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1 Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA 1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos 2. Costes de transacción e instituciones 3. La teoría de la agencia 4. Economía política del presupuesto 5. Teoría económica de la burocracia Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos

2. Costes de transacción e instituciones

3. La teoría de la agencia

4. Economía política del presupuesto

5. Teoría económica de la burocracia

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Políticos: toman decisiones y diseñan las instituciones  de gestión

Estas instituciones son el resultado de transacciones que se llevan a cabo en el mercado electoral.

Intervienen en las transacciones: políticos y ciudadanos

En las transacciones se intercambian políticas públicas a cambio de  apoyo electoral.

Fines de los ciudadanos: aumentar los beneficios (o reducir los perjuicios) que se derivan de las políticas.

Fines  de los políticos: conseguir y mantener el apoyo electoral

1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Los políticos: quienes elaboran y ofrecen las políticas públicas

Objetivos:

• Conseguir apoyo para sus políticas

• Protegerlas de las decisiones de otros políticos

Características:

• Están un tiempo limitado en el poder

• Tienen metas propias, distintas del interés general

Consecuencias: riesgo de

• Compromiso imperfecto (dificultades para comprometerse 

con los objetivos declarados).

• Comportamientos oportunistas (conductas que anteponen el 

interés propio al general).

1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Los ciudadanos: quienes se benefician de las políticas públicas o 

las sufren.

Objetivos:

• Aumentar los beneficios o minimizar los perjuicios derivados 

de las políticas públicas.

Características:

• Participan en el proceso sólo cuando los beneficios superan a 

los costes.

• Lo hacen directamente o a través de los grupos de presión

Consecuencias: riesgo de

• Participación reducida (absentismo electoral)

• Presión para la aprobación de políticas que beneficien a 

pocos en perjuicio de muchos.

1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Los administradores: técnicos especializados en la ejecución de 

las políticas públicas y garantes de los derechos ciudadanos.

Objetivos:

• Conseguir una determinada combinación renta/ocio

Características:

• No son elegidos, sino seleccionados

• Empleo público, con características distintas del privado

Consecuencias: riesgo de

• Compromiso imperfecto (dificultades para comprometerse 

con los objetivos declarados).

• Comportamientos oportunistas (conductas que anteponen el 

interés propio al general).

1. Los actores: políticos, administradores y ciudadanos

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

2. Costes de transacción e instituciones

Instituciones de gestión: cualquier instrumento del que se valen los 

políticos para llevar a cabo las políticas públicas (desde una norma 

hasta un departamento).

Los políticos son quienes eligen las instituciones de gestión

Límites a la elección: factores externos que definen el marco de 

actuación y separan lo que puede hacerse de lo que no.

• La tradición histórico‐cultural de un país

• Las reglas constitucionales

• Las dificultades para definir con precisión los objetivos de las 

políticas.

• Las posibilidades de acudir al mercado

• La distribución de costes y beneficios entre los intereses privados

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

2. Costes de transacción e instituciones

Variables institucionales: elementos sobre los que pueden decidir los 

políticos para diseñar las instituciones de gestión.

La delegación de las decisiones en los administradores

La estructura de gobierno de la institución (competencias, 

sujeción al poder político, elección de los directivos…)

Las reglas para su financiación

Las reglas de procedimiento, que limitan más o menos la 

discrecionalidad del comportamiento de los gestores y la 

participación de los ciudadanos en las decisiones y en la gestión.

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Agencia burocrática  Agencia reguladora  Empresa pública 

Sin fin de lucro  Sin fin de lucro  Con fin de lucro 

Se financia del Presupuesto 

Se financia del parcialmente del Presupuesto y 

parcialmente de tasas por servicios 

Se financia mediante precios  

Máximo rigor procedimental Máximo rigor procedimental y procedimientos específicos 

Procedimientos privados 

Produce servicios públicos Produce servicios públicos 

especializados a determinados sectores

Produce bienes y servicios destinados a la venta 

Sujeción total al poder político (designación) 

Dependencia atenuada del poder político (Parlamento) 

Independencia (¿) del poder político 

Departamento ministerial  CNE  RENFE 

 

2. Costes de transacción e instituciones

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

2. Costes de transacción e instituciones

Los políticos eligen las instituciones de gestión que: 

• Minimizan los costes de transacción en el mercado electoral

• Minimizan los costes de transacción asociados al mantenimiento 

de sus políticas (intentos de cambio por otros políticos).

4 tipos de costes:

• Costes de decisión legislativa y participación: dificultades para 

definir los objetivos de las políticas.

• Costes de incertidumbre:  sobre los resultados de éstas

• Costes de compromiso: incumplimiento del programa electoral

• Costes de agencia

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

2. Costes de transacción e instituciones

Costes de decisión legislativa y participación : tiempo y esfuerzo 

necesario para definir las políticas. 

• Crecen con la incertidumbre y los conflictos de intereses entre 

grupos.

Costes de incertidumbre: dificultad para conocer la distribución de 

costes y beneficios entre ciudadanos.

• Mayores cuanto más reciente es la legislación

Costes de compromiso imperfecto: riesgo de conductas oportunistas 

ex post (una vez elegidos).

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

2. Costes de transacción e instituciones

Soluciones: mecanismos orientados a disminuir los costes de 

transacción.

• El texto constitucional, que establece las reglas del juego y tiene un 

procedimiento complejo para modificarlas.

• La prelación de normas y las mayorías necesarias para modificarlas: 

ley electoral, estatutos de autonomía.

• La delegación de autoridad: transferencia de la capacidad de decidir 

a un agente independiente (BCE).

• La independencia de la Administración del poder político (régimen 

funcionarial).

• La legislación vaga e imprecisa

FINALIDAD: DAR FIABILIDAD A LAS DECISIONES POLÍTICAS

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

2. Costes de transacción e instituciones

Variables institucionales

Costes de transacción

• Delegación decisiones

• Estructura

• Financiación

• Procedimiento

• Decisión y participación

• Compromiso

• Incertidumbre

• Agencia

Agencia burocrática Agencia reguladora Empresa pública

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Órgano regulador CNE CMT CNMV CNC CSN BDE AEPD

Año de creación 1998 1996 1988 2007* 1980 1856 1992

Sectores regulados/función

Electricidad, gas y petróleo

Telecomunica-ciones y servicios

audiovisuales

Mercado secundario de valores

Mercados en general

Vigilancia de las instalaciones

nucleares

Sector financiero

Protección de datos

Miembros del consejo (incluidos presidente y, en su caso, vicepresidentes)

9 9

5 + Director general del Tesoro y

Subgobernador del BDE

8 5 8 11

Nombramiento de los consejeros

Gobierno + control

Congreso

Gobierno+ control Congreso

Gobierno+ control Congreso

Gobierno+ control Congreso

Gobierno+ control Congreso

Gobierno+ control Congreso

Gobierno + Congreso + Senado + FEMP + CC.AA.

Duración del mandato

6 años 6 años 4 años 6 años 6 6 años 4 años

Posibilidad de reelección

Si: una vez Si: una vez Sí: una vez No Sí: una vez

Gobernador y subgobernador:

noConsejeros:

una vez

Personal (2008) 218 118 (2006) 369 129 453 2.730 167

Recursos financieros

Tasas por servicios y

Presupuesto del Estado

Tasas por servicios y Presupuesto del

Estado

Tasas por servicios y Presupuesto del

Estado

Tasas por servicios y

Presupuesto del Estado

Tasas por servicios y

Presupuesto del Estado

Tasas y gestión patrimonio

propio

Presupuesto del Estado

Presupuesto (2008) 1,71 mill. € 8,84 mill. € (2006) 61,6 mill. € -- 43,8 mill. € 2.090,2 13,44 mill. €

Órganos reguladores existentes en España

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Reino Unido Francia Italia EE.UU. Canadá México

Órgano regulador

OFGEM CRE AEEG FERC NEB CRE

Año de creación 1977 2000 1995 1977 1959 1995

Sectores regulados

Electricidad y gas Electricidad y gas Electricidad y gasElectricidad, gas y

petróleoElectricidad, gas y

petróleoElectricidad y gas

Miembros del consejo

14 9 5 5 11 5

Nombramiento de los consejeros

--Gobierno, Congreso,

Senado, CESGobierno

Presidente + Senado

Gobierno Gobierno

Duración del mandato

5 años 6 años 7 años 5 años 7años 5 años

Posibilidad de reelección

Sí No No Sí Sí Sí

Personal (2008) 310 128 156 1.349 340 137

Recursos financieros

Tasa sobre las empresas reguladas

Presupuesto General

Cuotas sobre las empresas reguladas

Tasas por servicios y cuotas

sobre las empresas reguladas

Cuotas sobre las empresas reguladas

Presupuesto General

Órganos reguladores del sector energético

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

¿Cómo lo resolvemos en España?

3 Leyes:

• Ley 6/1997 de organización y funcionamiento de la Administración 

General del Estado (LOFAGE).

• Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones públicas

• Ley 28/2006 de Agencias estatales para la mejora de las 

administraciones públicas.

5 clases de organismos:

• Organismos autónomos

• Entidades públicas empresariales

• Empresas públicas estatales (participación del Estado > 50%)

• Empresas públicas (participación del Estado < 50%)

• Agencias estatales

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Organismos autónomos: Realización de actividades de fomento, prestacionales 

o de gestión de servicios públicos: Organismo Autónomo Parques Nacionales.

Entidades públicas empresariales. Realización de actividades prestacionales, de 

gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de 

contraprestación: AENA, ADIF, ICO.

Sociedades mercantiles estatales. Actuación en régimen de mercado. No podrán 

disponer de facultades que impliquen el ejercicio de la autoridad pública: 

Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI).

Agencias estatales. Cumplimiento de los programas correspondientes a las 

políticas públicas que desarrolla la Administración: Agencia Nacional de 

Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA)

¿Cómo lo resolvemos en España?

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

3. La teoría de la agencia

Punto de partida: la organización como una serie de contratos incompletos

Tipo especial: los contratos de agencia: se dan cuando una o varias 

personas (el principal) encargan a otra (el agente) la defensa de sus 

intereses, delegando en él cierto poder de decisión. Se produce:

En el sector público: 

• Los ciudadanos/votantes (principal) encargan al político (agente) la 

elaboración de políticas públicas en interés común.

• El político (principal) encarga a los administradores/funcionarios 

(agentes) la ejecución de las políticas.

En el sector privado: los accionistas/propietarios (principal) encargan a los 

directivos (agente) la gestión de la empresa.

El problema: se produce una situación de información asimétrica

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Se produce una situación de información asimétrica: la info está 

desigualmente distribuida entre el principal y el agente

Principal

Agente

Resultado

Remuneración

Esfuerzo

Riesgo moral Selección adversa

3. La teoría de la agencia

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Aparece cuando una persona no carga con todos los costes de sus 

acciones. En tal caso, tiene un incentivo para modificar su 

comportamiento, haciendo recaer estos costes sobre otros.

No se trata (aunque a veces, sí) de actos dolosos o fraudulentos: es 

la respuesta a los incentivos existentes.

Ejemplos:

• Cualquiera de nosotros: conducir más arriesgadamente tras 

contratar un seguro a todo riesgo.

• Un banco o caja de ahorros: conceder préstamos a clientes de 

dudosa solvencia, sabiendo que no te dejarán quebrar.

• Un funcionario: tomarse las cosas con tranquilidad tras aprobar la 

oposición.

• Un gobierno: endeudarse alegremente sabiendo que te rescatarán

El riesgo moral

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

En todos los casos hay información asimétrica antes del acuerdo (el 

seguro, la autorización, la oposición o la incorporación al euro):

• La compañía de seguros no sabe cómo conducimos

• El Banco de España no puede saber si el banco es imprudente 

• El Estado no sabe cómo va a comportarse el funcionario

• La UE no puede saber si el gobierno es demasiado alegre con el 

gasto.

Nosotros, el banco, el funcionario y el Gobierno, cambiamos 

nuestra conducta tras el acuerdo: comportamientos oportunistas

El riesgo moral

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

La selección adversa

Aparece cuando las personas realizan acuerdos en los que usan la info 

privada en beneficio propio y desventaja de la parte menos informada.

Como consecuencia, los acuerdos producen consistentemente malos 

resultados (perjudiciales para una de las partes).

Las partes menos informadas ven que esto ocurre y rechazan el 

acuerdo en esas condiciones.

Resultado: los acuerdos no se producen y el mercado desaparece, ya 

que los únicos agentes que quedan son los que presentan problemas y 

llevan a acuerdos ruinosos.

La info asimétrica se da antes del acuerdo

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Ejemplos:

• Los malos conductores tienen más interés que los buenos en 

asegurar su coche a todo riesgo. Si la compañía de seguros no 

discrimina, quebrará.

• Si una empresa ofrece a sus vendedores un salario fijo, atraerá a los 

peores y acabará saliéndose del mercado.

• Si un banco no diferencia entre prestatarios, concederá mayores 

préstamos a los clientes más arriesgados y terminará por verse en 

dificultades.

• Si una residencia cobra un precio fijo por la estancia de un paciente, 

inevitablemente se llenará de pacientes muy deteriorados, que 

tienen costes de cuidados muy altos.

La selección adversa

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Señalización: la parte más informada transmite información 

verificable a la menos informada mediante una señal: las garantías 

de los productos, los títulos universitarios (el curri, en general).

Selección: la parte menos informada pide a la más informada 

garantías que aseguren su comportamiento y eleven el coste del 

incumplimiento:  la exigencia de avales y fianzas para la concesión 

de créditos.

Discriminación: la parte menos informada diferencia a los usuarios 

que mantienen un buen comportamiento de los que no: sistemas 

bonus/malus de las primas de seguros.

Soluciones a la información asimétrica

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

La relación de agencia en el sector público

Entre ciudadanos y políticos: comportamientos oportunistas. Riesgo 

de desafección de los ciudadanos por la política, desconfianza de los 

políticos.

Entre políticos y funcionarios: divergencia de objetivos. Desconfianza 

mutua, comportamientos oportunistas.

Soluciones:

• Mejora de la transparencia: rendición de cuentas y de resultados, 

comparecencias en el Parlamento, control de la oposición.

• Controles internos y externos de ejecución y de resultados 

(Intervención, Tribunal de Cuentas, memorias de ejecución).

• Mejora de la información: sistemas de indicadores

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Problemas especiales de la relación de agencia en el sector público

El establecimiento de incentivos:  por las características del sistema de 

remuneración, sólo pueden emplearse incentivos de baja potencia: 

dificultad de alineación de objetivos.

La existencia de múltiples agentes: problemas de colusión entre 

funcionarios (ocultación de información) y de efectos de las decisiones de 

uno en el resultado de otro (desplazamiento del riesgo).

La existencia de varios principales: aumento de la capacidad de decisión 

del funcionario y disminución de la eficiencia.

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

La delegación de autoridad

Asignación de autoridad a otra persona de la organización para que lleve 

a cabo actividades específicas. 

La delegación formal. Se produce cuando:

• El principal (político) puede confiar plenamente en el agente: 

funcionarios de libre designación con los que hay coincidencia 

de objetivos.

• El principal no tiene experiencia o conocimientos: ejecución de 

proyectos de infraestructuras.

La delegación informal. Se produce cuando:

• Muchos funcionarios dependen de un político

• Las reglas de procedimiento son laxas o los resultados pueden 

ser muy variables.

• Se producen urgencias y sobrecargas de trabajo

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

4. Economía política del presupuesto

Presupuesto: expresión cuantificada de la voluntad y de las prioridades de un proyecto político.

Funciones político – económicas: 

• Asignación

• Redistribución

• Estabilización y crecimiento

Funciones político‐administrativas:

• Previsión

• Planificación

• Control

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Presupuestos de la AGE y de las CC.AA, 2002 – 2011 (millones de €)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

¿Por qué crece el gasto público?

Ley de Wagner, o de crecimiento secular del sector público: el tamaño 

del Estado tiende a crecer a medida que aumenta la riqueza de los 

países. Razones:

• Industrialización y correlativa urbanización: sustitución de la 

actividad privada o grupal en la producción de determinados 

servicios por la provisión pública.

• Crecimiento de los gastos culturales y de bienestar con la renta 

(incluida la redistribución). Son bienes superiores, de alta 

elasticidad – renta.

• Catástrofes y guerras, que provocan un aumento del gasto público 

que no desaparece una vez concluidas.

• El aumento de la ilusión fiscal al crecer los costes de información

TEORÍAS DE DEMANDA

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

¿Por qué crece el gasto público?

Abuso (asimetría) de la política fiscal anticíclica de corte 

keynesiano: en períodos de auge, lo políticos no pueden evitar la 

tentación de emplear todos los ingresos.

Teoría del ciclo electoral: el gasto público siempre crece en periodos 

preelectorales.  Los políticos se aprovechan de la ilusión fiscal de los 

votantes.

Teoría de la burocracia: la relación funcionarios‐políticos tiende a 

hacer aumentar el tamaño del presupuesto.

La utilización de técnicas incrementalistas de presupuestación

TEORÍAS DE OFERTA

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

¿Por qué crece el gasto público?

Los modelos recientes:

• Comportamiento oportunista de los políticos e ilusión fiscal de 

los votantes.

• La ideología de los políticos en el poder: confrontación izquierda 

– derecha.

• La deuda como variable estratégica

• Conflictos redistributivos intergeneracionales

• Conflictos entre partidos políticos que dificultan la reducción 

del déficit (gobiernos de coalición).

• Asimetrías en la distribución geográfica de los intereses

• Las instituciones(órganos, normas y costumbres) que rigen la 

elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto.

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

El presupuesto es el ámbito en el que se manifiestan los conflictos 

entre los distintos actores del proceso.

• Entre políticos del gobierno: ministros

• Entre gobierno y legisladores (Parlamento)

• Entre políticos y ciudadanos (directamente o a través de los 

grupos de interés).

El proceso presupuestario es el conjunto de reglas (normas, usos y 

costumbres) que rigen:

• La elaboración del presupuesto. La lleva a cabo el gobierno.

• La aprobación: gobierno y parlamento

• La ejecución: gobierno

• El cierre: gobierno, órgano especializado y legisladores

Un buen proceso presupuestario es el que minimiza los conflictos y facilita la asignación eficiente de los recursos

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Durante el proceso presupuestario aparecen esencialmente tres 

fuentes de ineficiencia que lo sesgan al alza. 

La existencia de metas personales de quienes participan en el 

proceso, y que se traducen en el uso de recursos públicos para 

fines privados.

La ilusión fiscal: minusvaloración del coste de financiación del 

gasto. Los beneficios de las actuaciones están concentrados y el 

coste de su financiación diluido.

La propensión al déficit: resultado de no tomar en cuenta los 

intereses de las generaciones futuras (descargo del coste de 

financiación sobre quienes vienen detrás).

Por tanto, cabe suponer que el volumen del presupuesto es SIEMPRE superior al óptimo.

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

La elaboración del presupuesto dentro del gobierno

Dos tipos de agentes (ministros):

Ministros del gasto (MG) : serían los ministros sectoriales (industria, agricultura, 

fomento…).  

• Sobreestiman las necesidades (las miden en términos de éxito político 

personal, que  depende de los beneficios que obtengan sus clientelas 

respectivas) y subestiman los costes, que se diluyen entre el conjunto de los 

contribuyentes.

• Quieren el máximo presupuesto posible, sujeto a la restricción de la gestión

• Resultado: sesgan al alza el presupuesto

Ministros cuyos intereses están más alineados con los del conjunto del 

gobierno: ministro de hacienda, vicepresidentes (MH).

• Su utilidad depende del tamaño total del presupuesto

• Limitan la influencia de la ilusión fiscal y de los objetivos políticos personales

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

La elaboración del presupuesto dentro del gobierno

Tres procedimientos:

Descentralizado: cada MG obtiene el volumen óptimo de presupuesto. El 

presupuesto total estará sesgado al alza.

Negociación multilateral: los ministros negocian entre ellos los 

presupuestos. Quedan de manifiesto las externalidades fiscales que se 

imponen entre ellos. El presupuesto estará sesgado al alza, pero menos que 

antes.

Centralizado: el MH impone un objetivo al presupuesto total. El coste fiscal 

se interioriza totalmente. En el límite: imposición de objetivos cuantitativos a 

cada MG.

• Disminuye la utilidad de los MG, a cambio de una mayor control fiscal 

del presupuesto. El sesgo al alza será menor que con los dos 

procedimientos anteriores.

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

La aprobación y ejecución del presupuesto

El presupuesto llega al parlamento, donde vuelve a producirse el conflicto 

entre los intereses generales y los particulares. Además se producen:

• El universalismo: debe haber algo para cada uno

• La reciprocidad: acuerdos mutuos

El resultado depende de: 

• La distribución de poderes gobierno‐parlamento, congreso‐senado

• La regulación del proceso presupuestario

Hay que ejecutar el presupuesto aprobado. En esta fase se dan tentativas 

de los MG para recuperar lo perdido durante la negociación de aprobación. 

Tres  técnicas:

• La calificación de créditos  como  ampliables

• Las modificaciones presupuestarias

• La incorporación de remanentes y superávit

El cierre del presupuesto. Intervienen el gobierno, un órgano especializado y el parlamento. Riesgo de controles formales.

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Presupuestos iniciales y finales de la AGE, 2002 ‐ 2010

% de la diferencia sobre el presupuesto inicial

Millones de euros

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Técnicas para la elusión de los conflictos (falsas soluciones presupuestarias):

Derivación de partidas presupuestarias hacia entidades de naturaleza 

extrapresupuestaria: empresas públicas, fundaciones públicas y 

similares.

Concesión de la categoría de ampliables a muchos gastos

Predominio de los compromisos políticos (gobiernos en minoría o de 

coalición).

Aceptación de los anteriores presupuestos como base del debate sobre 

los actuales: incrementalismo.

Interpretación elástica del principio de legalidad: gastos sin consignación 

presupuestaria.

Derivación del gasto hacia futuros ejercicios: créditos plurianuales

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Remedios contra los comportamientos oportunistas y la tendencia al 

déficit excesivo:

Reputación/credibilidad de las instituciones sobre el cumplimiento de 

los objetivos. Es el más difícil y costoso porque requiere tiempo y 

disciplina. Requiere también modificar las preferencias presente/futuro 

de los políticos.

Limitaciones de tipo legal/constitucional: establecimiento de un límite 

al déficit en la constitución. En el límite: constitución fiscal.

Mecanismos de delegación en órganos extragubernamentales e 

independientes del gobierno: bancos centrales y consejo de la deuda 

(determinación externa del techo al endeudamiento).

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Ley 47/2003 General Presupuestaria:

• Límites al gasto total y distribución por ministerios: Ministro de 

Hacienda.

• Presupuestos: elaborados por ministros, dentro de los límites 

anteriores.

• Deberán ir acompañados por una memoria de objetivos anuales

• Limitaciones a las transferencias de créditos

Reglamento del Congreso de los Diputados (1982)

• Las enmiendas al proyecto de Ley de Presupuestos que supongan 

aumento de créditos únicamente podrán ser admitidas a trámite si 

proponen una baja de igual cuantía en la misma sección.

• Las enmiendas que supongan minoración de ingresos requerirán la 

conformidad del Gobierno para su tramitación.

¿Cómo lo resolvemos en España?

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

¿Cómo lo resolvemos en España?

Reglamento del Senado (1994):

• Las enmiendas al proyecto de Ley de Presupuestos que supongan aumento 

de crédito únicamente podrán ser admitidas a trámite si se propone una baja 

de igual cuantía en la misma sección.

• Toda proposición de ley presentada en el Senado será remitida al Gobierno 

para que manifieste su conformidad o disconformidad con su tramitación, si 

supone aumento de los créditos o disminución de los ingresos 

presupuestarios.

Reforma de la CE (2011)

• Principio de estabilidad presupuestaria para todas las Administraciones: 

techo al déficit estructural.

• Autorización por Ley para endeudarse

• Superación del techo de deuda estructural en condiciones excepcionales 

(catástrofes, recesión u otras apreciadas por mayoría absoluta del Congreso)

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

5. Teoría económica de la burocracia

Intenta analizar CÓMO produce el Estado (no lo que produce)

Burocracia: personal especializado en:

• Realización de proyectos

• Captación, tratamiento y utilización de la información

Directivos: saben detectar oportunidades, asumir riesgos, y tomar 

decisiones. Menor conocimiento de las técnicas de gestión.

Técnicos: conocimiento y experiencia en gestión

• Activos muy específicos: pocos incentivos para invertir 

externamente.

• Posible posición monopolista del técnico externo

• La organización prefiere obtenerlo internamente.

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Las burocracias existen tanto en el sector público como en el 

privado.

Su finalidad es mejorar la eficiencia de la organización mediante la 

división del trabajo.

Factores para su aparición:

• Tamaño de la organización: debe de ser grande, para facilitar 

la especialización.

• La producción debe  de estar muy estandarizada

• El entorno en el que se desenvuelve la organización debe de 

ser predictible.

Votantes Representantes Nivel de gastoEjecución del presupuesto

Funcionarios

5. Teoría económica de la burocracia

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

El sector público tiene características específicas:

La inamovilidad del personal: las condiciones de empleo y de 

remuneración de los funcionarios no son las más adecuadas para 

introducir incentivos a la gestión.

La eficiencia puede que no sea la meta más importante de los 

políticos. La forma de selección, los objetivos múltiples de las 

políticas y la imposibilidad de quiebra hacen que acepten proyectos 

de dudosa rentabilidad.

Carácter de no‐mercado de las producciones públicas:

• Desconocimiento de los costes de producción

• Producción en régimen de monopolio

5. Teoría económica de la burocracia

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Entre políticos y funcionarios hay una relación de agencia:

El político (principal): quiere ofrecer un servicio determinado. La 

utilidad que proporciona puede medirse y depende de la cantidad 

ofrecida U = U(x).

Esta utilidad es creciente a tasas decrecientes con la cantidad 

ofrecida. Viene dada por la disposición al pago (carga fiscal) que 

soportan sus electores.

El político dispone de un presupuesto (P). Su objetivo es que los 

electores obtengan el mayor beneficio posible (diferencia entre el 

coste –el valor del presupuesto‐ y la utilidad, es decir, la carga fiscal).

El coste de producción del servicio, C depende de la cantidad 

producida C = C(x) y es creciente a tasas crecientes.

5. Teoría económica de la burocracia

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Se trata de producir una cantidad tal (x) que obtenga el máximo 

resultado (U) del presupuesto (P).

U (x) – P (x) = Máximo posible

Dos opciones

Opción 1: el político conoce exactamente la función de costes; sabe 

cuánto cuesta producir el servicio.

• En tal caso, el funcionario carece de poder

• Recibe la orden de producir exactamente la cantidad más 

eficiente: aquella en que la diferencia entre la utilidad obtenida y 

el coste de producirla es máxima:  X0

5. Teoría económica de la burocracia

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Cantidad

Utilid

ad, costes

C(x)

U(x)

Producción eficiente: máxima distancia entre la 

utilidad y los costes

E

D

X0 Xb

Tendencia a la sobreproducción

U0

P0

En el punto E, la utilidad de Xb es igual al coste de producir Xb.El beneficio es nulo

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Cme (x)Cma (x)

Bme (x)Bma (x)

Beneficio social neto

X0 Xb

Produccióneficiente

Producciónmáxima

Cantidad

Utilid

ad, costes

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Opción 2: el político desconoce totalmente la función de costes; el 

nivel de producción depende de los objetivos del funcionario.

Si éstos son la maximización del tamaño del departamento o del 

presupuesto, la producción es la máxima posible:

U (x) = C (x) 

Es decir, un nivel de producción tal que iguala la disposición al pago 

con el coste efectivo del servicio.

• El beneficio que obtienen los ciudadanos es 0

• Y la producción es excesiva

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Cme (x)Cma (x)

Bme (x)Bma (x)

Beneficio social neto

X0 Xb

Produccióneficiente

Producciónmáxima

Cantidad

Utilid

ad, costes

Coste social neto

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Probablemente, hay una serie de factores que empujan el coste de 

producción por encima de C(x): Ineficiencia X

El resultado máximo que puede producirse es menor:  X1 < X0

Conclusión: la agencia burocrática es:

• Ineficiente socialmente: produce más de lo necesario

• Ineficiente técnicamente: emplea más factores de los necesarios

• Ineficiente económicamente: produce a coste mayores

Tres premisas:

• Papel pasivo del político

• Desconocimiento y desinterés por la técnica de producción

• La agencia opera en régimen de monopolio

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Cantidad

Utilid

ad, costes

C(x)

U(x)E

D

X0 Xb

U0

P0

Producción eficiente

Producción máxima

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Mecanismos para reducir la ineficiencia:

• Adopción de un papel más activo por parte del político.

• En tal caso, la probabilidad de que rechace la oferta del 

funcionario crece con el tamaño del presupuesto.

• Situación de monopolio bilateral: no hay una única solución

• La cantidad ofrecida (x) se situará entre X0 y Xb

Mejora de la información:

• Empleo de órganos especializados de supervisión: comisiones, 

asesores, asistencias técnicas.

• Introducción de elementos de competencia entre agencias: 

descentralización administrativa.

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Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

Resumiendo lo anterior

Tres elementos que dificultan el alcance de la eficiencia (de la 

gestión eficiente de los recursos) en el sector público:

• La omnipresencia de la relación de agencia y la no 

disposición de incentivos para reducir sus consecuencias.

• La elaboración y la gestión del presupuesto público, con 

incentivos para sesgar su volumen al alza (por encima del 

nivel óptimo).

• Las especiales características del empleo público, que 

impulsan al alza los costes de las actuaciones (es un caso 

particular de la relación de agencia).

Tema 3. GESTIÓN PÚBLICA Y EFICIENCIA

¿Es una solución separar la provisión de la producción?

De otra manera: ¿es posible mantener en el ámbito público la provisión y la regulación de los servicios públicos y producirlos mediante mecanismos de mercado (mediante empresas privadas)?

En todo caso: es una solución limitada ( es decir, se puede hacer con algunos pero no con todos):

• La naturaleza de servicio público de las producciones y la consiguiente dificultad para definirlas.

• Las asimetrías de información, a favor de la empresa y en contra del regulador.

• La confusión entre los objetivos económicos (empresa) y las metas políticas (gobierno).

• La dependencia de los directivos de dos principales: los accionistas (privados) y los reguladores (públicos) con objetivo distintos.

La privatización como  forma de gestión solo es eficiente cuando el servicio puede definirse con precisión y su tecnología de producción 

es sencilla (autopistas)