El Estudio de la AdministracinWoodrow Wilson

1. IntroduccinCasi se da por sentado entre nosotros que el actual movimiento llamado de reforma del servicio civil, debe extender sus esfuerzos para mejorar no slo el personal sino tambin la organizacin y los mtodos de nuestras oficinas de gobierno. El objeto del estudio administrativo es descubrir primero lo que el gobierno puede hacer legtimamente y bien, y segundo, como puede hacer estas cosas apropiadas con la mayor eficiencia posible y con el menor costo posible de dinero o de energa. La administracin es la parte mas obvia del gobierno; es gobierno en accin; es el lado ejecutivo, el operativo, el ms visible del gobierno, y desde luego, es tan antigua como el gobierno mismo. La ciencia de la administracin es el fruto ms reciente de ese estudio de la ciencia poltica que comenz hace unos 22 siglos. Entonces Por qu tard tanto en llegar? La razn se encuentra en que nadie escribi acerca de la administracin como rama de la ciencia de gobierno hasta que nuestro siglo haba empezado a mostrar su caracterstico florecimiento del estudio sistemtico. Hasta nuestros das, todos los escritores de poltica slo haban pensado, discutido y dogmatizado acerca de la constitucin del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado, la esencia y la sede de la soberana, entre otra infinidad de temas. No obstante, entre esta alta guerra de principios nadie haca siquiera una pausa para considerar la administracin. En tiempos antiguos, las dificultades casi siempre eran por la constitucin del gobierno y por tanto, eso era lo que ocupaba los pensamientos de los hombres. Poca o ninguna dificultad causaba la administracin. Ella era dejada de lado como un detalle prctico que los funcionarios podran resolver despus de que los doctores hubiesen convenido en los principios generales. En parte esto se debe a que entonces, las funciones del gobierno eran sencillas, porque la vida misma era sencilla. No haba un complejo sistema de ingresos pblicos y deudas pblicas que hiciera pensar a los financieros. Sin embargo, los debates ms ingentes de los principios constitucionales an no han concluido, pero ya no son de una importancia prctica ms inmediata que las cuestiones de la administracin. Es decir, est volvindose ms difcil aplicar una constitucin que crearla. Casi no hay un solo deber de gobierno que en un tiempo haya sido sencillo, que hoy no sea complejo. Alguna vez el gobierno tena pocos amos, hoy tiene veintenas. Antes la mayoras slo eran gobernadas, hoy mandan al gobierno. Al tiempo que las funciones del gobierno se tornan ms complejas y difciles, tambin se estn multiplicando enormemente en nmero. La administracin est por doquier, poniendo las manos en nuevas empresas. Es por esto que debe haber una ciencia de la administracin, que trate de enderezar los caminos del gobierno para que sus empresas tengan menos aire no empresarial, para fortalecer y purificar su organizacin y para coronar sus deberes. Pero, Dnde ha crecido esta ciencia? Sin duda, no de este lado del ocano. Hasta hoy, los escritores del pas no han tomado una parte muy importante en el avance de esta ciencia. sta ha encontrado sus doctores en Europa. La han desarrollado profesores franceses y alemanes, y por consiguiente, en todas partes se adapta a formas de gobierno sumamente centralizadas.Si se buscara una explicacin de por qu una ciencia tan manifiestamente capaz de ser til a todos los gobiernos recibi atencin primero en Europa, se descubrira, sin duda, que las razones son dos: primero, que en Europa porque el gobierno era independiente de la aprobacin popular, haba que gobernar ms; y segundo que el deseo de mantener el gobierno como monopolio hizo que los monopolistas se interesasen por descubrir los medios ms irritantes de gobernar. Desde luego, al hablar de gobiernos europeos no estoy incluyendo a Inglaterra, pues sta no se ha negado a cambiar con los tiempos. Me refiero ms bien a los pases del continente europeo, que lucharon desesperadamente durante largo tiempo contra todo cambio.De este lado del ocano, mientras tanto, no habamos conocido grandes dificultades de gobierno. Por lo tanto, fue natural que tardsemos en apreciar el uso o la importancia de esos muchos volmenes de investigacin de los modos y medios de llevar adelante el gobierno que las prensas de Europa han Estado enviando a nuestras bibliotecas. Como un nio robusto, entre nosotros el gobierno se ha expandido en naturaleza y ha crecido en estatutos, pero se ha vuelto torpe en sus movimientos. Ha cobrado mayor fuerza, pero no mejor educacin. Ahora que nos ha llegado el momento de hacer ajustes administrativos ms cuidadosos y de adquirir mayor conocimiento administrativo, nos encontramos en sealada desventaja en comparacin con las naciones transatlnticas. A juzgar por las historias constitucionales de las principales naciones del mundo moderno, puede decirse que hay tres periodos de crecimiento por los cuales el gobierno ha pasado en todos los sistemas: el primero de estos perodos es de los gobernantes absolutos y de un sistema administrativo adaptado a un gobierno absoluto; el segundo es aquel en que se redactan constituciones que suprimen los gobernantes absolutos y los sustituyen por el gobierno popular y en que la administracin se descuida a favor de estos intereses superiores; y el tercero es aqul en el que el pueblo soberano decide desarrollar la administracin de acuerdo con esta nueva constitucin que lo ha llevado al poder. En la actualidad hemos llegado al tercero de los perodos que he mencionado; pero no estamos preparados para la tarea. Puesto que pese a nuestras grandes ventajas en materia de libertad poltica, y sobre todo de habilidad y sagacidad poltica prctica, las naciones de Europa nos llevan ventaja en habilidad y organizacin administrativa. Por qu apenas hemos empezado a purificar un servicio civil que estaba podrido hace ya 50 aos? Por supuesto, toda preferencia razonable se declarara a favor de este curso de la poltica inglesa y estadounidense. No nos gustara haber tenido la historia de Prusia slo para contar con la habilidad administrativa prusiana, cuyo particular sistema de administracin nos sofocara. Ms vale ser impreparado y libre que servil y sistemtico; aunque no puede negarse que sera mejor ser a la vez libre de espritu y eficiente en la prctica. Sin embargo Por qu no habramos de emplear aquellas partes de las invenciones extranjeras de que carecemos, si nos pueden servir de algn modo? No estamos en peligro de utilizarlas de un modo ajeno. Trajimos de otros lugares el arroz, pero no lo comemos con palillos. Trajimos nuestro idioma poltico de Inglaterra, pero excluimos las palabras Rey y Lord. Podemos tomar prestada la ciencia de la administracin con seguridad y provecho, con slo leer todas las diferencias fundamentales de las condiciones en sus lemas esenciales. Solo tenemos que filtrarla por medio de nuestras constituciones, que pasarla por el fuego lento de la crtica y evaporar los gases ajenos a nosotros. Nunca podremos aprender ni nuestras propias flaquezas ni nuestras propias virtudes comparndonos con solo nosotros mismos. En conjunto, lo mejor ser alejarnos de nuestra propia atmsfera y estudiar con sumo cuidado sistemas como los de Francia y Alemania. De nosotros, mientras slo nos conozcamos a nosotros mismos, no sabemos nada. Obsrvese que la distincin entre administracin y poltica es la que hace tan seguro al mtodo comparativo en la esfera de la administracin. Si yo veo a un monrquico empedernido que administra bien una oficina pblica, puedo aprender sus mtodos administrativos sin modificar para nada mis ideas republicanas. l puede servir a su rey, y yo seguir sirviendo al pueblo, pero me gustara servir a mi soberano tan bien como l sirve al suyo. Con esta distincin a la vista, es decir, estudiando la administracin como medio de hacer que lo democrticamente poltico se una con lo administrativamente posible, estaremos en terreno perfectamente seguro y podremos aprender, sin miedo y error, lo que los sistemas extranjeros tengan que ensearnos. Podramos escudriar la anatoma de los sistemas administrativos de los gobiernos extranjeros, sin el temor de introducir en nuestras venas algunas de sus enfermedades.

2. El Estudio de la AdministracinEl campo de la administracin es un campo de negocios. Est alejado de la prisa y las pugnas de la poltica; en casi todos puntos se mantiene apartado hasta del discutible terreno del estudio constitucional. Es parte de la vida poltica slo hasta el punto en que los mtodos de la contadura son parte de la vida en sociedad. El objeto del estudio de la administracin es salvar los mtodos ejecutivos de confusin y el costo del experimento emprico, y colocarlo sobre fundamentos profundamente basados en principios estables. Por esta razn, debemos considerar la reforma del servicio civil en sus actuales etapas, como mero preludio a una reforma administrativa ms completa. Hoy estamos rectificando los mtodos para hacer nombramientos, debemos seguir adelante para ajustar mejor las funciones ejecutivas y para prescribir mejores mtodos de organizacin y accin ejecutivas. La reforma, al establecer la santidad del cargo pblico como depsito de confianza pblica, y al hacer que el servicio est libre de partidismos, est abriendo el camino para realizarlo en forma objetiva.En el mbito de la administracin, lo ms importante que se debe observar es que la administracin se encuentra fuera de la esfera propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fija las tareas de la administracin, sta no debe tolerar que se manipulen sus funciones. As, la poltica es el mbito espacial del tratadista, y la administracin lo es del funcionario tcnico. La poltica no hace nada sin la ayuda de la administracin, pero no por ello la administracin es poltica. Felizmente, hoy la distincin entre la administracin y la poltica es ya demasiado obvia como para necesitar mayor anlisis. Hay otra distincin que se debe elaborar en todas nuestras conclusiones y que no es tan fcil de tener a la vista: me refiero a la distincin entre cuestiones constitucionales y administrativas, entre aquellos ajustes gubernamentales que son esenciales para el principio constitucional y los que slo sirven de instrumento a los propsitos de una conveniencia sabiamente aceptable. No se pueden trazar lneas de demarcacin tan precisas que separen de manera inequvoca las funciones administrativas de las no administrativas, entre este y aquel departamento de gobierno. Pues gran parte de la administracin pasa de incgnito ante la mayor parte del mundo, pues se la confunde hoy con administracin poltica y maana con principio constitucional. Una clara exposicin de la diferencia que hay entre la esfera del derecho constitucional y el mbito de la funcin administrativa no debe dejar lugar a confusiones. La administracin pblica es la ejecucin detallada y sistematizada de la ley pblica. Toda aplicacin particular de la ley general es un acto de administracin. Por ejemplo, la determinacin y el cobro de impuestos, el transporte, la entrega del correo, etc. Son todos ellos actos de administracin. Pero las leyes generales que dirigen estas cosas deben hacerse fuera y por encima de la administracin. Los planes generales de la accin gubernamental no son administrativos; en cambio la ejecucin detallada de dichos planes si es administrativa. El estudio de la administracin, visto desde un punto de vista filosfico, est relacionado directamente con el estudio de la distribucin apropiada de la autoridad constitucional. Para ser eficiente, deber descubrir las disposiciones ms sencillas por las cuales se pueda exigir responsabilidad a sus funcionarios; la mejor manera de dividir la autoridad sin manipularla y la responsabilidad sin oscurecerla. Descubrir el mejor principio para la distribucin de la autoridad es de mayor importancia, quiz en un sistema democrtico, donde los funcionarios sirven a muchos seores; que en otros, donde slo sirven a unos cuantos. Sin dudas, el problema fundamental de todo este estudio es Qu parte debe tener la opinin pblica en la conduccin de la administracin?La respuesta correcta parece ser que la opinin pblica debe desempear el papel de crtico autorizado. Sin embargo, el problema consiste en hacer que la opinin pblica sea eficiente sin que sea entrometida. Ejercida directamente en la supervisin de los detalles cotidianos del gobierno, la crtica pblica es, desde luego, un verdadero fastidio. Ms para vigilar las grandes fuerzas de la poltica formativa, tanto en la poltica como en la administracin, la crtica pblica es por completo sana y benfica, y de hecho, indispensable. Pero No habra que pasar a preparar a los candidatos para el servicio pblico? Si queremos mejorar la opinin pblica, que es la fuerza motriz del gobierno, debemos preparar mejores funcionarios como aparato del gobierno. Debemos poner nuevas partes doquiera que haya escasez de fuerza o de ajuste. Ser necesario organizar la democracia enviando a hombres definitivamente bien preparados a los exmenes de oposicin para el servicio pblico para que presenten pruebas sobre su conocimiento tcnico. Pronto ser indispensable un servicio civil que haya recibido una educacin verdaderamente tcnica. Debe crearse un cuerpo de servidores civiles preparados y capacitados de manera especial, que despus de su nombramiento, forme una organizacin perfeccionada, con la jerarqua apropiada, y la disciplina caracterstica. Aqu no se trata de crear un cuerpo semi-corporativo, con corazones ajustados a la estrechez de un burocratismo intransigente. Sin duda, semejante clase sera odiosa y daina en los Estados Unidos. Todo lo contrario, el principio en el que ms deseo insistir en estos estudios, es que la administracin en los Estados Unidos debe ser, en todos los puntos, sensible a la opinin pblica. Un organismo de funcionarios debidamente preparados que sirvan mediante su buena conducta; es algo que en todo caso necesitamos: una clara necesidad de empresa. Qu constituye una buena conducta? Una lealtad firme y sincera a la poltica del gobierno al que sirven. Esa poltica no tendr ninguna mancha de burocratismo. La burocracia slo puede existir cuando todo el servicio del Estado est lejos de la vida poltica comn del pueblo. Para nosotros, lo ideal es un servicio civil culto y autosuficiente, que acte con buen sentido y vigor, y que sin embargo est tan ntimamente relacionado con el pensamiento popular por medio de elecciones y de constante asesoramiento pblico, que considere absolutamente improcedente toda arbitrariedad o espritu de clase. El Estudio de la Administracin | 1