4 Practica Deliberativa Control Democratico en Mx_ Informe Final

PRÁCTICA DELIBERATIVA SOBRE EL CONTROL

DEMOCRÁTICO EN MÉXICO∗

Consensos y disensos informados: fusión de inteligencia para la toma de decisiones públicas En las democracias avanzadas es tan importante la generación de consensos como la identificación de disyuntivas para la toma de decisiones. Los consensos ayudan a construir cambios legislativos, agendas y programas de reforma. Las disyuntivas permiten visualizar alternativas de política pública y construir una imagen de futuro que refleje los cambios legislativos, normativos o de operación que se requieren. Con el propósito de identificar, ordenar y sistematizar disyuntivas de política pública para fortalecer el control democrático de las acciones de Estado, el Centro de Contraloría Social y Estudios de la Construcción Democrática del CIESAS y la Fundación Este País convocaron a un ejercicio de fusión de inteligencia sobre control democrático en México. Esta metodología de trabajo fue desarrollada a partir de modelos de fusión de inteligencia similares a los que utilizan los organismos de inteligencia civil y militar en el mundo1, pero adaptados a dinámicas deliberativas en la esfera social para incorporar la opinión informada y calificada de actores involucrados en el tema. El ejercicio permitió a partir de una práctica deliberativa, identificar las experiencias e información disponible sobre el control democrático en México en el momento presente (dónde estamos y hacia dónde avanzamos), aprovechar consensos y disensos de forma estratégica para enriquecer el debate, establecer el perímetro para la toma de decisiones sobre asuntos públicos identificando las alternativas y las opciones concretas que conforman un continuo para delinear escenarios para el fortalecimiento del control democrático en el futuro (hacia dónde queremos transitar) y contribuir a la construcción de visiones alternativas de política pública en México. Con el fin de avanzar hacia una interpretación sobre los nudos críticos del control democrático en nuestro país y una reflexión sobre escenarios posibles para su fortalecimiento y desarrollo, se convocó a un grupo de actores del sector público, privado y social con conocimiento y experiencia práctica en la concepción y operación de las distintas dimensiones / componentes de un régimen integral de rendición de cuentas, del cual aspiraría a formar parte el control democrático.

∗ Agradecemos el interés y apoyo del Instituto de Desarrollo Social (INDESOL) para la realización de este ejercicio. 1 Los centros de fusión de inteligencia son núcleos o plataformas que favorecen el intercambio y la articulación de información y análisis de múltiples fuentes (datos, experiencia y opiniones).

Los actores estratégicos son aquellas instituciones que participan de manera formal en el régimen de rendición de cuentas (en los distintos poderes y ámbitos de gobierno) , así como aquellos actores involucrados en la práctica de control democrático (en el ámbito nacional, estatal, municipal y comunitario), como complemento necesario a los procesos de control formal gubernamental en nuestra democracia.

1. Poder judicial – Responsable de revisar la constitucionalidad de leyes y actos de gobierno

− Suprema Corte de Justicia de la Nación − Tribunal de justicia fiscal y administrativa

2. Poder legislativo (vía los órganos de fiscalización superior) – Responsable de la fiscalización externa del desempeño y gasto gubernamental

− Auditoría Superior de la Federación − Órganos Estatales de Fiscalización − Comisión de Finanzas y Fiscalización de Cabildos Municipales

3. Poder ejecutivo (vía la contralorías internas) – Responsables de la fiscalización interna del desempeño y gasto gubernamental

− Secretaría de Hacienda y Crédito Público − Secretaría de la Función Pública − Contralorías Generales de los Estados − Contralorías municipales

4. Agencias especializadas de rendición de cuentas – Responsables de la defensa de derechos ciudadanos (organismos constitucionales autónomos) y/o de la evaluación técnica de las gestión.

− Comisiones de Derechos Humanos − Institutos de Acceso a la Información − Consejos de Evaluación de Políticas Públicas

5. Organizaciones y grupos ciudadanos involucrados en prácticas de control democrático – Acciones de monitoreo al desempeño de los distintos poderes y niveles de gobierno, así como de exigencia de rendición de cuentas.

− Organizaciones ciudadanas, civiles y sociales − Organizaciones comunitarias − Asociaciones de profesionistas − Medios de comunicación

La información proporcionada por los actores estratégicos (coincidencias, tensiones y contradicciones) permitió encuadrar mejor el debate y las rutas de intervención para involucrar sustantivamente a la ciudadanía en la definición de prioridades públicas y en la toma de decisiones sobre aquellas acciones, programas y políticas gubernamentales que afectan de manera directa su desarrollo como individuos y como colectividad.

El presente documento presenta los resultados de la deliberación de los participantes enmarcados de acuerdo con los principales componentes de esta práctica a fin de presentar una caracterización más puntual de la práctica de control democrático en México.

Miradas al control democrático

- ¿Qué se entiende por control democrático? Objetivo del control democrático

- ¿Para qué se ejerce el control democrático? Sujetos del control democrático

- ¿Quiénes realizan control democrático? Ámbito del control democrático

- ¿Sobre qué se ejerce el control democrático (materia de control)? - ¿Sobre quiénes se ejerce el control democrático (responsables de la

materia)? El ejercicio del control democrático

- ¿Cómo se realiza el control democrático? Efectos del control democrático

- ¿Qué resultados concretos tiene esta práctica hoy en día en México?

EL PUNTO DE PARTIDA: MIRADAS AL CONTROL DEMOCRÁTICO

» En teoría el control democrático implicaría: o El control de los representantes por los representados, de manera directa o

indirecta, que hace posible la exigencia de rendición de cuentas y la participación en toma de decisiones públicas.

o Una relación causal en la que los ciudadanos tienen el derecho a controlar a: (1) servidores públicos (representantes electos y empleados públicos), y (2) otros actores sociales y privados que ejercen recursos públicos, proveen bienes y servicios públicos y/o ejecutan políticas y programas públicos.

o Un componente del régimen de rendición de cuentas que se activa desde la ciudadanía (rendición de cuentas vertical) y es complementario al control estatal, que son los dispositivos de control intragubernamentales (rendición de cuentas horizontal).

o Entender el concepto de control en dos acepciones básicas: (1) escrutinio: comprobación, inspección, y/o fiscalización del ejercicio gubernamental, y (2) dirección: regulación y mando en definición de prioridades públicas y para el mejoramiento de la gestión pública (ejercicio de recursos y desempeño).

o Un enfoque en la sustancia (control sustantivo – toma de decisiones) o en el procedimiento (control procedimental – apego a normatividad y ejecución de acciones), o bien, en una combinación de ambos.

o Avance de temas/asuntos de interés público y colectivo, no individual.

» En la práctica, los participantes confirman una multiplicidad de acercamientos a lo que significa el control democrático. Se habla indistintamente de monitoreo ciudadano, rendición de cuentas social, accountability social, control social, control ciudadano, control público, auditoría ciudadana y/o contraloría ciudadana para hacer referencia de manera general a prácticas heterogéneas de participación ciudadana para la exigencia de la rendición de cuentas y la incidencia para la mejora de la gestión pública.

» Punto de encuentro: transformación del gobierno desde la sociedad a través del involucramiento ciudadano en acciones de seguimiento al quehacer gubernamental buscando influir la toma de decisiones públicas.

Durante el ejercicio deliberativo, los participantes reconocieron y analizaron una amplia gama de posibilidades de control democrático en México hoy en día, las cuales pueden variar significativamente dependiendo del sector o ámbito donde se lleven a cabo. Se identificaron al menos las siguientes variantes del control democrático:

⇒ Participación en movimientos dirigidos a introducir cambios en el marco legal /

introducción del reconocimiento de nuevos derechos (movimiento feminista, movimiento gay, movimiento ecologista).

⇒ Participación en espacios institucionales (administración pública) que, al menos en su diseño, tienen la intención de abrir espacios para la participación en definición de prioridades, toma de decisiones y planeación de políticas públicas, como son los distintos consejos o comités técnicos y consultivos.

⇒ Participación en grupos intersectoriales de toma de decisiones compartidas (comité por una maternidad segura / comité multisectorial VIH Veracruz))

⇒ Iniciativas de sociedad civil organizada: observatorios ciudadanos, acciones de protesta y freno a abusos gubernamentales, iniciativas de monitoreo e incidencia pública.

⇒ Análisis técnico de política pública e incidencia por parte de centros de investigación aplicada.

⇒ Evaluación-consultoría de acciones, programas y políticas públicas.

CONTROL ESTATAL CONTROL DEMOCRÁTICO

¿Qué es?

Control del Estado por el Estado mismo a través del principio de la división de poderes y el establecimiento de mecanismos institucionales de pesos y contrapesos.

El control de los representantes por los representados, de manera directa o indirecta, como contrapeso ciudadano al poder público.

¿Cuál es su objetivo? La vigilancia, el seguimiento y el establecimiento de límites internos a la actuación del Estado.

Exigencia externa de rendición de cuentas y participación en toma de decisiones públicas.

¿Quiénes realizan el control?

⇒ Entidades Superiores de Fiscalización

⇒ Poder Judicial ⇒ Órganos Internos de Control

(OIC) ⇒ SHCP ⇒ Agencias especializadas de

rendición de cuentas

⇒ Beneficiarios de programas de subsidio

⇒ Medios de comunicación ⇒ Actores sociales (dimensión

individual y colectiva) ⇒ Actores económicos

¿Sobré qué / quiénes se ejerce ese control?

⇒ Gasto público (presupuesto) y resultados de la gestión (desempeño).

⇒ Decisiones de los poderes ejecutivo y legislativo

⇒ Apego a la legalidad de agencias estatales

A. ⇒ Procedimental (apego a

normatividad y ejecución de acciones)

⇒ Sustantivo (definición de prioridades y toma de decisiones)

B. ⇒ Desempeño de servidores

públicos. ⇒ Desempeño de los cargos de

elección popular. ⇒ Gasto público. ⇒ Marco legal y regulatorio. ⇒ Provisión y calidad de bienes y

servicios públicos. Desempeño de dependencias o entidades de gobierno responsables de la implementación de una política pública y los programas y servicios relacionados con ella.

⇒ Proceso y calidad de decisiones públicas.

CONTROL ESTATAL CONTROL DEMOCRÁTICO

¿Qué tipo de control se ejerce?

⇒ Fuerte y medio (vinculante) ⇒ Efectividad depende de la

eficacia de los mecanismos de rendición de cuentas.

⇒ Débil (no vinculante). El control democrático se ubica actualmente desvinculado de los mecanismos/procesos de control formal.

⇒ Efectividad depende de voluntad política y capacidad técnica / resistencia ciudadana.

¿Cómo se lleva a cabo?

⇒ Auditoría interna y externa ⇒ Controversias constitucionales ⇒ Acciones de inconstitucionalidad ⇒ Fiscalías, defensorías del pueblo,

comisiones de derechos humanos.

⇒ Iniciativas institucionales que incorporan la participación ciudadana

⇒ Iniciativas activadas desde la ciudadanía.

¿Qué resultados tiene actualmente?

⇒ Fragmentación /desarticulación entre los distintos componentes del sistema de control tradicional (presupuesto y desempeño).

⇒ Insuficiente para poner límites a la actuación de políticos y funcionarios públicos.

⇒ Ciclo incompleto de rendición de cuentas (limitada capacidad de sanción al ejercicio irresponsable de recursos públicos, el abuso de poder y la ineficacia gubernamental).

⇒ Actualmente logran ser un mecanismo de presión temporal, pero en la mayoría de los casos no se materializa en la modificación a cursos de acción gubernamental buscados (resultado final esperado).

⇒ En algunos casos logran tener visibilidad pública pero ello no se traduce en incidencia real para limitar y sancionar al poder público.

I. OBJETIVOS DEL CONTROL DEMOCRÁTICO

¿PARA QUÉ se ejerce?

» Para frenar (detener), modificar (reformar) o introducir (iniciar) cursos de acción gubernamental buscando asegurar la satisfacción de necesidades, contribuir al mejoramiento de la gestión gubernamental, lograr disminuir las asimetrías de poder en el ejercicio de gobierno y fortalecer el ejercicio de ciudadanía.

» Para la mejora, transformación, utilización del marco jurídico (cumplimiento de las leyes) o cambio en la calidad de las leyes (pertinencia, utilidad, relevancia y justicia).

» Para prevenir o para sancionar desempeño irregular o deficiente.

Deliberación

Se plantearon disyuntivas sobre el control democrático para la satisfacción de las necesidades, el control democrático como el ejercicio de los derechos y el control democrático como respuesta a los incentivos que se tienen para involucrarse en este tipo de prácticas. Algunos participantes consideran que el control democrático debe realizarse para buscar la satisfacción de las necesidades sentidas o expresadas de la población.

Por otro lado, hay quienes aseguran que el control democrático es una práctica que permite materializar el ejercicio de derechos de carácter civil, político, económico, social, cultural y ambiental. Finalmente una corriente de opinión adicional considera que los objetivos del control democrático no están necesariamente definidos a partir de las necesidades ni el ejercicio de derechos, sino de los incentivos que existen para ejercerlo, es decir, de los resultados y el impacto que se puedan prever.

En México, la práctica de control democrático se ha concentrado básicamente en la vigilancia de la implementación de los programas sociales de subsidio con el objeto de mejorar los procedimientos y la implementación de estos programas. Por lo tanto el control social está enfocado al cumplimiento del procedimiento y la norma, y no necesariametne en la calidad de los programas y servicios.

En la práctica deliberativa se evidenció la convicción de un grupo de los participantes en que el control democrático debe ir más allá que la simple vigilancia de la correcta aplicación de los procedimientos. El control democrático es fundamental para hacer cumplir las leyes existentes como condición básica para que se puedan aplicar las políticas y programas sociales. En este sentido, la exigencia de la aplicación de sanciones en fundamental.

Otro problema es la falta de un diagnóstico claro para priorizar las áreas estratégicas que requieren un mayor control democrático. Se hablaron de distintos temas, pero algunos participantes insistieron en la necesidad de fortalecer las prácticas de control democrático en los municipios.

Hacia el futuro

1. Articular los resultados de los ejercicios de los controles democráticos como materia prima de trabajo de los órganos internos de control con el objeto de que tengan seguimiento y, en su caso, consecuencias.

2. Garantizar la independencia de los órganos internos de control con el mandato de vigilar la legalidad de los poderes públicos.

3. Dotar de autonomía a la figura de contraloría municipal, con amplias facultades para auditar los recursos y programas que administra el municipio, con los recursos económicos, institucionales y legales suficientes para ejercer sus facultades.

4. Es necesario que el sistema regulatorio sea también objeto del control democrático.

El control democrático como una forma de participación ciudadana

El control democrático es una forma de ejercer el derecho a la participación ciudadana, es decir, de involucrarse en la planeación, diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas y de los asuntos públicos que afectan su calidad de vida.

II. LOS SUJETOS DEL CONTROL DEMOCRÁTICO

¿QUIÉNES ejercen el control democrático?

» Cualquier persona debe tener la posibilidad de participar directamente, si así lo desea, en las decisiones públicas que tienen un efecto en su calidad de vida.

» La efectividad del ejercicio del control democrático depende de su ampliación al ciudadano en su dimensión individual y colectiva, es decir, desde sus roles e identidades como integrante de una comunidad (territorial o de pertenencia), contribuyente, consumidor y generador de valor, y cómo tal, portador de múltiples intereses y perspectivas.

» Principio de reciprocidad: controlo y soy controlado, exijo rendición de cuentas y rindo cuentas.

Deliberación

De la práctica restringida a la retroalimentación de beneficiarios y la ampliación del espectro de actores en el control democrático. En México, dentro de los mecanismos participativos institucionalizados ha tenido prioridad la contraloría de los programas sociales ejercida por los propios beneficiarios2. Los participantes coincidieron en que la concepción por parte del Estado del beneficiario de los programas sociales como principal actor del control democrático es insuficiente pues la acción gubernamental puede ser objeto, en principio, de control ciudadano y no sólo los programas de subsidio.

Junto con la oferta participativa institucional para la contraloría social y toma compartida de decisiones públicas, conviven distintas iniciativas ciudadanas (vecinos, comunidades, movimientos sociales, organizaciones civiles, estudiantes, academia, trabajadores, campesinos, empresarios) que buscan ejercer "control" sobre el poder gubernamental desde la sociedad e influir de algún modo en el quehacer público. Estas experiencias muestran que la ciudadanía demanda mayor participación en diversos aspectos y ámbitos del quehacer público, más allá de la elección de sus gobernantes o la retroalimentación para la mejora de los programas de subsidio.

El actuar del Estado es tan complejo y diverso que requiere de la supervisión social desde distintas perspectivas e identidades para avanzar hacia una efectiva rendición de cuentas. Para permitir dicha supervisión es indispensable que el Estado facilite las condiciones que permitan que cualquier ciudadano pueda participar formalmente, si así lo desea o considera pertinente, como un protagonista de la rendición de cuentas, reconociendo explícitamente que las personas tienen el derecho de controlar el actuar del Estado y de los actores privados cuya actividad tenga un impacto en asuntos de interés público.

Hacia el futuro

Generar oportunidades para que los ciudadanos puedan ejercer control democrático no sólo como beneficiarios. Se requiere de un cambio de enfoque de ciudadano-beneficiario a uno de “consumidor” o “contribuyente” que le abra “opciones de participación representativa activa”. Es

2 Desde el 2008 el 95% de los Programas Federales está sujeto a actividades de contraloría social por parte de los beneficiarios de los mismos.

decir, que pueda participar directamente en las decisiones que le afectan directamente y por ende, constituir un contrapeso ciudadano real a las decisiones del poder público.

Es central avanzar hacia el empoderamiento de los actores sociales a través de la capacitación, formación y socialización de la información pública, así como en la construcción de alianzas entre las iniciativas ciudadanas y las instancias del régimen formal de rendición de cuentas y defensa de derechos (órganos garantes de transparencia, comisiones de derechos humanos, defensorías del pueblo, etc.).

La democratización de los medios de comunicación A lo largo de las discusiones surgió una y otra vez la necesidad de “democratizar a los medios de comunicación para darle visibilidad a las luchas ciudadanas y equilibrar el poder de la gente”. Los participantes coincidieron en que es necesario un cambio de la institucionalidad de los medios de comunicación que permita a la ciudadanía acceder a ellos y, por lo tanto, tengan un mayor impacto en la opinión pública y estar en mejores condiciones de modificar los cursos de acción de los funcionarios y representantes. Rendición de cuentas de quienes ejercen el control democrático El reconocimiento normativo e institucional del derecho de cualquier persona de participar como actores del control democrático, implica disminuir las asimetrías de acceso a participar en las decisiones públicas y disminuye el poder de los grupos de presión y organizados para avanzar sus intereses. Ello implícitamente significa que, aquellos actores que ejercen control democrático sobre actores estatales y, por ende, inciden directamente en las decisiones y el interés público, también deben ser sujetos del control estatal o gubernamental y democrático. Los organismos multilaterales, empresas privadas, las agencias de financiamiento nacionales e internacionales, los organismos internacionales de derechos humanos, las organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales deben rendir cuentas sobre la incidencia que ejercen sobre el interés público. Consultoría e incidencia pública Diversos centros de investigación aplicada venden sus servicios de consultoría sobre análisis y evaluación de política pública a diversas instituciones estatales. Con este tipo de análisis se modifican cursos de acción que impactan en el interés público, muchas veces de manera más inmediata y directa de la que logran la mayoría de los actores sociales a través de sus iniciativas de control democrático ¿Puede considerarse los servicios de asesoría/consultoría de actores sociales al gobierno un tipo de control democrático en tanto logra modificar cursos de acción gubernamental? ¿Es pertinente considerarlos dentro del espectro de actores que ejercen control democrático?

III. El ámbito del control democrático

¿SOBRE QUÉ se ejerce el control democrático?

» El control democrático se puede ejercer sobre lo procedimental o sobre lo sustantivo.

» Puede ser sobre actos o sobre omisiones del actuar estatal.

» El control democrático se puede ejercer sobre el nivel macro, meso o micro de la política pública.

Deliberación

De lo procedimental y lo sustantivo. Dada la existencia de una amplia gama de acciones para el control democrático, la complejidad de la acción gubernamental y las limitantes de la actuación ciudadana es clave la identificación y sistematización de aquellas más eficientes y efectivos. El primer continuo se conforma por la disyuntiva entre lo procedimental y lo sustantivo; entre los mecanismos, procesos y normas que posibilitan el control democrático y los resultados e impacto del control democrático. Un grupo de participantes en el ejercicio considera que ello implica una falsa disyuntiva porque si se conoce el proceso se conoce a las autoridades responsables y si se conoce a las autoridades responsables, aumenta la probabilidad de incidir en la toma de decisiones o en el control de su ejecución. Otro grupo de participantes considera que México ha avanzado más en el diseño de mecanismos y el establecimiento de procesos y normas que posibilitan en papel el control democrático y menos en verificar los resultados y el impacto del control democrático a través dichos canales. Este grupo identifica dicho avance, por ejemplo, en el número de programas federales, estatales y municipales para los que se cuenta con espacios de contraloría social y/o con instrumentos colegiados de participación ciudadana.

Sin embargo, se considera que no se conocen los resultados y el impacto de estos programas, enfatizando que se cuenta con indicadores sobre las actividades emprendidas (gestión) más no con indicadores sobre los resultados alcanzados (impacto). Finalmente, se plantea la necesidad de que el control democrático se ejerza tanto sobre la toma de decisiones (dimensión sustantiva) como sobre la ejecución de dichas decisiones (dimensión procedimental).

Entre el nivel macro, meso y micro. El segundo continuo se conforma por la disyuntiva entre el control democrático en el nivel macro, en el nivel meso o en el nivel micro de la política pública. Una perspectiva suscribe la necesidad de que el control se ejerza para la definición de metas de la política pública, ya que si no se controlan los objetivos será inútil controlar los procesos y los resultados. Otra perspectiva adicional enfatiza que el control se debe ejercer sobre la planeación, programación y presupuestación de programas. Se resalta la importancia de saber dónde están las prioridades presupuestarias, a qué se le asignan recursos, cómo se determina tal asignación y cuáles son los balances entre los rubros. Asimismo, se destaca la necesidad de identificar la relación entre los problemas que se buscan resolver y los programas que se crean, mejoran o eliminan con dicho propósito. Una tercera perspectiva se enfoca en la gestión de los recursos y el acceso a y la calidad de los bienes y servicios provistos a la población. Tanto autoridades como ciudadanos desconocen las causas y los efectos de los problemas y no tienen claridad sobre los objetivos de la acción gubernamental, por lo que para los primeros es difícil cumplir con lo que se les instruye y para los segundos es difícil controlar si las autoridades cumplieron o no cumplieron con la resolución del problema.

Se considera que para una actuación más eficaz en términos de control democrático se deben tomar en cuenta los tres niveles de la gestión pública (macro, meso y micro) en cada uno de los tres ámbitos de gobierno. El enfoque podría ser el control democrático sobre el establecimiento de prioridades para la resolución de problemas, los fines que se quieren alcanzar y los medios para lograrlo. Los participantes coinciden en que no son decisiones excluyentes, sino que distintos actores deben ejercer el control democrático en distintos niveles, en lugar de que un solo agente busque incidir en todos los niveles.

El control democrático como la excepción a la regla de la pantomima participativa

El verdadero control democrático surge en contados casos atípicos en los que la voluntad política y la capacidad institucional de las autoridades y la ciudadanía se alinean, cuando no hay pantomima sino una verdadera participación conjunta en solución de las problemáticas.

Hacia el futuro

1. Documentar los resultados y el impacto de los distintos mecanismos, procesos, espacios y normas que posibilitan el control democrático.

2. Capacitar a distintos actores que ejercen el control democrático para que puedan incidir en los niveles macro, meso y micro de la política pública.

3. Capacitar a distintos actores que ejercen el control democrático sobre el derecho humano a la participación ciudadana y a las defensoras y los defensores de derechos humanos en la contraloría social, el control público y el control democrático.

¿Sobre QUIÉN se ejerce el control democrático?

» El control democrático se ejerce sobre el Estado, incluidos los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

» El control democrático se ejerce tanto sobre quien decide (principal) como sobre quien ejecuta la decisión (agente).

» El control democrático se ejerce también sobre actores del sector privado, civil, voluntario, académico o mediático.

Deliberación

De la centralidad del ejecutivo a la corresponsabilidad entre poderes. Un grupo de participantes considera que el control democrático se puede y se debe ejercer mediante distintas estrategias y dinámicas, en o sobre los distintos poderes y órdenes de gobierno. Ejemplo de ello es la política de salud, que aunque diseñada bajo la rectoría de los poderes federales, incorpora a las entidades federativas en su implementación y cumplimiento, a diferentes figuras administrativas como el IMSS, el ISSSTE o el Seguro Popular, así como acciones que las administraciones municipales pueden tener para fortalecer o debilitar esa política. Aunque en términos constitucionales las tareas parecen estar claramente delimitadas, en la práctica las políticas son implementadas por un conjunto de actores que actúan en el ejercicio de sus facultades y atribuciones, o de forma complementaria o supletoria a las mismas.

Del control democrático sobre el Estado al control de los distintos actores. Se presenta un continuo conformado por la disyuntiva entre el ejercicio del control democrático sobre el Estado y las autoridades de los distintos poderes y órdenes de gobierno y el control democrático sobre otros actores públicos, privados, civiles, académicos o mediáticos que intervienen en la adquisición, contratación o provisión de servicios públicos. Un grupo de participantes considera que los actores de naturaleza no gubernamental que intervienen en asuntos de interés público son elegibles para el control democrático cuando actúan a nombre del Estado, incluyendo asociaciones civiles y sociedades mercantiles que coadyuvan con las tareas públicas o suplen tareas que antaño desarrollaba el Estado. Esto debido a que se considera que los actores no gubernamentales comparten una responsabilidad pública por su intervención en el diseño, ejecución o evaluación de las políticas públicas y en la provisión de los servicios públicos. Sin embargo, algunos participantes insisten en que solo se puede ejercer el control democrático sobre las o los funcionarios públicos que tomaron la decisión, independientemente de quién se encargue de su ejecución, pues son los responsables últimos a quienes se tiene que pedir cuentas.

Del ejercicio del control democrático en los distintos ámbitos de gobierno. Es un punto de común acuerdo que el control democrático en México tiene variaciones importantes, tanto entre ámbitos territoriales como en sectoriales. La descentralización de funciones y responsabilidades, iniciada hace más de una década no se ha traducido necesariamente en un aumento en las capacidades de los actores públicos locales y en la calidad de las prácticas de control democrático. En general, existe una corriente de opinión que afirma que la normativa y los mecanismos para el control democrático se diluyen conforme se va de lo nacional a lo local. En el nivel federal es posible encontrar con mayor frecuencia prácticas consolidadas mientras que en el nivel municipal es difícil encontrar hasta los mínimos necesarios para el control democrático como acceso a la información, por lo que se presenta una tendencia a ejercicio de control democrático enfocados exclusivamente en lo federal, mientras que tendría mucho sentido extender esta práctica al ámbito local (estatal y municipal) considerando que es la gestión local la que fundamentalmente tiene un efecto más cercana la calidad de vida de los ciudadanos.

Otra corriente de opinión identifica variaciones por sector más que diferencias de capacidades entre ámbitos territoriales. Aquellos sectores que tradicionalmente han tenido mayor peso como el de la salud o los derechos humanos, cuentan hoy con mecanismos más arraigados y con participación de distintos grupos de la sociedad.

Los organismos internacionales o agencias multilaterales como objeto de control democrático

En una visión tradicional del control democrático estas agencias (que tienen su propio principal) están subordinadas a la soberanía del Estado. En la práctica, muchos de estos organismos intervienen directamente en la formulación de las políticas públicas y en algunos casos en su implementación en campo. ¿Deben organismos multilaterales o agencias de desarrollo ser objeto de control democrático? Aunque la respuesta evidente es afirmativa, el ejercicio de ese control democrático tiene dificultades técnicas y jurídicas que resolver. ¿Deben imperar las políticas nacionales sobre las políticas internas de esos organismos? La ley dice que sí, pero en la práctica todavía existe confusión sobre la preeminencia de los ordenamientos y políticas internas en relación a temas como acceso a la información, derechos laborales, entre otras materias. ¿Cómo incorporar a estos actores de la acción pública al control democrático sin menoscabo de la necesaria autonomía para elaborar informes independientes o estudios? ¿Cómo incorporarlas a un régimen de responsabilidades fiscales y legales sin afectar su desempeño?

Hacia el futuro

Un régimen de responsabilidades moderno no deja fuera a las empresas (desde la responsabilidad social empresarial hasta la regulación anti-monopolios), a las organizaciones civiles (reciban o no recursos públicos, pues participan del ámbito de lo público) o a las formas híbridas de acción pública (desde los multilaterales hasta las asociaciones público-privadas). El reto para México es ampliar este debate y fortalecer las herramientas de control democrático en estos temas.

Así mismo, dado que existen reconocidas diferencias y desigualdades en la disponibilidad y desarrollo de capacidades entre los actores públicos y sociales que ejercen el control democrático, tanto por ámbito o sector, se deberán asegurar bases o mínimos que contribuyan a la ejecución y consolidación de estas prácticas, poniendo atención a núcleos urbanos donde el aumento de responsabilidades y recursos no se ha traducido en el incremento de las capacidades de aquellos actores sobre quienes se ejerce el control.

V. EL EJERCICIO DEL CONTROL DEMOCRÁTICO

¿CÓMO se lleva a cabo?

» Modalidades / instrumentos o Oferta (espacios institucionales de participación): existen modalidades colectivas

como los comités de contraloría social que tienen su origen en la contraloría social introducida desde hace 20 años en la APF, como un dispositivo de control de programas federales por parte de sus beneficiarios; consejos consultivos; comités ciudadanos temáticos y territoriales; y otras modalidades individuales, como el aval ciudadano o los contralores ciudadanos. Son oportunidades de participación restringidas, dictadas genealmente por intereses y objetivos gubernamentales previamente definidos.

o Demanda (iniciativas ciudadanas): Incluye las prácticas e iniciativas autónomas realizadas desde sociedad civil organizada que tienen como objetivo el participar en los procesos de toma de decisiones entendiendo el control como escrutinio, pero también como dirección.

o Mecanismos de democracia directa: Plebiscito, referéndum, iniciativa popular y revocación del mandato.

» Recursos o Para que el control democrático sea efectivo es necesario que los actores que lo

realizan tengan acceso a recursos económicos, materiales y humanos (de origen privado o público) que les permitan una práctica sostenida.

o El seguimiento al ejercicio de gobierno (ciclo de políticas públicas, utilización de recursos y garantía de respeto a derechos fundamentales) exigen tiempo y capacidades técnicas para obtener información relevante, para el análisis del quehacer gubernamental, para dialogar y negociar con las autoridades y para desplegar estrategias de comunicación y de defensa legal.

o El control democrático utiliza estrategias de presión que combinan enfrentamiento y colaboración, dependiendo de los distintos contextos socio-políticos a nivel de localidades y regiones.

» Alianzas o La articulación de intereses, agendas, sectores y ámbitos de gobierno son

condición fundamental para fortalecer la práctica del control democrático.

Deliberación

Si bien los distintos mecanismos o instrumentos con las que se cuenta para el control democrático pueden o no estar reglamentados o institucionalizados, la discusión se centró en identificar aquellos que pueden ser más efectivos. En la necesidad de analizar de manera más profunda si realmente es necesario contar con más leyes, reglamentos o mecanismos para el ejercicio del control democrático o si, por el contrario, debemos enfocarnos en la aplicación y seguimiento adecuado de los ya existentes.

Mientras que un grupo de participantes se inclinan por la creación de nuevos instrumentos, existe otro grupo que se manifiesta a favor del fortalecimiento y utilización de los que se encuentran vigentes. Es el caso de quienes consideran clave promover las figuras de plebiscito, referéndum, iniciativa popular y/o revocación del mandato para ejercer el control democrático en el sentido de incidir en la toma de decisiones y en el control de su ejecución. En cambio, otros se inclinan por la modificación de figuras como la contraloría social, los consejos y observatorios ciudadanos. Quienes

enfatizaron la necesidad de fortalecer los mecanismos existentes señalaron la relevancia de rescatar la inversión que como sociedad se ha realizando en distintas herramientas sin realmente utilizarlas plenamente. Quienes consideran que es necesario replantear los diseños institucionales existentes enfatizan la necesidad de evolucionar para adaptarse a los nuevos retos que presenta la tarea del control democrático, para lo cual los mecanismos institucionales existentes están sobrepasados.

La recuperación de las experiencias compartidas pone de manifiesto cierto grado de efectividad de los recursos marco que nos da la propia constitución para incidir en los cursos de acción pública, como el derecho de petición, de manifestación, de reunión, entre otros. Sin embargo, se reconoce que ante un débil estado de derecho como el existente en México, el que exista este sustento legal no es suficiente para poder ejercer un verdadero control democrático. En cuanto a la oferta participativa institucional, los espacios de control diseñados desde la propia esfera gubernamental aparecen como instancias de baja efectividad para incidir en los distintos procesos de la acción pública, quizá porque su diseño se ha pensado complementario al quehacer de la administración pública y no como auténticas instancias de representación. La efectividad de los distintos comités ciudadanos están condicionada a la buena voluntad de las agencias de gobierno en los que se insertan, a la propia autonomía ante ellas y a decisiones que se toman en otras instancias. En cuanto a la contraloría social, el enfoque en el llenado de cédulas, informes y fichas despojan la participación ciudadana de cualquier carácter sustantivo, reduciendo a la persona que interviene a un canal adicional para transmisión de quejas y denuncias, y rara vez en activador de mecanismos de vigilancia.

Si esa participación institucionalizada-instucionalizante se agota en vericuetos procedimentales, sin abonar a la toma de decisiones sustantiva por parte de la ciudadanía, ¿Debe sugerirse que se acorten los recursos a estos espacios de participación y en su lugar promover prácticas que aprovechen los derechos cívicos que nos da la constitución política? Los participantes coinciden en que existen algunos ejemplos en la sociedad civil organizada que muestran que una participación ciudadana para el control democrático más efectivo no pasa necesariamente por los canales institucionalizados. En relación al tema de los recursos, el ejercicio del control democrático exige el acceso a distintos tipos de recursos que permitan “poder hacer” esa labor, incluyendo recursos financieros, capacidad de análisis de información relevante sobre la institución, programa o política que se intenta controlar, conocimiento especializado y capacidad para dialogar y negociar, desarrollo de estrategias de comunicación y de defensa legal, así como formación de alianzas con actores estratégicos. En México, los recursos financieros (públicos y privados) destinados al fortalecimiento del control democrático son muy limitados, aún más en el ámbito estatal y municipal. El financiamiento público rara vez se ha destinado a apoyar iniciativas que fortalezcan la práctica del control democrático. El financiamiento para este tipo de prácticas generalmente provienen del ámbito internacional, sin embargo, dichos recursos no son accesibles salvo para organizaciones especializadas, con una larga experiencia y, en su mayoría, de corte nacional, dejando a nuevas iniciativas de control local limitadas posibilidades de acceder a ellos. ¿Cómo generar recursos para incentivar y facilitar el ejercicio del control democrático entonces? La disyuntiva se encuentra entre fortalecer el ejercicio del control democrático destinando recursos públicos para este fin o abstenerse de hacerlo en aras de las independencia y objetividad de estas iniciativas. Una corriente de opinión coincide en que el Estado (en tanto prestador de servicios, ejecutor de las obras de infraestructura social, y operador de las acciones y apoyos gubernamentales de los programas de desarrollo humano y social) debe incentivar a los ciudadanos y dotarlos de herramientas que les permitan participar de manera activa en las acciones de vigilancia y evaluación, pero no se deben destinar recursos económicos para este fin. Estas

actividades deben ser siempre honoríficas “atendiendo a su responsabilidad social”. Sin embargo, otra corriente argumenta que si bien la existencia de recursos públicos disponibles para el control democrático implica un riesgo de que dichos ejercicios sean cooptado o pierdan autonomía e independencia frente al ente público que los proporciona, si no existen este tipo de recursos, los ciudadanos difícilmente podrán involucrarse en este tipo de prácticas, dado el escaso financiamiento disponible.

Finalmente, en relación al tema de la articulación entre actores, los participantes reconocen que la cooperación entre distintos sectores y en distintos niveles de gobierno es una condición necesaria para el logro de resultados concretos de control democrático y la protección de la integridad de las personas involucradas en este tipo de prácticas, ya que la actuación como colectivo, en redes, alianzas y movimientos protegen al ciudadano individual y visibilizan las distintas luchas. Sin embargo, se advierte que “la participación social necesariamente será segmentada, ya que obedece a distintos movimientos y agendas; en la medida en que se avanza en acciones de contraloría por estos actores de acuerdo con intereses particulares, se avanza en el fortalecimiento de intervenciones dirigidas a modificar las reglas del juego y, por lo tanto, a la posibilidad de la toma de decisiones públicas”.

En México no existe una experiencia rica de redes de cooperación que acompañen a los procesos de control democrático, particularmente en estados y municipios. Por lo tanto la práctica del control democrático a nivel local enfrenta mayores obstáculos que a nivel federal, en donde los actores individuales que participan en acciones ciudadanas son menos identificables y por lo tanto, están menos expuestos.

Hacia el futuro

Las herramientas con las que se ejerce el Control Democrático pueden variar dependiendo del contexto, las condiciones, los recursos – sean financieros, humanos, técnicos y tecnológicos – con los que se cuenta para su aplicación, por mencionar algunos factores. Sin embargo, lo realmente importante es poder identificar los beneficios, los costos y el alcance de las acciones concretas necesarias para una práctica específica de control democrático. Habrá ocasiones en que sea importante diseñar e implementar nuevos mecanismos y herramientas que respondan mejor a los retos actuales, mientras en otras ocasiones convendrá apropiarse las herramientas o mecanismos existentes para utilizarlos con mayor precisión o desde un ángulo distinto.

Existe un déficit de documentación y sistematización de distintas experiencias de control democrático que ocurren tanto a nivel federal, estatal y municipal como por sectores. Es necesario por lo tanto estudiarlas y clasificarlas para identificar los factores que condicionan su efectividad, así como evaluar si son las más adecuadas para el tipo de control que se desea realizar o es necesario considerar otros acercamientos.

La incidencia política y las modalidades participativas dependen de la base social de las organizaciones que realizan acciones de control democrático y su trayectoria organizativa. En este sentido, sería altamente plausible motivar el mayor aprovechamiento de la normativa constitucional que faculta la construcción de la ciudadanía. Esto no significa que la mejor alternativa es desaparecer los espacios de participación ciudadana existentes. Aún tendría que revisarse plenamente el uso de esos espacios y proporcionarles mayores recursos de poder, favoreciendo la adquisición de capacidades de las personas que integran las mismas y dotándolas de herramientas que les permitan participar de manera activa en las acciones de vigilancia y evaluación. Desaparecerlas por decreto significaría desconocer las virtudes que pueden poseer estos espacios que acompañan el incipiente proceso de construcción de la democracia en México.

1. Aumentar los recursos públicos destinados a incentivar los ejercicios de control social, específicamente en el ámbito local.

2. Dotar de autonomía a la figura de contraloría municipal, con amplias facultades para auditar los recursos y programas que administra el municipio, con los recursos económicos, institucionales y legales suficientes para ejercer sus facultades.

3. Establecer de manera clara las directrices del financiamiento de los ejercicios del control democrático, especificando las obligaciones de los que reciben dichos recursos en materia de rendición de cuentas.

4. Homogeneizar el régimen legal de los sujetos a recibir recursos públicos y con ello facilitar la obtención de recursos mixtos, tanto públicos como privados.

V. EFECTOS DEL CONTROL DEMOCRÁTICO

¿Qué RESULTADOS concretos tiene esta práctica hoy en día en México?

» Hoy en día los ejercicios de control democrático tienden a ser un instrumento de monitoreo, seguimiento y vigilancia del quehacer gubernamental y un mecanismo de presión esporádico, pero no constituyen todavía un control del poder público efectivo y sostenido. Todo actor social involucrado en prácticas de contraloría, monitoreo, observación y seguimiento al quehacer gubernamental considera que está ejerciendo algún tipo de control ciudadano sobre el poder público, a pesar de que los resultados de ese control no son necesariamente evidentes.

» Esto se debe en buena medida a que el control democrático no forma parte del régimen formal de rendición de cuentas. Para que el control democrático constituya un contrapeso ciudadano al poder público es necesario que tenga efectos vinculantes.

» El control democrático se ejerce en el marco de una deficiente infraestructura institucional para la participación y el control, así como de capacidades limitadas, tanto del Estado como de las organizaciones mismas. Es necesario empezar por construir esa infraestructura y generar procesos de fortalecimiento de capacidades para que el control democrático suceda de manera estratégica y constructiva.

» La incidencia pública para la modificación a cursos de acción gubernamental es todavía el principal desafío que enfrenta en control democrático. Factores: (1) complejidad del ejercicio gubernamental en las democracias actuales (multiplicidad de actores en la cadena de responsabilidad, no siempre públicos), (2) falta de diseños institucionales que permitan una interacción adecuada entre actores públicos y sociales, (3) generalizado desconocimiento por parte actores públicos y sociales de sus mutuas lógicas de actuación en el ámbito de lo público, y (4) resistencia por parte de actores gubernamentales a compartir toma de decisiones públicas y a ceder/perder espacios de poder.

Deliberación Actualmente, a pesar de que existe una práctica más extendida de control democrático en México por parte de actores sociales, en la mayoría de los casos sigue sin alcanzar resultados concretos en cuanto a la transformación de la acción gubernamental (freno, modificación y/o introducción de nuevos cursos de acción). La inexistencia de consecuencias de los resultados de los ejercicios de control democrático se debe principalmente a que no están “engarzados” al sistema de control formal del poder al que vigila y supervisa. Adicionalmente, la visión instrumental de la participación ciudadana desde la esfera gubernamental constituye uno de los principales desafíos para la construcción de una relación gobierno-sociedad bajo el principio de horizontalidad. Tanto los mecanismos participativos institucionalizados como las experiencias ciudadanas que intentan ejercer el control sobre el Estado han tenido resultados limitados, dado que sólo en casos contados los hallazgos resultantes de la participación ciudadana en control democrático se han tomado en cuenta como insumos para sancionar a funcionarios que actúan de manera incorrecta, establecer responsabilidades puntuales, mejorar la gestión pública en los tres ámbitos de gobierno, y/o generar mayores impactos públicos positivos de la acción gubernamental. Para los participantes, la percepción generalizada es que “se mete presión pero no se logra evitar la corrupción ni la ineficiencia”.

Las escasas consecuencias que tiene hoy en día la práctica de control democrático conlleva un riesgo real de actuar como un desincentivo al involucramiento ciudadano en asuntos de interés público. “La rendición de cuentas social debe tener efectos por la vía de la rendición de cuentas horizontal (sistema gubernamental de control) y vertical (voto). Hoy en día estas dos vías son insuficientes porque no hay cauces institucionales adecuados: Quien debe sancionar es siempre juez y parte y se agota en la denuncia”.

Débil Estado de Derecho

Uno de los factores clave que afectan el avance de la práctica del control democrático en México es el alto grado de impunidad en el país (falta de castigo o consecuencias ante el incumplimiento de la ley). Mientras no se generen las condiciones que fortalezcan el Estado de Derecho en México, el control democrático corre el riesgo de quedarse en valiosos esfuerzos sin consecuencias concretas para el ejercicio de gobierno y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. en intentos sin resultados.

Hacia el futuro

1. Avanzar como sociedad hacia una concepción sustantiva y no instrumental de la participación ciudadana. Es decir, una participación que aspire a generar procesos compartidos de toma de decisiones en todo el ciclo de la política pública, otorgándole valor al ejercicio de una ciudadanía activa e informada.

2. Reconocer a las autoridades con la voluntad y la capacidad para impulsar el control democrático como aliados en la construcción de nuevos tipos de relación para la construcción de lo público.

3. Asumir que el control democrático es acerca del ejercicio del poder político y económico, del mantenimiento de ese poder. Por lo tanto, los actores sociales requieren desarrollar capacidades y estrategias que les permitan operar de manera más eficaz en esa misma lógica.

4 Practica Deliberativa Control Democratico en Mx_ Informe Final

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