3.1.3. Otros elementos básicos de la regulación

en el sector lácteo

Los elementos de regulación del sector lechero distintosde las cuotas, precios, intervenciones, intercambios, ayudas,

etc., se encuentran detallados en el anexo 3.1.

3.2. Desarrollo del sistema de cuotas y experienciapor parte de los países miembros

3.2.1. Puesta en práctica del sistema

La normativa comunitaria del sistema de cuotas lechera,

dejaba ciertos márgenes de maniobra a la hora de instru-mentar el sistema en cada país miembro. Estos márgeneshacen referencia, en primer lugar a la forma de asignación

de las cantidades de referencia individuales. En segundolugar, la elección de fórmula de aplicación (A o B). Así cadapaís puede elegir el año de referencia que sirve de base parala asignación de cuotas, y puede modular las asignacionessegún regiones o categorías de productores. Del mismomodo cada país define los productores que tienen derecho acantidades suplementarias de cuotas, es decir, los producto-res prioritarios, siempre dentro de las líneas indicadas por lanormativa. Y, en tercer lugar, los países pueden establecerplanes nacionales de abandono de la producción, reservasnacionales, petición de transferencias entre cuotas, realizar

compensaciones de cuotas, y otros aspectos que definen lafisonomía de aplicación del sistema en cada país.

3.2.1.1. Fórmulas de aplicación y asignación de cantidades

de referencia

Los países que eligieron la fórmula A de aplicación son

Bélgica, Holanda, Irlanda del Norte (Reino Unido), Alema-

89

nia y, posteriormente España. El resto de los países aplican la

fórmula B, e Irlanda del Norte y Holanda también aplican la

fórmula B desde la campaña 1985/86 y 1988/89 respectiva-mente.

La cantidades de referencia nacionales se fijaron en la

misma cuantía que las entregas y ventas diréctas del año

1981 aumentadas en un 1%, salvo para Irlanda e Italia

que, a modo de concesión, se fijaron al nivel existente en1983.

A la hora de asignar las cantidades iniciales de referencia

individuales, la mayoría de los países eligieron el año 1983

como año base de cálculo. Grecia y Luxemburgo eligieron el

año 1981. Respecto a la forma de asignación, tan solo

Luxemburgo, Holanda y Dinamarca asignaron las cantidades

de referencia de forma proporcional a las entregas realizadas

en el año base elegido. El resto de los países discriminaron

de alguna forma la asignación de cuotas en función de la

importancia de cada productor o de las regiones en donde se

ubican. De esta forma, Bélgica, Alemania e Irlanda limitaron

en menor proporción las cantidades de referencia asignadas

a los productores pequeños, Francia y Reino Unido favore-

cieron en la asignación a los productores situados en las

zonas desfavorecidas, y Alemania también favoreció a los pro-

ductores que en los últimos años no habían incrementado su

producción. Es importante anotar que cualquiera que haya

sido la fórmula adoptada para la aplicación de la tasa suple-

mentaria, los criterios que cada país aplicó para la asignación

de cuotas individuales hacían referencia a las características

de los productores lecheros. Es decir, en el caso de aplica-

ción de la fórmula B, se fijan tanto los criterios para la asig-

nación de cuotas a la industria, como los criterios por los que

ésta debía llevar a cabo la asignación de cuotas a los produc-tores.

En el anexo 3.2 se encuentran recogidos los cálculos para

la asignación de cantidades de referencia individuales encada país.

90

3.2.1.2. Reserva nacional y asignación de cantidades

suplerrzerttarias a los ^n-oductores prioritarios

Todos los países constituyeron desde el comienzo del sis-tema una reserva nacional con el fin de poder reajustar lascuotas iniciales asignadas a favor de ciertos productores. La

reserva nacional se alimentaba por un lado de la posible dife-rencia entre la cantidad máxima garantizada a nivel nacional(CMG) y las cuotas individuales asignadas (caso de Bélgica,Dinamarca, Holanda y Reino Unido). En segundo lugar,mediante compras de cuotas a través de los planes nacionalesde abandono que todos los países, a excepción de Dinamarcay Grecia, establecieron desde un principio. Y, en tercer lugar,en algunos países, a partir de las cantidades concedidas de lareserva comunitaria de cuota (Irlanda, Luxemburgo y ReinoUnido). Irlanda también alimentó su reserva nacional a par-tir de recortes efectuados a las iniciales cuotas individuales

asignadas. También en Dinamarca y en menor medida enFrancia, los abandonos voluntarios realizados entre 1983 y1984 permitieron alimentar la reserva nacional.

La reserva nacional tiene por objetivo asignar cantidadesde cuota suplementarias a los productores prioritarios, esdecir, aquellos cuyas cuotas iniciales resultaban «injustas»(productores cuya cuota se fijó en base a la producción deun año «anormal», o productores que tienen en marcha pla-nes de desarrollo que conllevan mayores producciones en elfuturo), o bien otros casos que a criterio de cada país fueseconveniente favorecer (jóvenes agricultores). Si bien todoslos países contemplaban estos tres casos considerados en lareglamentación comunitaria, podían establecer otros crite-rios o condiciones adicionales. Así, muchos países daban

cierta prioridad a los pequeños productores, con cuota infe-rior a cierto umbral (Bélgica, Alemania, Francia, Holanda yReino Unido). Por ejemplo, en el caso de Francia, el volu-men de cuota de un productor prioritario debía ser inferiora los 200.000 litros para tener derecho a cuota suplemen-

taria.

91

La definición de productor con derecho a suplementos

de cuota va a tener importancia en la orientación del cambio

estructural, sobre todo en aquellos países donde las transfe-

rencias de cuota entre productores se realizan básicamente através de la reserva nacional.

Los jóvenes de nueva instalación eran también considera-

dos como prioritarios en Dinamarca y Luxemburgo.

Como resultado de las primeras reasignaciones suple-

mentarias de cuota, Alemania, Bélgica y Holanda asignaron

mayores cantidades de cuota que las disponibles para el país.

La definición de productor prioritario en cada país, así

como las reservas nacionales inicialmente constituidas se

encuentran detalladas en el anexo 3.3.

3.2.1.3. Programas nacionales de abandono de la actividad

Mediante los programas nacionales de abandono, que los

países podían establecer a cargo del presupuesto nacional,

éstos compraban cuota a los productores que voluntariamen-

te quisieran abandonar la producción de leche. Las cantida-

des así adquiridas por el Gobierno, y que engrosaban las

reservas nacionales, se reasignaban entre los productores

prioritarios, facilitando así el desarrollo estructural, o bien se

liberaba la cantidad de referencia necesaria para ajustar las

cuotas individuales a la cuota nacional (como es el caso de

Bélgica, Alemania y Holanda) . '

La importancia dada a los programas de abandono es

muy diferente de un país a otro. Todos los países establecie-

ron un programa en la primera o segunda campaña de cuo-

tas, pero tan solo Francia y Alemania han ido ampliando los

programas en sucesivas campañas.

La cuantía de las primas concedidas por litro de lecheque se deja de producir han sido importantes en Alemania.En Francia éstas han sido mucho más reducidas, aunque losprogramas han tenido bastante éxito (ver resultados de los

92

planes de abandono). Algunos países discriminaban la cuan-

tía de la prima en función de la edad del jefe de explotación

(en Bélgica, Francia y Luxemburgo). En Bélgica sólo podían

acogerse al programa los productores con cuota inferior a

100.000 litros. Salvo Irlanda, Holanda y Reino Unido, se esta-

blecían máximos de prima por explotación.En Italia, aunque no se asignaron cuotas inicialmente, se

concedieron primas al sacrificio de vacas lecheras y a la

reconversión a la producción cárnica.

La cuantía de las primas concedidas en cada país seencuentran recogidas en el anexo 3.4

3.2.2. Aplicación del sistema

3.2.2.1. Evolución de las entregas y^ago de tasa suplementaria

El establecimiento del sistema de cuotas lecheras supuso

en la mayoría de los países un freno inicial en la evolución

de la producción de leche. Dada la diferente dinámica pro-

ductiva en los distintos países, la cuota tenía un carácter másrestrictivo en unos países que en otros. La tasa de variación

que la cantidad máxima garantizada supone respecto a las

entregas en la campaña 1983/84, así como las tasas históricasde variación de las entregas en los distintos países aparecen

en el Cuadro 3.7.Respecto a las entregas del año 1983, las cuotas son

sobre todo restrictivas en Reino Unido, Holanda, Alemaniay Dinamarca, países en los que las entregas aumentaron en

los años previos al sistema a una tasa superior a la media.

Las mayores tasas de aumento en los años 1981/82 y

1982/83, hacen en gran parte referencia a la postura adop-

tada por los productores que, ante las perspectivas del esta-blecimiento de un sistema de cuotas, aumentaron su pro-

ducción para permitir una mejor situación de partida ante

la contigentación.

93

CUADRO 3. 7

TASAS ANUALES DE VARIACION DE ENTREGAS A INDUSTRIA

(%)

1981/75 82/81 83/82 CMG/83 (*)

Bélgica .................... -2,2 0,8 4,3 -2,3Dinamarca .............. 1,0 3,7 4,2 -6,6Alemania ................ 3,0 2,8 6,4 -7,7Grecia ..................... - 0,7 -1,3 5,2Francia .................... 2,8 2,0 2,1 -2,9Irlanda .................... 5,5 8,1 9,4 4,6Italia ........................ 2,4 3,7 3,1 0,4Luxemburgo .......... 1,8 3,8 4,0 2,5Holanda .................. 3,2 4,7 4,3 -7,6Reino Unido .......... 2,5 5,7 3,1 -8,3CEE-10 .................... 2,8 (**) 3,5 4,1 -5,0

Fuente: Eurostat-Agricultura.(*) Teniendo en cuenta las adjudicaciones de la reserva comunitaria pero

no las transferencias entre cuotas.(**) CEE-9.

Los países, en cambio, en donde el nivel inicial de cuotases menos restrictivo, son Irlanda, Luxemburgo y Grecia, en

parte por la concesión de cuota.adicional a partir de la reser-va comunitaria en los dos primeros países. Irlanda, por otraparte presenta el mayor ritmo de incremento de las entregas,

sobre todo en los últimos años. La cuota, aunque fijada a unnivel alto, va a paralizar esta evolución productiva.

El grado de sujeción de las entregas realizadas en cadapaís a sus correspondientes cantidades máximas garantizadasaparece en el Cuadro 3.8.

Podemos ver cómo todos los países, excepto Holanda,respetaron sus respectivas cantidades máximas garantizadas

en la primera campaña de aplicación del sistema. Ello reflejael hecho de que la mayoría de los ganaderos adoptaron una

postura de prudencia ante el nuevo mecanismo de cuotas,reduciendo la producción para evitar el pago de la tasa suple-

94

CUADRO 3. 8

VARIACION DE LAS ENTREGAS RESPECTO A LAS CUOTAS

(%^

84/85 85/86 86/87 87/88 88/89 89/90

Bélgica ............... -2,9 1,3 2,8 4,5 5,3 0,8Dinamarca ......... -0,4 0,0 0,6 1,5 1,3 0,6Alemania ............ -0,1 1,3 3,3 0,6 1,4 1,6Grecia ................. -6,8 -3,7 -13,2 -4,0 -0,2 -4,3Francia ............... -0,2 1,0 1,3 3,1 2,1 0,5Irlanda ............... 0,0 0,1 -1,9 2,3 0,7 -0,1Italia ................... -0,4 0,4 -2,1 0,0 4,4 1,6Luxemburgo ...... -0,7 1,4 -14,1 -15,0 0,7 1,8Holanda ............. 1,2 2,3 2,9 0,5 0,5 0,7Reino Unido ...... -1,6 0,1 2,6 3,3 1,1 -0,1CEE-10 ............... -0,4 0,9 1,6 1,8 1,8 0,8

Fuente: La Situación de la Agricultura en la CEE: Informe anual.

mentaria. El ajuste que los productores realizaron para limi-

tar las entregas fue por tanto muy importante si se tiene encuenta la evolución anterior de éstas. No obstante las entre-

gas por debajo de cuotas en esta campaña también se debe alas condiciones climáticas existentes en esa campaña en gran

parte de la Comunidad. En la campaña siguiente, sin embar-go, la situación cambia completamente, rebasando práctica-

mente todos los países sus respectivas cuotas globales.La superación de la cantidad fijada ocurre tanto en la

segunda campaña como en el resto de las campañas y, laimportancia de dicho rebasamiento aumenta campaña tras

campaña en casi todos los países, áunque en la campaña1989/90 éste se reduce. Este progresivo menor respeto a las

cuotas se debe en parte, además de a las condiciones climáti-cas, al carácter más restrictivo de las cuotas en la segunda

campaña (reducción de las cuotas en un 1%), y a partir de la

campaña 1987/88, debido a la reducción de la incertidum-bre de los productores al nuevo sistema de regulación que a

95

su vez responde a las tasas suplementarias efectivas pagadaspor los productores que rebasaron su cuota. En la campaña

1989/90, el exceso sobre cuota se ve reducido en la mayoríade los países debido en gran parte al aumento de la cantidad

máxima garantizada a partir de la reserva comunitaria. Lascausas de la pérdida de eficiencia del sistema de cuotas en lacontigentación de las entregas serán analizadas más deteni-damente en un apartado posterior.

Hay también que tener en cuenta para analizar el respe-to a las cuotas que, en algunos países, Alemania, Holanda yBélgica, los gobiernos asignaron cuotas individuales que en

su conjunto rebasaban la cantidad máxima garantizadanacional. Alemania y Holanda asignaron cuotas individualesiniciales dentro de la CMG nacional, pero permitieron asig-naciones suplementarias a algunos productores prioritarios

(aquéllos que sufrieron alguna catástrofe en el año base),sin disponer de suficiente reserva nacional. En lugar delimitar estos suplementos o reducir las cuotas individuales,

permitieron que las cuotas asignadas superaran la cuotanacional. En Bélgica el exceso de asignaciones de cuotasindividuales se debe al tratamiento incorrecto dado por estepaís a una parte de las cuotas compradas dentro de los pla-

nes de abandono. De esta forma, en estos tres países existíaen un principio una discordancia respecto de las cantidadesque para cada productor-industria tenían derecho de entre-ga libre de tasa suplementaria. Las cuotas asignadas han idoajustándose progresivamente a la CMG nacional mediante

compras de cuotas, dentro de los planes nacionales deabandono, que no eran reasignadas nuevamente, o bienpor reducciones lineales de las cuotas individuales [en Ale-mania las cuotas individuales disminuyeron un 2,5% por

este motivo, aunque recibían primas como contrapartida(18)]. Las cantidades asignadas en exceso son.las del Cua-

dro 3.9.

(18) Ver C. H. Hanf (1989).

96

CUADRO 3. 9

CANTIDADES DE CUOTA ASIGNADAS EN EXCESO

Exceso % CMG(1.000 T^n) anual

Alemania: 1984/85 ..................... 1.179 5,01985/86 ..................... 1.078 4,61986/87 ..................... 705 3,0

Holanda: 1984/85 ..................... 117 1,01985 / 86 ............... ...... 170 1, 41986/87 ..................... 195 1,61987/88 ..................... 156 1,4

Bé ]gi ca: 1985/ 86 ..................... 55 1, 7

Fuente: COM (87) 266.

Respecto al montante de la tasa pagada por productorese industrias que rebasaron su cuota, éste depende de: a) si elpaís rebasó su CMG, b) si se aplica la compensación a nivel

nacional (19), c) fórmula aplicada para la percepción de latasa y d) si se aplica la fórmula B, modo de repercusión de latasa pagada por la industria a los productores.

La aplicación de la compensación a nivel nacional permi-te redistribuir, al final de cada período, cuotas no utilizadasentre productores o industrias, permitiendo que los países

puedan producir la totalidad de su cuota sin pago pleno dela tasa por quienes sí la rebasaron. La compensación se reali-zó en todos los países con fórmula A, salvo en Alemania y

Holanda, aunque este último país sí la aplicó a partir de lacampaña 1988/89 al cambiarse a la fórmula B(20). De estaforma en los países donde no se superó la CMG nacional, los

(19) Artículo 4 bis del Reglamento (CEE) n.Q 857/84.(20) Ver COM (1987) 266, D. Hairy and Prost (1989), E. Tollens

(1989), y M. Dillen (1989).

97

productores que rebasaron su cuota no pagaron tasa y, la tasa

pagada por los productores e industrias en países donde sí se

superó, se vio reducida por la compensación de las cantida-

des no utilizadas por otros productores e industrias. Así, en

Bélgica (fórmula A), la tasa efectiva media sobre el exceso

total de cada productor fue en la campaña 1985/86 del 20%,

en 1986/87 del 16%, y aumentó al 53% en 1987/88. Alema-

nia y Holanda en cambio, no realizaron la compensación

nacional, por lo que cada productor pagó el 75% (luego el

100%) sobre el exceso total entregado a la industria. No obs-

tante parte de las tasas recaudadas, correspondientes a la tasa

sobre entregas dentro de la CMG, fue utilizada por los res-

pectivos gobiernos para financiar programas nacionales de

abandono de la actividad (posibilidad prevista en el Regla-

mento(CEE) n.° 857/84). La posibilidad de compensación

nacional debilita realmente el concepto de cuota individual

(productor o industria), y refuerza el de cuota nacional, al

depender el pago de la tasa no tanto de la situación particu-

lar de cada productor sino de la situación nacional.

En la determinación de la tasa a pagar por los producto-

res en exceso en los países con fórmula B interviene en pri-

mer lugar la compensación a nivel de cada industria de las

cantidades en defecto y en exceso de cada productor, en

segundo lugar, la compensación nacional de las cantidades

en exceso y en defecto de cada industria, si se aplicaba tal

compensación, y por último el modo en el que la industria

repercute la tasa pagada por ella (que viene dado por los dos

factores anteriores), entre los productores en exceso. La

compensación intra-industria es inherente a la fórmula B, y

la compensación inter-industria fue aplicada en todos los paí-

ses donde ello era posible (Dinamarca se considera una

única industria), con lo que la tasa pagada por la industria

fue inferior al 100% del precio indicativo.

A la hora de repercutir la tasa entre los productores en

exceso bajo la fórmula B, durante las 3 primeras campañas

de cuotas todos los países, salvo Dinamarca, la repercutían de

98

forma proporcional al exceso bruto de cada productor. De

esta forma la tasa efectiva pagada por el productor por cada

litro entregado en exceso era bastante inferior a la pagada

por la industria, no llegando a alcanzar el 30% en ningún

país. Así la tasa pagada por los productores en exceso en

Francia en la campaña 1985/86 estaba comprendida entre

0-30%. En el Reino Unido fue del 0,8% en 1985/86, y del

19% en 1986/87. La compensación intra-industria favorecía

sobre todo a los productores que entregaban leche a indus-

trias con gran número de suministradores (por ejemplo los

Milk Marketing Board en Reino Unido). Dinamarca en cam-

bio repercutía la tasa de la industria de forma proporcional a

las cantidades en exceso netas, es decir después de repartir

las cantidades en defecto entre los productores en exceso de

forma proporcional a sus cuotas, siendo por tanto la tasa del

100% sobre el exceso neto de cada productor (en Dinamarca

no existe compensación entre industrias ya que se considera

que solo existe uná única industria nacional) . Esta forma de

operar en Dinamarca sirvió como modelo, adoptándose en

la reglamentación comunitaria a partir de la campaña1987/88.

La nueva forma de percepción de la tasa bajo la fórmula

B, penaliza fundamentalmente a los productores más exce-

dentarios, ya que solo pagaran tasa aquellos productores

cuyos excesos superen un cierto porcentaje. No obstante, la

tasa que pagan los productores por cada litro en exceso de su

cuota (si es que pagan alguna) sigue estando rebajada por el

efecto de la compensación (nacional y/o en la industria). Así

por ejemplo en Irlanda, la tasa pagada por los productores,

que en 1984/85 y 1985/86 fue inferior al 5% y al 18% res-

pectivamente, pasó a ser del 55% en 1987/88 tanto para el

comprador como para el vendedor. En Francia, la tasa paga-

da fue del 100% en la campaña 1987/88, no existiendo por

tanto ningún tipo de compensación en esta campaña. La

Comisión ha propuesto en repetidas ocasiones la supresión

de la fórmula B por el efecto de la compensación a nivel de

99

cada industria, pero la posibilidad aún vigente de acudir a la

compensación nacional o regional hace inoperante dicha

petición.Algunos países emprendieron también acciones particu-

lares para evitar o limitar el pago de la tasa suplementaria.

Así Dinamarca constituyó en junio de 1984 (después de esta-

blecido el sistema de cuotas) una agencia central de recogida

de leche (The Milk Commitee), para que ésta actuase como

comprador único del país y con efectos retroactivos desde el

1 de abril de ese año. La Comisión inició un proceso de

infracción contra Dinamarca por este hecho, pero suspendió

su acción dada la vigencia de la compensación. Otra acción

fue la emprendida por Francia quien acogiéndose al Regla-

mento n.° 137/84, cambió el período de 12 meses para el

cómputo de las entregas, al período de 52 semanas omitien-

do las entregas de un día, lo que podría significar unas

78.000 Tm de leche entregada a la industria.

Otros casos especiales son los de Grecia e Italia. A Grecia

se le autorizó a que pudiese considerarse todo el territorio

nacional suministrador de leche a una única industria nacio-

nal, aunque de nuevo carece de ventajas ante el principio de

compensación.

3.2.2.2. Resultado de los planes de abandono de la ^»-oducción

Los programas de abandono, tanto nacionales como

comunitarios, tenían por objetivo incitar al abandono de la

producción lechera a aquellos productores que deseaban

hacerlo,. mediante la jubilación o reconversión. Ello permitía

en caso de programa comunitario, reducir la cuota disponi-

ble exenta de tasa. Y, en caso de programa nacional, reasig-

nar las cuotas liberadas entre los productores prioritarios:

Algunos países han dado un papel más importante a estos

programas en la reestructuración del sector. Francia y en

menor medida Alemania, han hecho de estos programas el

100

instrumento permanente de transacción de cuota entre pro-

ductores, actuando la Administración como elemento encau-

zador de tales transacciones. Otros países, en cambio han uti-lizado menos los programas de abandono, dejando que las

transferencias de cuotas se realicen directamente entre pro-

ductores en el mercado de cuotas. ^Desde el primer momento de aplicación del sistema de

cuotas, Francia ha hecho de los programas nacionales de

abandono, un elemento esencial del sistema (21). El objetivoconsistía en aumentar la cuota de los productores priorita-

rios a partir de la salida del sector de productores pequeños ycercanos a la jubilación. Francia se proponía por tanto apro-

vechar el sistema de cuotas para realizar la reestructuración

necesaria del sector productor. Mediante los programas deabandono, la Administración dirigía el desarrollo estructural

en sustitución de un mercado libre de cuotas entre produc-tores.

Los productores que mayoritariamente se han acogido a

los planes de abandono son productores con un volumenpequeño de entregas y, en muchos caso, con edades cercanasa la jubilación, con lo que la prima recibida representaba un

retiro anticipado para el agricultor. Por tanto, las primas han

acelerado el proceso de desaparición de explotaciones quede cualquier forma se hubiese dado por motivos demográ-

ficos.Los resultados de los planes de abandono en cada país,

tanto nacionales como comunitarios, se encuentran detalla-

dos en el anexo 3.5. Los programas nacionales de abandonoinicialmente implantados en cada país han tenido bastante

éxito, sobre todo en Francia, Dinamarca, Alemania y Bélgica,países en donde el mercado de cuotas ha estado más limita-

do. En cambio, el programa comunitario ha tenido muy

poco éxito en conseguir los objetivos de reducción de cuota

(21) Ver D. Hairy and Prost (1989), D. Hairy and Perraud (1988), yF. Langer (1989).

101

en Holanda, Reino Unido y Alemania. En estos países, las

cuotas individuales tuvieron que ser reducidas linealmente

para conseguir la reducción prevista por el programa. Las

razones de este fracaso obedecen a la reducción de las posibi-

lidades de abandono después de los programas nacionales

(sobre todo en Alemania), por falta de alternativas producti-

vas, por la buena rentabilidad de la producción lechera, y

por el escaso incentivo de la prima, al existir otras alternati-

vas más rentables para la cuota (mercado de cuotas en Reino

Unido y Holanda y expectativas de mercado en Alemania).

En cualquier caso, las cuotas liberadas mediante los pro-

gramas nacionales se han demostrado insuficientes, en la

mayoría de los países, para satisfacer las necesidades de cuota

suplementaria de los productores prioritarios. Es por esto

que en la campaña 1989/90 se decidió ampliar la reserva

comunitaria en un 1% de la CMG de entrega a industrias.

Esta cantidad se repartía entre las reservas nacionales pro-

porcionalmente a las respectivas CMG nacionales. Ello repre-

sentaba una mayor disponibilidad de cuota para asignaciones

suplementarias. Como contrapartida a esta medida se trasva-

só un 1% de la CMG, suspendida temporalmente, a un 1%

de abandono definitivo de la producción.

La escasez de cuota suplementaria obedece, en algunos

casos, a la forma en la que se han llevado a cabo las reasigna-

ciones de cuota. Es el caso de lo ocurrido en Francia. La pre-

sión de las Organizaciones locales de producción e industria,

ha limitado el papel de la reserva nacional, de forma que los

ceses-reasignaciones han operado a nivel de cada industria.

Así, las cuotas liberadas por los programas nacionales han

sido administradas por la industria donde el cese se produce,

en un 90%. Es decir, las cantidades liberadas en cada indus-

tria se vuelven a reasignar en su mayoría en la misma indus-

tria. Incluso en zonas de montaña, el 10% restante ha de

redistribuirse en industrias en las que al menos el 60% de las

entregas provienen de zonas de montaña. De esta forma, en

zonas que, previamente a las cuotas venían reduciendo la

102

producción de leche, (Borgoña, Poitou-Charente, Centro,Ile-de-France) muchos productores se acogieron a las primas

de abandono, mientras que en zonas en expansión producti-

va y con menores posibilidades de reconversión productiva

(Baja-Normandía, Auvernia, Franco Condado, Ródano-

Alpes), muy pocos lo hicieron. De ello resulta que los pro-

ductores que continuaban la producción en zonas de rece-

sión podían beneficiarse de mayores suplementos de cuota

que los productores en zonas de expansión. Cuando, ade-

más, las necesidádes de cuota son mayores entre los prime-

ros. De esta forma, en muchos casos, productores que reci-

bieron cantidades suplementarias tenían su nivel de entregas

por debajo de su cuota, mientras que otros productores que

no pudieron beneficiarse de cantidades extra la superabande forma importante.

3.2.2.3. Mercado de cuotas

^ Según la normativa comunitaria, el derecho a las cuotas

solo puede transferirse de un titular a otro cuando también

se transfiera mediante venta, arrendamiento o herencia la

explotación o parte de ella, por lo que las cuotas están liga-

das a la tierra en la que se lleva a cabo la producción. La

unión cuota-tierra hace que las transferencias de cuotas solo

puedan realizarse entre productores de una misma zona o

región. El objetivo de esta restricción es evitar una drástica

reestructuración del sector productor que concentraría

demasiado la producción en determinadas zonas, provocan-

do la desaparición de explotaciones poco rentables, sobre

todo de regiones desfavorecidas. Todos los países han respe-

tado la unión cuota-tierra, incorporándola a las disposiciones

nacionales. No obstante cada país ha instrumentado según

sus propios criterios, el modo en que tales transferencias han

de realizarse. Así algunos países ejercen un control más

estricto y limitativo de las transferencia entre particulares

103

(Francia y Alemania). Otros países, en cambio, con fuerte

presión por un mercado libre de cuotas (Reino Unido y

Holanda), han instrumentado un mercado de cuotas más

ágil, estableciendo incluso medidas para combatir en lo posi-

ble la restricción que supone la vinculación de la cuota a la

tierra, asignando cuotas elevadas por hectárea, o ejerciendo

poco control sobre la ocupación de la tierra (con cuota)

transferida.

Francia es el país que más se ha opuesto a un mercado

de cuotas, sustituyéndolo por una reestructuración dirigida a

partir de los planes nacionales de abandono. Las razones de

esta postura son, en primer lugar el considerar que el merca-

do libre es incompatible con los programas nacionales de

abandono. En segundo lugar, por el excesivo endeudamien-

to del sector productor que el mercado libre ocasionaría,

impidiendo la entrada de jóvenes productores a la produc-

ción. En tercer lugar, por el riesgo de una reestructuración

incontrolada que desestabilizaría la producción en detrimen-

to de zonas más marginales. Y, por último, por considerar

que un mercado libre de cuotas perpetuaría el sistema de

forma indefinida. No obstante la presión por un mercado

libre de cuotas en Francia es cada vez más importante, tanto

por los que desean abandonar la producción que esperan

beneficiarse de los precios que alcancen las cuotas en el mer-

cado libre, como por los productores que desean aumentar

la producción y no pueden beneficiarse de asignaciones

suplementarias (productores con más de 200.000 litros/año

de cuota) .La instrumentación y experiencia del mercado de cuotas

en cada país se recoge en el anexo 3.6.Algunos países han fijado máximos de cuota que pueden

ser objeto de transferencia por hectárea de superficie dedica-da a la producción de leche, como medio de obligar la uniónde cuota a la tierra (5.000 kg/Ha en Alemania, 20.000 kg/Haen Holanda). Para limitar las transferencias entre producto-res y/o como vía de liberación de cuota, en algunos países

104

(Alemania, Francia y Reino Unido), la reserva de cuota reci-be un porcentaje de la cuota transferida, a modo de impues-to. En Francia, la importancia de tales porcentajes hace ino-perante el mercado de cuota-tierra, sobre todo para produc-

tores con un volumen de cuota superior a 200.000 litros.En algunos países, se han permitido transferencias de

cuota sin tierra. En Irlanda se han permitido las transferen-cias definitivas de cuota (sin tierra ) dentro de una mismaindustria. Esta opción, que ha tenido bastante éxito, permitíala reestructuración productiva sin que mediara un plannacional de compra-reasignación de cuota. En el Reino

Unido, se ha ideado una fórmula bastante original que eludela vinculación cuota-tierra (22). Esta consiste en el arrenda-

miento temporal de cuota-tierra. La no utilización de la tie-rra arrendada para la producción de leche hace que éstapierda su condición de tierra unida a cuota, que retorna alpropietario sin cuota (ver anexo 3.6).

El arrendamiento anual de cuota ha sido también utiliza-do en Irlanda y Reino Unido como medio para disponer decuota adicional sin necesidad de transferencia de la tierra.

Esta opción ha sido autorizada en la normativa de cuotasdesde la campaña 1987/88.

Los precios constatados de las cuotas en compra o arren-damiento han ido aumentando al ir avanzando en la aplica-ción del sistema y por tanto, al aumentar el carácter limitati-vo de la producción que ejercen las cuotas. Los precios máselevados se han alcanzado en Holanda y Reino Unido, paísesen donde el mercado ha sido más dinámico (ver anexo 3.6).Ello es lógico dado que las explotaciones en estos países sonde gran dimensión media. Y, son las explotaciones grandes

las que mayor precio están dispuestas a pagar por cuota adi-cional, en primer lugar, por el menor coste marginal de estasexplotaciones. Y, en segundo lugar, por su menor acceso acuota suplementaria. Algunos estudios estiman un precio a

(22) Ver A. Burrell (1988) y S. J. Amies (1988).

105

largo plazo para la cuota en Holanda (23), de cuatro veces el

precio de la leche, y en Reino Unido, de dos veces el preciode la leche.

La controversia sobre la conveniencia de la unión cuota-tierra, ha ido creciendo a medida que se avanza en la aplica-

ción del sistema, sobre todo al ir agotándose las posibilidadesde cuotas suplementariaŝ que ofrecen los planes de abando-no de la producción (24). Muchos son los países que sedeclaran a favor de la desconexión de la cuota a la tierra,

argumentando que ello aumentaría la eficacia productiva delsector. Otros se muestran totalmente contrarios, sobre todoaquellos países con gran cantidad de pequeños productores(Francia y Alemania) .

La polémica sobre el mercado libre de cuotas sin tierraabre otra de consecuencias aún más cruciales, como es la

compra-venta de cuotas entre países comunitarios. Ante elhorizonte del mercado único de 1993, la posibilidad del mer-

cado intracomunitario de cuota comienza a plantearse entodos los países. Lógicamente los países con estructuras pro-

ductivas menos competitivas defienden el derecho a cuotasnacionales y rechazan por tanto que tal comercio pueda

darse. Otros en cambio están a favor del comercio intraco-munitario, convencidos de que les permitiría incrementar su

cuota productiva (Reino Unido, Holanda).La creciente presión por este mercado en la mayoría de

los países hace prever que éste será un tema importante de

discusión, si el sistema de cuotas se prorroga más allá de

1992. A1 margen de las transferencias definitivas de cuota, elsistema de arrendamiento anual, que aún no se permite en

muchos países, hace prever que éste se desarrolle bastante enel futuro, como lo demuestra la experiencia en Reino Unidoe Irlanda, pudiendo ser el elemento que dé flexibilidad a las

transferencias de cuota.

(23) Ver P. Boer and Krijger ( 1989).(24) Ver D. M. Gouin ( 1988) y E. Tollens ( 1989).

106

3.2.2.4. Desarrollo estructural

La implantación del sistema de cuotas, más que congelar

la estructura productiva existente, en la mayoría de los paísesha dado lugar a una aceleración del desarrollo estructural,

especialmente en los primeros años tras la implantación delsistema. El número de explotaciones ha seguido reduciéndo-

se y el tamaño medio aumentando. Los datos a nivel comuni-tario (CEE-10), son los del Cuadro 3.10.

El número de explotaciones lecheras ha disminuido cons-

tantemente en la Europa de los diez. El ritmo de desapari-ción de explotaciones fue del 4,6% (CEE-9) anual durante elperíodo 1973/81, reduciéndose ligeramente durante el

período inmediatamente anterior a las cuotas (-3,8% entre1981 y 1983 para la CEE-9 y-4,1% en la CEE-10). Una vezinstaurado el sistema de cuotas, se ha acelerado el ritmo de

desaparición de explotaciones en los primeros años. Así, latasa anual de disminución de explotaciones fue del 7,8%entre 1983 y 1985, y de15% entre 1985 y 1987.

El censo de vacas lecheras se ha mantenido más constan-te. Entre 1973 y 1981 el censo disminuyó un 3,3%(CEE-9),pero en los dos años anteriores a la implantación de las cuo-

CUADRO 3. l0

ESTRUCTURA DE LAS EXPLOTACIONES LECHERAS:CEE-10 (*)

AñosN. ° explotac.

(1.000)N. ° vacas

(1. D00)Uacas/explotac.

1973 ............................. 2.432 25.604 10,51981 ............................. 1.763 25.003 14,21983 ............................. 1.621 25.512 15, 71985 ............................. 1.379 24.518 17,81987 ............................. 1.245 22.952 18,4

Fuente: Estructura de las explotaciones lecheras. Eurostat.(x) Datos en diciembre de cada aiio.

107

tas creció un 2%. Entre 1983 y 1987 el censo disminuyó un

10%, siendo superior la tasa anual de reducción entre 1985$7

(3,2%), que en el período 1983-85 (2%).

La evolución del número de explotaciones y el censo ori-

ginan un continuo incremento del tamaño medio de explo-

taŝión. Este ha aumentado un 4,4% anual entre 19%3 y 1983

(CEE-9). En los primeros años del sistema, el ritmo de incre-

mento se ha acelerado al 6,5% anual, aunque disminuye con-

siderablemente entre 1985 y 1987 (1,7% anual).

Veamos ahora cuál ha sido la dinámica de las explotacio-

nes según el estrato dé dimensión, durante el período consi-

derado (Cuadro 3.11) .

Durante el período anterior al establecimiento de las cuo-

tas, las explotaciones con menos de 30 vacas han ido dismi-

nuyendo, a favor del crecimiento de las más grandes. Los

hatos hasta de 20 vacas son los que más se han reducido,

CUADRO 3.11

N.4 DE EXPLOTACIONES EN CADA ESTRATO(%)

N. ° vacas 1973 (*) 1981 1983 I985 1987

1-2 .............. 23,8 23,9 21,3 19,0 18,43-4 ... ........... 16, 4 13, 8 12 , 9 10, 6 10, 45-9 .............. 22, 7 18,0 17, 9 17, 0 15, 7

10-14 .............. 14,5 12,4 12,4 12,3 12,015-19 .............. 8,3 8,7 8,7 9,2 9,720-29 .............. 7,9 10,5 11,6 13,1 13,930-39 .............. 2,9 5,2 5,8 7,3 7,840-49 .............. 1,4 2,9 3,5 4,3 4,750-59 .............. 0,7 1,6 2,0 2,5 2,760-99 .............. 1,0 2,3 2,9 3,6 3,5>_100 .............. 0,3 0,9 1,0 1,2 1,2

Total .............. 100 100 100 100 100

Fuente: Estructura de las explotaciones lecheras. Eurostat.(*) CEE-9.

108

mientras que los mayores de 40 vacas han aumentado consi-derablemente. La contigentación de la producción, ha acele-

rado el ritmo de desaparición de las explotaciones máspequeñas, sobre todo en los primeros períodos de cuota(Cuadro 3.12).

Durante el período 1983-85, las explotaciones con menosde 30 vacas aceleran de manera importante su ritmo de desa-parición, mientras que se ralentiza el crecimiento de las másgrandes. Las explotaciones medias entre 30 y 40 vacas, encambio, aumentan su tasa de crecimiento con respecto al

período anterior. En un período posterior, el ritmo de desa-parición de las explotaciones pequeñas se desacelera, aun-que sigue siendo superior al período 1973-83. Las explotacio-nes grandes-muy grandes invierten su tendencia, disminuyen-

do en este período. Son las explotaciones medias, 30-60vacas, las que más se mantienen. Por tanto, el sistema de cuo-

CUADRO 3.12

NUMERO DE EXPLOTACIONES EN CADA ESTRATO:TASAS ANUALES DE VARIACION

(%)

N.°vacas 1973/83 (*) 1983/85 1985/87 1983/87

1-2 ........................ -6,1 -12,5 -6,5 -9,83-4 ........................ -7,1 -16,4 -6,0 -11,45-9 ........................ -6,5 -10,0 -8,7 -9,3

10-14 ........................ -5,5 -8,3 -6,4 -7,315-19 ........................ -3,5 -5,4 -2,4 -3,920-29 ........................ -0,3 -2,1 -2,0 -2,130-39 ........................ 2,7 3,7 -1,5 1,0401I9 ........................ 5,1 2,6 -0,9 0,950-59 ........................ 6,6 4,6 -1,4 1,560-99 ........................ 6,5 2,1 -5,2 -1,6>_100 ........................ 7,3 -3,0 -3,2 -3,1

Total ........................ -4,4 -7,8 -5,0 -6,4

Fuente: Elaboración propia.(*) CEE-9.

109

tas parece haber acelerado el desarrollo estructural a favorde las explotaciones de tamaño medio. La desaparición deexplotaciones pequeñas se acelera pero también se reduce elnúmero de explotaciones grandes.

El cambio estructural experimentado en cada país miem-

bro en el período de post-cuota se analiza en el anexo núme-ro 3.7.

Del examen de los datos por países, podemos afirmar que

el sistema de cuotas ha mantenido, y en muchos casos acele-rado, el desarrollo estructural histórico del sector productor.La desaparición de explotaciones se ha acelerado sobre todo

en Francia, seguida de Bélgica e Italia. El censo de vacaslecheras, al margen de la evolución histórica, se incrementóen todos los países en el período inmediatamente anterior alsistema de cuotas. Ello parece responder a la actitud adopta-

da por gran número de productores ante las expectativas deimplantación de un sistema de cuotas y a que éstas iban afijarse en función de niveles de producción previos (25). Unaumento de la producción de la explotación representabauna mejor situación de partida ante la contigentación. Unavez instaurado el sistema, el censo se reduce en todos los paí-

ses, especialmente en Dinamarca, Francia y Holanda, lo querefleja el ajuste de los productores a sus cuotas. Este ajuste enel censo ha sido particularmente importante en el período1985/87, en el que las cuotas son más restrictivas. Aún con

tasas elevadas de desaparición de explotaciones, la reducciónde los efectivos ganaderos en la explotación para el ajuste dela producción a las cuotas hace que disminuya la tasa históri-

ca de aumento del tamaño medio de las explotaciones, inclu-so en Holanda se reduce en este período. Ello es lógico dadoque las cuotas imponen serias restricciones en el número deefectivos lecheros.

El impulso y orientación del desarrollo estructural encada país depende, por un lado de la distinta evolución histó-

(25) Ver C. H. Hanf (1989).

110

rica y estructura productiva en el momento de instalación

del sistema. Por otro, de la importancia dada a los programas

nacionales de abandono, y el éxito del programa comunita-

rio, y, de la facilidad y operatividad de un mercado de cuotas.

Y, por último, de las características de los productores que

pueden ser objeto de asignaciones suplementarias de cuota a

partir de la reserva nacional. Así, en Francia la aceleración

del cambio estructural obedece a la peor estructura producti-

va, a la existencia de gran número de productores^de avanza-

da edad y con pequeño volumen de entregas, y al imporiante

papel jugado por los planes de abandono en la reestructura-

ción. Reino Unido y Holanda en cambio, con estructuras

productivas mucho más concentradas, han mantenido el

ritmo anterior de cambio estructural mediante un mercado

de cuotas dinámico. Por otra parte, en Alemania el intento

de la Administración por acelerar el desarrollo estructural

no ha tenido tanto éxito como en Francia ya que las primas

concedidas al abandono no han resultado suficientemente

atractivas y, por otro lado se ha limitado el mercado de cuo-

tas. A pesar de ello, la tasa de desaparición de explotaciones

se ha mantenido al nivel histórico.

La definición de productor prioritario y el volumen de

cuotas suplementarias concedidas, incide también en la

orientación del cambio estructural. La reducción de la pro-

ducción inherente al sistema de cuotas hace que las explota-

ciones cambien hacia estratos de menor dimensión. Las cuo-

tas liberadas por los más pequeños y reasignadas a los que se

mantienen en la producción (o compras de cuota en el mer-

cado), amortiguan este hecho. En Francia todo productor

prioritario ha de tener un volumen de entregas inferior a

200.000 litros/año, y como no existe un mercado libre de

cuotas, un productor con un volumen de cuotas superior a

este límite no tiene ninguna posibilidad de adquirir cuota

suplementaria. La tendencia histórica de aumento del núme-

ro de explotaciones grandes-muy grandes se ha invertido

desde la instalación del sistema, orientándose el desarrollo

111

estructural en Francia hacia explotaciones de tamaño medio.El objetivo de la Administración y Organizaciones agrarias es

alcanzar en los primeros años de la década de los 90, un volu-men medio de entregas por explotación de 100.000

litros/año (la media en 1987 es de 80.000 litros/explota-ción/año, y en 1983 era de 60.000 litros/explotación/año) .

Aunque en menor medida que en Francia, en el resto delos países, salvo en Bélgica, también se reduce o ralentiza la

tasa de aumento del número de explotaciones grandes. Lascuotas han favorecido, por tanto a las explotaciones medias,rompiendo la tendencia hacia explotaciones grandes. Este

hecho es contrario a lo que ocurre en el resto de los sectores,donde las explotaciones medias se encuentran en una situa-ción más crítica. Las explotaciones pequeñas desaparecenante un mercado cada vez más competitivo, y las grandes se

benefician de las ventajas que reportan las economías deescala. Son las explotaciones medias, con mayor empleo de

mano de obra familiar, las más sensibles.Con respecto a la distribución regional de la producción

en cada país, la mayoría de los países ha congelado en ciertamedida el flujo de producción entre regiones respecto a latendencia histórica. No obstante, existen diferencias entre

países. Así, en países donde ha funcionado con cierta fluidezun mercado de cuotas (Reino Unido y Holanda), y dondehan existido mecanismos para eludir la restricción de uniónde cuota-tierra (sobre todo en Reino Unido), las transaccio-

nes de cuota entre regiones han sido más abundantes. En elReino Unido el 15% de las transacciones de cuota se realiza-

ron entre reŝiones, aumentando en el norte y oeste de Ingla-

terra a expensas del sur, este y País de Gales, aunque se man-tuvieron en Irlanda del Norte. En Holanda (26), las cuotashan alterado sustancialmente la distribución regional, exis-

tiendo una transferencia de cuota hacia el este a expensas

del sur y en menor medida del norte.

(26) Ver P. Boer and A. Krijger (1989).

112

En Francia, en cambio, se han mantenido constantes las

participaciones productivas de las distintas regiones. Desde

1983 se ha paralizado el proceso previo de expansión pro-

ductiva en las regiones del oeste con mayores ventajas com-

parativas en la producción de leche y donde existen menores

alternativas de producción (Bretaña, País del Loira). Mien-

tras, también se paraliza la reducción de producción de

regiones del este y sureste que venían reconvertiéndose hacia

otras producciones (Borgoña, Poitou-Charentes, Alsacia) .

Ello se debe a la regionalización del proceso de compra-rea-

signación de cuota, qúe ha impedido prácticamente el trasva-

se de cuotas de unas regiones a otras. El mantenimiento de

la participación productiva regional ha sido importante en

las zonas de montaña y zonas desfavorecidas, siendo éste uno

de los objetivos de la política agraria francesa (y comunita-

ria). Un proceso similar ha ocurrido también en Alemania.

En este país, la producción de leche había aumentado en el

período anterior a las cuotas en el norte del país, mientras

que se reducía o permanecía constante en las regiones del

sur y suroeste. Aunque la administración de cuota no se ha

regionalizado como^ en Francia, la evolución de la participa-

ción regional ha cambiado desde la introducción de las cuo-

tas debido al modo en el que se realizaron la asignaciones de

cuota. Estas se determinaron en base a un coeficiente reduc-

tor respecto a las entregas del año 1983, coeficiente que

aumentaba con el volumen de entregas y con el incremento

anterior de éstas. Dado que las explotaciones del sur y suro-

este eran de menor tamaño y en éstas las entregas no habían

aumentado de forma importante, las cuotas resultaron

menos restrictivas que en las regiones del norte. Por tanto,

las cuotas en Francia y Alemania han paralizado el proceso

de especialización productiva regional, mientras que en

Holanda y Reino Unido, éste ha seguido operando aunque aun menor ritmo.

A pesar de la evolución seguida en el período 1983/87, el

desarrollo estructural puede desacelerarse conforme se avan-

113

za en la aplicación del sistema de cuotas, como ya se observa

en algunos países. Por una parte, porque las posibilidades deabandonos capaces de liberar cuota se van agotando, al irabandonando la producción los productores menos eficien-

tes. Por otra parte, muchos productores han suspendido ladecisión de abandonar la producción en espera de poderbeneficiarse de un futuro mercado de cuotas (Francia y Ale-

mania). Los precios que alcancen las cuotas en el mercadopueden incentivar el abandono de la producción de granparte de los productores, sobre todo en zonas con posibilida-

des de otras producciones alternativas.

3.2.2.5. Adaptación de los jrroductores a la nueua situación

Dada la evolución de las entregas puede decirse que lareacción a las nuevas condiciones de comercialización en elmercado de la leche ha sido importante entre los ganaderos.

Estos han limitado el volumen de sus entregas desde el prin-cipio del sistema de cuotas. No obstante, no todos los pro-ductores se ajustaron a su cuota. Sobre todo desde la segun-da campaña de aplicación del sistema, muchos productoreshan sobrepasado sus cuotas de forma importante. Las expec-

tativas de los productores respecto de la tasa a pagar por elexceso de entregas es el factor determinante de su disposi-ción a superar la cuota (27). Desde el momento en que lacompensación de cuota opera, la incertidumbre sobre el pre-

cio a percibir por la producción por encima de cuota lleva aque productores con poca aversión al riesgo aumenten su

producción.En un estudio de la Comisión para la campaña 1985/86,

ésta estimaba que en aquellos casos en los que la dilución dela tasa suplementaria fue importante (por efecto de la com-pensación nacional y/o en la industria), los productores se

(27) VerA. Burrell ( 1985).

114

mostraron dispuestos a sobrepasar sus cuotas de forma bas-

tante general. Mientras que en donde no hubo tal efecto, la

mayoría de los productores se ajustaron a sus cuotas. Así, en

la campaña 1985/86 en Reino Unido, Dinamarca y Bélgica el

32%, 44% y 38% respectivamente de los productores sobre-

pasaron su cuota en más de un 10%, mientras que en Holan-

da donde no existió compensación, sólo lo hicieron el 8%.

Los productores que excedieron su cuota en la mayoría de

los países eran productores con nivel elevado de entregas

que en muchos casos se encontraban en fase de expansión

productiva. A partir de la campaña 1987/88 se reduce el

número de productores que superan su cuota, en parte debi-

do a la nueva forma de calcular la tasa bajo el sistema B.

A pesar de las producciones por encima de cuota, la

mayoría de los productores han limitado el volumen de sus

entregas desde el principio del sistema. Las opciones para

reducir el volumen de entregas son la reducción de rendi-

mientos unitarios, la reducción del número de vacas lecheras

y la reducción del porcentaje de entregas. Analicemos en pri-

mer lugar la evolución de los rendimientos medios en esteperíodo.

En la primera campaña de cuotas y ante el riesgo del

pago de la tasa suplementaria, muchos ganaderos redujeron

la producción mediante un menor suministro de piensos a

las vacas y por tanto reduciendo el rendimiento lechero. Así,

el rendimiento medio en el año 1984 se redujo en todos los

países salvo en Francia, Luxemburgo e Irlanda. La reducción

de los rendimientos en ese año es importante en Reino

Unido, Alemania, Holanda, Dinamarca e Italia, países en

donde, a excepción de Italia, la cuota representaba un mayor

recorte de las entregas (Cuadro 3.13).

No obstante, la reducción de rendimientos en ese año

también se debe a las malas condiciones climáticas en algu-

nas zonas de la comunidad. A pesar de ello, la reducción de

los rendimientos en la primera campaña, manteniendo el

número de efectivos lecheros con ŝtante, fue una reacción

115

CUADRO 3.13

RENDIMIENTOS LECHEROS MEDIOS(kg/vaca) (*)

1979 1983 1984 1985 1986 1987 1988

Bélgica ......... 3.850 3.967 3.887 3.825 4.155 4.066 4.079Dinamarca ... 4.847 5.554 5.407 5.480 5.749 5.813 6.033

Alemania ...... 4.392 4.778 4.622 4.654 4.861 4.666 4.743

Grecia ........... 2.704 (**) 2.952 2.907 2.980 2.867 2.774 2.793Francia ......... 3.553 3.858 3.969 4.044 4.364 4.450 4.662Irlanda ......... 3.275 3.671 3.827 3.777 3.720 3.765 3.755Italia ............. 3.339 3.489 3.336 3.418 3.497 3.507 4.272Luxemburgo 3.896 4.028 4.153 4.270 4.333 4.439 4.524Holanda ....... 4.985 5.293 5.156 5.263 5.528 5.435 5.645Reino Unido 4.713 5.080 4.803 4.896 4.996 4.881 5.013

CEE-10......... 4.032 4.367 4.293 4.356 4.551 4.499 4.673

Fuente: Elaboración propia con datos Eurostat.(*) Producción anual/censo medio diciembre año ty (t- 1).(**) 1980

inmediata para reducir el volumen de entregas, revelando la

actitud de prudencia de los ganaderos ante el nuevo sistema.

En el año 1985, los rendimientos recuperan su tendencia

creciente, salvo en Irlanda, aunque en este año aún se man-

tienen bajos, en la mayoría de los casos a niveles inferiores a

1983, debido a la necesidad de limitar las entregas en los pri-

meros meses de 1985 (primera campaña de cuota) (Cua-

dro 3.14).

En los años siguientes, los rendimientos recuperan la ten-

dencia creciente, aunque en 1987 se reducen de nuevo en

muchos países debido a las primeras reducciones de cuota.

No obstante, la evolución seguida por los rendimientos en el

período 1985/ 1988 revela que éstos han continuado aumen-

tando, incluso a mayor ritmo que en período de pre-cuota

(CEE-10). En el período de cuotas 1985/88, la evolución de

los rendimientos se acelera en Francia, Bélgica, Italia,

116

CUr1DR0 3.14

RENDIMIENTOS LECHEROS: TAV

(%)

1983/79 1984/83 1988/85

Bélgica .............................. 0,8 -2,0 2,2Dinamarca ........................ 3,5 -2,6 3,3Alemania .......................... 2,1 -3,3 0,6Grecia ............................... 3,0 -1,5 -2,1Francia ............................. 2,1 2,9 4,9Irlanda .............................. 2,9 7,0 -0,2Italia ................................. 1,1 -4,4 7,7Luxemburgo .................... 0,8 3,1 1,9Holanda ........................... 1,5 -2,6 2,4ReinoUnido ..................... 1,9 -5,5 0,8CEE-10 .............................. 2,0 -1,7 2,4

Fuente: Elaboración propia.

Luxemburgo y Holanda. En Dinamarca éstos varían en una

tasa similar a la del período de pre-cuota. En cambio, en

Reino Unido y Alemania aumentan a una tasa inferior, enIrlanda se mantienen prácticamente constantes, y en Grecia

los rendimientos han ido reduciéndose en este período.

Salvo en este último caso, que puede deberse a errores esta-dísticos, el incremento de los rendimientos en el período de

cuotas muestra cómo los productores han ido reduciendo el

número de vacas para ajustar la producción a las cuotas, yque la reducción de los rendimientos sólo se ha utilizado

como medida inmediata y transitoria de ajuste.

Aunque ya se ha analizado la evolución del censo lechero

mediante las encuestas estructurales, analicemos más deteni-

damente éste a partir de los censos ganaderos (Cuadro 3.15).En el período anterior al establecimiento de las cuotas, el

censo aumentó en todos los países, lo que refleja la postura

de anticipación a esta medida por parte de los ganaderos.

Desde el año 1984 el número de vacas lecheras ha ido redu-

117

CUADRO 3.15

N.° DE EFECTNOS LECHEROS(1.000 cabezas) (*)

1979 1983 1984 1985 1986 1987 198888/83( %)

Bélgica ........ 969 983 982 951 940 918 884 -10,1

Dinamarca .. 1.014 988 948 913 865 807 764 -22,7Alemania ..... 5.530 5.735 5.582 5.451 5.391 5.077 5.034 -12,2Grecia ......... 221 237 224 219 233 232 232 -2,1Francia ........ 7.166 7.195 6.764 6.506 6.359 5.841 5.574 -22,5

Irlanda ........ 1.512 1.535 1.549 1.528 1.490 1.444 1.387 -9,6

Italia ............ 3.044 3.219 3.174 3.075 3.021 3.024 2.973 -7,6

Ltixemburgo 71 73 71 70 68 64 62 -15,1

Holanda ...... 2.482 2.521 2.437 2.333 2.260 2.038 2.003 -20,5

Reino Unido 3.353 3.429 3.311 3.257 3.242 3.052 2.975 -13,2

CEE-10 ........ 25.362 25.915 25.042 24.303 23.869 22.497 21.415 -17,4

Fuente: Censo bovino de leche. Eurostat.(*) En el mes de diciembre.

ciéndose en todos los países para el ajuste a las cuotas, a

excepción de Irlanda donde el censo continúa aumentando

en ese año. La reducción del censo ha sido importante en

Francia, Holanda y Dinamarca, que son los países que más

incrementan sus rendimientos en el período de cuotas. En

estos países, la reducción de los efectivos lecheros menos

productivos ha hecho que los rendimientos progresen de

forma considerable. A su vez, Irlanda y Reino Unido reducen

en menor grado su censo lechero, manteniendo inferiores

tasas de aumento de los rendimientos. En Bélgica e Italia, a

pesar del importante ritmo de aumento de los rendimientos,

éstos no se compensan con la evolución experimentada por

el censo que se reduce en menor grado. Este comportamien-

to se refleja en el rebasamiento importante y progresivo de la

cuota global en Bélgica. En el caso de Italia, el carácter

menos restrictivo de la cuota justifica esta evolución, aunque

118

en la campaña 1988/89 las entregas sobrepasan la cuota demanera importante. Ello no quiere decir, como se ha visto,que las adaptaciones realizadas por los ganaderos en el resto

de los países, en el número de vacas y los rendimientos,hayan sido suficientes para el ajuste a la cuota nacional.

Por tanto, después de una reducción transitoria de losrendimientos en la primera campaña de cuota, los ganaderos

han reducido el número de efectivos lecheros, volviendo 0incluso acelerando el ritmo anterior de aumento de los ren-dimientos. No obstante en Irlanda, Reino Unido y Alemania,los productores han reducido en menor grado el censo, a lavez que mantienen un menor ritmo de crecimiento de los

rendimientos. Los rendimientos en estos países apenas recu-peran los niveles alcanzados en 1983/1984. La evoluciónmoderada de los rendimientos en el Reino Unido desde el

establecimiento de las cuotas, se debe a la reducción delempleo de concentrados por vaca, que ha sido del 15% entre1983 y 1986 mientras que el empleo de ensilados aumentóun 38% (28). Estas modificaciones en el empleo de inputsparece haber aproximado el uso de concentrados al nivelóptimo. Es decir los ganaderos en el Reino Unido han reac-cionado a las cuotas adaptando los sistemas productivosintensivos con gran empleo de concentrados a sistemas másextensivos con una mayor racionalización en el uso de recur-sos. No obstante, el aumento considerable de los rendimien-tos en otros países se debe a la reducción de los efectivoslecheros (los menos productivos), y no a una intensificaciónproductiva. Para comprobar esta afirmación, analicemos laevolución de dos indicadores de la intensificación producti-va, como son el porcentaje del consumo intermedio con res-pecto a la producción bruta, y la carga ganadera.

Estos indicadores se han obtenido para la explotaciónmedia de la muestra RICA de las explotaciones especializadasen la producción lechera (OTE 41). El consumo intermedio

(28) VerA. Burrell ( 1988).

119

y la producción bruta, al estar expresados en unidades'mone-

tarias, se han deflactado por los índices medios de precios

pagados en el consumo intermedio y percibidos por los pro-

ductos animales, respectivamente.A la vista de los valores medios de carga ganadera y con-

sumo intermedio (Cuadros 3.16 y 3.17), sobre todo de estosúltimos, parece existir en el conjunto de la Comunidad una

cierta extensificación en la producción lechera del lado de la

reducción de compras de alimentos y por la menor carga

ganadera. El consumo intermedio se ha reducido de forma

importante en todos los países miembros, salvo en Irlanda,

donde éste aumentó. Destaca sobre todo la reducción en

Reino Unido, lo que está en concordancia con los datos ofre-

cidos por A. Burrell. La reducción de compras de fuera de la

CUADRO 3.16

CONSUMO INTERMEDIO/PRODUCCION BRUTA (%): OTE 41(Valores reales 1980) (*)

1983 1984 1985 1986 198787/83(%)

Bélgica ........... 48,8 47,1 47,6 47,1 46,2 -5,3

Dinamarca .... 61,0 56,1 55,7 56,5 55,9 -8,4Alemania ....... 57,1 53,7 51,8 51,5 52,7 -7,7

Grecia ............ - - 72,8 60,0 69,1 -5,1Francia .......... 53,5 51,7 51,4 52,1 50,5 -5,6Irlanda ........... 48,1 50,8 48,3 53,8 51,2 6,4Italia .............. 53,0 49,9 .51,8 50,9 50,0 -5,7Luxemburgo . 61,4 55,2 58,0 58,1 58,2 -5,2Holanda ........ 58,5 55,0 56,9 55,7 53,1 -9,2

Reino Unido . 61,3 56,8 55,5 55,5 50,6 -17,5

CEE-10 .......... 56,5 54,0 53,9 53,9 55,5 (**) -4,6 (***)

Fuenle: Elaboración propia a partir de los datos RICA. Eurostat.(*) Deflactado por Indice Precios pagados consumo intermedio/precios

percibidos por productos ganaderos.(**) CEE-12.(***) 1986/83.

120

CUADRO 3.17

CARGA GANADERA (UGB/HA). (*): OTE 41

1983 1984 1985 1986 1987

Bélgica ............ 2,5 2,5 2,4 2,4 2,4Dinamazca .... 3,0 3,0 3,0 2,9 3,0Alemania ........ 2,1 2,1 2,1 2,0 2,0Grecia ............. 8,3 8,8 8,2 4,1 -Francia ........... 1,5 1,6 1,6 1,5 1,5

Irlanda ............ 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6Italia ............... 2,7 2,6 2,6 2,5 2,4Luxemburgo .. 1,9 2,0 1,9 1,9 1,9

Holanda ......... 3,2 3,1 3,0 2,9 2,7Reino Unido .. 2,2 2,1 2,1 2,1 2,1

Fuente: RICA. Eurostat.(*) UGB/Ha, de superficie forrajera, praderas y pastos.

explotación es también importante, aunque de menor cuan-tía, en Holanda, Dinamarca y Alemania. Respecto a la carga

ganadera media, ésta se reduce o se mantiene constante. Lacarga ganadera se reduce en Holanda, -15% en el período

analizado, reduciéndose también en Bélgica, Alemania,Reino Unido, Italia y Grecia. En el resto de los países perma-

nece constante. ^La otra vía de reducir el volumen de entregas para el ajus-

te a las cuotas consiste en reducir la proporción de la pro-ducción que se entrega a la industria, aumentando el reem-

pleo de leche en la alimentación de los terneros y el autocon-

sumo en la explotación. Analicemos esta acción en el perío-

do de cuotas.A partir de los datos del Cuadro 3.18 puede deducirse

que los ganaderos también limitaron el porcentaje de entre-

gas para ajustarse a las cuotas, aunque esta medida es mucho

menos importante que las dos anteriores. En la primera cam-paña de cuotas, el porcentaje de entregas se reduce un 2,9%

en Bélgica, un 0,6% en Alemania y un 3,1% en 1985 en Fran-

121

CUADRO 3.18

ENTREGAS INDUSTRIA/PRODUCCION TOTAL

(%^

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Bélgica ........ 81,2 81,4 83,3 80,9 83,4 84,2 83,6 83,2 85,0Dinamarca .. 96,0 96,2 96,3 96,2 96,1 96,1 95,9 95,8 95,8Alemania ..... 92,7 93,0 93,5 92,9 92,1 91,8 90,8 90,3 90,5Grecia ......... 62,9 65,4 66,5 67,7 69,5 71,9 74,9 75,6 73,6Francia ........ 93,8 94,2 94,6 94,3 91,7 92,5 91,6 90,6 91,3Irlanda ........ 93,9 94,2 94,4 94,6 97,8 97,7 97,6 97,7 97,7Italia ............ 76,4 77,2 77,5 77,7 80,0 79,4 80,1 79,4 77,5Luxemburgo 97,1 97,5 97,8 97,9 97,7 97,7 95,9 94,4 93,7Holanda ...... 97,3 97,4 97,5 97,5 97,5 97,1 96,8 96,7 96,0Reino Unido 97,2 97,3 97,4 97,4 97,3 96,7 96,5 96,5 96,4CEE-10........ 92,2 92,6 93,0 92,7 92,2 92,4 92,0 91,1 90,4

Fuente: Eurostat. Agricultura.

cia. Otros países lo reducen en campañas posteriores. En elresto de los países, el índice de entregas apenas varía en las

primeras campañas de cuota, salvo en Irlanda e Italia donde

aumenta significativamente. En el péríodo 19841989, el por-

centaje de entregas se ha reducido en todos los países salvo

en Bélgica, Grecia, Irlanda e Italia. La reducción de las entre-

gas en estos países, se debe fundamentalmente al aumentodel reempleo de la leche en la alimentación animal.

Puede verse en el Cuadro 3.19 cómo la reducción en el

porcentaje de entregas se debe casi exclusivamente al aumen-

to del reempleo en la alimentación animal. Salvo en Irlanda,

Grecia e Italia, la utilización de la leche en la alimentación

del ganado aumentó en el año 1985, pero además este incre-

mento se mantiene en los años posteriores. No parece por

tanto que el incremento de esta utilización como medio para

el ajuste a las cuotas sea una medida de carácter temporal en

los primeros años de cuota. No obstante, hay que tener en

cuenta que los datos se refieren sólo a los 4 primeros años y

122

CUADRO 3.19

REEMPLEO DE LA LECHE EN LA ALIMENTACION ANIMAL% de la producción bruta (*)

1983 1984 1985 1986 1987

Bélgica ............ 3,4 5,7 4,7 5,0 5,4Dinamarca .... 2,3 2,4 2,5 2,5 -Alemania ........ 2,4 5,3 6,3 6,5 7,4Grecia ............. 18,7 16,6 11,7 12,9 -Francia ........... 1,0 2,5 3,6 3,5 3,0Irlanda ............ 0,0 0,0 0,0 0,0 -Italia ............... 8,2 8,1 7,8 7,7 7,9Luxemburgo .. 1,4 1,0 1,0 1,4 3,4Holanda ......... 0,9 0,9 1,0 1,6 2,0ReinoUnido ... 9,6 10,1 10,0 9,9 10,5CEE-10............ 4,4 5,0 5,3 5,4 -

Fuente: Eurostat. Agricul[ura.(*) Leche de vaca y otras, sin tener en cuenta la leche mamada directamen-

te por los terneros.

que en éstos las restricciones que representan las cuotas sonimportantes (reducción del 1% en la segunda campaña y pri-mera reducción definitiva en la cuarta campaña). De cual-quier forma, el reempleo en la alimentación animal es unavía siempre utilizable por el ganadero para ajustarse a sucuota, a la vez que se reducen los gastos en la alimentación.Pero a medida que los productores adquieran mayor expe-

riencia a la hora de ajustar su producción a la cuota, es deesperar que esta utilización vuelva a los niveles anteriores alsistema, ya que representa una vía de escasa valoración de laproducción. La producción de productos lácteos en la explo-tación no ha aumentado en este período. Muy al contrario, laproducción de mantequilla y leche de consumo disminuyesobre todo en Bélgica, que es donde mayor importancia tiene

la producción de mantequilla en las explotaciones. La reduc-ción de los productos transformados está en concordanciacon las transferencias de cuota de venta directa a cuota de

123

entrega a industrias. Puede comprobarse la reducción de

estas producciones dado que las disminuciones de los por-centajes de entregas no coinciden con los aumentos de la ali-

mentación, sino que éstos quedan compensados parcialmen-te con el incremento de las entregas a través de una menorproducción de productos transformados en la explotación.

Numerosos estudios demuestran que las cuotas no cues-tionan la rentabilidad de la intensificación productiva (29).La recuperación de los rendimientos y la reducción de efecti-vos ganaderos libera superficie dedicada a la producción

lechera. La estrategia entonces para aumentar los beneficioscon una producción lechera contigentada solo puede venirpor un lado de la reducción de los costes productivos, y por

otra de los ingresos de otras producciones alternativas que serealicen en la superficie liberada de la producción de leche.La reducción de costes requiere aumentar la utilización delos recursos propios de la explotación, aumentando la pro-ductividad de la superficie forrajera, y mediante el uso más

racional de fertilizantes y otros inputs. Según se ha visto ante-riormente, es esta opción la que mayoritariamente han adop-tado los ganaderos desde el establecimiento de las cuotas. Elsistema de cuotas parece haber aumentado la eficiencia pro-

ductiva, mediante sistemas de menores costes, al menos en

las explotaciones especializadas.EI aumento de los ingresos vendría de una mayor valora-

ción de los terneros y vacas de desecho, revalorización de laleche mediante el incremento del contenido proteico ymediante otras producciones alternativas en la superficieliberada de la producción de leche. Algunas de estas medidasno son tan fácilmente llevadas a la práctica, como la búsque-

da de producciones alternativas. Esta plantea una especialproblemática en zonas de praderas de tradición lecheradonde la única alternativa posible es la producción cárnica.Podemos plantearnos para ver la importancia de la diversifi-

(29) Ver B. Desbrosses et D. Hairy (1988).

124

cación productiva ante la contigentación lechera, si el sistema

de cuotas ha cambiado la tendencia hacia la especializaciónproductiva. Esta tendencia anterior se refleja en la progresiva

concentración del censo lechero y del número de explotacio-nes con vacas en la orientación productiva más especializada

en la producción de leche, es decir la OTE 41 según la clasifi-

cación comunitaria. Veamos si esta tendencia existe desde elestablecimiento de las cuotas. Para ello analicemos la concen-

tración del censo lechero y el número de explotaciones con

vacas en las orientaciones productivas (OTEs) con mayorpeso en la producción lechera (Cuadro 3.20, 3.21 y 3.22).

Estas son fundamentalmente, además de las explotacionesespecializadas (OTE 41), la OTE 42 (bovinos: orientación

cría y carne), 43 (bovinos: cría, leche y carne combinados),

44 (ovinos, caprinos y otros herbívorós), 71 (ganadería mixta,predominio de herbívoros), 72 (ganadería mixta, predomi-nio de granívoros) y 81 (agricultura general y herbívoros).

CUADRO 3.20

VACAS LECHERAS POR OTES% del Censo en 1983

OTEsT l

41 42 43 44 71 72 81ota

Bélgica ........ 55,1 0,0 14,1 0,3 6,4 4,7 16,4 97,0Dinamarca .. 70,3 0,0 1,3 0,2 11,3 1,3 14,2 98,6Alemania ..... 63,4 0,0 7,2 0,2 11,7 1,2 14,6 98,3Grecia ......... 7,9 0,0 2,4 5,2 7,7 0,5 16,3 40,0Francia ........ 68,1 0,2 6,3 1,4 3,6 3,0 13,1 95,7Irlanda ........ 86,5 0,1 7,9 2,1 0,3 0,8 2,0 99,7Italia ............ 45,0 0,1 16,2 2,2 8,6 0,6 15,4 88,1Luxemburgo 45,1 0,0 33,1 0,2 16,0 0,2 0,0 94,6Holanda ...... 92,5 0,0 2,0 0,3 0,4 2,8 1,2 99,2Reino Unido 78,5 0,0 3,2 3,5 1,1 0,6 11,0 97,9

Fuente: Eurostat, «Milk Quotas: Their effects on Agriculture in the EuropeanCommunity^.

125

CUADRO 3. 21

VARIACION DEL CENSO LECHERO POR OTES: 1987/1983

(%)

OTEsT t l

41 42 43 44 71 72 81o a

Bélgica ........ -1,0 -24,0 -37,6 -11,6 -19,1 -0,1 2,1 -6,3Dinamarca .. -18,8 - -42,2 -15,4 -27,3 21,8 -15,9 -19,1Alemania ..... 4,0 -52,6 -28,4 6,9 -23,9 -0,3 -1,1 -2,3Grecia ......... 57,9 900,0 197,7 58,1 -21,4 61,2 59,3 13,5Francia ........ -18,7 -44,1 0,2 -7,0 -1,5 -24,5 -5,5 -15,4Irlanda ........ 1,1 -51,3 =42,4 -42,7 -31,3 -46,6 -39,1 -4,7Italia(*) ....... 31,3 -70,5 -0,8 30,7 -18,9 -9,5 -16,5 8,0Luxemburgo 63,9 -82,4 -65,6 -75,8 -79,3 133,6 25.892 -6,2Holanda(*) . -8,5 -58,6 ^11,3 113,8 -3,9 35,5 7,7 -7,5Reino Unido -12,1 6.735 -15,7 -12,2 -12,2 2,7 0,1 -8,7

(*) 1985/1983.

CUADRO 3.22

VARIACION DEL N.p DE EXPLOTACIONES

CON VACAS LECHERAS POR OTES: 1987/1983

(%)

OTEsT t l

41 42 43 44 71 72 81o a

Bélgica ........ -14,6 -31,4 ^16,5 -37,9 -35,5 -22,8 -13,5 -22,3Dinamazca .. -21,7 - -43,9 -14,3 -35,2 17,5 -27,7 -24,7Alemania ..... -8,0 -61,1 -34,8 0,8 -34,0 -16,3 -15,4 -16,0Grecia ......... 159,3 350,0 152,1 23,9 -24,7 7,7 50,4 -1,7Francia ........ -31,6 -41,8 -23,3 -17,0 -4,9 -27,8 -22,9 -27,5Irlanda ........ -7,4 -51,2 -44,5 -37,7 -43,8 -57,1 -44,4 -20,2Italia (*) ..... 8,6 -63,8 -5,3 16,5 -18,0 -7,3 -19,0 -9,9Luxemburgo 69,0 -70,0 -63,3 -50,0 -79,3 27,3 4.675 -17,7Holanda (*) . -7,2 -60,7 -57,3 135,2 -3,2 14,6 3,2 -8,7Reino Unido -13,1 159,6 -31,0 -26,6 -18,8 -11,4 -3,7 -13,2

Fuente: Eurostat, «Milk Quotas: Their effects on Agriculture in the EuropeanCommunity».

(*) 1985/1983.

126

Como puede apreciarse a partir de los datos anteriores,

las cuotas lecheras no han afectado en la mayoría de los casos

la tendencia hacia una mayor especialización de la produc-

ción de leche. Tanto el censo lechero como el número de

explotaciones continúan la tendencia hacia la concentración

en la orientación de especialización productiva de leche. Sin

embargo en Francia, tanto la proporción del censo lechero

como del número de explotaciones se reduce en el período

de cuotas. En el Reino Unido y Holanda, el grado de concen-

tración del censo se reduce también en este período, aunque

la proporción de explotaciones especializadas aumenta en

Holanda y permanece constante en el Reino Unido. En

Dinamarca, la proporción del censo lechero en explotacio-

nes especializadas se mantiene también al nivel existente en

1983. Pero en el resto de los países la tendencia hacia la espe-

cialización lechera se mantiene en este período.

Las variaciones del censo y explotaciones en las distintas

OTEs se deben a los flujos de explotaciones de una a otra

OTE por la reorientación y diversificación productiva, que a

su vez responden en parte a la importancia de los abandonos

de la producción lechera y al modo en el que se realizan las

reasignaciones parciales de cuota (o compra-venta de cuota).

Así, la reducción del censo lechero y de explotaciones con

vacas en orientaciones no especializadas permiten la concen-

tración productiva en las explotaciones más especializadas.

Esto no es lo que ha ocurrido en Francia y en menor medida

en el Reino Unido y Holanda. En la mayoría de los países las

orientaciones que más redujeron la importancia de la pro-

ducción lechera fueron las producciones mixtas 43 y 71 (en

Bélgica, Dinamarca, Alemania y Luxemburgo). En Irlanda,

todas las no especializadas reducen su importancia pero

sobre todo la OTE 43. En Italia, Grecia y Luxemburgo se

reduce también de forma importante la participación leche-

ra en otras orientaciones vegetales no analizadas aquí, y la 81

y 43 (en Italia), y la 71 (en Grecia). En Francia en cambio,

las explotaciones especializadas desaparecen a un mayor

127

ritmo que el resto de las explotaciones con vacas lecheras, lo

que hace que el grado de ŝoncentración productiva en éstas

se reduzca en este período. Cierta reorientación productiva

de explotaciones especializadas a otras orientaciones pueden

explicar este hecho. Así, un flujo hacia orientaciones 81 y 43 y

en menor grado hacia 71 y 44 parece existir, ya que tanto el

porcentaje del censo como el de explotaciones con vacas

aumenta en estas orientaciones. Aunque en menor grado, en

el Reino Unido y Holanda también existe una cierta reorien-

tación productiva ya que las explotaciones especializadas

reducen en mayor grado el censo lechero. En el Reino Unido,

aumenta el número de explotaciones lecheras en la OTE 42,

81 y otras orientaciones. En Holanda aumentan en la OTE 44

y 72. En otros países puede observarse también una cierta reo- ^

rientación productiva, aunque de menor importancia, hacia

la OTE 81 (Bélgica y Luxemburgo) y 72 (Dinamarca).

En cualquier caso, la importancia de las reorientaciones

de la producción lechera no parecen ser muy importantes,

continuando en el período de cuotas el proceso de especiali-

zación a partir de las cuotas liberadas por explotaciones mix-

tas, sobre todo de carne, leche y cría combinados, y de gana-

dería mixta. Sin embargo, en Francia, existe una cierta reo-

rientación hacia cultivos-ganadería y carne-leche-cría. En

otros países las reorientaciones observadas son hacia cultivos-

ganadería (Reino Unido, Bélgica y Luxemburgo), ovino-her-

bívoros (Holanda), porcino-herbívoros (Holanda, Dinamar-

ca), y cría de terneros (en Reino Unido).

3.2.2.6: Evolución de la rentabilidad de las explotaciones

Con el objetivo de contener los niveles de protección, y

como consecuencia los gastos FEOGA, en el sector lechero,

las cuotas fueron introducidas como sustitución de una des-

protección brusca mediante reducción de precios. Las razo-

nes se basaban en el mantenimiento de los objetivos de la

128

Política Agrícola Común, es decir, mantener rentas agrarias

adecuadas. Veamos si con la información disponible, el siste-ma de cuotas ha cumplido dicho objetivo.

Aunque el precio indicativo desde el comienzo del siste-

ma ha permanecido constante en términos nominales, y por

tanto disminuye en términos reales, los precios medios de la

leche percibidos han aumentado en todos los países. En el

período 1984 a 1988, los precios de la leche crecieron sobre

todo en Luxemburgo (6% anual), Irlanda (4,4%), Holanda

(4,5%), y Dinamarca (4%), y en menor medida Alemania

(3,1%), y Bélgica (2,2%). El aumento medio de los precios

de la CEE-10 fue del 3,7% anual. La reducción de las entre-

gas mediante las cuotas ha presionado los precios al alza por

el aumento de la competencia entre industrias por el abaste-

cimiento de leche, existiendo déficits puntuales en determi-nadas zonas.

A la tendencia creciente de los precios se une la tenden-

cia a la baja de los costes de la alimentación en muchos paí-ses miembros. Los precios de los piensos en la CEE-10 y

durante el mismo período bajan un 0,3% anual, pero la

reducción de precios es importante en Holanda (-6,3%

anual), Alemania (-5,4%), Luxemburgo (-5%), y en menor

propórción en Bélgica y Dinamarca (-3,5%). Los precios de

los piensos sólo suben en Reino Unido (0,8%) e Italia. Con-

secuencia de esta evolución de los precios, la relación precio

de la leche/precio piensos es favorable en este período (verCuadro 3.23).

Como puede observarse la relación de precios es sobre

todo favorable en Holanda y Alemania durante este período,

mientras que disminuye en Grecia y en menor medida en Ita-lia y Reino Unido.

La evolución de la rentabilidad de las explotaciones

lecheras puede observarse mediante los resultados medios

que suministra la Red Contable. En el Cuadro 3.24 se presen-

tan los valores del valor añadido bruto por unidad de trabajo

empleada en la explotación en términos reales.

129

CUADRO 3. 23

INDICE PRECIO LECHE/PRECIO PIENSOS(1980 = 100)

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

Bélgica ........ 98 94 92 89 96 106 117 111

Dinamarca .. 93 94 92 88 101 110 118 126

Alemania ..... 94 106 113 109 119 134 150 153

Grecia ......... 96 93 69 62 58 44 38 38

Francia ........ 90 89 86 76 86 89 91 87

Irlanda ........ 103 105 100 94 105 107 108 120

Italia ............ 87 93 91 84 88 90 89 86

Luxemburgo 94 91 89 85 101 113 128 132

Holanda ...... 100 114 117 113 129 145 169 176

Reino Unido 106 109 97 94 101 91 87 92

CEE-10........ 96 100 98 92 99 103 106 108

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat-Agricultura.

CUADRO 3.24

VALOR ANADIDO BRUTO/UTA(poder adquisitivo de 1980) (*)

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

Bélgica ........ 13,8 14,7 15,2 14,1 15,3 16,3 15,2 19,7

Dinamarca .. 17,8 18,0 16,3 19,5 20,1 19,7 18,0 18,9

Alemania ..... 9,5 11,0 12,3 12,2 13,1 14,2 14,1 17,0

Francia ........ 8,4 8,8 8,4 8,2 8,4 8,9 9,7 11,7

Irlanda ........ 7,6 7,9 8,7 7,4 7,6 6,0 7,1 7,5

Italia ............ 6,9 7,8 7,4 6,7 6,0 7,0 6,7 4,6

Luxemburgo 13,3 16,3 13,2 14,4 14,7 16,3 17,3 17,2

Holanda ...... 21,3 22,1 24,3 23,5 25,2 29,8 35,7 31,1

Reino Unido 14,8 15,9 14,5 14,1 15,7 14,1 15,7 15,1

Fuente: Elaboración propia a partir de datos RICA. Eurostat-Agricultura.(*) Deflactado por el Indice de precios al consumo.

130

En el período 1984 a 1988 de aplicación de las cuotas, la

rentabilidad por unidad de trabajo se mantiene, incluso

aumenta en algunos países como Holanda, Alemania, Fran-

cia, Bélgica y Luxemburgo, lo que está en concordancia con

la evolución seguida por la relación de precios leche/pien-

sos. Tan solo Italia y en menor medida Irlanda (no se dispo-

ne de datos para Grecia), muestran una rentabilidad decre-

ciente. En el caso de Italia, la menor rentabilidad obedece a

la desfavorable relación entre los precios, mientras que en

Irlanda el incremento de otros costes justifica los resultados.

Salvo en estos casos, puede decirse, por tanto, que el sistema

de cuotas ha mantenido el poder adquisitivo de los producto-

res. En Francia, la rentabilidad aumenta a pesar de la evolu-

ción no favorable de la relación de precios. En Dinamarca en

cambio, la rentabilidad se mantiene más o menos constante a

pesar de la evolución favorable de los precios.

Además de la evolución de los precios, la buena rentabili-

dad de la producción lechera, se debe a las adaptaciones de

los productores a la nueva situación, que como se ha visto en

el apartado anterior, les ha llevado a reducir los costes de

producción mediante una reducción del consumo interme-

dio (alimentación), y una mayor utilización de los recursos

de la explotación. La estrategia de reducción de costes ha

sido así mayoritariamente adoptada, mientras que la diversifi-

cación productiva, con producción de leche de un modo más

intensivo, ha sido menos importante. En el Cuadro 3.25 se

recoge la participación de la producción lechera en el out-

put total de la explotación media 41 (muestra RICA).

Los datos anteriores al estar referidos a unidades moneta-

rias no son del todo exactos para medir la importancia de

otros ingresos ya que dependen de los precios de las distintas

producciones. A pesar de ello, puede observarse cómo el

incremento de otras producciones como vía de aumento de

la renta, no es una estrategia adoptada en las explotaciones

especializadas. Tan solo Alemania y Reino Unido, reducenalgo la participación lechera.

131

CUADRO 3.25

PORCENTAJE DE LA PRODUCCION LECHERAEN LA PRODUCCION BRUTA

(explotación media OTE 41)

1983 1987

Bélgica .......................................... 60,4 64,8

Dinamarca ................................... 64,2 68,0

Alemania ...................................... 63,7 60,2Grecia ........................................... 37,8 50,9Francia ......................................... 63,3 66,2Irlanda .......................................... 63,4 63,3

Italia ............................................. 56,7 60,1Luxemburgo ................................ 59,2 63,5Holanda ....................................... 74,9 78,0

Reino Unido ................................ 72,8 69,9

Fuente: Eurostat, «Milk Quotas: Their effects on Agriculture in the European

Community».

3.2.2.7. La industria lechera

El sistema de cuotas ejerce también un efecto directo

sobre la industria transformadora, al ver ésta el suministro deleche reducido mediante las cuotas. Antes del sistema, el sec-tor transformador mantenía una tendencia hacia la concen-

tración y especialización productiva.El sistema de cuotas ha reducido el volumen de produc-

ción de las industrias, y por tanto ha reducido la utilizaciónde la capacidad productiva de la industria, aumentando los

costes productivos. Esta sobrecapacidad ha aumentado lacompetencia por el abastecimiento de leche, provocando unaumento de los precios lo que repercute en un mayor coste.Ante el panorama que las cuotas planteaban, las industrias

han continuado la reestructuración, mediante fusiones o cie-rre de empresas. EI número de industrias lecheras, la entrega

media y el grado de concentración aparece en los Cua-

dros 3.26 y 3.27.

132

CUADRO 3. 26

ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA LECHERA

N. " de IndustriasLácteas

Recogida media(1.000 Tm)

1985 TAV 79/85 1985 TAV 79/85

Bélgica ................ 79 0,9 40,0 -0,2Dinamarca ......... 90 -15,0 54,4 17,1

Alemania ............ 489 -3,2 48,3 4,5

Francia ............... 1.322 -3,5 19,5 5,1

Irlanda ................ 90 3,6 63,1 -0,0

Italia ................... 2.816 -3,4 2,9 5,5

Holanda ............. 38 -6,8 321,9 8,8Reino Unido ...... 643 -0,9 24,4 1,4

CEE-8 ................. 5.567 -3,4

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda, «Comercialización de leche yproductos lácteos y helados».

CUADRO 3.27

GRADO DE CONCENTRACION DE LA INDUSTRIA(volumen de leche tratada) (%)

< 20. 000 Tm 20. 000-50. D00 Tm

50.000-100.000 Tm > 100. 000

Ind. Vol. Ind. Vol. Ind. VoG Ind. Vol.

Bélgica ........ 52 5 18 15 18 32 13 48Dinamarca .. 71 11 19 10 6 11 4 68Alemania ..... 43 8 29 20 15 21 13 51Francia ........ 83 13 8 12 4 14 5 61

Irlanda ........ 56 7 13 6 17 19 14 68Italia ............ 98 57 1 15 0 6 0 22

Holanda ...... 13 1 18 2 26 6 42 98ReinoUnido 88 8 6 8 2 7 3 78CEE-10........ 86 12 7 12 4 14 4 62

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda, «Comercialización de leche yproductos lácteos y helados^.

133

La estructura de transformación es muy distinta de un

país a otro. Holanda presenta la mayor proporción de

empresas grandes, y volumen medio muy por encima del

resto de los países. En el extremo opuesto está Italia, donde

la casi totalidad de las empresas son de una dimensión muy

pequeña. La concentración de la producción es importante

en Reino Unido, donde un reducido número de empresas

que transforman la mayor parte de la producción, conviven

con industrias de muy pequeña dimensión. La reestructura-

ción industrial en este país ha sido escasa en el período

1979/85, lo que refleja la estabilidad de la dualidad producti-

va de empresas muy pequeñas y empresas muy grandes: En

este período el ritmo de desaparición-fusión de empresas fue

importante en Dinamarca, alcanzando un alto grado de con-

centración productiva. Solo en Bélgica e Irlanda aumenta el

número de empresas en este período.Además de la continuación de la reestructuración pro-

ductiva, durante el período de cuotas las empresas han orien-

tado su producción hacia aquellos productos con mayores

márgenes productivos. Así, las industrias disminuyeron la

producción de mantequilla y leche en polvo, aumentando la

producción de productos frescos y quesos. La competencia

por el abastecimiento, la evolución de la demanda y de los

precios, y las modificaciones introducidas en los mecanismos

de intervención en 1987 explican la reorientación producti-

va. En el Cuadro 3.28 se comparan las producciones de los

principales productos lácteos en 1983 y 1988.La leche en polvo y la mantequilla en la CEE-10 disminu-

yen en un 27,5%, mientras que los quesos aumentan un

14,3% y los productos frescos un 14,6%. La reduccióñ de la

producción de mantequilla y leche en polvo es sobre todo

importante en Alemania, 37,8% y 33,3% respectivamente,

aumentando la producción de quesos en un 19%. En Irlan-

da, la producción de leche en polvo disminuyó un 80%, y la

producción de quesos aumentó un 40,7%. En Reino Unido,

la mantequilla se redujo un 41,9%, aumentando los quesos

134

CUADRO 3.28

PRODUCCION DE PRODUCTOS LACTEOS(miles de Tm)

Productos frescos Mantequilla Leche polvo Quesos

1983 1987 1983 1988 1983 1988 1983 1988

Bélgica ........ 925 1.104 88 62 174 127 43 59Dinamarca .. 845 838 131 94 134 104 251 260Alemania ..... 5.110 6.106 627 390 847 565 847 1.008

Grecia ......... - 532 3 9 0 0 48Francia ........ 4.503 5.883 622 516 927 714 1.207 1.291Irlanda ........ 595 693 158 124 181 37 54 76Italia ............ 3550 4.180 79 80 3 3 570 628Luxemburgo 39 - 8 6 12 10 3 3Holanda ...... 1.773 1.809 306 216 480 353 489 564

Reino Unido 7.090 7.373 241 140 337 240 245 300CEE-10 ......... 24.430 (*) 28.528 2.263 1.637 3.095 2.249 3.709 4.238

Fuente: Eurostat-Agricultura.(*) CEE-9.

un 22,4%. El incremento en la producción de productos fres-cos es importante en Francia (30,6%), seguida de Alemania y

Bélgica (19,4%) .

3.2.2.8. Efectos en otros sectores ^iroductivos

Analizar los efectos que el régimen de cuotas ha tenidosobre otros sectores productivos es algo más difícil ante elcorto período transcurrido. No obstante analizaremos los

sectores en los que la reducción de la producción de lechetendrá unos efectos indirectos más importantes: los cereales

y el vacuno de carne.La reducción de la utilización interior de cereales se

debe fundamentalmente a la reducción de su empleo en la

alimentación animal, que disminuye en ese período un 1,6%

135

anual, mientras que la utilización en la alimentación huma-

na se mantiene estable. La producción de piensos compues-

to para la alimentación de vacas lecheras era de 29,8 millo-

nes de toneladas en 1980, aumentó hasta 1983 alcanzando33,9 millones, a partir de este año la producción disminuye

un 3,1% anual, siendo en 1987 igual a 30,9 millones de

toneladas. Estas cifras se relacionan con la evolución experi-

mentada por el censo lechero y, representan una produc-

ción media de 1.309,6 kg/vaca lechera en 1983 frente a

1.292,8 kg/vaca en 1987. No obstante, más importante quela evolución del censo lechero, es el hecho del incremento

de la utilización de sustitutivos de cereales en la alimenta-

ción animal, lo que explica la situación del sector de cerea-les. En la elaboración de piensos compuestos, los cerealesparticipaban en un 46,9% en 1974, mientras que en 1987

dicha proporción era tan sólo del 32,9% (CEE-12) (Cua-dro 3.29).

CIIADRO 3. 29

BALANCE DE CEREALES. CEE-10(millones Tm)

ProducciónOtiliz.

interiorAliment.animal

%autoabast.

1978 ............... 119,6 120,3 73,2 99,41979 ............... 117,8 120,3 72,8 97,91980 ............... 124,8 117,6 70,9 105,81981 ............... 122,3 116,3 68,9 105,11982 ............... 131,0 113,5 68,7 115,51983 ............... 123,6 116,1 70,1 106,41984 ............... 151,5 118,6 71,9 127,61985 ............... 138,0 116,7 69,8 118,81986 ............... 136,7 116,7 69,6 117,41987 ............... 133,01988 ............... 139,2

Fuente: Eurostat-Agricultura.

136

El sistema de cuotas agudiza por tanto el problema de losexcedentes estructurales en el sector de cereales, aunque lascuotas no son el único ni el principal problema en este sec-tor. No obstante, las cuotas van a agravar el problema en lamedida en que éstas sean recortadas en el futuro.

Respecto del sector de carne de vacuno, la contigenta-ción de la producción lechera ejerce un efecto directo sobre

este sector en cuanto que la producción leche-carne se reali-za conjuntamente, y un efecto indirecto en cuanto que

ambas actividades pueden ser sustitutivas en la producción.El primer efecto de la implantación del sistema de cuotas

es un aumento de la producción cárnica que se deriva delincremento en el sacrificio de vacas lecheras.

Como puede observarse en el Cuadro 3.30, la producción

en la CEE-10 aumenta considerablemente hasta 1984. La altaproducción de 1984, que es un 13% superior a la de 1983,persiste en el resto del período. Pero en 1988 aparece unatendencia hacia una menor producción cárnica, 6% inferiora 1987. El aumento en el sacrificio de vacas lecheras se refleja

CUADRO 3.30

CARNE DE BOVINO

Producción netab i

N. " cabezas sacrificadas (miles)carize ou no

(1.000 Tm canal) Terneros Bovinos abasto

1981 ....................... 6.928 6.660 21.4961982 ....................... 6.654 6.676 20.3881983 ....................... 6.898 6.866 20.9001984 ....................... 7.507 7.306 22.7001985 ....................... 7.410 7.037 22.2311986 ....................... 7.529 7.060 22.3191987 ....................... 7.582 7.094 22.2421988 ....................... 7.128 6.472 20.4241989 ....................... 6.883 5.889 19.746

Fuente: Eurostat-Agricultura.

137

en el aumento del número de bovinos de abasto sacrificados,

que desde 1988 muestra una tendencia decreciente. A pesar

del menor número de vacas lecheras, el número de terneros

sacrificados no disminuye sensiblemente en este período,

aunque ya en 1988 los sacrificios se reducen de forma más

importante.

Como puede observarse en el Cuadro 3.31, los precios

percibidos por el vacuno mayor disminuyen en el período

analizado como respuesta a la mayor producción. Estos

alcanzan su nivel más bajo en 1987, recuperándose ya en

1988. Los precios de los terneros, en cambio, experimentan

una evolución favorable desde la aplicación de las cuotas. No

obstante, la evolución negativa de los precios del bovino de

abasto es consecuencia también del aumento de la compe-

tencia de otras carnes, porcino y aves, cuya producción se ha

visto incrementada por la evolución favorable de los precios

de los piensos.Por tanto un primer efecto de las cuotas ha sido el

aumento de la producción cárnica y como consecuencia una

CUADRO 3.31

INDICE DE PRECIOS PERCIBIDOS EN TERMINOS REALES (*)(1980=100)

Terneros Bovinos abasto

1981 .............................................. 102, 5 107, 71982 .............................................. 104, 9 110, 71983 .............................................. 100,9 109,51984 .............................................. 104,3 92,31985 .............................................. 103,4 86,31986 .............................................. 103,2 80,31987 (**) ...................................... 103,7 78,21988 (**) ...................................... 108,4 79,7

Fuente: Elaboración propia con datos EurostatAgricultura.(*) Deflactado por el Indice de precios al consumo.(**) CEE-12.

138

evolución desfavorable de los precios percibidos. No obstan-te estos efectos son transitorios en la medida en que una

cuota estable supone una menor necesidad de reduccióndrástica del censo lechero para el ajuste a las cuotas. Poste-

riores recortes de cuotas, tendrán efectos negativos en el

mercado de carne al aumentar el sacrificio de vacas, aunquesolo transitoriamente. Además, un menor censo lechero sig-nifica una menor capacidad de producción de terneros porlo que las cuotas a largo plazo representan una menor pro-

ducción cárnica, como ya se refleja en los datos de produc-ción. Esta situación se altera en cuanto que algunos produc-

tores lecheros se reorientan o diversifican hacia la produc-ción cárnica. Analicemos la evolución del censo bovino, y en

particular el número de vacas lecheras y de cría (Cua-dro 3.32).

La reducción de la capacidad de producción cárnica porla reducción del número de efectivos lecheros queda soloparcialmente compensada por el incremento experimentado

en el número de vacas de cría. Estas aumentan un 11,8% enel período 1983-1988, en parte debido al estímulo de la

CUADRO 3.32

CENSO BOVINON.° de cabezas ( miles)

Totalbovinos

Vacasleche

Otrasvacas

1981 .................................. 77.940 24.970 6.0451982 .................................. 78.790 25.363 5.9891983 .................................. 79.728 25.915 5.5721984 .................................. 79.067 25.088 5.8541985 .................................. 77.569 24.300 5.9601986 .................................. 75.854 23.870 5.9681987 .................................. 73.043 22.495 6.0451988 .................................. 71.920 21.909 6.228

Fuente: Encuesta en diciembre (Eurostat).

139

prima concedida. Pero, el aumento del censo de cría no

compensa la fuerte reducción de efectivos lecheros, redu-

ciéndose el censo bovino de forma más importante que el

censo lechero. Así, el total de vacas (lecheras y nodrizas) en

1983 era de 31.487.000 cabezas, mientras que en 1988 era de

28.137.000 cabezas, lo que refleja la reducción de la capaci-

dad de producción de terneros.

La reducción del censo bovino junto con el incremento

del número de vacas de cría indica una cierta reorientación

hacia la cría de terneros, teniendo menor importancia las

actividades de engorde. Ello se refleja también en la evolu-

ción seguida por el número de sacrificios de terneros. Estos

aumentan a pesar de la reducción de la capacidad producti-

va. El incremento de vacas nodrizas junto con la reducción

de la edad del sacrificio explican este hecho. Veamos ahora

la evolución del censo bovino por países miembros.El número de vacas de cría aumentó en todos los países,

salvo en Grecia. Los mayores incrementos fueron experimen-

tados en Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo e Irlanda. En

cambio son menores en Grecia, Francia y Reino Unido, paí-

ses en donde esta actividad es más importante. El número

total de vacas (lecheras y otras) , medida del potencial pro-

ductivo de carne, ha disminuido también en todos los países,

sobre todo en Dinamarca y Holanda, países con menor peso

de la producción cárnica. Sólo Bélgica incrementa su poten-

cial cárnico a través del incremento de vacas nodrizas (Cua-

dro 3.33).El incremento de otras vacas ha tenido lugar fundamen-

talmente en explotaciones que abandonan la producción

lechera, que como se vio anteriormente eran mayoritaria-

mente, además de las explotaciones especializadas, explota-

ciones mixtas de leche, cría y engorde (OTE 43), de ganade-

ría mixta (OTE 71), y de cultivos-ganadería (OTE 81). Las

explotaciones mixtas han sustituido por tanto las vacas leche-

ras por vacas de cría. Las explotaciones lecheras especializa-

das sólo explican parcialmente el incremento de estas vacas.

140

CUADRO 3.33

N.° DE VACAS

N. " vacas crza/Total bovinos (%)

1983

N. ° vacas cría(1983=100)

1988

N. ° total vacas(1983=100)

1988

Bélgica ................... 5,0 175,7 101,1Dinamarca ............. 2,3 110,4 79,4Alemania ............... 0,9 145,2 89,2Grecia .................... 17,1 94,7 97,3Francia ................... 12,3 108,3 86,3Irlanda ................... 6,9 132,8 99,2Italia ....................... 4,4 111,5 94,6Luxemburgo ......... 6,4 135,7 93,1Holanda ................. 0,0 - 80,6Reino Unido ......... 10,2 106,6 92,3CEE-10 ................... 6,6 112,7 89,9

Fuente: Eurostat-Agricultura.

En la CEE-9 (sin Italia), el incremento de vacas nodrizas en

explotaciones 41 explican solo el 4% del incremento total,

aunque es del 114% para Luxemburgo, del 35% para Irlan-da, del 26% en Dinamarca y del 25,4% en Alemania.

La importancia de la diversificación o reorientación hacia

la cría de terneros mediante vacas nodrizas, es función, entreotros, del grado de especialización lechera y de la producción

de alimentos en la explotación. Así, en Holanda la diversifica-

ción es más diñcil ya que se trata de explotaciones muy espe-cializadas y con gran dependencia de las compras de alimen-

tos. La diversificación en este caso va más dirigida al engorde

de terneros. También es escasa la diversificación hacia estaactividad en Italia, Dinamarca y Alemania. En Dinamarca,

país muy especializado, la reorientación productiva va dirigida

fundamentalmente a actividades no cárnicas. En cambio, paí-

ses con mayor peso de la producción cárnica son los que másse reorientan hacia esta actividad (Francia y Reino Unido).

141

Por tanto, las cuotas lecheras, además de reducir el

número de efectivos, han modificado la composición delganado bovino hacia un mayor peso de la producción cárni-

ca (cría). A pesar de esta reorientación, la importante reduc-ción del censo lechero ha reducido la capacidad productivade carne, induciendo al sector cárnico hacia un mayor equili-

brio, que será más palpable en el futuro. No obstante, unmenor ritmo de reducción del censo lechero en el futurojunto con la aceleración en el aumento de vacas de cría pue-

den incidir negativamente sobre el sector cárnico. A corto-medio plazo, las cuotas han afectado negativamente al sectorpor la aparición en el mercado de un volumen considerable

de carne de vaca. Estos efectos se repetirán en el futuro en lamedida que nuevas reducciones de cuota sean aprobadas.

El efecto que el sistema de cuotas ha tenido en otros sec-

tores productivos es de análisis más complicado ya que ade-más es difícil distinguir entre los efectos ocasionados por lascuotas de los que se derivan de otras causas. Según se des-prende de un reciente estudio realizado por Marc Dillen

para Eurostat (30), la diversificación de las explotacioneslecheras especializadas hacia otras producciones no cárnicasha sido escasa y por tanto las cuotas han afectado de formapoco importante a otros sectores por esta vía. Como ya se ha

visto anteriormente, la diversificación productiva en lasexplotaciones lecheras ha sido escasa, por un lado, por elmayor recurso hacia la extensificación productiva (menorescostes), y por otro, por la continuación en la mayoría de los

casos del proceso de especialización productiva. No obstantela reconversión de explotaciones que abandonan la produc-ción lechera sí puede tener mayor influencia sobre otros sec-

tores. Dillen analiza los sectores porcino, ovino y cultivos. Enel sector porcino, el aumento de la producción se debe a laevolución favorable de los precios de la carne y de los pien-

sos, y esta producción aumentó sobre todo en las explotacio-

(30) Ver M. Dillen (1989).

142

nes porcinas especializadas, aunque el abandono de la pro-ducción lechera de explotáciones mixtas porcino-leche(OTE 72) contribuye a este aumento, aunque en muchamenor medida. En las explotaciones lecheras especializadas,el censo porcino se redujo en todos los países. El censo porci-no aumentó un 4,3% en el período 1983-1988 en la CEE-10(censo diciembre), reduciéndose sólo en Irlanda. El incre-mento fue importante en Holanda (25,5%) y Bélgica(18,9%) .

El número de ovinos, que venía incrementándose en laComunidad antes de las cuotas, acelera el ritmo de aumentodesde la introducción de las cuotas ( 14,6% entre 1983-1988frente al 7,4% entre 1978-1983, éste último para la CEE-9) .Ello ocurre en todos los países salvo en Francia, y el aumentoes particularmente importante en Dinamarca ( 120,5%), Bél-gica ( 43,3%), Holanda ( 60,6%) y Luxemburgo ( 75%), paísescon rebaño ovino reducido. Irlanda y Reino Unido, principa-les productores también incrementan de forma importanteel censo, 77,4% y 24,6% respectivamente. El rebaño ovino seincrementa sobre todo en explotaciones ovinas especializa-das y en explotaciones mixtas que abandonan la producciónlechera. El incremento del censo ovino en las explotacioneslecheras especializadas representa el 5,6% del incrementototal ( CEE-9 sin Italia), aunque en Holanda representa el31,4%, el 13% en Irlanda y Reino Unido y el 11% en Dina-marca. Todo esto indica la diversificación de las explotacio-nes lecheras hacia la producción de carne ovina en estos paí-ses. En Francia e Italia el número de ovinos en explotaciones41 disminuye en el período post-cuota.

Respecto a la superficie de cultivo, a pesar de la tenden-cia hacia la extensificación y al aumento del número de vacasnodrizas y ovinos, la reducción del rebaño lechero ha reduci-do la superficie de forrajes (en superficie cultivable) de laCEE-10, aunque se reduce a un menor ritmo que en el perío-do anterior a las cuotas. En el período 1978-1982 se reduceun 0,6% anual, en 1982-1983 aumenta un 1,3% y disminuye

143

un 2,6% en 1983-1984, mientras que en el período 1984-1986se reduce un 0,2% anual. No obstante, Holanda aumenta la

superficie de forrajes un 17,8% en el período 1983/1988,Luxemburgo un 16,4%, 10% en Alemania, 9,4% en Bélgica,

y un 0,9% en Irlanda (este último 1983/1986).La superficie dedicada a la producción de leguminosas

secas auinenta un 19,8% anual (del 3,7% en 1978/1983) en

ese período. La superficie dedicada a oleaginosas aumenta un19% anual tanto en el período pre-cuota como post-cuota. Lasuperficie de cereales continúa su tendencia decreciente en

el período post-cuota, incluso a un mayor ritmo (-46% anualen 1983/88 frente a-1,6% en 1978/83). Es diñcil analizar, noobstante, la responsabilidad de las cuotas en estas produccio-nes cuya tendencia es anterior a las cuotas. De cualquierforma parece que la contigentación lechera no ha incitado al

aumento de otras producciones vegetales, a parte de los forra-jes, en la superficie liberada de la producción lechera.

3.2.2.9. Evaluación del sistema de cuotas y perspectivas

de una nueva reglamentación del sector

Las cuotas lecheras han limitado desde un primer

momento la evolución anterior de la producción. En ausen-cia del sistema y si las entregas hubiesen progresado almismo ritmo que en el período anterior (2,8% anual), el

nivel de entregas en el año 1988 habría sido igual a 119millones de toneladas, frente a los 93,5 millones realmenteentregados (CEE-10). Ello representa una reducción de lasentregas en ese año del 21,5% respecto a la tendencia ante-

rior al sistema. Las entregas en el período 1983/1988 hanido reduciéndose una media de 2,1% anual. Como conse-cuencia de esta evolución, la producción de productos de

intervención, leche desnatada en polvo y mantequilla, sereduce, limitándose las compras de intervención. Los stocks

en intervención durante el período de cuotas aparecen en el

Cuadro 3.34.

• 144

CUADRO 3.34

STOCKS EN INTERVENCION(miles de Tm)

Mantequilla LDP

1983 (*) ....................................... 853 9831984 (*) ....................................... 973 7731985 (*) ....................................... 1.018 5141986 (*) ....................................... 1.297 8471987 (**) ...................................... 1.058 7221988 (**) ...................................... 221 141989 (**) ...................................... 30 51990 .............................................. 190 340

Fuente: Situación de la Agricultura en la CEE. Informe anual.(*) A 30/11 de cada año.(**) A 30/9.

A pesar de la reducción de las entregas desde el estableci-

miento del sistema de cuotas, el nivel de existencias de pro-

ductos de intervención más que reducirse aumentó en los

primeros años del sistema, sobre todo en 1985, 1986 y 198i.

Esta evolución desfavorable de las existencias fue consecuen-cia del aumento de producción de mantequilla y LDP en los

primeros años del sistema y, fundamentalmente por la reduc-

ción de la demanda de estos productos en los mercados de

exportación. Después de este primer período, el nivel de

stocks se reduce considerablemente, siendo ya muy reduci-dos en el año 1989, aunque de nuevo empeoran en el año

1990. Así,, en 1989 no hubo ninguna compra por parte del

FEOGA-Garantía de mantequilla y LDP, ni en 1988 de LDP.

La reducción de los stocks en estos años fue consecuencia,

en primer lugar de la adopción de un Programa Extraordina-

rio (3.200 millones de ECUs) para dar salida a los grandes

excedentes acumulados (LDP para ganado porcino y aves,exportación de mantequilla a la Unión Soviética y otros desti-

nos). En segundo lugar, por la reducción de producción de

145

productos de intervención como consecuencia de la dismi-

nución de las entregas y el aumento de la demanda de otros

productos frescos de mayor valor añadido. Y, en tercer lugar,

la adopción en 1987 de las nuevas medidas restrictivas en

compras de intervención. No obstante, la situación del mer-

cado empeora en 1990 por el deterioro de los precios comu-

nitarios e internacionales al incrementarse la producción

mundial de estos productos (en la CEE la producción de

mantequilla y LDP aumenta un 4% y un 15% respectiva-mente).

Dada la tendencia previa de la producción, las cuotas han

limitado de forma importante dicha evolución, con lo que

han tenido un efecto beneficioso sobre el balance entre ofer-

ta y demanda. No obstante, otra cosa es si las cuotas han con-

seguido eliminar los excedentes estructurales en este sector.

Es evidente que no a la vista de las existencias en interven-

ción, que vuelven a aumentar en 1990. Además, hay que

tener en cuenta que una parte muy importante del consumo

de mantequilla y leche desnatada en polvo se realiza a pre-

cios subvencionados. Prácticamente toda la producción de

LDP (aproximadamente el 90%) se comercializa gracias a las

subvenciones al consumo interior y a la exportación, aunque

la LDP tiene mayores posibilidades de comercialización quela mantequilla debido a la competencia con las grasas vegeta-

les. Si se eliminara toda subvención de precios, el consumosería menor, y mayor por tanto el excedente. La Comisión

estimaba que en el año 1997 el consumo podía estabilizarse

en torno a 99 millones de toneladas, manteniendo las actua-

les ayudas al consumo (CEE-12). Sin estas medidas el consu-

mo podría reducirse a 89 millones de toneladas. La cuota

global garantizada es de 104 millones de toneladas (teniendo

en cuenta suspensiones y reserva comunitaria), por lo que de

mantenerse dicha cuota existiría un excedente de unos 5

millones de toneladas aún con ayudas a la exportación y al

consumo, sin éstas el excedente sería de 15 millones. Las

cuotas lecheras, por tanto aunque han limitado la produc-

146

ción manteniendo los excedente dentro de márgenes más

estrechos, han sido fijadas por encima de las necesidades de

consumo interior y de exportación. Es por ello, y a la vista

del empeoramiento del mercado en 1990, por lo que la

Comisión propone reducir las cuotas en un 5% suplementa-

rio, lo que equilibraría el mercado, al menos con las ayudas

actuales. No obstante para evitar un empeoramiento del mer-

cado de carne de vacuno debido al sacrificio masivo de vacas,

la Comisión propone reducir la cuota sólo un 2% en la cam-paña 1991/92.

La reducción de la producción de leche en la Comuni-

dad se ha reflejado en la evolución del mercado internacio-

nal de productos lácteos. Las cotizaciones en el mercado

internacional, que se mantenían muy bajas desde el año

1982, comenzaron a recuperarse a partir del año 1987, des-

pués de que se diera salida a los fuertes excedentes de man-

tequilla y LDP acumulados en los primeros años del sistema

de cuotas, y en 1989 los precios internacionales superan ya a

los alcanzados en 1982, aunque vuelven a deteriorarse en

1990 como consecuencia de la reducción de las posibilidades

de exportación. No obstante, la menor producción comuni-

taria se ha visto en parte compensada por el aumento de la

producción de otros países como EE.UU., Nueva Zelanda y

Australia. La participación de la Comunidad en el comercio

internacional pasó del 48% (sin productos frescos ni caseí-

na) en 1984 al 43% en 1986, mientras que EE.UU., Australia

y Nueva Zelanda pasaron del 12%, 6% y 14% al 15%, 7% y

16% respectivamente. Aunque en 1987 y 1988 la participa-

ción comunitaria aumentó al 50-57% debido a la adopción

de medidas especiales de exportación de mantequilla a la

URSS procedente de viejas existencias.

A pesar de que las cuotas han sido fijadas a niveles que

exceden a las necesidades, una cuestión clave es si el sistema

ha sido eficaz para limitar la producción a los niveles fijados,

y si ello ha reducido los gastos comunitarios en este sector.

Como se ha visto anteriormente, las entregas han superado

147

en todas las campañas, salvo la primera, la cuota garantizada

comunitaria, (1.647.000 Tm por encima de cuota en

1988/89), aunque en las últimas campañas el exceso sobre

cuota se mantiene dentro de márgenes más estrechos (+0.5%

aproximadamente). El exceso sobre las cuotas significa que

la tasa suplementaria no ha sido capaz de mantener las entre-

gas en un volumen igual a las cuotas, es decir que ésta ha

tenido un carácter menos disuasorio sobre las entregas que

el previsto. La razón básica de este hecho reside en que la

tasa realmente pagada por los productores ha sido en la

mayoría de los países inferior a la tasa nominal. El fenómeno

de «dilución» de la tasa se debe a la posibilidad de redistribu-

ción de las cantidades no utilizadas entre productores o com-

pradores (compensación regional) . Esta posibilidad que ini-

cialmente tenía un carácter temporal y de aplicación en algu-

nas zonas o productores, ha permitido que productores que

superaban su cuota pudiesen comercializar el excedente sin

ser gravado por la tasa o bien mediante una tasa reducida

que hacía rentable la producción en exceso.

La compensación de cuota hace que los sistemas de per-

cepción de la tasa (sistema A y B), no sean muy diferentes.

De hecho ambos sistemas son menos diferentes de lo que se

pensaba en cuanto a percepción de la tasa se refiere, siendo

la industria lechera en ambos casos la encargada de aplicar el

sistema. Más que por las fórmulas de gestión, el sistema

adquiere una fisonomía propia en cada país de acuerdo con

los elementos anexos al sistema (programas nacionales de

abandono, transmisión de cuota, etc.).

Otro factor que ha incidido negativamente sobre el cum-

plimiento de las cuotas ha sido la evolución favorable de la

rentabilidad de la producción lechera. La reducción de las

entregas ha presionado al alza sobre los precios de la leche, y,

a su vez los costes de producción (alimentación) han evolu-

cionado 'a la baja, por lo que la producción en exceso de la

cuota resultaba más atractiva, aún con el pago de la tasa. En

este sentido, también la percepción de las indemnizaciones

148

por suspensión temporal de la producción, que inicialmente

se percibían independientemente de que se superase o no la

cuota, amortiguaban el carácter penalizador de la tasa. Los

primeros datos del año 1990 reflejan una visión menos opti-

mista. Los precios de la leche se han reducido un 10% nomi-

nal, que no se ha visto acompañada de una reducción similar

de los costes productivos por lo que las rentas se han reduci-

do en ese año. •Además de la consideración de las cuotas, para ver si éstas

han alcanzado el objetivo previsto hay que ver si los gastos

presupuestarios en este sector se han reduŝido. La evalua-

ción del sistema sería positiva si los gastos ocasionados por la

implantación y funcionamiento del sistema se ven más que

compensados con el ahorro presupuestario de una menor

intervención en un mercado menos excedentario. Habría

que tener también en cuenta si el sistema no ha provocado

un aumento de gastos en otros sectores, trasladando así el

problema. Como se ha visto en un apartado anterior, las cuo-

tas han empeorado la situación excedentaria del sector de

cereales del lado de una menor demanda de éstos, teniendo

efectos también negativos, aunque transitoriamente, en el

sector de carne de vacuno, siendo menos evidente los efectos

en otros sectores (en ovino en algunos países). Los gastos del

FEOGA-Garantía en el sector lácteo aparecen en el Cua-

dro 3.35.Como puede apreciarse, los gastos presupuestarios han

continuado siendo elevados en el sector lechero. No obstante

hay que tener en cuenta que éstos se refieren a 12 países a

partir de 1986. La participación financiera de los ganaderos

en la eliminación de excedentes a través de la tasa de corres-

ponsabilidad y de la tasa suplementaria no ha aumentado sig-

nificativamente desde la introducción de esta última tasa.

Ello obedece a que la tasa suplementaria recaudada por el

FEOGA corresponde sólo al exceso neto por encima de

cuota de cada país, al operar la compensación de cuota. La

tasa percibida por los países miembros hasta la cuota ha sido

149

CUADRO 3.35

GASTOS FEOGA-GARANTIA EN PRODUCTOS LACTEOS(millones de ECUs)

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1^^^

Total ...................... 4.396 5.442 5.933 5.406 5.182 5.984 5.040 4.489Restituciones ........ 1.520 1.943 2.116 2.258 2.427 3.082 2.922 2.401Intervenciones ...... 3.069 3.498 3.251 3.251 2.755 2.903 2.118 2.088

De las cuales:Almacenamiento .. 1.030 1.723 1.973 1.498 1.027 790 459 303Ayudas consumo .. 2.127 2.291 2.230 2.152 1.996 1.865 1.435 1.320Primas abandono y

suspensión ........ - - - - 595 776 682Tasas ...................... -527 -749 ^37 -717 -601 -535 -890 -571Otros (**) ............. 246 233 251 215 93 188 338 352

Fuente: La Situación de la Agricultura en la CEE. Informe anual.(*) Aprobado 13/12/1989.(**) Ampliación de mercados y participación del FEOGA-Garantía en la

prima de reconversión.

utilizada por éstos para financiar programas nacionales de

abandono de la actividad. Así por ejemplo entre 1984 y 1986se utilizaron 81 millones de ECUs para financiar programas

nacionales de abandono, y sólo 213 millones se destinaron alFEOGA para financiar excedentes. Por otra parte, las transfe-rencias concedidas a ciertos países de cuota de venta directa

a cuota de entrega a industria ha incidido en cierta medidasobre unas mayores entregas a la intervención y por tanto enun mayor gasto en este concepto.

Los gastos totales en el sector lácteo aumentaron un 5,6%desde 1983 (-8,3% respecto a 1984), débil aumento si se

compara con la evolución seguida por otros sectores y por elconjunto de gastos del FEOGA-Garantía. No obstante, los

gastos en este sector siguen siendo importantes. Aunque las

reducciones de cuota se consiguen mediante primas al aban-dono, los gastos ocasionados hoy por las primas de abandono

150

redundarán en un saneamiento financiero a largo plazo.Pero la compensación por la suspensión temporal sólo repre-senta una limitación de la producción que reduce los gastospresupuestarios transitoriamente ( 31). Cuando ésta se supri-ma, el aumento de la producción originará nuevos gastos.

Respecto a la evolución de los gastos en otros sectores esdifícil analizar la responsabilidad de las cuotas en el incre-mento del gasto. El gasto total del FEOGA-Garantía aumentóun 35% entre 1983 y 1988. En el sector de carne de vacunoel gasto aumentó un 10,6% debido al sacrificio de vacaslecheras, incremento inferior al gasto total FEOGA (ver Cua-dro 3.36) .

Las cuotas, como se ha visto anteriormente, han reducidola capacidad productiva de carne, y por tanto reducirán lasnecesidades financieras en este sector en la medida en quelas cuotas se estabilicen. Pero, la evolución de los gastos encarne de vacuno vendrá condicionada por la evolución de lascuotas y por la evolución de los rendimientos lecheros. Así, la

CUADRO 3.36

GASTOS FEOGA-GARANTIA EN TERMINOS REAL.ES (*)(millones de ECUs)

Total^oductos

lácteos^.eales Bovino Ovino Porcino

1983 ................. 15.920 4.396 2.441 1.737 306 1451984 ................. 17.105 5.067 1.536 2.371 404 1821985 ................. 17.135 5.123 1.995 2.371 434 1421986 ................. 18.494 4.505 2.826 2.901 514 1271987 ................. 18.607 4.198 3.432 1.741 465 1291988 ................. 21.487 4.645 3.433 1.921 1.004 167

Fuente: La Situación de la Agricultura en la CEE: Informe anual.(^) Deflactado por el IPC.

(31) VerA. Oskam ( 1989).

151

adopción de la hormona BST (32) junto con el manteni-

miento del sistema de cuotas provocaría un aumento de la

producción de carne, en la medida en que los rendimientos

unitarios aumentarían de forma importante, y por tanto el

sacrificio de vacas lecheras. 'Los gastos en cereales aumentaron considerablemente en

el período de cuotas (+40,6%). No obstante, las cuotas nopueden considerarse como el único factor ni siquiera como

el factor determinante de esta situación. Es también difícil de

responsabilizar únicamente al sistema de cuotas del incre-

mento de gastos en otros sectores productivos. Por ejemploen ovino, aunque halla existido reconversión hacia esta pro-

ducción en algunos países, la tendencia en la producción

venía sucediendo antes de las cuotas (primas), o en el sector

porcino, donde el incremento de la producción se debe aotras causas (ciclo del porcino y evolución favorable de los

precios) .

Un estudio ex-ante de las repercusiones de las cuotas en

los gastos presupuestarios realizado por Thomsom y Hub-bard (33), predecía para 1988 una reducción de los gastos en

el sector lechero del 3,4% en términos reales (ECUs de

1983) respecto a los gastos realizados en 1983 (y 25% inferiorrespecto a los gastos que hubieran tenido lugar en ese año

de seguir la tendencia anterior al sistema), y, teniendo en

cuenta el efecto en otros sectores, los gastos totales del

FEOGA-Garantía serían un 20% superiores a los de 1983(-10% respecto a la tendencia anterior). Se predecían unos

gastos en el sector de cereales un 25% superiores a los de

1983 (+7% respecto a la tendencia previa), y en el sector de

carne de vacuno un 6% superiores a 1983 (-15% respecto a

tendencia anterior). Ciertamente estas previsiones fueron

mucho más optimistas que lo que la realidad ha demostrado:+5,6% en el sector lechero, +35% en el gasto total del

(32) Ver C. de Blas, M. J. Fraga y C. Tió (1989).(33) Ver K J.Thomson and Hubbard (1985).

152

FEOGA-Garantía, 40,6% en cereales y 10,6% en carne de

vacuno. Bien es verdad que los datos de partida del modelo

fueron establecidos para una Comunidad de 10 países y con

una cuota de leche menor (3% menos), y que los datos no

son del todo comparables al desconocerse el deflactor utiliza-

do por Thomsom y Hubbard. Prescindiendo de estas limita-

ciones, si se compara la evolución de los gastos sin sistema de

cuotas del modelo con los realmente realizados en el año

1988, los gastos totales del FEOGA Garantía han sido prácti-

camente los mismos que se hubieran dado sin cuotas, ya que

aunque se ha logrado reducir los gastos en el sector lácteo

(-19% respecto a su tendencia), y en el sector de carne de

vacuno (-10,6%), ha aumentado considerablemente el gasto

en el sector de cereales (+20,7%), aunque este gasto no sea

directamente imputable a las cuotas. No obstante, la evolu-

ción seguida por los gastos se debe también al aumento en

otros sectores. En general el gasto ha ido aumentando en

todos los sectores productivos, salvo en frutas y hortalizas

frescas y arroz, especialmente en productos oleaginosos y

aceite de oliva. El gasto en los sectores distintos de los tres

analizados aumentó un 56% entre 1983 y 1988, creciendo su

participación en el gasto, éste era del 46,1% en 1983 mien-

tras que en 1988 era el 53,5%. Esto es lógico entre otras razo-

nes por la incorporación de España y Portugal al presupues-

to comunitario.Las cuotas lecheras, por tanto, han limitado la expansión

de los gastos a pesar de haber empeorado la situación exce-

dentaria en el sector de cereales. Sin las cuotas, los gastos

habrían sido sin duda mayores.Las perspectivas de la política a aplicar en el sector lácteo

hay que contemplarlas en primer lugar, a la vista del cumpli-

miento de los objetivos, en segundo lugar, teniendo en cuen-

ta la problemática futura de éstas y, en tercer lugar, ante las

nuevas orientaciones de la PAC. Las cuotas han conseguido

reducir la producción y contener la progresión de los gastos.

A1 mismo tiempo han mantenido las rentas de los producto-

153

res lecheros y han permitido, o incluso acelerado en algunos

casos, el necesario desarrollo estructural. Una vez que el sis-

tema está instaurado y por tanto se tienen los mecanismos

necesarios para su funcionamiento, se dispone de un instru-

mento que permitiría ajustar en cada momento la oferta a las

previsiones de la demanda y, en última instancia, a las dispo-

nibilidades presupuestarias existentes. El atractivo de las cuo-

tas frente a una reducción de precios es que sus efectos de

ahorro presupuestario se dejan sentir más rápidamente al

tiempo que se protegen las rentas de los agricultores al

menos a corto plazo. Aunque la mayoría de los economistas

coinciden en que el sistema de cuotas es un mecanismo tem-

poral ideado para contener la oferta a corto-medio plazo,

también son conscientes de las limitaciones de su supresión

debido a la problemática de los elementos conexos que se

derivan de su aplicación. El factor más importante que pre-

siona a la permanencia del sistema es la capitalización de las

cuotas. Un sistema que capitaliza las cuotas en un mayor pre-

cio de la tierra o, de forma explícita, como se ha visto en

algunos países (Holanda y Reino Unido), con precios eleva-

dos de las cuotas, no es fácilmente sustituible. Algunos auto-

res (21) son partidarios de que el sistema de control de la

oferta se mantenga a más largo plazo pero sustituyéndolo

por un sistema más flexible de doble precio, y que a su vez

permita una transferencia de cuota más ágil. No obstante,

ello no evitaría la capitalización de la cuota, aunque su efecto

puede ser más reducido. Una ventaja del sistema de doble

precio es que evitaría la reducción de la participación comu-

nitaria en el comercio internacional.

Un elemento que es necesario considerar es si las cuotas

tal como hoy existen son compatibles con el Mercado UnicoEuropeo. Aunque algunos aŝtores defienden su compatibili-dad, otros aseguran que el sistema de cuotas sólo sería com-

patible con la libre circulación de mercancías cuando las

cuotas fuesen libremente transferibles entre productores de

un país a otro. En este caso la cuota se fijaría a nivel comuni-

154

tario y sería asignada a cada productor lechero quien se res-

ponsabilizaría del pago de la tasa suplementaria. Es evidente

que una cuota comunitaria sería rechazada por los países con

menores ventajas comparativas en la producción, quienes

defenderán el mantenimiento de cuotas nacionales. Las cuo-

tas nacionales actuales permiten el mantenimiento del statu

quo en la producción. Cada país administra su cuota dentro

del amplio margen de libertad que permite la reglamenta-

ción comunitaria. La política agraria así concebida mantiene

un cierto grado de nacionalización en el sector lechero. Aún

con cuotas a nivel nacional, si el sistema se mantiene parece

necesario que se incorporen algunos elementos flexibilizado-

res en cuanto a las transferencias de cuota. Conforme el siste-

ma avanza, las posibilidades de abandonos-reasignaciones

disminuyen por lo que las estructuras productivas pueden

tender a congelarse. Ya sea mediante un mercado libre o a

través de la Administración pública, el sistema ha de permitir

que los productores más eficaces (aunque superen cierto

umbral de entregas ), así como las regiones con mayores ven-

tajas comparativas, puedan incrementar la producción. No

permitir esto va en contra de la eficiencia económica e impi-

de que el aparato productivo vaya adaptándose para enfren-

tarse en mejores condiciones a futuras medidas liberalizado-

ras del mercado.Las perspectivas de reglamentación en el sector lácteo

hay que enmarcarlas dentro de la reforma de la PAC y de las

medidas liberalizadoras del mercado internacional que

serán adoptadas en la Ronda Uruguay del GATT. En el

Comunicado ministerial del Consejo de la OCDE de mayo

de 1987 se expresa que el objetivo a largo plazo consiste en

que las señales del mercado influencien la orientación de la

producción agraria. Siendo el objetivo a largo plazo la libe-

ralización del mercado, el objetivo a corto-medio plazo con-

siste en adoptar medidas urgentes que reduzcan la oferta

agraria, a través de una reducción de las ayudas que condi-

cionan los intercambios y la producción. Las cuotas lecheras

155

cumplen el objetivo siempre que éstas se reflejen en unareducción de la ayuda.

La ayuda global al sector productor de leche medida porel subsidio equivalente a la producción (ESP) reflejaba unvalor unitario de 123 ECUs/Tm en el año 1984, de 213

ECUs/Tm en 1986 y de 187 ECUs/Tm en 1988 (34). Lareduccióñ de la ayuda a partir de 1987 se debe a la mejora de

los precios internacionales y la reducción de los precios degarantía. La ayuda global en distintos sectores productivos,medida por el porcentaje respecto al valor añadido bruto decada sector aparecen en el Cuadro 3.37.

El sector lechero es el que recibe mayor protección,seguido del ovino, soja, y trigo. Como ya se ha visto, las cuo-

tas han sido fijadas por encima de las necesidades del merca-do. Para reducir el nivel de ayuda va a ser necesario reducirel volumen de cuota, reducir el nivel de precios o ambos a la

vez. Un aumento de los precios por encima de los existentessin cuota, puede traducirse en un incremento de la ayuda.

CUADRO 3.37

AYUDA GLOBAL: PORCENTAJE RESPECTO AL VALORANADIDO EN CADA SECTOR

O®E CEE-10

Trigo ............................................ 61 63Leche ........................................... 78 75Soja ............................................... 18 65Bovino .......................................... 47 53Ovino ........................................... 59 65Porcino ......................................... 12 6Aves .............................................. 14 15

Fuente: OCDE ( 1990).

(34) Ver OCDE (1990), «Reformer las politiques agricoles: Les res-trictions quantitatives de la production. Le soutien direct des revenus».

156

La experiencia de cuotas en otros países (Finlandia,

Japón, Canadá, Austria, Suecia, Noruega, Suiza) muestra queéstas han sido en algunos casos incrementadas por encimade las necesidades por la presión de los agricultores por unamayor cuota, y en otros casos los precios han sido incremen-tados. No cabe duda de que una cuota cada vez más restricti-va aumentará la presión de aquellos agricultores que deman-

dan mayores cuotas. Es necesario, por tanto, que éstas pue-dan ser transferidas de una forma más ágil. A1 mismo tiempoel precio de la cuota en el mercado puede ser un indicadorpara las autoridades comunitarias de la rentabilidad lechera,lo que puede servir de base a la hora de fijar precios garanti-

zados.Otra cuestión clave es que cuotas restrictivas y precios a la

baja han de compatibilizarse con el objetivo del manteni-miento de rentas y de la producción en ciertas zonas. Esto

podría lograrse, en cierto modo, a través de ayudas directas apequeños agricultores situados en zonas de montaña y zonas

desfavorecidas.Las cuotas pueden reducir la ayuda global, pero a largo

plazo el objetivo debería ser la liberalización del mercado.Un objetivo básico de la Ronda Uruguay es el de reducir losobstáculos al comercio internacional de productos agrarios.Mientras permanezca el sistema de cuotas, éstas junto conreducción paulatina de los precios, permiten reducir las ayu-das, por lo que se colabora al incremento de los precios

internacionales. No obstante la reducción de la ayuda víacuotas reducirá la participación comunitaria en el mercado

internacional. Por otra parte, la derogación del sistema y laadopción de precios restrictivos permitiría a la Comunidadalcanzar una mejor situación internacional.

157