ANOTACIONES DESDE LO JURÍDICO Y LO AMBIENTAL A UN PROYECTO DE REDESARROLLO URBANO: EL CASO DEL PLAN PARCIAL DE SIMESA – MEDELLÍN, ANTIOQUIA1

Lucas Correa Montoya

lucascorrea18@yahoo.com

Resumen. Al Plan Parcial para la Gran Manzana de Simesa subyace un problema urbanístico latente derivado de la errada interpretación de los conceptos de redesarrollo y sana mezcla de usos, así como múltiples carencias desde lo técnico. El problema no tiene afectados directos por cuanto los procesos de urbanización si bien comenzaron, aún no han terminado. Lo latente del problema hace a este caso importante, por cuanto más que remediar un daño se plantea la necesidad de evitarlo.

Palabras claves: Plan de Ordenamiento Territorial, Plan Parcial, Redesarrollo, Desarrollo Urbano, Sana Mezcla de Usos del Suelo. 1. Introducción. El sector de la Gran Manzana de Simesa es un sector que tradicionalmente ha sido dedicado al uso industrial de alta densidad en la ciudad de Medellín y que dado el crecimiento urbano quedó ubicado en un sector céntrico estratégico para el desarrollo de otros usos mucho más adecuados para la vida urbana. Dado el tratamiento de redesarrollo que se le había indicado en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad (Acuerdo 66 de 1999), fue necesario formular y aprobar un Plan Parcial (Decreto 124 de 2006 y conocido como Gran Manzana de Simesa) que pormenorizara la forma como este predio de gran extensión habría de mutar sus usos. El análisis comienza desde el texto del Plan Parcial, las observaciones de la autoridad ambiental respectiva y la subsiguiente construcción de la urbanización “Ciudad del Río” que actualmente se adelanta. Las observaciones al proceso de redesarrollo, que desde lo jurídico y lo ambiental se formulan por parte del equipo interdisciplinario constituyen las bases para un análisis de conveniencia y pertinencia del proceso, y se orientan, además, a dilucidar

1 El presente texto es resultado directo del proyecto “Análisis del Plan Parcial de Simesa” desarrollado por la Clínica Jurídica de Interés Público de la Universidad de Medellín, Medellín – Colombia, 2006.

algunos problemas ambientales y vulneración latente de los derechos de los potenciales pobladores. Al Plan Parcial subyace un problema urbanístico latente, sin afectados directos por cuanto los procesos de urbanización en la Gran Manzana de Simesa, si bien comenzaron, aún no han terminado. Lo latente del problema hace a este caso importante, por cuanto más que remediar un daño se plantea la necesidad de evitarlo. La directamente afectada es la ciudad Medellín y sus ciudadanos, no sólo como potenciales compradores de la vivienda que allí se construya sino como afectados por el desconocimiento de las normas urbanísticas, cuya observancia se constituye en un derecho colectivo. (Artículo 4º de la Ley 472 de 1998) 2. Contexto y Metodología. La Gran Manzana de Simesa está ubicada en el sector sur oriental de la ciudad de Medellín, el sector es reconocido en la ciudad como de gran trayectoria industrial, sin embargo el desarrollo urbano, la explosión de las actividades de comercio, la demanda de viviendas en la ciudad y el traslado algunas plantas productivas de industria pesada a otras zonas del país a la periferia de la misma ciudad han impulsado el cambio de este sector, que por efectos del crecimiento resultó situado en un área céntrica y estratégica para la movilidad, las actividades comerciales y residenciales en una ciudad donde el espacio para construir es cada vez menor. Toda la Gran Manzana, que fuera objeto del Plan Parcial que lleva su mismo nombre, se divide en 5 Bloques que pertenecen a dueños diferentes y son autónomos e independientes para redesarrollarse en los términos del Plan Parcial. El bloque A pertenece a la empresa Simesa y representa el 45.9 % del total de la Gran Manzana, esta empresa formuló el plan parcial y lideró el proceso de redesarrollo, allí se están llevando a cabo las primeras construcciones. El bloque B es propiedad de la empresa Erecos que tiene allí una planta de producción y representa el 14.6% del predio general, el bloque C pertenece a Cartones de Colombia y representa el 14.4% de la Gran Manzana, El bloque D hace parte de la empresa Holasa, que junto con Erecos también tiene allí una planta de producción y representa el 19.9% del predio, y un restante 5.2% del lote que constituye el Bloque E corresponde al algunas bodegas de varios propietarios. De igual forma cada bloque se divide en unidades de gestión, a las cuales dentro del Plan Parcial se les asignan determinados usos y limitaciones temporales en cuanto a su cercanía con las industrias existentes. Se manejan como áreas independientes que deben gestionar licencias de construcción separadas y que pueden redesarrollarse de forma autónoma y

flexible. Frente a esta situación de autonomía, ¿cómo puede hablarse y garantizarse por parte de las autoridades de planeación y ambientales la unidad el plan parcial y de un redesarrollo uniforme, que en últimas resultan condiciones necesarias para la garantía de la sostenibilidad ambiental del proyecto? En relación a la metodología utilizada para analizar y evaluar el caso en un primer momento se utilizó la metodología clínica de estudio del derecho la cual “es el método que se contrapone a la visión formalista del derecho, se constituye en una alternativa para formar abogados conscientes de su papel como gestores de cambios significativos en su medio social. Teniendo como herramienta el conocimiento de la norma jurídica, sus falencias y las posibles perspectivas de reformas al sistema” (Castro, 2006, p.8), y en un segundo momento se usó la metodología de selección de casos a través de ficha periodística para la identificación general de la problemática desde el análisis de noticias publicadas en la prensa escrita local y nacional, y de los noticieros locales que registraron ampliamente la aprobación y socialización del Plan Parcial. La tendencia del registro por parte de los medios de comunicación ha sido variada, se han señalado las ventajas y desventajas, pero poco se ha encontrado como análisis serio y crítico con una visión de ciudad. Una vez identificada la problemática y discutidos los pormenores del asunto la Clínica Jurídica de Interés Público de la Universidad de Medellín con su equipo de abogados e ingenieros ambientales comienza un análisis desde lo documental, lo legal y lo técnico para llegar a sus propias conclusiones dentro del ejercicio clínico del estudio del derecho y el diseño de una estrategia de litigio de alto impacto que previniera los problemas latentes que se identificaron y que se presentan en el texto. 3. Problemática del Plan Parcial Gran Manzana de Simesa. El Plan Parcial para la gran manzana de Simesa, financiado en su totalidad por la empresa Simesa, aprobado y acompañado por Planeación Municipal, estructura un proyecto de redesarrollo basado en una errada interpretación y aplicación teórica del principio de la sana mezcla de usos, y a partir de allí propone un proceso que subordina, de forma total, la mitigación de los impactos ambientales del uso industrial al uso residencial. Esta situación es abiertamente contraria a la normativa del Ministerio del Medio Ambiente. (Resolución 627 de 2006) Las empresas vecinas, cuya permanencia es protegida en el Plan Parcial, realizan actividades de transformación de materias primas, no sólo para el consumo directo sino también para la subsiguiente transformación en otros procesos productivos. De igual forma en los 84.830 Metros cuadrados correspondientes a Simesa se construirán 2.454 Viviendas y

otras tantas 2.000 unidades de comercio, de ahí la aseveración de uso industrial de alta densidad y consolidado que permanecerá vinculado directamente con el uso residencial de también alta densidad sólo puede devenir una vulneración de los derechos, no únicamente urbanísticos, sino de vivienda digna y ambiente sano de los potenciales pobladores, y que si bien esta mezcla puede resultar sana en el papel, no puede de ninguna manera serlo en escenarios reales. Al Plan Parcial de la Gran Manzana de Simesa subyace un problema urbanístico latente, sin afectados directos por cuanto los procesos de urbanización si bien comenzaron aún no han terminado y no se pueden determinar realmente los impactos que generen desde el plan que aprobara el Departamento de Planeación, la Alcaldía de Medellín y el Concejo de la misma ciudad. Lo latente del problema y lo inminente de la construcción hacen a este caso importante, por cuanto más que remediar un daño se plantea la necesidad de evitarlo, lo cual deviene en un impacto social, si bien de menor resonancia, de más relevancia. La labor preventiva del análisis de este caso por parte de la Clínica Jurídica de Interés Público responde a la función de control social que se realiza sobre las actividades de planeación urbana, por corresponder ésta al conjunto de casos de interés público y a aquellos intereses que pueden considerarse como difusos o colectivos. La directamente afectada es la ciudad Medellín y sus ciudadanos, no sólo como potenciales compradores de la vivienda que allí se construya sino como afectados por el desconocimiento de las normas urbanísticas, cuya observancia se constituye en un derecho colectivo que puede ser objeto de protección directa a través de una acción popular (Artículo 4° de la Ley 472 de 1998) y es la base de la armoniosa convivencia, el desarrollo sustentable y la apropiación social del territorio de las comunidades urbanas y rurales, así como se encuentra en estrecha relación con los recursos naturales, el equilibrio ecológico y el armónico desarrollo urbano. Adicional al derecho colectivo mencionado, del texto del plan parcial puede deducirse que el derecho al goce al ambiente sano está potencialmente afectado. 4. Anotaciones Jurídicas. El Plan Parcial se estructura sobre la base de dos conceptos, redesarrollo y sana mezcla de usos, los cuales son susceptibles de amplias interpretaciones, de las cuales únicamente puede considerarse adecuada aquella que en la práctica garantice la calidad de vida de las personas y el desarrollo sustentable de los conglomerados humanos, en este caso

específico del conglomerado urbano de Medellín, considerado en su totalidad, y de los futuros pobladores de la zona en cuestión. El redesarrollo se entiende, desde los lineamientos legales y los expuesto por el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín, como el tratamiento urbanístico que pretende orientar cambios en el espacio y el uso del suelo, para maximizar las potencialidades de sectores específicos o para corregir y mejorar falencias presentadas por usos actuales. Cabe aclarar que el sector de Simesa se hallaba afectado por un tratamiento de redesarrollo desde el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín, de allí se derivaba la exigencia que cualquier intervención debía efectuarse a través de un instrumento como un plan parcial. A su vez, desde la sana mezcla de usos debe entenderse que la apropiación y uso social del espacio implica que numerosos sujetos utilicen los recursos naturales y urbanísticos para satisfacer necesidades propias de la convivencia, que se presentan en tres grandes categorías, desde lo residencial (Entorno al ser humano y la satisfacción de las necesidades más básicas), desde lo comercial (Entorno al intercambio de bienes y servicios), desde lo industrial (Entorno a la transformación de los bienes). Los tres ámbitos responden a necesidades humanas y sociales y al ejercicio de derechos legítimos de la vida en la ciudad y en la sociedad. Sin embargo ese uso y ejercicio legítimo de derechos desde esos tres usos del suelo pueden chocar entre sí, como no es posible prescindir de ninguno de ellos la sana mezcla se perfila ha hacerlos convivir de la mejor forma posible, restringiendo algunas actividades en zonas determinadas y fomentando otras, pero mirando siempre hacia el objetivo primordial de la garantía de la calidad de vida y el goce efectivo de los derechos de los sujetos. Frente a lo expuesto en líneas anteriores en relación con este principio es claro que el uso residencial prevalece frente a los demás, dado que se constituye en la base del urbanismo y los otros usos pasan a girar entorno al uso residencial, que se haya en vínculo directo con vivienda, el esparcimiento, el ambiente sano, la educación, la recreación, la salud, entre otros. Mientras que los usos comercial e industrial giran entorno a la propiedad, la generación de riqueza, empleo, libertad de empresa, entre otros. Derechos también válidos pero que a la luz del estado social de derecho ceden ante los derechos vinculados al uso residencial, es decir a la persona y a las condiciones mínimas y vitales paras su desarrollo y estructuración. A la luz de los conceptos de redesarrollo y sana mezcla de usos explicados previamente, el desarrollo proyectado y que se planea fomentar resulta

equivocado y errado frente a la primacía del uso residencial. Como ya se estableció, la Gran Manzana de Simesa se divide en 5 lotes de diferentes propietarios y destinados a actividades industriales diferentes. Inicialmente el Plan se propone para todo el sector, pero como se evidencia en el texto del Plan Parcial, ello resulta ser un sofisma, y por tanto no se logra una verdadera sana mezcla de usos con primacía de lo residencial. El lote de Simesa, hoy día deshabitado y presto a la urbanización solo representa el 45.9% del total del área, el resto está ocupado por las empresas Erecos, Cartones de Colombia y Holasa, que representan casi el 49% del lote. Desde el texto del plan parcial no se oculta en lo absoluto, sino que se deja claro que a tales empresas se les respetará su derecho de permanencia y que según informes de sus juntas directivas ninguna tiene planes ni en el mediano o largo plazo de salir del sector y que dado el derecho de permanencia no serán obligadas a redesarrollarse. Aún sabiendo esta situación el Plan Parcial se estructura para toda la Gran Manzana y se planea un cronograma a 10 años en los cuales toda estará redesarrollada desde lo industrial hacia lo residencial. ¿Cómo será esto posible si el 49% del lote no tiene intención ni será obligado al redesarrollo en los términos del Plan Parcial? Dado que la respuesta obligada es que ese 49% de terreno seguirá siendo industrial, los planes de vías, parques lineales, senderos y en general la integración de la manzana el sector resulta una falacia y permite prever la ineficacia del Plan Parcial si no se garantiza la unidad del proceso de redesarrollo y las obligaciones de los propietarios de tales predios, esta garantía no se ve clara en el documento del Plan Parcial y por ello motiva los análisis de la Clínica Jurídica que dan vida a este texto. El escenario que se avizora en el proceso de análisis es que el desarrollo urbanístico residencial se llevará a cabo únicamente en el lote de simesa, que representa el 45% del terreno y que dejaría sin eficacia los planes de servicios públicos, vías y demás planteados en el papel y que como condición necesaria requieren el redesarrollo completo del sector. Se plantea este escenario porque la garantía de unidad del proyecto no se expresó en el Plan Parcial, por el contrario se vulneró a través del reconocimiento explícito del derecho de permanencia de las industrias y de la responsabilidad del uso residencial de mitigar los impactos ambientales y sociales que causare la industria, que era más antigua en el sector. Es justamente este escenario el que efectivamente se advierte y constituye una errada aplicación del principio de la sana mezcla de usos y se deriva de un plan parcial que responde a intereses de urbanización privados en un lote de alto estrato y una buena oportunidad de negocio, que desconoce las características y necesidades del sector así como la

nota social y participativa que desde la ley se le ha reconocido a los planes parciales y a los procesos urbanísticos en general. No obstante el análisis no puede quedarse en una radiografía de lo problemático, sino que debe tornarse propositivo dada la latencia e inminencia del problema, y de que no haya un gran daño social actual. Lo que permite diagnosticar, criticar, pero lo más importante, proponer y evitar el daño por medio del legítimo ejercicio del control social. El sector, por tradición es de naturaleza industrial y comercial, que está en un punto de la ciudad, cercano a los conglomerados urbanos de alto estrato y al centro financiero de la ciudad, pero también cercano al centro. Se enmarca además en un sector que está sufriendo un proceso de redesarrollo propio, desde lo industrial hacia lo comercial y el uso de almacenamiento. Empresas como Pintuco, Simesa, Argos, Indubotón, entre otras, han salido del sector y lo terrenos que ocupaban pasaron a ser comerciales. Se construyó el centro comercial Punto Clave, y se están desarrollando otras construcciones de tipo comercial de alta envergadura, de igual forma se está construyendo actualmente la torre empresarial de Bancolombia el lote que antiguamente ocupaba la empresa Argos. El uso preponderante es el comercial y no el industrial ni el residencial. Y por tanto cualquier plan que tenga como objeto una manzana como la de Simesa debe estar acorde con esos cambios sociales y urbanísticos que se están gestando. Errado sería contrariarlo. Desde lo legal, por lo menos en su faceta sustancial se evidencias las problemáticas enunciadas derivadas de la manipulación y errada interpretación de los principios suministrados por la Ley 388 de 1997 y el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín (Acuerdo 66 de 1999). 5. Anotaciones Técnicas. Adicional a la errada interpretación y aplicación de los principios señalados en las anotaciones jurídicas, a partir del análisis del texto del Plan Parcial es posible llegar a las siguientes anotaciones técnicas que fortalecen los argumentos propuestos. Es así como no existe un verdadero diagnóstico urbanístico, no se hace referencia a la calidad de vida esperada, ni al impacto con el medio circundante; como se expresó, las dinámicas del sector ni fueron tenidas en cuenta ni fueron determinantes para el modelo de redesarrollo que se propuso y se aprobó. El Plan Parcial plantea una serie de etapas de implementación, con un cronograma a 10 años, pero que en el texto se dice que puede tomar hasta 30 años según del derecho de permanencia de las empresas. De allí

es lógico preguntarse ¿qué va a pasar cuando simesa se redesarrolle en los primeros 7 años según el cronograma y esas viviendas tengan que convivir con los usos industriales que permanecen, sobre todo si el sistema de vías no se completa, ni tampoco todas las zonas verdes proyectadas?, ¿Sólo puede hablarse de verdadero redesarrollo cuando se agote toda la transformación en 15 o 30 años?, ¿Cuál es entonces la calidad del sector en ese intervalo y cómo se garantizan los mínimos?, son cuestiones que no quedan claras desde la aproximación técnica al Plan y que dada la magnitud del proyecto de debieron dejarse al azar. Frente al análisis de calidad de aire no hay estudio propio para la Gran Manzana, con estaciones de medición ubicadas en relación con el esquema de redesarrollo propuesto, por el contrario se tomaron los datos de las RedAIRE en su punto de medición en el Politécnico Jaime Isaza Cadavid, que si bien, dada la trayectoria y confiabilidad de tal red, no garantizan datos específicos y confiables para el desarrollo tan importante y de la magnitud que se propone en el Plan Parcial. Sustentado en los resultados del estudio técnico, el plan parcial concluye que la calidad del aire de la zona no ha cambiado con respecto a los anteriores usos del sector, a su vez considera que este componente ambiental no afectará el nuevo uso que se propone, estás conclusiones a la luz de lo expuesto no resultan confiables. Si bien el estudio realizado de ruido fue propio y realizado para la zona específica cabe anotar que el nivel de ruido en estos sitios medido cumple con los niveles permitidos para zonas de uso industrial, el cual esta acorde con el tipo de uso que se da al suelo, pero dichos niveles incumplen notablemente los niveles permisibles para zonas de uso residencial, el cual se pretende motivar desde el Plan Parcial, los cuales según resolución 8321 de 1983, regula 65 dB(A) en el día y 45 dB(A) en la noche. Los niveles encontrados sobrepasan notablemente los niveles máximos permitidos por la autoridad, por consiguiente si se realizará una instalación de zonas residenciales en este sector, éstas entrarán en conflicto con las industrias allí asentadas. Además se debe tener en cuenta que el alto flujo vehicular que transita por esta zona, el cual aporta a los niveles de ruido, lo que incrementa los valores del mismo. El estudio de suelo sólo tomó en cuenta la caracterización del material litológico del terreno y además se realizó en un predio vecino y no precisamente en el de Simesa. En el estudio no se contempló la búsqueda de pasivos ambientales en el lote de Simesa ni sus medidas de manejo, se considera que hubiera sido de especial importancia debido a que la actividad propia de la extinta compañía implicaba la manipulación de residuos

peligrosos (aceites, grasas, solventes) que con facilidad pudieron contaminar el componente suelo y que no fueron tenidos en cuenta. El plan parcial abandera la implementación de los parques lineales como única opción de mitigación de impactos ambientales, lo que plantea un interrogante ya que un proyecto de gran envergadura como este acarrea una serie de impactos que necesitan distintas opciones de mitigación. Es así que en el análisis se identificó una contrariedad sustentada entre el documento técnico del Plan Parcial y la Resolución 627 de 2006 aquél plantea que “son las actividades nuevas y sobre todo la vivienda como posible uso que pueda entrar en conflicto ambiental, las que deben asumir condiciones de mitigación de impactos de las empresas que continúen funcionando” y a su vez la resolución en su artículo 9° indica que “cuando la emisión de ruido en un sector o subsector, trascienda a sectores o subsectores vecinos o inmersos en él, los estándares máximos permisibles de emisión de ruido son aquellos que corresponden al sector o subsector más restrictivo. En relación con la movilidad y frente al diseño de las vías se presenta un interrogante, si el redesarrollo se hace por etapas autónomas, el sistema vial no va a estar completo hasta una etapa avanzada, entonces cuál es la verdadera solución de movilidad, cómo se garantiza eso si no hay una unidad en el proyecto, son cuestiones que desde el análisis clínico se plantean y que corresponde tanto a la autoridad ambiental como al organismo que aprobó el Plan Parcial considerar en su momento. Consideraciones Finales Al interior de la enseñanza clínica y el ejercicio clínico del derecho la función social del abogado, en formación y en el ejercicio profesional, se halla estrechamente ligada a la responsabilidad social y a la defensa del interés público. Las fuerzas, tensiones e intereses que actúan sobre el problema descrito desbordan la capacidad de cambio e influencia de los espacios universitarios como la Clínica Jurídica, de modo que sólo resta a este escrito señalar desde lo jurídico y lo técnico las inconveniencias que se identifican desde el trabajo juicioso y ponerlos a disposición de autoridades y de la comunidad científica y académica para que los problemas que se señalan no se tornen realidad. Bibliografía ALCALDÍA DE BOGOTÁ. (2007). Decreto 02 de 1982 de la República de

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