4. Profesionalización de La Funciòn Pública en Colombia (Lectura 2)

8/18/2019 4. Profesionalización de La Funciòn Pública en Colombia (Lectura 2)

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Experiencias recientesde profesionalización de la

función pública Alberto Medina Aguilar** de Colombia*

DOCUMENTA EL PROCESO DE ESTABLECIMIENTO Y DESARROLLO DE LA FUNCIÓNPÚBLICA EN COLOMBIA A PARTIR DE SUS INICIOS EN 1938 HASTA LA FECHA,CENTRÁNDOSE EN LOS AVANCES DE LAS DOS ÚLTIMAS DÉCADAS Y EN EL ESTADO

ACTUAL DE ESTA MATERIA EN ESE PAÍS.

PALABRAS CLAVES: FUNCIÓN PÚBLICA / REFORMA DEL ESTADO / COLOMBIA

De conformidad con la Decla-ración de Santo Domingo,1 aprobadapor la IV Conferencia Iberoamerica-na de Ministros de AdministraciónPública y Reforma del Estado para laconsecución de un mejor Estado,realizada en Santa Cruz de la Sierraen el 2003, un instrumento indispen-

sable para el desarrollo de los paí-

* Documento presentado en el XIV Forode la Función Pública del Istmo Cen-troamericano, Panamá y República Do-minicana: “ Profesionalización de la Fun-ción Pública y Gestión de Calidad”,realizado del 16 al 18 de julio del 2008,en Santo Domingo, República Domini-cana, y organizado por el Instituto Cen-troamericano de Administración Pública,ICAP, y la Secretaría de Estado de Ad-ministración Pública, SEAP, de Repúbli-ca Dominicana.

** Director de Empleo Público, Departa-mento Administrativo de la FunciónPública, DAFP, de la República deColombia.

Recibido: 16 de junio del 2008.Aceptado: 1º de setiembre del 2008.

ses es la profesionalización de lafunción pública, entendiendo por talconcepto, la garantía de posesiónpor los servidores públicos de unaserie de atributos como el mérito, lacapacidad, la vocación de servicio, laeficacia en el desempeño de su fun-ción, la responsabilidad, la honesti-

dad y la adhesión a los principios yvalores de la democracia.

Con esta exposición se pre-tende mostrar como el GobiernoColombiano, especialmente encabe-zado por el señor Presidente Uribe ya través de su historia administrativa,ha enfocado sus esfuerzos precisa-mente a contar con una función pú-blica responsable, eficiente y efecti-va ante las peticiones y derechos delos ciudadanos.

El proceso de modificación delsistema de función pública hastallegar al actual se remonta a 1938,


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fecha en que bajo el gobierno deldoctor Alberto Lleras Camargo, seexpide la Ley No. 165, esfuerzo legalinicial para administrar técnicamenteal personal. Este primer estatutocrea, con algunas excepciones, lacarrera administrativa para todos losservidores públicos que prestanservicios de carácter permanente enel sector oficial; sin embargo, tienedébil aplicación, entre otras razones,por la falta de compromiso, tanto delos directivos como de los propiosfuncionarios frente a la carrera.

En 1958 el Congreso expide laLey No. 19, Estatuto de Servicio Civily Carrera Administrativa, a través dela cual se colocan los cimientos fun-damentales para la administracióndel personal, mediante la creacióndel Departamento Administrativo delServicio Civil, la Escuela Superior deAdministración Pública y la Sala deConsulta y Servicio Civil del Consejode Estado, y se reorganiza a la Ad-ministración Pública Colombiana,

tratando de salvaguardar la estabili-dad y la preparación técnica de losservidores públicos.

La Constitución de 1991 dedi-ca varios artículos a la regulación delempleo público y específicamente ala carrera administrativa, consagran-do en el Artículo 125 que los em-pleos de los órganos y entidades delEstado son de carrera, con las ex-cepciones que señala la mismaConstitución y las que prevea la ley,

y que el ingreso, el ascenso y lapermanencia se harán de maneraexclusiva con base en el mérito, y elretiro se efectuará por calificación no

satisfactoria en el desempeño delempleo, o por las demás causalesque determine la Ley. En el Artículo130 crea la Comisión Nacional delServicio Civil, con las funciones deadministrar y vigilar la carrera.

En desarrollo de estas normasconstitucionales el legislador expidela Ley No. 27 de 1992, con la que sereactiva en las entidades del nivelnacional la carrera administrativa y laselección de los empleados a travésdel sistema del mérito; se empieza a

incorporar el nivel territorial, con unsistema técnico de administraciónde personal para iniciar la organiza-ción del empleo público y la adminis-tración de su talento humano; asímismo se posibilitan las inscripcio-nes extraordinarias en la carreraadministrativa.

La aplicación de esta normaexige a las entidades conformar susestructuras organizacionales y ela-borar las plantas de personal con

criterios técnicos, y determinar fun-ciones y requisitos a los diferentesempleos; no obstante, la falta decompetencia técnica de las entida-des y la inexistencia de un sistemaúnico de nomenclatura, sumado alpredominio de una cultura que privi-legiaba los intereses particularessobre el mérito, dificulta la actualiza-ción de las entidades en estasherramientas de gestión organiza-cional y del recurso humano y lapuesta en marcha de la carrera.

En aplicación de esta ley el ni-vel territorial inscribe 100.054 em-pleados en el período 1993 a 1998,


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de los que aproximadamente el 80%se hizo con base en la inscripciónextraordinaria y los demás a travésde procesos de selección.

Las dificultades evidenciadasen la aplicación de la carrera, sobre-todo en el nivel territorial, llevan alGobierno Nacional a plantear unareforma a la Ley No. 27 de 1992,reforma que se concretó en la LeyNo. 443 de 1998.

Esta ley busca hacer más ope-rativa la acción de la Comisión Na-cional del Servicio Civil, para lo cualmodifica su composición y crea lasComisiones Departamentales y Dis-trital del Servicio Civil, y ajusta laclasificación de los empleos de librenombramiento y remoción a los dis-tintos pronunciamientos de la CorteConstitucional.

Al suprimirse la posibilidad deinscripciones extraordinarias y al

condicionar, a través de la Ley No.443 de 1998, los nombramientosprovisionales a la previa convocato-ria del concurso, se inicia una apli-cación más decidida de las normassobre proceso de selección paraprovisión de empleos; sin embargo,con la declaratoria de inexequibilidadde varios de los artículos de esta ley,principalmente los que se referían ala conformación de la Comisión Na-cional del Servicio Civil y a sus fun-ciones, a la existencia de las Comi-siones Departamentales y Distrital ya la competencia de las entidadespara realizar los concursos con elpropósito de proveer sus empleos,

se crea una situación de interinidaddel sistema, que conduce a que laprovisión de los mismos, se realicesolamente mediante encargos onombramientos provisionales.

Hoy en Colombia están ocu-pados mediante esta modalidadcerca del 35% de los empleos decarrera del nivel nacional.

Para subsanar tan complicadasituación, el gobierno emprende latarea de construir el Estado Comuni-tario, con objetivos finales y de largoplazo, basados en la eficiencia ycalidad en la prestación de los servi-cios públicos, la promoción de laequidad, la eliminación de la corrup-ción, el fortalecimiento de las rela-ciones entre el ciudadano y el Esta-do y la recuperación de la legitimidaddel Estado.

La construcción de este Esta-do exige la reforma de la admi-nistración pública, a través de accio-nes como la tecnificación y lamodernización del empleo público,buscando entidades públicas queincorporen a su comportamientodiario, además de los valores éticosfundamentales de la responsabili-dad, la honestidad y la transparen-cia, técnicas actualizadas de gestiónde su funcionariado.

Los principios y orientacionesdados en materia de empleo públicopor la Carta Iberoamericana de laFunción Pública, han sido la basepara la elaboración por parte delDepartamento Administrativo de la


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Función Pública, DAFP, del Proyectode Ley que posteriormente se con-vierte en la Ley No. 909 del 2004,Ley sobre Empleo Público, CarreraAdministrativa y Gerencia Pública, laque ofrece una visión más gerencialy más integradora de la función pú-blica, creando las condiciones insti-tucionales para que el principio delmérito se asiente definitivamente enel sistema de función pública enColombia, no solamente en los em-pleos de carrera administrativa, sinotambién en los puestos de gerencia

pública.

Además, configura la Comi-sión Nacional del Servicio Civil comoun órgano de garantía del principiode mérito en el empleo público enColombia, acatando las orientacio-nes de la Corte Constitucional encuanto a la caracterización de laComisión Nacional del Servicio Civilcomo órgano colegiado, autónomo,permanente, independiente, impar-cial, de configuración profesional y

de carácter técnico.

Asimismo, se orienta al logrode la satisfacción de los interesesgenerales y de la efectiva prestacióndel servicio, propósitos de los que sederivan tres criterios fundamentales:la profesionalización de los recursoshumanos, la flexibilidad en la organi-zación y gestión de la función públi-ca, y la responsabilidad de los servi-dores públicos frente a su trabajo.

La Ley No. 909 del 2004 nospermite observar el desarrollo de lossiguientes aspectos:

Profesionalizaciónde la administración pública

• El ingreso y la permanencia enlos empleos públicos se daráprevia comprobación del méri-to, mediante procesos de se-lección públicos y abiertos enlos que se podrá participar sindiscriminación alguna. En laejecución de los procesos seacogen los principios que de-sarrolla la Carta Iberoamerica-

na, así: Mérito, libre concu-rrencia e igualdad en elingreso, publicidad, transpa-rencia, especialización de losórganos técnicos encargadosde ejecutar los procesos deselección, garantía de impar-cialidad de los órganos encar-gados de gestionar y llevar acabo los procesos de selec-ción, confiabilidad y validezde los instrumentos utiliza-dos para verificar la capaci-dad y competencia de los as-pirantes a acceder a losempleos públicos de carrera,eficacia en los procesos de se-lección para garantizar laadecuación de los candidatosseleccionados al perfil del em-pleo, eficiencia en los proce-sos de selección.

• Aplicación de instrumentos deselección objetivos e idóneosque tienen como finalidadapreciar la capacidad, idonei-

dad y adecuación de los aspi-rantes a los diferentes em-pleos que se convoquen.


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•

Gerencia pública. Por primeravez en Colombia y siguiendolos postulados de la Carta Ibe-roamericana de la FunciónPública, en una ley sobre em-pleo público, sin olvidar su na-turaleza de libre nombramien-to y remoción y, por lo tanto,sin lesionar los márgenes dediscrecionalidad que los carac-teriza, se establecen normasque buscan garantizar que seala competencia profesional elcriterio que prevalezca para elnombramiento de los gerentespúblicos.

Se da inicio a la implantaciónde una cultura de evaluación delmérito, la capacidad y la experienciapara el desarrollo de tales empleosque son directivos públicos de enti-dades u organizaciones que formu-lan, junto con los jefes del organismoo entidad respectiva, las políticaspúblicas o las acciones estratégicasa cargo de la entidad y se hacen

responsables de su ejecución. Estánfacultados para diseñar, incorporar,implantar, ejecutar y motivar laadopción de tecnologías que permi-tan el cumplimiento eficiente, eficazy efectivo de los planes, programas,políticas, proyectos y metas formula-dos para el cumplimiento de la mi-sión institucional y están sujetos a laresponsabilidad de la gestión, lo quesignifica que su desempeño serávalorado de acuerdo con los princi-pios de eficacia y eficiencia.

La Ley No. 909 del 2004, “Leyde empleo público, carrera adminis-trativa y gerencia pública”, incorpora

en el Título VIII, Artículos 47 a 50,principios, procedimientos e instru-mentos para el mejoramiento de lafunción gerencial.

Para la aplicación de las pre-visiones contenidas en la citada leyse ha desarrollado el Decreto 1601del 2005 en donde se establece losprocedimientos para la selección pormérito de los gerentes públicos; ladefinición de los perfiles y compe-tencias gerenciales, ha sido descritoen el Decreto 2539 del 2005.

El Departamento Administrati-vo de la Función Pública crea elGrupo de Apoyo a la Gestión Merito-crática encargado de proponer alDirector del Departamento, meca-nismos tendientes a desarrollar pro-gramas de selección de personal dela alta gerencia pública, e implemen-tarlos conforme a las instruccionesimpartidas por éste, para que lavinculación de estos servidores serealice mediante concurso abierto,

de conformidad con la Ley.

En los procesos de selecciónmeritocrática adelantados por elDAFP para proveer cargos de librenombramiento y remoción, se apli-can pruebas psicotécnicas que soninstrumentos de medida objetiva ytipificada de un factor de aptitud, ode una dimensión de la conductahumana expresadas en las compe-tencias correspondientes al perfilprofesional del puesto de trabajo.

El uso de estas pruebas en elprocedimiento de selección para elacceso a los cargos de libre nom-


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bramiento y remoción y, en concreto,los utilizados para medir las compe-tencias, tanto funcionales como com-portamentales de los candidatos entérminos de reacción frente a deter-minados estímulos, implica definirpreviamente el perfil del cargo aproveer y la adecuación de estosinstrumentos a criterios objetivos quepermitan el control de la decisiónselectiva.

El Decreto 2539 del 2005, re-glamentario de la Ley No. 909 del

2004, contempla como uno de loscomponentes del empleo las com-petencias laborales, definiéndolascomo “la capacidad de una personapara desempeñar, en diferentescontextos y con base en los reque-rimientos de calidad y resultadosesperados en el sector público, lasfunciones inherentes a un empleo;capacidad que está determinada porlos conocimientos, destrezas, habili-dades, valores, actitudes y aptitudesque debe poseer y demostrar el

empleado”.

Este Decreto presenta la me-todología para que los manuales defunciones, requisitos y competenciasse ajusten en cuanto a las compe-tencias funcionales, y determinacompetencias comportamentalescomunes a los servidores públicos yparticulares por nivel jerárquico.

Los perfiles de los cargos, yen este caso los gerenciales, sonindispensables para gestionar ade-cuadamente los empleos y garanti-zar que quienes los asuman acredi-ten las competencias requeridas.

Los perfiles se constituyen en insu-mos para la mejor administración delos cargos, en tanto que a través deellos se precisan las competenciasque son importantes para la selec-ción, capacitación y evaluación deldesempeño gerencial.

En el caso de la gerencia pú-blica son competencias comunes:orientación a resultados, orientaciónal usuario y al ciudadano, transpa-rencia y compromiso con la organi-zación. Son competencias específi-cas: liderazgo, planeación, toma dedecisiones, dirección y desarrollo depersonal y conocimiento del entorno.Estas competencias son uno de losreferentes para el ingreso al serviciopúblico y para medir posteriormentela gestión de cada gerente público.

Las pruebas o instrumentos deselección aplicados por el Grupo deApoyo a la Selección Meritocrátricatienen como objetivo evaluar lasaptitudes, las actitudes, las habilida-des, los conocimientos, la experien-cia y el grado de adecuación de losaspirantes a la naturaleza del cargoy al perfil del empleo que debe serprovisto. Para este propósito se utili-zan pruebas psicotécnicas, de cono-cimientos, entrevista y referenciaciónlas que cuentan con parámetrosde calificación previamente deter-minados y estandarizados paraColombia.

• La capacitación se hace ex-tensiva a todos los servidorespúblicos


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El señalamiento de la Ley No.909 del 2004, en relación con lanecesidad de desarrollar competen-cias en los servidores públicos, bus-ca estimular la realización de untrabajo sistemático de construcciónde normas de competencia laboral,con el objeto de contar con paráme-tros orientadores en el diseño deplanes y programas ajustados deformación y capacitación por partede las entidades responsables de losmismos.

Además del ingreso meritocrá-tico, tanto para los funcionarios per-tenecientes a la carrera administrati-va como para la gerencia públicacolombiana, existe toda una regla-mentación que orienta el proceso deevaluación del desempeño y de lagestión.

Para los funcionarios pertene-cientes a la carrera administrativa,los resultados de la evaluación deldesempeño determinan su perma-

nencia o retiro del servicio público, laadquisición de derechos de carrera oel ascenso en la misma, la conce-sión de becas o comisiones de estu-dio, el otorgamiento de incentivos nopecuniarios.

El organismo encargado deestablecer el Sistema de Evaluacióndel Desempeño es la Comisión Na-cional del Servicio Civil.

La gerencia pública también

está sujeta a la responsabilidad de lagestión, cuyo ejercicio y resultadosson medidos y evaluados de acuer-do con los principios de eficacia y

eficiencia, a través de los denomina-dos Acuerdos de Gestión.

Se entiende por Acuerdo deGestión el establecimiento de unarelación escrita y firmada entre elsuperior jerárquico y el respectivogerente público, con el propósito deestablecer los compromisos y resul-tados frente a la visión, misión yobjetivos del organismo; se pactapor un período determinado, e inclu-ye la definición de indicadores através de los que se evalúa el mis-

mo, sin que ello cambie la naturalezadel empleo de libre nombramiento yremoción.

Los principales objetivos quese persiguen mediante la aplicaciónde los Acuerdos de Gestión son:

• Orientar la actuación de lasentidades hacia sus priorida-des explícitas.

• Incentivar mejoras de eficien-

cia y eficacia.• Promover el aprendizaje orga-

nizacional.

• Fortalecer y desarrollar la fun-ción directiva profesional en laadministración pública.

Hasta el momento se cuentacon una metodología para concertar,hacer seguimiento y evaluar losAcuerdos de Gestión, que ha sidoobjeto de ajustes para incluir el

componente de las competenciaslaborales, y con unas estadísticasconcretas de la implementación deltema en las entidades de la Rama


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Ejecutiva de los órdenes nacional yterritorial.

En el orden nacional, al 30 de junio del 2008, la administraciónpública contaba con 1.183 gerentespúblicos y 1.003 Acuerdos de Ges-tión suscritos. En el nivel territoriallos datos iniciales de 430 entidadesdel orden territorial reportan 1.600gerentes públicos y 1.154 acuerdossuscritos, resultados que están enproceso de depuración.

La flexibilidaden la organización y gestiónde la función pública

• Planificación del recursohumano. Con el objeto de quelas entidades cuenten con elrecurso humano necesariopara el cumplimiento de susfunciones, evitando tanto el

exceso como el déficit, la LeyNo. 909 del 2004 consagracomo uno de los principios laplaneación del recurso huma-no, asignándole a las unida-des de personal la elaboraciónde planes estratégicos de re-cursos humanos, planes anua-les de vacantes, y elaboraciónde los proyectos de plantas depersonal.

• Diseño y gestión de los siste-

mas de información en materiade empleos públicos. Comoinstrumento que permite laformulación de políticas para

garantizar la calidad de planifi-cación, el desarrollo y la ges-tión de la función pública, laley crea un Sistema Generalde Información Administrativade recursos humanos a cargodel Departamento Administra-tivo de la Función Pública, elque cubrirá todas las entida-des del Estado, arrojando in-formación sobre el personal asu servicio y sobre las entida-des en particular, su creación,estatutos, estructura, plantas

de personal, sistemas de clasi-ficación de empleos, remune-ración y regímenes prestacio-nales. Hoy el Sistema deInformación de la Gestión delEmpleo Público, SIGEP, estáen etapa de construcción yposibilitará todo lo que prevéla Ley No. 909 en materia desistemas de información deempleo público.

• Organización del trabajo:

como un instrumento de ges-tión de recursos humanos laLey No. 909 del 2004, defineel empleo como el conjunto defunciones, tareas y responsa-bilidades que se asignan auna persona y las competen-cias requeridas para llevarlasa cabo. Es así como los em-pleos en la administración pú-blica colombiana están organi-zados por niveles jerárquicos,incluyendo código, grado y la

respectiva denominación. Ca-da empleo se deberá identifi-car de acuerdo con el perfil decompetencias que se requie-


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ren para ocuparlo, incluyendolos requisitos de estudio y ex-periencia. Antes de la expedi-ción de la Ley No. 909 del2004 los empleos se identifi-caban teniendo en cuentaúnicamente las funciones yrequisitos.

• Plantas globales. Para res-ponder a un modelo modernoy eficiente de la administra-ción pública, principal objetivode la Carta Iberoamericana, se

consagra en la Ley No. 909del 2004 el sistema de plantaglobal y flexible, permitiendoagrupar los empleos deacuerdo con las denominacio-nes para ser distribuidos enlas diferentes dependencias yáreas de trabajo, según lasnecesidades cambiantes de laadministración.

• Empleos temporales. Comootro mecanismo para flexibili-

zar el manejo del recursohumano, la Ley No. 909 del2004, posibilita la creación deempleos de carácter temporal,con el objeto de que las enti-dades puedan cumplir funcio-nes que no realiza el perso-nal de planta por no formarparte de las actividades per-manentes de la administra-ción, desarrollar programas oproyectos de duración deter-minada, suplir necesidades de

personal por sobrecarga detrabajo y desarrollar laboresde consultoría y asesoría insti-tucional de duración total no

superior a doce meses, y queguarde relación directa conel objeto y la naturaleza dela institución. Igualmente, seprevé la opción de organizar

jornadas de medio tiempo y detiempo parcial.

• Cuadros funcionales. La leyincorpora elementos de racio-nalización del sistema a travésde la posibilidad de conformarcuadros funcionales de em-

pleo, con los que se buscamejorar la eficiencia del siste-ma de carrera, ya que permiti-rán la movilidad horizontal yvertical; podrán establecerse,para cada cuadro, sistemas deselección y capacitación co-munes y sistemas de retribu-ción específicos para los dife-rentes cuadros funcionales.

Es claro entonces que el Es-tado colombiano mediante regula-ciones, políticas y prácticas de ges-tión, está alineado a las directricesde la Carta Iberoamericana en lo querespecta a los siguientes aspectos:

• La cualificación profesionalmediante la inclusión de lascompetencias laborales comocomponente principal de todoempleo público.

• La existencia y aplicabilidadde reglas de acceso a los car-

gos que garantizan la utiliza-ción de criterios de transpa-rencia, publicidad, capacidad ymérito.


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Un modelo integral de eva-luación a la gestión públicapara que los superiores e infe-riores jerárquicos se evalúenmutuamente.

• Las condiciones de perma-nencia en el empleo a travésde la utilización de instrumen-tos de evaluación gerencial yde evaluación del desempeño,para los funcionarios de carre-ra administrativa y de librenombramiento y remoción,que vinculan la estabilidad la-boral a los resultados de lagestión.

• Reglas que correlacionan losniveles de excelencia en lagestión con incentivos.

• Propósitos específicos paracumplir con el objetivo detransparencia e integridad enla gestión a través del manejogerencial de los recursos

humanos: el nombramiento, laselección y la promoción defuncionarios exclusivamente

por el mérito, la competencia yla capacitación.

• La implementación de proce-sos de inducción y reinduccióneficaces que permitan orientarel ejercicio de funciones admi-nistrativas a las necesidades yexpectativas de los usuarios yciudadanos.

Finalmente es importante ligarlas leyes de empleo público con lossistemas de gestión de calidad delos países, esto en concordanciacon la Carta Iberoamericana de Ca-lidad en la Gestión Pública aprobadael 27 de junio del 2008 en el Salva-dor, en el marco de la Conferenciade Ministros de Función Pública deIberoamérica.

No ha sido una tarea fácil nitampoco ha concluido; pero a pesarde ello, lo fundamental es que va-mos por un buen camino y tenemos

el compromiso suficiente para conti-nuar mejorando como personas ycomo Nación ◊

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