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EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE LA REGIONALIZACIÓN DE LA DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COLOMBIA
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EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE
LA REGIONALIZACIÓN DE LA DISPOSICIÓN FINAL
DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COLOMBIA
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Gestión del Conocimiento
EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA
SOBRE LA REGIONALIZACIÓN DE LA
DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS
EN COLOMBIA
Bucaramanga, 29 de septiembre de 2011
La política sectorial se enfoca en la generación de condiciones necesarias para incrementar la oferta de rellenos regionalizados.
La evaluación de la política de regionalización es necesaria para analizar los efectos de su implementación frente a ciertas particularidades que pueden enfrentar los proyectos a desarrollar, para proponer ajustes en el proceso adelantado.
POLÍTICA PÚBLICA
OBJETIVO DEL ANÁLISIS
Adelantar una evaluación a la política pública en
cuanto a la regionalización de la disposición final
de residuos sólidos, incluyendo varios criterios
para la toma de decisiones. Tal evaluación,
utilizando herramientas económicas y del campo
de la investigación de operaciones, permitirá
especificar un modelo para establecer el nivel de
sensibilidad de diferentes escenarios para la
política de manejo eficiente de residuos sólidos
en Colombia, considerando el conjunto de
restricciones que se enfrentan.
OBJETIVO DEL ANÁLISIS
1.1. ¿Cómo es el comportamiento de los efectos de la política pública sectorial, frente a las particularidades técnicas, sociales y de política local que se afrontan?
2.2. ¿La política diseñada por el Gobierno Nacional, realmente se puede constituir como una herramienta que permita realizar una primera aproximación a la solución de la problemática de la disposición final en determinadas regiones del país?
MARCO TEÓRICO
a. Políticas para la administración y gestión de
residuos sólidos.
b. Modelo para la selección de momentos
oportunos para el desarrollo de proyectos de
empresas de servicios públicos.
• En Europa y Norte América, la gestión de los residuos sólidos en la segunda mitad de los años 70´s era la utilización de rellenos locales.
• Posteriormente, las actividades de reciclaje y/o aprovechamiento se vuelven populares en Europa, dadas las subvenciones estatales que se otorgaron.
• La tendencia fue adoptando durante los 80 y 90 en Norte América y Japón, donde el común denominador para la gestión de los residuos era la disminución del material a disponer. En suma, debido a la disminución de residuos, se comienza a preferir recorrer mayores distancias para disponerlos en sitios que atienden dos o más localidades (regionalización).
Políticas para la GRS
Políticas para la GRS
• Para la década de los 90’s, algunos estudios hacen uso de la teoría de impuestos Pigouviana, estableciendo costos sociales relacionados con las externalidades que generan las actividades de aprovechamiento (subsidios), versus los costos atados a las externalidades provocadas por disponer residuos.
• Este tipo de análisis comienza a generar una cultura de aprovechamiento, y se profundiza en los beneficios derivados de incorporar dentro de los mercados, esta clase de materiales. Lo anterior, adicionado a la adopción de instrumentos de comando y control promueve actividades de aprovechamiento y reciclaje.
• En conclusión, el estado actual en los países desarrollados es promover la disminución de los residuos, fortaleciendo el reciclaje.
Políticas para la GRS
Para países Latinoamericanos:
• Se han presentado pocos acercamientos a la política de regionalización de la disposición final.
• A pesar de que en países como Brasil, Chile, Méjico y Colombia que han promovido la privatización del servicio y por ende de regionalización (buscando la captación de economías de escala), la dificultad de concertación política ha sido un obstáculo.
• Colombia aún está rezagada en cuanto las políticas públicas de gestión de residuos sólidos, encontrándose en lo que se podría denominar como una primera fase, que consiste en la promoción de la “disposición final regionalizada”
Medaglia, Hueth y Mendieta (2006), proponen un modelo multiobjetivo para la escogencia y selección de los momentos oportunos para el desarrollo de proyectos de empresas de servicios públicos, dado un portafolio de candidatos por emprender.
Este modelo simultáneamente maximiza las condiciones económicas, privadas y sociales de los agentes involucrados, satisfaciendo un conjunto de condiciones:
(i) cronológicas en cuanto el inicio de los proyectos (fechas factibles de inicio más temprana y más tardía de cada uno de los componentes del portafolio),
(ii) un presupuesto máximo disponible (variable exógena) y
(iii) un flujo de caja que se deriva de cada uno de los proyectos (variable endógena).
Momento oportuno
Momento oportuno
Las restricciones que son atendidas en este modelo son:
(i) Cada proyecto tiene al menos una fecha de inicio;
(ii) Existe un número mínimo y máximo de proyectos del portafolio a desarrollar;
(iii) Se encuentra plenamente definida una serie de relaciones de precedencia entre los proyectos,
(iv) Se cuenta con un presupuesto de inversión definido y
(v) El presupuesto disponible no puede ser negativo al final del periodo de análisis.
Momento oportuno
Dada la constitución de este modelo, se encontró factible su aplicación para evaluar la Política Pública en cuanto la regionalización del componente de disposición final, ya que el Gobierno ha venido proponiendo un portafolio de rellenos sanitarios regionales, que de acuerdo con la voluntad política local se irán desarrollando en los próximos años.
EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA
Para evaluar la política de regionalización se realiza una aplicación del modelo, minimizando el agregado del total de los impactos económicos, privados y sociales relacionados , que pueda ocasionar cada uno de los rellenos del portafolio propuesto, en busca de generar el mínimo impacto posible sobre las comunidades.
El impacto privado
El impacto privado
En Colombia, la estructura de costos privados del
servicio público de aseo, de acuerdo con la
metodología de la CRA, se divide en dos: (i) Un
Costo Fijo Medio de Referencia - CFMR y Un
Costo Variable Medio de Referencia - CVMR -, el
cual calcula a partir de los costos de recolección y
transporte, el costo de transporte por tramo
excedente, el costo de tratamiento y disposición
final y el costo por manejo del recaudo variable así:
CVMR = CRT + CTEP + CDTP + CMRV
El impacto privado
CVMR = CRT + CTEP + CDTP + CMRV
Dónde:
• CTEP: Costo de transporte por tramo excedente,
calculado como el promedio del tramo excedente
ponderado por las toneladas provenientes del área de
servicio ($/tonelada).
• CDTP: Costo de disposición final promedio calculado,
cuando hay más de un sitio de disposición final, como el
promedio de los costos (CDT) de éstos, ponderado por
las toneladas del área de servicio que se disponen en
cada uno ($/tonelada).
El impacto privado
Para la estimación del CDTP, la CRA utilizó modelos de Ingeniería planteados por ECONOMETRÍA , haciendo uso de 3 tecnologías de referencia.
La estimación de los costos para cada tipo de relleno sanitario consiste en calcular el costo medio por tonelada “como el valor presente neto de las inversiones y gastos durante la vida útil y el tiempo de post-cierre de cada tipo de relleno sanitario, dividido por el valor presente neto de las toneladas dispuestas durante la vida útil del relleno” .
El impacto privado
La CRA divide la actividad de recolección y transporte en dos componentes: (i) Recolección y transporte hasta una distancia igual o inferior a 20 Km del centroide de producción en dirección al sitio de disposición final y (ii) transporte excedente para aquel trayecto superior a 20 Km.
Lo anterior, busca responder a la política nacional de promoción de rellenos sanitarios regionales, que en consecuencia significaría recorrer mayores distancias desde el centroide hasta el sitio de disposición final y, por ende, incremento en los costos de transporte.
La metodología introduce señales para que los prestadores busquen realizar el transporte por tramo excedente en vehículos de carga a granel, con lo que se aprovecharían las economías de escala de transportar más residuos en un solo vehículos. Para esto, utiliza el modelo de cálculo de costo de transporte normal a granel desarrollado por el Ministerio de Transporte
El impacto privado
El impacto económico
El impacto económico
Con el objeto de contabilizar el impacto económico que
genera un relleno sanitario del orden regional sobre la
comunidad afectada por su construcción, se hace
necesario utilizar métodos como el de valoración
contingente, con el fin de inferir el valor que cada uno de
los usuarios del relleno le asignan a este servicio público.
Conocer lo que cada uno de los usuarios estaría
dispuesto a pagar (DAP) por el beneficio de contar con un
sitio adecuado para la disposición final de los residuos
sólidos que produce; o lo que sería lo mismo, cuanto
estarían dispuestos a recibir como contraprestación por
no contar con un sitio adecuado.
Dada la imposibilidad de hacer para toda la comunidad
afecta a la prestación del servicio, la alternativa consiste
en calcular estimativos de los resultados de la aplicación
de políticas (ya aplicadas) en sitios donde no se haya
implementado una política similar.
La herramienta es conocida como “Transferencia de
Beneficios” (TB). De acuerdo con la “European
Commission, DG Enviroment” (2000), si un estudio es
evaluado económicamente e interpretado para una zona
determinada, los estimativos de sus consecuencias
económicas pueden utilizarse como un indicador de los
impactos que pueden ocurrir en otra región.
El impacto económico
El impacto económico
Para efectos de un estudio de estas características, se debe inferir cuánto estarían dispuestos a recibir los usuarios como contraprestación por no contar con un sitio adecuado para adelantar la actividad de disposición final; de esta manera es factible contabilizar la pérdida de bienestar de los usuarios, es decir, el impacto económico que les ocasiona no contar con un relleno sanitario.
El impacto social
El impacto social
El cálculo del impacto social que ocasionan los
rellenos regionales, resulta de analizar las
posibles des amenidades que éstos ocasionan.
El cálculo las des amenidades (olor, ruido,
degradación estética del paisaje, entre otros)
ocasionadas en el área de influencia de un
relleno, se puede realizar a través de una
aproximación a la reducción en el valor de la
propiedad en la zona de afectación del relleno.
El impacto social
La metodología adecuada para el cálculo en cuestión, es
denominada como PRECIOS HEDÓNICOS
Tal y como sucede con la metodología de VALORACIÓN
CONTINGENTE, puede resultar altamente costosa y
compleja, debido a la carencia de información y la
ausencia de un uso generalizado de sistemas de
información geográfica en nuestro país.
Para solventar la problemática descrita, en este caso
también se implementará la metodología denominada
“Transferencia de Beneficios” - (TB).
El impacto social
La expresión matemática a construir para
valorar el impacto social de los rellenos
sanitarios regionales, es la estimación de la
depreciación del valor de las viviendas en
el área de influencia de los municipios en
donde se desarrollarán los rellenos
Las bases de datos
Para la determinación de todos los costos
que involucran un estudio de estas
características, se hace necesario identificar
la ubicación de los sitios de disposición final
factibles y los municipios relacionados, así
como el momento de inicio de operaciones
de éstos, de acuerdo con los ESCASOS
recursos disponibles para apoyar la política
pública
El impacto privado
• Para la determinación de los costos privados, además de
hacer uso de los costos que traen incorporados los modelos
de la CRA, se hace necesaria la consulta de la siguiente
información:
(i) (i) Apoyo financiero de la nación a cada uno de los rellenos sanitarios
analizados durante su primer año de vida.
(ii) (ii) Toneladas diarias producidas por cada uno de los municipios que
conforman los rellenos sanitarios, (SUI de la SSPD)
(iii) (iii) Distancia en kilómetros desde cada uno de los municipios hasta
el sitio de disposición final regional, construidas a partir de diferentes
mapas departamentales, disponibles en medio Digital en el IGAC .
Sin embargo para algunos municipios seguramente será necesario
consultar con Gobernaciones y/o Alcaldías para obtener algunas
distancias que no se encuentren disponibles en el IGAC.
El impacto económico
(i) (i) La Encuesta Continua de Hogares (ECH) - 2004 del
DANE y Encuesta de Capacidad de Pago (ECP)
realizada en el 2004 por la Universidad Nacional de
Colombia para Bogotá; las dos anteriores para inferir los
ingresos a nivel nacional, por estrato socieconómico.
(ii) (ii) Información de la disponibilidad a pagar por ingreso
medio de cada estrato socioeconómico del municipio de
Pamplona. (2004)
(iii)(iv) A partir de estudios desarrollados por la CRA se
puede calcular el número de potenciales usuarios del
servicio en las regiones a analizar, utilizando el promedio
de toneladas de residuos sólidos generados por usuario.
misma que se recuperó para los costos privados.
El impacto social
(i) (i) Área del municipio.
(ii) (ii) Población.
(iii) (iii) Número de viviendas en el municipio.
(iv) (iv) Toneladas diarias producidas por cada uno de los
municipios que conforman los rellenos sanitarios.
(v) (v) Distancia en kilómetros desde cada uno de los
municipios hasta el sitio de disposición final regional.
(vi) La información señalada en los numerales (iv) y
(v), es la misma que se debe recuperar para los
costos privados.
RESULTADOS
¿Que arroja el modelo?
Resultados de las fechas de inicio óptimas para el portafolio de rellenos sanitarios, bajo la línea base considerada
¿Que arroja el modelo?
Función objetivo optimizada (ponderada) del escenario línea base
•Se aprecia que los impactos económicos y privados no son tan representativos como el impacto social. Lo anterior lleva a pensar que el comportamiento del programa de minimización está siendo afectado en gran medida por el impacto social, (se supuso que el potencial máximo ambiental de un relleno se logra cuando se encuentra localizado a una distancia superior a 15 km - 707 km^2).
•La función objetivo ponderada (optimizada) es aproximadamente 2 veces menor que el impacto social que generaría el portafolio de proyectos sobre la comunidad.
Simulaciones - Privados
• La eliminación del CTEP de los impactos privados, proporciona ganancia en eficiencia de la función objetivo al no considerar el impacto social de los proyectos, contribuyendo a mejorar el ingreso de los hogares; bajo esta simulación, se consolida como un elemento decisivo para la definición de política pública en el portafolio de proyectos planteado.
• La incorporación del apoyo financiero de la nación, proporciona una ganancia en eficiencia de la función objetivo; de no considerarse los impactos sociales que genera el portafolio; se puede inferir que el nivel de ingresos de los hogares mejora dado que la ganancia en eficiencia es considerable.
• Se evidencia que el comportamiento del programa de minimización está siendo afectado en gran medida por el impacto social que generan los proyectos.
Simulaciones - Social
Cuando se elimina dentro del análisis social el componente privado, los cambios son significativos;
Esta simulación implica que de prestarse el servicio público de disposición final de manera gratuita durante 30
años, el aumento en el bienestar de los hogares es de aproximadamente 60%.
Simulaciones – Política Local
•Se tiene que el Relleno de Sabanalarga se debe iniciar en el año 2013, generando que el proyecto de El Banco se acelere un año. •La implicación de este evento, es que de no completar la voluntad política en el municipio de Sabanalarga para el 2010, El hacedor de la política deberá enfocar sus gestiones para promover que sea incluido por parte del Concejo Municipal en El POT a más tardar durante el 2009, el sitio de disposición de El Banco.
i Nombre del Relleno 2009 2010 2011 2012 2013
1 Sabanalarga XXXXXXX
2 Capitanejo
3 Puente Nacional
4 Barrancabermeja
5 El Banco XXXXXXX
6 Santander de Quilichao
7 Sogamoso
Marca la fecha inicial del proyecto para el escenario línea base
XXXXXXX Marca la fecha inicial del proyecto para el escenario 12
FECHA DE INICIO DEL PROYECTO i
Fuente: Cálculos Propios
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES 1. Es factible realizar una evaluación a la Política Pública
mediante la cuantificación de los impactos que se generan sobre la comunidad relacionada con su implementación.
2. En cuanto a las particularidades económicas, privadas, sociales y de política local, se puede identificar y entender las interacciones entre los criterios mencionados y, deducir algunos efectos que se podrían presentar haciendo efectivo el desarrollo del portafolio propuesto por el hacedor de la política.
3. Frente a los impactos privados, se podría concluir que la estructura tarifaria del servicio público de aseo no es un elemento decisivo en el diseño de la Política Pública, ya que su impacto sobre las decisiones que sobre la actividad de la disposición final se tomen, se torna poco relevante frente a las implicaciones sociales y económicas valoradas.
Sin embargo, no se puede desconocer que la TB presenta debilidades, ocasionando que el peso del componente privado puede ser menospreciado al evaluar la política en cuestión.
CONCLUSIONES 4. Entonces, es recomendable realizar una cuantificación de los impactos
sociales y económicos que ocasiona un relleno sanitario sobre la comunidad, atendiendo las realidades propias de nuestro país, y lograr extrapolar los resultados a las zonas en donde se ha venido promoviendo la regionalización de la disposición final.
5. Por otro lado, en cuanto los análisis frente a los impactos económicos y sociales, se puede verificar la conveniencia de promover que las comunidades conozcan la actividad de la disposición final, difundiendo la importancia que ésta merece.
Esta tarea podría generar dos efectos positivos:
(i) Que los modelos propuestos por la regulación económica con el objeto de remunerar adecuadamente tal actividad, sean entendidos por parte de los usuarios en términos de adelantar de manera adecuada la disposición de sus residuos, y
(ii) Que al llevar a cabo estudios sobre la DAP de la población frente a este servicio ambiental, sea posible evidenciar un valor muy cercano al que los usuarios le asignan.
CONCLUSIONES
6. Todo lo mencionado anteriormente, contribuye a precisar que la Política Pública para una adecuada Disposición Final, por si sóla no contribuye a superar la problemática que se enfrenta; la política debe ir acompañada de análisis ex ante, con el objeto de definir tareas que realmente contribuyan a hacer de su implementación un medio para lograrlo.
CONCLUSIONES
8. Se precisa que la tendencia global es promover las actividades de aprovechamiento y reciclaje;
La regulación económica del servicio podría emitir señales explícitas que las promuevan y desde su ámbito de aplicación, construir una política que no sólo comprenda la disposición final regionalizada, sino que se busque también la disminución del material que es depositado en los rellenos.
Esta debe ser la siguiente generación en materia de Política Pública del servicio de aseo.
El análisis que se pone a consideración, se constituye en una herramienta complementaria a la Política Pública, que puede
servir como base para continuar los análisis de las propuestas gubernamentales, y generar toma de decisiones ajustadas a las
realidades de nuestro país.
Adicionalmente posibilita la identificación de ajustes, para generar los menores impactos posibles sobre la población.
JULIO CÉSAR DEL VALLE RUEDA
GRACIAS
