5. Ordenamiento Territorial - Gerardo Castillo

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AMÉRICA LATINA EN EL CONTEXTODEL DESARROLLO DE INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Gerardo Castillo GuzmánOctubre, 2011

Contenido

1. Marco de la investigación.2. Definiciones conceptuales.3. Derrotero del concepto.4. Experiencias y marcos legales

latinoamericanos.5. Consideraciones finales.

Creando conocimiento, promoviendo mejores entornos sociales 2

Marco de la investigación

La dramática expansión de proyectos extractivos en América Latina iniciada en la década de 1990 ha ido acompañada de un incremento en conflictos sociales que involucran a poblaciones indígenas y campesinas.

En este contexto, diversas voces desde la sociedad civil consideran que procesos de ordenamiento del territorio contribuirían a disminuir muchos de estos conflictos.

Sin embargo, los países latinoamericanos recién están elaborando marcos legales en esta dirección y las experiencias de ordenamiento en el territorio son iniciales.


Marco de la investigación Es así que el Revenue Watch Institute, en colaboración con la

Fundación Ford, solicitó a Societas Consultora de Análisis Social coordinar un estudio comparativo sobre los marcos legales del ordenamiento territorial en México, Colombia, Ecuador, el Perú, Bolivia y Chile.

Este estudio tiene como objetivos: Examinar las legislaciones nacionales sobre ordenamiento

territorial en el contexto del desarrollo de industrias extractivas.

Examinar algunas experiencias de ordenamiento territorial regional alrededor de proyectos extractivos.

Identificar recomendaciones de políticas públicas para mejorar los instrumentos de ordenamiento territorial en América Latina.


Marco de la investigación Esta presentación recoge los hallazgos primeros de

la investigación. Ella ha sido realizada por investigadores ligados a

instituciones de la sociedad civil en los países mencionados:

Alejandro Rojas y Zamir Fajardo – Fundar, México. Paulo Andrés Pérez - Foro Nacional por Colombia,

Colombia. Sofía Suárez - Grupo Faro, Ecuador. Carmen Crespo - Fundación Jubileo, Bolivia. Jorge Quezada – Crearedes, Chile.


Definiciones conceptuales

Ordenamiento territorial: “Conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias,

metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”. (Artículo 9, Ley 388 de 1997, Ley Ordenamiento Territorial de Colombia).

“Planeación de las actividades humanas estratégicas para el desarrollo sostenible, de acuerdo con las condiciones del territorio y sus recursos naturales". (CONAM/GTZ. Bases conceptuales y metodológicas para la elaboración de la guía nacional de ordenamiento territorial. Lima: GTZ, 2006).



El OT identifica las fortalezas de un territorio para aprovecharlo eficientemente. Advierte las restricciones naturales, lo que lo convierte en una estrategia preventiva, tanto para aumentar posibilidades de mejora de calidad de vida como para reducir riesgos. El OT está orientado a “la generación de riqueza y a la solución de los conflictos en el uso y ocupación del territorio.” (CONAM/GTZ).

El OT comprende una división político-administrativa, una especificación de prioridades de desarrollo, una propuesta de asentamientos humanos y una propuesta de los usos del suelo. (Boisier. Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial. Santiago de Chile: CEPAL, 1999).


Definiciones conceptuales “Conjunto de políticas democráticas y participativas de los

gobiernos autónomos descentralizados que permiten su apropiado desarrollo territorial, así como una concepción de la planificación con autonomía para la gestión territorial, que parte de lo local a lo regional en la interacción de planes que posibiliten la construcción de un proyecto nacional, basado en el reconocimiento y la valoración de la diversidad cultural y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas y ambientales, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la población en donde prime la preservación del ambiente para las futuras generaciones.” (Artículo 296, Código orgánico de organización territorial, autonomía y descentralización de Ecuador).



En breve: Entres diversas organizaciones y gobiernos de América Latina no

existe un consenso sobre lo que es OT y ZEE. Las definiciones cubren desde temas enfocados a uso de suelos hasta amplias declaraciones sobre sostenibilidad, justicia y eliminación del conflicto. Estas definiciones son más declaraciones políticas de lo que debe ser, antes que herramientas conceptuales de lo que es.

Sin embargo, de manera general, se asocia OT con un proceso político de decisión sobre las formas de desarrollo económico y social al que se quiere llegar. Mientras que ZEE se asocia con herramientas técnicas que proporcionan insumos para optar por formas de priorizar actividades económicas y productivas.


Derrotero del concepto El ideal de ordenamiento y control del territorio y de

sus poblaciones es una vieja quimera en América Latina. Si entendemos el ordenamiento del territorio como el

propósito de controlar las actividades de la población sobre el espacio y dirigir la producción de determinados bienes con fines políticos (ya sean este propósito el logro de un equilibrio cosmológico, la retribución a la Corona por el proceso civilizador o la ideología liberal del bienestar de todos los ciudadanos), el concepto se remonta a las políticas de estados como el inca o el azteca de incentivar y centralizar la producción de determinados bienes agrícolas a través de movilizar coactivamente y dominar poblaciones en diferentes nichos ecológicos.


Derrotero del concepto

La separación ideal entre República de Indios y República de Españoles y la creación de comunidades campesinas autosuficientes con un territorio adscrito es producto directo de un sistema colonial que extraía mano de obra y recursos agropecuarios de la población indígena.



En varias de las sociedades latinoamericanas actuales –por ejemplo, la peruana tras la quiebra de un orden de poderes regionales gamonales luego de la reforma agraria y la violencia armada—, no existe capacidad de imponer un ordenamiento del territorio, la población y la producción sin encontrar enorme y abierta resistencia.


Derrotero del concepto En otras palabras, en ausencia de un sistema de

control único que monopolice la violencia, diversos poderes fragmentados luchan por el control de los beneficios de diversas actividades productivas, incluyendo las extractivas.

De esta manera, no es tanto la existencia o no de un esquema ordenador del territorio (formar políticas como el Estado-nación) sino la existencia de mecanismos que gocen de legitimidad de distribución de los beneficios el punto central en discusión.


Derrotero del concepto La historia reciente del ordenamiento territorial proviene del “land-

use planning” o “zoning” en los Estados Unidos e Inglaterra y está ligado a los intentos por limitar/ordenar el crecimiento urbano.

Él está referido a las políticas públicas que ordenan y regulan el uso de la tierra de una manera eficiente y ética, para así prevenir conflictos en el uso de la tierra.

Cada unidad gubernamental intentaba ordenar las necesidades de la comunidad al tiempo de salvaguardar los recursos naturales. Para ello, se realizaba una evaluación sistemáticas de los potenciales de tierra y agua, las alternativas del uso de la tierra, las condiciones económicas y sociales con el propósito de adoptar las mejores opciones de uso de la tierra.

Un elemento importante a considerar es que la escala que se utilizaron generalmente variaba entre barrios, distritos y ciudades, no regiones mayores y complejas.



En el diseño de comunidades urbanas, se pasaron por varios modelos de ordenamiento a lo largo del siglo XX:

Planeamiento comprehensivo (planeamiento tradicional). Planeamiento sistémico. Planeamiento democrático. Planeamiento ambiental. Planeamiento de equidad e incidencia. Planeamiento estratégico. Crecimiento inteligente (Smart growth).



En breve:La historia reciente del OT y la ZEE en

América Latina proviene de experiencias de ordenamiento urbano, las cuales no han sido diseñadas para enfrentar amplios territorial regionales, poblaciones con fuerte desigualdad económica y social y la presencia de actividades mineras y petroleras.


Experiencias y marcos legales latinoamericanos

¿Qué experiencias y marcos legales sobre ordenamiento territorial se vienen desarrollado en América Latina?

México: La organización política y territorial de México es diseñada bajo un

modelo tradicional de Estado-nación. La constitución política, que se mantiene desde 1917 aunque con

modificaciones, otorga al Estado el derecho de ordenar el territorio y la posesión de los recursos naturales, incluyendo el agua, los hidrocarburos y los minerales.

Asimismo, el Estado es el garante del disfrute de estos recursos por parte de los individuos y los pueblos indígenas.

Sin embargo, el Estado es la única entidad legalmente autorizada a regular el uso del territorio y el desarrollo de actividades económicas.



De esta manera, el Estado se convierte en promotor de actividades económicas como la minería y la hidrocarburífera, a la par de garante de las regulaciones ambientales y sociales.

Este doble papel es problemático y en la práctica poder ejecutivo federal no ha llevado ninguna denuncia ambiental ante las instancias judiciales.

Esta situación es aún más crítica en el caso de los hidrocarburos, donde el Estado detenta el monopolio de la explotación de los recursos.

Finalmente, cabe señalar que no existe legislación sobre ordenamiento territorial específica sino una ley sobre medio ambiente (Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente) y una -Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.



Colombia: La ley 388, o Ley de Desarrollo Territorial,

que ordenó a los municipios la formulación y aprobación de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) fue el resultado de tres décadas de discusión sobre las formas de enfrentar una acelerada urbanización, producto de procesos de industrialización y violencia armada.



Esta ley se dio en el marco de un proceso de descentralización administrativa del Estado promovida por el Banco Mundial.

Las unidades encargadas de desarrollar los planes de OT no son las ciudades, sino los municipios, muchos de los cuales cuentan con extensos recursos naturales.

Se producen tensiones de competencias con otros sectores y niveles del Estado (código minero).

El principio de interés general sobre el particular puede ser interpretado desde diferentes posiciones.



Ecuador: El modelo ecuatoriano no proviene un proceso de

descentralización administrativa sino de un proceso contrario en que el Estado (a través de mandato constitucional) planifica el desarrollo del país.

Esta planificación implica el diseño y la implementación –en alguna medida siguiendo un esquema de “arriba-abajo” y voluntarista guiado por el SENPLADES— de un OT; el cual debe de garantizar la conservación de los ecosistemas y el buen vivir (sumak kawsay).



Este sistema de ordenamiento del territorio crea regímenes especiales (i.e. en la Amazonía o con poblaciones afro-ecuatorianas).

Ello supone desafiar el modelo clásico de Estado-nación, crear dominios territoriales y distintos derechos no basados en una ciudadanía universal.

Además, y tal vez más inmediato, supone otorgar competencias a niveles sub-nacionales que no necesariamente comparten los modelos de desarrollo económico del gobierno central. Ello es el caso de los territorios de Zamora y Morona que se oponen a la minería a gran escala.



Perú: La experiencia peruana se da sobre el trasfondo de un proceso de

descentralización político-administrativo impulsada por los principios de eficiencia en la gestión pública.

Los procesos de OT, marginales en las políticas del gobierno central, empiezan a tener relevancia como una forma que han encontrado los gobiernos regionales para tener injerencia en las decisiones sobre grandes proyectos extractivos: esto es particularmente el caso de la región Cajamarca.

Entonces, se está produciendo un proceso impulsado por grupos de la sociedad civil y gobiernos locales en oposición a las políticas de promoción de las industrias extractivas del gobierno central.



Después de 40 años de abandono de políticas de planificación estatal, existe una nueva tendencia a promover la planificación del desarrollo desde el Estado.

La legislación nacional existente sobre OT y ZEE no se encuentra unificada, no define con claridad competencias ni es completa (en especial, no define procedimientos).

Buena parte de la legislación proviene de los inicios de la década de 2000 y se encuentra en el marco de la ley de descentralización. Por lo tanto, otorga a los gobiernos sub-nacionales las funciones de ordenar el territorio. Esta legislación ha sido utilizada por varios gobiernos regionales como una manera de tener injerencia en proyectos de mediana y gran minería, de los que actualmente están excluidos.



En los últimos años, el gobierno central ha producido un cuerpo legal posterior que procura asignar la dirección de los procesos de OT y ZEE al MINAM. Estos intentos son fuertemente cuestionados y resistidos por los gobiernos regionales.

Los actores de la industria extractiva perciben que su presencia en los espacios de concertación es minoritaria frente a actores que se muestran poco favorables al desarrollo de esta industria.

Aunque aún es prematuro y no se han realizado estudios precisos, no encuentra evidencia de que los procesos de OT y ZEE y OT contribuyan a reducir los conflictos sociales en los territorios.



Son varios las regiones que han iniciado procesos de OT y ZEE (Cusco, Madre de Dios, Piura, San Martín y Cajamarca). Estos procesos han avanzado solo en términos de ZEE.

En Cajamarca, este proceso ha sido liderado por el Gobierno Regional (GR) con el apoyo técnico de la cooperación alemana para el desarrollo (GIZ). Ante los vacíos conceptuales y metodológicos de la ley, se han definido mecanismos ad hocpara el proceso de ZEE.

El proceso de ZEE cuenta con 5 fases. Se ha concluido con la segunda, la formulación, la cual tomó cuatro años. En la siguiente etapa de aprobación, el GR ha aprobado el proceso y el MINAM ha realizado observaciones.



Tras la etapa de aplicación viene la quinta y última, la de monitoreo, en la cual se produce la actualización de la información y nuevos modelamientos.

La etapa de formulación se realizó de manera participativa, incluyendo la fase de evaluación de potencialidades y limitaciones de usos de territorios.

En el proceso de elaborar la ZEE en Cajamarca, prima una visión agropecuaria de desarrollo regional antes que una propuesta por las actividades de la industria extractiva, lo cual podría estar confirmando que el uso que se le viene dando a estos instrumentos en los territorios contiene componentes de tipo político.



Bolivia: El sistema boliviano es uno de los más complejos. La nueva Constitución de 2009 indica que los planes de OT

deben de formularse en coordinación entre cuatro niveles de gobierno: Gobierno central, gobierno departamental, gobierno municipal y autonomías indígena originario campesinas.

Sin embargo, no existe aún un plan de OT nacional. Ocho de nueve departamentos cuentan con un plan de OT (excepto Oruro) y el 71% de los municipios no cuentan con uno.



De otro lado, existe una profunda contradicción entre las competencias de los gobiernos sub-nacionales para ordenar su territorio y la intangibilidad de los territorios de autonomías indígenas, de un lado, y los alcances de las leyes de hidrocarburos y minería, de otro.

Así: “Las actividades hidrocarburíferas son de interés y utilidad pública

y gozan de la protección del Estado.” (Ley de hidrocarburos, artículo 31).

“Las actividades mineras son proyectos de interés nacional, tienen carácter de utilidad pública cuando constituyen parte integrada del proceso de producción del concesionario u operador minero.” (Código de minería, artículo 24).



En la práctica, las actividades de hidrocarburos y mineras son declaradas prioritarias por el Gobierno central.

El uso la legislación sobre OT como mecanismo para oponerse a los planes extractivos del gobierno, están siendo utilizados por comunidades indígenas antes que por departamentos y municipios (de la media luna del oriente, por ejemplo).

Esto es especialmente el caso de los grupos guaraníes, que son considerados minoría dentro de un Estado con fuertes componentes quechuas y aymaras.



Chile: Chile es un estado unitario divido en 14 regiones y una

región metropolitana. Su gobierno central está bastante consolidado en relación

con otros países de América Latina. El país emprendió un proceso de descentralización (sobre

todo sentida en el plano educativo) a mediados de la década de 1990 siguiendo los lineamientos de eficiencia administrativa del Banco Mundial.



El país no cuenta con una ley marco para el ordenamiento espacial.

Lo que existen son leyes sobre urbanismo y desarrollo, medio ambiente y monumentos nacionales.

Además de ello, se han desarrollado una serie de instrumentos vinculados con el ordenamiento del territorio. Para nuestros propósitos, los importantes son:

• Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. El cual es liderado por el Comisión Nacional del Medio Ambiente y en cual participa el Servicio Nacional de Geología y Minería.



• Estrategia Regional de Desarrollo, la cual es liderada por los gobiernos regionales con el apoyo técnico del Ministerio de Planificación y Cooperación.

Adicionalmente, se encuentran otros instrumentos como:• Planes reguladores comunales, intercomunales y seccionales.• Plan de Ordenamiento Turístico.• División de Predios Rústico.• Cambio de uso de suelo.• Comisión Nacional de Uso del Borde Costero.• Áreas de Manejo y Explotación de Concesión de Acuicultura• Ley de Bosques y Reforestación.



Sin embargo, desde hacia varias décadas la actividad minera es central para las finanzas públicas del país. Así, por ejemplo, la minería representa el 8% del PIB, el 45% de las exportaciones totales del país y ha concentrado más del 30% de la inversión extranjera ingresada al país durante los años noventa.

De esta manera, tanto desde las instancias del gobierno central como desde el sector privado, ha sido central la promoción de la actividad minera.

Esto ha supuesto la generación de energía y el aseguramiento de cuotas de agua para la industria minera, la promoción de clusterstecnológicos, la formación de técnicos y profesionales, el establecimiento de joint-ventures entre capitales estatales y privados, el establecimiento de esquemas tributarios competitivos, entre otras medidas.



Más importante aún, ha permitido la creación de marcos regulatorios e institucionales estables; lo cual ha facilitado que la economía nacional se expanda hacia otras áreas –especialmente las financieras y de servicios retail— en la década de los 2000.

Por ello, junto con Noruega y Botswana, Chile es considerado como un país que ha podido romper con la llamada maldición de los recursos.

Este desarrollo de la actividad minera ha sido alcanzado, en buena parte, por una baja conflictividad social.

Esta baja conflictividad se puede explicar, en gran medida, por la geografía de las regiones mineras tradicionales –la zona desértica y poco poblada del norte– y por la inexistencia de movimientos sociales importantes en era post-dictadura.



Sin embargo, esta situación parece estar cambiando hacia una de mayor conflicto.

Ello, precisamente, se produciría por un desplazamiento de la actividad minera hacia zonas del sur y por el surgimiento de movimientos sociales que articulan las protestas de poblaciones locales y grupos ambientalistas.

Esto sería el caso de Pascua-Lama en la frontera entre Chile y Argentina y de Andacollo en la región de Atacama en el norte del país.


Consideraciones finales

El ordenamiento del territorio es más la “expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad” (Carta Europea, 1983) que un punto de partida para una convivencia ideal.

El proceso de ordenamiento no es necesariamente democrático y participativo. Esta es una opción, deseable por ciertos grupos, pero no la única que se ha implementado a lo largo de la historia.



El ordenamiento territorial es, ante todo, un ejercicio de poder que se plasma en el espacio y en visiones de desarrollo (o narrativas territoriales). Por ejemplo, el OT resultante de un modelo exportador es muy diferente a uno post-extractivista.

En este sentido, el OT es una narrativa territorial que procura constituirse en territorio.

Este ejercicio de poder se actualiza a través de políticas públicas.


Consideraciones finales El ordenamiento del territorio siempre está ligado a

unidades políticas que imponen condiciones y límites de acceso, uso y apropiación del espacio. Estas unidades son generalmente el Estado-nación, pero pueden ser ciudades o gobiernos federales o sub-nacionales.

Las escalas de lo que se busca ordenar, son claves para el diseño de las políticas públicas. Uno de los mayores retos que enfrenta el proceso de OT en América Latina es pasar del planeamiento de ciudades a la administración de poblaciones y recursos naturales en regiones complejas con fuertes desigualdades sociales y económicas.



La experiencia muestra que el OT que compromete recursos naturales no-renovables es complicado cuando la economía del país es altamente dependiente de la explotación de estos recursos.

Como contraejemplo se encuentra Costa Rica, que ha podido limitar minería a tajo abierto dado que su economía no es dependiente de los minerales.

Es decir, un proceso de OT exitoso tiene que ser planeado e implementado junto con estrategias de diversificación de la economía.



En varios países, gobiernos sub-nacionales y poblaciones opuestos al desarrollo de industrias extractivas, vienen utilizando los mecanismos de OT y ZEE como forma de oponerse a este desarrollo.

En varias experiencias, la ZEE se está construyendo sobre la base de información únicamente superficial. Al no contarse con información del subsuelo, la evaluación sobre los usos potenciales del territorio se limita de manera sustancial, con especial detrimento de las actividades extractivas.



La distribución de los beneficios hacia poblaciones específicos (i.e.poblaciones indígenas o comunidades campesinas) puede pasar por creación de mecanismos de ciudadanías diferenciadas con derechos territoriales especiales (i.e. los territorios originarios de origen en Bolivia o las reservas indígenas en los EE.UU.).

Sin embargo, no es la única alternativa. Se pueden lograr mejoras en la calidad de vida de poblaciones diversas sin crear nuevas adscripciones territoriales.

Asimismo, la creación de autonomías territoriales indígenas (como el caso de los Territorios Comunitarios de Origen en Bolivia) no necesariamente asegura la generación de espacios democráticos y no discriminatorios de circulación de beneficios, posesión de la tierra o capacidad de tomar decisiones colectivas.



Las opciones de desarrollo regional / nacional y los usos del territorio no son idénticos para todas las industrias extractivas. Por ejemplo, no es lo mismo explotar cobre por encima de los 3,000 msnm que explotar petróleo en el llano amazónico.

Por tanto, las concepciones y los requerimientos mínimos para un proceso de OT que haga posible la industria minera o la de hidrocarburos difiere grandemente.



Finalmente, un territorio no se ordena, ya que este es una realidad tangible dada. El objetivo del ordenamiento son las actividades dentro del territorio desarrolladas por diferentes grupos humanos.

El OT regula el acceso, el uso y el beneficio de recursos naturales a determinados grupos.

Por tanto, todo OT debe promover políticas de migración rural-urbana y procurar el fortalecimiento de economías regionales (caso de Australia).


Gracias


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