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EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. INVALIDEZ DE LOS ACTOS: ACTOS NU-LOS Y ACTOS ANULABLES. IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES. RÉGIMEN JURÍDICO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCIÓN

La validez de los actos administrativos se refiere a la concurrencia de todos los ele-mentos necesarios para su producción, es decir, que se hayan dictado por el órganocompetente por razón del territorio, la materia y la jerarquía, siguiendo el procedi-miento establecido, y que el contenido de los actos sea lícito, determinado y ade-cuado.

La eficacia del acto se refiere a la producción de efectos del propio acto, sujeto, enocasiones, al cumplimiento de ciertos requisitos (por ejemplo, a su notificación).

Hay supuestos en los cuales un acto, siendo válido, no produce efectos (no es eficaz).Por ejemplo, cuando habiéndose tramitado y resuelto un procedimiento sancionador,la resolución final no se notifica al infractor, o si, notificándose aquella, la notifica-ción no reúne los requisitos que la norma establece.

Asimismo, hay supuestos en los cuales un acto, naciendo viciado (con un vicio de in-validez), puede llegar a producir efectos. Por ejemplo, cuando un acto dictado porun órgano incompetente por razón de la jerarquía (y, por tanto, anulable), no esconvalidado el superior jerárquico, pero tampoco es solicitada en plazo su anulación.

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

a) Ejecutividad (art. 56 de la LRJPA)

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo seránejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo seráninmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto para la suspensión de los actos adminis-trativos (arts. 111 y 138 de la LRJPA), y en aquellos casos en que una disposición es-tablezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior.

b) Efectos (art. 57)

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se pre-

sumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que enellos se disponga otra cosa.

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e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal-mente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para laformación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los quese adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esen-ciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rangolegal.

Serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren laConstitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, lasque regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad dedisposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Son efectos propios de la nulidad de pleno derecho:

• La declaración de nulidad desde el momento en que el acto se dictó (ex tunc,desde entonces).

• Produce efectos frente a todos.

• Es imprescriptible, esto es, la declaración de nulidad no está sujeta a plazo,pudiendo ser declarada en cualquier momento.

ANULABILIDAD (art. 63)

Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción delordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas parafines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto ca-rezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la in-defensión de los interesados.

La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellassólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del térmi-no o plazo.

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Son efectos propios de la anulabilidad:

• La cesación de efectos se produce desde el momento de la declaración (exnunc, desde ahora).

• Produce efectos sólo para los interesados, que son los legitimados para solici-tarla.

• Está sujeta a plazo de prescripción (uno u otro, según las normas que esta-blezcan dichos plazos).

DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD Y ANULABILIDAD

La nulidad y la anulabilidad presentan las siguientes diferencias:

• En la nulidad, el vicio afecta al interés general o al orden público, por lo cualcualquier ciudadano puede impugnar el acto; en la anulabilidad el vicio sola-mente puede ser alegado por los interesados.

• La nulidad puede ser apreciada de oficio por el órgano; la anulabilidad sola-mente puede instarse por el interesado.

• En la nulidad, la acción para combatir el vicio no prescribe; la acción paracombatir la anulabilidad está sujeta al plazo que la norma para cada supuestoestablezca.

• La nulidad se declara con efectos retroactivos; la anulabidad produce susefectos desde el momento de su declaración (salvo excepciones).

• La nulidad no permite la convalidación del acto de que se trate; la anulabili-dad permite la convalidación del acto anulable por el órgano superior jerár-quico u órgano competente.

IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES

Aunque la LRJPA no dice que deba entenderse por irregularidades no invalidantes,estas son todas aquellas que se producen durante la tramitación de un procedimientoadministrativo, sin afectar a la producción de efectos de la resolución.

De la regulación que se hace de la anulabilidad, pueden extraerse ciertas reglas rela-tivas a las irregularidades no invalidantes. En concreto, dice la LRJPA:

•

El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezcade los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la

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indefensión de los interesados, por lo cual, en sentido contrario, hemos deentender que si el defecto de forma no afecta a los requisitos formales indis-pensables para que el acto alcance su fin, ni causa indefensión, la irregulari-dad producida no afectará a los efectos del acto.

• La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecidopara ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la na-turaleza del término o plazo, por lo cual, a sensu contrario, se entiende quela realización de actuaciones fuera de plazo, si el plazo no es esencial, noafectará a la eficacia de la resolución.

Hace referencia la LRJPA a la responsabilidad en la tramitación de los procedimien-tos, disponiendo que los titulares de las unidades administrativas y el personal al ser-vicio de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el des-pacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán lasmedidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen elejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legíti-mos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramita-ción de procedimientos.

Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administra-ción Pública que corresponda.

TRANSMISIBILIDAD (art. 64)

La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedi-miento que sean independientes del primero.

La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las par-tes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal impor-tancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

CONVERSIÓN DE ACTOS VICIADOS (art. 65)Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivosde otro distinto producirán los efectos de éste.

CONSERVACIÓN DE ACTOS Y TRÁMITES (art. 66)

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conser-vación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no

haberse cometido la infracción.

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CONVALIDACIÓN (art. 67)

La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de queadolezcan.

El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto ante-riormente para la retroactividad de los actos administrativos.

Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidaciónpodrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del quedictó el acto viciado.

Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el ac-to mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

OBLIGACIÓN DE RESOLVER (art. 42)

La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimien-tos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento odesistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto delprocedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que con-curra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero:

• Los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio.

• Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamenteal deber de comunicación previa a la Administración.

El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la

norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de 6 meses salvo que una norma con rango de Ley esta-blezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, ésteserá de 3 meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

• En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de ini-ciación.

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• En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitudhaya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramita-ción.

Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos in-formativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximosde duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio adminis-trativo.

En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazomáximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los proce-dimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, in-cluyendo dicha mención:

• En la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio.

• En comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientesa la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para sutramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fechaen que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la re-solución se podrá suspender en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de defi-ciencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesa-rios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y suefectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso delplazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de lapresente Ley.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órganode las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, quehabrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento

a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes delcontenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, porel tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los intere-sados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada alos mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tresmeses.

d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimen-

tes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incor-poración de los resultados al expediente.

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e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o con-venio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley (terminación con-vencional), desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sinefecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediantedeclaración formulada por la Administración o los interesados.

Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieransuponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competentepara resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquicodel órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los me-dios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución ynotificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo unavez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser supe-rior al establecido para la tramitación del procedimiento.Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notifi-cado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el des-pacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competen-tes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus com-petencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa enplazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidaddisciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigen-te.

SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DE INTERESADO (art. 43)

La redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, al art. 43 de la LRJPA,consagra el silencio positivo como regla general.

Así, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la re-solución que la Administración debe dictar, el vencimiento del plazo máximo sinhaberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubie-ran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo.

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Como excepción, el silencio tendrá efecto desestimatorio:

• Cuando así se establezca por una norma con rango de Ley, por razones impe-riosas de interés general, o por una norma de Derecho comunitario.

• En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que serefiere el art. 29 de la CE.

• En aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran alsolicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al serviciopúblico.

• En los procedimientos de impugnación de actos (recursos administrativos, porejemplo) y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se hayainterpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solici-tud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado elplazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolu-ción expresa sobre el mismo.

El silencio administrativo tiene las siguientes consecuencias:

• La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la conside-ración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

• La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permi-tir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el art. 42 de la LRJPA sesujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresaposterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria delmismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expre-sa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sinvinculación alguna al sentido del silencio.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer va-ler tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, públi-ca o privada.

Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe

dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y suexistencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho,

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incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse delórgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse enel plazo máximo de quince días.

FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO (art.44)

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo estable-cido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Adminis-tración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguien-tes efectos:

• En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimientoo, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas indivi-dualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender deses-timadas sus pretensiones por silencio administrativo.

• En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sanciona-doras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfa-vorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolu-ción que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputa-ble al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar laresolución.