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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 141 Volumen LI, Nº 3 (septiembre-diciembre 2016) 40 años de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
141Volumen LI, Nº 3
(septiembre-diciembre 2016)
40 años de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal
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IN MEMORIAMLuis García Cárdenas
Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga MagañaAdolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas
José Natividad González Parás Andrés Caso LombardoAlejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano
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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Nueva ÉpocaRevista cuatrimestral publicada por el
Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
Coordinador de este númeroFrancisco Moyado Estrada
COMITÉ EDITORIALMaría de J. Alejandro Quiroz, Maximiliano García Guzmán,
Francisco Moyado Estrada, Roberto Padilla Domínguez, Héctor Zamitiz Gamboa
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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
141Volumen LI, No. 3
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40 años de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
ÍNDICE
Presentación 13Arely Gómez González
Introducción 17Carlos Reta Martínez
ANTECEDENTES Y ORÍGENES DE LA LOAPF
Antecedentes de la Ley Orgánica de la Administración Pública 21Omar Guerrero Orozco
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el proceso de reforma administrativa 77Alejandro Carrillo Castro
Estado democrático y ciudadano, nuevo paradigma de la Administración Pública mexicana 97César Camacho Quiroz
Un balance de las reformas administrativas en los cuarenta años de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 123Francisco Moyado Estrada
Naturaleza y retos de los cambios administrativos en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 141Mauricio Valdés Rodríguez
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Algunas consideraciones en torno a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en los últimos 40 años 153Claudio Aponte Rojas
EL NUEVO CONTEXTO DE LA LOAPF
La Transformación Institucional del Estado Mexicano. Cuarenta años de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976-2016) 171Ricardo Uvalle Berrones.
Cambios a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el Sistema Nacional Anticorrupción. 195María del Carmen Pardo
Evolución Jurídica de la Secretaría de la Función Pública en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 205Javier Vargas Zempoaltecatl
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: origen, estructura y prospectiva 223Leticia Bonifaz Alfonzo y César Flores Mancilla
La sectorización: estrategia para la planeación, coordinación y control de las empresas paraestatales 237Fidel Roberto Rivera Lugo
La Administración Pública Federal: análisis sobre su diseño y escenarios futuros 261Rafael Martínez Puón
Las leyes orgánicas de Administración Pública en el Estado contemporáneo. Reflexiones sobre el caso de Chile, España y México 293Maximiliano García Guzmán
Contexto y contenido de las Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976-2016) 315Eduardo Castellanos Hernández
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RESEÑAS
Guillermo Guajardo y Alejandro Labrador (Coordinadores). La empresa pública en México y América Latina: entre el mercado y el Estado. México, CEIICH-UNAM, INAP, 2015 345 Jason Alexis Camacho Pérez
María del Carmen Pardo. Una introducción a la Administración Pública. México, El Colegio de México, 2016 349José María Huerta Padilla
RESÚMENES 353
Instrucciones para los colaboradores 361
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Revista deAdministraciónPública
RESÚMENES
Antecedentes de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Omar Guerrero.
La administración interna, tal como se ha desenvuelto, ha sido la síntesis histórica de los desarrollos precedentes, además de un producto de la continuidad y la renovación. De aquí que comprender la evolución y la estructura de la actual LOAPF, nos remite a entender la manera en que se fueron forjando las secretarías de Estado que atienden al desempeño de las funciones centrales del gobierno federal y que se sintetizan en la administración interna, misma que expresa el más amplio desarrollo de la administración pública. En este documento se analiza la forma en que se fueron creando y configurando estas instituciones, partiendo de sus antecedentes hispánicos y, sobre todo, respecto a la forma en que fue asumiendo su normatividad, desde el Reglamento para el gobierno interior y exterior de las Secretarías de Estado y del Despacho Universal de 1821, las Bases de Organización Política de la República Mexicana de 1843, la Ley de Secretarías de Estado de 1917, por mencionar algunas, hasta la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, denominación que adquiere en 1977.
Palabras clave: antecedentes, Ley, administración pública, Secretarías de Estado.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el proceso de reforma administrativa. Alejandro Carrillo Castro.
La primera Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976 inició su gestación a principios de 1965, cuando se creó la Comisión de Administración Pública en la Secretaría de la Presidencia y se designó como Presidente de la misma al Lic. José López Portillo. Buena parte de su contenido obedece a las reflexiones y análisis que el futuro Presidente de la República llevó a cabo de 1965 a 1970, junto con algunos colaboradores que seis años después serían miembros de su gabinete. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que el Presidente José López Portillo envió al Congreso de la Unión como uno de sus primeros actos de gobierno, fue resultado de un proceso serio, meditado y profundo que se
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inició desde que el recién designado Jefe de la Oficina Jurídico-Consultiva de la Secretaría de la Presidencia, a principios de 1965, se encargó de presidir los trabajos de la Comisión de Administración Pública a la que, de manera ejemplar, dedicó tiempo, entusiasmo y honestidad intelectual. No ha existido en la historia político-administrativa del país un caso similar para la elaboración de una ley reglamentaria de nuestra Constitución, lo cual explica quizá que dicha disposición jurídica esté por cumplir en estas fechas cuarenta años de haber sido promulgada.
Palabras clave: Ley Orgánica, Reforma Administrativa, Comisión de Administración Pública.
Estado democrático y ciudadano, nuevo paradigma de la Administración Pública Mexicana. César Camacho Quiroz.
La administración pública mexicana se transformó, durante el siglo XX en torno a tres paradigmas, en los que han coincidido varios estudiosos. En la segunda década del siglo XXI parece estarse definiendo uno nuevo, cuyas características son la necesidad de que el gobierno sea más eficaz, orientado por los principios de la democracia y dirigido a ubicar en el centro de la vida pública al ciudadano; y la redistribución del poder, que significa ejercerlo y compartirlo democráticamente para que sean los ciudadanos los protagonistas de los retos que implica la transformación del país; en suma: un Estado Democrático y Ciudadano.
Palabras clave: Paradigmas de la Administración Pública, Ley Orgánica, Administración Pública y Estado democrático y ciudadano.
Un balance de las reformas administrativas en los cuarenta años de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Francisco Moyado Estrada. Esta investigación se enfoca al análisis de las reformas administrativas, que a través de los años han permeado en el ordenamiento del aparato administrativo, a partir del examen de las reformas tipo misión, hasta la reforma que dio paso a la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Por medio de este análisis, es posible identificar que inicialmente las reformas administrativas se enfocaban en mejorar las circunstancias en las cuales se enmarcaba el desarrollo político y económico de la acción pública. Posteriormente, coadyuvaron al mejoramiento de los procesos de las instituciones públicas. Finalmente, se expone la importancia de recuperar mecanismos de organización, sistematización y eficiencia del sector público, para atender los nuevos retos que enfrenta la administración pública a fin de alcanzar una gestión pública basada en la multicoordinación.
Palabras clave: reforma administrativa, gestión pública, instituciones, organización, multicoordinación.
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Naturaleza y retos de los cambios administrativos en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Mauricio Valdés Rodríguez.
En este ensayo se expone el origen y naturaleza de los principales cambios administrativos desde la década de los setentas, cuando se establece la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976), hasta nuestros días, haciendo énfasis en las reformas estructurales del actual sexenio (2012-2018). El ensayo se divide en tres apartados: la primera parte es un breve panorama histórico de las reformas, desde la perspectiva de lo que se conoce como “cambio reactivo” y “cambio deliberativo”; en la segunda parte se describen las reformas estructurales del presidente Enrique Peña Nieto, que impactan la administración pública federal; por último, los desafíos que enfrentan los cambios administrativos recientes.
Palabras clave: Ley orgánica, reforma administrativa, cambio reactivo, cambio deliberativo, reforma estructural.
Algunas consideraciones en torno a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en los últimos 40 años. Claudio Aponte Rojas.
Sin lugar a dudas, el mundo está viviendo una transición llena de riesgos. Desigualdad, pobreza, desempleo, corrupción y debilidades institucionales amenazan la viabilidad de un gran número de países. Frente a esa coyuntura y al fenómeno denominado la “Cuarta Revolución”, nos encontramos ante la disyuntiva del ¿qué hacer? Indudable que, a punto de cumplirse cuarenta años de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), sea considerada por algunos autores como uno de los instrumentos más importantes a ser retomados, rescatando sus raíces y ubicándola al tiempo del México actual para darle vigencia. Evidentemente urge su replanteamiento y modificación. Explorar esa posibilidad es prioritario, para ello partiremos de un recuento de la génesis y desarrollo de la referida Ley a partir de las experiencias en el proceso de concepción e implementación.
Palabras clave: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, reforma administrativa, corrupción, cuarta revolución, servicio profesional de carrera.
La Transformación Institucional del Estado Mexicano. Cuarenta años de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976-2016). Ricardo Uvalle Berrones.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (DOF de 29 de diciembre de 1976), a los cuarenta años de vida institucional marca
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un antes y un después en el desarrollo institucional del país. Esta Ley surge en el contexto de un México complejo en su estructura, movilidad y oportunidades de desarrollo. Se concibe como un instrumento necesario para clarificar la responsabilidad del Estado y las tareas que la Administración Pública debería desarrollar. En esta Ley queda asentada la estructura y el quehacer de manera coherente en la vida administrativa del Estado mexicano. Cuatro décadas después, esta Ley significa la esencia de la reforma administrativa que nutrió la capacidad de operación del Estado mexicano, con medios más eficaces para llevar a cabo las tareas implementadas con el desarrollo económico y social. LA LOAPF se reconoce como una de las aportaciones más notables en materia de ejercicio y técnica jurídica que, desde 1976, ha permitido ordenar esta actividad del Estado en la sociedad, como lo es la Administración Pública.
Palabras clave: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, contexto económico social, reformas administrativas, racionalidad admi-nistrativa, bienestar social.
Cambios a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el Sistema Nacional Anticorrupción. María del Carmen Pardo.
Se analizan los cambios que se han hecho a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), especialmente en los que se inscriben en la instauración del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), que también representa un hito modernizador en nuestra tradición político-administrativa, que en las dos últimas décadas han sido definidos en mayor o menor medida por la corriente de la nueva gestión pública (NGP). La instauración del SNA conlleva una singular reestructuración, que seguramente modificará de manera sustantiva el quehacer político administrativo, jugando un papel determinante la transparencia y rendición de cuentas de la Administración Pública Federal (APF).
Palabras clave: Ley orgánica, Sistema Nacional Anticorrupción, transfor-mación administrativa.
Evolución Jurídica de la Secretaría de la Función Pública en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Javier Vargas Zempoaltecatl.
Hablar de la evolución de la Secretaría de la Función Pública (SFP) en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), es hablar de un proceso de transformación de la Dependencia, que en mayor o menor medida ha buscado, a través del cumplimiento de sus atribuciones, lograr que los actos de autoridad se ejerzan y ejecuten con estricto apego a la ley.
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La LOAPF se crea para que la organización de la Administración Pública Federal (APF) sea eficiente y eficaz, y tenga una correcta distribución de facultades y atribuciones, a través de la creación o adecuación de instituciones que respondan a los retos que enfrenta la administración pública y a una sociedad demandante. El artículo se centra en las modificaciones de la LOAPF en materia de control interno, fiscalización y rendición de cuentas; en la creación y desarrollo de una dependencia especializada: Secretaría de la Contraloría General de la Federación, posteriormente Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y actualmente Secretaría de la Función Pública. La reforma a la Cons-titución Política en 2015 le asigna a la SFP el control interno en la APF y la representación del Poder Ejecutivo Federal en el Sistema Nacional Anticorrupción, y que conjuntamente con los demás integrantes del Sistema, actúan para prevenir, investigar y, en su caso, sancionar los actos de corrupción.
Palabras clave: Ley orgánica, Secretaría de la Función Pública, Sistema Nacional Anticorrupción, Sistema Nacional de Fiscalización.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: Origen, estructura y prospectiva. Leticia Bonifaz Alfonzo, César Flores Mancilla.
La LOAPF fue producto de un profundo análisis y ejercicio de reforma a la administración pública. Tuvo como propósito eficientar la gestión a través de la programación, planeación y evaluación de los resultados, orientados a organizar la intervención del Estado en el desarrollo económico y social del país. Desde entonces ha sido reformada en 54 ocasiones y se relaciona normativamente de forma transversal con otras 23 leyes federales. Algunas de sus disposiciones deben modificarse, como el acuerdo de gabinete para la suspensión temporal de derechos, las disposiciones declaradas inconstitucionales por la SCJN, determinar los alcances de las autonomías otorgadas a los órganos desconcentrados, y depurar el texto de los artículos y fracciones derogadas. Más allá de estas adecuaciones es necesario una nueva forma de pensar lo público, administrar los recursos, rediseñar la estructura de administración y adecuarla al contexto que vivimos respondiendo y adelantándose a las necesidades de los ciudadanos.
Palabras clave: Ley Orgánica, reforma administrativa, nueva administración pública.
La sectorización: estrategia para la planeación, coordinación y control de las empresas paraestatales. Fidel Roberto Rivera Lugo.
El artículo hace referencia a la sectorización que se dio en México a partir de la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Pública
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Federal, el 29 de diciembre de 1976, la cual se convirtió en el instrumento jurídico rector para la ordenación integral el aparato administrativo público. Mediante esta norma, vigente hasta nuestros días, se introdujeron mecanismos institucionales que facilitaron el agrupamiento por sectores de la administración pública centralizada y de la administración pública descentralizada o paraestatal, en su conjunto. Se revisan además, las características de las formas de organización administrativa: centralización, desconcentración y descentralización, que contempla la teoría. Por último, se hace mención a que la sectorización representó una estrategia adecuada para facilitar los procesos de planeación, coordinación y control del sector público, y en particular del sector paraestatal representado por los organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos.
Palabras clave: Sectorización, Descentralización, Paraestatal.
La Administración Pública Federal: análisis sobre su diseño y escenarios futuros. Rafael Martínez Puón.
El ensayo se centra principalmente en la Administración Pública actual, tomando en cuenta los aportes de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal así como sus antecedentes. Se describen cuáles son en la actualidad sus componentes más importantes, se exponen algunas de las razones o cambios en las últimas décadas para posteriormente explicar a dónde se podría dirigir la administración en un contexto globalizado.. El escrito está estructurado en cuatro apartados: 1) Marco Jurídico de la Administración Pública Federal; 2) Componentes de la Administración Pública Federal; 3) Razones de cambios en el diseño de las administraciones públicas; 4) La agenda de los próximos años y posibles escenarios futuros y, Conclusiones.
Palabras clave: Administración Pública Federal, Entidades Paraestatales, Ley Orgánica, Gobierno, Componentes.
Las leyes orgánicas de Administración Pública en el Estado contemporáneo. Reflexiones sobre el caso de Chile, España y México. Maximiliano García Guzmán.
La actividad público-administrativa evoluciona en el tiempo y es perfectible en cuanto a los estándares de las diferentes épocas, de ahí que estas hayan sido diversas en el tiempo y en el espacio. No obstante la Administración Pública es una pieza clave en la vida pública, privada y social, pues se trata de un valor público y de un patrimonio institucional construido a lo largo de los siglos con objeto de hacer sólido y funcional el contrato social es decir, el vínculo entre el Estado y la sociedad. Por esta razón la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es un elemento fundamental para
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enfrentar los diversos desafíos que plantea la sociedad actual, la cual se caracteriza por ser cada vez más participativa, consciente de sus derechos ciudadanos y reclamante del espacio público. Expone las características centrales de ésta y presenta un análisis análogo del caso nacional, chileno y español como puntos de referencia.
Palabras clave: Ley orgánica, democratización, mejora de capacidades institucionales, Estado moderno.
Contexto y contenido de las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. (1978-2016). Eduardo Castellanos Hernández.
Reflexiona sobre la relación que tiene la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal con su entorno normativo inmediato, en primer lugar con la Constitución Política y sus reformas, y otras leyes federales, que impactan en el contenido de esta ley, puesto que la Administración Pública Federal (APF) no es un ente autónomo e independiente del resto del gobierno de la República por las relaciones de colaboración y coordinación con los demás poderes y órdenes de gobierno. Las modificaciones de la LOAPF responden al contexto político, económico y social, tanto nacional como internacional. Se recapitulan las modificaciones realizadas de 1970 a la fecha.
Palabras clave: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, reformas constitucionales, sistema político, modelo constitucional presi-dencial, nueva gestión pública.
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INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES
1. Exclusividad
Los artículos enviados a la Revista de Administración Pública (RAP) deben ser inéditos y no haber sido sometidos simultáneamente para publicación en otro medio.
2. Naturaleza y temática de los trabajos
Deben ser de carácter eminentemente académico o relacionarse con uno o varios temas considerados de interés para las administraciones públicas de México y otros países.
3. Características de los trabajos
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• Deberán entregarse totalmente concluidos, ya que iniciado el proceso de dictaminación no se admitirán cambios.
• Deberán ser escritos usando letras mayúsculas y minúsculas y sin errores mecanográficos.
• Deberán tener una extensión mínima de 12 cuartillas y máxima de 25, sin considerar cuadros, gráficas y lista de referencias bibliográficas utilizadas. En casos excepcionales, y a juicio de la RAP, se aceptarán trabajos con una extensión diferente.
• Deberán enviarse o entregarse en formato electrónico en Word de Microsoft Office o documento de texto de OpenOffice o Word Perfect de Corel, en letra tipo Arial tamaño 12 con interlineado de 1.5.
• Deberán contar con una estructura mínima de título, introducción, desarrollo, conclusiones y bibliografía, con las siguientes especificaciones mínimas:
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a) El título del trabajo debe tener una clara relación con el contenido, debe ser breve. Se podrán aceptar subtítulos si el tema lo amerita.
b) Las siglas empleadas deben tener su equivalencia completa al usarse por primera vez en el texto.
c) Las notas deben aparecer numeradas al pie de página o agrupadas al final del texto, usando el orden que sigue para las referencias al pie:
• Para libro: nombre, apellido, título, lugar de edición, editorial, Año (Si no es primera edición, indicar el número de edición), número de páginas.
• Para capítulo de libro: nombre, apellido, “título del capítulo”, título de libro, lugar de edición, Editorial, Año, intervalo de páginas.
• Para artículo: nombre, apellido, “título del artículo”, nombre de la revista, Volumen, número, Periodo y año, intervalo de páginas.
d) La bibliografía final se ordenará alfabéticamente, siguiendo al formato anterior, pero invirtiendo el orden del nombre y apellido del autor (apellido, nombre). Es obligatorio que todas las referencias y citas contengan todos los datos. Si la fuente original no menciona alguno de los datos, deberá hacerse explícito usando las expresiones “sin pie de imprenta”, “sin fecha” entre corchetes.
e) Los cuadros, gráficas, figuras y diagramas deben contener obligatoriamente la fuente completa correspondiente y ser lo más claros y precisos posible; es decir evitar las abreviaturas, a menos que el espacio no lo permita, e indicar las unidades cuando sea el caso. Los cuadros serán numerados con el sistema arábigo (cuadro 1, 2, 3, etc.) y romano para mapas planos, figuras, láminas y fotografías (figura I, II, III, etc.). Debe indicarse el formato electrónico de los archivos gráficos que incluya la colaboración (ppt, jpeg, pdf, bmp, etc.).
f) Cada gráfica, cuadro, diagrama o figura deberá incluirse en un archivo diferente en cualquier programa de Microsoft Office u OpenOffice o Corel Office, indicándose en el texto el lugar que le corresponde a cada uno.
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4. Dictaminación
Las colaboraciones se sujetarán a un proceso de dictamen imparcial y por pares (“Peer System”) con carácter anónimo, llevado a cabo por un comité de árbitros, cuya decisión es inapelable.
5. Resumen y abstract
En una hoja por separado se entregará un resumen del artículo con una extensión máxima de 150 palabras, tanto en español como en inglés. También se indicarán en ambos idiomas un mínimo de 3 y un máximo de 5 palabras clave/Keywords que describan el contenido del trabajo.
6. Corrección y edición
La RAP se reserva el derecho de incorporar los cambios editoriales y las correcciones de estilo y de formato que considere pertinentes, de acuerdo con los criterios y normas editoriales generalmente aceptadas.
7. Difusión
El autor concede a la RAP el permiso automático y amplio para que el material que haya sido publicado en sus páginas se difunda en antologías, medios fotográficos o cualquier medio impreso o electrónico conocido o por conocerse.
8. Formas de entrega de los trabajos propuestos a publicación
• Los autores podrán enviar sus trabajos al correo electrónico [email protected]
En los envíos por correo electrónico, será responsabilidad exclusiva del autor o autores asegurarse que sus propuestas se recibieron completas.
• O podrán entregar sus trabajos en disco compacto o memoria USB, debidamente identificado con el título del artículo y el nombre del autor o autores en:
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• La RAP no se hace responsable por la devolución de trabajos no solicitados.
9. Identificación
• En el archivo correspondiente a la carátula del trabajo se indicarán el título y la fecha de elaboración. Se deberá omitir el nombre del autor para guardar su anonimato durante el proceso de dictaminación.
• En archivo por separado serán incluidos los siguientes datos:
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b. Nombre completo del autor o autores; indicando para cada uno el máximo nivel de estudios alcanzado y, de ser el caso, los que haya en curso (incluyendo la disciplina e institución);
c. Enviar breve currículum académico de cada autor (mencionando líneas actuales de investigación y la bibliografía completa de las últimas 3 ó 4 publicaciones) y profesional (incluyendo la actividad y centro de trabajo donde se encuentra al momento de someter a dictamen el artículo);
d. Datos de contacto: domicilio, teléfono, fax y correo electrónico, a fin de poder establecer comunicación directa con el autor o los autores.
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Se terminó de imprimir en Diciembre de 2016, en los talleres de:
Géminis Editores e Impresores, S.A. de C.V.Emma # 75, Col. Nativitas, México, D.F.
La edición consta de 500 ejemplares
Distribución a cargo del INAP
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