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Ciro Murayama Rendón Nota introductoria Juan Manuel Sánchez Macías 52 PUBLICIDAD GUBERNAMENTAL Y CAMPAÑAS ELECTORALES LOCALES. LOS MENSAJES DEL PRESIDENTE FELIPE CALDERÓN EN 2010
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Otros títulos de la serie
43. ¿Un Tribunal constitucional? Tres sentencias y un traspié político Pedro Salazar Ugarte
44. Valores encontrados. Información, libertad de expresión y propaganda electoral Rubén Minutti Zanatta
45. Propaganda gubernamental durante campañas electorales Patricia Villa Berger
46. De la in/utilidad de la cuota de género. La diputada que no quería ser… Mercedes Barquet Montané
47. Alcance de las sentencias del tepjf frente a organizaciones diversas de carácter político y social José Antonio Lozano Díez
48. Límites a la libertad de empresa de las televisoras en materia electoral Gonzalo Moctezuma Barragán
49. La tutela judicial efectiva en materia de derechos político-electorales Luis Gerardo Rodríguez Lozano
El presente trabajo analiza la sentencia SUP-RAP-119/2010 y sus
acumulados, que deben su origen a la transmisión de mensajes
del titular del Poder Ejecutivo federal durante el periodo de las
elecciones locales que tuvieron lugar en 2010. Lo anterior fue
estimado por los magistrados de la Sala Superior del tepjf como
un factor de inequidad en los comicios que se encontraban en
disputa. El debate de fondo se refiere a la forma en que está
reglamentado el derecho a la libertad de expresión en las leyes
electorales y las implicaciones que esto tiene para los funcionarios
públicos, en este caso el presidente de la República.
Ciro Murayama Rendón
Ciro Murayama Rendón
Nota introductoria
Juan Manuel Sánchez Macías
www.te.gob.mx
Es licenciado en Economía por la
Universidad Nacional Autónoma de
México (unam) y doctor en Ciencias
Económicas y Empresariales (cum
laude) por la Universidad Autónoma
de Madrid. Es profesor titular A de
tiempo completo definitivo en la
Facultad de Economía de la unam, y el
Sistema Nacional de Investigadores lo
reconoce como nivel I. Es miembro de
número de la Academia Mexicana de
Economía Política e integrante de la
Junta de Gobierno del Instituto de
Estudios para la Transición
Democrática.
52PUBLICIDAD GUBERNAMENTAL Y CAMPAÑAS ELECTORALES LOCALES. LOS MENSAJES DEL PRESIDENTE FELIPE CALDERÓN EN 2010
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52 P
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PUBLICIDAD GUBERNAMENTAL Y CAMPAÑAS ELECTORALES LOCALES.
LOS MENSAJES DEL PRESIDENTE FELIPE CALDERÓN EN 2010
Comentarios a la sentenCiaSUP-RAP-119/2010 y acumulados
Ciro Murayama Rendón
nota introduCtoria a Cargo deJuan Manuel Sánchez Macías
Serie ComentarioS a laS SentenCiaS del tribunal eleCtoral
Edición 2013
D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán,CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF, teléfonos 5728-2300 y 5728-2400.
Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral.Edición: Coordinación de Comunicación Social.
Las opiniones expresadas son responsabilidad exclusiva de los autores.
ISBN 978-607-708-148-7
Impreso en México
342.76539 M486p
Murayama Rendón, Ciro.
Publicidad gubernamental y campañas electorales locales : Los mensajes del presidente Felipe Calderón en 2010 / Ciro Murayama Rendón ; nota introductoria a cargo de Juan Manuel Sánchez Macías. -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2013.
63 pp.; + 1 cd-rom .-- (Serie Comentarios a las Sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 52)Comentarios a la sentencia SUP-RAP-119/2010 y acumulados.
ISBN 978-607-708-148-7
1. Publicidad gubernamental. 2. Propaganda electoral – Usos y efectos. 3. Campañas electorales. 4. Propaganda política. 5. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México) – Sentencias. I. Sánchez Macías, Juan Manuel. II. Serie.
Magistrado José Alejandro Luna RamosPresidenteMagistrado Flavio Galván RiveraMagistrado Manuel González OropezaMagistrado Salvador Olimpo Nava GomarDr. Álvaro Arreola AyalaDr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor PoisotDr. Alejandro Martín GarcíaDr. Hugo Saúl Ramírez García
Dra. Elisa Speckman Guerra
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Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Nota introductoria SUP-RAP-119/2010 y acumulados . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Publicidad gubernamental y campañas electorales locales.Los mensajes del presidente Felipe Calderón en 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
SUP-RAP-119/2010 y acumulados . . . . . . . . Incluida en CD
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El 25 de agosto de 2010 se presentó un hecho sin precedentes: el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ratificó un acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Elec-toral (ife) en el que, entre otras cosas, se consideraba la violación a la normativa electoral por parte del titular del Poder Ejecutivo federal. La infracción consistía en la difusión de mensajes guber-namentales en tiempos no permitidos, debido a la proximidad de comicios en 11 entidades federativas; etapa conocida como de reflexión del sufragio.
El 15 de junio de 2010, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, dirigió un men-saje a la nación en el que se refirió a la difícil situación en materia de seguridad que existía al inicio de su gestión y a las acciones emprendidas por su gobierno para resolverla. El 30 de junio, el presidente Calderón pronunció un discurso en el acto denomina-do “Facilidades administrativas en materia de simplificación”, y al día siguiente sostuvo un encuentro con medios de comunicación en el que emitió un anuncio sobre los logros del gobierno fede-ral en materia laboral.
Estos hechos fueron controvertidos ante el ife por el Partido Revolucionario Institucional (pri) y posteriormente ante la Sala Superior del tepjf, debido a que el acuerdo emitido por la primera instancia no satisfizo sus exigencias. Llegado el recurso de ape-lación al Tribunal, también tomaron parte el Partido Acción Na-cional (pan) y el consejero jurídico del Ejecutivo federal. Al final, por unanimidad, los magistrados del tepjf consideraron que, en efecto, el presidente de la República era responsable de infringir lo dispuesto en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segun-do, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), por lo que confirmaron la resolución impugnada.
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Electoral El caso es escudriñado en estas páginas por el reconocido ana-lista político y académico Ciro Murayama Rendón, quien vuelve a tener una participación destacada en esta serie editorial.
El autor estructura su texto en sólo tres secciones sustantivas. Después de una muy breve introducción, Murayama expone el argumento principal que subyace a su análisis: la búsqueda de la equidad en la contienda electoral. En este sentido, identifica dos elementos que pueden convertirse en el fiel de la balanza: los recursos económicos y el acceso a los medios de comuni-cación. Al respecto sostiene que la presencia de los primeros es inherente a la vida democrática, en tanto los partidos requie-ren de ellos para su sostenimiento y para buscar el voto de la ciudadanía; mientras que el acceso a los segundos se vuelve una condición para el éxito político en sociedades tan comple-jas como las actuales.
Para abundar en su planteamiento, el autor describe algunos antecedentes sobre cómo se ha configurado el modelo de regu-lación en torno a estos dos aspectos durante los últimos años y cómo ello ha abonado al logro de un sistema de partidos com-petitivo, la alternancia en el ejercicio del poder, la equidad en las contiendas políticas y el equilibrio de poderes, entre otros fenó-menos. Pone énfasis en las condiciones que prevalecen a partir de la reforma constitucional electoral realizada en 2007, que res-tringió el acceso de los partidos políticos a los medios de comuni-cación y le otorgó al ife la responsabilidad de asignarles tiempos oficiales; asimismo, negó a los particulares la posibilidad de com-prar espacios en los medios y prohibió la promoción personali-zada en las campañas oficiales y la de logros gubernamentales en tiempos electorales.
De hecho, esta última restricción es en la que se inscribe la sentencia comentada por el autor, la cual analiza en la siguien-te sección de su texto. En esta parte, el politólogo hace una breve cronología de los hechos que motivaron la sentencia, ex-pone los principales argumentos de las partes involucradas y la valoración que los magistrados del tepjf realizaron sobre
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Electorallos hechos y alegatos esgrimidos por ellas, particularmente en aquellos puntos en que no existía coincidencia con el acuerdo emitido por el ife.
Murayama no comparte totalmente la decisión tomada por el tepjf, en razón de que estima que la libertad de expresión del titular del Ejecutivo federal se ve trastocada y de que se vuelve difusa la línea que divide sus declaraciones de lo que se puede entender por propaganda gubernamental.
El apartado que concentra las conclusiones del autor es muy interesante, pues por un lado insiste en su desacuerdo sobre lo que considera una restricción “exagerada” a la libertad de expre-sión de los funcionarios públicos y, por otro, destaca los aciertos de la sentencia, particularmente el hecho de que, en sus pala-bras, “se acota y precisa la inmunidad presidencial”.
Como siempre, el tepjf se muestra abierto a la crítica cons-tructiva sobre su labor jurisdiccional, y no sólo eso, la alienta y la difunde. Por ello, se complace en presentar en esta entrega las reflexiones del doctor Murayama Rendón.
Tribunal Electoraldel Poder Judicial de la Federación
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SUP-RAP-119/2010 y acumulados
Juan Manuel Sánchez Macías*
Realizar la síntesis introductoria del presente asunto reviste una importancia especial, dada la trascendencia social y jurídica del tema, pues todavía hasta hace algunos años era imposible pen-sar que un Tribunal sometiera a su potestad jurisdiccional al titu-lar del Poder Ejecutivo federal.
Los recurrentes en el asunto fueron el pri, el pan y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, en su carácter de titular del Ejecutivo federal.
La autoridad responsable fue el Consejo General del ife.El acto impugnado consistió en la resolución CG223/2010, res-
pecto de las irregularidades encontradas en la revisión de informes de la campaña correspondiente al proceso electoral 2008-2009.
Los antecedentes del asunto fueron los siguientes:
• El 15 de junio de 2010, el presidente de los Estados Uni-dos Mexicanos, Felipe Calderón, dirigió un mensaje a la nación en cadena nacional, en el que resaltó la situación que imperaba al principio de su mandato en materia de inseguridad pública, concretamente, en la posición frente a la delincuencia organizada. Posteriormente, destacó las acciones que su gobierno había realizado para abatir di-cho problema y señaló que estaba en puerta un plan es-tratégico nacional sobre el particular.
• El 21 de junio, el representante del pri ante el Consejo General del ife presentó un escrito de denuncia en con-tra del presidente de la República por considerar que el
* Secretario de tesis adscrito a la Ponencia de la magistrada María del Carmen Alanis Figueroa.
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Electoral mensaje antes precisado contravino la normativa elec-toral federal.
• El 30 de junio, el presidente pronunció un discurso en un acto denominado “Facilidades administrativas en materia de simplificación”.
• Al día siguiente, mediante una convocatoria a los medios de comunicación, Calderón Hinojosa emitió un anuncio re-lacionado con logros en materia laboral.
• El 1 de julio, el representante propietario del pri presentó una denuncia de hechos al considerar que los mensajes difundidos por el presidente de la República el 30 de junio y 1 de julio contravenían la normativa electoral.
• El 21 de julio, el Consejo General del ife dictó la resolu-ción CG269/2010.
• En desacuerdo con la determinación que precede, median-te escrito presentado el 25 de julio de 2010, el pri interpu-so un recurso de apelación alegando lo que en su derecho consideró atinente.
• Estando igualmente inconforme con la resolución antes precisada, el 27 de julio, el pan presentó un recurso de apelación en el que expresó los agravios que estimó con-ducentes.
• De igual forma, al considerar contraria a derecho la resolu-ción dictada por el Consejo General del ife, Miguel Carlos Alessio Robles Landa, consejero jurídico del Ejecutivo fe-deral, en su calidad de representante legal de Felipe Cal-derón, interpuso un recurso de apelación aduciendo lo que consideró pertinente.
Por cuestión de método, a continuación se reseñará cada uno de los agravios o alegaciones que adujeron las partes. Ac-to seguido, se hará la síntesis de las consideraciones que res-pecto de ese agravio o alegación se realizaron en la ejecutoria que se comenta.
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ElectoralI. El pan y el representante del titular del Ejecutivo federal hi-cieron ver que el Consejo General del ife carecía de atribuciones para acusar al presidente de la República por supuestas infrac-ciones administrativas en materia electoral, pues ello infringía el artículo 108, párrafo segundo, de la cpeum.
En el proyecto se consideró que el agravio es infundado por lo siguiente:
1. Si bien la inmunidad presidencial constituye una prerro-gativa constitucional de la que goza el titular del Ejecutivo durante el ejercicio de su cargo, ésta no es absoluta pues no tiene los alcances suficientes para exceptuarlo de dar cumplimiento a lo mandatado por el numeral 41, base III, apartado A, párrafo segundo, de la Carta Magna.
2. El presidente de la República puede ser objeto de respon-sabilidad si difunde propaganda gubernamental durante el tiempo que comprendan las campañas electorales fe-derales y locales, y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, fuera de las excepciones constitucional-mente previstas, toda vez que ese actuar constituye una violación directa al ordenamiento constitucional, que pre-cisamente dicho funcionario público protestó guardar al asumir el cargo, sin que para ello pueda resguardarse en la inmunidad inherente a su puesto.
3. Por mandato constitucional, el ife, por medio de su Con-sejo General, tiene competencia para conocer y resolver las quejas que pudieran entablarse en contra del presi-dente si comete conductas contrarias a la prohibición de difundir propaganda gubernamental en los medios de co-municación durante el tiempo de las campañas y la jorna-da electoral.
4. La conducta desplegada por el presidente en los términos anotados no puede ser sancionable, al no existir ninguna norma jurídica que lo establezca.
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Electoral En consecuencia, al tratarse de una imputación vinculada con la violación directa a un precepto de la cpeum, la inmunidad pre-sidencial no resulta aplicable y, en consecuencia, es conforme a derecho el inicio de un procedimiento sancionador en contra del presidente de la República.
Asimismo, es claro que contrario a lo afirmado por los apelan-tes, el Consejo General del ife sí cuenta con atribuciones para conocer, sustanciar y resolver un procedimiento de esa natura-leza, en virtud de que existe una disposición constitucional que directamente le faculta para ello.
II. Por otro lado, uno de los actores sostuvo, como alegación de carácter formal, lo siguiente:
Se argumentó que la resolución impugnada adolecía de falta de exhaustividad, toda vez que la autoridad responsable no valo-ró los elementos que constaban en el expediente respecto de los mensajes transmitidos el 30 de junio y el 1 de julio de 2010.
En la ejecutoria se determina que los agravios son sustancial-mente fundados debido a los siguientes razonamientos:
El fin perseguido con el principio de exhaustividad consiste en que las autoridades encargadas de dictar una resolución agoten la materia de todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, mediante el examen y determinación de la totalidad de los asun-tos de que se ocupen, a fin de que no se den soluciones incom-pletas. Dicho principio se satisface mediante el análisis de todas las cuestiones sometidas a su conocimiento y resolución. Esto es, la autoridad encargada de dictar una resolución debe ocu-parse de hacer el pronunciamiento respectivo, en las conside-raciones, sobre los hechos constitutivos de la causa pedida o la pretensión, y del valor de las pruebas aportadas o allegadas le-galmente al proceso, que son la base para resolver las preten-siones, máxime si se trata de una determinación susceptible de ser combatida con un medio de impugnación.
En el proyecto se precisan los elementos de prueba aporta-dos, así como las diligencias realizadas durante la sustanciación, para evidenciar que la autoridad responsable contó con diversos
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Electoralelementos que debieron ser analizados y debidamente valorados. Asimismo, se precisa que el análisis de los hechos denunciados sea abordado por la autoridad responsable desde la perspectiva del derecho a la información y el de la libertad de expresión.
Resulta evidente que la autoridad señalada como responsable fue omisa al analizar el contenido de los mensajes transmitidos el 30 de junio y el 1 de julio, con lo que, como sostiene el partido político apelante, incumplió con el principio de exhaustividad.
Como consecuencia de lo anterior, en la ejecutoria se conclu-ye que, “ha lugar a modificar la resolución impugnada, en la parte relativa al análisis de los mencionados mensajes, esto es, el con-siderando décimo, apartado C” (SUP-RAP-119/2010, 239) para proceder a estudiar el contenido de los mismos, en el apartado relativo a las violaciones de fondo de la referida ejecutoria.
III. Los actores realizaron otras alegaciones sobre la indebi-da fundamentación y motivación de la resolución reclamada, las cuales se declararon infundadas e inoperantes, con base en que no les asistía la razón o bien, no controvertían las consideracio-nes de la resolución combatida.
IV. En razón de haberse declarado fundadas las violaciones formales invocadas por el pri, en la parte final de la ejecutoria, con plenitud de jurisdicción, se analizaron los dos mensajes trans-mitidos el 30 de junio y 1 de julio de 2010 por el presidente. Al examinarlos, se constata que contienen elementos que pueden ser considerados como propaganda gubernamental, por lo que al estar acreditado que el primero se transmitió en medios de comu-nicación y en entidades con proceso electoral durante las campa-ñas, y el segundo en el periodo de reflexión, se concluye que el presidente de la República violentó lo dispuesto por la cpeum.
Sin embargo, al no existir normativa en específico que esta-blezca una sanción concreta para esa conducta realizada por el presidente, no es posible determinar una sanción. Destaca lo si-guiente:
En el caso del mensaje transmitido el 30 de junio, se recal-ca que si bien la finalidad del mensaje era informar las medidas
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Electoral adoptadas en materia fiscal derivado de un decreto publicado en esa fecha, lo cierto es que en su contexto se desvirtuó y se in-cluyeron frases que materializan la difusión de logros de gobier-no, lo que lo convierte en propaganda electoral.
Asimismo, se destaca que el hecho de que haya sido resca-tado por los medios de comunicación, aunque no fue producto de una transmisión directa ordenada por el presidente, no cons-tituye obstáculo para actualizar la infracción, en virtud de que en su contexto el mensaje es propaganda gubernamental y existía la posibilidad de que se cubriera por los medios, lo que el emisor debió haber ponderado.
En lo tocante al mensaje del 1 de julio, se razona que su finali-dad directa era difundir logros de gobierno en materia económica y de creación de empleos, y el hecho de que se hubiera convocado a una conferencia de prensa permitía determinar que la finalidad directa era que los medios lo comunicaran a la ciudadanía.
Por tanto, se concluye que el titular del Poder Ejecutivo fede-ral es responsable de infringir el artículo 41, base III, apartado C, de la cpeum, al difundir propaganda gubernamental los días 30 de junio y 1 de julio de 2010.
Por último, al final de la ejecutoria se precisan los efectos de la sentencia, en los que se determina que procedía modificar la sentencia para considerar fundada la queja, respecto de los men-sajes del 30 de junio y 1 de julio, y confirmar el resto del fallo.
Los resolutivos, en esencia, se refieren a lo siguiente:
PRIMERO. Se acumulan los recursos de apelación radicados en los expedientes SUP-RAP-123/2010 y SUP-RAP-125/2010 al diverso medio de impugnación que motivó la integración del expediente SUP-RAP-119/2010.
SEGUNDO. Se confirma la resolución impugnada, en lo tocante a la responsabilidad del Titular del Poder Ejecutivo Federal por la difusión de propaganda gubernamental en el mensaje transmitido el quince de junio del año en curso.
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ElectoralTERCERO. El Titular del Poder Ejecutivo Federal es responsable de infringir el artículo 41, Base III, Apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al difundir propaganda gubernamental los días treinta de junio y primero de julio de dos mil diez.
CUARTO. Se modifica la resolución CG269/2010, emitida el veintiuno de julio de dos mil diez, relacionada con los procedimientos especiales sancionadores identificados con los números de expediente SCG/PE/PRI/CG/082/2010 y SCG/PE/PRI/CG/098/2010 (SUP-RAP-119/2010).
SE
RIE
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Comentarios a las Sentencias
del Tribunal Electoral
PUBLICIDAD GUBERNAMENTAL
Y CAMPAÑAS ELECTORALES LOCALES.
LOS MENSAJES DEL PRESIDENTE FELIPE
CALDERÓN EN 2010
Ciro Murayama Rendón
Sumario: I. Introducción; II. Antece-dentes. Búsqueda de equidad en la contienda; III. Argumentos de la sentencia; IV. Consecuencias de la sentencia, V. Fuentes consultadas.
I. Introducción
El 25 de agosto de 2010, la Sala Superior del tepjf determinó que el presidente de la República, Felipe Calderón Hinojosa, infringió el artículo 41, base III, aparta-do C de la cpeum al difundir propaganda gubernamental en un periodo prohibido. El hecho de que el Poder Judicial de la Federación determinase que el jefe del Estado mexicano había infringido la Car-ta Magna no tenía precedente en la his-toria nacional y demostraba que habían ocurrido un conjunto de transformaciones políticas, legales e institucionales rele-vantes en la vida de México que posibili-taron que el presidente dejase de ser el juez supremo de todas las instituciones de la nación y, por lo mismo, una figura intocable jurídica y políticamente.
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Electoral Este texto tiene el objetivo central de comentar el sentido y la relevancia de la citada decisión del tepjf, así como de entender cómo se gestó la legislación que prohibió la difusión de propagan-da gubernamental durante los periodos electorales y, finalmen-te, de valorar cuáles son las implicaciones de dicha sentencia.
II. Antecedentes. Búsqueda de equidad en la contienda
Las contiendas democráticas requieren de un amplio margen de libertad de los actores políticos y de los ciudadanos en lo indivi-dual, por ejemplo, para manifestar sus ideas y ejercer el derecho de apoyar la causa política que se considere adecuada —y, al mismo tiempo, para no desnaturalizar el ejercicio de ciudadanía entre iguales que significan las elecciones—, deben prevalecer ciertas condiciones de equidad en la competencia política. Así, li-bertad y equidad son dos componentes de las elecciones genui-namente democráticas que, sin embargo, no siempre se conjugan con facilidad: la libertad irrestricta de acción —por ejemplo, para invertir dinero privado en una campaña— puede poner en ries-go la equidad política y, viceversa, toda protección de la equidad implica ciertas restricciones a la libertad de hacer.
Este asunto se inscribe en el tema más general que se ha con-venido en llamar las “condiciones de la competencia electoral”, en el que básicamente se atienden dos elementos: el financiamien-to a la contienda política y —vinculado a éste pero distinto— el acceso a los medios de comunicación.
La presencia de recursos económicos es inevitable en la dispu-ta democrática: los partidos políticos para ser competitivos, para mantener sus estructuras y para pedir el voto de sus conciuda-danos necesitan recursos pero, a la vez, la concentración de di-nero en alguna(s) fuerza(s) política(s) o a favor de ella(s) puede terminar por desnaturalizar la contienda democrática hasta vol-verla más un asunto de poderío económico que un ejercicio de ciudadanía. Es por ello que las democracias contemporáneas se
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Electoralhan hecho cargo de la necesidad de regular esa relación, siem-pre conflictiva, entre dinero y política.
A la vez, en las complejas sociedades de nuestros días, el ac-ceso de los partidos y candidatos a los medios de comunicación electrónica se vuelve una condición para el éxito político. Tan im-portante como contar con una organización política sólida o te-ner acceso a recursos económicos lo es asegurar una presencia adecuada en los medios de comunicación masiva.
El tema de las condiciones en que se desenvuelve la compe-tencia electoral es inevitable en toda democracia. México no es la excepción, y una vez que se consiguió un sistema electoral que garantizara el respeto al voto y que se contó con un genuino sis-tema de partidos, el tema de las condiciones de la competencia electoral cobró plena centralidad. En el caso mexicano, se tra-ta de una historia reciente, a la vez que productiva. Apenas en la elección presidencial de 1994 se contó con los primeros informes del gasto de los partidos políticos en las campañas, y en esa re-visión se conoció que el gobernante pri había erogado 8 de ca-da diez pesos gastados ese año por todos los contendientes (ife 1995). Ello dio lugar a que en la reforma electoral de 1996, que modificó la Constitución y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), se desplegara un conjunto de normas tendientes a favorecer tres grandes metas:
a) La independencia de los partidos políticos frente a los gru-pos de poder económico.
b) La equidad en la contienda. c) La transparencia en el origen y destino de los recursos
de los partidos políticos (Becerra, Salazar y Woldenberg 2000).
A la luz de esa normatividad, México consiguió vivir significa-tivos adelantos en su vida política que modificaron el mapa de la representación electoral y confirmaron el estatus democrático del sistema político. Con las nuevas reglas fue posible arribar a una
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Electoral real división de poderes, una vez que el partido del presidente perdió la mayoría absoluta de votos en el Congreso de la Unión, así como la alternancia en la presidencia de la República. Ahora bien, ya que en la historia de las sociedades no hay terminales últimas, han surgido nuevos problemas y también se han hecho evidentes las deficiencias en las normas que regulaban el dinero en la política. Buena parte de esos problemas fueron atendidos de forma oportuna con la reforma electoral de 2007, que brinda el marco jurídico en el cual se basó la determinación del tepjf so-bre la infracción del presidente Calderón al texto constitucional.
El modelo mexicano de regulación de las condiciones de la competencia se fundó, básicamente, a partir de la reforma elec-toral de 1996. Desde entonces, por ejemplo, se consagró en la Constitución que el financiamiento público a los partidos políticos —que lo reciben en tanto entidades de interés público— debería predominar sobre el privado. Así, no serían los recursos de par-ticulares los que determinarían en última instancia la solvencia económica de las fuerzas políticas. Además, se determinó que la bolsa total de recursos entregada a los partidos año con año se repartiría de la siguiente manera: 30% a partes iguales entre to-das las fuerzas con representación en el Congreso de la Unión y el 70% restante de acuerdo con el porcentaje de la votación al-canzada por cada partido en la última elección de diputados fe-derales. Este diseño buscó conjugar dos objetivos: por un lado, reconocer las diferencias de implantación social que tienen los distintos partidos, y que harían injusto otorgar el mismo monto de recursos públicos a fuerzas con muy diferente respaldo ciudada-no —de ahí la parte proporcional del financiamiento asociada a la votación— y, por otro lado, evitar que la subvención pública re-produjera en automático las asimetrías existentes entre los parti-dos, en beneficio de los más grandes —lo que dio lugar a la parte igualitaria del reparto de los recursos—.
La reforma constitucional de 1996 también estableció que para los años de elecciones federales los partidos recibirían otro tanto de financiación pública para cubrir sus gastos de campaña.
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ElectoralPor otra parte, se permitió el financiamiento privado, pero se acotaron tanto los montos de las aportaciones como el tipo de donadores. Un primer límite fue que no podía representar más que la subvención pública a cada partido. Se determinó asimis-mo que las donaciones de simpatizantes no podrían sumar, por instituto político, más de 10% del total de recursos públicos or-dinarios otorgado al conjunto de partidos, y ninguna persona en lo individual podría hacer un aporte mayor a 0.05% del fi-nanciamiento público a los institutos. La idea de esta disposi-ción es nítida: si se otorgan ingresos públicos con criterios de equidad, es pertinente impedir que por el lado de los ingresos privados se generen concentraciones de dinero que desequili-bren la contienda.
Asimismo, en México no hay lugar para las donaciones anó-nimas a los partidos, por lo que cada fuerza política ha de entre-gar recibos por las aportaciones que le entreguen los particulares y dar cuenta de ellas a la autoridad electoral.
En lo que toca a las fuentes de financiamiento privado, el artículo 49 de la ley electoral federal estableció desde 1996 que:
No podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia: a) Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de los Estados, y los Ayuntamientos, salvo los establecidos en la ley; b) Las dependencias, entidades u organismos de la administración pública federal, estatal o municipal, centralizados o paraestatales, y los órganos de gobierno del Distrito Federal; c) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras; d) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza; e) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta; f) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero; y g) Las empresas mexicanas de carácter mercantil (Cofipe 1996).
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Electoral Esta disposición busca evitar el desvío de recursos públicos hacia partidos o candidatos —práctica usual en el pasado y que, incluso, ya es considerada un delito penal en México—; también pretende salvaguardar a la política como un ejercicio soberano, sin injerencias externas; busca mantener la separación entre política y religión que está en la base del Estado laico y, finalmente, no dar espacio al tráfico de influencias que pudiera representar el finan-ciamiento de empresas mercantiles a las campañas políticas.
Como ya se mencionó, en las sociedades masivas como la mexicana la comunicación a gran escala fluye, sobre todo, a tra-vés de la radio y la televisión. Es por ello que la comunicación política y la información electoral, si quieren ser democráticas, es decir, estar al alcance de la ciudadanía, deben aparecer en los medios electrónicos. Desde 1977, cuando con la primera apertu-ra política del régimen surgido de la Revolución mexicana se dio a los partidos rango de entidades de interés público, se abrieron los llamados “tiempos oficiales” en los medios electrónicos a los mensajes de los distintos institutos políticos.
En 1996 esta disposición se reforzó añadiendo a los progra-mas permanentes de los partidos —uno al mes de 15 minutos— y a los especiales —una hora de debate entre el conjunto de op-ciones sobre un tema convenido—, programas a lo largo de las campañas y estableciendo que el ife habría de adquirir espacios en radio y televisión para ponerlos a disposición de los partidos. Se trataba de 10 mil spots de 20 segundos en radio y de 400 en televisión, cuyo costo no debía exceder 12% del financiamiento público (Cofipe 1996, artículo 48).
A lo anterior se incorporó la posibilidad expresa de que los par-tidos políticos comprasen tiempos y espacios en radio y televisión para difundir su propaganda. Eso sí, se fue claro en especificar que ningún particular podría hacer ese tipo de compras. La inten-ción de esta norma también es transparente: todo el diseño de equidad correría el riesgo de verse trastocado si terceros irrum-pieran en las campañas con “gastos independientes” a los parti-dos, beneficiando a unos candidatos y perjudicando a otros.
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ElectoralSi por el lado de los ingresos de los partidos la legislación se concibió como un estímulo a la equidad, lo mismo ocurrió con la legislación de 1996 por la parte de las erogaciones durante las campañas. Para tal fin se establecieron topes a los gastos de campaña en todas las elecciones federales. Así, el ife de-termina antes de cada elección el límite de egresos por distrito electoral para diputados (existen 300 distritos uninominales en México, de los que surge cada representante y el tope es idén-tico en todos los casos), para senadores (en este caso el tope varía en función del número de distritos que hay en cada enti-dad federativa) y para presidente.
Todo el diseño previo carecería de sentido si no hubiese fa-cultades e instrumentos para verificar el cumplimiento de la nor-ma. La reforma electoral de 1996, además de las modificaciones ya reseñadas, fue sustantiva también porque fortaleció a las ins-tituciones electorales, a los árbitros de la contienda. En particular, dotó al ife de plena autonomía frente al Poder Ejecutivo y creó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), últi-ma instancia en materia de controversias electorales en el país.
En lo que toca a la fiscalización de los ingresos y gastos de los partidos, se dispuso por ley que en el máximo órgano autó-nomo de decisión del ife, el Consejo General, habría una Comi-sión de Fiscalización permanente con atribuciones como éstas: la posibilidad de establecer, mediante lineamientos y reglamentos, las modalidades que debían cumplir los partidos en el registro de sus ingresos y gastos y en la presentación de sus informes; la capacidad de vigilar, en todo momento, que los partidos aca-taran las normas de financiamiento; pedir, en cualquier instante, informes detallados a los partidos políticos o a las agrupaciones políticas nacionales; ordenar auditorías y visitas de verificación, así como la posibilidad de iniciar, de oficio, procedimientos ad-ministrativos cuando se tuviera conocimiento o se presumiera la violación de alguna norma en materia de financiamiento.
Además, durante el tiempo en que corren las campañas, el ife sigue con lupa lo que ocurre con el principal destino del gasto de
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Electoral los partidos políticos y las coaliciones electorales: la compra de anuncios en radio y televisión. Lo hace mediante un monitoreo y contrasta esa información con los reportes de los partidos.
En suma, las coordenadas fundacionales de la regulación del dinero y la política en México son: financiamiento público predo-minante, financiamiento privado con límites, acceso de los par-tidos políticos a los medios a través de los tiempos del Estado y de la contratación de anuncios, gasto acotado durante las cam-pañas y, por último, una amplia fiscalización.
Cualquier observador de la realidad política mexicana puede reparar en que, a partir de 1997, el sistema de partidos se hizo más equilibrado y competitivo. Se emparejaron los recursos de los partidos y, desde entonces, también lo ha hecho su presen-cia y representación nacional, en particular de las tres fuerzas po-líticas que concitan mayores adhesiones ciudadanas. Un buen botón de muestra es que en todas las elecciones que siguieron a la reforma electoral de 1996, ningún partido alcanzó la mayo-ría absoluta en la Cámara de Diputados. Así, en 1997 se inau-guró el fenómeno de los “gobiernos divididos” que a la fecha son una constante. Tres presidentes —Ernesto Zedillo en la segunda mitad de su sexenio, Vicente Fox y Felipe Calderón a lo largo de sus respectivas administraciones—, al carecer de un respaldo ma-yoritario en la llamada Cámara baja, tuvieron que negociar con la oposición toda iniciativa legal que quisieron hacer prosperar. Lo mismo ocurrió con el Senado, que en las dos ocasiones en que se ha renovado totalmente después de la reforma de 1996 —2000 y 2006— cuenta con una composición plural y carente de mayoría en manos de un solo partido. Asimismo, la alternancia fue una realidad en el año 2000, tras siete décadas de gobiernos surgidos del partido heredero de la Revolución mexicana, y en 2006 tuvieron lugar las elecciones más competidas de la historia de México, a tal grado que la presidencia se decidió por una di-ferencia de apenas 0.56% de los votos.
Para decirlo en breve, la reforma de 1996 fue indispensable para asegurar en México la existencia de un sistema de partidos
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Electoralcompetitivo, con elecciones de pronóstico reservado, sin ganado-res ni perdedores determinados de antemano, es decir, con elec-ciones democráticas. He ahí su gran acierto.
Sin embargo, la competencia política, como es natural en los procesos sociales, dio lugar a nuevos problemas que, por lo mis-mo, la legislación no atendía y, a la vez, hizo evidentes algunas insuficiencias de la norma.
Una primera carencia que se hizo evidente en la ley fue el re-ferido al tema de las llamadas “precampañas” electorales. Como se ha explicado en las líneas anteriores, la regulación de los gas-tos de campaña se refiere precisamente sólo a los periodos ofi-ciales de las mismas y, por tanto, la norma era omisa en lo que respectaba a los ingresos y gastos de quienes aspiraban a al-canzar la nominación de un partido político a una elección cons-titucional. Tuvo que ser el ife, por medio de sus reglamentos de fiscalización, el que se empezó a hacer cargo de este problema que, sin embargo, permaneció ausente del Cofipe y de la Cons-titución hasta 2007.
Por lo que toca a las insuficiencias, el tema más relevante es el de las herramientas de fiscalización en manos del ife. A pro-pósito de la campaña electoral de 2000, se detectaron y sancio-naron dos tramas de financiamiento ilegal cometidas por las dos principales fuerzas políticas del país de entonces: el pri y el pan (en alianza con el Partido Verde Ecologista de México). Los ca-sos Pemexgate y Amigos de Fox pusieron a prueba tanto el dise-ño legal, para llevar a cabo una exhaustiva fiscalización, como al ife que, tras procesos de investigación no exentos de controver-sias, finalmente llegó al fondo de los hechos e impuso dos san-ciones que pueden considerarse como históricas: mil millones de pesos al pri (la más alta de las que se tenga noticia en los siste-mas democráticos) y 545 millones a los partidos de la coalición “Alianza por el cambio” que había llevado a la presidencia al titu-lar del Ejecutivo en funciones.
En el transcurso de sus investigaciones, fue necesario que el ife contara con la colaboración de distintos órganos del Ejecuti-
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Electoral vo encargados de la procuración de justicia, así como del siste-ma financiero mexicano y también del Poder Judicial. En algunos casos la disposición de colaboración fue evidente, en otros, las reticencias afloraron. Por ejemplo, la Procuraduría General de la República contribuyó con el ife en la investigación sobre el finan-ciamiento irregular en que estuvo inmiscuido el pri; en cambio, no entregó conclusiones cuando se trató de indagar las conduc-tas ilícitas cometidas por el pan. Las autoridades financieras, la Secretaría de Hacienda y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por su parte, evidenciaron una sistemática ausencia de voluntad para contribuir en las indagaciones de la autoridad elec-toral, invocando para ello los secretos bancario, fiduciario y fis-cal que están obligadas a cumplir. Fue necesaria la intervención del Poder Judicial, primero a través del tepjf y luego de la Su-prema Corte de Justicia de la Nación (scjn), para que la infor-mación bancaria ligada a la trama de financiamiento irregular de la campaña de Vicente Fox pudiera ser conocida por el ife. Las controversias acerca de las herramientas de fiscalización del ife se presentaron, en efecto, porque no estaban del todo explicita-das en la norma y ello hizo que las investigaciones se dilataran en el tiempo.
En materia de financiamiento público ordinario, en 1996 se dispuso que el monto total se calcularía por medio de una fórmu-la que incorporaba como variable el número de partidos políticos existentes. Así, la llegada de más partidos significó incremen-tos de recursos para todos los actores, en un contrasentido de la competencia que indicaba que a mayor número de competidores menos ganancia para los agentes preexistentes.
La redacción del artículo 41 de la Constitución, vigente entre 1996 y 2007, establecía que en año de elecciones federales se daría un monto similar al del financiamiento ordinario a cada par-tido para gastos de campaña, sin distinguir entre una elección en la que se sufraga por el presidente de la República y se renueva por completo al Congreso de la Unión, de aquellas en las que só-lo se elige la Cámara de Diputados. Esto llevó al extremo de que
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Electoralen las llamadas elecciones intermedias se entregasen recursos por concepto de gastos de campaña superiores a los topes que la propia ley fija. Es decir, se les dio a los partidos más dinero pa-ra gastos de campaña del que se les permitió erogar.
Otra deficiencia de la ley se refiere a la compra de publicidad en radio y televisión. Si bien el artículo 48, párrafo 1, del Cofipe (2006) era nítido: “Es derecho exclusivo de los partidos políticos contratar tiempos en radio y televisión para difundir mensajes orientados a la obtención del voto durante las campañas elec-torales”, en ningún capítulo se establecieron sanciones para los particulares que violaran esa disposición. Ello dio lugar a que en la campaña de 2006 actores privados, como el Consejo Coordi-nador Empresarial, quedaran sin sanción a pesar de que el tepjf estableció, al calificar aquella elección presidencial, que la cam-paña en medios de tal organismo empresarial había violado ex-presamente la ley.
Una de las derivaciones negativas más serias de la ley sur-gida de 1996 tiene que ver con que se materializaron campañas electorales mediáticas y caras. Los gastos en los medios de co-municación son el gran destino del costo de las campañas1 y esa tendencia se agudizó en la elección de 2006. Para tener una idea del volumen de recursos que los medios electrónicos han venido absorbiendo en las elecciones, es oportuno referir que según los in-formes de los partidos políticos ante el ife, en sus actividades pro-selitistas de 2006 gastaron más de 1,900 millones de pesos en radio y televisión, que representan 95% del financiamiento públi-co que recibieron para gastos de campaña. Ello a pesar de que el ife detectó —y en su momento no sancionó, aunque estaba en sus atribuciones— que se emitieron 248 mil anuncios proseli-tistas en radio y 32 mil en televisión que los partidos no reporta-
1 En la elección presidencial previa, en el 2000, el 54% del gasto electoral se concentró en prensa, radio y televisión. Como ese año los partidos reportaron gastos en sus campañas por 2,226 millones de pesos, los ingresos de los medios fueron superiores a los 1,200 millones. En 2003, los partidos gastaron únicamente en radio y televisión 49% de sus recursos, es decir, 668 millones de pesos. Véase Córdova y Murayama (2006).
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Electoral ron, y que pueden significar una erogación en medios aun mayor que la estimada por la autoridad electoral.
Un asunto de la mayor importancia para el presente texto es el que se refiere a la manera en que las campañas de comunica-ción social de los gobiernos pueden afectar las condiciones de la competencia electoral.
En distintas elecciones, tanto locales como federales, un ele-mento que fue objeto de polémica a lo largo de la década pasada lo representaron las campañas de comunicación social de los go-biernos, mismas que pudieron afectar la equidad en los comicios. Es el caso, por ejemplo, de los procesos electorales federales de 2003 y 2006. En el primero, el Consejo General del ife envió una carta el 25 de junio al presidente de la República, Vicente Fox, solicitándole pusiera fin a una campaña de “promoción del voto” que había emprendido para la elección que se celebraría el 6 de julio de aquel año. En su misiva, el ife hacía saber que “en caso de que esta solicitud no sea obsequiada dentro de las siguien-tes 36 horas, contadas a partir de la recepción de la presente, el secretario ejecutivo del Instituto llevará a cabo las medidas con-ducentes para interponer una controversia constitucional ante la SCJN”. El presidente decidió suspender la campaña referida.
En el proceso electoral de 2006, la estrategia publicitaria del Eje-cutivo federal en los medios también fue objeto de controversia. A tal grado que el propio tepjf, al calificar la elección presidencial de ese año, señaló que los anuncios en radio y televisión del titular “se constituyeron en un riesgo para la validez de los comicios”.
En el plano local, ya desde el año 2000 se tenía el anteceden-te de que el tepjf había resuelto anular la elección a goberna-dor en Tabasco “por irregularidades que afectaron los principios de los comicios, entre otras, la intervención del gobierno estatal con apoyo al candidato ganador” (Alanis 2008).
Con tales antecedentes, en la reforma de 2007 se especificó en la Constitución (artículo 41) que durante las campañas elec-torales deberá suspenderse toda la propaganda gubernamental, de cualquier nivel, en los medios de comunicación social.
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ElectoralUn problema adicional que se presentó en la vida político-electoral del país fue el uso de las campañas de comunicación social de los gobiernos para promover la figura de distintos fun-cionarios públicos, con frecuencia de mandatarios locales y presi-dentes municipales, que aspiraban a un nuevo cargo de elección popular. Este fenómeno permitía que los recursos públicos fue-ran utilizados con un sesgo para el beneficio privado del manda-tario en turno.
Fue lo que ocurrió en el caso del pri de cara al proceso elec-toral de 2006. Desde antes de que ese partido político convocara a su proceso interno para la designación de candidato a la presi-dencia, es decir, antes de que hubiese precandidatos formales, distintos gobernadores —como el del Estado de México, Arturo Montiel; el de Hidalgo, Manuel Ángel Núñez; el de Tamaulipas, Tomás Yarrington; el de Coahuila, Enrique Martínez— desple-garon intensas campañas de promoción de sus estados en los canales de televisión de cobertura nacional, en las que invaria-blemente aparecían ellos como símbolo de los logros —siempre en su propia versión, claro está— de sus administraciones. A la sazón, todos esos políticos buscarían la nominación del pri a la presidencia de la República —infructuosamente, por cierto—, sin que los montos de los recursos públicos destinados a la pro-moción de sus precandidaturas, aunque disfrazadas de promo-ción de obra de gobierno, se llegaran a conocer.
Sobre la manera en que los medios se han vuelto determinan-tes en la calidad de la competencia electoral, es oportuno subrayar que buena parte de los litigios del difícil proceso electoral de 2006 tuvo que ver con lo que ocurría en la radio y la televisión y, en parti-cular, con el uso de la publicidad en los mismos: fueran los spots del presidente Fox o los anuncios que dieron rienda suelta a las cam-pañas negativas cruzadas entre los principales contendientes que tanto contaminaron el ambiente político, o la ya mencionada intro-misión ilegal del Consejo Coordinador Empresarial.
Entonces, los medios se han vuelto, por un lado, la principal causa de la espiral alcista en el costo de las campañas y, por otro,
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Electoral circuitos proclives a la defenestración de la actividad política y al deterioro del debate electoral.
En suma, a la luz de la experiencia acumulada en las eleccio-nes de 1997, 2000, 2003 y 2006, se hizo necesario dar un nuevo giro a la tuerca de la regulación de las condiciones de la compe-tencia electoral, atendiendo los siguientes problemas:
a) La no regulación de las precampañas y la falta de normas para la disolución de los partidos políticos que pierden su registro.
b) El crecimiento de la financiación pública en función del nú-mero de partidos políticos existente.
c) Diferenciar el financiamiento para campañas presidencia-les, al Senado y a la Cámara de Diputados respecto de las campañas intermedias.
d) Explicitar las atribuciones de fiscalización del ife. e) Evitar el incremento exponencial del costo de las campa-
ñas electorales por la compra de publicidad en radio y te-levisión.
De estos puntos, precisamente, se hizo cargo la reforma a la Constitución y a la ley electoral de 2007.
El encarecimiento de las campañas electorales por el costo del acceso a los medios electrónicos, la intervención en la etapa proselitista de terceros para alterar las condiciones de la compe-tencia —sean actores gubernamentales o poderes privados—, así como las dificultades para fiscalizar las ingentes cantidades de recursos que se venían canalizando a radio y televisión durante las contiendas políticas, hicieron necesaria una amplia operación política para acotar el poder del dinero y de los medios electró-nicos. Ese es el rasgo más significativo de la reforma constitu-cional de 2007.
El modelo mexicano de regulación de las condiciones de la com-petencia se distancia así de los sistemas más “liberales”, como el de Estados Unidos de América, caracterizados por permitir el gas-
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Electoralto privado —a través de los llamados “gastos independientes” a los partidos—, la ausencia de restricciones a la inyección de dinero a las campañas por parte de particulares —en especial de las gran-des corporaciones económicas—, así como por una débil fiscali-zación de los ingresos y egresos de los partidos políticos.
En el caso mexicano, a partir de la reforma electoral de 2007, la Constitución prohíbe la compra de espacios y tiempos en ra-dio y televisión para difundir los mensajes de los partidos y se establece que la presencia de partidos y candidatos en radio y televisión será sólo por medio de los tiempos oficiales, de Es-tado, que en esta materia gestionará el ife. Además, el institu-to tendrá facultades para sancionar, mediante procedimientos expeditos, las violaciones que se cometan, incluyendo la posi-bilidad de suspender, de manera inmediata, las transmisiones radiofónicas o televisivas que transgredan esas prohibiciones. Asimismo, se eleva a rango constitucional la interdicción pa-ra que terceros adquieran publicidad en los medios electróni-cos para favorecer o afectar a algún partido o candidato. Una disposición adicional es que se prohíbe la personalización —mediante la utilización de la imagen o la voz de los titulares de los entes públicos— de la publicidad que difundan los órga-nos del Estado, la cual deberá tener carácter institucional y fi-nes informativos, educativos y de orientación social.2
De esta forma, en vez de dar espacio para que quienes tienen poderío económico y capacidad de compra de publicidad afecten la equidad de la contienda, se pone énfasis en que las campa-ñas son un asunto de interés público y ha de velarse porque se desarrollen en condiciones adecuadas. Por otra parte, una vez que se restringieron los gastos de los partidos se procedió a dis-minuir su financiamiento, en especial el que venían recibiendo para gastos de campaña.
A partir de la reforma constitucional, el financiamiento público de los partidos políticos va a depender de dos variables previamente
2 Este resumen está tomado, en buena medida, de Córdova y Murayama (2007).
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Electoral no consideradas en el ámbito federal: el tamaño del padrón electo-ral y el salario mínimo vigente. El inciso a, base II, del artículo 41 constitucional establece que el financiamiento ordinario “se fija-rá anualmente, multiplicando el número total de ciudadanos ins-critos en el padrón electoral por el 65% del salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal”.
La reforma constitucional determina que:
el financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante el año en que se elijan presidente de la República, senadores y diputados federales, equivaldrá al 50% del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese mismo año; cuando sólo se elijan diputados federales, equivaldrá al 30% de dicho financiamiento por actividades ordinarias (cpeum, artículo 41, inciso b, base II).
El cambio es importante porque, para empezar, se diferencian elecciones en las que se renueva la presidencia y todo el Congre-so de la Unión, de las llamadas “intermedias”. La fórmula que se aplicaba desde 1996 estipulaba que en año electoral, sin distin-gos, se duplicaría el financiamiento ordinario, lo cual dio lugar a que en los comicios intermedios algunos partidos recibieran más subvención pública para campañas de lo que podían gastar en actividades proselitistas (en 2003, para señalar el caso más ex-tremo, pan, pri y prd obtuvieron en conjunto más de 870 millones para gastos de campaña, por encima de los topes de ese año). E incluso, en 2003, cuando sólo se renovó la Cámara de Diputa-dos, los partidos recibieron 41.7% más recursos en términos rea-les que los que obtuvieron para las campañas de 2000.
La nueva redacción constitucional permitió, entonces, dismi-nuir de forma decisiva los recursos entregados a los partidos en años electorales.
En lo que toca a los mensajes emitidos por órganos de los poderes ejecutivos, desde la reforma de 2007 se especificó en
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Electoralla Constitución (artículo 41) que durante las campañas electora-les deberá suspenderse toda la propaganda gubernamental, de cualquier nivel, en los medios de comunicación social, de la si-guiente forma:
Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia (cpeum, artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo).
En suma, México ha desarrollado una amplia legisla-ción para proteger las adecuadas condiciones de la competencia electoral que, básicamente, aseguren la preeminencia del finan-ciamiento público sobre el privado, eliminen la compra-venta de publicidad electoral y prohíban que desde las administraciones públicas se utilicen las campañas gubernamentales de comuni-cación social con fines electorales. Esta última disposición cons-titucional es en la que se basa la decisión de la Sala Superior del tepjf que ocupa el presente comentario.
III. Argumentos de la sentencia
Breve cronología de los hechos
El 15 de junio de 2010, el presidente Felipe Calderón emitió, a través de cadena nacional, un mensaje a la nación que versaba sobre el tema de la seguridad pública. El 21 de junio, la repre-
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Electoral sentación del pri ante el ife presentó una denuncia por conside-rar que el referido mensaje presidencial violaba la normatividad electoral del país, y el 22 de junio el secretario ejecutivo del Con-sejo General del ife inició el procedimiento especial sancionador correspondiente.
El 30 de junio, el titular del Ejecutivo federal pronunció un dis-curso sobre facilidades administrativas a favor de la desregula-ción económica y el 1 de julio ofreció una conferencia de prensa que versó sobre la reforma laboral. El propio 1 de julio, el pri pre-sentó una denuncia ante el ife contra tales actos del presidente e incluso solicitó medidas cautelares. El 2 de julio, la Comisión de Quejas y Denuncias del Consejo General del ife declaró im-procedente la solicitud de aplicar medidas cautelares y ese mis-mo día inició el procedimiento especial sancionador.
El 12 de julio, la Secretaría Ejecutiva del ife decidió acumu-lar los expedientes de las quejas recién enunciadas; el 19 de ese mes se desahogaron las audiencias respectivas, y el 21 de julio el Consejo General del ife determinó, en suma, declarar funda-da la queja relativa al mensaje emitido por el titular del Ejecutivo federal el 15 de junio, mas no así las quejas referidas a los dis-cursos de los días 30 de junio y 1 de julio, ni sancionar al pan por los actos realizados por el presidente.
En concreto, la resolución del ife señala que se declara:
1. “infundada la queja respecto del uso del mecanismo de comunicación de radio y televisión conocido coloquialmente como ‘Cadena nacional’”. 2. “fundada la queja respecto del mensaje emitido el quince de junio del presente año, al considerar que no se ajustó a la prohibición prevista en el artículo 41, Base III, Apartado C, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con lo previsto en los numerales 2, párrafo 2 y 347, párrafo 1, inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales”.
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Electoral3. “infundada la queja respecto de los mensajes emitidos los días treinta de junio y primero de julio del presente año, al considerar que no constituyen una infracción a la materia electoral” (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 123).
La decisión del Consejo General del ife para declarar infun-dada la queja interpuesta por el pri se basó en la siguiente evi-dencia:
• Que los mensajes denunciados se trataron de dos dis-cursos emitidos por el Presidente de la República, en fe-chas diferentes, los días 30 de junio y primero de julio de 2010.
• Que el primero, simplemente se trató de un discurso infor-mativo respecto del “Decreto por el que se otorgan facilida-des administrativas en materia de simplificación tributaria”, que fue publicado y difundido el mismo día, en el Diario Oficial de la Federación.
• Que el discurso del primero de julio de 2010, es de carác-ter institucional y con fines informativos, en cuyo texto se indica que su fuente es el registro de las altas y bajas de empleos ante el Instituto Mexicano del Seguro Social.
• Que simplemente se trata de un discurso que contiene in-formación o datos estadísticos, proporcionados por institu-ciones oficiales, respecto del cual, posteriormente, se dio a conocer, en forma total por segmentos, mediante noti-cias distribuidas por los distintos medios informativos, sin infringir en modo alguno la legislación electoral, ya que esa información es libremente consultable por el público en general, en respeto y cumplimiento del derecho de ac-ceso a la información es libremente consultable por el pú-blico en general.
• Que los procedimientos a través de los cuales los distintos medios cubrieron y difundieron las noticias relacionadas con los dos mensajes presidenciales antes mencionados, no son de su competencia y, en todo caso, se rigen por lo
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Electoral previsto en los artículos 7 de la Constitución Federal; 66 de la Ley de Radio y Televisión; 14, fracciones VIII y IX, de la Ley Federal de Derechos de Autor y 1916, último párra-fo, del Código Civil Federal, en lo que les sea aplicable a cada uno de ellos.
• Que por lo que se refiere a la cobertura noticiosa, es una cuestión que resuelve cada uno de los medios (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 228).
La decisión del ife fue impugnada ante el tepjf por tres ac-tores distintos. En primer lugar por el pri el 25 de julio (recurso SUP-RAP-119/2010), seguido por el pan el 27 de julio (SUP-RAP-123/2010) y, finalmente, por el consejero jurídico del Ejecu-tivo federal el 30 de julio (SUP-RAP-125/2010).
Al versar sobre una misma resolución del Consejo General del ife, los tres recursos fueron acumulados y se turnaron a la po-nencia de la magistrada ex presidenta del tepjf, María del Car-men Alanis Figueroa.
Argumentos de los impugnadores
Para el pri, la decisión del ife de no sancionar los dichos del pre-sidente del 30 de junio y 1 de julio es errónea, pues:
la ley prohíbe la difusión de ese tipo de información, durante campañas electorales, a través de cualquier medio de comunicación social;‡ por lo que si el Presidente dio a conocer los mensajes con la intención de que fueran difundidos; la difusión es tal que se puede equiparar a una Cadena nacional y a la transmisión de spots. [Además, el pri consideró que el ife] omite hacer un razonamiento en cuanto al número de impactos en los noticieros de los mensajes difundidos el treinta de junio y el primero de julio del año en curso [y estimo que la
‡ Éste y los siguientes énfasis fueron añadidos por el autor.
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Electoralautoridad electoral no tomó en cuenta] que de la temática de los tres mensajes denunciados se desprende la clara intención de difundir logros de gobierno e influir en las preferencias electorales (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 48-9).
El pan, por su parte, señaló que el ife:
es incompetente para iniciar y desahogar el procedimiento sancionador especial en contra del Titular del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que la conducta que se pretende estimar fundada no está tipificada como antijurídica, no tiene sujeto, ni cuenta con una sanción establecida previamente. [Además, el partido argumentó que] el mensaje difundido por el Presidente de la República el quince de junio del año en curso, constituye información permitida, al ser un mensaje institucional en materia de seguridad pública, derivado de los difíciles momentos de violencia que atravesó el país en ese momento y las palabras y expresiones utilizadas no contienen aspectos o tintes de propaganda gubernamental electoral. [Por último, el pan estimó que] de manera indebida se dejó de estudiar la causa de improcedencia que se hizo valer en cuanto a la inmunidad del Titular del Ejecutivo Federal, porque de haberse examinado previo al examen del fondo, se hubiera constatado que el presidente no puede ser responsable salvo los casos de excepción que marca la propia Constitución, lo cual evidenciaba la improcedencia de la denuncia presentada (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 51 y 53).
En lo que toca al recurso SUP-RAP-125/2010, éste esgrimió nueve agravios contenidos en la resolución del ife. En especial, para el consejero jurídico del Ejecutivo federal la decisión del ife resultó improcedente
al considerar que en términos de lo dispuesto por el artículo 108, de la Constitución Política de los Estados Unidos
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Electoral Mexicanos, el Presidente de la República sólo puede ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común, por lo que no puede ser objeto de un procedimiento en que se le acuse de presuntas violaciones a la normativa administrativa electoral. [Asimismo, consideró que] la autoridad responsable no valoró correctamente el contexto fáctico en el que se transmitió el mensaje de quince de junio en Cadena nacional, pues de lo contrario, hubiera considerado que sí se respetó el artículo 41 Constitucional, [de tal suerte que el IFE no valoró] el clima de violencia en el que se expresa el mensaje presidencial (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 33 y 56).
El Tribunal hizo el siguiente resumen de los agravios señalados por el presidente a través de su consejero jurídico y por el pan:
1. Improcedencia de la queja presentada en contra del Presidente de la República.2. Incompetencia del Consejo General del Instituto Federal Electoral para conocer del procedimiento sancionador por no tratarse de propaganda gubernamental.3. Indebida calificación del mensaje transmitido el quince de junio de dos mil diez como propaganda gubernamental prohibida.4. Omisión de considerar el contexto en la emisión del mensaje de quince de junio de dos mil diez.5. Indebida fundamentación y motivación en el análisis de la trascendencia del mensaje para considerarlo propaganda gubernamental.6. Omisión de considerar el carácter informativo del mensaje transmitido el quince de junio del año en curso.7. Indebida restricción desproporcionada de la obligación del Presidente de la República para informar acciones en materia de Seguridad Pública.8. Indebida fundamentación y motivación de la resolución reclamada al no respetar el principio de exacta aplicación de la ley.
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Electoral9. Falta de congruencia al analizar el mensaje difundido el quince de junio del año en curso, por frases o segmentos que fueron comparados con otros mensajes.10. Omisión de considerar que el mensaje transmitido el quince de junio constituye una excepción a la prohibición establecida en el artículo 41, Base III, Apartado C, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 76-7).
Valoración del tepjf
Como se comentó con anterioridad, la Sala Superior del tepjf revocó por unanimidad la decisión del ife de declarar infundada la queja interpuesta por el pri contra el titular del Ejecutivo por haber pronunciado sendos mensajes los días 30 de junio y 1 de julio de 2010.
En este apartado se hará referencia a la sentencia del Tribu-nal en lo que toca a sus consideraciones para revertir parte de la decisión del ife, mientras que carecería de sentido profundizar en los argumentos que acompañan a la autoridad electoral ad-ministrativa por parte del máximo Órgano Jurisdiccional en ma-teria electoral del país.
Para la Sala Superior, el ife incurrió en distintas fallas que, a juicio del tepjf, le llevaron a tomar una decisión incorrecta. Así, por ejemplo, la Sala Superior apunta que:
al momento de realizar el estudio de fondo de la infracción denunciada, la autoridad responsable se concretó a analizar la forma en que éstos fueron difundidos, sin realizar una valoración integral de todos los elementos que conformaron la investigación de mérito, y que han quedado previamente detallados (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 231).
Para el ife, como se asienta en la sentencia analizada, esos discursos no fueron transmitidos a través de cadena nacional o
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Electoral de los espacios del Ejecutivo federal en los medios de comuni-cación masiva, sino que fueron “cubiertos” por distintos medios ajenos a la presidencia. Así lo asienta el propio Tribunal al seña-lar que el ife:
sostiene que el objeto de la prohibición constitucional de que durante el periodo de precampañas, campañas, periodo de veda y jornada electoral no se difunda propaganda gubernamental, va destinada a los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público; por tanto, el hecho de que diversos concesionarios y/o permisionarios de radio y televisión reseñaran o transmitieran en sus espacios los mensajes emitidos por el Presidente de la República los días treinta de junio y primero de julio del presente año, es algo ajeno a dicha prohibición, pues la reforma constitucional del año dos mil siete, no pretende evitar o restringir el ejercicio periodístico, auténtico o genuino (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 235).
A pesar de ello, la sentencia advierte que:
[para] esta Sala Superior resulta evidente que la autoridad señalada como responsable efectivamente incumplió el principio de exhaustividad, toda vez que, a pesar de haberse allegado de mayores elementos, relacionados con los mensajes cuestionados, su forma de difusión y alcance de los mismos, fue omisa en proceder al análisis del contenido de dichos mensajes (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 236).
¿Cuáles de esos elementos adicionales debió considerar el ife? Para el Tribunal, el Instituto “tuvo que haber valorado el con-texto del contenido comunicado”.
Es decir, para el tepjf no resultó suficiente que se acreditara que no había existido ninguna campaña de comunicación social
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Electoralpara hacer llegar los dichos presidenciales a las entidades don-de se desarrollaban procesos electorales locales, esto es, que ni se pautaran anuncios o se incluyera cadena nacional alguna. Pa-ra el Tribunal, como para el pri, en este caso lo relevante no fue ver dónde, ni cómo, sino qué dijo el titular del Ejecutivo. El tepjf incluso argumenta que
como lo sostiene la impetrante, otro de los aspectos destacados a considerar, debe ser el que la oferta principal de campaña del ahora Presidente de la República, fue la generación de empleos, por lo que debía haberse estudiado si con el mensaje de mérito, se buscaba obtener algún beneficio o bien, con él influir en el ánimo de los electores (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 237).
Este razonamiento del Tribunal deja abierta la interrogante de si, entonces, el presidente tiene prohibido hablar de sus eventua-les logros de gobierno mientras existan campañas en algún lugar del país, aunque no pida el voto para su partido. ¿De qué podrá hablar el presidente en público entonces? El tepjf no lo aclara.
Más aún, el tepjf considera
que se debe entender como propaganda gubernamental, [la que es] difundida por los poderes Federales, estatales y municipales, el conjunto de actos, escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que llevan a cabo los servidores o entidades públicas que tenga como finalidad difundir para el conocimiento de la ciudadanía la existencia de logros, programas, acciones, obras o medidas de gobierno para conseguir su aceptación (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 297).
Hasta ahí se puede acompañar lógicamente el razonamien-to del Tribunal: “propaganda gubernamental” es sólo aquella que se difunde a través de las inserciones y pautas contratadas o se-
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Electoral ñaladas expresamente por las áreas de comunicación social del Ejecutivo.
Pero como ya se señaló, no hay evidencia de que se hubiera desplegado campaña alguna de difusión de los dichos del presi-dente los días 30 de junio y 1 de julio en el Distrito Federal hacia las entidades donde se verificaban procesos electorales. Hay, por tanto, una incongruencia del tepjf: considera que la propaganda gubernamental es la que se “difunde”, y una vez que el ife mues-tra que no hubo “difusión”, el Tribunal pide ir al contenido de lo pronunciado por el presidente de la República.
Ahora bien, si “pronunciar”, “afirmar” o “decir” por parte de un servidor público implica para el tepjf “difundir”, entonces cabe preguntar si en el razonamiento de la Sala Superior todo dicho presidencial se vuelve, ipso facto, propaganda gubernamental. En ese extremo, la libertad de expresión del presidente de la Re-pública no estaría siendo acotada, como prevé la Constitución, sino prácticamente eliminada.
El Tribunal acota un poco más lo que entiende por propagan-da gubernamental y precisa que:
para estar en presencia de propaganda gubernamental se requiere cuando menos:a) La emisión de un mensaje por un servidor o entidad pública.b) Que éste se dé mediante actos, escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y/o expresiones.c) Que se advierta que su finalidad es difundir logros, programas, acciones, obras o medidas de gobierno; yd) Que tal difusión se oriente a generar una aceptación en la ciudadanía (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 298).
Como se puede advertir, no fue el caso en el asunto que ana-lizó el ife, pues no hubo esa “emisión” desde el gobierno de “ac-tos, escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y/o expresiones”, sino que quien realizó la emisión de lo dicho por
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Electoralel presidente fueron medios de comunicación ajenos al Ejecuti-vo. Una vez más, si se entiende que toda palabra pronunciada en público por el presidente implica la emisión, entonces siempre se estará en presencia de propaganda gubernamental.
Dada la argumentación del tepjf, la pregunta pertinente de-ja de ser ¿qué es propaganda gubernamental? Para ser ahora ¿qué no es propaganda gubernamental?
Otro punto que suma confusión es la siguiente afirmación del Tribunal: “además de la característica de propaganda guberna-mental, se deberá acreditar su difusión en medios de comunica-ción social en el curso de las campañas electorales y hasta antes de la conclusión de la jornada electoral” (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 300). En este caso, el tepjf no hace distinción en-tre cobertura noticiosa de un evento y propaganda gubernamen-tal. Así, puede darse el caso de que toda valoración oral que haga un funcionario público de su gestión, y que sea retomada por los medios de comunicación, termine por considerarse propaganda gubernamental.
La propia sentencia del Tribunal reconoce: “En autos no es-tá controvertido y, en consecuencia, se debe tener por acredita-do que el mensaje difundido por el Presidente de la República, fue rescatado por diversos medios de comunicación conforme a lo siguiente” (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 369). Es decir, fueron terceros los que hicieron que lo dicho por el presidente lle-gara a las entidades donde había elecciones. Aun así, el tepjf califica el hecho como propaganda gubernamental.
La argumentación de la Sala Superior que lleva a considerar prácticamente todo dicho como propaganda gubernamental es prolífica y, con frecuencia, carente de claridad. Véase:
cabe precisar que no es obstáculo para considerarlo como tal [propaganda gubernamental] el hecho de que la difusión en los medios de comunicación no se formule por una instrucción directa del Presidente de la República, sino por la cobertura que al respecto lleven a cabo los distintos medios de
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Electoral comunicación. Lo anterior es así, en virtud de que la difusión de propaganda gubernamental, no requiere efectuarse en un contexto determinado o por virtud de un mecanismo definido, sino que basta que se trate de un mensaje de cuyo contenido se advierta la finalidad de obtener adeptos o aprobación en la forma de Gobierno y que el contenido de ese mensaje sea transmitido por un medio de comunicación, para considerar que la propaganda gubernamental ha sido difundida (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 372).
Y añade en un párrafo que quizá deba ser usado como ejemplo de un razonamiento distante de la claridad conceptual y jurídica:
Admitir lo contrario implicaría dar un papel preponderante no al contenido del mensaje sino al mecanismo para su difusión, lo que desde la óptica de este órgano jurisdiccional no resulta sostenible dado que, con independencia de quien difunde el contenido del mensaje, es éste último el que puede ser considerado o no como propaganda gubernamental (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 373).
El deslizamiento del tepjf a considerar prácticamente todo di-cho de los servidores públicos como propaganda gubernamental se puede constatar en las siguientes líneas de la sentencia:
En ese orden de ideas, cuando un funcionario público difunde logros, programas o proyectos de Gobierno ante medios de comunicación cuya cobertura alcanza a los electores de un proceso electoral local o federal, implícitamente incurre en la difusión de propaganda gubernamental en medios de comunicación, incluso cuando ésta sea difundida a manera de cobertura noticiosa. Esta infracción resulta particularmente clara si además el contenido del mensaje está dirigido a la opinión pública o a los electores en general (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 373).
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ElectoralEl Tribunal realizó un análisis del contenido del mensaje del presidente Calderón del 30 de junio de 2010. Para ello, reprodu-jo el cuerpo de la intervención del mandatario, que textualmen-te dice:
Muy buenas tardes, amigas y amigos.Distinguidos dirigentes empresariales.Representantes de los sectores productivos.Formadores de opinión pública en materia económica. Servidores públicos.
Amigas y amigos.
Hoy más que nunca, México requiere fortalecer la economía, especialmente a través de una mayor competitividad. Y un elemento clave de la competitividad es la desregulación.
Por esa razón, también el pasado 2 de septiembre en el marco del Tercer Informe de Gobierno, reiteré mi compromiso para trabajar intensamente por desregular la economía nacional y, concretamente, para buscar construir una regulación base cero, que le simplifique la vida a los mexicanos y, al mismo tiempo, promueva el desarrollo del sector productivo.
Nuestro objetivo es contar con una regulación que ponga al ciudadano en el centro de las decisiones, que le reduzca los costos, que elimine las distorsiones generadas por la regulación y que verdaderamente contribuya el Gobierno a elevar la productividad desde este aspecto. También buscamos simplificar la normatividad y los trámites e incrementar la certidumbre, la calidad, la transparencia de los servicios que ofrece el Gobierno Federal.
Con ese objetivo, por ejemplo, instruí a las dependencias y entidades del Gobierno Federal a emprender un esfuerzo de
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Electoral simplificación a fondo del marco regulatorio, el cual está siendo coordinado por las Secretarías de Economía, de la Función Pública, y de Hacienda y Crédito Público.
En una primera etapa, iniciamos una depuración en cada una de las dependencias y entidades, a fin de reducir al máximo la normatividad de la Administración Pública Federal. Pusimos como límite el 31 de marzo para que cada dependencia y entidad del Gobierno determinara la regulación indispensable para el cumplimiento de sus funciones, en el entendido de que el resto de la normatividad que no se considerara imprescindible sería derogada.
En el caso de la regulación con impacto económico, el esfuerzo se concentró en eliminar trámites innecesarios que, por su frecuencia o por el número de personas y empresas que los tienen que cumplir, afectan aún más la productividad de nuestra economía.
Por primera vez, en un esfuerzo de desregulación se incluye a la Secretaría de Hacienda y al Sistema de Administración Tributaria.
Esto ha sido un paso muy, muy positivo, porque hemos encontrado grandes áreas de oportunidad para facilitarle la vida al ciudadano, al sector productivo, sin merma de la recaudación y el esfuerzo para contribuir a los gastos públicos.
Es precisamente el caso de algunos de los trámites que se relacionan con la Administración Tributaria. El esfuerzo de desregulación del Gobierno está en varios frentes.
En la reducción del número y en el aumento de la calidad de las normas que tenemos; en la reducción de los trámites del ciudadano y, en este caso, particularmente los trámites tributarios, los trámites fiscales.
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ElectoralY tercero. En la homologación de las normas mexicanas con otras normas de comercio exterior, que faciliten, insisto, la competitividad y la productividad del país.
Hoy me voy a referir específicamente a normas que tienen que ver con el sector hacendario, y con las obligaciones tributarias de los contribuyentes.
No puedo dejar de mencionar en este esfuerzo, también, amigas y amigos, que en los últimos años se ha intensificado el uso de Internet y la interacción entre los sistemas informáticos de la autoridad y los ofrecidos por la Banca comercial y las empresas desarrolladoras software.
Para mencionar un dato muy relevante. Mientras que en el año 2000, el 100 por ciento de los trámites ante el Servicio de Administración Tributaria, el SAT, se realizaban en papel, hoy, el 80 por ciento de los trámites ante el SAT se realizan a través de Internet.
Y me da mucho gusto, en este mismo esfuerzo, que el día de hoy se ha publicado ya en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se Otorgan Facilidades Administrativas en Materia de Simplificación Tributaria.
Con este Decreto tomamos varias medidas:
Primero. Se elimina la declaración mensual del Impuesto Empresarial a Tasa Única, el IETU. A partir de ahora, sólo se declarará una vez al año este impuesto, con lo cual estamos quitando una declaración que tenía que hacer el contribuyente cada mes.
Segundo. En materia del Impuesto al Valor Agregado, el IVA, también eliminamos una duplicidad y se elimina la obligación
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Electoral de presentar la información al concluir el año, manteniendo únicamente la declaración mensual de IVA.
Tercero. Se elimina la obligación de dictaminar los estados financieros, tanto para fines fiscales de la Secretaría de Hacienda, como para el cumplimiento de las obligaciones ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, el IMSS.
Cuarto. Se permite a los contribuyentes con saldo a favor del Impuesto a los Depósitos en Efectivo, el IDE, obtener la devolución sin la necesidad del dictamen de un contador público.
Quinto. Se amplía de dos a cuatro años la vigencia de la Firma Electrónica, requerida para realizar los trámites tributarios.
Con estas cinco medidas damos respuesta a las principales demandas del sector productivo en materia de Administración Tributaria. Así contribuimos a incrementar la productividad de la economía, ya que los empresarios grandes y pequeños, los emprendedores en general, destinarán menos tiempo y menos recursos al cumplimiento de la regulación, y se podrán concentrar de mejor manera en sus actividades productivas.
Además, estamos beneficiando directamente a los pequeños y medianos empresarios, ya que normalmente son los que cuentan con menos recursos para contratar asesoría especial que les ayude a cumplir los requerimientos en materia hacendaria y cumplir con la regulación.
Por otra parte, he instruido al Secretario de Hacienda y Crédito Público, aquí presente, para que a la brevedad posible se elimine la duplicidad que representa para algunos contribuyentes el tener que presentar el Aviso de Compensación.
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ElectoralY, también, para que se instrumenten las medidas necesarias a fin de que los contribuyentes puedan realizar vía Internet, en cualquier momento, el trámite de devolución de contribuciones durante los 365 días del año; con lo cual vamos a evitar la molestia de acudir necesariamente a las oficinas de la autoridad fiscal, como se viene realizando hasta ahora.
Esto, sin duda, amigas y amigos, constituye un primer paso muy importante en nuestra estrategia de desregulación económica. Estamos comenzando por casa, precisamente, simplificando todos aquellos procesos que afectan al sector productivo y a millones de mexicanos.
Conforme a la metodología del Banco Mundial, se estima que con las medidas que hoy anunciamos y los avances en materia de sistematización de procesos administrativos, se pueda reducir hasta en un 40 por ciento el tiempo que un contribuyente destina al cumplimiento de sus obligaciones fiscales, con lo cual México se ubicaría en el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la OCDE.
Se calcula, además, que con todo este esfuerzo, el sector productivo, grandes y pequeños empresarios podrán ahorrarse hasta 15 mil millones de pesos anuales al quitarles trámites innecesarios.
Con esta simplificación tributaria, estamos poniendo a México en línea con las mejores prácticas internacionales. Así, estamos construyendo un Gobierno más moderno, más ágil y eficaz, que responda verdaderamente al ciudadano y a sus necesidades, que cueste menos y que haga más por los ciudadanos.
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Electoral En línea con lo anterior, en próximas fechas seguiré dando a conocer los avances y resultados para simplificar de fondo la regulación en los distintos ámbitos del Gobierno Federal.
Amigas y amigos. Señoras y señores:
Carlos Castillo Peraza decía que un buen Gobierno es aquél que no estorba a los ciudadanos. Con el Decreto que hoy hemos publicado avanzamos hacia una mejor regulación, que haga más eficiente el funcionamiento de los mercados; una mejor regulación que genere más crecimiento y más empleos.
Una regulación más sencilla, que promueva la realización de más proyectos productivos; una regulación que propicie un ambiente adecuado para la inversión; una regulación sencilla que facilite la vida a los mexicanos, que demandan servicios públicos oportunos y de calidad.
Vamos por el camino correcto para hacer del Gobierno un aliado y no un obstáculo del crecimiento económico; un aliado y no un obstáculo del desarrollo de los ciudadanos, de las empresas y de la sociedad.
Y pueden estar seguros de que seguiremos avanzando con determinación en el impulso de los cambios que requiere la economía para crecer con mayor dinamismo, y para elevar su competitividad, a fin de que todas las familias mexicanas puedan vivir mejor.
Muchísimas gracias (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 9-14).
A continuación, la Sala Superior ofrece un cuadro en el que desprende elementos para afirmar la presencia de propaganda gubernamental.
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ElectoralCuadro 1. Cuadro descriptivo
Concepto DescripciónEmisor Felipe de Jesús Calderón Hinojosa
Etapa del proceso electoral en que se difundió
Campaña electoral (30 de junio de 2010)
Estados con proceso electoral en los que se difundió
Aguascalientes, Quintana Roo y Tamaulipas
Tema central Reformas fiscales
Contexto Evento “Facilidades Administrativas en Materia de Simplificación Tri-butaria” derivado de la publicación en el Diario Oficial de la Federa-ción del “Decreto por el que se otorgan facilidades administrativas en materia de simplificación tributaria”
Destinatarios Dirigentes empresariales.Representantes de los sectores productivos.Formadores de opinión pública en materia económica. Servidores públicos.
Alusiones a políticas públicas
…el pasado 2 de septiembre en el marco del Tercer Informe de Go-bierno, reiteré mi compromiso para trabajar intensamente por desre-gular la economía nacional y, concretamente, para buscar construir una regulación base cero, que le simplifique la vida a los mexicanos y, al mismo tiempo, promueva el desarrollo del sector productivo.
Nuestro objetivo es contar con una regulación que ponga al ciuda-dano en el centro de las decisiones, que le reduzca los costos, que elimine las distorsiones generadas por la regulación y que verdade-ramente contribuya el Gobierno a elevar la productividad desde este aspecto. También buscamos simplificar la normatividad y los trámites e incrementar la certidumbre, la calidad, la transparencia de los ser-vicios que ofrece el Gobierno Federal.…Y me da mucho gusto, en este mismo esfuerzo, que el día de hoy se ha publicado ya en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se Otorgan Facilidades Administrativas en Materia de Simpli-ficación Tributaria.
Con este Decreto tomamos varias medidas:
Primero. Se elimina la declaración mensual del Impuesto Empresarial a Tasa Única, el IETU. A partir de ahora, sólo se declarará una vez al año este impuesto, con lo cual estamos quitando una declaración que tenía que hacer el contribuyente cada mes.
Segundo. En materia del Impuesto al Valor Agregado, el IVA, también eliminamos una duplicidad y se elimina la obligación de presentar la información al concluir el año, manteniendo únicamente la declara-ción mensual de IVA.
Tercero. Se elimina la obligación de dictaminar los estados financie-ros, tanto para fines fiscales de la Secretaría de Hacienda, como para el cumplimiento de las obligaciones ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, el IMSS.
Cuarto. Se permite a los contribuyentes con saldo a favor del Im-puesto a los Depósitos en Efectivo, el IDE, obtener la devolución sin la necesidad del dictamen de un contador público.
Quinto. Se amplía de dos a cuatro años la vigencia de la Firma Elec-trónica, requerida para realizar los trámites tributarios.
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Electoral Concepto DescripciónAlusiones a logros de gobierno
Por primera vez, en un esfuerzo de desregulación se incluye a la Secretaría de Hacienda y al Sistema de Administración Tributaria.
Esto ha sido un paso muy, muy positivo, porque hemos encontrado grandes áreas de oportunidad para facilitarle la vida al ciudadano, al sector productivo, sin merma de la recaudación y el esfuerzo para contribuir a los gastos públicos.
Es precisamente el caso de algunos de los trámites que se relacio-nan con la Administración Tributaria. El esfuerzo de desregulación del Gobierno está en varios frentes.
En la reducción del número y en el aumento de la calidad de las normas que tenemos; en la reducción de los trámites del ciudadano y, en este caso, particularmente los trámites tributarios, los trámites fiscales.…
Con estas cinco medidas damos respuesta a las principales deman-das del sector productivo en materia de Administración Tributaria. Así contribuimos a incrementar la productividad de la economía, ya que los empresarios grandes y pequeños, los emprendedores en gene-ral, destinarán menos tiempo y menos recursos al cumplimiento de la regulación, y se podrán concentrar de mejor manera en sus acti-vidades productivas.
Además, estamos beneficiando directamente a los pequeños y me-dianos empresarios, ya que normalmente son los que cuentan con menos recursos para contratar asesoría especial que les ayude a cumplir los requerimientos en materia hacendaria y cumplir con la regulación.
Carlos Castillo Peraza decía que un buen Gobierno es aquél que no estorba a los ciudadanos. Con el Decreto que hoy hemos publicado avanzamos hacia una mejor regulación, que haga más eficiente el funcionamiento de los mercados; una mejor regulación que genere más crecimiento y más empleos.
Una regulación más sencilla, que promueva la realización de más proyectos productivos; una regulación que propicie un ambiente ade-cuado para la inversión; una regulación sencilla que facilite la vida a los mexicanos, que demandan servicios públicos oportunos y de calidad.
Vamos por el camino correcto para hacer del Gobierno un aliado y no un obstáculo del crecimiento económico; un aliado y no un obstáculo del desarrollo de los ciudadanos, de las empresas y de la sociedad.
Continuación.
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ElectoralConcepto DescripciónAlusiones a proyectos de gobierno
Por otra parte, he instruido al Secretario de Hacienda y Crédito Pú-blico, aquí presente, para que a la brevedad posible se elimine la duplicidad que representa para algunos contribuyentes el tener que presentar el Aviso de Compensación.
Y, también, para que se instrumenten las medidas necesarias a fin de que los contribuyentes puedan realizar vía Internet, en cualquier momento, el trámite de devolución de contribuciones durante los 365 días del año; con lo cual vamos a evitar la molestia de acudir necesariamente a las oficinas de la autoridad fiscal, como se viene realizando hasta ahora.
Esto, sin duda, amigas y amigos, constituye un primer paso muy importante en nuestra estrategia de desregulación económica. Es-tamos comenzando por casa, precisamente, simplificando todos aquellos procesos que afectan al sector productivo y a millones de mexicanos.
Conforme a la metodología del Banco Mundial, se estima que con las medidas que hoy anunciamos y los avances en materia de sistema-tización de procesos administrativos, se pueda reducir hasta en un 40 por ciento el tiempo que un contribuyente destina al cumplimiento de sus obligaciones fiscales, con lo cual México se ubicaría en el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la OCDE.
Se calcula, además, que con todo este esfuerzo, el sector productivo, grandes y pequeños empresarios podrán ahorrarse hasta 15 mil mi-llones de pesos anuales al quitarles trámites innecesarios.…Y pueden estar seguros de que seguiremos avanzando con determi-nación en el impulso de los cambios que requiere la economía para crecer con mayor dinamismo, y para elevar su competitividad, a fin de que todas las familias mexicanas puedan vivir mejor.
Fuente: Sentencia SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 359-63.
En seguida, la Sala Superior explica las razones que le lleva-ron a considerar que se trataba de propaganda gubernamental. Entre sus consideraciones destacan:
el dirigir un mensaje a la nación para hacer del conocimiento de ésta los extremos que se alcanzan con la modificación regulatoria no es ni puede considerarse como propaganda gubernamental, sino en todo caso sólo se podrá considerar como la difusión de información vinculada con el ejercicio del desempeño del encargo. [Y en seguida añade] Sin embargo, la característica de propaganda gubernamental, se adquiere cuando más allá de la simple rendición de cuentas, se ponen
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Electoral de manifiesto todos los beneficios, logros o mejoras que el tema en cuestión provoca en la ciudadanía y los proyectos o promesas de campaña que se consolidan. […] En el caso concreto, la parte central del mensaje pronunciado por el Titular del Ejecutivo Federal, corresponde con la naturaleza de un mensaje informativo, dado que en éste se precisa la razón de ser del mensaje, su contexto y las consecuencias de las medidas fiscales implementadas. Sin embargo, el resto del comunicado tiende a hacer evidente la existencia de logros de gobierno y cumplimiento de objetivos que no pueden ser interpretados de otro modo más que como argumentos encaminados a evidenciar que el desempeño en el ejercicio del poder se ajusta a los intereses de la ciudadanía (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 364).
Siendo así, lo que se vuelve el elemento clave es hacer una valoración positiva de la propia acción de gobierno. ¿Si sólo se hubiesen ofrecido cifras, sin reflexión, el mensaje habría sido ape-gado a la Constitución? Decir que un conjunto de medidas guber-namentales aportarán beneficios se volvió, a criterio del tepjf, una violación a la Carta Magna.
La manera en que el Tribunal abordó el análisis del discurso presidencial del 1 de julio de 2010 es similar al ya transcrito.
Un elemento novedoso es que el tepjf considera que las conferencias de prensa forman parte de la propaganda guber-namental:
el Presidente de la República, expresamente convocó a los medios de comunicación para difundir un mensaje en lo que se denomina: “Conferencia de prensa”. Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, el término conferencia de prensa equivale al de rueda de prensa, que significa la reunión de periodistas en torno a una figura pública para escuchar sus declaraciones y dirigirle preguntas. Es decir, la finalidad de la conferencia o rueda de prensa es dirigirle
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Electoralun mensaje a los medios de comunicación. Sin embargo, resulta evidente que éstos no son los últimos destinatarios del mensaje, sino que son el mecanismo para hacerlo llegar a la opinión pública (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 392).
Así pues, los funcionarios públicos deberán evitar convocar a los medios de comunicación para no incurrir en propaganda gu-bernamental.
No obstante, en el caso anterior, el del mensaje del 30 de ju-nio, no fue necesaria la convocatoria a una conferencia de prensa para que el tepjf considerara que el presidente hacía propagan-da gubernamental al hablar a empresarios. En suma, quizá lo óp-timo para no incurrir, desde la óptica del Tribunal, en violaciones a la Constitución sea que los servidores públicos se abstengan de tener cualquier tipo de contacto con los medios de comunica-ción mientras transcurran procesos electorales en algún lugar del país. Puede ser un criterio jurídicamente incontrovertible, pues las decisiones del tepjf son inatacables, pero no deja de ser en extremo absurdo.
La decisión del tepjf
Básicamente la decisión de la Sala Superior consistió en:
a) Confirmar la decisión del ife de declarar que el titular del Ejecutivo federal había contravenido lo dispuesto en la Constitución con su mensaje por cadena nacional el 15 de junio.
b) Revocar la decisión del ife que consideró infundado que el presidente Calderón hubiese infringido la Carta Magna con sus intervenciones de los días 30 de junio y 1 de julio de 2010.
Textualmente, el Tribunal aprobó que:
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Electoral [se] confirma la resolución impugnada, en lo tocante a la responsabilidad del Titular del Poder Ejecutivo Federal por la difusión de propaganda gubernamental en el mensaje transmitido el quince de junio del año en curso [2010] [y que el] Titular del Poder Ejecutivo Federal es responsable de infringir el artículo 41, Base III, Apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al difundir propaganda gubernamental los días treinta de junio y primero de julio de dos mil diez (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 408).
Dicha decisión fue adoptada por unanimidad de los integran-tes de la Sala Superior del tepjf.
IV. Consecuencias de la sentencia
En la sentencia hay elementos positivos que conviene especifi-car. Por un lado, se acota y precisa la inmunidad presidencial. Así, la Sala Superior argumentó en este sentido:
En efecto, el Titular del Ejecutivo de la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 89, de la norma fundamental, tiene asignadas una serie de facultades y obligaciones que le son propias, lo cual significa que ningún ente jurídico externo, puede intervenir o ejercer alguna clase de injerencia en sus determinaciones.Sin embargo, ello no impide que algunas de sus conductas desplegadas puedan ser objeto de escrutinio por parte de los poderes de la federación u órganos autónomos del Estado, si hay evidencia de que éstas pudieran resultar contraventoras de algún precepto de la propia Constitución, tal y como ocurre con la prohibición contenida en el artículo 41, Base III, Apartado C, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. […] Con independencia de que el numeral 108, párrafo segundo, de la Constitución Política
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Electoralde los Estados Unidos Mexicanos, señala que el Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común, resulta jurídicamente válido que le pueda ser exigible alguna clase de responsabilidad, como puede ser la electoral, con el objeto de determinar si en el ejercicio de su encargo cometió un acto contraventor de la norma fundamental y legislación secundaria de la materia (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 152).
Un acierto adicional de la sentencia de la Sala Superior es su-brayar que diferentes derechos, de distintos actores, pueden en-trar en conflicto y que, por ello, no hay derechos ilimitados, lo cual abarca a los servidores públicos. Citando a la Comisión Interame-ricana de Derechos Humanos, la Sala Superior concluye:
la libertad de expresión de los funcionarios públicos, se encuentra sujeta a limitaciones, derivadas de la propia actividad que realizan dichos funcionarios. […] en el caso de México, [el que] el Poder Revisor de la Constitución haya establecido limitaciones respecto de la propaganda gubernamental, no resulta ajeno a un sistema, en donde la propia norma fundamental establece límites respecto de determinados derechos, en atención a otros valores tutelados en la misma.[En ese sentido, el tepjf] considera que si el Constituyente Permanente estableció en el artículo 41, Base III, Apartado C, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente
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Electoral público, precisando que las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia; en consecuencia, esta Sala Superior considera que los términos en que se encuentra regulada tal prohibición, resultan coherentes con la obligación del Estado a garantizar el derecho a la información a que se refiere el artículo 6° constitucional (SUP-RAP-119/2010 y acumulados, 168-9).
Más allá de esos aciertos, el centro de la sentencia contiene elementos que no pueden ser valorados positivamente. La pro-hibición que venturosamente hizo el Constituyente para que des-de el sector público se usara la propaganda gubernamental para influir en los electores, se basó en la experiencia de campañas de comunicación social expresamente contratadas y promovidas desde distintos gobiernos ―locales y federal― a lo largo de la primera década del siglo xxi. En el ánimo del Constituyente ja-más estuvo restringir de manera exagerada la libertad de expre-sión de los funcionarios públicos. Lo que se acotó con precisión fue su facultad de gastar en propaganda o de usar los tiempos del Estado para tratar de incidir de forma sistemática durante las campañas electorales en la percepción de la ciudadanía. Fue el caso de la actuación de Vicente Fox durante el proceso electoral de 2006, que la propia Sala Superior del Tribunal, si bien con una conformación distinta, calificó como inadecuada. Sin embargo, la actual Sala Superior equiparó aquellas campañas sistemáticas y orquestadas con un par de actos aislados, sin que mediara con-tratación publicitaria o envío de pautas desde el Poder Ejecutivo para difundir los mensajes.
La Sala Superior del tepjf identificó, en los hechos, propa-ganda gubernamental con cobertura noticiosa. Se trata de una confusión mayúscula que puede tener efectos perniciosos para el ejercicio de los derechos fundamentales. Un fallo que lamen-tar viniendo de un Tribunal constitucional.
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a las Sentencias
del Tribunal
ElectoralV. Fuentes consultadas
Alanis, María del Carmen. 2008. La jurisprudencia del tepjf: Fuente de la reforma electoral 2007-2008. En Estudios so-bre la reforma electoral 2007, coords. L. Córdova y P. Sa-lazar, 5-24. México: tepjf.
Becerra, R., P. Salazar y J. Woldenberg. 2000. La mecánica del cambio político en México. México: Cal y Arena.
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Sentencia SUP-RAP-119/2010 y acumulados. Actores: Partido Revolucionario Institucional, Partido Acción Nacional y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa en su carácter de Titular del Ejecutivo Federal. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://portal.te.gob.mx/turnos-sentencias/sistema-consulta?expediente=SUP-RAP-119-2010&op=Buscar&sala=0&entidad=0&consecutivo=&desde%5Bdate%5D=&hasta%5Bdate%5D=&sites=sentencias_portal%7Cturnos (consultada el 7 de enero de 2013).
Publicidad gubernamental y campañas electorales locales.Los mensajes del presidente Felipe Calderón en 2010 es el número 52 de la serie Comentarios a las Sentencias del Tribunal Electoral. Se terminó de imprimir en marzo de 2013 en la Coordinación de Comunicación Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF.
Su tiraje fue de 1,500 ejemplares.
