doble del porcentaje de la población objetivo, en tanto
que en estados como Hidalgo, Jalisco y Estado de México, ocurre lo contrario, ya que el
porcentaje de recursos y acciones es menos que la mitad de la proporción de la población
objetivo.
Finalmente, se estimó el monto promedio de recursos programados para cada familia
objetivo, así como los recursos promedio destinados para cada beneficiario.
Por lo que se refiere al costo promedio por familia objetivo en comparación con el
costo promedio por beneficiario, encontramos que existen diferencias entre uno y otro, lo
que confirma nuestra hipótesis de que existen estados donde la cantidad de recursos
asignados es mucho mayor que lo que realmente se requiere para cubrir la población meta.
En la Tabla T3.7 presentamos los recursos ejercidos por familia objetivo y por acción
para cada entidad federativa. Como puede observarse, existe una amplia heterogeneidad en
los recursos que se asignan a las entidades en ambos denominadores. La diferencia entre la
entidad con el mayor monto promedio por hogar objetivo y la que tiene el menor monto es
de 3 órdenes de magnitud: de 46 pesos en Hidalgo a más de 2 mil pesos en Quintana Roo.
La misma comparación por hogar beneficiario es de dos órdenes de magnitud: de 3 mil 500
pesos en Oaxaca, a cerca de 30 mil en Coahuila.
Esta amplia heterogeneidad resulta en un trato desigual para los potenciales
beneficiarios y para los beneficiarios efectivos, asociada a lugar de residencia, lo que llama
a la necesidad de contar con procedimientos estandarizados que eviten este tipo de
discrecionalidad, que termina favoreciendo (o perjudicando) a hogares que en igualdad de
circunstancias socioeconómicas, reciben un subsidio diferencial por el hecho de vivir en
estados diferentes, aunque se trata de un programa federal.
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
132
Tabla T3.7 Recursos ejercidos promedio por familia objetivo y por beneficiario meta
por entidad federativa (en pesos)
Entidad Federativa Recursos promedio
por familia objetivo
Recurso promedio
por familia
beneficiaria
1 Aguascalientes 1,118.11 10,323.76
2 Baja California 277.31 19,751.12
3 Baja California Sur 1,447.58 24,222.84
4 Campeche 537.84 19,601.12
5 Coahuila 759.64 29,555.83
6 Colima 1,102.01 9,389.48
7 Chiapas 997.41 28,289.45
8 Chihuahua 717.61 21,723.50
9 Distrito Federal 65.77 16,499.39
10 Durango 1,033.10 20,989.99
11 Guanajuato 204.66 23,348.64
12 Guerrero 216.43 9,030.61
13 Hidalgo 46.66 23,914.74
14 Jalisco 91.62 17,144.08
15 Estado de México 123.04 14,839.55
16 Michoacán 188.73 23,273.90
17 Morelos 252.72 18,558.02
18 Nayarit 560.18 22,617.25
19 Nuevo León 475.81 16,558.74
20 Oaxaca 73.60 3,512.13
21 Puebla 232.51 13,686.16
22 Querétaro 516.63 23,362.40
23 Quintana Roo 2,104.93 21,523.78
24 San Luis Potosí 477.38 4,871.59
25 Sinaloa 379.25 20,704.10
26 Sonora 808.84 24,941.01
27 Tabasco 264.65 22,260.55
28 Tamaulipas 692.87 14,105.88
29 Tlaxcala 501.86 24,867.02
30 Veracruz 315.93 28,748.63
31 Yucatán 1,354.74 26,323.59
32 Zacatecas 436.04 6,234.19
Nacional 378.17 16,638.11
Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
133
Una forma más clara de ver la diferencia entre ambos costos promedios es lo que se
refleja en la gráfica G3.3
Gráfica G3.3. Recursos presupuestados promedio por familia objetivo y por
beneficiario por entidad federativa (en pesos)
Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo (Escala logarítmica para facilitar la comparación)
3.3.3 Razón de costo beneficio de las viviendas del Programa
Una forma de estimar el valor que tiene para la sociedad una determinada obra o
acción, es contrastar el costo de llevarla a cabo con el beneficio que se obtiene de la misma.
Cuado esta comparación se lleva a cabo en términos monetarios, se está realizando un
análisis de costo beneficio (ACB).
El ACB en general requiere definir un contexto preciso en el que se aplica, de forma
tal que todos los costos y beneficios relevantes sean incluidos en el cálculo, y en valores
constantes, de forma tal que sean comparables.
En el caso de un Programa de vivienda, la comparación más directa que puede
proponerse es entre el costo de edificar la vivienda y el valor en el mercado de la misma.
1
10
100
1,000
10,000
100,000
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Recursos prom * fam objetivo Recurso prom * beneficiario
Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006
134
Ambos montos conllevan ciertas complejidades para su definición, para lo cual es necesario
realizar ciertos supuestos.
A continuación se detallan los supuestos realizados y cálculos llevados a cabo para
estimar un tipo de cotos beneficio para el Programa Tu Casa.
Los costos de edificación por vivienda se consideraron como la suma de las
aportaciones de las diferentes partes, es decir, federales, estatales y/o municipales, y la de
los beneficiarios. Este total son los recursos que se destinan para cada casa, y se asumen
que incluyen todos los costos. Explícitamente, se excluye de esta cantidad los costos de
operación del Programa.
Los costos de construcción de las viviendas utilizados son los promedios estatales,
considerando todos los beneficiarios en cada estado, con la excepción de las viviendas
edificadas en programas de emergencia por desastres naturales.
Para la estimación del valor del beneficio, se utilizaron los datos de la encuesta
llevada a cabo en 6 estados con beneficiarios del Programa. Para obtener el valor para los
beneficiarios se utilizaron las respuestas a la pregunta sobre el monto que pagarían por una
vivienda como la que ocupan del Programa. De un total de 942 hogares entrevistados que
ocupan en el momento de la encuesta viviendas del Programa, se obtuvo información sobre
su estimación del valor de la misma de 696 (74%).
Con los montos de costo y valor para el hogar, se cálculo la razón de costo beneficio,
que puede interpretarse como el retorno por cada peso invertido. Al tomar los valores
actuales para ambos costos, no se considero necesario deflactar los valores absolutos.
El costo promedio de construcción para los estados en los que se contó con datos de
valor para los beneficiarios fue de $59,103 pesos, con un rango intercuartil de $45,670 a
$69,702, y una mediana de $49,158. Comparando entre estados, el costo de construcción
más bajo fue de $39,418 y el más alto de $102,623.
En promedio, los hogares beneficiarios asignaron un valor de $58,167 pesos a las
casas del Programa, si bien con un rango de variación muy amplio (rango intercuartil
$28,000 a $80,000, mediana $50,000).
La razón costo beneficio promedio obtenida (0.97), sugiere que al menos para los
hogares de la muestra, el valor de las viviendas es menor al costo de las mismas. De los 6
estados para los que se cuenta con datos para este análisis, en la mitad la razón costo
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beneficio sugiere que el monto invertido es mayor al beneficio (la razón es menor a 1), y en
los otros 3 hay un beneficio positivo (razón mayor a 1).
De acuerdo a la clasificación socioeconómica llevada a cabo, la razón costo beneficio
es menor a 1 en promedio entre los deciles 1 a 5, y solo comienza a observarse un beneficio
positivo a partir del decil 6.
Estos datos sugieren que para la población objetivo del Programa, el valor percibido
de las viviendas es menor al costo de edificarlas, lo que puede estar en relación con la
probabilidad de abandono.
Tabla T3.8 Costo de edificación promedio y valor percibido de las viviendas
promedio, por estado y total
Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo y datos de la encuesta con beneficiarios (2007)
Entidad Costo promedio Valor percibido
Aguascalientes $102,623 $88,388.89 (35239.59)
Colima $69,701 $78,115.7 (47012.62)
Sinaloa $45,670 $54,716.22 (53696.39)
Tabasco $39,418 $25,642.45 (21871.05)
Tamaulipas $49,158 $40,532.89 (23358.68)
Veracruz $54,419 $75,607.84 (86633.42)
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Tabla T3.9. Razón costo beneficio promedio por estado
Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo y datos de la encuesta con beneficiarios (2007)
Tabla 3.10 Razón costo beneficio promedio por decil
Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo y datos de la encuesta con beneficiarios (2007)
Estado RCB
Aguascalientes 0.861 (0.343)
Colima 1.121 (0.674)
Sinaloa 1.198 (1.176)
Tabasco 0.651 (0.555)
Tamaulipas 0.825 (0.475)
Veracruz 1.387 (1.589)
Decil RCB
1 y 2s 0.911 (1.073)
3 0.880 (0.475)
4 0.912 (0.505)
5 0.951 (0.463)
6 1.100 (1.020)
7 1.385 (0.986)
8 1.291 (0.657)
9 1.178 (0.339)
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Bibliografía
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3 Gutierrez JP & Ventura C. Análisis de Costo Eficiencia del Programa de Apoyo Alimentario (PAL).
Octubre 2005. Documento
