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UNIVERSIDAD TECNOLGICA EQUINOCCIAL
MAESTRA EN EDUCACIN Y DESARROLLO SOCIAL
Tesis de Grado presentado para la obtencin del Ttulo de: Magster en Educacin y Desarrollo Social.
CAUSAS Y EFECTOS DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA EN LOS PROCESOS DE GESTIN EDUCATIVA DE LA DIRECCIN PROVINCIAL DE EDUCACIN DE LA PROVINCIA DE PICHINCHA
Autora: Lic. Mara Cristina Salazar Alava.
Director:
Dr. Gilberto Vejarano M.
Quito-Ecuador
Julio, 2010
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RESUMEN
La desconcentracin administrativa en los procesos de gestin educativa de la
Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de Pichincha, es necesaria
en funcin de: ubicacin geogrfica, desarrollo demogrfico, demandas
sociales, nuevas identidades colectivas y nuevos espacios pblicos para la
accin social, entre otros. Estos factores forman en conjunto una colectividad a
la cual sirve la educacin como eje principal del desarrollo.
El objetivo trazado es reconocer que la desconcentracin y descentralizacin
debe ayudar a replantear las dificultades de los mejoramientos educativos,
analizar las competencias y atribuciones que se modifican, determinar el
proceso de planificacin estratgica de la Direccin Provincial de Educacin de
la Provincia de Pichincha y las estrategias de desconcentracin administrativa.
Adems de reconocer los cambios que se operan a partir del proceso en
estudio y los efectos que se generan a partir de la desconcentracin en el
modelo de gestin de la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de
Pichincha
Segn sus objetivos, sta es una investigacin descriptiva, correlacional y
explicativa.
La desconcentracin educativa debe ser un proceso poltico y pedaggico con
el propsito de superar desigualdades y exclusiones y lograr que la
participacin en el proceso de desarrollo social, econmico, garantice los
derechos fundamentales para todos.
Palabras Claves: Desconcentracin
Gestin
I
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ABSTRACT
Desconcentration and administrative decentralization in the educational
management of the provincial of education of the province of Pichincha, is
necessary in terms of geographical location, demographic, social demands,
new identities and new public spaces for social action, among others. These
factors together form a community to which education serves as the main axis
of development.
The goals is to recognize that the layout and decentralization should help the
difficulties of the educational improvements, analyze the skills and attributes
that change, visibility to the strategic planning process the Ministry of Education
and administrative decentralization strategies. In addition to recognizing the
changes taking place from the process under study and the effects that are
generated from the devolution and decentralization in the management model
of the Provincial Department of Education of the Province of Pichincha.
According to its objectives, this is a descriptive, correlacional and explanatory.
Desconcentration and decentralization of education must be a political and
educational process with the aim of overcoming inequality and exclusion and
ensuring that participation in the process of social, economic, guaranteeing
fundamental rights for all.
Key words:
Decentralization
Management
II
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PRESENTACIN
Esta investigacin causas y efectos de la desconcentracin administrativa en los procesos de gestin educativa de la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de Pichincha es una aportacin relevante al conocimiento del proceso de gestin educativa puesta en prctica por una entidad administrativa del Ministerio de Educacin se trata de La Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de Pichincha; refleja un enorme trabajo de estudio, anlisis, sntesis y reflexin. Es una labor realizada con espritu crtico y abierto en la que prcticamente todos los aspectos del proceso de desconcentracin han sido considerados y presentados de manera precisa, teniendo como norte los cambios que se estn llevando a cabo en la educacin como consecuencia del proceso de desconcentracin administrativa. La organizacin de todo el contenido da una visin global al cambio reflejado en el anlisis realizado frente a los efectos de la desconcentracin administrativa en los procesos de gestin educativa de la Direccin Provincial de la Provincia de Pichincha, considerando todos los factores y elementos conducentes al logro de los objetivos. El presente trabajo de investigacin esta dividido en cuatro captulos de manera prolijamente ordenada en el desarrollo de los temas. En el primer captulo se tratan aspectos referentes al Planteamiento del problema, la sistematizacin del problema, las preguntas de investigacin, justificacin del tema, objetivos y alcance de la investigacin En el segundo captulo toda la temtica est enfocada al tema de la desconcentracin, sus causas y efectos dentro de un Marco terico, conceptual, espacial e institucional adems del planteamiento de hiptesis. El tercer captulo corresponde a la metodologa, con sus respectivos mtodos de estudio, las tcnicas e instrumentos y las fuentes de informacin. El captulo cuarto est dedicado a la recopilacin de resultados y la elaboracin
de un anlisis exhaustivo de los mismos, para enfocar las conclusiones y las
recomendaciones respectivas.
III
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El Estado cumple la misin de dar bienestar y lograr el perfeccionamiento de
cada uno de los ciudadanos. Asegurar la armona de la convivencia humana
es el primero de sus deberes, requisito primordial que asegura la existencia de
la vida de la sociedad.
El Estado, que en definitiva es fruto de una sociedad organizada, debe estar
enteramente al servicio de la misma, pues de lo contrario no tendra razn de
ser. Por lo tanto al Estado corresponde en primer lugar la educacin,
priorizando la obra de la desconcentracin administrativa y poniendo a
disposicin todos los recursos necesarios para lograr efectos a corto plazo
como los que se avizoran a lo largo de la presente investigacin.
IV
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AGRADECIMIENTO La gratitud es la virtud humana que al practicarla nos acerca a Dios. La
emanacin de los sentimientos ms puros, encuentra que el esfuerzo realizado,
fue posible cumplirlo porque hubo el apoyo orientador, la fuerza motivadora que
me exigi seguir siempre adelante hasta culminar la meta.
Al egresar de la Universidad Tecnolgica Equinoccial, lo expuesto es lo que la
suscrita expresa como reconocimiento a la invalorable ayuda acadmica para
adquirir la capacidad profesional de educadora, por medio de la eficiencia de su
Cuerpo Docente.
Al Doctor Gilberto Vejarano, Director de Tesis, excelente profesional y gran
maestro, porque me ayud a culminar parte de mi vida profesional a travs de
la direccin del presente trabajo.
A los catedrticos universitarios, quienes me guiaron con sus enseanzas.
A mi familia por su constante apoyo y comprensin para forjarme como
profesional.
La retribucin debida a todo lo recibido, ser la entrega de un trabajo al servicio
de la educacin sin claudicaciones, con mstica, vocacin y amor.
Mara Cristina Salazar Alava.
V
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DEDICATORIA
A Csar
esposo amado
capaz de imposibles
para construir el hogar
A Sandy y Andrs
hijos modelos
con la fuerza
de la perseverancia
y la sublime
razn de mi existencia.
A mis padres
compaeros fieles e inseparables
en la escala de mi vida
que alcanza una meta.
Padre, por ser el motor que me da fortaleza
Madre, que desde el cielo es mi ngel guardin
que me cuida, me protege y gua mis pasos
Mara Cristina
VI
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CERTIFICADO
Yo Mara Cristina Salazar Alava, con CI 170653286-6, Declaro que soy autora
exclusiva de la presente investigacin y que sta es original; autntica y
personal.
Todos los efectos acadmicos y legales que se desprenden de la presente
investigacin sern de mi exclusiva responsabilidad
Lcda. Mara Cristina Salazar Alava
VII
-
Yo Doctor Gilberto Vejarano, en mi calidad de director de tesis, declaro que
conozco a la Lcda. Mara Cristina Salazar Alava como autora exclusiva de la
presente investigacin y que est es autntica original y personal
Dr. Gilberto Vejarano
Director de tesis
VIII
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TABLA DE CONTENIDO CAPTULO I Pg. 1. INTRODUCCIN 1.1 Planteamiento del problema 1 1.2 Sistematizacin del problema 4
1.3 Preguntas de investigacin 6
1.4 Justificacin del tema 7
1.5 Objetivos 9
1.5.1 Objetivo General 9
1.5.2. Objetivos Especficos 9
1.6 Alcance de la investigacin 9
CAPTULO II 2. MARCO DE REFERENCIA 10 2.1 Marco Terico 10
2.2 Marco Conceptual 48
2.3 Marco Temporal y Espacial 50
2.4 Marco Institucional 50
2.5 Hiptesis 55
2.5.1 Hiptesis General 55
2.5.2 Hiptesis Especficas 55
2.6 Variables e indicadores 56
CAPTULO III 3. METODOLOGA 57 3.1 Unidad de anlisis 57
3.2 Poblacin 57
3.3 Tipo de investigacin 57
3.4 Prueba de hiptesis 59
3.5 Mtodos de estudio 61
-
3.7 Tcnicas e instrumentos 62
3.8 Fuentes de informacin 63
CAPTULO IV
4. RESULTADOS Y ANLISIS 64 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 88 5.1 Conclusiones 89
5.2 Recomendaciones 90
BIBLIOGRAFA 93 ANEXOS 96
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CAPTULO I
1. INTRODUCCIN 1.1. Planteamiento del Problema
En las instituciones educativas no pueden darse las condiciones de precisin
mecnica y de exactitud que la eficacia requiere como producto, ya que es
difcil lograr una instrumentacin precisa porque su organizacin no se
actualiza en las acciones administrativas y de gestin que de manera
centralizada y burocrtica son ejecutadas por la Direccin Provincial de
Pichincha. De hecho, en ellas las acciones siempre son cuestionables,
conflictivas y llenas de incertidumbre, ya que los resultados que se esperan son
diversos e imprevisibles adems de especficos en funcin del manejo del tema
ms importante para el progreso que es la educacin.
Surge la necesidad de conocer a fondo lo que sucede en La Direccin
Provincial de Educacin de la Provincia de Pichincha en funcin del proceso de
desconcentracin administrativa como un factor de incidencia en los procesos
de gestin educativa, sabiendo que la desconcentracin es el mecanismo
mediante el cual los niveles superiores de un ente u organismo pblico delegan
en forma permanente el ejercicio de una o ms de sus atribuciones as como
los recursos necesarios para su cumplimiento, a otros rganos dependientes,
provinciales o no, que forman parte del mismo ente u organismo, es importante
que el tema constituya un motivo para la realizacin de una investigacin que
ayude a determinar los antecedentes relevantes frente a esta problemtica..
Durante los ltimos aos los sistemas educativos estn sometidos, de forma
prcticamente generalizada, a un proceso de crisis que afecta a muchos de los
aspectos que durante dcadas no haban sido cuestionados. Las causas de
esta crisis son muy diversas; unas extrnsecas al sistema (polticas,
econmicas, sociolaborales, etc.) y otras referidas al funcionamiento del propio
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3
sistema (objetivos, contenidos y mtodos de la enseanza, organizacin
escolar, participacin de la comunidad escolar, gestin del sistema en su
conjunto y de los centros, en particular etc.).
Los motivos convierten este problema en una cuestin social relevante, que
origina la poltica de centralizacin. En el caso del sistema educativo entre
otras cuestiones resulta imposible en la forma organizativa previa, cerrar el
abismo comunicativo que se crea entre la comunidad escolar y la autoridad
estatal centralizada, lo que impide al sistema generar respuestas acordes a las
necesidades locales que posibiliten su integracin a la regin y a la Nacin.
Ligado a lo anterior aparece tambin que, los esfuerzos presupuestarios son
malgastados en polticas a veces errneas o son asignados desde organismos
centrales, sin el conocimiento adecuado de las necesidades, lo que impide un
aprovechamiento racional de los recursos.
Por otra parte la multiplicidad jurisdiccional (Nacin, provincia, municipios), la
ausencia de un marco normativo que regule al conjunto del sistema y la
inexistencia de organismos que lo coordinen con eficiencia y definan y
supervisen la concrecin de los objetivos pedaggicos, mantienen al sistema
en la fragmentacin, potenciada por las transformaciones que contiene la
actual modernizacin, todo lo cual amenaza la gobernabilidad del sistema
educativo.
En relacin con los puntos enfocados se enfatiza la factibilidad por la
investigacin acerca de la incidencia de la desconcentracin administrativa en
los procesos de gestin educativa de la Direccin Provincial de Educacin de la
Provincia de Pichincha, como criterio orientador frente al logro de una mejor
educacin:
Al delimitarse esta problemtica surge la interrogante acerca de cmo incide la
desconcentracin administrativa en los procesos de gestin educativa,
-
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especficamente en la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de
Pichincha, se concluye por afirmar la factibilidad de desarrollar la tesis de
maestra con el auxilio de las fuentes necesarias para lograr una investigacin
profunda.
1.2. Sistematizacin del problema
Nuestro pas an en proceso de la desconcentracin poltica y administrativa,
constituye el punto clave para el manejo de una investigacin documental
relacionada con la incidencia de la desconcentracin administrativa en los
procesos de gestin educativa de la Direccin Provincial de Educacin de
Pichincha.
Cuando se habla o escribe sobre gestin, se piensa casi siempre en
administracin, y sus parmetros de funcionamiento se refieren a eficacia. En
el caso del sistema educativo, su estructura organizativa y sus interacciones
deben producir mejores aprendizajes generados mediante el planteamiento de
la pertinencia en el currculo, un buen seguimiento del diseo curricular, la
capacitacin adecuada a los docentes y el impulso de proyectos educativos.
Puede ser que el problema se encuentre en la idea generalizada de que desde
un enfoque administrativo se debe aplicar mecanismos automticos que
garanticen la eficacia. Sin embargo, "comprender la vida de la escuela supone
un propsito bien diferente y bastante ms complejo e incierto que pretender
especificar los factores organizativos que determinan su funcionamiento eficaz"
(Prez Gmez, 1998).
En el Ecuador, el nivel educativo atraviesa una crisis prolongada. Varios
estudios develan serios problemas de eficiencia, efectividad y pertinencia de la
educacin. Si bien esto da cuenta de un mal estructural de todo el sistema
educativo, revela problemas en el aprendizaje de nuestras futuras
generaciones.
En las instituciones educativas no pueden darse las condiciones de precisin
mecnica y de exactitud que la eficacia requiere como producto, ya que es
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difcil lograr una instrumentacin precisa porque su organizacin se actualiza
en las acciones de las personas y stas siempre la interpretan de muy diversas
maneras; adems, las estrategias se ajustan siempre a la experiencia
cotidiana, alejndose de la propuesta inicial. De hecho, en ellas las acciones
siempre son cuestionables, conflictivas y llenas de incertidumbre, ya que los
resultados que se esperan son diversos e imprevisibles adems de especficos
de la cultura institucional histrica. (Prez Gmez, 1998:)
Luego de seis aos desde que la Constitucin poltica de Ecuador declar que
la administracin del Estado ecuatoriano es descentralizada y se dictaron
varias leyes en el intento de operativizar ese mandato, es preciso decodificar
el discurso y profundizar el anlisis sobre la viabilidad sociopoltica y
econmica de tal proceso, para pensar ms realista y efectivamente en los
caminos a seguir (Banco Central del Ecuador, 2003)
Parte de la presin de desconcentracin se ha justificado en el reconocimiento
de un manejo ineficiente de los recursos pblicos con consecuencias en la
inequidad regional. Tambin se ha juzgado la baja calidad de los servicios
pblicos y, en general, la pobre gestin del Estado para favorecer un
desarrollo equilibrado entre los ciudadanos y el territorio. De ah que la
desconcentracin se ve como una opcin hacia el manejo ms eficiente y
efectivo de los recursos de manera que cubra las necesidades diferenciadas de
las regiones, se mejore la calidad y eficiencia de los servicios pblicos y se
alcance mayor flexibilidad y adaptabilidad ante los cambios principalmente
econmicos.
En este sentido es importante considerar que el plano de desconcentracin
dirigido hacia la descentralizacin requiere de medidas para estimular la
generacin de recursos propios en los distintos niveles de gestin seccional,
como mecanismos de transferencias con criterios ms claros sobre eficiencia y
equidad social ligados a nuevas responsabilidades y competencias. Estos
mecanismos deben ir acompaados de disposiciones sobre transparencia y
adecuada rendicin de cuentas, as como de espacios institucionalizados para
la participacin ciudadana. Para ello la institucionalidad municipal o provincial
-
6
debe ser fortalecida y organizada de manera que pueda asumir los nuevos
retos. Barrera (2005)
La desconcentracin administrativa en los procesos de gestin educativa de la
Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de Pichincha, es necesaria
en funcin de: ubicacin geogrfica, desarrollo demogrfico, demandas
sociales, nuevas identidades colectivas y nuevos espacios pblicos para la
accin social, entre otros. Estos factores forman en conjunto una colectividad a
la cual sirve la educacin como eje principal del desarrollo.
Las causas y efectos de la desconcentracin y administrativa en los procesos
de gestin educativa de la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de
Pichincha, demanda una investigacin explicativa, documental y de campo
Se justifica la presente investigacin por la importancia de reconocer puntos
relevantes alrededor del proceso de desconcentracin, determinar los
enfoques de pertinencia en competencias, efectos y cambios que giran en
torno al proceso de la desconcentracin, es importante adems determinar la
factibilidad y eficacia en lo que corresponde a los roles y funciones
administrativos de los diferentes departamentos de la Direccin Provincial de
Educacin como aporte para el mejoramiento del proceso de gestin educativa
y lograr una solucin a la problemtica planteada..
1.3 Pregunta de investigacin Cules son las causas y efectos de la desconcentracin administrativa en los
procesos de gestin educativa de la Direccin Provincial de Educacin de
Pichincha?
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1.4. Justificacin del tema
El Tema de la Tesis, Causas y efectos de la desconcentracin administrativa
en los procesos de gestin educativa de la Direccin Provincial de Educacin
de la Provincia de Pichincha, representa un estudio realista enfocado a la
educacin,
.La importancia del estudio realizado se centra en la recopilacin de datos
concretos y reales sobre la problemtica de la Educacin en la Provincia de
Pichincha; lo que se realiza como proceso de gestin para llegar al
conocimiento estadstico, infraestructura escolar, supervisin, nmero de
maestros, entorno social y desarrollo, proyecciones
El objetivo trazado fue determinar que la desconcentracin debe ayudar a
replantear las dificultades para los mejoramientos educativos en sectores
masivos siendo necesario realizar un estudio sobre los procesos de gestin
educativa de la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de Pichincha
tanto en el sector urbano como el sector rural en funcin de la pertinencia y
eficacia que demanda el proceso para lograr una educacin de calidad.
Estudio que entre otros aspectos comprendi analizar la gestin educativa de
la Direccin Provincial de Educacin de Pichincha en funcin de los procesos
que determinan la desconcentracin administrativa.
En el trabajo de investigacin se pudo analizar el proceso de desconcentracin
educativa; y su perspectiva en la gestin de la Direccin Provincial de
Educacin de Pichincha para sistematizar las experiencias y aportes que
fortalezcan este proceso.
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8
Tomando en cuenta que la desconcentracin tiene como finalidad
fundamental, el desarrollo integral, armonioso y sostenible del pas, se debe
considerar dicho proceso en funcin de la gestin educativa especficamente el
de la administracin manejada por la Direccin Provincial de Educacin de la
Provincia de Pichincha, mediante la puesta en prctica de nuevas experiencias
y nuevas estrategias para desarrollar las competencias y funciones, y el
equilibrado ejercicio de la gestin educativa.
La educacin, como motor del desarrollo, juega papel preponderante en todo el
proceso de modernizacin del Estado y especialmente en el proceso de
desconcentracin. Por ello la presente investigacin permite abordar temas
que por su relieve, sin duda aportan una profunda reflexin sobre logros y
debilidades con una proyeccin al cumplimiento de nuevos retos en el marco
del espritu de las normas legales que rigen para caminar hacia la
desconcentracin en el sistema educativo dentro de la Direccin Provincial de
Educacin de la Provincia de Pichincha.
La Institucin Educativa es el eje central de la nueva propuesta: Los alumnos,
los profesores, los padres de familia se concentran en ella y ah se desarrolla el
proceso de formacin y de transmisin de conocimientos y valores. Por eso su
fortalecimiento, y sus niveles de autonoma en cada institucin educativa
constituyen un pilar de apoyo para el desarrollo. Enrquez Iiguez (2 007)
El estudio est concebido en lograr un trabajo que represente inters, utilidad
para la sociedad en general y principalmente para la educacin como fuente de
informacin que llene espacios que son de imprescindible conocimiento de el
por qu de una desconcentracin.
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1.5. Objetivos 1.5.1. Objetivo General. Establecer la importancia de la desconcentracin administrativa en los
procesos de la gestin educativa en la Direccin Provincial de Educacin de la
Provincia de Pichincha.
1.5.2. Objetivos especficos
Determinar las competencias y establecer las atribuciones de los funcionarios administrativos, en funcin del proceso de desconcentracin
administrativa en la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de
Pichincha.
Analizar el proceso de la planificacin estratgica de la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de Pichincha frente a la desconcentracin.
Definir los efectos que se generan como producto del proceso de desconcentracin de la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de
Pichincha.
1.6. Alcance de la investigacin Causas y efectos de la Desconcentracin Administrativa en los procesos de
gestin educativa, en la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de
Pichincha, representa una tesis de tipo descriptiva porque busca especificar
propiedades importantes de la Institucin en estudio, tambin porque evala
diversos aspectos, dimensiones o componentes de la entidad objeto de la
investigacin. Es correlacional porque mide dos variables cuyo propsito es
indagar las causas y efectos de la desconcentracin y relacionarlos con los
procesos de gestin educativa en la Institucin objeto de la investigacin es
decir en la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de Pichincha.
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CAPTULO II 2. MARCO DE REFERENCIA
2.1 Marco Terico
Dentro de los parmetros de anlisis acerca de lo que representa la
desconcentracin en la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de
Pichincha como un cambio necesario para una mejor gestin educativa, es
materia de varios debates, anlisis y medidas., cuya discusin gira alrededor
de aspectos: poltico, econmico, educativo y social.
La educacin es un derecho fundamental, est indivisiblemente unida a otros
derechos. Unos derechos facilitan a otros y requieren de ellos.
En esta lnea de reflexin, sobre el tema de investigacin de la
desconcentracin educativa- tiene sentido en su vinculacin a los problemas
bsicos del pas: pobreza, desigualdad y exclusin, que no se enfrentan por la
carencia de un proyecto poltico democrtico de transformacin nacional.
De ah la pertinencia de la formulacin de Cceres, (2005 p. 146). En ese
marco, la desconcentracin, para ser legtima, tiene que desarrollarse como un
proceso inclusivo. Lo cual implica que debe desarrollarse modificando
relaciones de poder y construyendo sujetos capaces de tomar en sus manos
los instrumentos que les permitirn acceder por s mismos a lo indispensable
para una vida digna. Lo cual lleva al tema de la participacin ciudadana de los
excluidos desde una perspectiva de derechos.
Las desigualdades educativas estn directamente condicionadas por la calidad
de vida, que a su vez esta determinada por mltiples factores interconectados,
sean estos de pobreza, nutricin, salud, contexto cultural de las familias,
distancias, discriminacin, etc. La desigualdad educativa es, pues, parte de la
desigualdad social. La causa principal para no recibir una educacin de calidad
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es la condicin social y econmica de pobreza y la debilidad de representacin
y poder poltico de los pobres, que no les permiten amortiguar esa desventaja
econmica y social con vigorosas polticas sociales.
La desconcentracin educativa debe ser propuesta como un proceso poltico y
pedaggico, con el propsito central de servir a la superacin de las
desigualdades y exclusiones ante el saber y la cultura y a la participacin en un
proceso de desarrollo social y econmico que garantice los derechos
fundamentales para todos.
Desde la perspectiva de derechos, se articulan las concepciones sobre
desarrollo, sobre participacin, la reforma democrtica del Estado y el
desarrollo de las capacidades de las personas con las responsabilidades
estatales y no estatales para su cumplimiento.
En la lnea de la reflexin avanzada, una presentacin sinttica de la idea de
desconcentracin es la de Cceres, (2005): Desde una ptica de derechos, la
desconcentracin debe ser entendida como un proceso en el que se ampla el
mbito donde se ejercen los derechos de las personas. Lo cual implica que
debe ser vista tambin como un proceso de identificacin y precisin de las
obligaciones que generan tales derechos.
La Desconcentracin, consiste en la delegacin de facultades de la
organizacin central en beneficio de rganos internos de la misma, o de
rganos externos, pero que en todos los casos quedan sujetos al poder
jerrquico de la autoridad central.
Para el jurista espaol, De la Vallina Velarde, la desconcentracin es "aquel
principio jurdico de organizacin administrativa en virtud del cual se confiere
con carcter exclusivo una determinada competencia a uno de los rganos
encuadrados dentro de la jerarqua administrativa, pero sin ocupar la cspide
de la misma".
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El abordaje econmico del tema es fundamentalmente un asunto de economa
poltica, en tanto incorpora fuertes disputas entre las clases dominantes del
pas, se reconoce que la poltica de desconcentracin enfrenta esencialmente
el problema financiero, tanto en crditos para la infraestructura como del
control del gasto y la evidente insuficiencia de recursos, administrativos
locales.
Est claro que la falta de organizacin presupuestaria ha hecho que el proceso
de desconcentracin vaya avanzando pero lentamente, porque precisamente
la Provincia de Pichincha se est iniciando con el proceso, es decir es aqu
donde se va generando el cambio y mejoramiento en cuanto al control de
fondos, el mejoramiento de la planificacin y organizacin administrativa,
considerando tambin el adelanto en infraestructura de establecimientos
educativos tanto en el sector urbano como en el sector rural.
La desconcentracin en los trminos siguientes: "Al lado del rgimen de
centralizacin existe otra forma de organizacin administrativa: la
desconcentracin, la cual consiste en confiar la realizacin de algunas
actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin
central una relacin que no es la de jerarqua" y concluye: "el nico carcter
que se puede sealar como fundamental del rgimen de desconcentracin es
el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una
autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos.( Fraga 2 005)
As aparece, una diferencia fundamental entre la desconcentracin y la
centralizacin administrativas, ya que en esta ltima todos los rganos que la
integran estn ligados por la relacin jerrquica que implica una serie de
poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos
inferiores.
La Desconcentracin constituye un procedimiento de tcnica jurdica que
descarga a las autoridades superiores de una buena parte de las mltiples
labores de su competencia, y que permite a las autoridades de menor categora
tomar decisiones ms rpidas en beneficio de la agilidad del despacho de los
asuntos y consecuentemente, en beneficio de los administrados;; de otro lado,
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la Desconcentracin, mediante la creacin de rganos que con facultad de
decisin se establezcan fuera de la sede de la administracin central, en
circunscripciones territoriales, asegura un mejor y ms eficaz funcionamiento
de la administracin y se da a los particulares la enorme facilidad de tratar sus
asuntos en sus propias regiones sin tener que acudir a la capital, asiento de las
autoridades centrales. Carrin, (2007)
La Desconcentracin es un sistema de organizacin administrativa en el cual el
poder de decisin, la competencia para realizar los actos jurdicos
correspondientes a la persona jurdica, son atribuidos a los agentes
jerrquicamente subordinados a la autoridad central y suprema de este servicio
Carrin, (2007)
La desconcentracin financiera, se define como la reasignacin de recursos del
gobierno central a los gobiernos seccionales, que busca una localizacin
adecuada de impuestos, gastos, transferencias, reglamentaciones y funciones
a fin de lograr una mayor eficiencia y equidad en el uso de los recursos
pblicos.
Las finanzas de los gobiernos seccionales, sean estos Municipios o Consejos
Provinciales, adolecen de varios males. Existen problemas en la estructura
misma de los ingresos y gastos; estos muestran una alta dependencia de las
transferencias del gobierno central, a ms de una limitada capacidad y/o
voluntad de creacin de recursos propios; con gastos que privilegian la
reeleccin antes que las prioridades de las distintas localidades entre otras
debilidades. (Banco Central del Ecuador, 2003)
La Desconcentracin constituye un procedimiento de carcter jurdico. Esto
significa que la delegacin de facultades en que consiste se efecta con
fundamento en una ley que lo permite. En efecto, la delegacin debe ser
permitida por la ley, puesto que en un estado de derecho la atribucin de
competencia a las autoridades pblicas slo puede tener su origen en un
ordenamiento legal. Es indispensable una ley que d validez a la divisin de
facultades y por lo mismo a los actos que realizan los rganos en cuyo favor se
ha hecho la delegacin.
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Caractersticas y elementos de la desconcentracin administrativa
Formas que se sitan dentro de la centralizacin administrativa. Los organismos desconcentrados no gozan de autonoma econmica. La autonoma tcnica es la verdadera justificacin de la
desconcentracin.
Estos rganos no cuentan con patrimonio propio. Son creados por una disposicin jurdica, regidos por una ley o acuerdo
del Ejecutivo segn sea el caso.
La competencia exclusiva de los rganos desconcentrados es limitada ya que est sometida al poder central.
No posee personalidad jurdica ya que tan slo implica el traslado de competencia de unos rganos.
Principios de la Desconcentracin
La normatividad, planeacin y control permanecen centralizados, en cambio, las decisiones aplicativas de tales normas y la prestacin de
servicios se desconcentran, no nicamente se desconcentran trmites
sino tambin funciones decisorias.
La desconcentracin debe ser una facultad decisoria para permitir al ciudadano obtener un servicio, cumplir sus obligaciones o ejercer sus
derechos en forma cercana y eficaz. La decisin que se desconcentra
debe ser completa.
Se debe de tener en cuenta, que se debe evitar el fraccionamiento de las dependencias que se desconcentran, pues al darse esta tendencia
se caera en reproducir en la unidad desconcentralizada el rgano
central y al multiplicarse los rganos necesariamente se dificultara la
coordinacin y se perdera la unidad.
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Aspectos-funciones objeto de desconcentracin
La cuestin que quiz con ms frecuencia formulan quienes estn proyectando
un proceso de desconcentracin se refiere a qu aspectos-funciones se han
desconcentrado en otros pases y a continuacin, qu resultados pueden
concluirse de esa desconcentracin. Ciertamente la respuesta es sencilla, al
menos en su primera parte, pero no menos cierto es que la utilidad para quien
la recibe es bastante escasa puesto que, por las razones ya apuntadas,
siempre surgen condicionantes que hacen difcilmente viable el traslado, sin
ms, de la experiencia de un pas a otro.
Posiblemente la actitud ms adecuada de quienes acometen un proyecto de
desconcentracin sea partir del principio de subsidiariedad (el rgano superior
no debe desempear funciones que puedan ser atribuidas a un rgano inferior
con garanta de que, al menos, se mantenga el mismo nivel de eficacia) y a
partir de l, analizar pormenorizadamente el conjunto de funciones-tareas que
habitualmente se realizan en la administracin educativa y quines las realizan.
Con toda seguridad aparecer concurrencia de funciones sobre un mismo
asunto y, al mismo tiempo, surgirn funciones no previstas que son esenciales
para el correcto funcionamiento de la organizacin educativa.
Sobre estos supuestos podran establecerse tres grandes grupos de funciones
siempre presentes en los sistemas educativos: planificacin, gestin y
ordenacin acadmico-curricular y pedaggica.
Las funciones de planificacin, entendida sta en una dimensin general, no
parece que sean susceptibles de desconcentracin en un Estado con
organizacin centralizada, e incluso en pases con organizacin
descentralizada figura frecuentemente una reserva ms o menos genrica a
favor del poder central en materia de planificacin general. Lo cual no obsta
para que, tanto en uno como en otro tipo de organizacin poltica, existan
rganos representativos de los distintos sectores de la sociedad y de las
instituciones a quienes se atribuyen funciones relativas a la planificacin, al
menos con carcter consultivo.
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Sin duda, son los grupos de funciones los que ms comnmente son objeto de
desconcentracin el cambio de polticas administrativas, una organizacin para
el manejo del financiamiento, el mejoramiento y avance en lo relativo a
infraestructura Donoso, (2006)
Por lo que respecta a la gestin, nada parece impedir en principio que las
funciones relativas a construcciones escolares, equipamiento de los centros,
determinadas cuestiones de gestin de personal docente y no docente,
transporte y comedores escolares, ayudas a los estudiantes... sean atribuidas
con la mxima amplitud posible a unidades desconcentradas de la
administracin central, en mbitos territoriales que, por una parte, hagan viable
esa gestin con eficacia y, por otra, supongan un acercamiento de la
administracin al ciudadano. Garca Leiva, (2 005)
La desconcentracin de estas funciones implica necesariamente definir
normativamente el alcance de cada una de ellas y de modo muy especial el
establecimiento de las bases generales que garanticen la propia unidad del
sistema y eviten posibles desviaciones que puedan derivarse de actuaciones
discrecionales. Son numerosos los pases que desarrollan polticas en este
sentido y, aunque la casustica es muy diversa, puede establecerse con
carcter general que las reservas a favor del poder central en las indicadas
funciones se refieren a: lmite mximo del coste del puesto escolar en las
construcciones; caractersticas, dimensiones, instalaciones que deben reunir
los centros; tipo de equipamiento que, segn el nivel al que atienda, deben
disponer los centros; requisitos para ejercer la docencia, retribuciones y
condiciones para la promocin profesional; procedimientos que garanticen la
coordinacin entre los rganos perifricos y centrales...
La desconcentracin ha adoptado tres modalidades diferentes, que son:
1. Desconcentracin por regin. Consiste en el establecimiento de una
organizacin administrativa destinada a manejar los intereses colectivos
que correspondan a la poblacin radicada en una determinada
circunscripcin territorial. Esta modalidad de la desconcentracin se
adapta de una manera ms efectiva a las aspiraciones democrticas, y
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adems, desde el punto de vista de la administracin, significa la
posibilidad de una gestin ms eficaz de los servidores pblicos, y por lo
mismo, una realizacin ms adecuada de las atribuciones que al Estado
corresponden
2. Desconcentracin por servicio. El Estado tiene encomendada la
satisfaccin de necesidades de orden general, que requiere
procedimientos tcnicos slo al alcance de funcionarios que tengan una
preparacin especial. La forma de conseguir ese propsito es dar
independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a
su economa. Los organismos desconcentrados por servicio son
aquellos que prestan determinados servicios pblicos
3. Desconcentracin por colaboracin. Constituye una modalidad particular
del ejercicio de la funcin administrativa con caracteres especficos que
la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de
desconcentracin. La desconcentracin por colaboracin se origina
cuando el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y
cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya
resolucin se requiere una preparacin tcnica de que carecen los
funcionarios polticos y los empleados administrativos de carrera. Para
tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su
colaboracin, hacindolas participar en el ejercicio de la funcin
administrativa. De esta manera, la desconcentracin por colaboracin es
una de las formas del ejercicio privado de las funciones pblicas.
En estos tres tipos de desconcentracin no hay caracteres idnticos y
uniformes, pues a diferencia de la centralizacin, aquel rgimen constituye una
tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los
matices que pueden revestir los organismos desconcentrados, la doctrina ha
tratado de fijar algn carcter esencial comn para todos ellos.
As pues, el nico carcter que se puede sealar como fundamental del
rgimen de desconcentracin es el de que los funcionarios y empleados que lo
integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes
jerrquicos caractersticos del rgimen centralizado en el que las autoridades
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superiores tienen determinadas facultades con relacin a las personas y a los
actos de los empleados inferiores.
Una consideracin aparte requiere el tema de la financiacin y sus relaciones
con las polticas de desconcentracin. Cabe, en principio, afirmar que en este
tipo de procesos la intervencin de los rganos desconcentrados se limita a la
utilizacin de los recursos provenientes del Estado de acuerdo con unos
criterios que le vienen impuestos y con un riguroso sistema de justificacin del
gasto. El margen de iniciativa puede en algunos casos referirse al trasvase de
conceptos o redistribucin de los crditos entre los distintos programas en
funcin de las concretas necesidades, y aun as esta funcin suele tener sus
limitaciones a travs del control o autorizacin previa por parte de los
correspondientes rganos centrales. Iiguez Echeverra, (2006)
Las razones de esta cierta rigidez financiera en los sistemas centralizados-
desconcentrados reside justamente en los argumentos que fundamentan la
organizacin centralizada: distribucin equitativa de los recursos, evitar que
puedan generarse situaciones de desigualdad y arbitrar medidas (econmicas,
fundamentalmente) que compensen las desigualdades existentes entre
regiones o entre sectores de la sociedad.
No suele citarse entre stas una de las razones que quiz sea la ms decisoria
en este sentido: en los sistemas centralizados es el Estado el que recauda los
impuestos o al menos los ms significativos. Consecuentemente, es el que
asume el corte de la mayora de los servicios pblicos y su principal
preocupacin es evitar el dficit, utilizando para ello todos los mecanismos
posibles de control y, entre ellos, el ms efectivo es la determinacin con la
mxima concrecin de los requisitos para la utilizacin de los recursos. Carrin,
(2005)
A este propsito, quiz sea oportuno indicar que en ocasiones, ante las
dificultades para asumir los gastos del servicio educativo, algunos gobiernos
han planteado polticas de descentralizacin-desconcentracin que en realidad
han consistido en transferir sus problemas financieros a otros entes pblicos
que se han visto desbordados por una situacin en la que los recursos
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recibidos del Estado eran insuficientes para atender las responsabilidades que
asuman y no se haban previsto otros medios para complementar esa
financiacin. Parece que una iniciativa en estos trminos no slo supone una
traslacin de problemas sino que puede contribuir a un aumento de las
desigualdades en perjuicio justamente de las regiones con menos recursos.
Cabe sealar que sobre cada uno de estos aspectos-funciones susceptibles de
desconcentracin sera preciso un anlisis pormenorizado en el contexto de
todo el conjunto en el que se sitan y solo a partir de ese anlisis podran
determinarse los trminos exactos y el alcance en que sera aconsejable su
desconcentracin.
Queda, por ltimo, comentar algunos aspectos de la desconcentracin en el
plano acadmico-curricular y pedaggico, de la transferencia de funciones y
competencias hacia la Direccin Provincial de Educacin de la Provincia de
Pichincha se advierten los niveles de decisin que son: el nivel central, el
regional, provincial o local segn los casos a los que se los relaciona con los
conceptos de unidad, diversidad cultural e iniciativa-libertad de ctedra,
respectivamente. No parece que la cuestin deba plantearse en trminos de
colisin de intereses entre los tres niveles y cuando as ha sido, el nico
resultado de ello ha sido una estril polmica que en nada ha beneficiado al
propio sistema.
Segn Barrera, (2005) Aunque en cada pas concurren circunstancias muy
diversas y en los aspectos curriculares concretamente la tradicin juega un
papel decisivo, se est produciendo en los ltimos aos una tendencia
centralizadora o quiz ms exactamente, unificadora de los currculos en
aquellos pases en los que, por tradicin, exista la mxima flexibilidad y
autonoma, tanto a nivel local como de centro.
Las razones de esta tendencia apuntan fundamentalmente a aspectos
cualitativos de la enseanza. Con independencia de que no est probado que
exista una necesaria relacin entre diversidad o libertad curricular y bajos
niveles de calidad en la enseanza, lo cierto es que esta reconduccin
unificadora es un hecho constatable que, al menos, suscita interrogantes.
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Cualquier decisin en este aspecto requiere una serena y profunda reflexin.
Lo cual no quiere decir que no pueda atenderse la necesaria diversidad, que es
plenamente compatible con la garanta de una formacin bsica comn para
todos los ciudadanos, en condiciones de igualdad. A partir de la definicin del
contenido y alcance de esa formacin comn, caben todas las peculiaridades
propias de cada regin, comarca o etnia y caben tambin las adaptaciones e
iniciativas que los centros propongan. Carrin, (2 006) No parece que pueda
plantear excesivas dificultades tcnicas articular un sistema que atienda
debidamente estos tres niveles y las dificultades de su desarrollo prctico -
evidentemente, mayores que las tcnicas- tienen su solucin mediante los
oportunos recursos pedaggicos.
Lo que sin duda puede provocar resistencias es que los objetivos y contenidos
curriculares de las peculiaridades propias de la cultura y de la tradicin de una
regin se determinen desde el centro. Carrin, (2 006)
Procedimientos y estrategias en los programas de desconcentracin.
Partiendo del concepto de desconcentracin, para que sta pueda producirse
es necesaria una previa voluntad en tal sentido por parte de la administracin -
poder central del Estado y que exista o se cree expresamente para estos fines-
una organizacin perifrica, dependiente de la central, a la que puedan
atribuirse tanto algunas de las funciones que venan ejercindose desde la
organizacin central como otras nuevas que vendrn exigidas por el nuevo
modelo organizativo adoptado.
Aunque la desconcentracin, en su estricto sentido, se sita en el mbito de la
organizacin administrativa, no deja de tener un componente poltico, tanto
mayor cuanto ms centralizado es la organizacin del Estado. Esta es quiz
una de las razones que explique las frecuentes polmicas surgidas ante
iniciativas desconcentradoras, e incluso simplemente reorganizativas, gestadas
dentro de la propia administracin.
Si difcil es establecer una tipologa de programas de desconcentracin,
mayores dificultades presenta el intentar un anlisis sistemtico de los distintos
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procedimientos que se han seguido para su elaboracin. En unos casos,
porque ms que un programa global, se trata de medidas adoptadas en
distintos momentos; en otros, existe un programa formal originario que poca o
ninguna relacin tiene con la realidad... y as, hasta una multiplicidad de
situaciones que difcilmente podran ser objeto de una valoracin en su
conjunto; slo en determinados casos podra ser fiable el anlisis de aspectos
concretos que tengan una cierta consolidacin en la prctica.
Los objetivos de la desconcentracin coinciden, obviamente, con el fin genrico
de este tipo de procesos, la eficacia. Aunque entre las razones habitualmente
utilizadas en los planes de desconcentracin ocupa un lugar preeminente el
propsito de conseguir la participacin de la sociedad, son excepcionales los
casos en que pueda entenderse esa participacin como autntica y efectiva,
tanto por los procedimientos previstos para articularla como por el alcance de
las funciones-responsabilidades que se asignan a los distintos sectores de la
comunidad escolar. As, en el desarrollo de los procesos desconcentradores
generalmente acaba prevaleciendo como nico objetivo el lograr una mayor
eficacia en la gestin.
No obstante, tras esta simplificacin del problema se puede observar que en
las polticas de desconcentracin llevadas a cabo subyacen una serie de
factores que matizan esa finalidad y, consecuentemente, condicionan la
articulacin y el alcance de la desconcentracin. Entre esos matices, a veces
decisivos, pueden sealarse los siguientes: desconcentrar para... -
descongestionar una administracin central colapsada,... -agilizar el
funcionamiento de una administracin lenta;... ...-conseguir una mejor
utilizacin de los recursos,... -contrarrestar/atender las presiones centrfugas,...
-preservar la unidad articulando cauces para la diversidad,... -acercar la
administracin al ciudadano,... -promover/articular formas de participacin...
Innecesario es sealar que estos matices o aspectos no se excluyen entre s
sino que, por el contrario, se complementan, pero en todos los casos siempre
aparece uno con carcter preeminente y desde se ha de interpretarse el
sentido que para esa concreta desconcentracin tiene el concepto de eficacia.
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Quiz sea conveniente subrayar en este punto que los problemas ms
frecuentes en la ejecucin de los proyectos de desconcentracin son, por una
parte, la insuficiente nitidez en la divisoria que separa las funciones que se
desconcentran de las que se reserva el poder central y por otra, la falta de
previsin de mecanismos efectivos de coordinacin entre las distintas
instancias administrativas.de la Direccin Provincial de educacin de la
Provincia de Pichincha.
Los procesos de desconcentracin, han optado generalmente por atribuir al
rgano desconcentrado una parte de las funciones que, en relacin con los
poderes municipales vena desempeando el poder central. Sin duda se trata
de un planteamiento altamente ilustrativo y sugerente de cmo es posible
compatibilizar centralizacin-desconcentracin-descentralizacin, si bien puede
fcilmente advertirse que desde un anlisis terico habra serias dificultades
para aceptar que se trata de situacin descentralizada.
Los ritmos o calendario para la ejecucin de un programa de desconcentracin
constituyen un factor determinante de su viabilidad, de su xito. Su fijacin est
generalmente condicionada por otra serie de factores (disponibilidad de
infraestructuras adecuadas, presin para rentabilizar polticamente la
ejecucin de un programa, aplicacin de criterios funcionales o sectoriales...),
pero en todos los casos la experiencia ha proporcionado dos conclusiones
fundamentales: la precipitacin en la aplicacin de un programa provoca
inevitablemente fallos que son utilizados como argumentos por las fuerzas,
siempre existentes, contrarias a estos procesos. La formulacin de plazos muy
dilatados genera una falta de credibilidad en la autntica voluntad
desconcentradora del poder central Barrera, (2005)
Existe relacin entre desconcentracin y descentralizacin ms que nada,
porque ambas son creadas por ley o decreto; as mismo por la existencia de
una autonoma tcnica, es decir no estn sujetos a las normas de gestin
administrativa
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Formas de desconcentracin administrativa
Desconcentracin vertical o central
Que a su vez se divide en el rgano central superior la cual cede su
competencia, en forma limitada y exclusiva, a un rgano inferior que forma
parte de la misma organizacin centralizada.
Desconcentracin horizontal o perifrica
Se le llama tambin externa o regional, las facultades exclusivas se atribuyen a
un rgano administrativo perifrico, como las comisiones regionales fiscales,
que comprenden una extensin territorial limitada.
Siendo la desconcentracin un proceso que comprende no slo el rea
administrativa, es importante realizar un debate terico acerca del proceso
desconcentrado, sus dimensiones, y alcances para lo cual he credo
conveniente recoger los planteamientos hechos por Carrin (2007) quin dice
la desconcentracin fundamentalmente es el proceso de distribucin
equilibrada de la centralidad (poder) al interior del Estado, para profundizar la
democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida
Esta coyuntura puede desarrollarse tanto a travs de la llamada
desconcentracin horizontal, como mediante la desconcentracin vertical,
procesos, ambos, que deben actuar armnicamente para no producir
asimetras, desequilibrios o fraccionamientos. La primera se refiere a la
distribucin del poder en un mismo nivel de la estructura del Estado; esto es, la
bsqueda de equilibrios entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La
segunda alude a los cambios en la correlacin de poder entre los distintos
niveles.
Si bien la desconcentracin se desarrolla preferentemente dentro del Estado,
es claro que implica una readecuacin de las relaciones entre ste y la
sociedad.
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La transferencia de competencias de una entidad constituida a partir de una
condicin nacional a otra de orden provincial o local, produce,
concomitantemente, la desconcentracin de un segmento de la sociedad, y
genera as un cambio de interlocucin social que posiciona localmente a los
actores, antes nacionales. Esto es as porque la sociedad tiende a reproducir
sus instituciones a imagen y semejanza del carcter del Estado: el sistema
poltico de un Estado centralista es, tambin, centralista. Carrin, (2007)
La desconcentracin es consustancial al proceso de democratizacin del
Estado, en tanto redefine la centralidad, es decir, el poder, dentro de la
estructura estatal y, adems, replantea las formas de representacin y
participacin de la poblacin. Por tratarse de una distribucin del poder entre
los aparatos estatales y de la definicin del peso de los actores que all se
expresan, las caractersticas de cualquier proyecto de desconcentracin
tendrn que ver con la correlacin de fuerzas en cada coyuntura especfica.
Esto significa que se define en un mbito conflictivo de intereses, donde se
producen las confrontaciones entre desconcentracin y centralizacin, as
como entre los distintos proyectos descentralizadores existentes. Esto supone
la existencia de varias posiciones respecto del tema y de los actores que las
encarnen. Carrin, (2007)
Impulsar la desconcentracin es pues incorporar a nuevos actores al quehacer
pblico, incluir a los excluidos o recortados, y en el caso de los gobiernos
seccionales, incorporarlos a la poltica nacional como actores institucionales.
Conviene relacionar la desconcentracin con la educacin como un aporte al
desarrollo de mi investigacin considerndose importante el discurso
legitimador:
A la desconcentracin poltica y especficamente a la educativa se la sustenta
generalmente en un discurso legitimador muy amplio. Discurso que, como
indica Sime, (1995) se nutre en un proceso histrico, dialoga con otros
discursos y busca legitimarse. Como otros discursos de poltica que para
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legitimarse se presentan como crebles, imprescindibles, y viables Sime,
(1995. p 168), el discurso de la desconcentracin educativa debe hacer otro
tanto.
Esa legitimidad, privilegio de grandes ideales retricos como el de la
educacin, se nutre de muchos argumentos que resuenan convergentes, razn
por la cual, es importante recogerlos, discutirlos y evitar su mitificacin como
seala Cuenca, (2005). Para este autor son cinco las razones en que se suele
sustentar la validez de la desconcentracin:
es sinnimo de desarrollo, calidad y equidad permite conocer mejor los problemas redistribuye poder favorece la identidad regional y local optimiza los recursos econmicos.
La Desconcentracin de funciones debe regirse a los trminos previstos en la
Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios
Pblicos por parte de la Iniciativa Privada y su reglamento expuesto claramente
en la Constitucin, 2008.:
La alerta que plantea Cuenca, (2005) sobre los argumentos lineales, se
relaciona con la ambigedad de la desconcentracin acertadamente planteada
por H. Weiler, (1996).
La desconcentracin representa tambin la atractiva expectativa de la
legitimacin compensatoria en un momento en el que existe una gran escasez
de legitimidad. El estado moderno tiene como gran desafo la conciliacin de
dos objetivos opuestos: mantener en lo posible el control (centralizado) del
sistema y mostrarse al mismo tiempo cuando menos comprometido con la
desconcentracin y, por tanto, obtener las ventajas de legitimacin derivadas
de dicha apariencia .Echeverra Iiguez, (2 006) La complejidad de motivos y
racionalidades que se entrecruzan, como producto de los diferentes intereses
que llevan a los actores a hacer determinadas transacciones. En un contexto
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de crisis del Estado, y no obstante los posibles entrecruzamientos, cabe
sintetizar algunas tendencias. Hevia, (2 005)
Segn Hevia, (2005)
[] es posible identificar una racionalidad neoliberal que opera a travs
de una lgica economicista cuando se fundamentan las propuestas de
desconcentracin en la necesidad de un ahorro del gasto pblico, de
privatizar la contratacin del personal docente o de transferir al sector
privado la mayor cantidad de escuelas posibles.
Tambin es posible identificar argumentos en pro de la
desconcentracin inspirados en una racionalidad geopoltica cuando se
pretende desconcentrar la administracin del Estado para lograr una
plena ocupacin del territorio, promover el desarrollo regional y lograr la
integracin de las regiones apartadas al conjunto de la nacin.
Cercana a esa racionalidad y a veces entrelazada con ella se
puede distinguir una lgica de eficiencia administrativa. Se
desconcentra para controlar y hacer ms eficiente el proceso de toma
de decisiones.
Se delega la capacidad de ejecutar, pero sobre la base de criterios
previamente establecidos por las autoridades del nivel central, es
posible distinguir tambin una lgica de inspiracin democrtico-
participativa, cuya finalidad es otorgar una mayor autonoma de
decisin, poder y recursos a las instancias comunales y regionales para
resolver los conflictos que se dan en el mbito educacional. Para la
mirada desde el poder local una administracin ms cercana a la
comunidad permitira comprometer a sta para que asuma un mayor
control sobre el tipo de formacin que se imparte a los estudiantes y
pueda, a su vez, aportar al mejoramiento de la calidad educacional de
su comuna o regin. Hevia, (1991)
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La desconcentracin y los derechos
El derecho al desarrollo humano
La globalizacin y la sociedad del conocimiento tienen ya un carcter de mega
tendencia. A decir de Boisier, (2002), son causadas o empujadas por otras
cuatro fuerzas: la revolucin cientfica y tecnolgica que, mediante la
microelectrnica, modifica la produccin industrial manufacturera, los sistemas
de comunicacin y de transporte; la reforma del Estado en Amrica Latina, con
las recuperaciones de la democracia formal; las demandas de autonoma de la
sociedad civil; y, por ltimo, las tendencias privatizadoras que amplan el
nmero de decidores independientes.
Particularmente pertinente para la desconcentracin educativa es que, frente a
los enormes desafos que presentan los territorios, no hay una [...]
acumulacin de prcticas histricas, en parte debido a la rapidez del cambio en
la sociedad actual. Esta constatacin coloca, en el contexto de la actual
sociedad del conocimiento, la cuestin del conocimiento en el cruce de la
desconcentracin y el desarrollo territorial Boisier, (2002, subrayado del autor).
Participacin ciudadana
El recuento que sigue muestra que, desde 2001, se han conseguido varias
instancias de participacin en todos los niveles de gobierno no solamente en la
base, en la comunidad, ni para slo el sector educacin, sino para el conjunto
del Estado.
La participacin es un principio democrtico que, no se restringe al sector
educacin, sino abarca al conjunto de la vida social. Se expresa en canales
para mejorar la calidad de vida y renovar la solidaridad local, como se
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evidencia en las Mesas de Concertacin y Lucha contra la Pobreza o en los
presupuestos participativos en el nivel municipal.
La Ley de Bases de Desconcentracin, en el captulo sobre los principios y en
el captulo de los objetivos, da importancia a la participacin de la sociedad
civil en las polticas. Adems, en un captulo especfico sobre participacin se
indica, por ejemplo, la obligacin de promover la participacin ciudadana en la
formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo y presupuesto y
gestin pblica.
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tambin seala, en uno de sus
principios rectores, que
[...] la gestin regional desarrollar y har uso de instancias y estrategias
concretas de participacin ciudadana en las fases de formulacin, seguimiento,
fiscalizacin y evaluacin de la gestin de gobierno y de la ejecucin de los
planes, presupuesto y proyectos regionales.
La participacin en educacin En una perspectiva democrtica participativa, la desconcentracin educativa
significa impulsar un proceso poltico y pedaggico de ampliacin del poder
para actores excluidos o relegados en las decisiones (autoridades regionales,
comunidad educativa,
Profesionales calificados, estudiantes) y, derivado de ello, de instauracin de
nuevas competencias y funciones institucionales, como la autonoma de la
institucin educativa.
La incorporacin de los actores en la educacin debe adquirir sentido, como se
ha dicho, como parte de un esfuerzo por aplicar estrategias de desarrollo
humano integral, pues los avances en el desarrollo favorecen la educacin y
sta a su vez los impulsa y consolida. En tal desarrollo, la desconcentracin
deber ser un mbito favorable para iniciativas que mejoren la calidad y
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reduzcan las desigualdades en calidad de la educacin que provienen, en
buena parte, de diferencias sociales, culturales y territoriales.
La participacin democrtica, adems de suponer una metodologa o
estrategia, puede asociarse a la formacin de ciudadanos autnomos, pero se
trata de ms: Hablar de la participacin en tanto derecho le otorga algunas
caractersticas al trmino: valor intrnseco y prioridad, entre otras.
Cceres, (2 005)
Participacin en la poltica educativa
Factores que condicionan la organizacin educativa Segn Carrin, (2006) La diversidad de soluciones que presenta la
organizacin educativa y las opciones para configurar un proceso de toma de
decisiones con criterios territoriales o institucionales est determinada, por una
parte, por la tradicin del propio pas y, por otra, por toda una serie de factores
que en el momento de disear el modelo constituyen elementos de especial
relevancia en la vida del pas Todo ello forma un complejo entramado de
razones y fuerzas, a veces contradictorias, que dificultan la comprensin de
cada modelo si se analiza prescindiendo de los antecedentes que en el tiempo
lo han ido configurando. De entre esos mltiples factores podran sealarse,
por su generalidad, los siguientes:
a) Condicionamientos histricos
Los sistemas educativos son el reflejo de las circunstancias histricas y
culturales de los pases y de sus sociedades. En la medida en que esas
circunstancias evolucionan, el sistema educativo cambia. Se trata, por tanto, de
un proceso cuyo anlisis quedar incompleto si se considera de forma esttica
prescindiendo de los antecedentes que han condicionado la situacin en un
momento dado. As pues, slo el anlisis desde la perspectiva de una
evolucin temporal permitir distinguir la importancia, la magnitud de cada uno
de los momentos del proceso.
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b) Geogrficos y demogrficos
Las relaciones combinadas de ambos factores explican cmo desde una
misma concepcin poltico-administrativa se llega a soluciones y
organizaciones totalmente diferentes. Por contra, una provincia compuesta por
regiones naturales de difcil comunicacin entre s y que cuentan con niveles
suficientes de recursos, mostrar una constante tendencia hacia una
articulacin descentralizada, con independencia del modelo poltico-
administrativo vigente.
c) Culturales y lingsticos
La presencia en una regin con una identidad cultural y lingstica propias se
convierte en factor diferencial que no slo condiciona el modelo de
organizacin sino que tiene una influencia notable en el proceso de toma de
decisiones. Si las circunstancias sealadas tienen un arraigo en la tradicin
histrica, es innegable que deben tener un reflejo en la organizacin poltico-
administrativa y, en cualquier caso, no parece que desde una perspectiva
educativa deban ignorarse esas peculiaridades.
d) Econmicos
El tema es ciertamente complejo y su tratamiento desborda ampliamente la
finalidad de estas notas, pero s cabe apuntar la influencia decisiva que en los
sistemas educativos tiene el modelo de financiacin, desde la propia titularidad
de la recaudacin de tributos (todos el Estado o tambin otros entes
territoriales: prescriptiva reserva de un porcentaje de los mismos para
educacin...) hasta los procedimientos utilizados para la elaboracin de los
presupuestos, pasando por la consideracin del grado de participacin que
pueda tener la iniciativa privada...
e) Constitucionales
Las posibilidades de reorganizacin del sistema educativo, en cuanto se refiera
a una redistribucin de facultades decisorias, estn obviamente condicionadas
por el marco constitucional. En los casos de las denominadas constituciones
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semnticas y nominales es evidente que los poderes pblicos disponen, al
menos jurdicamente, de unas posibilidades ms o menos amplias para
emprender reformas de la propia organizacin administrativa dentro del marco
constitucional. En otros supuestos ser el alcance de las medidas que se
pretendan adoptar las que sealarn la necesidad o no de reformar la
constitucin. En cualquier caso, difcilmente se podrn aducir impedimentos
constitucionales para emprender reformas de estricta autoorganizacin
administrativa como pueden ser los tipificables dentro del concepto de
desconcentracin.
f) Poltico-ideolgicos
La existencia de un pluralismo poltico y el grado de coincidencia o
discrepancia que respecto a los temas educativos adopten las fuerzas polticas
explican muchos aspectos de la organizacin institucional y territorial de los
sistemas
g) Geopolticos
La influencia cultural y econmica de pases dominantes sobre los situados
en su mbito o rea de influencia, condiciona en gran medida la opcin de un
modelo de organizacin, tanto si se trata de razones histricas como si se
ejerce una presin ms o menos encubierta sobre los gobiernos y sobre los
estilos de vida de la sociedad.
Estos factores, entre otros muchos que podran citarse, no concurren
simultneamente y con el mismo peso en cada pas. La interrelacin de fuerzas
entre ellos y la relevancia que en un momento dado hayan podido tener
condicionan y, a su vez, explican el por qu de una opcin, de tal modo que
para introducir cualquier modificacin de ese status debe analizarse
previamente la repercusin que en la misma van a tener estos factores.
Con la transicin democrtica el Ministerio de Educacin y el Congreso
establecen relaciones con muchos actores sociales autnomos de antigua
existencia. Ello es el reconocimiento de su legitimidad, trtese de sindicatos de
docentes y de administrativos, organizaciones sociales, de indgenas, ongs,
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organizaciones de los padres de familia, medios de comunicacin masiva,
discapacitados y otros. Tambin se incorporan al dialogo pblico mesas y
ncleos regionales y locales de educacin, y campaas de movilizacin, en
particular aquellas por la infancia y la equidad de gnero.
La desconcentracin del poder emerge en consecuencia como la mejor
alternativa democrtica, previniendo lgicamente no descuidar cohesionar
polticas nacionales y provinciales o cantonales, pues debe quedar claro que un
rgimen desconcentrado de gobierno y administracin une y no desune al
proponer una mejor y ms justa distribucin de atribuciones y recursos.
Es evidente que avanzar hacia un rgimen de autonomas provoca un
inevitable choque entre quienes buscan asumir la toma de todas las decisiones
sobre las distintas localidades del pas y entre quienes pugnan por tener poder
poltico para decidir sobre asuntos inherentes a las circunscripciones
territoriales que representan, por ello el planteamiento es de una
desconcentracin poltica y econmica y no limitada a una desconcentracin
administrativa, que es la que tibiamente se aplica en Ecuador y que est
consagrada en las reformas realizadas a la Constitucin de 1998 .
En la lnea del criterio formulado, es necesario destacar que la
desconcentracin poltica del poder requiere de tres condiciones
fundamentales:
1. Que los organismos del rgimen seccional dispongan de capacidad
legislativa para establecer normativas aplicables en las respectivas unidades
territoriales;
2. Que cuenten con recursos econmicos propios y estables, que les permitan
atender la ejecucin de obras pblicas o prestacin de servicios pblicos que
requiere la respectiva colectividad;
3. Que los organismos del gobierno seccional tengan capacidad para planificar
su desarrollo y tomar las decisiones que estimen ms conveniente a los
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intereses de los habitantes que conforman la provincia o regin autnoma, sin
dependencia alguna del poder central.
A estas tres condiciones habra que aadir el que se estipulen con claridad en
una ley orgnica de carcter general y/o nacional, las competencias que les
corresponde asumir a cada organismo seccional, lo cual evita duplicidad de
esfuerzos y gastos y define puntualmente atribuciones de las distintas
instancias del poder frente a la entidad seccional como es la Direccin
Provincial de Educacin de la Provincia de Pichincha.
La propuesta que formula al pas la Comisin especial de juristas del
CONESUP define con claridad en el Art. 1 del proyecto, el establecimiento de
un Estado que manteniendo la unidad nacional se gobierne a travs de un
rgimen de autonomas de los organismos seccionales, rompe con el actual
modelo existente de un Estado gobernado unitaria y centralizadamente.
La propuesta en la parte relativa a la divisin poltica y administrativa del
Estado, consagra la construccin de un proceso de desconcentracin poltica y
administrativa que se estructurar en forma voluntaria y progresiva, a partir del
deseo y decisin de las provincias que actualmente existen en el Ecuador,
pues es innegable que una de las caractersticas peculiares de un rgimen de
autonomas es el que no puede ser instaurado de una manera compulsiva, sino
partiendo de un debate que desemboque en un acuerdo nacional, para que ello
suceda es indispensable que exista una firme voluntad poltica desde la
centralidad del poder y de quienes demandan su vigencia, para que este
modelo de gobierno y administracin pueda hacerse realidad en el corto plazo
en el pas.
La propuesta de la Comisin incluye como criterio fundamental que es
consustancial con un rgimen de autonomas, el que los ciudadanos y
ciudadanas tengan una activa participacin en la toma de decisiones de inters
de las circunscripciones territoriales en las que habitan, por ello no slo se
establecen constitucionalmente atribuciones en favor de las Juntas
Parroquiales, en cabal entendimiento de volver real el poder ciudadano y no
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limitarlo a una democracia simplemente electoralista, de permanente campaa
electoral del gobierno, legisladores e incluso directivos de gobiernos
seccionales, por eso se propone establecer el funcionamiento de Asambleas
Parroquiales como instancias de la ms amplia y genuina participacin social,
se establecen a nivel cantonal los Cabildos-Ampliados, donde podrn
converger representantes de las distintas Juntas Parroquiales Urbanas y
Rurales y sectores de la sociedad civil organizada, de acuerdo a regulaciones
que debern expedir los propios Concejos Cantonales, a travs de ordenanzas
en que se definan la composicin de los mencionados Cabildos, que tendrn
expresamente facultades de aprobar el plan de desarrollo de la respectiva
localidad, as como el presupuesto anual municipal, y conocer la informacin
que sobre las labores realizadas presente el Alcalde del respectivo cantn,
informe que por supuesto podr merecer observaciones, sugerencias o
recomendaciones..
Por otra parte se propone que se destine para los organismos seccionales,
adems de sus ingresos propios generados mediante ordenanzas o
establecidas en las respectivas leyes de rgimen provincial o municipal, que al
menos el 25% de los ingresos corrientes totales del Presupuesto General del
Estado sean distribuidos entre los distintos Consejos Provinciales y Municipales
del pas, tomando en consideracin, el nmero de habitantes, necesidades
bsicas, insatisfechas, capacidades productivas o contributivas y extensin
territorial, pues es absolutamente claro que si no existe autonoma econmica
la autonoma de orden legal resulta meramente declarativa.
La propuesta incluye tambin una radical desconcentracin de la
administracin central, disponiendo que las autoridades del gobierno central
que atienden asuntos sectoriales en las provincias o cantones, tengan igual
capacidad de decisin que las que tienen las autoridades de carcter nacional,
a efectos de que las peticiones, demandas o reclamos de los habitantes de
cantones y provincias, tengan respuestas giles y oportunas de quienes estn
autorizados para conocer de las mismas.
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En este mbito de desconcertacin del poder, se elimina la figura del
Gobernador Provincial y se crea una Comisin integrada por tres directores
regionales o provinciales de la administracin central y tres representantes de
la administracin provincial, para que sean los que coordinen acciones entre
los organismos del rgimen seccional autnomo y la administracin nacional,
Comisin que la presidira el Prefecto de la respectiva provincia a quien se le
otorga la calidad de mxima autoridad provincial.
En la propuesta se cree conveniente crear un Gabinete Territorial que lo
presidira el Presidente de la Repblica y lo integraran los distintos Prefectos
Provinciales con lo cual se crea un espacio de dilogo directo entre quien
representa la administracin nacional y quienes representan la administracin
provincial, en un ltimo tpico gobierno de tipo intermedio que existe en
cualquier Repblica y es el nexo adecuado entre el Gobierno Nacional y los
Gobiernos Municipales o Parroquiales.
Es necesario reflexionar sobre el irrefrenable proceso migratorio del campo a la
ciudad que es una constante del mundo actual, con lo cual se estimula
indirectamente una concentracin poblacional que favorece las grandes urbes
como Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Ambato, Portoviejo, Manta, lo cual
desalienta la estada del hombre de la zona rural que es el sector humano de
mayor y directa vinculacin con la produccin, constituyndose en un factor de
orden socioeconmico que no puede dejar de ser valorado en sus efectos a
favor de una mayor seguridad alimentaria, aquello tambin amerita dar todo el
apoyo al sector rural y a las provincias perifricas del pas, todo lo cual tiene
estrecha vinculacin con los procesos de desconcentracin del poder. Mora
Solrzano, (2 003)
El derecho a una educacin de calidad En trminos de la calidad de la educacin, parte de la idea de la
desconcentracin es el impulso a una mayor diversidad educativa, integrando
contenidos de las culturas locales y favoreciendo su enriquecimiento. En este
sentido, adems, descentralizar es una aspiracin antigua en el pensamiento
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educativo, como lo es la idea de que el proceso formativo se produce tambin
en mbitos diferentes a la escuela y durante toda la vida.
Para el proceso de desconcentracin pedaggica, la interculturalidad debe ser
incorporada a su legislacin como rasgo del conjunto de la educacin. Las
buenas prcticas existentes, en general, pueden surgir con los apoyos
especficos que vienen de fuera de los Ministerios de Educacin, pero su
expansin y sostenimiento requieren otros gobiernos y poltica nacionales,
regionales y locales.
Preocupacin por la desigualdad y la justicia
Junto con el avance de los diversos procesos encaminados a la
desconcentracin, se confirma la existencia de dificultades y cuestiones crticas
que venan siendo esbozadas ya desde hace varios lustros. Tedesco, (1987),
por ejemplo, consideraba que en sociedades con estructuras caracterizadas
por fuertes desequilibrios, era poco viable introducir dinamismo y renovacin en
la esfera de la educacin va el incentivo de la competencia, pues el sector
pblico y el privado se dirigen a pblicos diferentes. La desconcentracin
tambin se ve afectada, pues, por las estructuras sociales: En definitiva, como
la disponibilidad de recursos est desigualmente distribuida, la
desconcentracin termina por provocar una mayor correspondencia entre
desigualdad social y desigualdad educativa
La transferencia de responsabilidades y poder a los actores y a las instituciones
(competencias y las funciones) requiere un conjunto de condiciones para
favorecer los mejores resultados educativos.
Indica Tedesco, adems, que
[...] el fortalecimiento de la participacin, de la capacidad de gestin
institucional y, en definitiva, de la responsabilidad por los resultados del trabajo
exige, como condicin necesaria, un activo rol de la administracin central en la
asignacin de recursos de acuerdo a prioridades que superen la capacidad
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inicial de cada institucin, regin o mbito educativo local para desarrollar sus
iniciativas (Tedesco 1987:146). Las opciones de estrategia adquieren, segn
Tedesco, un valor democrtico o antidemocrtico segn el lugar que ocupen en
el conjunto de la poltica educativa y social.
En el Proyecto Educativo Nacional se remarca como la ampliacin de la
cobertura, en ausencia de vigorosas polticas nacionales, se realiza a travs de
circuitos diferenciados de calidad. Con ello se produce una exclusin ms
sofisticada que consiste en estar dentro del sistema educativo pero con un
servicio diferente en calidad. La antigua exclusin era la no-incorporacin al
sistema. El dficit de atencin subsiste an en educacin inicial y en la falta de
conclusin de la educacin secundaria de un grupo importante de estudiantes.
La conceptualizacin de Desarrollo Social enfocado a las libertades civiles y
polticas, a la sostenibilidad ambiental como equidad de gnero, tnica, como
factores que garantizan la seguridad humana e ntimamente relacionados con
la Educacin, globalizan la problemtica social.
La Educacin analizada desde dos perspectiva: 1.- La educacin es una
consecuencia del desarrollo; y, 2.- La educacin es causante del desarrollo
Ortiz Lemos, (2 005) De acuerdo a los objetivos del Milenio de la ONU, se
llega a las siguientes conclusiones: a) Si un pueblo alcanza altos niveles de
educacin, este pueblo ha alcanzado altos niveles de desarrollo; y b) Si un
pueblo incrementa su educacin, en igual medida incrementar su desarrollo.
El factor social que es el incuestionable eslabn del desarrollo, considerada la
sociedad civil, a) como el conjunto de instituciones que definen y defienden los
derechos individuales polticos y sociales de los ciudadanos y que proporcionan
su libre asociacin; y, b) el conjunto de movimientos sociales que
continuamente plantean nuevos principios y valores, nuevas demandas
sociales as como vigilar la aplicacin efectiva de los derechos ya otorgados.
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La Direccin Provincial de Educacin de Pichincha, requiere para su gestin
desde un proyecto hasta una planificacin desde la idea a un modelo
estandarizado en lo filosfico; interpretacin como la de Armijos (PROPAD
2005,)El proyecto educativo es concebido como una articulacin de procesos
que no se limita a la programacin de actividades cotidianas, es la manera de
materializar los grandes propsitos de cambio social a travs de la educacin
A ms de la Constitucin Poltica en 1998, que declara que la administracin
del Estado ecuatoriano es descentralizada, se cuenta con la Ley de
Desconcentracin del Estado decretada en octubre de 1997, que tienen como
propsito impulsar la desconcentracin y descentralizacin administrativa y
financiera del Estado, y la participacin social en la gestin pblica; y un
reglamento a esta ley, expedido en el 2001, que traza el camino para que los
Municipios puedan solicitar la desconcentracin.
Adems existen una serie de disposiciones legales que adjudican fondos a
ciertas jurisdicciones territoriales especficas y transfieren recursos del gobierno
central a los gobiernos seccionales.
Cabe destacar, la creacin del Fondo de Desarrollo Provincial, FONDEPRO, el
Fondo de Desarrollo Seccional, FODESEC, en 1990 y la Ley Especial de
Distribucin del 15% de los recursos del gobierno central a los gobiernos
seccionales autnomos creada en 1997.
La consideracin del contexto de dolarizacin, bajo el modelo de apertura
econmica, es fundamental para analizar la viabilidad del proceso de
desconcentracin fiscal en el pas. Se debe afirmar tambin que pese a las
reformas, el rgimen fiscal sigue siendo centralizado y bsicamente sectorial.
Los presupuestos en los hechos, se siguen construyendo en base a los
presupuestos anteriores y menos en funcin de acciones programticas que
reflejen claramente impactos discriminados territorialmente.
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Criterios que determinan la forma y amplitud de la desconcentracin Previamente a la consideracin de posibles opciones sobre modelos
organizativos desconcentrados o incluso con tendencias descentralizadoras,
convendra tener presente algunas conclusiones comnmente aceptadas y que
no por conocidas resulta ocioso su comentario.
En primer lugar, no existe un modelo puro de organizacin que sea vlido en
todos los casos, y podra afirmarse, tal como anteriormente se indic, que
existirn tantos modelos como pases o, lo que es lo mismo, cada pas debe
buscar su propio modelo.
En segundo lugar, las experiencias e iniciativas que lleve a cabo un pas, aun
en el supuesto de una probada valoracin positiva, slo tienen utilidad como
punto de referencia para las decisiones que deba adoptar otro pas y, en el
mejor de los casos, la traslacin de parte de la experiencia requerir un
meditado proceso de reelaboracin para adaptarlo a las circunstancias
concretas que supongan diferencias con las correspondientes del pas que
formul el programa.
En tercer lugar, un programa de reorganizacin o reforma es esencialmente un
proceso dinmico que se desarrolla en el tiempo hacia unos objetivos finales.
En razn de ello, aparte de la necesaria planificacin de etapas y objetivos
intermedios, debe tener la suficiente flexibilidad o adaptabilidad para hacer
frente a requerimientos imprevistos, sin que ello afecte a los objetivos finales.
Consecuentemente, no parece conveniente considerar el plan como la panacea
definitiva. La mitificacin de un plan deviene habitualmente en su petrificacin
y consiguiente inutilidad.
Por ltimo, las innovaciones en educacin han de formularse con suma cautela
y sus resultados slo se perciben suficientemente a medio plazo, salvo cuando
se trata de cuestiones de estricta gestin. No parece, por tanto, que deban
adoptarse medidas que supongan una ruptura total con la situacin existente ni
introducir innovaciones revolucionarias si previamente no se han constatado
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sus efectos a travs de una fase experimental aplicada en un
